rfr · H10WRFR10 · 2014-04-10 00:00:00 — Detta har emellertid visat sig vara mycket svårt i praktiken. Av yttrandena att döma är det i det närmaste ogörligt att diskutera ett förslags subsidiaritetsaspekter utan att gå in på det materiella innehållet i förslaget. Återvänder man till rådsslutsatserna från mötet i som diskuterats ovan och det interinstitutionella avtal som slöts 1993 om institutionernas tillämpning av subsidiaritetsprincipen finner man att det stadgades att subsidiaritetsprövningen skulle utföras regelbundet och utgöra en del av institutionernas interna procedurer samt att prövningen måste utgöra en integrerad del av den materi- 169http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/relations/relations_other/npo/ docs/ letter_en.pdf, se s. 4 i meddelandet. 2011/12:SoU18, s. 9. 2009/10:KU2, s. 9 och bet. 2010/11:KU18, s. 22. ella prövningen.172 Detta uttalande skulle kunna tas som intäkt för att subsidiaritetsprincipen inte ska eller bör skiljas från materiella aspekter men syftar kanske snarare på att institutionerna bör ha subsidiaritetsprincipen i åtanke när förslag arbetas fram och granskas. I vilket fall som helst är det onekligen mycket svårt att inte uttala sig om eller bedöma ett förslag utifrån de materiella bestämmelserna, särskilt som subsidiaritetsprincipens andra steg innebär att förslagets omfattning och verkningar ska analyseras. Bedömningen av en åtgärds omfattning och verkningar kan inte bara bedömas utifrån det faktum att en EU-rättsakt skulle ha större genomslag än nationella akter utan bör rimligen också ta hänsyn till effekter som beror på själva utformningen av de föreslagna reglerna i sig, och i detta ligger att materiella aspekter i viss utsträckning måste tas i beaktande. Analysen av de materiella reglerna bör dock inte gå längre än till att vara just ett beaktande av de föreslagna åtgärdernas omfattning och verkningar och inte övergå till en regelrätt granskning och kritik av åtgärderna i sak. Som redogjorts för tidigare framhålls ofta att en proportionalitetsprövning borde ingå i subsidiaritetsprövningen173 och att de nationella parlamenten borde pröva även proportionalitetsfrågor för att på så sätt kunna medverka i EU:s beslutsprocess på ett meningsfullt sätt.174 En proportionalitetsprövning skulle vidare tillåta en granskning även på områden där unionen har exklusiva befogenheter.175 Det kan konstateras att det var mycket vanligt att de motiverade yttrandena från innehöll argument som hade att göra med ett förslags förenlighet med proportionalitetsprincipen. Referenser till proportionalitetsaspekter gjordes i mer än hälften av de yttranden som översändes till unionen under detta år.176 I vissa fall lades proportionalitetsargumenten fram som en del av subsidiaritetsprincipen och i andra fall som fristående i förhållande till den. Behandlingen av proportionalitetsaspekter i yttrandena synes i merparten av fallen vara medvetna ställningstaganden då utskotten i motiveringen till yttrandena har uttryckt att de ansluter sig till yttranden av enligt vilken en begränsad proportionalitetsprövning ingår i subsidiaritetsprövningen. Enligt vår åsikt ingår det som nämnts ovan vissa proportionalitetsliknande aspekter i subsidiaritetsprövningen. Även dessa aspekter måste dock likväl formuleras i subsidiaritetstermer. Exempelvis kan utskotten anse att förslaget på det stora hela är förenligt med subsidiaritetsprincipen men att åtgärder på medlemsstatsnivå i vissa delar skulle vara tillräckliga och att unionsåtgärder i dessa delar inte medför något mervärde, varför förslaget i denna del går för långt och strider mot subsidiari- 172The subsidiarity check must form an integral part of the substantive examination, interinstitutionellt avtal om subsidiaritet, sektion II, Procedurer, stycke 4, i Europeiska unionens officiella tidning 1993 C 329/136. 173Goldoni (2013b), s. 448 och (2006), s. 283. 174Goldoni (2013b), s. 448. 175Cooper (2006), s. 301 f. 176Se t.ex. bet. 2012/13:MJU6, bet. 2012/13:FiU18, bet. 2012/13:NU5, bet. 2012/13:TU3, bet. 2012/13:JuU8, bet. 2011/12:AU14, bet. 2011/12:KU25, bet. 2011/12:SoU18, bet. 2011/12:JuU29 och bet. 2011/12:CU21. Resonemang som ryms inom denna bedömning kan likna resonemang som kan föras inom ramen för en proportionalitetsprövning (att åtgärden inte får gå längre än nödvändigt och att det ska råda proportion mellan mål och medel). I de motiverade yttrandena har utskotten dock i flera fall börjat diskutera i rena proportionalitetstermer och inte i något fall har utskotten på ett tydligt sätt visat att de argument som läggs fram i sådana termer faktiskt relaterar till subsidiaritetsprincipens otillräcklighets- och bättrekriterier. Det synes därför som om utskotten här har tänjt på begreppet subsidiaritet och fört in i det närmaste en fullskalig proportionalitetsbedömning i detta. Även om man anser att subsidiaritetsprövningen som den utformats i Lissabonprotokollet inte formellt ska innehålla, åtminstone inte för mycket, proportionalitet, kan det ändå finnas en poäng för att ta upp proportionalitetsaspekter i sina motiverade yttranden. Ofta är det just proportionalitetsaspekter av förslagen som parlamenten vänder sig mot, och det har från flera håll ifrågasatts varför prövningen som ska genomföras av parlamenten inte uttryckligen innefattar även proportionalitet.177 Eftersom subsidiaritetsprövningarna i många avseenden är tänkta att fungera mer som en politisk än som en legal kontroll kan parlamenten unna sig att ta ut svängarna och tänja något mer på begreppsgränserna i sina resonemang än vad som är möjligt vid en strikt legal analys. Just därför kan försöka påverka utvecklingen genom att hävda att proportionalitetsaspekter ska tas med i yttrandena. Lämpligen bör dock ändå i största möjliga mån försöka särskilja rena proportionalitetsresonemang från argument tillhörande subsidiaritet så att det klart framgår vilka delar av det motiverade yttrandet som ska läggas till grund för beräkningen av om tröskelvärdena har uppnåtts eller ej i förhållande till nu gällande ordning. 6.2.5 Yttranden från regeringen Vid alla de subsidiaritetsprövningar i utskotten som har lett till att ett motiverat yttrande har överlämnats till unionen har det ansvariga utskottet begärt in ett yttrande från regeringen om dess syn på frågan. Detta är i sig inget anmärkningsvärt, utan det är snarare naturligt att utskotten utnyttjar denna möjlighet för att skaffa sig en så bra bild som möjligt av det aktuella förslaget. Det som framför allt gör detta värt att notera är dock att i en majoritet av alla prövningar har det ansvariga utskottet mer eller mindre rakt av utgått från regeringens svar när det senare formulerat sitt motiverade yttrande till unionen.178 I endast 4 av de 20 fallen har det slutgiltiga motiverade yttrandet från skilt sig från det yttrande som inhämtats från regeringen på så vis att man nått olika slutsatser beträffande förenligheten med 177Kiiver (2012b), s. 72 f. 178Se t.ex. bet. 2011/12:FiU34, bet. 2011/12:NU17, bet. 2011/12:FiU36, bet. 2011/12:FiU50, bet. 2011/12:JuU31, bet. 2011/12:NU5, bet. 2011/12:SoU8 och bet. 2011/12:CU14. subsidiaritetsprincipen eller att helt andra argument legat till grund för slutsatserna.179 Det finns naturligtvis flera olika anledningar till varför det kan se ut på det sättet, och eftersom regeringspartiet normalt är i majoritet även i är det föga uppseendeväckande att och regeringens åsikt ofta överensstämmer. Som nämndes är det naturligtvis också till största del positivt att kan inspireras av yttrandena från regeringen vid prövningarna eftersom regeringen i normalfallet har större kännedom om innehållet i förslagen som ska prövas än vad har i detta skede. Emellertid bör man vara uppmärksam på om detta mönster blir permanent. Om på ren rutin använder sig av de argument som regeringen presenterat utan att göra en mer självständig analys av subsidiaritetsaspekterna av ett förslag, kommer naturligtvis själva kontrollmekanismen i de nya reglerna att urholkas. Regeringen är redan direkt och i hög grad involverad i arbetet i unionen genom sin roll som lagstiftare i rådet. Själva poängen med subsidiaritetsprövningen är att just och de andra folkvalda parlamentens synpunkter på EU:s förslag ska komma fram så att dessa kan vara med och påverka unionslagstiftaren och bevaka att denna inte går över gränsen och använder sina maktbefogenheter för att reglera områden som egentligen vore lämpligare att lämna åt medlemsstaterna och deras parlament att reglera själva. Värt att hålla i minnet är naturligtvis också det faktum att regeringens inflytande i EU är mer eller mindre beroende av att den har bakom sig. Även om det i svensk rätt saknas en strikt formell regel som säger att regeringen inte får gå emot vilja när det ska fattas beslut på EU- nivå, finns det som framgått regler som säger att regeringen kontinuerligt måste rådgöra med och informera om arbetet i EU.180 är därför, åtminstone i begränsad utsträckning, involverad i EU-arbetet även via regeringen. Utöver detta finns också i sista hand, om skulle anse att regeringen agerat grovt felaktigt, en yttersta möjlighet för att väcka en s.k. misstroendeförklaring mot regeringen som kan leda till dess avgång. Det kan konstateras att många av de farhågor som förts fram inom forskningen illustreras även när det gäller tillämpning av subsidiaritetsprincipen. Det görs olika tolkningar av subsidiaritetsprincipen inom , och i de flesta utskott verkar förordas en vidare tolkning av principen än den som ges av artikel 5.3 FEU.181 Vissa utskott tar ut svängarna och ägnar sig åt en bredare politisk analys,182 och granskar därför mer än vad subsidiaritets- 2011/12:JuU29, bet. 2011/12:KU25, bet. 2011/12:AU14 och bet. 2012/13JuU8. 180 10 kap. 10 § regeringsformen (SFS 1974:152) och 10 kap. riksdagsordningen (SFS 1974:153). 181 Kiiver (2011), s. 4. 182 Kiiver (2011), s. 7 och Kiiver (2012a), s. 544. principen omfattar, dvs. även själva sakfrågan.183 Stor oklarhet verkar föreligga mellan vad som är subsidiaritet och proportionalitet. I vissa fall läggs argumenten fram som en del av subsidiaritetsprincipen och i andra fall som fristående i förhållande till denna. Det ska dock betonas att en skillnad bör göras mellan vad de facto tar ställning till och vad den uttalar sig om i ett prövningsutlåtande. Som framgått är det mer eller mindre ofrånkomligt att det ansvariga utskottet, utöver subsidiaritetsfrågan, tar ställning till befogenhetsfrågan (Har EU rätt att handla?) och förslagets materiella innehåll i den utsträckning det behövs för bedömningen, och i vissa fall rena proportionalitetsaspekter. Det ska här påpekas att inget naturligtvis hindrar att framföra vissa av de synpunkter som framkommer vid bedömningen enbart till regeringen. Inget hindrar heller att välja den politiska dialogen med kommissionen, om det är fråga om aspekter som svårligen kan sägas innefattas i en subsidiaritetsprövning. Vi har också påpekat att vissa proportionalitetsliknande aspekter ingår i subsidiaritetsprövningen. Argument om exempelvis i den mån-rekvisitet inom ramen för subsidiaritetsprövningar bör dock, trots att de liknar proportionalitetsöverväganden, likväl formuleras i subsidiaritetstermer. Exempelvis kan utskotten som framgått anse att förslaget på det stora hela är förenligt med subsidiaritetsprincipen men att åtgärder på medlemsstatsnivå i vissa delar skulle vara tillräckliga och att unionsåtgärder i dessa delar inte medför något mervärde, varför förslaget i denna del går för långt och strider mot subsidiaritetsprincipen. Lämpligen bör i största möjliga mån försöka särskilja rena proportionalitetsresonemang från argument som hör till subsidiaritet och tydligt visa att de argument som läggs fram faktiskt relaterar till subsidiaritetsprincipens otillräcklighets- och bättrekriterier. Prövningen av en åtgärds omfattning och verkningar kan inte heller bara bedömas utifrån det faktum att en EU-rättsakt skulle ha större genomslag än nationella akter, utan bör rimligen också ta hänsyn till effekter som beror på själva utformningen av de föreslagna reglerna i sig. I detta ligger att materiella aspekter i viss utsträckning måste tas i beaktande. Analysen av de materiella reglerna bör dock inte gå längre än till att vara just ett beaktande av de föreslagna åtgärdernas omfattning och verkningar och inte övergå till en regelrätt granskning och kritik av åtgärderna i sak. Om det visar sig omöjligt att föra resonemanget med anknytning till otillräcklighets- och bättrekriterierna, är det självfallet inte heller något som hindrar att , inom ramen för en subsidiaritetsprövning, erinrar om att den ställer sig tveksam till vissa aspekter som inte direkt ryms i denna prövning. Valet av regleringsinstrument (förordning eller direktiv) är t.ex. en fråga som ofta förknippas med en renodlad proportionalitetsbedömning. Det är emellertid, enligt vår mening, lämpligt att i ett sådant ärende markerar att den är medveten om att det rör sig om en annan aspekt än subsidiaritet. 183 (2012). 2013/14:RFR10 7. Inledningsvis togs det nyväckta intresset för subsidiaritetsprincipen upp. Vad som föreslås är en förstärkt kontrollmöjlighet för de nationella parlamenten. Det talas om både röda och gröna kort, som alltså skulle komplettera de nuvarande gula och korten. Som antyddes redan inledningsvis skulle emellertid en sådan utveckling riskera att rubba den institutionella maktbalansen inom EU genom att begränsa Europeiska kommissionens roll som förslagsställare (initiativrätten).184 Den ordning som man finner i Lissabonprotokollet har konstruerats i syfte att inte urholka kommissionens initiativrätt. Om de nationella parlamenten själva kan stoppa ett förslag (rött kort), ges kommissionen inte ens möjlighet att lägga fram det för rådet och , som är EU:s lagstiftare. Det kortet, som för övrigt bara gäller vid det ordinarie lagstiftningsförfarandet, innebär att det enbart är unionslagstiftaren som har rätt att stoppa ett förslag mot kommissionens vilja. Denna möjlighet skiljer sig som bekant inte drastiskt från nuvarande ordning, eftersom det är dessa instanser som i slutändan beslutar om det ska bli några nya regler. Från principiella utgångspunkter är därför det kortet tämligen okomplicerat. Idén med ett grönt kort syftar till att vidga initiativrätten till en grupp av nationella parlament. Detta är också betänkligt, eftersom det förändrar kommissionens i princip exklusiva initiativrätt. Man kan dock tänka sig olika former av gröna kort, där den svagaste varianten skulle kunna liknas vid det medborgarinitiativ som redan finns.185 Det innebär inte att kommissionen tvingas gå vidare med ett förslag, utan bara att kommissionen måste ta ställning till ett förslag som presenteras av ett visst antal nationella parlament. Denna rapport visar att subsidiaritetskontrollen från nationella parlament är outvecklad och att prövningarna i de nationella parlamenten skiljer sig väsentligt åt. saknas dessutom en tydlig koppling mellan den politiskt betonade förhandskontrollen och den juridiska efterhandskontrollen, när det gäller subsidiaritetsprincipens tillämpning. Även om det handlar om skilda sammanhang (innan och efter att regler har antagits inom EU) är det samma princip som tillämpas. Gapet mellan politik och juridik är stort, och skulle man nu vidga subsidiaritetskontrollen till ett ifrågasättande av både nya och befintliga regler och tilldela de nationella parlamenten en egen vetorätt på förslagsstadiet, finns det sannolikt fog för farhågor att subsidiaritetsargument skulle kunna användas som en förevändning för att ifrågasätta allt som har uppnåtts på unionsnivå. 184Kommissionen har inte fullständigt exklusiv initiativrätt, vilket också framgår av Lissabonprotokollet. Förslag kan komma från en annan EU-institution, t.ex. EU- domstolen, om det är fråga om ändringar i institutionens egna regler, eller i vissa sällsynta fall, en grupp av medlemsländer. I det stora flertalet fall är det dock kommissionen som är förslagsställare, och det är denna aspekt som här betonas. 185Se (2013), Ett europeiskt medborgarinitiativ – vad vinner medborgarna? SLUTSATSER 2013/14:RFR10 Till saken hör dessutom att det nuvarande systemet trots bristande engagemang från många nationella parlament haft effekt. En av de viktigaste funktionerna tycks vara att subsidiaritetskontrollen ger kommissionen ett ytterligare forum för politisk avstämning där den själv har möjlighet att bedöma om ett visst förslag har förutsättningar att få tillräckligt politiskt stöd i den fortsatta beslutsprocessen. Vid det första gula kortet, som gällde bestämmelser om när kollektiva åtgärder är tillåtna på EU:s inre marknad (den s.k. ), drog kommissionen som påpekats raskt tillbaka sina förslag. Detta berodde inte på att kommissionen instämde i att förslaget stred mot subsidiaritetsprincipen, utan på att den bedömde att det skulle bli omöjligt att få tillräckligt politiskt stöd för det. Vid det andra gula kortet, som gällde bestämmelser om inrättandet av en europeisk åklagarmyndighet, drog kommissionen inte tillbaka sitt förslag, men omständigheterna är i detta fall speciella. lämnade kommissionen följande information på sin webbplats186 angående förslagets fortsatta behandling: Following the triggering of the subsidiarity control mechanism foreseen under Article 7.2 of Protocol No 2, Commission has today issued a Communication analysing and responding to reasoned opinions issued by national Parliaments regarding the compliance of the proposal to establish a European Public Prosecutor's Office with the principle of subsidiarity.187 Following a thorough analysis of the reasoned opinions received from 14 national parliamentary chambers in 11 Member States on the basis of the principle of subsidiarity, the Commission confirms that its proposal complies with the principle of subsidiarity as enshrined in the EU Treaties and decides to maintain its proposal explaining the reasoning behind this decision. The Commission reaffirms that the protection of the EU budget against fraud can be better achieved at Union level, by reason of its scale and effects. The Commission will, nevertheless, take due account of the opinions submitted by national parliaments during the on-going legislative process. The setting up of Public Prosecutor's Office is explicitly called for by the (Article 86 TFEU). article also foresees a special procedure for the adoption of Public Prosecutor's Office: if unanimity cannot be reached in the Council, a group of at least nine Member States can go ahead with the proposal entering into an enhanced cooperation. Ett rimligt antagande är att kommissionen är fullt medveten om att det saknas politiskt stöd för att genomföra förslaget enligt artikel 86 FEUF, men att den har för avsikt att låta förslaget ligga till grund för ett fördjupat samarbete, vilket är förutsatt i samma artikel, för det fall enighet inte kan nås i rådet. Det är av principiell betydelse att kommissionen i båda dessa fall har varit fri att göra en självständig bedömning och inte varit formellt eller informellt förhindrad att gå vidare med sina förslag. Sista ordet, om nya regler ska beslutas, har hur som helst rådet och . I fallet med kollektiva åtgärder bedömde kommissionen att den politiska viljan över lag saknades, 186http://ec.europa.eu//newsroom/criminal/news/131127_eppo_en.htm. 187Se KOM(2013) 851 slutlig. 2013/14:RFR10 7. medan det i fallet med den europeiska åklagarmyndigheten kan antas att kommissionen vill försäkra sig om att den möjlighet till fördjupat samarbete för minst nio medlemsländer som är förutsatt i fördraget inte bortfaller på grund av subsidiaritetsinvändningar som enligt kommissionens mening antingen inte kan knytas till subsidiaritetsprincipen eller är obefogade. Om kommissionen har rätt i detta – att förslaget i realiteten är förenligt med subsidiaritetsprincipen – hade ett rött kort till skillnad från de nuvarande gula kunnat förhindra eller åtminstone väsentligt försvårat ett sådant fördjupat samarbete, eftersom även fördjupade samarbeten ska rymmas inom EU:s övergripande kompetensramar och därmed vara förenliga med subsidiaritetsprincipen. Mot denna bakgrund framstår det för tidigt att ändra nuvarande ordning. Systemet är outvecklat men tycks än så länge fungera på ett adekvat sätt. Dessutom finns det andra sätt att förstärka systemet som bättre står i överensstämmelse med nuvarande ordning. Gult kort skulle t.ex. kunna aktualiseras vid ett lägre antal invändningar (den lägre tröskeln med en fjärdedel av rösterna som gäller på RIF-området skulle t.ex. kunna göras generell). Man kan också tänka sig att ett gult kort föranleder ett ändrat beslutsförfarande i rådet eller , genom att fler röster krävs vid senare omröstningar. Det är också tänkbart att tilldela en särskild roll vid händelse av gult kort, på liknande sätt som gäller vid de s.k. nödbromsarna, där en medlemsstat genom att hänvisa till väsentliga intressen kan få en fråga hänskjuten för diskussion i och därmed hindra att beslut fattas med kvalificerad majoritet.188 En annan förändring som framstår som välkommen mot bakgrund av de resonemang som har förts i denna rapport är att de nationella parlamenten uttryckligen uppmanas att uttala sig om kompetensfrågan i hela dess vidd, dvs. legalitet (tilldelade befogenheter), subsidiaritet och proportionalitet. Alla förändringar som stärker kontrollen bör dock följas av en korresponderande skyldighet för de nationella parlamenten att inte utnyttja systemet för fel syften, nämligen att låta kompetensdiskussionen bli en förtäckt diskussion om vad som är politiskt önskvärt.189 När det sedan gäller riksdags subsidiaritetsprövningar kan konstateras att det verkar ha skapats en ökad medvetenhet och ett större engagemang i EU-frågor hos ledamöter. Det är uppenbart att det nya Lissabonprotokollet haft stor betydelse för denna utveckling som den decentraliserade tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i samtliga berörda fackutskott säkert också har spelat en roll. Den tvåstegsmetod som den svenska använder sig av, eller åtminstone rekommenderar att utskotten använder sig av, utgör en bra grund för subsidiaritetsprövningen. På vissa punkter bör dock justera sin modell. För det första bör befogenhetsfrågor alltid ingå som ett första steg i utskottens prövningar. Utskotten behöver inte nödvändigtvis göra en speciellt ingående analys av frågan men bör åtminstone ha tittat på frågan och bildat 188Se t.ex. artikel 83.3 FEUF. 189Se Kiiver (2012b), s. 147. SLUTSATSER 2013/14:RFR10 sig en uppfattning om hur det ligger till på denna punkt för att se om subsidiaritetsprincipen över huvud taget är tillämplig. Om utskotten finner att unionen har befogenhet att handla och att kommissionen har angett en lämplig rättslig grund för förslaget, blir nästa steg (förutsatt att befogenheten inte är exklusiv) att utifrån förslaget i fråga söka utröna vad syftet med det är och vad det är för mål som ska uppnås. Detta steg är viktigt eftersom det utgör grunden för hela den kommande analysen och även för en eventuell analys av proportionalitetsfrågan. Beroende på hur målet formuleras kan detta påverka utgången av subsidiaritetsprövningen. Om målet är minde väl formulerat eller inte går att utläsa bör utskotten avge ett motiverat yttrande där denna brist framgår och där de tydligt anger att förslaget inte är förenligt med den motiveringsplikt som är knuten till subsidiaritetsprincipen. Därefter ska det utifrån syftet med förslaget bedömas om själva kärnkriterierna i subsidiaritetsprincipen är uppfyllda eller ej. Kriterierna är kumulativa och måste således båda vara uppfyllda för att ett unionshandlande ska vara berättigat. Relativt stor vikt bör här försöka läggas vid otillräcklighetskriteriet eftersom framför allt detta kan påverka bedömningen i medlemsstaternas riktning.