rir · H2B513 · 2014-06-17 00:00:00 — Sett ur den enskildes perspektiv innebär kraven att reglerna i pensionssystemet bör vara överskådliga, förutsebara och trovärdiga.8 Vidare anges att pensionssystemet också måste uppfattas som rättvist, inte bara vad avser utfallet för olika individer, utan även vad gäller systemets omfördelning mellan generationer. Pensionssystemet bör vidare utformas på ett sådant sätt att det uppfyller krav som kan ställas ur samhällsekonomisk synvinkel.9 När premiepensionen sågs över föreslog regeringen och socialförsäkringsutskottet ändringar som i högre grad än tidigare utgick från individens förutsättningar. I propositionen angavs dels pensionsspararnas behov som styrande för utformningen av premiepensionssystemet, dels att systemet i större utsträckning behövde anpassas till pensionsspararnas kunskaper och engagemang för förvaltningen. Regeringen framhöll också att valet av premiepensionsförvaltning är en komplex process som ställer höga krav på individen.10 1.4.2Individens möjlighet att få information inför pensionen och regeringen pekar på att den valfrihet som det nuvarande pensionssystemet erbjuder innebär att individen behöver ha en förmåga att hantera detta ansvar.11 och regeringen konstaterar att den huvudsakliga insatsen för att skapa förståelse för pensionssystemet är myndighetsinformation riktad till medborgarna. I budgetpropositionen anger regeringen att en individs möjlighet att göra rationella livsval mellan arbete, pension och sparande bygger på att det finns lättillgänglig information om den framtida pensionen.12 1993/94:250 s. 49f., bet. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439. Själva motivet till att staten bör ha hand om ett allmänt pensionssystem bygger på en insikt om att individen kan ha svårt att själv överskåda hela sin livstid och att utifrån sina egna preferenser spara rätt mängd pengar till sin egen ålderdom, speciellt . 1993/94:250 s. 46., bet. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439. 1993/94:250, s. 18f., bet. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439. 1993/94:250 s. 18., bet. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439. 2009/10:44, s. 19., bet. 2009/10:SfU9, rskr. 2009/10:112 och 2009/10:113. 1997/98:151, bet. 1997/98:SfU13, rskr 1997/98:315 och 1997/98:320. Se även bet. 1997/98:SfU13, 1998/99:SfU12, 2002/03:SfU1, 2009/10:SfU3 och 2011/12:SfU1. Utskottet anger en högre ambitionsnivå för individens förståelse, att det är av stor vikt att kunskaperna om systemets funktion är hög. 2011/12:1, utg.omr. 11, s. 21. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Regeringen och utskottet anger att informationen bör vara både av allmän och av individuell karaktär. Utskottet väljer att särskilt understryka vikten av en sammanhållen information om pensionssystemets olika delar och att informationen ska utformas tydligt och enhetligt. I ett senare betänkande tar utskottet upp den utveckling som pågår mot att fler individer kommer att få sin pensionsinkomst från flera olika håll, och att pensionen i högre utsträckning är premiebaserad. Utskottet skriver: Att få en total bild över sin framtida pension blir därigenom mer komplext. För att uppnå målsättningen att försäkrade skall ges möjlighet att planera för sin pension blir det därför alltmer angeläget att de kompletterande pensionsinkomsterna redovisas samlat.13 har det dock, enligt utskottet, blivit tydligt att medborgarnas förståelse för pensionssystemet inte är tillräcklig och det har visat sig vara svårt att nå ut med information. Utskottet ställde sig bakom bildandet av den nya myndigheten mot bakgrund av behovet att effektivisera informationsarbetet. Utskottet skriver: Att endast en myndighet har informationsansvar ökar även förutsättningarna för att skapa ett system som ger varje medborgare en heltäckande bild av all egen pension, det vill säga både allmän ålderspension och, i förekommande fall, tjänstepension och privat pensionssparande.14 Att ha en reell möjlighet till en komplett information om sin pension har även uttalats vara en prioriterad fråga för regeringen. Regeringen anger dock i budgetpropositionen att en samlad pensionsinformation inte bör vara statens ansvar. Utskottet invänder mot detta då man menar att det fortfarande inte finns ett fullt ut fungerande system för en samlad information, och att om en samlad och god information inte uppnås på frivillig väg blir det i förlängningen ett ansvar för staten.15 1.4.3Statens och arbetsmarknadens parters gemensamma ansvar för pension När det gäller tjänstepensionen har som nämnts haft att förhålla sig till den gällande rollfördelningen mellan staten och arbetsmarknadens parter. Det är arbetsmarknadens parter som inom ramen för avtalsfriheten har förhandlat villkoren i form av ett avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare. I förarbetena till det nuvarande pensionssystemet pekades dock tjänstepensionen ut som ett viktigt komplement till det allmänna systemet för dess funktion. För att alla ska kunna få en rimlig pension i relation till arbetsinsats och lön krävs den kombinerade effekten av båda systemen. beslut att införa det nuvarande pensionssystemet innebar att de avtalsreglerade pensionerna skulle spela en viktigare roll för att uppnå 2002/03:SfU1, rskr. 2002/03:72. 2009/10:SfU3, rskr. 2009/10:4. 2011/12:1 utg.omr. 11., bet. 2011/12:SfU1, rskr. 2011/12:85 och rskr. 2011/12:86. ATT GÅ I PENSION – VARFÖR SÅ KRÅNGLIGT? en tillräcklig pension i förhållande till tidigare inkomst, framförallt för höginkomsttagare.16 På arbetsmarknadsområdet har regeringen genomfört trepartssamtal med arbetsmarknadens parter i syfte att finna gemensamma lösningar på svåra problem på arbetsmarknaden.17 Med anledning av dessa samtal har regeringen också definierat rollfördelningen mellan regeringen och parterna. Regeringen menar att lönebildningen, på grund av att det är ett område med stor betydelse för utvecklingen på arbetsmarknaden, är ett gemensamt ansvar för parterna och regeringen.18 menar att tjänstepensionen utifrån vad som anges i föregående stycke har motsvarande betydelse på pensionsområdet. Vidare är det initiativ till trepartssamtal som tagits på pensionsområdet enligt ett uttryck för att och regeringen ser ett behov av att ta ett gemensamt ansvar även där.19 Regeringen har även genom uppdrag tagit initiativ till det gemensamma ansvar för information som resulterat i . Den reglering som de nuvarande uttagsreglerna för tjänstepensionen bygger på har sin grund , undantaget vissa mindre justeringar på 90-talet.20 Anledningen till den nuvarande utformningen av uttagsregler (där i normala fall är den lägsta uttagstiden) motiverades av att en minsta tid om 5 år kan anses rimlig för utbetalningar i förhållande till den dåvarande lägsta gränsen på . Det dåvarande motivet till denna korta utbetalningstid var en vilja att möjliggöra en pensionsutfyllnad mellan faktisk pensionering och den dåvarande pensionsåldern på . Vidare angavs att syftet med pension är att säkerställa en löpande inkomst åt den pensionerade och att temporära uttag inte fick äventyra den livsvariga karaktären hos pensionsförsäkringar. Regeringen ansåg att ålderspension i princip ska vara livsvarig och att temporära ålderspensioner ska ses som ett undantag.21 1993/94:250, s. 50f, Att systemen har en komplementerande utformning framgår exempelvis av att den övre gränsen för inbetalningar i det allmänna systemet är satt vid en lön på 7,5 inkomstbasbelopp, vilket också är den nivå där en högre andel pension på överstigande lön börjar avsättas enligt de större tjänstepensionsavtalen. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439. 2013:20, s. 7. 18Regeringen skriver i Ds. 2013:20 s. 15., Den svenska modellen bygger bl.a. på kollektivavtal och starka och självständiga parter, som bl.a. ansvarar för lönebildningen. Då lönebildningen är av stor betydelse för utvecklingen på arbetsmarknaden har parterna ett med regeringen gemensamt ansvar för att arbetsmarknaden ska fungera väl. 19Trepartssamtal för längre arbetsliv föreslogs i SOU 2013:25, s. 29. har den parlamentariska pensionsgruppen bjudit in arbetsmarknadens parter till diskussion. Pensioner och förmåner . 1975/76:31, samtal med företrädare för . 1975/76:31, s. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Nedan definierar sina bedömningsgrunder utifrån ovanstående utgångspunkter gällande valfrihet och trygghet, information samt statens och arbetsmarknadens gemensamma ansvar för pension. utgår från att de målsättningar som ställts upp för trygghet på ålderdomen, överskådlighet, förutsebarhet, trovärdighet och rättvisa förmåner förutsätter att individen har förmåga att nyttja valfriheten och förstå systemets incitamentstrukturer. uttryckte vid översynen av premiepensionen att ändringar ska ske utifrån individens förutsättningar. menar dock att det synsättet även bör kunna gälla för andra komplicerade valsituationer om individen kan visas ha svårt att hantera dem. bedömer att flexibiliteten och valfriheten måste balanseras mot enkelhet, överskådlighet och transparens i utformningen av valen. Valen bör också utformas på så sätt att de inte äventyrar målen om en standardtrygghet, att förmånerna upplevs som rättvisa och att allmänheten bibehåller ett förtroende för pensionssystemet. utgår vidare från att en helhetsbild av pensionen är central utifrån individens perspektiv, särskilt i samband med pensioneringen. Möjligheten att få en samlad bild av pensionen bör omfatta de typer av pensionsplanering där helhetsperspektivet är det relevanta. Det är och regeringen som ansvarar för att blivande pensionärer får tillräcklig och rätt helhetsinformation som bidrar till möjligheterna att fatta bra beslut inför pensionsinträdet. bedömer intentioner om att det allmänna pensionssystemet och tjänstepensionerna är sinsemellan kompletterande system som centrala. Därmed är deras gemensamma funktionssätt av stor vikt för individen. Enligt har staten genom att göra det allmänna systemet avhängigt av tjänstepensionen åtagit sig att bevaka det samlade resultatet av båda systemen. Detta utifrån sitt åtagande om att individen ska kunna förvänta sig en standardtrygghet på ålderdomen och för att upprätthålla ett bibehållet förtroende för den allmänna pensionen. Staten har också ett övergripande ansvar för att icke- offentliga regelsystem och institutioner inte får negativa samhällsekonomiska verkningar.22 Utöver detta bidrar staten i hög grad till att tjänstepensionen utgör ett attraktivt sparande för den enskilde genom regleringen i inkomstskattelagen som medger en lägre avkastningsskatt för tjänstepensioner.23 22SOU 2013:25, Åtgärder för ett längre arbetsliv, s. 247. 23Dessutom utgör tjänstepension ett för individen obligatoriskt sparande till ålderdomen på samtliga kollektivavtalade arbetsplatser, vilket i praktiken innebär att många individer inte kan välja om de vill omfattas av ett obligatoriskt tjänstepensionssparande eller inte. Rätten att utforma ett obligatoriskt sparande till ålderdomen är en (utöver staten) unik rättighet som innehas av arbetsmarknadens parter. Se resonemang i SOU 2013:25, s. 247 f. och och (2011), Framtidens tjänstepensioner, s. 29 f. ATT GÅ I PENSION – VARFÖR SÅ KRÅNGLIGT? Inom andra politikområden har regeringen redan tagit ett ansvar för att lösa svåra problem som delas gemensamt med arbetsmarknadens parter. Initiativ till att hitta lösningar på gemensamma problem har även tagits på pensionsområdet. Enligt är det rimligt att staten, som bevakar helheten, ska kunna ställa krav utifrån allmänhetens och samhällets intresse om det kan leda till ett bättre nyttjande av den samlade pensionen för individen. Regeringen har därmed ansvaret att uppmärksamma kollektivavtalsparterna på en utveckling av tjänstepensionsavtalen i en riktning som harmonierar med intentionerna för den allmänna pensionen samt allmänhetens och samhällets intresse. bedömningar bygger vidare på att fler verktyg än information står till buds för att individen inte ska få en låg eller dåligt anpassad pension. menar att dagens forskning pekar på att staten kan använda valarkitektur och minskad komplexitet som en insats för att med bibehållen valfrihet öka individens möjlighet att nyttja den. Med dessa begrepp menas följande: ––God information som ökar individens förmåga att förstå systemet. ––Minskad komplexitet i utformningen av val som ökar individens möjlighet att förstå systemet. Det vill säga att systemets samlade komplexitet i kontaktytorna gentemot individen minskar. ––Valarkitektur som bidrar till att underlätta valsituationer på så sätt att individen kan vägledas till ett bra val. menar att individens förutsättningar att välja utgör en utgångspunkt i ett system som karaktäriseras av stor valfrihet men innefattar krav på en grund- och standardtrygghet. Det tre ovanstående begreppen utgör en grund för bedömningar när individens situation inför pensionen och ansvariga organisationers insatser analyseras. I granskningen har analysen av de olika val som individen ställs inför utgått från dessa tre faktorer. Inom forskningen pekar en mängd resultat mot att informationen, valens utformning och systemets komplexitet påverkar hur individen väljer.24 Mot bakgrund av granskningens syfte och frågeställningar har metodupplägget utformats för att empiriskt undersöka om den samlade valarkitektur som individer möter ger förutsättningar att fatta bra val om pensionen. Vidare har material inhämtats för att kunna bedöma om informationsgivningen är ändamålsenlig i förhållande till konsekvenserna av de val som individen ställs inför. Vissa av de analyser som har genomförts för att beskriva utfallet av 24 Se avsnitt 2.5. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER individens val i pensionssystemet är omfattande, därför finns en metodbilaga där upplägget av dessa analyser beskrivs mer utförligt. Intervjuer har genomförts med företrädare för , och ansvariga tjänstemän på . Tillsammans med dokumentstudier ska dessa intervjuer åskådliggöra hur styrningen och insatserna har sett ut på området. Intervjuer har också genomförts med några av arbetsmarknadens parter med ansvar för utformningen av tjänstepensionsavtalen, ett antal företag som förvaltar tjänstepensionskapital, valcentraler, pensionärsorganisationer, och . 1.6.2Särskilda analyser av valbeteenden inom den allmänna pensionen och tjänstepensionen Den mest omfattande analysen i granskningen är en regressionsanalys av hur de som tagit ut allmän pension –2011 valde inom sin premiepension. Dessa analyser gäller valet av traditionell försäkring eller fondförsäkring, hanteringen av risk som pensionär och valet av efterlevandeskydd. Analyserna visar hur utformningen av olika val kan påverka hur individen väljer, och hur individen justerar sin risknivå i fondplaceringar som pensionär. har även genomfört simuleringar med hjälp av typfallsmodell. Analyserna visar vissa effekter av tidigt uttag av allmän pension. Inom tjänstepensionsområdet har gjort analyser utifrån deskriptiv statistik som förvaltarna , , KPA och SPV på förfrågan har bidragit med.25 Analyser där det inte finns tillgång till individdata måste alltid hanteras med hänsyn till att kontroll för ytterligare bakrundsfaktorer inte går att göra. Resultaten av dessa analyser bör därmed ses som mer indikativa. har även anlitat en aktuarie från KPMG för att ta fram exempelberäkningar för hur det ekonomiska utfallet blir av olika val inom tjänstepensionsområdet. 1.6.3Dokumentstudier och analys av information har gjort genomgångar av den information som olika aktörer ger om valen inför pensionsinträdet. Genomgången har avgränsats till den information som rör det specifika valet och som är mest generell och lättåtkomlig för många individer. Denna information definieras som 25Förfrågan har även skickats till två andra förvaltare som dock inte har haft möjlighet att bistå med material enligt förfrågan. ATT GÅ I PENSION – VARFÖR SÅ KRÅNGLIGT? valinformation och har gåtts igenom på blanketter, i aktualiseringsbrev26, i broschyrer och på webbsidor. I genomgångarna är utgångspunkten för analys att olika informationskällor spelar olika stor roll för individens val. Informationen på själva blanketten eller i tjänstepensionsföretagens aktualiseringsbrev är den närmast tillgängliga och den mest avgörande för de flesta individer i samband med att valet sker. är denna information av nödvändighet kortfattad då utrymmet är begränsat. Denna information kan också ses som en form av valarkitektur eller en knuff i de fall den uttrycker något som kan uppfattas som en rekommendation. Information i foldrar och på hemsidor kräver en insats från individen för att hittas men kan ofta vara mer omfattande, vilket kan ge ett bättre svar på frågor. kan det också göra informationen mer krävande att förstå och att färre tar sig tid att ta fram denna information.27 Rapporten är disponerad enligt följande. I kapitel 2 beskrivs det nuvarande pensionssystemets utformning, forskning om individers förutsättningar och undersökningar om individens kunskaper. I kapitel 3 görs en analys av hur individens valsituation ser ut när denne ska gå i pension, med avseende på möjliga val, inblandade organisationer, antal försäkringar och utformningen av regelsystem. I kapitel 4–7 görs analyser av de fyra centrala val inför pensionsinträdet som har identifierat i granskningen. Dessa är valet av pensionsålder, valet av utbetalningsprofil för pensionskapitalet, valet av förvaltning av pensionskapitalet och valet av skydd av individens efterlevande. I kapitel 8 görs slutligen en analys av de statliga insatserna på det granskade området. 26Brev från tjänstepensionsförvaltare som uppmärksammar om förestående pensionsutbetalning. Brevet skickas vanligen ut några månader inför 65-årsdagen. 27I de flesta val uppstår behovet av information sannolikt i samband med att valet ges (på exempelvis blanketten). Genomgången utgår dock i från att detta inte alltid är fallet, exempelvis i valet av att ta ut sin allmänna pension. Då krävs en insats från individen för att ta fram blanketten, en insats som i sin tur kan göra att individen först kommer i kontakt med till exempel webbplatsen, en handläggare på ett servicekontor eller en telefonhandläggare. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER 2Pensionssystemet och den blivande pensionären I detta kapitel beskrivs bakgrunden till det nuvarande pensionssystemets utformning och grunden för allmän pension och tjänstepension. Därefter beskrivs slutsatser som dragits inom den beteendeekonomiska forskningen om individens förmåga att göra val, och slutligen hur kunskapsnivån ser ut hos den del av befolkningen som börjar närma sig sitt pensionsinträde. Den allmänna pensionen reformerades i grunden genom beslut av 1994, som trädde i full kraft 2003.28 Det reformerade pensionssystemet skulle vara mer följsamt mot den samhällsekonomiska och demografiska utvecklingen och innehålla ett starkare samband mellan avgift och förmån för den enskilde. Det nya pensionssystemet innebar en övergång från ett förmånsbestämt till ett avgiftsbestämt fördelningssystem. Det starkaste motivet till reformen var att det då gällande ATP-systemet inte ansågs tillräckligt robust mot samhällsekonomiska och demografiska påfrestningar.29 Reformen skulle skapa ett ekonomiskt stabilt system som gav ekonomisk trygghet för pensionärerna. Den ekonomiska stabiliteten skulle garanteras genom ett autonomt ekonomiskt system frikopplat från statsbudgeten samt med bromsmekanismer i form av följsamhetsindexering och automatisk balansering. Ett annat motiv till reformen var att ATP-systemet inte i tillräcklig utsträckning stimulerade till förvärvsarbete, eftersom endast inkomsten under de 15 bästa inkomståren låg till grund för pensionen.30 För att få full ATP-pension krävdes med pensionsgrundande inkomster, men för hälften av dessa år kunde det räcka med väldigt låga inkomster. Att öka arbetsinsatsen genom att exempelvis gå från del- till heltid gav i många fall ingen utdelning i pensionen.31 1993/94:250, bet. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439. 29Ds 2009:53, s. 21. 30Ds 2009:53, s. 23. 31Ds 2009:53, s. 23–24. ATT GÅ I PENSION – VARFÖR SÅ KRÅNGLIGT? I och med reformen infördes också premiepensionen. Ett viktigt motiv var att öka den enskildes inflytande över sin pension. Det skulle finnas stora möjligheter att påverka de avsatta medlens förvaltning genom att välja placeringsinriktning. Detta förmodades leda till ett ökat engagemang och intresse för pensionen32. Pensionssystemet består av tre delar. I den första delen, det vill säga den allmänna pensionen, ingår inkomstpension, premiepension, garantipension och tilläggspension. Den andra delen består av tjänstepensionen och därutöver finns en tredje del – det privata pensionssparandet. Den allmänna pensionen administreras av . Inom ramen för den allmänna pensionen är inkomst- och premiepensionen avgiftsbaserad, finansiellt stabil och avskild från andra socialförsäkringsförmåner.33 Avgiften är bestämd till en viss procent av lönen, och pensionens storlek avgörs av hur stort pensionskapital som ackumulerats när pensionen betalas ut.34 Hela livsinkomsten ligger till grund för individens framtida pension. I det tidigare förmånsbaserade ATP-systemet bestämdes nivån på pensionen i förväg som en andel av lönen. Förändringen kan uttryckas som att risken för fluktuationer i pensionsnivån har flyttats från staten till individen. Pensionsavgiften till den allmänna pensionen uppgår till av årsinkomsten (upp till max 7,5 basbelopp), varav avsätts till inkomstpensionen och till premiepensionen. De inbetalda avgifterna till inkomstpensionen fonderas inte individuellt, utan betalar via AP- fonderna samma års pensionsutbetalningar.35 Premiepensionen sätts in på ett individuellt premiepensionskonto, det vill säga att medlen fonderas. Individen har möjlighet att välja att investera pengarna i premiepensionsfonder. Individen kan även välja att inte göra ett aktivt val och då investerar staten pengarna i ett så kallat förvalsalternativ inom ramen för sjunde AP-fonden, AP Såfa.36 Premiepensionen ger spararen valfrihet och möjlighet till hög avkastning på pensionskapitalet. innebär systemet risk för att 32Ds 2009:53, s. 38. 33Ds 2009:53, s. 7. 34Ds 2009:53, s. 30. I promemorian uttrycks förhållandet mer precist som att den egna inkomstpensionens storlek baseras på den ackumulerade behållning som byggs upp genom att det beräknas en pensionsrätt– som en andel av den pensionsgrundande inkomsten – som läggs till tidigare pensionsbehållning. 35Första, andra, tredje och . 36Uttyds statens årskursförvaltningsalternativ. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER spararen förlorar delar av sitt pensionskapital. Premiepensionen förutsätter att de sparare som aktivt väljer fonder gör välinformerade och kloka val. I inkomstpensionen bestäms värdeförändringen normalt av den genomsnittliga årliga ökningen av de förvärvsarbetandes inkomster, beräknad genom ett inkomstindex. Om tillgångarna i systemet är mindre än skulderna aktiveras balanseringen (bromsen), och värdeförändringen bestäms då i stället av ett balansindex. Balansering i systemet kan exempelvis uppstå om de samlade pensionsgrundande inkomsterna sjunker på grund av hög arbetslöshet som genomsnittsinkomsten växer. Då ökar pensionsskulden snabbare än avgiftsunderlaget.37 I den allmänna pensionen ingår även garanti- och tilläggspension. Garantipension är ett grundskydd för de som haft väldigt låga eller inga inkomster och betalas ut via statsbudgeten. Tilläggspensionen berör personer födda , som har pension från det gamla ATP-systemet, och personer födda mellan 1938–1953, med pension från både det gamla ATP-systemet och det nya pensionssystemet. Tjänstepension är ett försäkringssparande till ålderdomen som omfattar arbetande på de flesta arbetsplatser i . På kollektivavtalsanslutna arbetsplatser ingår tjänstepensionen automatiskt och betalas av arbetsgivaren; tjänstepensionen är obligatorisk på dessa arbetsplatser. Tjänstepensionsförmånerna regleras i huvudsak genom överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter i centrala kollektivavtal. De större kollektivavtalade tjänstepensionerna omfattar en majoritet av tjänstepensionsförsäkringarna.