rir · H2B58 · 2014-04-08 00:00:00 — FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 ÖB inriktar verksamheten genom Försvarsmaktens strategiska inriktning (FMSI). FMSI syftar till att ge en tydlig strategisk inriktning grundad på operativa behov. Den innehåller en lägesbild, uttolkning av regeringens styrning och övergripande beslut utifrån detta, verksamhetsidé, vision, värdegrund samt strategiska utvecklingsmål.256 Planera resulterar, efter avvägningsprocessen, i Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP) och budgetunderlaget (BU). Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP) är Försvarsmaktens verksamhetsplan och kommer att byta namn till FMVP . FMUP har ett tioårigt perspektiv, med fokus på de inledande tre åren. I FMUP 2013 beskrivs bland annat de ekonomiska förutsättningarna, kvantitativa mål för 2014 (IO14) och plan för verksamhetsgrenar samt spårbarhetsmodellen med deluppgifter, försvarsuppgifter och insatsförmågor.257 Genomföra resulterar i Överbefälhavarens uppdrag (ÖBU). ÖBU utarbetas bland annat utifrån FMUP, och är riktat till chefer direkt underställda ÖB. Den är ettårig och beskriver också fem fokusområden, som avser prioriterad verksamhet för året.258 Följa upp resulterar i Försvarsmaktens årsredovisning. Planeringsdokument ur den centrala planerings- och uppföljningsprocessen bryts ned till Verksamhetsuppdrag (VU) med styrning till förbanden samt Materielplanen259 som går till (). Avvägningsprocessen som nämns ovan innebär en prioritering där kravbilden i bland annat FMSI – men även FMV:s bedömningar av omsättningsbehov när materiel inte längre bedöms kunna vara i drift260 – ställs mot tillgängliga resurser. Prioriteringarna resulterar i ett så kallat avvägningsbeslut, som kommer . De ovan beskrivna processerna ingår i den så kallade Försvarsmaktsplaneringen, inte att förväxla med Försvarsplaneringen som syftar till att inrikta hur militära medel ska användas för att lösa Försvarsmaktens uppgifter i enlighet med regeringens beslut. Planeringen ska utgå från myndighetens befintliga resurser.261 har beskrivit försvarsplaneringen i kapitel 3, som en av flera förutsättningar för att skapa operativ förmåga. Här i kapitel 5 är fokus på försvarsmaktsplaneringen. 256Försvarsmaktens strategiska inriktning 2012 (FMSI 12), Försvarsmaktens strategiska inriktning (FMSI 13), Centrala planerings- och uppföljningsprocessen (CPU). 257Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP 14), Centrala planerings- och uppföljningsprocessen (CPU). 258Överbefälhavarens uppdrag 2013 (2013), Centrala planerings- och uppföljningsprocessen (CPU). 259Med anledning av omdaningen av försvarslogistiken kommer materielplanen att även omfatta beställning av logistik och kommande år benämnas Försvarslogistikplan. 260Till exempel FMV:s bedömning av End-of-life för materielsystem. 261Försvarsplanering, Huvuddokument med inriktning (H/S 01 310:82060). GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 5.2Utmaningar i Försvarsmaktens planering Som behandlas i kapitel 4 menar att regeringens styrning varit otydlig i strategiskt viktiga delar. Det komplicerar Försvarsmaktens uttolkning av uppgiften och har påverkat Försvarsmaktens nedbrytning av regeringens mål och krav. Utifrån regeringens styrning i instruktion, inriktningsbeslut, regleringsbrev och anvisningar för försvarsplanering har Försvarsmakten utvecklat sin strategiska inriktning i FMSI. Utöver regeringens styrning är Försvarsmaktens insatsorganisationsvärdering och försvarsplanering viktiga ingångsvärden i FMSI. 5.2.1Svårare nationella uppgifter dimensionerar Försvarsmaktens långsiktiga utveckling Försvarsmakten ska enligt den försvarspolitiska inriktningspropositionen och myndighetens instruktion inneha ett flertal förmågor (verksamhetsuppgifter).262 Efter beslut om försvarets inriktning 2009, inriktade Försvarsmakten i praktiken sin verksamhet mot internationella insatser.263 Försvarsmakten fastställde, , preliminära förbandsmålsättningar (så kallade PTOEM264) för samtliga krigsförband, vars innehåll tog sin utgångspunkt i kravet på modularitet, flexibilitet och tillfälligt sammansatta stridsgrupper.265 I och med regeringens anvisningar för försvarsplaneringen kom delvis andra delar att prägla utvecklingen av Försvarsmakten. Förmågan till väpnad strid mot en kvalificerad motståndare blev central och utgör numera den dimensionerande grunden för förbandsutvecklingen.266 Försvarsmakten menar att Fullföljandet av försvarsreformen kräver att insatsorganisationen inte enbart dimensioneras mot vad som på kort sikt är sannolikt utan successivt utvecklas för att klara ett begränsat väpnat angrepp.267 Försvarsmakten har vidare i operativa studier kommit fram till att de förmågor som krävs för att lösa de mest krävande uppgifterna också kan användas för andra (enklare) uppgifter.268 Försvarsmaktens planering på medellång sikt () 2623 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. Regleringsbrev för avseende Försvarsmakten. 263Produktionen inriktades mot krav på användbarhet och tillgänglighet och förmågan att med behovssammansatta modulärt uppbyggda. 264Preliminär taktisk, organisatorisk och ekonomisk målsättning. 265Intervju vid Försvarsmakten . 266Försvarsmaktens strategiska inriktning FMSI 2013 del 1 (HKV 23 100:59776), s. 8. 267Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (HKV 23 381:53871), s. 1. 268Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (HKV 23 381:53871), bilaga 1 s. 10. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 har därför inriktats mot förmågan att i försvarsmaktsgemensamma operationer hantera ett begränsat väpnat angrepp.269 konstaterar att Försvarsmakten inom en och samma försvarsbeslutsperiod har genomfört en relativt omfattande ändring av inriktningen på verksamheten, med utgångspunkt i regeringens styrning. 5.2.2Stegvis tillväxt med operativ balans i varje steg Enligt regeringens styrning ska Försvarsmakten prioritera iståndsättandet av hela förband.270 Användbarhet och tillgänglighet ska prioriteras före till exempel materiell förnyelse.271 Försvarsmakten har därför planerat för en styrketillväxt av insatsorganisationen som innebär en stegvis tillväxt av operativt tillgängliga krigsförband, med en operativ balans mellan stridskrafterna vid varje givet tillfälle.272 ska ha förmåga att över tiden lösa nationella beredskapsuppgifter och internationella insatser och ha förmågan att lösa svårare nationella försvarsuppgifter (begränsat väpnat angrepp).273 Som berörts i avsnitt 4.2.2 uppfattar Försvarsmakten att det är obalans mellan uppgift och resurser. Detta tillsammans med tydligare inriktning mot svårare nationella uppgifter och det rådande tillståndet med stora brister bland de nya personalkategorierna innebär en utmaning för Försvarsmaktens planering. För att hantera den långsiktiga ekonomiska obalansen och följa principen om operativ balans mellan de olika stridskrafterna över tiden har Försvarsmakten satt upp ett delmål för insatsorganisationens tillväxt . I delmålet ingår endast en delmängd av insatsorganisationens krigsförband. Dessa krigsförband är prioriterade medan övriga krigsförband iståndsätts (utifrån en utarbetad prioritetsordning) i den takt ekonomin medger.274 Konkret innebär det att produktionen av vissa ännu ej tillgängliga förband prioriteras, medan andra redan tillgängliga förband prioriteras ned. 269Försvarsmaktens strategiska inriktning FMSI 2013 del 1 (HKV 23 100:59776), s.13; Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (HKV 23 381:53871), bilaga 1 s. 7, 11. 270Regleringsbrev för budgetåren 2010 till 2014 för Försvarsmakten. 2008/09:140 s 51; I Försvarsmaktens regleringsbrev fick myndigheten därför i uppgift att fastställa förbandsmålsättningar som svarande mot materiel som med säkerhet var tillgänglig eller levererad . 272Försvarsmaktens strategiska inriktning FMSI 2013 del 1 (HKV 23 100:59776), s. 13; Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (HKV 23 381:53871), bilaga 1 s. 11, 27. 273År 2011 fastställde Försvarsmakten så kallade krigsförbandsspecifikationer för verksamhetsår 2014. Dessa beskriver vad varje krigsförband förväntas klara av 2014 med tillgänglig materiel och personal. Krigsförbansspecifikationerna ersatte därmed de preliminära förbandsmålsättningarna (PTOEM) som styrning för utvecklingen av förbanden i det korta perspektivet. 274Försvarsmaktens strategiska inriktning FMSI 2013 del 1 (HKV 23 100:59776), s. 13 GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA har dessutom konstaterat att när Försvarsmakten omsätter regeringens mål och krav i planeringen av insatsverksamheten avviker Försvarsmakten delvis från vad regeringen angett. Försvarsmakten planerar för en verksamhet som i flera avseenden innebär en lägre ambitionsnivå, det gäller till exempel antalet personer och antalet förband som ska kunna användas i insatser.275 5.2.3Svåra prioriteringar i Försvarsmaktens avvägning sker en uppdatering av FMUP genom att framförda förändringsförslag och befintlig plan ställs mot den strategiska inriktningen (FMSI), tillgänglig ekonomi, befintliga produktionsförutsättningar samt säkerhetsföreskrifter och lagar.276 Förändringsförslagen kostnadsberäknas och prioriteras och vägs slutligen samman genom ÖB:s avvägningsbeslut. Utgående från avvägningsbeslutet revideras sedan Försvarsmaktens utvecklingsplan. Inom ramen för granskning av Försvarsmaktens ekonomiska förutsättningar granskades de förslag till materielförändringar som har behandlats i försvarsmaktsplaneringen –2013 samt ÖB:s avvägningsbeslut under . konstaterade att Försvarsmaktsplaneringen har kännetecknats av ett omfattande och ökande förändringstryck och svåra prioriteringar har varit Avvägningsbeslutet för perioden –2023, då uppgraderingen av JAS 39 skulle planeras in, innebar särskilt omfattande reduceringar och förskjutningar av andra materielsystem.277 5.3Omfattande och komplex styrning och planering med stora samordningsbehov har granskat Försvarsmaktens organisation samt interna styrning och planering övergripande, genom dokumentstudier och intervjuer med centrala befattningshavare inom Högkvarteret samt förbandschefer. Försvarsmakten är en stor myndighet där verksamheten är organiserad i flera delar, vilket innebär att god samordning är viktigt. Framförallt är samordningen inom Försvarsmaktens Högkvarter viktig. Försvarsmakten arbetar aktivt för att förbättra samordningen, och Högkvarteret har omorganiserats ett antal gånger . Senaste omorganiseringen skedde . 275Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser, 2013 (RiR 2013:22). 276En delmängd av dessa förändringsförslag berör materiel och baseras bland annat på FMV:s bedömning av den befintliga materielens tekniska livslängd. 277Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret. 2014 (RiR 2014:7). FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 ÖB anser att samordningen fungerar tillfredsställande, men att det som i alla verksamheter och organisationer alltid finns potential till förbättring.278 kan konstatera att Försvarsmakten sammantaget har många interna styr- och planeringsdokument på olika nivåer. Sammantaget framstår en komplex bild med många olika styrdokument med tillhörande processer. Styrprocesserna inom Försvarsmakten är under utveckling, både den centrala processen på Högkvarteret och styrningen av förbanden. 2014 förväntas flera dokument byta namn, gå in i varandra, förändras eller försvinna.279 Även företrädare för Försvarsmakten pekar på den omfattande och detaljerade planeringen inom myndigheten – att det är alltför många olika styrdokument och att vissa dokument skulle kunna slås ihop eller tas bort.280 Det finns till exempel förslag på att ÖBU ska bli en del av FMUP.281 Flera av de långsiktiga dokumenten tas dessutom fram , till exempel FMSI och FMUP. Till detta hör också att många av dokumenten är omfattande, exempelvis FMUP och VU. 5.3.1Stora behov av samordning inom Högkvarteret tidigare granskning av Försvarsmaktens personalförsörjning visade på bristande samordning i Högkvarterets styrning och pekade på att det behövs bättre samordning mellan insatsledningen och produktionsledningen på Högkvarteret.282 Även granskningen av NBG11 visade på bristande samordning inom Högkvarteret. Det saknades en funktion för att säkerställa det övergripande systemperspektivet i uppbyggnaden av förband.283 För att hantera övergripande systemperspektiv i den pågående uppbyggnaden av NBG15 finns nu en särskilt avdelat NGB-samordnare vid produktionsledningen.284 I slutgranskningens intervjuer inom Försvarsmakten har det framkommit synpunkter om att samordningen mellan insatsledningen och produktionsledningen har förbättrats, till exempel genom att man formaliserat styrningen med uppdrag och protokoll.285 framförs i intervjuerna 279Intervju vid Försvarsmakten . 280Intervjuer vid Försvarsmakten , , , , , 2013- 05-30, samt . 281Arbetspapper Försvarsmakten, daterat . 282Försvarsmaktens personalförsörjning – med fokus på officersförsörjningen, 2009 (RiR 2009:11). 283Den nordiska stridsgruppen – Nordic Battlegroup 2011, 2012 (RiR 2012:11). 284Försvarsmaktens faktagranskning av rapportutkast, . 285Intervjuer vid Försvarsmakten , , . GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA att trepartsstyrningen av ledningsstaben, produktionsledningen och insatsledningen inte fungerat effektivt och att samordningen brister. Den fysiska placeringen med insatsledningen och produktionsledningen på olika platser uppges också försvåra samordningen.286 Ett problem som framhålls i intervjuer är att ingen från insatsledningen är med i produktionsdialogen och ställer krav eller beskriver behov. inte heller alltid koordinera styrningen av förbanden.287 I och med den senaste omorganiseringen av Högkvarteret förändrades bland annat ansvarsfördelningen mellan insatsledningen och produktionsledningen. Enligt Försvarsmakten är ett av syftena med omorganiseringen att komma tillrätta med ovanstående problematik med samordning mellan ledningsstaben, produktionsledningen och insatsledningen.288 Även samordningen inom produktionsledningen kan förbättras, något som bland annat chefen för produktionsledningen uppgett. Det framhålls att den samordning som måste ske inom produktionsledningen (armé, marin, flyg, logistik och ledning) är komplex. Försvarsmakten menar att vidareutveckling av metoder och processer pågår, och den senaste omorganisationen av Högkvarteret är en del i detta.289 Det finns i huvudsak två sätt att organisera Högkvarteret, antingen som nuvarande indelning i produktionsledning och insatsledning eller som tidigare indelning i försvarsgrenar (stridskrafter) – det vill säga i armé, flyg och marin. Inom Högkvarteret finns olika syn på vilket sätt att organisera som är lämpligast. De som förespråkar nuvarande inledning av verksamheten i insatsledning och produktionsledning menar bland annat att det är två helt olika verksamheter; produktionsledningen ser till att det finns förmåga och insatsledningen använder den; av verksamheten är produktion. också att Försvarsmakten är för liten för att delas upp i armé, flyg och marin. , när den indelningen fanns, var enbart armé större än hela Försvarsmakten är idag.290 En nackdel som framhålls angående den tidigare försvarsgrensstrukturen är att det skapades stuprör, utan samordning mellan försvarsgrenarna.291 De inom Försvarsmakten som förespråkar någon variant av tidigare försvarsgrensindelning menar att dagens organisation skapar större utrymme för särintressen. En återkommande åsikt är att de högsta företrädarna 286Intervjuer vid Försvarsmakten , , , , . 287Intervjuer vid Försvarsmakten , , , , , . 288Försvarsmaktens faktagranskning av rapportutkast, . 289Intervjuer vid Försvarsmakten , samt Försvarsmaktens faktagranskning av rapportutkast . 290Intervjuer vid Försvarsmakten , , . 291Intervjuer vid Försvarsmakten , . FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 för marin, flyg och armé borde finnas med i Försvarsmaktens ledningsgrupp. återfinns den främste företrädaren för respektive stridskraft vid produktionsledningen.292 noterar att det finns starka lojaliteter kopplade till stridskrafterna, vilket riskerar att bidra till samordningsproblem. 5.3.2Intern kritik om att givna ledningsstrukturer frångås ÖB uppger att Försvarsmakten kontinuerligt arbetar för att skapa en tydlig styrning och en organisation där det tydligt framgår vem som har i uppgift att göra vad och under vilka förutsättningar.293 Det ska finnas formella uppdrag för att en aktivitet ska påbörjas. FMUP ligger till grund för verksamhetsuppdragen, och genom ÖBU aktiveras den verksamhet som beskrivs i FMUP.294 intervjuer inom Försvarsmakten pekar på att det anses förekomma otydligheter och att givna processer ibland tycks frångås. Det handlar till exempel om synpunkter på att ledningsstaben är inne och detaljstyr för mycket på lägre nivå. Ledningsstaben borde enligt de som intervjuats fokusera mer på att styra på en övergripande nivå och hantera strategiska frågor – inrikta, avväga stora frågor och ägna sig åt förmågeutveckling. Det handlar vidare om synpunkter på att ledningsstaben styr både insatsledningen och produktionsledningen detaljerat i produktionsfrågor och att chefen för insatsledningen är nere på taktisk nivå och styr detaljerat, så att rollerna riskerar att bli otydliga.295 Försvarsmakten har påpekat att det av flera skäl är nödvändigt att högre nivåer styr lägre nivåer detaljerat i vissa delar. Till exempel måste rekrytering, militär grund- och vidareutbildning, materielanskaffningar och anställningar regleras ner till enskilda företeelser. Det kan handla om att hålla samman styrning av ekonomi och reglering av uppdrag till andra myndigheter. Det finns, enligt Försvarsmakten, ingen ambition att detaljstyra på lägre nivå utöver det nödvändiga.296 292Intervjuer vid Försvarsmakten , , , ,, . 294Försvarsmaktens faktagranskning av . 295Intervjuer vid Försvarsmakten , , , . 296Försvarsmaktens faktagranskning av rapportutkast . GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 5.3.3Splittrad styrning av förbanden För att styrningen av förbanden inte ska bli splittrad krävs bra samordning inom Högkvarteret. Förbanden (organisationsenheterna) styrs av Högkvarteret genom Verksamhetsuppdraget (VU), order och direktiv.297 Produktionschefen styr den löpande verksamheten på förbanden genom VU. Insatschefen, eller någon av de taktiska cheferna vid insatsledningen, styr insatsverksamheten på förbanden genom order.298 VU är ett ettårigt styrdokument och tas fram i dialog med förbanden. Det kan också komma tilläggsuppdrag med ändringar eller tillägg utifrån VU. Ett direktiv är en komplettering av uppdrag och order. ska vara ekonomiskt finansierade, medan order och direktiv inte behöver vara det.299 Vissa tilläggsuppdrag ska dock utföras inom given ekonomisk ram, och då får chefen för organisationsenheten prioritera. Chefen för respektive organisationsenhet ska planera, genomföra och följa upp verksamheten i enlighet med dessa uppdrag och order. Om det uppstår ett läge då uppdraget från produktionschefen och order från insatschefen kommer i konflikt med varandra har den senare förtur.300 På förbandet bryts VU ner till Verksamhetsorder som går ut till enhetscheferna och utgör den formella ordergivningen över vad som ska göras.301 VU ses som ett nödvändigt dokument. Granskningens intervjuer visar dock att VU uppfattas som alltför omfattande och på en för detaljerad nivå, till exempel vad gäller den exakta styrningen av personalen.302 granskning av försvarets personalförsörjning bedömde att VU var omfångsrikt och hade en komplicerad, splittrad struktur.303 Enligt uppgifter från Försvarsmakten pågår ett arbete med att rensa i VU, och företrädare för Högkvarteret framhåller att dokumentet har minskat i omfång och nu har en tydligare koppling mellan mål och medel. kan konstatera att VU är omfattande. I intervjuer med förbandschefer framhålls att förbanden borde styras mer övergripande och att detaljerna bör lämnas till förbanden att besluta om. Högkvarteret borde, enligt 297Försvarsmaktens föreskrifter med arbetsordning för Försvarsmakten (ArbO). 298Försvarsmaktens föreskrifter med arbetsordning för Försvarsmakten (ArbO). 2997 kap § 13–16 Försvarsmaktens föreskrifter med arbetsordning för Försvarsmakten (ArbO). 3003 kap. 5 §, 9 kap. 2 § och 16 kap. 1 § Försvarsmaktens arbetsordning (FFS 2013:4). 301Intervjuer med förbandschefer , , , , , 2013- 06-18. 302Intervjuer vid Försvarsmakten , , , , , , , . 303Försvarsmaktens personalförsörjning – med fokus på officersförsörjningen, 2009 (RiR 2009:11). FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 förbandscheferna, hålla sig till vad förbanden ska uppnå och förbanden borde få bestämma hur det ska åstadkommas/genomföras.304 Ett annat problem med styrningen av förbanden, som framkommer i intervjuer inom Försvarsmakten är att styrningen av förbanden kommer i flera olika spår, och styrningen av förbanden beskrivs som splittrad. Det är många inblandade i styrningen av förbanden och uppdrag och direktiv kan komma direkt från informationsstaben, personalstaben och militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must). Styrningen av förbanden ska dock numera i regel alltid gå via produktionsledningen.305 Det görs olika försök för att samordna styrningen av förbanden. Ett exempel är att organisationsskissen ritas om – man har flyttat upp chefen för juridiska staben, personaldirektören och informationsdirektören under ledningsstaben (istället för bredvid produktionsledningen, insatsledningen och Must) för att tydliggöra att dessa inte får styra förbanden direkt.306 Ett annat exempel är att Beredskaps- och insatsorder 2014 byter namn till Beredskaps- och insatsplan och ska gå via produktionsledningen, i syfte att styrningen ska samordnas i de delar som går att planera i förväg.307 5.3.4Ledningen av organisationsenheter kan pendla mellan insatschef och produktionschef Chefen för respektive organisationsenhet (förband, skola, centrum) är underställd chefen för produktionsledningen vid Högkvarteret. Det innebär att det är produktionschefen som utövar arbetsgivarens befogenheter och skyldigheter. När verksamheten vid en organisationsenhet övergår i insats tar dock chefen för insatsledningen vid högkvarteret över ledningen.308 kan konstatera att denna uppdelning av ledningen får särskilt genomslag i den vardagliga verksamheten inom sjö- och luftstridskrafterna, eftersom den verksamheten ofta skiftar mellan insats- och produktionsläge. Ubåtar och korvetter kan producera förmåga genom att öva och utföra insats genom att till exempel spana eller delta i en incidentoperation. Detsamma gäller stridsflygplan och helikoptrar. För markstridskrafternas del är läget relativt produktionsinriktat, men kan ibland övergå i insats för att exempelvis stödja det civila samhället. 304Intervjuer vid Försvarsmakten , , , , , , , . 305Intervjuer vid Försvarsmakten , , , , , , , . 306Intervju vid Försvarsmakten . 307Intervju vid Försvarsmakten . 3083 kap. 5 §, 9 kap. 2 § och 16 kap. 1 § Försvarsmaktens arbetsordning (FFS 2013:4). GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA noterar alltså att ledningen, inom framför allt marinen och flygvapnet, pendlar mellan en ordinarie chef, som är produktionschefen, och insatschefen. Detta förhållande kan leda till oklarheter om vem som egentligen styr. Produktion och insats är olika sidor av samma verksamhet, vilket gör att dubbel ledning riskerar leda till både intressekonflikter och oklarheter i styrningen. 5.3.5Obalans mellan uppgift och resurs på förbanden VU ska vara ekonomiskt avvägd. Trots detta pekar mer än hälften av förbandscheferna som har träffat på att det finns en obalans mellan uppgift och resurs – att förbandet tvingas prioritera om för att hantera obalanser på grund av tillkommande krav.309 Dessutom får förbanden tilläggsuppdrag som ska lösas med pengar inom given ram. Varje ny uppgift till förbandet kräver omplanering.