rir · H2B519 · 2014-09-23 00:00:00 — För att säkerställa bästa kurs kontaktas också en eller flera banker per telefon för att om möjligt förhandla ned bankens aviserade kurs ytterligare.33 3.4.4 Tillgång till valutakonton Kammarkollegiet har valutakonton för de vanligast handlade valutorna. Myndigheten kan därmed ta emot utländska valutor utan att växling behöver genomföras. Detta innebär att vissa betalningar kan göras utan valutaköp, genom att Kammarkollegiet använder det saldo som finns på valutakontot. Den möjligheten har inte Sida eftersom de inte har inkommande utlandsbetalningar i motsvarande omfattning som Kammarkollegiet. 32Rutinbeskrivning, Valutaaffärer. Kammarkollegiet (). 33Som beskrivs i rapporten gör olika myndigheter olika tolkningar av möjligheten att göra en förnyad konkurrensutsättning. har inte genomfört något egen prövning av frågan. 3.4.5Kostnad för Kammarkollegiets betalningar Kammarkollegiets rutiner för valutahandel innebär att myndigheten har priser för sina valutaköp som skiljer sig stort från Sidas. Som beskrivits ovan handlar Sida sin valuta till bankens publicerade avistakurs. Kammarkollegiet har i stället ett betydligt mer aktivt tillvägagångssätt och siktar i sin handel på priser som ligger så nära marknadens mittpris som möjligt. Myndighetens uppskattade genomsnittliga spread för SEK/EUR är , jämfört med nästan för Sida. Motsvarande uppskattad spread för US-dollar och brittiska pund, där Kammarkollegiet inte handlar så stora volymer, är 2 respektive , att jämföra med mer än 6 respektive för Sida.34 För att uppnå en kostnadseffektiv valutahantering för Sidas utlandsbetalningar är det viktigt dels att de centralt upphandlade avtal som myndigheten är hänvisad till garanterar ett bra pris, dels att insikten om valutamarknadens funktionssätt är god hos myndigheten. Vår granskning visar att det finns brister i båda dessa avseenden. Nedan sammanfattar vi våra iakttagelser avseende Riksgäldens ramavtal för betalningstjänster och om hur Sida hanterar sin valutaväxling. 3.5.1Riksgäldens ramavtal för betalningstjänster garanterar inte kostnadseffektiva valutaväxlingar kan konstatera att Riksgäldens ramavtal för betalningstjänster har en konstruktion med volymrabatt i efterskott som inte nödvändigtvis innebär att den bank som lämnar bäst rabatt erbjuder mest fördelaktiga växelkurser netto. Även om ramavtalet inte ger någon garanti för att myndigheterna får ett bra pris finns det enligt Riksgälden inget i ramavtalet som hindrar växlingar, det vill säga att man ringer upp sin bank och förhandlar om valutakurser. Om så inte sker görs växlingarna automatiskt, vilket i normalfallet ger sämre utfall än en förhandlad kurs. Riksgälden har dock inte bistått Sida med stöd i hur mer kostnadseffektiva växlingar skulle kunna genomföras, utöver diskussioner om möjligheten till konkurrensutsättning. Riksgälden har överlåtit på myndigheterna själva att avgöra om ramavtalet tillåter avsteg från rangordningen för att få bästa kurs. Detta har fått till följd att Kammarkollegiet anser att ramavtalet tillåter det och väljer den ramavtalsbank som erbjuder bäst kurs för den aktuella valutaaffären. Sida och har däremot gjort en annan bedömning och anser att det inte är möjligt att göra avsteg från ramavtalets rangordning. 34 Telefonsamtal med Kammarkollegiet, . VALUTA FÖR BISTÅNDSPENGARNA? – VALUTAHANTERING I DET INTERNATIONELLA UTVECKLINGSSAMARBETET 3.5.2Sida har inte prioriterat valutafrågor och betalar för mycket för sina valutaköp genomgång visar att Sida betalar onödigt mycket för sin valutaväxling. Jämförelser med andra aktörer visar att Sida borde kunna få betydligt bättre kurser i sin valutahandel. beräkningar på Sidas köp av US-dollar, euro och brittiska pund 2013 visar att Sida för dessa tre valutor betalat en merkostnad på . Automatisk orderläggning utan kontakt med handlande bank Vid betalningar som ska genomföras i utländsk valuta skickar Sida ett betalningsuppdrag i en fil till myndighetens bank. Myndigheten tar ingen telefonkontakt med banken för att få information om, eller förhandla, aktuell kurs. Sida använder Riksgäldens ramavtal för betalningstjänster. Den bank som i ramavtalet är rangordnad först för utlandsbetalningar genomför samtliga Sidas valutaväxlingar i samband med utlandsbetalningar. Sida har bedömt att det inte är möjligt att göra avsteg från ramavtalets rangordning för att jämföra priser hos olika banker. Sida har ingen personal med särskild kompetens inom valutahandel utan har använt ramavtalet för betalningstjänster med utgångspunkten att det säkerställer kostnadseffektiva utlandsbetalningar. Valutaköpen som genomförs inom ramen för beslutade utbetalningar handläggs decentraliserat av handläggare och administratörer på ansvarig enhet. Myndighetens köp av valuta hanteras efter samma riktlinjer som betalningar i svenska kronor, och det finns ingen särskild vägledning för hur myndigheten ska uppnå en god valutahantering. Sida har heller inte bildat sig någon uppfattning om effektiviteten i valutaväxlingen, exempelvis genom att använda bankens återrapportering om utförda betalningar eller genom att ta hjälp av extern expertis. Ingen tillgång till marknadsinformation I Sidas valutahantering utgår myndigheten från den dagliga avistakurs som publiceras på SEB:s hemsida. Denna kurs läggs in i Sidas ekonomisystem och används av myndighetens handläggare för beräkningar av valutakostnader. Myndigheten använder sig inte av någon annan marknadsinformation om aktuella kurser. 4 Hantering av valutarisk i biståndet Svenska biståndsåtaganden utsätts för valutaexponering i den mån ingångna avtal avser utländsk valuta. För den del av biståndet som ska betalas ut i svenska kronor är det i stället mottagarna som bär valutarisken. Det finns ett antal mer eller mindre avancerade metoder för beräkning av valutaexponering. Vi gör inga sådana beräkningar utan nöjer oss med att konstatera att den totala exponeringen beror på vilka valutor som biståndsåtaganden har avtalats i, likviditeten i dessa valutor samt de olika valutornas andel i det totala biståndsåtagandet. Andra faktorer att ta hänsyn till är betalningstidpunkter och risken för betalningsförskjutningar. 4.1Mottagarna står valutarisken för Sidas biståndsbeslut Sida fattar endast beslut om utbetalning i svenska kronor. Detta innebär att myndigheten inte har några valutarisker för den egna verksamheten. Det har dock förts en diskussion inom myndigheten om att biståndsbeslut i svenska kronor kan innebära valutarisker för utförare och mottagare av svenskt bistånd till följd av kursförändringar mellan den svenska kronan och mottagarländernas valutor. Eftersom Sida i många fall finansierar projekt eller program av kan kursförändringarna bli betydande. För biståndsmottagare kan den typen av risk innebära en stor osäkerhet om kommande betalningsflöden. konstaterar att denna typ av valutarisk för mottagarna även omfattar en stor del av de utbetalningar som inte växlas av Sida, eftersom en merpart av det svenska biståndet utförs utanför och därför måste växlas av mottagaren från svenska kronor. Dessa valutaköp genomförs dessutom normalt av en part som sannolikt har en sämre förhandlingsmöjlighet än den svenska staten. Liksom andra myndigheter har Sida möjlighet att genom Riksgälden terminssäkra framtida utbetalningar i utländsk valuta. Myndigheten skulle därmed kunna erbjuda mottagare av svenska biståndsmedel valutasäkrade utbetalningar. Detta är dock inget som myndigheten har implementerat. Det finns mottagare av svenska biståndsmedel som har en egen aktiv valutahantering, och behovet av valutasäkrade betalningar skiljer sig åt mellan olika mottagare. FN-organisationer, utvecklingsbankerna och de globala fonderna, samt även vissa större icke-statliga internationella VALUTA FÖR BISTÅNDSPENGARNA? – VALUTAHANTERING I DET INTERNATIONELLA UTVECKLINGSSAMARBETET hjälporganisationer, arbetar till exempel aktivt med olika metoder för att undvika att biståndsmedel utsätts för kursfluktuationer och hög inflationstakt i de länder där man är verksam.35 Men för organisationer som inte har egna resurser för att hantera dessa frågor skulle det kunna vara en möjlighet till ökad säkerhet för inkommande medel. Figur 4.1 visar hur valutorna i de tre länder som tar emot mest bistånd från Sida (, och ) har utvecklats relativt den svenska kronan . Det faktum att kurserna varierar upp och ned skulle kunna tala för att se över den nuvarande ordningen med biståndsbeslut i svenska kronor utan valutasäkring. Merparten av det svenska biståndet slussas emellertid in i mottagarländerna via projekt där utbetalningarna sker i US-dollar och euro, snarare än lokal valuta. Därför är det mer relevant att överväga behovet av valutasäkring mot dessa valutor. Eftersom kronans värde varierar även mot dessa valutor (se figur 4.2 på sidan 39) skulle valutasäkring innebära att både givare och mottagare får veta det exakta värdet av svenskt bistånd i förväg. Figur 4.1 Relativ kursutveckling mot svenska kronor i utvalda biståndsmottagarländer, index = 100 Shilling (TZS) per SEK Afghani (AFN) per SEK Metical (MZN) per SEK Källa: Macrobond och egna beräkningar. Crosskurser beräknat på kurser mot US-dollar. 35Charities Turn to (). Better FX, A Guide to Practice in the och Stamp Out Poverty (2011). E-postväxling med UD, . Som beskrivits ovan har Sida inte tagit några initiativ för att erbjuda mottagare valutasäkrade utbetalningar som skyddar bidragsfinansierad verksamhet från negativa valutakursrörelser. noterar att myndigheten inte heller agerat för att säkerställa valutavinster vid positiva valutakursrörelser. Om valutakurserna förändras på ett sådant sätt att mottagarna får mer medel i den lokala valutan än vad de ansökt om betalas dessa alltså inte tillbaka till den svenska staten. Denna fråga hanteras annorlunda hos till exempel Sidas norska motsvarigheter, Norad. Norad har formulerat krav på att valutavinster som uppstår på grund av valutakursförändringar ska betalas tillbaka av mottagaren. Det är endast ansökta budgeterade medel som kan användas av mottagaren.36 4.2Hanteringen av valutarisk för bistånd beslutat av regeringen och 4.2.1Regeringskansliet fattar beslut i utländsk valuta Till skillnad från Sida fattar regeringen i vissa fall beslut i annan valuta än svenska kronor. Dessa beslut handläggs av och utbetalas av Sida. Det handlar främst om medel som fördelas till multilaterala och internationella organisationer och fonder. Besluten i utländsk valuta är oftast åtaganden . fanns 11 beslutade åtaganden i euro och US-dollar, med löptider mellan två och samt cirka 30 ettåriga beslut. Det längsta åtagandet som är beslutat i utländsk valuta löper till 2022. Utestående åtaganden i utländsk valuta uppgick till totalt 2013, värderat enligt balansdagens valutakurser. betalades ut enligt beslut som fattat i utländsk valuta. För åtaganden som löper längre än ett budgetår krävs ett bemyndigande från , och regeringen hemställer i budgetpropositionen till om en bemyndiganderam för utestående och nya åtaganden. Bemyndiganderamen beslutas i svenska kronor och består av åtaganden både i svenska kronor och i utländsk valuta. Storleken på den del som beslutats i utländsk valuta beräknas med hjälp av en växelkursprognos från Finansdepartementet.37 Fram hanterades dessa åtaganden i sin helhet av UD. UD använde då genomgående prognoskurs för beräkning och redovisning av bemyndiganderamen. Situationen förändrades i och med att regeringen beslutade att låta Sida ansvara för redovisningen av 36E-post från Norad, . 37Intervju med , . VALUTA FÖR BISTÅNDSPENGARNA? – VALUTAHANTERING I DET INTERNATIONELLA UTVECKLINGSSAMARBETET bemyndiganderamen från och med 2011.38 Sida värderar utestående åtaganden i utländsk valuta utifrån balansdagens växelkurs39 Detta innebär att UD:s och Sidas värderingar av bemyndiganderamens nyttjande skiljer sig åt , i takt med ändrade växelkurser. UD gör en prognos över utbetalningar för nästkommande budgetår. I denna planering används en budgeterad växelkurs , vilken anges av . En marginal mellan utestående åtaganden och bemyndiganderam läggs på för att undvika att anslagstaken överstigs.40 Utöver denna marginal genomför varken Sida eller UD någon valutasäkring av de beslut som fattas i utländsk valuta. 4.2.2Avsaknaden av valutasäkring leder till bristande budgetering De åtaganden som är beslutade i utländsk valuta har normalt en löptid . De flesta löper . Detta betyder att risken för betydande valutaförändringar är stor. De prognoskurser som UD använt för att beräkna bemyndiganderamen i regeringens budgetpropositioner har därför haft ett visst påslag i jämförelse med dagskurserna. För utestående åtaganden vid slutet av 2013 var snittprognoskurserna för euro och US-dollar respektive . Det finns dock betydande skillnader mellan prognoskurserna för enskilda åtaganden.41 En högt räknad prognoskurs leder i ett initialt skede till en högt värderad bemyndiganderam. Syftet med den högt räknade kursen är att ta höjd för växelkursförändringar. De långa löptiderna betyder dock att växelkursförändringarna kan bli betydande. Det visar bland annat beräkningar av utestående åtaganden till balansdagens kurs som Sida gjort i arbetet med sin årsredovisning . Skillnaden mellan prognoskurs och dagskursen var För enskilda åtaganden fanns det dock skillnader på över 400 miljoner kronor.42 Detta ledde Sida till bedömningen att det finns en risk att en anslagspost eller en tilldelad bemyndiganderam kan komma att överskridas.43 38Uppdrag till (Sida) att föra över delar av ansvaret för bidragshantering inom utgiftsområde 7 från / till Sida (UF2010/37907/USTYR, ). upprättade Sida redovisningen utifrån uppgifter om ekonomiska åtaganden lämnade från UD. fick myndigheten underlag från UD så att myndigheten själv kunde sammanställa redovisningen. 39Sidas årsredovisning 2013, s. 157. 40Intervju med , . 41E-post från Sida, . 42E-post från Sida, . 43Sidas årsredovisning 2013, s. 149. I den årliga revisionen av Sidas årsredovisning 2011 konstaterade att Sida redovisade för höga utestående åtaganden i bemyndiganderedovisningen med , främst för åtaganden i euro eftersom man då inte använde sig av balansdagens växelkurs.44 Figur 4.2 Avistakurser för SEK/EUR och SEK/–2014 Den genomsnittliga löptiden för åtaganden i utländsk valuta är . Graferna ovan visar på rörelserna för euro och US-dollar under en Som framgår är det betydande kursrörelser, vilket understryker svårigheten att prognostisera en kurs över en så . prognoser för betalningar under budgetåret Som beskrivits ovan gör UD en prognos för utbetalningar för det kommande budgetåret. Vid beräkning av motvärdet i svenska kronor används en prognoskurs med en marginal för att minska risken att anslagstak överskrids. UD hanterar eventuella differenser mellan prognos och utfall genom att vid behov göra förändringar i regleringsbrev för att omfördela medel mellan anslagsposter inom utgiftsområdet. Detta görs antingen för att täcka kursförluster eller fördela kursvinster.45 var skillnaden mellan prognos och utfall ett överskott på 136,5 miljoner kronor.46 Detta motsvarade cirka 13 procent av budgeterade medel och fick därmed omföras till andra anslagsposter. 44Riksrevisionen, Sida, Iakttagelser granskning av årsredovisning 2011, . 45Intervju med , . 46E-post från Sida, . VALUTA FÖR BISTÅNDSPENGARNA? – VALUTAHANTERING I DET INTERNATIONELLA UTVECKLINGSSAMARBETET 4.2.3Sida står valutarisken för beslut som hanteras av I och med att Sida ansvarar för betalningar och redovisning av de anslagsposter där UD beslutar ligger valutariskerna för besluten hos myndigheten, trots att myndigheten inte har ansvar för hela kedjan från beslut.47 () har tidigare föreslagit att Sida bör föra dialog med för att söka nå en överenskommelse om valutasäkring i syfte att förbättra budgetarbetet och eliminera risken för oförutsedda valutakurskostnader.48 Enligt Sida påtalade myndigheten vid ett möte med UD att valutaexponeringen skulle kunna UD kommenterade, enligt Sida, att det i så fall var en fråga för Finansdepartementet.49 Som beskrivits ovan har Sida också i myndighetens årsredovisning pekat på risker förknippade med dessa åtaganden.50 Det delade ansvaret mellan myndigheterna tycks dock vara en försvårande omständighet, och enligt Sida är det en öppen fråga huruvida det är Sida eller som vid behov bör ingå avtal om terminssäkring. Sida kan inte terminssäkra förrän myndigheten fått besked från om datum för utbetalning och detta kan enligt Sida i vissa fall komma med kort varsel, även om åtagandet varit känt . har i den årliga revisionen av Sidas årsredovisningar, samt i årliga rapport, pekat på problem med det delade ansvaret mellan och Sida. Eftersom de biståndsåtaganden det handlar om bereds av och beslutas av regeringen omfattas de varken av myndighetsförordningen (2007:515) eller av förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Med andra ord saknas i detta fall ett uttalat ansvar för intern styrning och kontroll avseende framtida åtaganden om totalt av statens medel. Sidas ansvar är begränsat till administrativa kontroller och till att verkställa utbetalningar.51 UD och har tidigare fört en diskussion om bemyndiganderamen kan beslutas i utländsk valuta och frågan har ställts till finansutskott. har dock beslutat att endast bankgarantierna ska vara i utländsk valuta, inte medel som är avsedda för utbetalning. beslut har blivit vägledande.52 47Riksrevisionen har sedan Sida fick uppdraget vid ett flertal tillfällen pekat på problemen med den brutna ansvarskedjan. Se till exempel Riksrevisorernas årliga rapporter för . 48Sidas arbete med intern styrning och kontroll, Regeringsuppdrag, Rapport del 1. ESV (2010). 49Kvalitetssäkringskorrespondens med Sida, . 50Sidas årsredovisning 2013, s. 149-50. 51Se årliga rapporter för . 52Intervju med , . 4.3Jämförelse: hantering av valutarisk () uppdrag är att främja svensk försvarsexport när den är av försvars- och säkerhetspolitiskt intresse. När FXM företräder staten i mellanstatliga avtal hanterar myndigheten den valutarisk som staten exponeras för. Liksom Sida hanterar FXM avtal som löper över med ett antal årliga betalningar. Skillnaden är att det i FXM:s fall nästan uteslutande rör sig om inkommande betalningar till staten i stället för utgående, vilket är fallet hos Sida. De årliga volymerna i FXM:s avtal uppgår till cirka 1–1,, det vill säga ungefär samma volym som de årliga betalningarna vad gäller biståndsåtaganden i utländsk valuta. De största affärerna som FXM är involverade i är de mellanstatliga avtalen i , som kommer att omsätta fram till Avtalen löper vanligen eller längre. Motpartsländerna, , och , betalar ett fast belopp över avtalstiden där alla kringtjänster ingår.53 4.3.1Alla mellanstatliga avtal terminssäkras FXM tecknar terminskontrakt med Riksgälden för samtliga mellanstatliga avtal efter att respektive avtal har undertecknats. FXM tecknar ett terminskontrakt för varje enskild betalning. Om ett avtal exempelvis sträcker sig med en betalning innebär detta tio terminskontrakt med tio olika löptider, från ett till . Det som terminssäkras är det dagsaktuella priset i försäljningen. De olika indexuppräkningar som vanligtvis skrivs in i avtalen terminssäkras däremot inte. Terminssäkring är normalt sett dyrare ju längre löptiden är, vilket är ett argument mot valutasäkring av svenska biståndsåtaganden.54 Men FXM upplever att kostnaden är mycket låg, trots långa löptider. I en intervju säger företrädare för myndigheten att man blir av med hela risken till en låg kostnad och att Riksgäldens priser oftast ligger nära den dagsaktuella kursen. Om FXM skriver avtal i en valuta som inte är konvertibel med svenska kronor görs en växling till US-dollar som sedan blir till en SEK-termin. 4.3.2Betalningsförskjutningar upplevs inte som ett problem Ett annat argument mot valutasäkring av svenska biståndsåtaganden är att den exakta tidpunkten för utbetalningar av långsiktiga engagemang inte är känd 53Hela detta avsnitt bygger på intervju med , . 54Förutsatt att ränteläget i är högre än i motpartslandet. VALUTA FÖR BISTÅNDSPENGARNA? – VALUTAHANTERING I DET INTERNATIONELLA UTVECKLINGSSAMARBETET Detta är en försvårande omständighet, eftersom avtal om valutaterminer alltid måste innehålla en exakt förfallodag när valutan ska levereras. Även i försvarsexportärenden är detta en faktor att ta hänsyn till, eftersom betalningar kan förskjutas både framåt och bakåt i tiden från avtalat betalningsdatum. FXM upplever dock inte att eventuella betalningsförskjutningar innebär några större problem för terminssäkringen. Om en betalning kommer in för tidigt går pengarna in på ett valutakonto. Om en betalning blir försenad rullas terminskontrakten i stället, vilket sköts av Riksgälden. Detta är, enligt FXM, fullt möjligt även om det skulle bli upprepade förseningar, vilket dock är mycket ovanligt. valutahantering sköts av myndighetens ekonomichef och två controllers. Myndigheten uppger att man inte vill bygga upp onödigt mycket kompetens eftersom det skulle innebära en dubblering av kompetens som finns i andra delar av staten, exempelvis hos Riksgälden eller . Å andra sidan, uppger FXM, har myndigheten ett affärsansvar och behöver ha kontroll och viss egen kunskap, exempelvis i dialogen med Riksgälden och motparter. I intervjun med betonar företrädare för myndigheten behovet av balans och kompletterande kompetens i detta avseende. 4.4Hanteringen av valutarisker i Sidas garantiverksamhet Ett statligt garantiåtagande innebär att staten går i borgen för någon annans betalningsåtagande, vilket leder till en finansiell risk för staten. Sida har en av beslutad garantiram på och har utfärdat garantier värda . Sidas garantier beslutas i svenska kronor, men i internationella sammanhang kräver vanligtvis Sidas samarbetsparter, till exempel andra länders biståndsorgan, att garantier ställs i US-dollar. I dessa sammanhang har Sida haft som praxis att ta på sig valutarisk per US-dollar, vilket skrivs in i garantiavtalen. Detta betyder att myndigheten avtalar bort valutarisken för de extrema fall när en US-dollar kostar mer än men i övrigt utsätter sig för valutarisk eftersom det underliggande åtagandet är i US-dollar. För nya avtal sätts åtagandet i stället till nuvarande US-dollarkurs plus , vilket är ungefär detsamma som 10 svenska kronor.55 Eftersom valutarisken intecknas i Sidas garantiram uppgår inte ramen till de som beslutat om utan snarare Appliceras på avtal som börjat beredas efter beslutsdatum . till , det vill säga det maximala belopp som kan nyttjas för att Sida ska kunna ha en växelkursbuffert på . Figur 4.3 Sidas beslutade garantiram justerat för växelkursbuffert, miljarder kronor Källa: beräkningar. Sidas garantiverksamhet regleras i förordning (2009:230) om finansiering av utvecklingslån och garantier för utvecklingssamarbete. Enligt denna förordning ska en säkerhetsreserv upprättas för att täcka eventuella skador vid garantier utfärdade enligt förordningen. Säkerhetsreserven ska innehålla garantitagarnas premieinbetalningar samt avsättningar. Enligt förordningen ska säkerhetsreserven förvaltas av och placeras på räntebärande konto hos Riksgälden. Som jämförelse kan nämnas att egen garantiverksamhet hanterar valutarisker genom att placera likvida medel i utländsk valuta, vilket regleras i förordning (2011:211) om utlåning och garantier (se även avsnitt 4.5). Den möjligheten tillämpas inte för Sidas Valutasäkring genom terminsaffärer är inte heller aktuellt, eftersom garantiverksamhet inte innehåller några i förväg kända kassaflöden. Enligt företrädare för Sida har myndigheten verkat för att försöka få förordning (2009:230) om finansiering av utvecklingslån och garantier för utvecklingssamarbete omskriven så att Sida kan ansöka om valutakonto för garantiverksamheten.56 UD uppger att Sida och UD har diskuterat förändringar i förordningen samt att frågor om valutasäkring har nämnts men dock inte diskuterats i detalj. 56 Intervju med Sida, . VALUTA FÖR BISTÅNDSPENGARNA?