rir · H2B524 · 2014-11-27 00:00:00 — Bistånd genom internationella organisationer UD:s hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Bistånd genom internationella organisationer UD:s hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet har granskat hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. , revisionsledare och revisor har medverkat vid den slutliga handläggningen. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER En betydande del av svenskt bistånd förmedlas genom multilaterala Multilateralt bistånd – en internationell utblick Regeringens styrning av det multilaterala utvecklingssamarbetet handlägger det multilaterala utvecklingssamarbetet Årliga kärnstöd till multilaterala organisationer Påfyllnad av utvecklingsfonder och kapitalökningar till utvecklingsbanker Sida betalar ut beslutade kärnstöd genomgång av beslut om kärnstöd Bakgrund och motiv till beslut Resultatuppföljning kopplad till kärnstöden Styrelse- och påverkansarbete är en central del av arbetet med organisationerna Samlad uppföljning och resultatredovisning saknas BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER 6 Regeringens redovisning till Olika former av redovisning till Genomförandet av multistrategin redovisas i liten utsträckning Resultatet av det multilaterala utvecklingssamarbetet är svårt att utläsa Medelstilldelning rapporteras inte systematiskt Redovisningen av styrelse- och påverkansarbete har förbättrats Insynen i multilaterala utvecklingssamarbete är begränsad Det saknas en samlad resultatuppföljning Inslag av ineffektiv och onödig administration 7.5Riksdagen får inte tillräcklig information om Bilaga 1 granskning av beslut har granskat regeringens och hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet. En stor del av bistånd förmedlas genom internationella organisationer som FN, , regionala utvecklingsbanker och globala fonder. förmedlar i kärnstöd till multilaterala organisationer. handlägger den här delen av utvecklingssamarbetet medan Sida ansvarar för att betala ut pengarna till organisationerna. Majoriteten av det multilaterala utvecklingssamarbetet utgörs av så kallade icke öronmärkta bidrag, vilka fördelas i form av kärnstöd. Kärnstöd innebär att pengarna går till organisationens centrala budget och kärnverksamhet och att organisationerna själva avgör hur dessa pengar ska användas. Det går därmed inte att specifikt följa hur svenska medel används i organisationerna. Det rör sig ofta om långa åtaganden som omfattar mycket pengar. Sammantaget ställer detta stora krav på insyn och öppenhet i regeringens och hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet. syfte är att granska om regeringen har skapat förutsättningar för ett effektivt och resultatinriktat svenskt engagemang i det multilaterala utvecklingssamarbetet, med god hushållning av statens medel. granskning omfattar regeringens och hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet och avser perioden –2013. Granskningen bygger på intervjuer och dokumentstudier. har granskat de fem största kärnstöden närmare; tillsammans utgör dessa cirka hälften av totala kärnstöd till multilaterala organisationer. Granskningen fokuserar på hanteringen av det multilaterala utvecklingssamarbetet och innehåller inga bedömningar av faktiska effekter eller resultat av det multilaterala utvecklingssamarbetet. har granskat beslutsprocesser, dokumentation av beslut samt uppföljning och redovisning. Granskningen visar att det finns brister och problem i samtliga delar. övergripande slutsats, efter att ha granskat hela kedjan BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER från beslut till genomförande och uppföljning, är därför att regeringens och hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet inte är präglad av insyn, effektivitet och tydliga ansvarsförhållanden. Det övergripande målet med svenskt bistånd är att skapa förutsättningar för förbättrade levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck. Det multilaterala utvecklingssamarbetet innebär att det är multilaterala organisationer som ska förvalta svenska biståndsmedel. Det är av stor vikt att dessa organisationer arbetar effektivt och åstadkommer resultat som är relevanta för svenska biståndsprioriteringar. Enligt går det inte att avgöra om pengarna går till de mest effektiva och relevanta organisationerna. och allmänheten får inte heller tillgång till den information som behövs för att förstå vad det multilaterala biståndet används till. Sammanfattningsvis menar därför att den bristande insynen i det multilaterala utvecklingssamarbetet gör att det inte är möjligt att bedöma om statens medel används på bästa sätt. Därmed går det inte heller att bedöma om budgetlagens krav på hög effektivitet och god hushållning är uppfyllda. Insynen i multilaterala utvecklingssamarbete är begränsad Svenskt bistånd ska präglas av god insyn och öppenhet. Biståndet ska gå att följa i en kedja från politikens inriktning via genomförandets olika steg till uppföljning och resultatanalys. Det ska framgå när, till vem och för vilket ändamål pengar har betalats ut samt vad resultatet blev. slutsats är att det multilaterala utvecklingssamarbetet inte karaktäriseras av god insyn. Tvärtom är det svårt att följa svenska skattemedel från beslut till resultat och uppföljning. Det går inte att förstå vilka ställningstaganden som legat till grund för den valda fördelningen av kärnstöd. Det finns flera faktorer som påverkar insynen negativt. Nivåerna på årliga kärnstöd till multilaterala organisationer fastställs i en informell process av den politiska ledningen. Regeringen fattar däremot inget beslut, istället har det formella ansvaret för större delen av kärnstödet delegerats till Utrikesdepartement. Enligt innebär avsaknaden av ett formellt beslut om fördelningen av kärnstöd att ansvaret mellan den politiska ledningen och tjänstemannanivån blir otydligt. Den långtgående delegeringen i kombination med informella beslutsprocesser skapar en otydlig ansvarskedja. Detta minskar möjligheterna till kontroll och insyn samt försvårar ansvarsutkrävande. Enligt innebär en begränsad kontroll och insyn i hanteringen av det multilaterala utvecklingssamarbetet att det finns en väsentlig risk att brister och fel i hanteringen inte upptäcks. Bristen på insyn i beslutsprocessen och otydliga ansvarsförhållanden förvärras av bristande dokumentation av besluten. Formella beslut om kärnstöd saknar ofta information som beskriver bakgrund, motiv och förväntade resultat. Den knapphändiga informationen är problematisk, eftersom dessa beslut är de enda formella beslut som dokumenterar fördelning av kärnstöd. Processen för påfyllnad av utvecklingsfonder och utvecklingsbanker är organiserad på ett annat sätt, och ger enligt en viss möjlighet till större insyn. Bristerna avseende dokumentation av besluten gäller dock även här. En ytterligare aspekt i hanteringen av det multilaterala utvecklingssamarbetet gäller anslagsförordningen och dess krav om att utbetalning av bidrag ska göras i nära anslutning till att bidraget används av mottagaren. har noterat att den nuvarande tillämpningen kan bidra till otydligheter kring det svenska kärnstödet. När det saknas insyn i beslutsprocessen och motiv och förväntade resultat inte beskrivs tydligt i dokumenterade beslut, blir det svårt för regeringen att påvisa att svenskt bistånd förmedlas via de organisationer som bedöms vara mest effektiva och relevanta för svenskt bistånd. Det saknas en samlad resultatuppföljning Granskningen visar att varken regeringens eller beslut om det multilaterala utvecklingssamarbetet innehåller tydliga och uppföljningsbara resultatkrav för multilaterala utvecklingssamarbete. Därmed saknas förutsättningar för en tydlig resultatuppföljning. konstaterar vidare att formella resultatuppföljning, som görs i form av avslutningspromemorior, i realiteten inte används som underlag för nya beslut om kärnstöd. Avslutningspromemoriorna är i praktiken en ren formalitet för att avsluta och arkivera ärenden. menar att det är särskilt allvarligt att det saknas en samlad resultatuppföljning kopplad till kärnstöden med tanke på den bristande transparensen i beslutsprocessen och den bristande informationen i beslutsunderlagen. vill dock framhålla att det inte helt saknas resultatuppföljning av kärnstöd till multilaterala organisationer. Inom ramen för det svenska styrelse- och påverkansarbetet sker löpande bedömningar av organisationerna. att detta arbete inte redovisas samlat. Det är svårt att följa hur arbete med respektive organisation utvecklas och vilka konkreta resultat styrelse- och påverkansarbete har medfört. Den resultatuppföljning som planerats inom ramen för organisationsbedömningar och organisationsstrategier har dessutom till stor del uteblivit . Enligt förklaras detta bland annat av att man har väntat in den biståndspolitiska plattform, som regeringen beslutade om . I riktlinjerna för resultatstrategier (som ersätter de tidigare organisationsstrategierna) anges tydliga processer för uppföljning. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER Inslag av ineffektiv och onödig administration menar att det finns möjligheter att öka effektiviteten i hanteringen av det multilaterala utvecklingssamarbetet, bland annat genom att minska administrationen. Efter att nivåerna på kärnstöd har fastställts fattar beslut om utbetalning av kärnstöd. Dessa beslut syftar bland annat till att ge Sida i uppdrag att genomföra utbetalningen. Varje sådant beslut ska beredas, ett nytt ärende ska skapas, uppföljning ska göras och ärendet ska arkiveras. För de utbetalningar som är kopplade till påfyllnad av utvecklingsbanker och utvecklingsfonder tillför denna administration i stora delar inte något till verksamheten. Enligt borde administrationen kunna minska genom mer sammanhållna beslut. kan också konstatera att eftersom nivåerna på årliga kärnstöd har fastställts i en separat process saknas incitament att i efterhand formulera tydliga utbetalningsbeslut som visar bakomliggande motiv till kärnstödet. får inte tillräcklig information om det multilaterala utvecklingssamarbetet Redovisningen av det multilaterala utvecklingssamarbetet bör enligt ge en god bild av hur svenskt bistånd fördelas och varför, så att har möjlighet att bedöma om pengarna används på det sätt som avsetts. menar också att och allmänheten bör få information om de resultat som uppnås, både i de multilaterala organisationerna och i det svenska styrelse- och påverkansarbetet. granskning visar att regeringens redovisning till inte ger en heltäckande bild av multilaterala utvecklingssamarbete. Utifrån redovisningen till går det inte att få en samlad bild av vilka organisationer som fått svenskt kärnstöd, och med vilka belopp, – 2013. bedömer att det borde vara möjligt att inkludera en redovisning av samtliga organisationer samt utvecklingsfonder och utvecklingsbanker som får kärnstöd av . Även den redovisning av resultatet som får om det multilaterala utvecklingssamarbetet är begränsad, och det styrelse- och påverkansarbete som bedrivs av redovisas i liten utsträckning. kan konstatera att utrymmet i budgetpropositionen är begränsat. Det kan därför inte förväntas att regeringen ska lämna en heltäckande resultatredovisning av det svenska multilaterala utvecklingssamarbetet i budgetpropositionen. Det finns dock andra möjligheter till redovisning, i form av särskilda skrivelser till . menar (i likhet med utrikesutskottet) att ambitionerna för den årliga rapporteringen kan få stå tillbaka för att samla resurserna till en mer utvecklad resultatanalys med mellanrum. Resultatanalysen kan då i större utsträckning användas i den strategiska styrningen. För att upprätthålla förtroendet för svenskt bistånd är det viktigt att de brister som uppmärksammas i granskningen åtgärdas. menar att det finns goda möjligheter att göra förändringar som innebär att regeringens och verksamhet kan präglas av större insyn och öppenhet. Bland annat pågår som nämnts en intern översyn av bidragshantering, som syftar till att förbättra departementets interna processer för bidragshantering. Nedan följer rekommendationer utifrån granskningen. Granskningen har inte prövat den nuvarande organiseringen av det multilaterala utvecklingssamarbetet. vill dock framhålla att om förbättringar uteblir bör regeringen förutsättningslöst ompröva organiseringen av det multilaterala utvecklingssamarbetet. Regeringen bör fatta formella beslut om fördelningen av kärnstöd. Svenska kärnstöd omfattar betydande belopp. Beslut om nivåer för kärnstöd är viktigaste styrmedel i det multilaterala Därmed är det rimligt att regeringen fattar formella beslut om nivåerna för samtliga kärnstöd. Det skulle underlätta ansvarsutkrävande och förbättra förutsättningarna för insyn i beslutsprocessen. Regeringen och () bör säkerställa att beslut dokumenteras tydligt och informativt. För att skapa ökad tydlighet kring motiv till beslut bör bland annat bedömningar av organisationernas relevans och effektivitet redovisas mer utförligt i besluten. Storleken på stödet bör också tydligare kopplas till dessa bedömningar. Regeringen och () bör säkerställa en fungerande resultatuppföljning av det multilaterala utvecklingssamarbetet. Resultatuppföljningen skulle kunna göras mer aktivt inom ramen för de formella organisationsbedömningarna och organisationsstrategierna (resultatstrategierna). Om de gällande riktlinjerna för detta följs, finns det goda förutsättningar för en förbättrad resultatuppföljning av det multilaterala utvecklingssamarbetet. Regeringen bör överväga att införa en samlad rapportering av multilaterala utvecklingssamarbete. En samlad resultatskrivelse om det multilaterala utvecklingssamarbetet skulle kunna presenteras för med en viss periodicitet, till exempel . Resultatskrivelsen skulle lämpligen innehålla en utvecklad resultatanalys av kärnstöd. Resultatrapporteringen bör även beskriva styrelse- och påverkansarbete samt arbetet med organisationsbedömningar och resultatstrategier. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER Regeringen bör utveckla redovisningen i budgetpropositionen. Det är rimligt att budgetpropositionen bland annat innehåller en fullständig redovisning av kärnstöd till multilaterala organisationer samt utvecklingsfonder och utvecklingsbanker. Även om detta inte är föremål för riksdagsbeslut kan det vara värdefullt för att bli informerad om engagemang i internationella organisationer. () bör se till att effektiviteten i hanteringen av det multilaterala utvecklingssamarbetet ökar. Den administrativa bördan kan minska. Det finns möjlighet att effektivisera handläggningen av det multilaterala utvecklingssamarbetet. Vissa administrativa uppgifter skulle kunna förenklas eller tas bort. () bör säkerställa en ärendehantering och arkivering som är effektiv och främjar insyn i det multilaterala utvecklingssamarbetet. Ärendehantering och arkivering på bör anpassas så att det löpande styrelse- och påverkansarbetet gentemot organisationerna kan dokumenteras bättre. Det svenska biståndet uppgick till 2013, vilket gör till en av de största biståndsgivarna internationellt sett, både i relation till bruttonationalinkomsten och i absoluta tal. En betydande andel av bistånd förmedlas genom internationella multilaterala organisationer, till exempel FN, , regionala utvecklingsbanker och globala fonder. En majoritet av det multilaterala utvecklingssamarbetet utgörs av så kallade icke öronmärkta bidrag som fördelas i form av kärnstöd. Kärnstöd innebär att pengarna går till organisationens centrala budget och kärnverksamhet, och att organisationerna själva avgör hur dessa pengar ska användas. förmedlar i kärnstöd till multilaterala organisationer. Det är () som handlägger denna del av utvecklingssamarbetet medan (Sida) ansvarar för att betala ut pengarna till organisationerna. Det rör sig ofta om långa åtaganden som omfattar mycket pengar. Eftersom det multilaterala utvecklingssamarbetet förmedlas till internationella organisationers centrala budget frånsäger sig en stor del av kontrollen över dessa medel. Det går därmed inte att följa specifikt hur svenska medel används i organisationerna. är det viktigt att det går att följa upp och redovisa resultatet även från denna del av biståndet. Regering och riksdag har därför betonat vikten av att de organisationer som erhåller kärnstöd arbetar effektivt och åstadkommer resultat som ligger i linje med svenska biståndsprioriteringar. Sammantaget ställer detta stora krav på insyn och öppenhet i regeringens och hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet. har inte granskat det multilaterala utvecklingssamarbetet tidigare. Det förekommer inte heller någon löpande finansiell granskning av denna del av biståndet, eftersom årliga revision inte omfattar BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER Sammantaget finns det därför skäl för att granska regeringens och styrning och hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet.1 Syftet är att granska om regeringen har skapat förutsättningar för ett effektivt och resultatinriktat svenskt engagemang i det multilaterala utvecklingssamarbetet, med god hushållning av statens medel. För att uppnå syftet med granskningen har formulerat följande granskningsfrågor. Är det tydligt på vilka grunder beslut om nivå på kärnstöd fattas? Är regeringens och hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet effektiv och utformad på ett sätt som säkerställer transparens och ansvarsutkrävande? Är regeringens redovisning till av det multilaterala utvecklingssamarbetet tydlig? Granskningens övergripande utgångspunkt är budgetlagens krav på hög effektivitet och god hushållning i statlig verksamhet.2 Därutöver utgör beslut om målet för svenskt utvecklingssamarbete en övergripande bedömningsgrund i granskningen. beslutade att målet för den samlade politiken för global utveckling (PGU) ska vara att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. Vid sidan av det målet, som gäller samtliga politikområden, skulle målet för internationella utvecklingssamarbete vara att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor.3 beslutade om ett nytt samlat mål för internationella utvecklingssamarbete. Det övergripande målet är att skapa förutsättningar för förbättrade levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck.4 1I publicerades en rapport om valutahanteringen i det svenska utvecklingssamarbetet, Valuta för pengarna? – valutahantering i det internationella utvecklingssamarbetet, 2014 (RiR 2014:19). Denna rapport är en del av granskning av utvecklingssamarbetet, vilken inleddes . 21 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) om effektivitet och hushållning. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:122. 2013/14:1, bet. 2013/14:UU2, rskr. 2013/14:304, utgiftsområde 7. beslutar om ramen för biståndet samt ekonomiska bemyndiganden vad gäller påfyllnad och kapitalökning till utvecklingsbanker och utvecklingsfonder. Utöver ovanstående riksdagsbeslut har framfört sin närmare uppfattning om svenskt utvecklingssamarbete i form av preciseringar och kommentarer. Detta, liksom regeringens beslut och uttalanden om det svenska utvecklingssamarbetet ligger till grund för bedömningar i granskningen. 1.3.1Vikten av resultat och transparens i utvecklingssamarbetet betonas Både regeringen och utrikesutskottet har betonat vikten av resultat, kostnadseffektivitet och transparens i biståndet. Internationella överenskommelser som ingått betonar också resultat, effektivitet och transparens.5 Regeringen har uttalat att resultat är en prioriterad fråga inom det internationella utvecklingssamarbetet och en central del i dialogen om biståndseffektivitet.6 Regeringen har också infört en transparensgaranti i biståndet. Transparensgarantin innebär att alla allmänna handlingar och all offentlig information om biståndet ska göras tillgänglig på webben. Det ska, via dokument och data, gå att följa biståndet i en kedja från beslut om inriktning och fördelning, via beslut, utbetalning och genomförande av enskilda insatser, till uppföljning på både insatsnivå och aggregerad nivå. Informationen ska visa när, till vem och varför biståndsmedel har betalats ut och vad resultatet blev.7 har välkomnat regeringens strävan mot ökad transparens i biståndet och stödjer regeringens princip om att biståndet ska gå att följa från politikens inriktning och intention via genomförandets olika steg till uppföljning och resultatanalys.8 I regeringens strategi för multilateralt utvecklingssamarbete understryks vikten av resultatorientering och utvecklade redovisnings- och utvärderingsfunktioner.9 Utskottet har ställt sig bakom inriktningen som anges i strategin och välkomnar att regeringen avser att utveckla metoder som tydliggör vilka krav ställer på multilaterala organisationers strategiska planer och resultatramverk.10 5Parisdeklarationen som antogs 2005 och Busandeklarationen som antogs 2011. 6Svensk strategi för multilateralt utvecklingssamarbete, förord och s. 6, (UD 07.05) 2007. Biståndets resultat – tema jämställdhet och kvinnors roll i utveckling skr. 2010/11:167 sid 5. 7En transparensgaranti i biståndet, , . 2012/13:UU2, s. 56. 9Svensk strategi för multilateralt utvecklingssamarbete, s. 6, (UD 07.05) 2007. 2012/13:UU2, s. 57 f. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER Utskottet har betonat vikten av resultatredovisning, uppföljning, styrning och utvärdering inom biståndsområdet.11 Utskottet har också påpekat att det vore värdefullt med en mer utvecklad resultatanalys som skulle kunna ligga till grund för omprioriteringar och omprövningar i utvecklingssamarbetet. För att möjliggöra detta kan det enligt utskottet vara nödvändigt att minska ambitionerna när det gäller årlig resultatredovisning och se över styrprocesserna så att resultatanalyser i större utsträckning kan användas som underlag i den strategiska styrningen.12 I samband med regeringens skrivelse om arbetet i utvecklingsbanker och utvecklingsfonder har både utrikes- och finansutskottet betonat vikten av att hålls väl informerad om regeringens arbete och prioriteringar.13 1.3.2Relevans och effektivitet ska vara ledord i det multilaterala utvecklingssamarbetet Den svenska strategin för multilateralt utvecklingssamarbete anger att multilaterala organisationer ska bedömas efter hur relevanta de är för svenska utvecklingsmål. Varje organisation ska också bedömas i termer av effektivitet. I strategin knyter regeringen an till politiken för global utveckling som betonar vikten av ökad samverkan med multilaterala organ samt att bör verka för att de multilaterala organens verksamhet effektiviseras och stärks. Strategin för multilateralt utvecklingssamarbete har inte varit föremål för riksdagsbeslut, men utrikesutskottet har vid upprepade tillfällen uttalat sig positivt till strategin och ställde sig i ett betänkande 2013 bakom inriktningen i strategin.14 I kapitel 2 i denna granskningsrapport beskrivs strategin för multilateralt utvecklingssamarbete närmare. Utifrån ovanstående riksdagsbeslut, utskottsbetänkanden och uttalanden av regeringen gör bedömningen att regeringens och hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet bör uppfylla följande för att det ska finnas goda förutsättningar för att bedöma om multilaterala utvecklingssamarbete är effektivt och resultatinriktat: 11Se till exempel bet. 2012/13:UU2 och bet. 2013/14:UU2. 2011/12:UU2. 2012/13:UU13, s. 15 f. 2012/13:UU2, s. 57.