rir · H2B54 · 2014-03-19 00:00:00 — 154Helikopterbataljoner och -divisioner fanns initialt inom samtliga försvarsgrenar (prop. 1996/97:4, s. 79). 155Syftet med att koncentrera verksamhet till färre men större garnisoner är att förbandsproduktionen kan bli effektivare då en större andel verksamhet han samordnas och dela på gemensamhetslokaler och viss stödverksamhet. Kostnaderna för personal och lokaler kommer därför att minska. Den totala overheadkostnaden borde alltså bli lägre än om verksamheten vore spridd, som den var innan omställningen. Även den totala produktionskostnaden för insatsförbanden borde bli lägre, eftersom borde bli lägre då fler kan dela på gemensamma anläggningar m.m. till annan ort. Beslutet grundades på att det fanns en betydande överkapacitet i förhållande till det framtida utbildningsbehovet. Tanken var även att motverka att flera utbildningsplattformar bedrev samma typ av utbildning.156 På operativ nivå ville regeringen att ledningen koncentrerades till en samlokaliserad operativ insatsledning, som skulle bildas bland annat av delar av högkvarteret samt olika regionala enheter. Den operativa insatsledningen skulle bestå av tre taktiska kommandon för vardera mark-, sjö- och luftstridskrafterna samt en operationsledning.157 Den operativa insatsledningen förlades till garnison. beslutade i allt väsentligt enligt vad regeringen hade föreslagit. hade inga invändningar mot de överväganden som gjorts av regeringen och som leder fram till den beskrivna organisationen i stort för Försvarsmakten, förutom att antalet flygflottiljer borde vara fyra till antalet i stället för fem som regeringen föreslagit.158 Försvarsbeslutet innebar ytterligare nedskärningar i grundorganisationen. Regeringen föreslog inför försvarsbeslutet att grundorganisationen skulle minska till 32 organisationsenheter genom att 16 enheter skulle läggas ned och 6 enheter omlokaliseras för att skapa en mer samlad produktionsapparat. Syftet var att ytterligare koncentrera verksamheten med fler enheter till färre orter och där bilda större garnisoner för att på så vis nå samordningsfördelar. Ett exempel på det var artilleriregementet A 9, som skulle flyttas från till . Därutöver föreslogs att en organisationsenhet skulle omorganiseras till annan verksamhet och att fyra nya organisationsenheter inrättades.159 återkom regeringen till med ett förslag om att lägga ned de tre regionala 1999/2000:30, s. 60 f. och s. 92 f. samt prop. 1999/2000:97, s. 5 f. 1999/2000:30, s. 72 samt prop. 1999/2000:97, s. 14. 1999/2000:FöU2, s. 156 och s. 164, rskr. 1999/2000:168 samt bet. 1999/2000:FöU7, s. 7, rskr. 1999/2000:250 och bet. 1999/2000:FöU8, s. 8, rskr. 1999/2000:251. beslutade att flygflottilj (F 16) skulle läggas ned senast vid utgången av 2003. Utskottet bedömde att de fyra kvarvarande flottiljerna skulle ha de långsiktigt bästa förutsättningarna för att bedriva en rationell och miljöanpassad verksamhet. Som en följd av det beslutade också att Flygvapnets Uppsalaskolor inte skulle läggas ned och Flygskolan inte skulle inordnas i flygflottilj, såsom regeringen hade föreslagit. Dessutom ansåg att Amfibiestridsskolan inte borde inordnas i ett av amfibieregementena, utan i stället vara en angelägenhet för hela amfibiekåren. 2004/05:43, s. 51 f. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA militärdistriktsstaberna vid utgången av 2005.160 Vid det laget hade antalet organisationsenheter minskat till 34.161 biföll i sin helhet vad regeringen hade föreslagit i fråga om grundorganisationen.162 Försvarsbeslutet innebar inga förändringar för grundorganisationen.163 Det innebär att den omstrukturerade grundorganisationen (exklusive skolor och centra) finns på 14 platser i landet. Dessa är koncentrerade till följande områden: sydöstra , /östra , / , samt Skåneland. Vissa av dessa 14 förband är kraftigt specialiserade varför det är viktigt att de kan samverka med andra förband.164 4.2.4 Motiv och urval för att rationalisera grundorganisationen Försvarsmaktens fredsförband kan värderas ur olika perspektiv. Vissa fungerar främst som utbildningsplattformar, medan andra har en mer operativ funktion. Det finns också en säkerhetspolitisk och militärstrategisk dimension, då närvaron av ett militärt förband har ett signalvärde i förhållande till omvärlden. Närvaro i olika delar av landet är också en viktig faktor för att underlätta rekryteringen. I försvarsbeslutsproposition skrev regeringen att utgångspunkterna för förändringen av grundorganisationen var att effektivitet och långsiktighet skulle vara styrande, och att försvarsgrenarna skulle integreras mera.165 Regeringen framhöll att de faktorer som styr grundorganisationens utformning skulle vara 2004/05:160. 2004/05:43, s. 51 f. och 62 f. framgår antalet 29. Skillnaden beror på att följande organisationsenheter inte beaktats: Försvarsmusikcentrum som lades samman med Livgardet 2010 (prop. 2009/10:1, utg.omr. 6, s. 43 f., bet. 2009/10:FöU1, rskr. 2009/10:104), Försvarsmaktens telenät- och markteleförband, Hemvärnets stridsskola, Totalförsvarets ammunitions- och minröjningscentrum samt Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetscentrum. finns 35 organisationsenheter i grundorganisationen enligt bilaga 1 till Försvarsmaktens instruktion (2007:1266); Särskilda operationsgruppen tillkom 2012 (prop. 2011/12:1, utg.omr. 6, s. 48, bet. 2011/12:FöU1, rskr. 2011/12:92 ). 2004/05:FöU4 och bet. 2004/05:FöU5, rskr. 2004/05:143; bet. 2005/06:FöU2, rskr. 2005/06:28. gav därutöver regeringen till känna att den förutsatte att detachementet i skulle vara av samma personella omfattning som den tidigare verksamheten vid dåvarande (K 4). 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. 164Exempelvis helikopterflottiljen i . 165I försvarsberedningens rapport, som låg till grund för regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition, stod att även om avvecklingar och omlokaliseringar till större garnisoner ger små nettobesparingar på kort sikt är de ändå nödvändiga för att undvika framtida kostnader för underhåll och renoveringar. Sammanslagning av verksamhet kommer på kort sikt kräva investeringar. Dock bör ett högre utnyttjande av befintliga resurser i sin tur leda till högre effektivitet. (Försvar för en ny tid (Ds 2004:30), s. 92 f.) Följande faktorer kom att ligga till grund för utveckling respektive avveckling av förband inom grundorganisationen: utbildningsförutsättningar, integrerad garnison, , hyreskostnad, behov av nyinvesteringar och miljöfrågor. Därtill kommer två sammanfattande faktorer: en rationell och effektiv plattform166 respektive en långsiktigt hållbar enhet.167 När det gäller territoriell integritet menade regeringen att det är nödvändigt att förband har baseringsmöjligheter för att kunna lösa uppgifter främst i och i . Med motsvarande krav som grund ska flygförband vara baserade i norra och södra Regeringen uttryckte i sin proposition även att säkerhetspolitiska förhållanden måste återspeglas i utformningen av grundorganisationen. Regeringen menade att den förändrade hotbilden innebar nya typer av hot, som främst berörde de två största städerna och . Regeringen ansåg det nödvändigt att säkerställa att det finns utbildade militära förband och resurser som kan uppträda i dessa två områden.169 När förslaget till ny grundorganisation förelåg ansåg regeringen att det säkerhetspolitiska behovet redan var tillfredsställt för och Göteborg.170 När det gäller bland annat fördes resonemang utifrån olika perspektiv i regeringens analys. Bland annat var övningsbetingelser en bedömningsgrund. tids diskussion om militärstrategiska betydelse hade inte en framträdande plats i regeringens motivering.171 En central del av Försvarsmaktens omvandling har handlat om att skapa bättre förutsättningar att använda försvaret i samband med olika former av insatser. Därför har vi undersökt hur Försvarsmakten har redovisat hur verksamheten 166I detta fall avses med ordet plattform ett utbildningsförband. 2004/05:43, s. 20 f. 2004/05/43, s. 21. 2004/05:43, s. 21 f. 170Regeringen förklarade att i skulle det finnas ett antal förband som skulle vara särskilt utbildade för att uppträda i den miljön (Livgardet i , Första amfibieregementet i samt marinens fartyg i ). Det skulle också finnas specialresurser att tillgå inom en begränsad tid från . I fråga om lades visserligen Fjärde amfibieregementet ned, men dit skulle ju i stället Försvarsmaktens sjukvårdscentrum flytta. Regeringen menade att det också skulle vara möjligt att basera fartygsförband där, och sjöbevakningscentralen skulle få vara kvar.(Prop. 2004/05:43, s. 171I avvägningen mellan förband där förbandet P 18 på ingick att ansågs alla förband var för sig ha goda förutsättningar, dock att P 7 i Revingehed i södra ansågs ha de bästa övningsbetingelserna. Utöver de rent produktionsrelaterade skälen framhöll regeringen att internationaliseringen var viktig och att de så kallade nya hoten hade blivit allt tydligare, och att detta talade för att behålla P 7 medan P 18 kunde läggas ned tillsammans med P 10 i och I 5 i . 2004/05:5, s. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA sett ut –2013. Detta för att få en bild av vad förändringen inneburit. redovisades inte alla typer av insatser i i de öppna delarna av Försvarsmaktens årsredovisning. Från och med årsredovisningen ingår uppgifter om bevakningsinsatser och från och med årsredovisningen ingår även insatser vid kränkningar eller befarade kränkningar av territorialgränsen. rapporteras cirka 150 bevakningsinsatser, sex konstaterade kränkningar och fem händelser som kan vara en kränkning. Dessutom rapporteras 133 händelser där föranmälan av utländskt statsfartyg eller statsluftfartyg uteblivit eller meddelat tillstånd för tillträde har överskridits. Försvarsmakten har en uppgift att bistå det civila samhället vid kriser eller särskilda händelser där myndighetens personal och materiel kan bidra med nytta. Det handlar om olika former av insatser vid statlig räddningstjänst.172 Försvarsmakten har också i uppgift att vid behov kunna lämna stöd till statliga myndigheter, kommuner, landsting och enskilda. Detta förutsätter dock att Försvarsmakten har lämpliga resurser och att det inte allvarligt hindrar den ordinarie verksamheten eller medverkan i statlig räddningstjänst.173 Inriktningen mot internationella insatser har varit av stor betydelse i omställningen av Försvarsmakten. För att belysa omfattningen av Försvarsmaktens internationella insatser har vi utgått från regeringens mål för varje enskilt år, som det framgår av de årliga regleringsbreven. Där visas omfattningen av de väpnade styrkor som regeringen har beslutat att sätta in i specificerade insatser i andra länder. avses alltså rent militär personal, vilket också är det som tar ställning till i sina beslut. Omfattningen på insatserna varierar: från några hundra 172Enligt 4 kap. lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Detta omfattar fjäll-, flyg- och sjöräddning, eftersök av försvunna personer i andra fall samt räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen och miljöräddningstjänst till sjöss. 1731 och 6 §§ förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. De insatser som Försvarsmakten utför varierar i omfattning och intensitet, från att avläsa sensorer på en övervakningscentral eller dylikt, till större insatser såsom att bistå civilbefolkning i som drabbats av stormen , sanera stränderna på efter ett oljeutsläpp och att hantera det norska militärflygplan som kolliderade med berget i . De vanligast förekommande insatserna är röjning av ammunitionseffekter, eftersök av försvunna personer och sjöräddning. tjänstgörande till att en handfull personer deltar. De insatser som har deltagit i har letts av Nato, , Europeiska unionen och OSSE174. Figuren nedan visar omfattningen. Sammantaget framgår av Försvarsmaktens redovisning att volymen på de internationella insatserna har varierat och gradvis minskat. Figur 4.4 Omfattningen av de väpnade styrkor som den svenska Försvarsmakten bidrar med i internationella insatser 2002–2013 Källa: Regeringens regleringsbrev till Försvarsmakten –2013. 4.3.2Användningen av marinens och flygvapnets resurser Användningen av olika resurser speglar framför allt hur mycket övning som utförs. För att uppnå god förmåga behöver förbanden öva fortlöpande. En indikator på övningsverksamheten är hur mycket olika resurser brukas. Granskningens genomgång visar på omfattande variationer i utnyttjandet av resurserna. För att illustrera den verksamhet som har bedrivits inom marinen har vi gått igenom hur mycket flottiljernas korvetter och ubåtar har använts. Antalet gångtimmar varierar kraftigt mellan åren. En förklaring till detta är att det är få fartyg i drift, vilket innebär att när ett fartyg läggs upp för underhåll får det stort genomslag. Försvarsmakten har förklarat vissa av skillnaderna med insatser: 2009 medverkade med korvetter i en internationell insats i Adenviken175 och 2006–2007 i en insats i . 174Organisationen för säkerhet och samarbete i , som är ett säkerhetspolitiskt samarbetsorgan där alla europeiska stater, , och länderna i deltar. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Försvarsmakten till låga målsättningar och ekonomiska begränsningar som förklaring till ett lägre användande.176 Figur 4.5 Gångtimmar för korvetter och ubåtar 2001–2013 Källa: Försvarsmaktens årsredovisningar 2001–2013. Även när det gäller luftstridskrafterna framgår att användningen har varierat . 2008 nådde antalet flygtimmar endast upp till timmar 2004 då flygtiden var som högst. Försvarsmakten angav att orsaken till minskningen var att man inte hade tilldelat så mycket flygtid. Den låga flygtidstilldelningen ska dock inte ha påverkat insatskraven på kort sikt, men återväxten och grundutbildningen blev kraftigt försenad. Försvarsmakten menade att det är av yttersta vikt att tilldelningen av flygtid motsvarar kraven för utbildning, beredskap och insats.177 176Försvarsmaktens årsredovisningar 2001, 2004 samt 2006–2010. 177Försvarsmaktens årsredovisning 2008, s. 48. Orsaken till att tilldelningen av flygtiden blev så låg har inte kommenterats av Försvarsmakten. Figur 4.6 Flygtimmar för stridsflygplan 2001–2013 Källa: Försvarsmaktens årsredovisningar 2001–2013. 4.3.3Övningsverksamheten har fått stå tillbaka Övningsverksamheten, som är en avgörande förutsättning för att uppnå god förmåga, har varierat . Av Försvarsmaktens årsredovisningar framgår att myndigheten i varierande utsträckning har kunnat genomföra planerade övningar.178 kunde alla planerade övningar inte genomföras. Även rapporterar Försvarsmakten att planerade övningar inte kunnat genomföras på grund av ekonomiska och personella skäl. fick Försvarsmakten en kraftigt reducerad övningsplan, och övningsverksamheten kom att genomföras lågintensivt . ökade övningsverksamheten med anledning av . Året därpå reducerades övningsverksamheten, även av ekonomiska skäl. Detta förefaller ha bestått även under 2012.179 178För att ett krigsförband ska ha operativ förmåga krävs bland annat att det finns utbildad personal, materiel och att det genomförs övningar. För att insatsorganisationen som helhet ska uppnå avsedd operativ förmåga måste insatsförbanden också måste vara samövade så att de kan samverka vid en insats. 179Försvarsmaktens årsredovisningar 2001–2012. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 4.4Andra viktigare processer i omställningen Utöver det ovan nämnda har det pågått ett antal centrala processer som har haft relevans för omställningen av Försvarsmakten. Vi går inte in på dem i detalj, utan nämner dem endast kortfattat för att komplettera den övriga genomgången. För en närmare redogörelse, se elektronisk bilaga 7. För en närmare redogörelse av ett antal utredningar av betydelse i detta sammanhang, se elektronisk bilaga 9. Tanken bakom rationaliseringar och sänkta kostnader har varit att kunna finansiera såväl sänkta anslag som en utveckling av myndigheten. I försvarsbeslutet uttalade regeringen att det krävs en omfattande och skyndsam avveckling av såväl materiel som personal för att skapa utrymme för att bygga det nya försvaret. Detta gick dock inte i den takt och omfattning som regeringen hade förväntat sig. Dessutom uppkom omfattande kostnader för att avveckla personal – –2002. Totalt uppgick avvecklingskostnaderna till mellan 1998– 2008. minskade materielanslagen minskat med cirka en fjärdedel i löpande priser.180 Försvarsmakten har haft svårt att anpassa myndighetens tillgång på personal till myndighetens behov. Detta kan delvis förklaras av att behoven har förändrats i takt med omställningen. Beslutet att lägga värnplikten vilande till förmån för ett nytt system baserat på frivillighet är en av Försvarsmaktens största reformer . Det är än så länge för tidigt att på allvar bedöma utfallet av den pågående personalreformen, som är tänkt att vara fullt genomförd till 2019. Försvarsmakten tar i sin årsredovisning upp att det finns osäkerheter, särskilt när det gäller i vilken takt man kommer att kunna anställa tjänstgörande gruppbefäl.181 2013 gjorde ett tillkännagivande till regeringen om att det behövs åtgärder för att trygga försvarets personalförsörjning på lång sikt. Regeringen tillsatte därför en utredning om Försvarsmaktens personalförsörjning.182 180Försvarsmaktens årsredovisningar 2001–2012. 181Försvarsmaktens årsredovisning 2012. Regeringen har framhållit vikten av att effektivisera Försvarsmaktens materielförsörjning. Försvarsmakten avviker från många andra myndigheter genom att kostnadsslaget för utrustning tar i anspråk en väsentligt större andel av driftskostnaderna. I samband med inriktningsbeslutet signalerade regeringen tydligt att egen utveckling ska undvikas om det inte är absolut nödvändigt. I stället ska materielen i första hand vidmakthållas och uppgraderas om det är ekonomiskt försvarbart och operativa krav kan uppnås. Om ändå ny materiel behöver anskaffas bör det ske genom att köpa befintlig, färdigutvecklad och beprövad materiel. Om inte något av dessa alternativ är möjligt bör utveckling ändå kunna ske. Oavsett anskaffningsform bör möjligheterna till internationellt samarbete undersökas.183 Kraven på tillgänglighet har förändrats Kraven på tillgänglighet har förändrats . har numerären i krigsorganisationen minskat avsevärt . Försvarsbeslutet innebar en omfattande nedrustning. För att säkerställa förmågan att kunna möta ett omfattande militärt angrepp skulle försvaret genom förmåga till anpassning kunna rusta upp och anpassa sin beredskap om omvärldsläget förändrades.184 Med försvarsbeslutet skedde en förändring, och krav på differentierad beredskap infördes.185 Det innebar att endast de förband som behövdes och klarade att möta hot i det omedelbara tidsperspektivet eller för att delta i internationella insatser hade högre beredskap.186 Till följd av det säkerhetspolitiska läget skulle det inte längre behövas förband med längre beredskap (3–). Skulle det uppstå ett angreppshot efter en långvarig försämring av omvärldsutvecklingen menade regeringen att det med största sannolikhet skulle se annorlunda ut än det gamla invasionshotet, och då skulle det behövas andra förband och resurser.187 2008/09:140, s.86 f. 1999/2000:30, bet. 1999/2000:FöU2. 1852003 beslutades om differentierad beredskap för förband indelad i fem steg (förbandsgrupper) upp till . För internationella styrkeregister gällde till exempel i allmänhet beredskapstider från 7 , ibland även 60 eller . 2004/05:5, s.47) 2005/05:5, s. 47. 2005/05:5, s. 47. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA I och med inriktningsbeslutet har kraven på tillgänglighet skärpts. Regeringen skriver att vid beslut om höjd beredskap bör huvuddelen av insatsorganisationen vara tillgänglig , och tillgängligheten bör inte överstiga för något förband. Vidare bör normalt delar av insatsorganisationen vara tillgänglig för insatser, incidentberedskap med mera. Vid normal beredskap bör huvuddelen av förbanden i insatsorganisationen normalt vara tillgängliga , och inget förband bör normalt ha en beredskap på mer än sex månader.188 Sammantaget har markstridskrafterna reducerats väsentligt såväl till antalet förband som till personal. De stridande enheternas beskaffenhet har ställts om till ett modulärt ändamål som ska möjliggöra en mer flexibel användning. Sjöstridskrafterna har genomgått omfattande förändringar inom båda vapenslagen. Kustartilleriet har upphört och ersatts med en enda amfibiebataljon. I flottan har antalet ytstridsfartyg och ubåtar reducerats i stor omfattning. Antalet stridsflygdivisioner har minskat avsevärt. tjänstgör numera endast en typ av stridsflygplan – JAS 39 . med förändringarna av insatsorganisationen har grundorganisationen i syfte att bli mer rationell i förhållande till produktionskraven. Motiven för att rationalisera grundorganisationen har i första hand produktionsrelaterade. Försvarsmaktens fredstida insatser och användning av sina resurser har varierat . har omfattningen av de väpnade styrkor som Försvarsmakten bidrar med vid internationella insatser avtagit. 2008/09:140, s. 47; prop. 2013/14:1, utgiftsområde 6. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 5Uppföljning och redovisning av omställningen I föregående kapitel har behandlats den omfattande förändring som Försvarsmakten har genomgått. Förändringen har omfattat såväl styrande inriktning och ställda krav som myndighetens struktur och organisation. Det betyder, enligt bedömning, att det är viktigt att genom regeringens information till på ett rimligt sätt kunna följa innebörden av de beslut som har fattats. Försvarsmaktens årsredovisning är viktig för regeringen, men även som en information till och allmänheten. I detta avsnitt behandlas därför frågan om i vilken utsträckning resultatet av omställningen har följts upp och om detta tydligt framgår i regeringens rapportering och Försvarsmaktens öppna återrapportering.189 I frågan ingår även huruvida det på regeringens initiativ har skett en övergripande uppföljning. Vår utgångspunkt har varit att informationen bör vara tillräckligt tydlig och relevant samt på ett rimligt sätt relatera till Försvarsmaktens kraftiga förändring. Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat om. Enligt 6 § myndighetsförordningen (2007:515) ska förvaltningsmyndigheter tillhandahålla information om sin verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten. 5.1Regeringens och Försvarsmaktens information Detta avsnitt innehåller en beskrivning och analys av regeringens information till genom sina budgetpropositioner och inriktningspropositioner. 189 Mått och beskrivningar som tar hänsyn till förändringar i uppdragen På samma sätt beskrivs och analyseras Försvarsmaktens årsredovisningar till regeringen.190 Avsnittet bygger på en genomgång av regeringens budgetpropositioner för åren 2001–2014, aktuella propositioner till grund för nya försvars- eller inriktningsbeslut och på Försvarsmaktens årsredovisningar. För en mer utförlig genomgång av detta, se bilaga 8. När det gäller Försvarsmaktens årsredovisningar har vi behandlat öppna bilagor eftersom dessa fyller en viktig informationskanal, även för och allmänheten. Hemliga bilagor har delvis studerats, som bakgrundsinformation. är av naturliga skäl mycket relevant, när det gäller både tydlighet och transparens, men är bara tillgänglig för en mycket begränsad skara. Granskningen har inte varit inriktad mot förutsättningarna för regeringen att följa omställningen, utan mot regeringens information till , liksom Försvarsmaktens öppna redovisning, med fokus på övergången mellan försvars- och inriktningsbeslut i form av förändrade mål och krav, bedömningen av Försvarsmaktens operativa förmåga, samt utvecklingen av Försvarsmaktens insatsorganisation och grundorganisationen. 5.1.1Regeringens information till om förändringar av mål och krav Som vi har visat i granskningen har det skett stora förändringar avseende kraven på vad Försvarsmakten förväntas kunna göra och vilken förmåga Försvarsmaktens förväntas ha.