rir · H2B525 · 2014-12-09 00:00:00 — GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? SPECIALDESTINERADE STATSBIDRAG – ETT SÄTT ATT STYRA MOT EN MER LIKVÄRDIG SKOLA? GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola? har granskat fyra specialdestinerade statsbidrag på skolområdet med avseende på om de bidrar till det övergripande målet om likvärdighet för eleverna. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. I granskningsarbetet har även revisionsdirektör medverkat. Revisor och programansvarig har medverkat vid den slutliga handläggningen. SPECIALDESTINERADE STATSBIDRAG – ETT SÄTT ATT STYRA MOT EN MER LIKVÄRDIG SKOLA? GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Översikt av specialdestinerade statsbidrag på skolområdet Kommunala och enskilda huvudmän De specialdestinerade statsbidrag som ingår i granskningen Styrning genom specialdestinerade statsbidrag Motiv för inrättande av statsbidrag Tilldelning av bidrag och fastställning av bidragsramar deltagande i utformningen av bidragen Regeringens och insatser för att främja deltagande Fördelningsprinciper i bidragens styrning Fördelning på nationell nivå Fördelning på stadsdelsnivå, exemplet 5 Skolhuvudmännens och rektorernas syn De statliga bidragens överensstämmelse med skolornas behov Skäl till att delta eller avstå från deltagande Information om bidrag och kontakter med Huvudmännens syn på statlig styrning genom specialdestinerade statsbidrag SPECIALDESTINERADE STATSBIDRAG – ETT SÄTT ATT STYRA MOT EN MER LIKVÄRDIG SKOLA? 6 Slutsatser och rekommendationer 6.1Vissa typer av huvudmän och skolor är underrepresenterade Bidragen riktas inte till de skolor som har störst behov Regeringen och gör inte tillräckligt för att främja ett deltagande i bidragssatsningarna GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET har granskat fyra specialdestinerade statsbidrag på skolområdet avseende huruvida de bidrar till det övergripande målet om likvärdighet för eleverna eller inte. De bidrag som ingår i granskningen är Lärarlyftet II, Matematiklyftet, Karriärsteg och Arbetsplatsförlagt lärande. Granskningen har genomförts inom ramen för granskningsstrategi om statens insatser på skolområdet. Skolverksamheten har varit ett kommunalt ansvarsområde sedan kommunaliseringen av skolan 1991. I samband med kommunaliseringen togs majoriteten av de öronmärkta statsbidragen till skolan bort. Tanken var att vissa specialdestinerade statsbidrag skulle behållas, eftersom de ansågs vara ett nödvändigt styrinstrument. , när statsbidragssystemet reformerades i sin helhet slopades emellertid de riktade sektorsbidragen till kommunerna. Reformen innebar förenklat att statsbidragen inordnades i det generella statsbidraget till kommunerna kombinerat med ett Generella statsbidrag innebär att kommunerna själva får bestämma hur medlen ska användas. började staten på nytt att komplettera det generella statsbidraget med specialdestinerade bidrag för att styra skolan i önskad riktning. De statliga bidragen används ofta för att påverka kommuners och enskilda huvudmäns prioriteringar inom kommunala ansvarsområden av stort nationellt intresse. Den totala kostnaden för 2013 beräknas ha uppgått till medan den totala kostnaden för gymnasieskolan uppgick till . Sammantaget skjuter staten till till kommunerna i form av generella statsbidrag. De specialdestinerade bidragen för hela skolsektorn uppgick till , inklusive maxtaxa till förskolan som omfattar . Under förstudie framkom en rad problemindikationer förknippade med de specialdestinerade statsbidragen på skolområdet. Det finns bland annat ett systematiskt underutnyttjande hos mindre kommuner i glesbygd samt för enskilda huvudmän vad gäller att söka och ta del av specialdestinerade statsbidrag. Det finns dessutom ingen samlad kunskap om hur bidragen fördelas på skolnivå. SPECIALDESTINERADE STATSBIDRAG – ETT SÄTT ATT STYRA MOT EN MER LIKVÄRDIG SKOLA? kräver medfinansiering försvårar det ytterligare för de mindre kommunerna eftersom de ofta har relativt små ekonomiska marginaler. En risk är således att huvudmän och skolor som behöver extra resurser inte tar del av statsbidragen. Eftersom bidragen har till syfte att höja kvaliteten i verksamheterna kan det innebära att alla elever inte får samma förutsättningar att nå målen. gör tolkningen att en effektiv användning av statsbidragen i förhållande till det övergripande målet om en likvärdig skola är att bidragen kommer skolor och huvudmän med stora behov till del. De specialdestinerade statsbidrag som ingår i granskningen har inte till syfte att öka likvärdigheten mellan skolor, men det är enligt rimligt att de statliga medlen fördelas kompensatoriskt, på samma sätt som det anges i skollagen att de kommunala medlen ska fördelas. Granskningen har genomförts med hjälp av statistiska analyser samt kvalitativa metoder. Förordningar och föreskrifter som reglerar de statsbidrag som ingår i granskningen har analyserats för att se om de är utformade så att de bidrar till målet om en likvärdig skola. Vidare har en kartläggning av vilka huvudmän och skolor som tar del av de granskade statsbidragen genomförts och deltagandet har satts i relation till resultat på skolnivå. Därutöver har intervjuer genomförts med ett antal skolhuvudmän och rektorer samt med tjänstemän på och . övergripande slutsats är att systemet med specialdestinerade statsbidrag på skolområdet inte fungerar tillräckligt effektivt och inte bidrar i tillräckligt hög grad till en likvärdig utbildning för eleverna. Såsom de granskade bidragen är utformade gynnar de inte ett deltagande av de huvudmän och skolor som relativt sett bäst behöver insatserna sett till kunskapsresultat. analys vid jämförelser som innefattar dels resultat på olika betygsnivåer, dels de olika bidragen, visar att skolor som har låga kunskapsresultat i årskurs 9 generellt tar emot statliga bidrag i mindre utsträckning än skolor med höga kunskapsresultat. Även insatser kan fungera mer effektivt, beaktat att myndigheten har haft möjlighet att genomföra fördjupade analyser av hur bidragen fördelar sig på skolnivå och uppmärksamma regeringen på utfallet. Det har inte skett, trots att finns stora skillnader mellan olika skolor både när det gäller deltagande i bidragssatsningar och behov av resurser. Dessutom har verket varit restriktivt med att rikta sina insatser till vissa huvudmän. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Vissa typer av huvudmän och skolor är underrepresenterade i bidragssatsningarna Enskilda huvudmän deltar i mindre utsträckning i de granskade bidragssatsningarna jämfört med kommunala huvudmän. Skillnaden är störst för Matematiklyftet. rapporter från visar att det generellt sett är skolor i kommuner med lågt invånarantal som i lägst utsträckning tar emot statliga bidrag på skolområdet. har undersökt sambandet mellan skolors deltagande i bidragssatsningarna och elevernas måluppfyllelse. En undersökning på nationell nivå visar att skolor med högt genomsnittligt meritvärde i årskurs 9 har mellan 4 och 8 procentenheters större sannolikhet att ta del av Matematiklyftet, karriärsteg och Lärarlyftet II än skolor med lågt genomsnittligt meritvärde. Skillnaderna är mindre när jämförelsen istället sker mot resultat i årskurs 3 och 6. För Arbetsplatsförlagt lärande (APL) finns inget samband mellan hög måluppfyllelse och deltagande. En analys av mönstret inom varje enskild kommun visar att de skolor som deltar i bidragssatsningarna har ett högre genomsnittligt meritvärde i årskurs 9 än de som inte deltar i en majoritet av kommunerna. Det gäller för såväl karriärsteg som för Matematiklyftet och Lärarlyftet II. APL är inte med i kommunanalysen. Det kan bidra till att de statliga satsningar som syftar till att öka elevernas kunskapsresultat riskerar att befästa de skilda förutsättningar för en likvärdig utbildning som finns mellan olika grupper av huvudmän och skolor. Bidragen riktas inte till skolor som har störst behov Det är huvudmannen som både ansvarar för att söka bidragen och beslutar om fördelningen till sina skolenheter. Det innebär att huvudmannen har frihet att fördela specialdestinerade statsbidrag utifrån de behov den ser i olika delar av verksamheten. Men även om möjligheten existerar finns det praktiska skäl till att de specialdestinerade bidragen i praktiken inte alltid används för att förstärka de delar av verksamheten där behoven av resurser är större. Huvudmannens storlek är en faktor som har betydelse. En huvudman i en större stad kan antas ha en stor spännvidd i sin verksamhet sett till resultat och behov av resurser. En annan faktor som påverkar bidragens kompensatoriska effekt är att den upplevda nyttan av bidraget inte är tillräcklig i förhållande till den kostnad som uppstår för huvudmannen. För en bidragssatsning som Lärarlyftet II kan den låga nivån på bidraget göra att huvudmän med små ekonomiska och administrativa resurser väljer att avstå. Konsekvensen blir då att skolor som har stora behov av resurser för till exempel kompetensutveckling ändå blir utan bidrag. Även frågan om hur drivande rektorerna är när det gäller att söka bidrag (i samråd med huvudmannen) spelar in, och kan leda till att det i första hand är skolor som redan arbetar effektivt som får ta del av bidragen. SPECIALDESTINERADE STATSBIDRAG – ETT SÄTT ATT STYRA MOT EN MER LIKVÄRDIG SKOLA? Regeringen och gör inte tillräckligt för att främja ett deltagande i bidragssatsningarna Nivån på bidragen, krav på ett visst antal deltagande lärare samt administration påverkar om en huvudman väljer att delta eller inte. Lärarlyftet II är ett exempel på när medfinansieringen blir så stor att många huvudmän väljer att inte delta. Det har bland annat lett till att en stor del av bidraget inte förbrukas. De diskussioner som detta har föranlett på har dock inte lett till några justeringar i villkoren för bidragen, som andelen lärare i behov av behörighetsgivande kurser uppgetts vara stort. Någon exakt statistik avseende hur omfattande behoven är finns dock inte. Inför inrättandet av nya bidragssatsningar får möjlighet att ge synpunkter på förslagen till satsningarna men det varierar i vilken omfattning myndigheten är involverad i förberedelsearbetet. Enligt företrädare för skulle myndigheten vilja ha en djupare dialog med om bidragens utformning. I intervjuer framförs även att bidragen ofta har en väldigt hög detaljeringsgrad, vilket gör att har snäva ramar att hålla sig inom. att det är för många och för små specialdestinerade statsbidrag och att dessa inte kan förväntas ge någon större och långsiktig effekt. har framfört till att myndigheten efterfrågar mer hållbara strukturer och ett mer långsiktigt stöd som skulle kunna ges med större hänsyn till behoven av utvecklingsinsatser hos huvudmännen. menar att det är betydelsefullt att regeringen efterfrågar sakkunskap inför inrättandet av nya bidrag. Det är också viktigt att prioriterar att analysera de olika satsningarna så att myndigheten har en väl underbyggd kunskap om statsbidragens funktionssätt. är styrt av de förordningar som reglerar de olika bidragen och har inte möjlighet att till exempel rikta bidragen till vissa typer av huvudmän. utrymme att påverka deltagandet i de olika satsningarna är därmed relativt begränsat. De verktyg myndigheten använder är olika informations- och stödinsatser. har dock varit restriktivt med att rikta informations- och stödinsatser till vissa huvudmän. har i huvudsak valt att gå ut brett med sina insatser till samtliga huvudmän på grund av att det i myndighetens instruktion anges att man har ett nationellt utvecklingsuppdrag. har dock börjat arbeta mer riktat med sina insatser. Det finns inga uppenbara motsättningar mellan att ha ett nationellt utvecklingsuppdrag och att rikta statliga insatser utifrån en analys av behov. Om en sådan analys inte genomförs finns däremot en risk att statliga medel används mindre effektivt. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET lämnar två rekommendationer till regeringen, och två till . Regeringen bör överväga om de specialdestinerade statsbidragen ska utformas och riktas till de skolor och huvudmän som är i större behov av statliga bidrag. Regeringen bör vid utformningen av förordningarna som reglerar de specialdestinerade statsbidragen anpassa villkoren så att de inte missgynnar huvudmän med små administrativa och ekonomiska resurser. bör följa upp och analysera vilka huvudmän och vilka skolor som tar del respektive inte tar del av de specialdestinerade statsbidragen. bör intensifiera arbetet med att rikta stödjande och informerande insatser till huvudmän och skolor som har ett identifierat behov av insatser och som deltar i bidragssatsningarna i lägre utsträckning. SPECIALDESTINERADE STATSBIDRAG – ETT SÄTT ATT STYRA MOT EN MER LIKVÄRDIG SKOLA? GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Skolan är en nationell angelägenhet som lägger grunden för såväl individens som samhällets framtid. Tillgång till likvärdig utbildning av god kvalitet för alla elever är en rättighet och ett viktigt led i ett fungerande demokratiskt samhälle. Dessa slås också fast i skollagen. Skolan kommunaliserades 1991. Då togs majoriteten av de tidigare öronmärkta statsbidragen till skolan bort som kommunerna fick ett innehållsligt och ekonomiskt ansvar för skolan. Tanken var att vissa statsbidrag skulle behållas men i form av ett sektorsbidrag där kommunerna själva fick bestämma hur resurserna skulle fördelas mellan verksamheterna, eftersom bidragen ansågs vara ett nödvändigt styrinstrument. , när statsbidragssystemet reformerades i sin helhet, slopades emellertid dessa öronmärkta resurser till skolan. Sektorsbidragen inordnades i stället i det generella statsbidraget till kommunerna. Generella statsbidrag innebär att kommunerna själva får bestämma vad pengarna ska användas till. av började regeringen åter att komplettera det generella statsbidraget med specialdestinerade bidrag för att styra skolan i önskad riktning. Orsaken var att många kommuner hade skurit ner på resurserna till skolan, vilket bland annat hade lett till en minskad personaltäthet. hade också uppmärksammat en bristande måluppfyllelse i skolan.1 De statliga bidragen används ofta för att påverka kommuners och enskilda huvudmäns prioriteringar inom kommunala ansvarsområden av stort nationellt intresse. Stora specialdestinerade satsningar som har genomförts är bland annat Lärarlyftet, Läsa-skriva-räkna-satsningen samt Matematiksatsningen. Avsikten med satsningarna har varit att höja kvaliteten i undervisningen i syfte att öka måluppfyllelsen bland eleverna. Satsningarna ges inte bara i form av statsbidrag utan statsbidragen är en del av större utvecklingsinsatser från statens sida, till exempel inköp av kompetenshöjande kurser för lärare. De specialdestinerade bidragen för hela skolsektorn uppgick till , inklusive maxtaxan till förskolan som omfattade 3,7 miljarder kronor.2 Således utgör de övriga specialdestinerade statsbidragen 1Se till exempel Statskontoret (2013:10), Resurser till skolan eller SOU (2014:5), Staten får inte abdikera, s. 70. 2Skolverket, Årsredovisning 2013. SPECIALDESTINERADE STATSBIDRAG – ETT SÄTT ATT STYRA MOT EN MER LIKVÄRDIG SKOLA? , vilket sammantaget utgör en begränsad andel av de totala resurserna till skolan, grund- och gymnasieskolan kostade sammantaget 2013.3 Även mindre bidrag kan dock ha stor betydelse i en ekonomiskt ansträngd verksamhet. Under förstudie framkom en rad problemindikationer förknippade med de specialdestinerade statsbidragen på skolområdet. Det finns bland annat ett systematiskt underutnyttjande hos mindre kommuner i glesbygd samt för enskilda huvudmän vad gäller att söka och ta del av specialdestinerade statsbidrag. Medfinansiering som krävs för vissa bidrag försvårar ytterligare för de mindre kommunerna att ta del av bidragen, eftersom de ofta har relativt små ekonomiska marginaler.4 En risk är således att huvudmän i behov av resurser inte tar del av statsbidragen. Eftersom bidragen har till syfte att höja kvaliteten i verksamheterna kan det i sin tur innebära att alla elever inte får samma förutsättningar att nå målen. Även om från tidigare utvärderingar vet vilka huvudmän som tar del av statsbidragen i lägre utsträckning eller inte alls, gav förstudie en bild av att få försök genomförs från regeringens och sida för att öka dessa huvudmäns deltagande. Det saknas dokumenterad kunskap hos regeringen och om hur statsbidragen fördelar sig på skolnivå hos respektive huvudman.5 I intervjuer har det framkommit att det finns anledning att anta att vissa huvudmän fördelar statsbidragen utifrån samma schablon som de fördelar de egna medlen. Det kan dessutom vara så att skolor med en mer initiativrik rektor eller större mottagarkapacitet i högre utsträckning tar del av bidragen. Det kan i sin tur innebära att de skolor som tar emot statsbidrag är skolor som redan har en relativt sett högre måluppfyllelse. En konsekvens kan då bli att skillnaderna i likvärdighet mellan skolor och grupper av elever ökar ytterligare. Av förstudien framkom även att det inte alltid är tydligt vilket underlag regeringen har haft när man har inrättat nya bidragssatsningar. Det är inte heller tydligt om regeringen har gjort konsekvensanalyser av till exempel mottagarkapacitet. 3Skolverket, Snabbfakta, hämtat: . 4Skolverket (2013), Nyttjande av statliga satsningar på skolområdet. omfattar inte enskilda huvudmän eftersom data inte fanns tillgänglig. 5För vissa statsbidrag samlas denna data in till exempel för Matematiklyftet. Ingen analys har dock gjorts av hur bidraget fördelas på skolnivå. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Sammantaget har detta motiverat att granska de statliga bidragssatsningarna som en del av den pågående granskningsstrategin om statens styrning av skolan. Syftet med granskningen är att undersöka i vilken mån de riktade statsbidragen bidrar till det övergripande målet i skollagen (2010:800) om likvärdighet för eleverna. Utifrån syftet har följande revisionsfrågor formulerats: Har regeringen utformat statsbidragen så att de bidrar till målet om en likvärdig utbildning för eleverna? Bidrar insatser till att statsbidragen fördelas till de skolenheter som behöver dem bäst utifrån målet om förbättrade kunskapsresultat och likvärdighet? Alla barns och elevers rätt till en likvärdig utbildning är en av grundpelarna i det svenska skolväsendet. I en av skollagens portalparagrafer anges att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform, oavsett var i landet den anordnas.6 Det innebär att alla elever ska ha tillgång till en verksamhet med en så hög kvalitet att de fastställda målen för utbildningen kan nås. Det gäller oavsett var i landet eleverna bor eller vilken skola de går i.7 Vad likvärdighet innebär har varit föremål för debatt genom åren.8 Enligt regeringen innebär inte likvärdighet likformighet eller att alla elever ska få lika mycket resurser utan i kravet på likvärdighet ligger att ta hänsyn till barns och elevers olika förutsättningar och behov. Målen för verksamheten kan nås på olika sätt utifrån lokala behov och förutsättningar, men kvaliteten ska vara likvärdig.9 Regeringen betonar att ansvaret för en likvärdig utbildning över hela landet bärs gemensamt av staten och skolhuvudmännen.10 Aktörerna på området förefaller just nu vara överens om att det finns dokumenterade problem med likvärdigheten mellan elever, skolor och huvudmän. 61 kap. 9 § skollagen (2010:800). 2013/14:148, bet. 2013/14:UbU21, rskr. 2013/14:292. 8Se till exempel (2006), Vad händer med likvärdigheten i svensk skola? (2011), Resursfördelning till – rektorers perspektiv och (2012) Likvärdig utbildning i svensk grundskola? 2009/10:165 s.638, bet 2009/10UbU21, rskr. 2009/10:370. 2009/10:165 s. 229, bet 2009/10UbU21, rskr. 2009/10:370. SPECIALDESTINERADE STATSBIDRAG – ETT SÄTT ATT STYRA MOT EN MER LIKVÄRDIG SKOLA? samband med PISA-undersökningen 2012 att det finns problem förknippade med att skillnaden mellan skolor och olika grupper av elever ökar i Sverige.11 Skolors och huvudmäns uppdrag att minska skillnaderna mellan elever beskrivs i skollagen som att en strävan ska vara att uppväga skillnader i elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.12 Detta uppdrag brukar kallas för huvudmännens och skolornas kompensatoriska uppdrag.13 Betydelsen av att resurser fördelas utifrån skollagens bestämmelser om likvärdighet och kompensatoriskt uppdrag har uppmärksammats av både och Skolinspektionen.14 Denna betydelse anses så viktig att skollagen förtydligades ytterligare från om att kommuner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter elevernas förutsättningar och behov.15 Enligt budgetlagen (2011:203) ansvarar regeringen för att den offentliga verksamheten drivs med hög effektivitet och god hushållning.16 De specialdestinerade statsbidragen på skolområdet utgör en relativt liten del av den totala finansieringen av skolan, och det är frivilligt för huvudmännen att söka bidragen. Huvudmännen har det ekonomiska och innehållsliga ansvaret för skolan medan staten kan skjuta till medel för att tydliggöra och underlätta olika prioriteringar i verksamheten. Därför bör statliga bidragssatsningar genomföras effektivt, så att de begränsade resurserna kommer till användning där de gör störst nytta. bedömer att målet om en likvärdig utbildning är så centralt att det är motiverat att i större utsträckning använda de medel som fördelas genom statsbidrag för att främja det målet. gör tolkningen att en effektiv användning av statsbidragen i förhållande till det övergripande målet om en likvärdig skola är att bidragen kommer skolor och huvudmän med stora behov till del. Det är enligt rimligt att de statliga medlen fördelas utifrån behov, det vill säga kompensatoriskt, på samma sätt som det anges i skollagen att de kommunala medlen ska fördelas. En mer samlad och riktad fördelning skulle enligt kunna innebära mer pengar per huvudman/skola, vilket i sin tur kan gynna bidragens effektivitet och leda till en mer likvärdig utbildning. 11Skolverket (2013), lägesbedömning 2013, s. 7 ff. 121 kap. 4 § skollagen (2010:800). 13Se bland annat Skolinspektionen (2010), Rätten till kunskap. 14Skolverket (2013), Kommunernas resursfördelning till grundskolor och, Skolinspektionen (2014) Kommunernas resursfördelning och arbete mot segregationens negativa effekter i skolväsendet. 152 kap. 8a § skollagen (2010:800). 161 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Granskningen syftar inte till att mäta vare sig effekter av de specialdestinerade statsbidragen på exempelvis elevernas måluppfyllelse eller de olika satsningarnas kvalitet. har enbart tittat på hur de granskade bidragen fördelar sig på huvudmanna- och skolnivå och sedan satt deltagandet i relation till måluppfyllelsen på skolnivå. Granskningen är dessutom avgränsad till att bara inkludera grund- och gymnasieskolan eftersom pågående granskningsstrategi är avgränsad till dessa skolformer. har dessutom valt att bara inkludera bidrag som har till syfte att höja måluppfyllelsen. I granskningen har ett mindre antal specialdestinerade bidrag valts ut: Lärarlyftet II, Matematiklyftet, Arbetsplatsförlagt lärande (APL) samt Karriärsteg. Utifrån denna avgränsning faller ett antal av de specialdestinerade statsbidrag som erbjuds av staten utanför granskningen.17 har här valt att inte granska administration av statsbidragen. Anledningen är att inga tydliga problemindikationer noterades i förstudie. Dessutom har ett pågående utvecklingsuppdrag som planeras vara färdigt .