rir · H2B510 · 2014-05-07 00:00:00 — Regeringens långsiktiga inriktning för det regionala tillväxtarbetet framgick av den Nationella strategin för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013. I de årliga budgetpropositionerna, regleringsbrev avseende länsstyrelsernas och verksamheter, samt villkorsbeslut avseende kommunala aktörer framgår politikens inriktning för det Regeringen styr den övergripande inriktningen av projektverksamheten genom förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete och förordning (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. Regeringen styr även genom fördelning av medel till olika aktörer via regleringsbrevet för anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt. De regionala utvecklingsstrategierna innehåller visioner, mål och långsiktiga prioriteringar för det regionala tillväxtarbetet i respektive län. betalar ut medel och följer upp har som uppgift att betala ut de medel som beslutas av kommunala aktörer. Myndigheten har även i uppgift att följa upp de regionalt beslutade projektmedlen. gör en sammanställning av hur medlen fördelats mellan länen. Sammanställningen visar också hur de beslutade medlen fördelas över den nationella strategins prioriteringar och de så kallade nationella ämnesområdena. Uppföljningen beskrivs närmare i kapitel 4. Myndigheten har även i uppdrag att tillhandahålla och förvalta ett stöd- och ärendehanteringssystem, Nyps. I Nyps ska de olika aktörerna mata in uppgifter om de olika projekten och när det gäller de kommunala aktörerna godkänna att ska betala ut medel från den kommunala aktörens anslag. har således dispositionsrätt över de regionala projektmedlen avseende de kommunala aktörerna och betalar ut medlen efter beslut av dessa. Länsstyrelserna beslutar och betalar ut projektmedel I regleringsbreven till Länsstyrelserna framgår mål och återrapporteringskrav inom den regionala tillväxtpolitiken. Länsstyrelserna har möjlighet att via anslaget 1:1 inom utgiftsområde 19 ge bidrag till regional projektverksamhet. De kommunala samverkansorganen beslutar om projektmedel Ett kommunalt samverkansorgan (KSO) är enligt lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen en beslutande församling med särskild uppgift att svara för regionala utvecklingsfrågor i länet. I detta ingår att besluta om statligt bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Vidare ska samverkansorganet ta fram en regional utvecklingsstrategi som ska innehålla prioriteringar utifrån de regionala förutsättningarna. Ett kommunalförbund som har samtliga kommuner i länet som medlemmar (även landstingen kan ingå, men behöver inte göra det) kan utgöra ett kommunalt samverkansorgan efter godkänd ansökan till regeringen. De kommunala samverkansorganen styrs av en beslutande församling vars ledamöter väljs från respektive medlemskommuns fullmäktige. Om en kommun beslutar sig för att gå ur kommunalförbundet måste De kommunala samverkansorganen är fria att själva besluta om namn – en majoritet kallas regionförbund. Landsting/kommun med regionalt utvecklingsansvar beslutar om projektmedel Enligt lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län har landstingen i , och samt ansvaret för det regionala tillväxtarbetet i respektive län. Ansvaret omfattar bland annat att besluta om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. Vidare ska de berörda aktörerna ta fram en regional utvecklingsstrategi som ska innehålla prioriteringar utifrån regionala förutsättningar. Landstingen som omfattas av lagen får besluta att deras ska kallas regionfullmäktige. Samma sak gäller som enligt lagen får kallas regionstyrelse. Detta gäller även för där kommunfullmäktige får benämnas regionfullmäktige. av val ska dock beteckningarna landstings – respektive kommunfullmäktige användas. 2.2.2Reglering av regionala projektmedel Projektverksamheten styrs i huvudsak av förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. I förordningen anges att regeringen, , länsstyrelser, samverkansorgan och landsting kan besluta om stöd till projekt. Den övergripande reglering som styr tillväxtpolitiken, förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete, påverkar även hur den regionala projektmedelsverksamheten bedrivs. Nedan återges därför även innehållet i nämnda förordning. Förordning (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken Förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken avser projekt som syftar till att uppnå målet för den regionala GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Förordningen omfattar allmänna bestämmelser, vilka projekt som kan ges bidrag, vilken typ av utgifter som kan omfattas, ansökan, beslut om utbetalning, tillsyn, uppföljning, återkrav och överklagande. I förordningen om projektverksamheten beskrivs även bidragets avgränsningar. ––Insatserna ska vara avgränsade från den ordinarie verksamheten vad gäller tid, ekonomi och arbetsinsats. ––Bidrag som utgör stöd enligt artikel 107 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt bör inte lämnas, dock är det möjligt om regeringen underrättas. ––Bidraget får inte utgöra driftsstöd eller utgöra av utgifterna. Undantaget från regeln om kan göras i de fall beslutar om bidrag. ––Bidraget får inte ges till projekt som omfattas av stöd enligt förordningen (1998:996) om sysselsättningsbidrag, förordningen (2000:283) om regionalt bidrag till företagsutveckling, förordningen (2000:284) om stöd till kommersiell service, förordningen (2007:61) om regionalt investeringsstöd eller förordningen (2008:762) om statligt stöd till forskning och utveckling samt innovation, eller enligt motsvarande äldre bestämmelser. Enligt förordningen får beslut som fattas med stöd av förordningen inte överklagas. Förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete I den mer övergripande förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete finns både mål och hänvisningar till andra bestämmelser som påverkar arbetet med regionala projektmedel. Enligt förordningen om regionalt tillväxtarbete finns ett flertal bestämmelser som ska påverka det regionala tillväxtarbetet. två andra förordningar (förordningen om regionala projektmedel och ). I förordningen framgår det att det regionala tillväxtarbetet består av att regionala utvecklingsprogram utarbetas och genomförs. Det framgår även att den Nationella strategin för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013 är vägledande för det regionala tillväxtarbetet. Enligt förordningen bör det regionala tillväxtarbetet utformas och bedrivas i sektorsövergripande samarbete mellan olika aktörer. Samordning med regionala planer inom ramen för det nationella strukturfondsprogrammet, kommunernas översiktsplanering, landsbygdsprogrammet, program för de areella näringarna, lokala utvecklingsavtal samt länsplaner för regional transportinfrastruktur ska särskilt eftersträvas i arbetet. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Förordningen anger också att de regionala/kommunala aktörerna ska följa upp, låta utvärdera och till regeringen redovisa resultaten av det regionala tillväxtarbetet. Det finns ett flertal dokument som styr arbetet med regional tillväxt. Dessa påverkar även vilka projekt som har möjlighet att få del av de regionala projektmedlen. I figur 2 beskrivs hur de olika styrdokumenten förhåller sig till varandra. Förhållandet mellan nationella strategin, regionala utvecklingsstrategier, regionala tillväxtprogram och EU-program Nationell strategi för regional Nationell nivå konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013 Källa: En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013 samt eget tillägg om EU-nivå GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Nationell strategi 2007–2013 Ett centralt dokument för den regionala tillväxtpolitikens utformning är En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013 som utarbetats av (hädanefter kallad den nationella strategin). I dokumentet har regeringen skapat en plattform för det regionala tillväxtarbetet där fyra prioriterade områden lyfts fram: Innovation och förnyelse, kompetensförsörjning och ökat arbetskraftsutbud, tillgänglighet samt strategiskt gränsöverskridande samarbete. Enligt regeringen ska prioriteringarna i den nationella strategin vara vägledande för det regionala tillväxtarbetet. Den nationella strategin ska ligga till grund för myndigheternas medverkan i arbetet med regionala utvecklingsstrategier, regionala tillväxtprogram och strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning. Strategin ska fungera som nationella referensram för EU:s sammanhållningspolitik och ska vara vägledande för den nationella politiken.43 Regeringen arbetar med att ta fram en ny nationell strategi som ska ta vid . Regionalt utvecklingsprogram/Regional utvecklingsstrategi Enligt förordningen om regionalt tillväxtarbete som beskrevs ovan ska den regionalt tillväxtansvariga aktören i länet ta fram ett regionalt utvecklingsprogram (RUP). utvecklingsstrategi (RUS). En regional utvecklingsstrategi utgör en samlad strategi för ett eller flera läns regionala tillväxtarbete. Enligt regeringen binder strategin samman planeringsprocesser som har betydelse för en hållbar regional utveckling och underlättar samverkan mellan länen. De regionala utvecklingsstrategierna ligger till grund för regionala strukturfondsprogram, territoriella program, regionala tillväxtprogram och andra relevanta program och insatser. Regeringen menar att detta underlättar samordning och samverkan mot gemensamma mål för insatser inom olika politikområden. Av den nationella strategin framgår att de regionala utvecklingsstrategierna ska utgöra en brygga mellan den nationella och regionala nivån i centrala frågor för regional utveckling.44 Därmed finns också en koppling mellan den nationella strategin och de regionala utvecklingsstrategierna. 43Näringsdepartementet, En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013, s. 5 ff. 44Nationella strategin 2007-2013, s. 30. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Regionala tillväxtprogram infördes . Syftet var enligt regeringen att samordna insatser inom områden där sektorsamverkan bidrar till att utveckla hållbara lokala arbetsmarknadsregioner utifrån ett näringslivsperspektiv. I den nationella strategin uppges att de regionala tillväxtprogrammen har möjlighet att fokusera arbetet inom ramen för de regionala utvecklingsstrategierna.45 är det inte obligatoriskt för de regionalt tillväxtansvariga aktörerna att ta fram regionala tillväxtprogram. Flera regionala aktörer har dock tagit fram handlingsprogram som syftar till att konkretisera insatser inom ramen för den regionala utvecklingsstrategin. Utöver regionalt tillväxtprogram har de kommunala aktörerna tagit fram andra typer av handlingsprogram, till exempel regionala innovationsstrategier och strategier för smart specialisering. I syfte att styra de statliga myndigheterna, landstingen och de kommunala samverkansorganen upprättar regeringen regleringsbrev och villkorsbeslut. omfattar och länsstyrelserna. Villkorsbeslutet definieras i propositionen för regional samverkan och statlig länsförvaltning . Regeringen skriver att de övergripande regionalpolitiska målen för självstyrelseorganen46 preciseras i årliga beslut, så kallade villkorsbeslut. Villkorsbeslutet omfattar , landstingen i , och och de kommunala Villkorsbeslutet ska vidare innehålla de verksamhetsmål och återrapporteringskrav som ska tillämpas. att Regeringen beslutar att följande ska gälla under för landstingen i , och , och samtliga samverkansorgan vid användandet av anslaget 5:1 Länsstyrelserna inom utgiftsområde 1 samt anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt. Det som sägs om ett landsting gäller i detta beslut även . I propositionen framgår också att fördelningen av medel mellan de olika länen ska framgå av regleringsbrevet för anslaget 33:1 Allmänna regionalpolitiska åtgärder inom utgiftsområde 19.47 Denna anslagspost har bytt namn till 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. 45Nationella strategin 2007–2013, s. 30. 46Istället för begreppet självstyrelseorgan används benämningarna landsting och kommunala samverkansorgan. 2001/02:7 Regional samverkan och statlig länsförvaltning, s. 29. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 2.3.1Projektmedlens omfattning och fördelning Som nämndes inledningsvis utgår denna granskning från det statliga anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Från detta anslag har beviljats till regional projektverksamhet. För att fördela dessa medel från anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder till länen har regeringen tagit fram en fördelningsnyckel. Enligt regeringen bygger fördelningsnyckeln i huvudsak på behovet av medfinansiering av , stödområdestillhörighet samt förekomst av särskilda Regeringen uppger också att medfinansieringsbehovet av åtgärder inom ramen för det regionala tillväxtarbetet särskilt ska beaktas.48 I budgetpropositionen aviserade regeringen en genomlysning av fördelningsnyckeln. Genomlysningen motiveras bland annat av den nya programperioden för 2014–2020. I budgetpropositionen skriver regeringen att en dialog har förts med regionala aktörer med anledning av genomlysningen. De regionala aktörerna har haft möjlighet att lämna skriftliga synpunkter på fördelningsnyckeln till (). Enligt regeringen kommer utgångspunkterna för genomlysningen av fördelningsnyckeln vara de strukturella och dynamiska utmaningar som länen står inför. Indikatorer som mäter gleshet och avstånd, demografi, kompetens, arbetsmarknad, entreprenörskap och företagande, arbetsproduktivitet och regional dynamik kommer att värderas. Vidare kommer, som tidigare, hänsyn att tas till behovet av medfinansiering av och stödområdestillhörighet för regionala företagsstöd.49 De regionala projektmedlen från anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder får användas som medfinansiering enligt de riktlinjer som anges i förordningar och programdokument. Medlen används till att medfinansiera strukturfondsprojekt och projekt inom landsbygdsprogrammet. uppgick medfinansieringsgraden till , det vill säga av utgjorde medfinansiering till EU-finansierade projekt.50 –2013 har den enligt legat på . De projekt som medfinansieras av EU styrs av EU- regelverket och dess krav på bl.a. uppföljning och utvärdering. 2012/13:1 Budgetpropositionen . UO19, s. 62. 2013/14:1 Budgetpropositionen . UO19, s. 50. 50Tillväxtverket (2013), s. 52. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Enligt ESV påverkar programperioderna i EU:s olika fondprogram söktrycket, i synnerhet vid programstart och programavslut.51 Medfinansiering av exempelvis treåriga medför att många beslut fattas och utbetalningarna kommer först det tredje året. Eftersom medfinansieringen från bland annat 1:1-anslaget ska vara klar innan beslut om EU-bidrag fattas belastas bemyndiganderamen . De projekt som medfinansierar strukturfondsprojekt påverkas av två olika regelverk. För de regionala projektmedlen gäller förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. strukturfondsprojekten gäller förordningen (2007:14) om förvaltningen av och lagen (2007:459) om strukturfondspartnerskap, vilka är styrda utifrån . Fördelning av medel mellan regionala aktörer Som nämnts har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet förskjutits från staten till landsting och kommunala samverkansorgan (KSO). Förskjutningen av ansvar återspeglas i beslutade medel för den regionala projektverksamheten (se figur 3). Beslutade regionala projektmedel 2004–2012, fördelat mellan de regionala aktörerna Fördelningen i figuren påverkas även av att antalet aktörer som fått det regionala tillväxtansvaret har ökat . Källa: Bearbetningar av data från årliga uppföljning av regionala företagsstöd och stöd till projektverksamhet. 51 ESV 2013:18, Bemyndigandesystemet under anslaget Regionala tillväxtåtgärder, s. 33. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Diagrammet visar tydligt att de kommunala aktörerna över tiden beslutat om en allt större andel av den regionala projektverksamheten. Detta är i linje med regeringens och målsättning om att öka det regionala inflytandet. I figur 4 nedan visas beslutade regionala projektmedel för . Fördelningen för respektive län är också uppdelad på och, i förekommande fall, landsting och kommunala samverkansorgan. Fördelning mellan regionala aktörer inom respektive län 2012 () Källa: bearbetning. Som framgår av figuren varierar fördelningen mellan länen och mellan de olika aktörerna inom länen kraftigt. De fem län som beslutade om mest medel stod tillsammans för hälften av de totalt beslutade medlen . Vad gäller fördelningen inom länen visar figuren tydligt att det även där finns stora variationer. Exempelvis beslutade de kommunala samverkansorganen i , och om 100, av de regionala projektmedlen i länet 2012. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Överföring av medel från länsstyrelserna Regeringen ger länsstyrelserna i uppdrag att finansiera vissa förvaltningskostnader hos den aktör som i länet övertagit det regionala tillväxtansvaret. Dessa medel, som finansieras inom anslaget 5:1 m.m. inom utgiftsområde 1,varierar mellan länen och baseras på uppskattade förvaltningskostnader som tillväxtansvaret medför. uppgick den totala summan till 49 miljoner kronor.52 För att myndigheter ska kunna ingå långsiktiga åtaganden i verksamheten krävs en garanti från om framtida anslag. Beställningsbemyndiganden fungerar som en sådan garanti. beslutade om ett bemyndigandesystem inom anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Införandet motiverades bland annat med att anslaget skulle kunna utnyttjas på ett effektivare sätt samt att förutsättningarna för långsiktig planering skulle förbättras. Dessutom syftade det till att motverka stora anslagssparanden och förbättra möjligheterna till uppföljning och prognoser. 52 , Regleringsbrev för avseende länsstyrelserna 2013, s. 28 ff. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Bemyndigandesystemet – så fungerar det Regeringen kan i huvudsak finansiera verksamheter med årliga anslag. För att myndigheter ska kunna ingå långsiktiga åtaganden som är längre än finns så kallade beställningsbemyndiganden. Beställningsbemyndiganden är en garanti som ger för att statliga myndigheter ska kunna ingå fleråriga avtal som ska finansieras från framtida anslag. Om vi använder samverkansorganet i som exempel så blev länet tilldelat i bemyndigande . Av dessa utnyttjades bemyndigandet till , det vill säga planerades att utbetalas eller . betalades ut till olika projekt, från bemyndigandet 2011. Anslaget uppgick till vilket innebär att samverkansorganet använde av sitt anslag 2012 till att infria åtaganden som gjordes 2011 eller . Kvar att utbetala eller senare år finns åtaganden eller som uppgår till . Bemyndigandet uppgick till och används på motsvarande sätt som bemyndigandet . Det innebär att åtaganden med stöd av bemyndigandet 2012 i huvudsak kommer att infrias med anslag (då det även finns åtaganden kvar att infria). Sammantaget innebär det att anslaget belastas med åtaganden från till exempel 2010, 2011 och beslut. Enligt ESV:s rapport infrias en majoritet av åtagandena kvartal 4, det vill säga en majoritet av medlen betalas ut det kvartalet.53 () har på regeringens uppdrag genomfört en uppföljning av bemyndigandesystemet. Uppföljningen publicerades i början av 2013.54 Som ett led i att följa upp bemyndigandesystemet skickade ESV ut en enkät till samtliga regionala aktörer samt . Ett problem som bland andra lyftes fram i svaren var hur den borttagna möjligheten till anslagssparande försvårar balansgången mellan beslut och utbetalningar. 53ESV 2013:18, s. 26 f. 54ESV 2013:18, Bemyndigandesystemet under anslaget Regionala tillväxtåtgärder, s. 30 ff. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Ett annat område som behandlades var storleken på bemyndiganderamen. Enligt respondenterna leder en låg bemyndiganderam till att beslut fattas på kortare sikt än vad som är lämpligt. Många upplever att de får problem eftersom det finns en osäkerhet om bemyndiganderamen räcker till nya beslut. I ESV:s enkät framkom också att ungefär hälften av de som svarat anser att det är svårt att göra prognoser. Enligt respondenterna beror det på mängden aktörer, snabba konjunktursvängningar och svårigheter med att förutse projektens genomföranden. En fråga berörde andelen åtaganden som inte infrias. Enligt de svarande uppgick andelen åtaganden som inte var infriande till mellan . De flesta var . Ytterligare en fråga som uppmärksammades i enkäten var EU:s medfinansiering till projekten med regionala projektmedel. Inom ramen för EU:s programperiod har EU:s medfinansiering för regionala projektmedel pågått upp till och påverkat söktrycket, särskilt vid programstart och programslut. uppstår en ny puckel av ansökningar som senare trappas av. Inom bemyndigandet innebär det många beslut det första året och många utbetalningar . Sammantaget innebär det att bemyndiganderamen kan belastas under en relativt innan den första utbetalningen görs. Vidare konstateras att systemet är komplicerat, vilket innebär att kunskapsöverföring är tidskrävande och att det är en sårbar kompetens eftersom det är få personer som arbetar med frågorna. Vidare anser två tredjedelar att ESV skulle kunna erbjuda stöd i form av informationsinsatser, rådgivning och kontaktpersoner. Under frågan övrigt konstateras att aktörer med litet anslag och få projekt får en oproportionerligt stor byråkratisk överbyggnad och stor kostnad i förhållande till bidragen. Även mängden information som ska återrapporteras ifrågasätts. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder regleras i ett regleringsbrev. I brevet anges de medel som Länsstyrelserna, och Kammarkollegiet disponerar inom ramen för regionala tillväxtåtgärder. anslagspost har i sin tur 17 delposter. Dessa delposter anger det belopp som, med hjälp av fördelningsnyckeln, tilldelats respektive aktör som får besluta om regionala projektmedel. Av 2 § anslagsförordningen (2011:223) framgår att det är myndigheter under regeringen som kan disponera de statliga anslag som regeringen ansvarar för. Anslagen kan således endast disponeras av statliga myndigheter.55 Enligt samma förordning får anslag disponeras under ett budgetår. kan regeringen ge tillåtelse till ett anslagssparande. Det innebär att en del av de medel som inte utnyttjats under befintligt budgetår får nyttjas nästkommande år.56 I budgetpropositionen skrev regeringen att förbrukning av anslagsbehållning och utnyttjande av anslagskrediter utgjorde en betydande osäkerhet i beräkningen av takbegränsade utgifter. I samband med detta skrev regeringen även att budgeteringsprinciper för fleråriga verksamheter med anslag på statsbudgeten från och med budgetår 2011 ändras.57 Ändringarna medförde bland annat en striktare hantering av möjligheten till ett anslagssparande. regleringsbrev för utgiftsområde 19 Regional tillväxt framkommer att den tillåtna anslagsbehållningen för de regionala aktörerna var . regleringsbrev framgår att möjligheten till den automatiska anslagsbehållningen är noll. De regionala aktörerna kan dock särskilt ansöka om anslagsbehållning som sedan regeringen gör en prövning av. 55ESV 2013:18, s. 17. Se även budgetlagen (2011:203) samt anslagsförordningen (2011:223). 56Anslagsförordning (2011:223). 2010/11:1, Budgetpropositionen , Förslag till statsbudget , finansplan och skattefrågor m.m. s. 203. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET?