rir · H2B517 · 2014-08-27 00:00:00 — GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER – en granskning av granskningen DET ALLMÄNNA PENSIONSSYSTEMET – EN GRANSKNING AV GRANSKNINGEN GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: – en granskning av granskningen har granskat om staten har gett förutsättningar för att granskningen av det allmänna pensionssystemet bidrar till att upprätthålla rättssäkerhet och efffektivitet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Inspektionen för socialförsäkringen, och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Inspektionen för socialförsäkringen, och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Inspektionen för socialförsäkringen och DET ALLMÄNNA PENSIONSSYSTEMET – EN GRANSKNING AV GRANSKNINGEN GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER och Inspektionen för socialförsäkringen Den tidigare statliga pensionsadministrationen och tillsynen av Remissinstansernas syn på bildandet av Inspektionen för socialförsäkringen 3 Inspektionen för socialförsäkringens granskning av Riskområden i det allmänna pensionssystemet Inspektionen för socialförsäkringens granskning av Inspektionen för socialförsäkringens prioriteringar Regeringens styrning av Inspektionen för socialförsäkringen Hur resultatet av granskningen används inställning till Inspektionen för Regeringen använder granskningar inom övriga socialförsäkringsområdet Inspektionen för socialförsäkringens syn på sin verksamhet Regeringen, Inspektionen för socialförsäkringen och DET ALLMÄNNA PENSIONSSYSTEMET – EN GRANSKNING AV GRANSKNINGEN GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Att det allmänna pensionssystemet är robust och fungerar är viktigt både för pensionssparare, pensionärer och för samhällsekonomin i stort. systemet som krångligt och krävande vilket innebär en risk för minskad tilltro till och insyn i systemet. Det allmänna pensionssystemet omfattar höga belopp. uppgick utbetalningar för inkomstpension och tilläggspension till nästan . Att pensionssystemet granskas är speciellt viktigt eftersom den enskilde har stora valmöjligheter som systemet är svårt att förstå. Medborgarna har inte heller några möjligheter att initiera tillsynsinsatser genom anmälningar. Mot bakgrund av detta är det viktigt att staten löpande granskar det allmänna pensionssystemet. bildades för att förvalta den allmänna pensionen och ge en myndighet ett samlat ansvar för pensionsinformationen.1 Inspektionen för socialförsäkringen bildades för att granska socialförsäkringssystemet, där pensionssystemet utgör en del, genom att bedriva systemtillsyn och effektivitetsgranskningar.2 Motiv till att bilda Inspektionen för socialförsäkringen var att minska risken för felaktiga utbetalningar, öka rättssäkerheten och tillgodose regeringens behov av information för att kunna styra socialförsäkringen och dess tillämpning.3 De bägge myndigheterna ska tillsammans bidra till en effektiv administration och rättssäkra utbetalningar till landets pensionärer. Mot denna bakgrund har granskat om Inspektionen för socialförsäkringens granskning av det allmänna pensionssystemet har medfört att rättssäkerhet och effektivitet upprätthålls i systemet. 1Förordning (2009:1173) med instruktion för . 2Förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen. 3Socialförsäkringsutskottets betänkande 2008/2009:SfU1. DET ALLMÄNNA PENSIONSSYSTEMET – EN GRANSKNING AV GRANSKNINGEN Följande revisionsfrågor har besvarats: Har regeringen säkerställt en fungerande granskning av det allmänna pensionssystemet? Har Inspektionen för socialförsäkringen genomfört granskningar i enlighet med sitt uppdrag? Har resultatet av Inspektionen för socialförsäkringens granskningar använts för att förbättra verksamhet? samlade bedömning är att granskningen av det allmänna pensionssystemet brister. Den granskning av det allmänna pensionssystemet som bedrivs av Inspektionen för socialförsäkringen görs inte utifrån några risk- och väsentlighetsanalyser. Istället prioriterar myndigheten vilka projekt de ska driva genom en intern urvalsprocess. Inspektionen för socialförsäkringen har inte heller varit tillräckligt aktiv i att genomföra granskningar av det allmänna pensionssystemet. För att granskningen av pensionssystemet ska vara effektiv är det också viktigt att de rekommendationer som lämnas tas emot och åtgärdas. Inspektionen för socialförsäkringen har valt att lämna rekommendationer i tre av nio granskningsrapporter inom pensionsområdet. Eftersom en stor del av granskningarna är effektutvärderingar har det varit svårt för myndigheten att ge relevanta rekommendationer. Regeringen har en viktig roll som den formella mottagaren av Inspektionen för socialförsäkringens granskningsrapporter. Regeringen har inte tydligt använt resultatet från granskningarna i sin styrning av . Regeringen har inte heller återkopplat till Inspektionen för socialförsäkringen vilken användning av granskningarna de har haft. har i sin tur inte använt resultatet av Inspektionen för socialförsäkringens granskningar i sitt utvecklingsarbete. har överlag intagit en negativ hållning till den kritik som Inspektionen för socialförsäkringen riktat mot deras verksamhet. Regeringen, Inspektionen för socialförsäkringen och ansvar bedömning är att regeringen inte säkerställt en fungerande granskning av pensionsområdet och varit otydlig i sin styrning av verksamheten. är visserligen tillfreds med det kunskapsunderlag som levereras och låter myndigheten i hög utsträckning bestämma inriktningen på sitt arbete. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Men Inspektionen för socialförsäkringens roll är i praktiken inte klargjord, vilket påverkar granskningen av pensionsområdet. Så länge inspektionen uppger att den utövar systemtillsyn och effektivitetsgranskning och lägger en dryg tredjedel av sina resurser på forskningsnära verksamhet finns en överhängande risk att pensionsområdet inte blir tillräckligt aktivt granskat ur ett rättssäkerhets- och effektivitetsperspektiv. En viktig avsikt med bildandet av Inspektionen för socialförsäkringen var att socialförsäkringssystemet ska granskas så att medborgarna ska kunna känna sig trygga. Den delen av uppdraget har inte regeringen agerat utifrån, varken genom att se till att resultatet av granskningar har kommit till användning på eller genom att beställa relevant systemtillsyn och effektivitetsgranskningar. är regeringens uppdrag om granskning av hantering av bostadstillägg, vilket representerar en mindre del av pensionsområdet och utgör en liten del av de totala pensionskostnaderna. bedömning är att Inspektionen för socialförsäkringen kan bli mer betydelsefull i sitt uppdrag som granskare av pensionsområdet. Eftersom inspektionen inte genomför någon risk- och väsentlighets analys av pensionsområdet saknas en grund för att beskriva vilka risker som finns och var granskningsinsatserna kan göra mest nytta. Det innebär att det finns ett antal områden där fler granskningar kan genomföras. Dessa områden är framförallt effektiviteten i administrationen av det allmänna pensionssystemet och IT-säkerhet, datakvalitet i register, och hur sköter sitt informationsuppdrag till medborgarna. uttrycker tydligt att myndigheten inte ser Inspektionen för socialförsäkringens granskningar som ett bidrag till sin verksamhetsutveckling. Myndigheten har på flera avgörande punkter gjort andra bedömningar än Inspektionen för socialförsäkringen och genomfört förändringar som har gått stick i stäv med de rekommendationer som Inspektionen för socialförsäkringen gjort. har därför inte använt resultatet av Inspektionen för socialförsäkringens granskningar i sitt utvecklingsarbete. De främsta argumenten mot granskningarna handlar om att det är kända problem som presenteras och att det pågår interna utvecklingsarbeten på för att åtgärda problemen. Vidare saknas det konkreta rekommendationer för att ta ställning till och att genomföra åtgärder utifrån. Så länge den kunskap som Inspektionen för socialförsäkringen bygger upp inte kommer till användning hos kommer granskningarnas bidrag att vara i det närmaste verkningslösa. Regeringen har här ett övergripande ansvar för att granskningsverksamheten av pensionssystemet ska fungera. DET ALLMÄNNA PENSIONSSYSTEMET – EN GRANSKNING AV GRANSKNINGEN riktar följande rekommendationer till regeringen: Regeringen bör begära en tydlig avrapportering från Inspektionen för socialförsäkringen om var de stora riskerna inom pensionssystemet finns för att kunna styra och ta in kunskap om hur pensionssystemet fungerar. Regeringen bör ge Inspektionen för socialförsäkringen i uppgift att genomföra risk- och väsentlighetsanalyser av pensionsområdet som inspektionen sedan kan följa upp verksamheten mot. Regeringen bör följa upp Inspektionen för socialförsäkringens verksamhet mot instruktionen. Om instruktionen inte speglar vad regeringen vill ha från inspektionen bör instruktionen ändras. Regeringen bör följa upp om och hur använder sig av de rekommendationerna som Inspektionen för socialförsäkringen ger. riktar följande rekommendationer till : bör fördjupa sin dialog med regeringen om resultatet av Inspektionen för socialförsäkringens granskningar. bör försöka se till innehållet i Inspektionen för socialförsäkringens granskningar för att utveckla sin verksamhet. riktar följande rekommendationer till Inspektionen för socialförsäkringen: Inspektionen för socialförsäkringen bör göra en risk- och väsentlighetsanalys av pensionsområdet och genomföra återkommande granskningar av väsentliga områden. Inspektionen för socialförsäkringen bör ta fram en strategi för hur granskningarna ska göras mer användbara för verksamhet. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Att det allmänna pensionssystemet är robust och fungerar är viktigt både för pensionssparare, pensionärer och för samhällsekonomin i stort. Många upplever systemet som krångligt och krävande vilket innebär en risk för minskad tilltro till och insyn i systemet. Systemet omfattar höga belopp. uppgick utbetalningar för inkomstpension och tilläggspension till nästan . Garantipensionen uppgick till 16 751 miljoner, och tilläggsförmånerna bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd till 8 182 respektive 658 miljoner kronor.4 Mot bakgrund av detta är det viktigt att staten löpande granskar det allmänna pensionssystemet. bildades för att förvalta pensionen.5 Syftet var att förbättra information om helheten och att fokusera pensionsfrågorna hos en statlig aktör.6 Inspektionen för socialförsäkringen bildades för att granska socialförsäkringssystemet, där pensionssystemet är en del, genom att bedriva systemtillsyn och effektivitetsgranskningar. Motivet till att bilda Inspektionen för socialförsäkringen var att minska risken för felaktiga utbetalningar, öka rättssäkerheten och tillgodose regeringens behov av information för att kunna styra socialförsäkringen och dess tillämpning.7 De bägge myndigheterna ska tillsammans bidra till en effektiv administration och rättssäkra utbetalningar till landets pensionärer. I en förstudie har konstaterat ett antal brister i granskningen av det allmänna pensionssystemet. Framförallt har Inspektionen för socialförsäkringen, och svårt att hitta former för sitt samarbete. Det innebär att det finns en risk att delar av pensionsområdet inte blir granskat och att resultaten av de granskningar som görs inte kommer till användning. 4Pensionsmyndighetens årsredovisning 2013, s. 22. 5Förordning (2009:1173) med instruktion för . 7Socialförsäkringsutskottets betänkande 2008/2009:SfU1. DET ALLMÄNNA PENSIONSSYSTEMET – EN GRANSKNING AV GRANSKNINGEN Mot denna bakgrund har därför granskat om Inspektionen för socialförsäkringens granskning av det allmänna pensionssystemet, det vill säga systemtillsyn och effektivitetsgranskningar, har medfört att rättssäkerhet och effektivitet upprätthålls i systemet. Granskningens syfte är att bedöma statens förutsättningar för att granskningen av det allmänna pensionssystemet bidrar till att upprätthålla rättssäkerhet och effektivitet. Följande revisionsfrågor har besvarats: Har regeringen säkerställt en fungerande granskning av det allmänna pensionssystemet? Har Inspektionen för socialförsäkringen genomfört granskningar i enlighet med sitt uppdrag? Har resultatet av Inspektionen för socialförsäkringens granskningar använts för att förbättra verksamhet? har granskat den statliga granskning som genomförs av det allmänna pensionssystemet. Följande organisationer har granskats: Inspektionen för socialförsäkringen, och . och är inte granskningsobjekt men berörs av granskningen. berörs i egenskap av dataleverantörer och förvaltare av en stor del av IT-system. berörs eftersom myndigheten beräknar och fastställer den pensionsgrundande inkomsten. Pensionsgrundande inkomst är grunden för beräkningar av pensionsrätt och pensionspoäng.8 Granskningen avgränsas till de delar av pensionsadministrationen som administrerar och betalar ut pensioner. I det allmänna pensionssystemet inkluderas inkomstpension, premiepension, garantipension, efterlevandepension och tilläggspension. Tilläggsförmånerna bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd fungerar som komplement till pensionen och ingår följaktligen också i granskningen. och omfattas inte av granskningen, trots att har ett visst tillsynsansvar inom premiepensionssystemet och har tillsynsansvar för PPM-fonderna.9 (ISF 2013:4). 9Finansinspektionen och ansvarar för tillsynen av den finansiella marknaden. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER I denna granskning berörs inte tillsynen av tjänstepensionen, det privata pensionssparandet eller tillsynen av AP-fonderna. granskade tillsynen av tjänstepensionen 201110 och genomförde en granskning av Sjunde AP-fonden 2013.11 Regeringen har slagit fast att tillsyn är ett viktigt verktyg för att staten ska kunna kontrollera att lagar följs och att medborgarna får en rättssäker och likvärdig behandling: Den offentliga tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de föreskrifter som bl.a. och regeringen har beslutat. Den bidrar till att upprätthålla grundläggande värden i samhället såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. Medborgarna ska genom tillsynen vara förvissade om att deras intressen tas till vara.12 Inspektionen för socialförsäkringen har fått i uppgift: Att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Den systemtillsyn som Inspektionen för socialförsäkringen ska bedriva ska garantera att den tillsynade organisationens system för styrning och kontroll garanterar en korrekt och enhetlig tillämpning av regelverk. Inspektionen för socialförsäkringens effektivitetsgranskning avser granskning av om tillsynsobjektets verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet.14 Inspektionen för socialförsäkringen har ingen normeringsrätt och heller inga sanktionsmöjligheter om brister upptäcks i socialförsäkringssystemet. Därför utgår från att om Inspektionen för socialförsäkringens granskningsverksamhet ska vara ändamålsenlig bör de myndigheter som granskas ha förtroende för Inspektionen för socialförsäkringen samt ha beredskap att använda resultatet av granskningarna. I detta stödjer vi oss på betydelsen av att tillsynen har en främjande funktion.15 Regeringen har gett Inspektionen för socialförsäkringen i uppdrag att i sin årliga rapport bedöma vilken betydelse deras granskningar har haft för effektiviteten och 10Vem tar ansvar? – Statens tillsyn av information på tjänstepensionsmarknaden (RiR 2012:16). 11Sjunde AP-fonden – svarar förvaltningen av premiepensionen mot spararnas krav? (RiR 2013:14). 12En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, Regeringens Skrivelse 2009/10:79, s 1. 13Förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen. 14Förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen. 15SOU 2004:100, Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn, s 59. DET ALLMÄNNA PENSIONSSYSTEMET – EN GRANSKNING AV GRANSKNINGEN rättssäkerheten av socialförsäkringens administration samt för medborgarnas tilltro till socialförsäkringarna.16 Inom flera andra tillsynsområden är det reglerat i föreskrifter hur tillsynen ska utformas och genomföras.17 Inspektionen för socialförsäkringen granskar socialförsäkringsområdet och inom det finns tre tillsynsobjekt. Området måste ses som stort och komplext med många delar som berör samtliga medborgare. För att tillsynen ska vara ändamålsenlig bör den vara löpande och främjande samt resultera i åtgärder hos tillsynsobjekten. För att det ska finnas en fungerande granskning av de allmänna pensionerna bedömer att följande bör vara uppfyllt: Den granskning som bedrivs av Inspektionen för socialförsäkringen görs utifrån rimliga risk- och väsentlighetsanalyser av det allmänna pensionssystemet. Inspektionen för socialförsäkringen ska utifrån sitt uppdrag vara aktiv och återkommande. Regeringen och ska ta emot och åtgärda eventuella brister. Vi kommer i rapporten att kalla den systemtillsyn och effektivitetsgranskning som bedrivs på pensionsområdet för granskning. För att beskriva risker inom pensionsadministrationen har vi använt Inspektionen för socialförsäkringens granskningar, tidigare granskningsrapporter och internrevisions För både internrevisions granskningar och Inspektionen för socialförsäkringens granskningar har samtliga avrapporterade granskningar från myndighetens etablering ingått i urvalet.18 Vi har analyserat hur Inspektionen för socialförsäkringen har prioriterat sin granskning genom att gå igenom de granskningar myndigheterna 16Regeringens regleringsbrev för Inspektionen för socialförsäkringen 2012, 2013 och 2014. 17Föreskrift om offentlig djurskyddskontroll (SJVFS 2008:67), arbetsmiljö (Arbetsmiljölagen 1977:1160, kap 7). 18Pensionsmyndighetens internrevision har genomfört 37 avrapporterade granskningar. Förutom tre granskningar som berör miljörevision och miljöarbete har vi inkluderat samtliga granskningar i vår kartläggning. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER har genomfört och kategorisera dem på samma sätt som uttryckts i deras granskningsplaner och årliga rapporter. Inspektionen för socialförsäkringens prioritering av områden har vi identifierat genom att ta del av samtliga ovannämnda granskningar och genom intervjuer. Utöver dokumentstudier har semistrukturerade intervjuer genomförts med 38 personer, främst inom Inspektionen för socialförsäkringen, och . Vi har valt personer utifrån deras funktion inom de myndigheter som primärt eller sekundärt omfattas av granskningen. Vi har inte avsett att granska ambitionsnivån eller kvaliteten i Inspektionen för socialförsäkringens granskningar, däremot har vi granskat hur inspektionen har prioriterar sina resurser. Revisionsfrågorna har besvarats genom triangulering. Det innebär att det som presenteras i granskningen har bekräftats från flera källor. Vi har använt både dokumentsstudier och semistrukturerade intervjuer för att besvara frågorna. Den insamlade empirin har gett en samstämmig bild och i de fall där motsatta uppfattningar har uttrycks redovisas detta som ett resultat. Den första tabellen visar vilken typ av dokument som använts och syftet med dessa. Den andra tabellen visar vilka personer som har intervjuats och syftet med att inkludera personerna. av intervjuerna har vi pratat med varje person enskilt. I 8 intervjuer har vi pratat med två personer och i ett fall med tre personer. Det är följande intervjuer; 3, 5, 6, 7, 9, 11, 12 och 19. DET ALLMÄNNA PENSIONSSYSTEMET – EN GRANSKNING AV GRANSKNINGEN Tabell 1.1 Beskrivning av vilka dokumentstudier som har genomförts samt syfte. Intentioner med bildandet av Pensions- myndigheten och Inspektionen för Regeringens styrning av Pensionsmyndig- heten och Inspektionen för socialförsäk- granskningsplaner och årliga rapporter. prioritering av granskningar och myndig hetens huvudsakliga iakttagelser och resultat av granskningarna. Analys av granskningarnas syfte, och granskningar inom det allmänna pensionsområdet och dess förmåner. har varit egeninitierade eller regerings analys av riskområden. dokument och undersökningar. till Inspektionen för socialförsäkringens granskningar och mottagandet av gransk- GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Tabell 1.2 Redovisning av genomförda semistrukturerade intervjuer med nyckelpersoner som har genomförts samt intervjuernas syfte. Att få en bild av Inspektionen för social tidigare representanter för Social försäkringens styrning och av Pensions- myndigheten samt orsaker till bildandet av Inspektionen för socialförsäkringen och dess uppdrag. företrädare ser på granskningarna som genomförts och hur de har använts. Att förstå hur tillsyn representanter för fond och försäkring. Att förstå vilka som är de största riskerna i internrevisionen och IT. systemet, hur myndigheten ser på Inspek- tionen för socialförsäkringens granskning- ar och hur samarbetar Inspektionen för socialförsäkringen; Att få en bild av Inspektionen för social representanter för ledningen, avdelnings- försäkringens uppdrag, hur de tolkar upp- chefer och utredare. draget, hur regeringens styrning fungerar, processen för att välja granskningsområ- de, hur myndigheten har fungerat sedan starten, myndighetens syn på sitt upp- drag, eventuella problem, hur samarbetet har fungerat med , om inspektionen följer upp sina gransk- ningar och om den gör en strukturerad riskanalys av pensionsområdet. Att få en bild av ledningsgruppen, processägare, linje uppdrag, ledningsgruppens roll, hur chefer, handläggare och internrevisionen. myndigheten har fungerat sedan starten, vad som varit problematiskt, hur arbets klimat är, hur ser på Inspektionen för socialförsäkringens granskning, samarbetet mellan myndig heterna, samt hur myndigheten har tagit ; en representant för intern Att förstå vilka som är de största riskerna i systemet, hur myndigheten ser på Inspek- tionen för socialförsäkringens granskning- ar och hur den samarbetar med Pensions- DET ALLMÄNNA PENSIONSSYSTEMET – EN GRANSKNING AV GRANSKNINGEN I kapitel 2 presenterar vi bakgrunden till bildandet av de två myndigheterna, Inspektionen för socialförsäkringen och . Vi beskriver myndigheternas respektive uppdrag, regeringens styrning av Inspektionen för socialförsäkringen och hur det allmänna pensionssystemet administreras och följs upp. I kapitel 3 diskuterar vi riskområden inom det allmänna pensionssystemets administration, regeringens styrning av Inspektionen för socialförsäkringen, vad Inspektionen för socialförsäkringen valt att granska och hur deras tolkning av sin roll påverkar hur mycket resurser de lägger på granskning av det allmänna pensionssystemet. I kapitel 4 redogör vi för hur tar emot och använder Inspektionen för socialförsäkringens granskningar samt hur använder granskningsrapporterna. Slutligen redovisas i kapitel 5 samlade bedömning om granskningen av det allmänna pensionssystemet och om granskningen ger förutsättningar för en god rättssäkerhet och effektivitet. Kapitlet innehåller också rekommendationer till regeringen, Inspektionen för socialförsäkringen och . GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER 2Pensionsmyndigheten och Inspektionen för socialförsäkringen I det här kapitlet beskriver vi bakgrunden till att och Inspektionen för socialförsäkringen bildades. 2.1Den tidigare statliga pensionsadministrationen och tillsynen av pensionssystemet De uppdrag som Inspektionen för socialförsäkringen och har innehades tidigare av och före dess och de 21 försäkringskassorna. var i egenskap av central myndighet också ansvarig för tillsynen av de 21 försäkringskassornas administration av socialförsäkringssystemet. För en del av den allmänna pensionen, premiepensionen, fanns en myndighet, , –2009.