rfr · H20WRFR1 · 2014-12-18 00:00:00 — Utifrån intervjuerna är det möjligt att kategorisera lantbrukarnas drivkrafter och förhållningssätt till miljöåtgärder i flera grupper (samtliga intervjuade tillhör grupp 1 eller 2). En grupp lantbrukare lyfter fram sitt eget ansvar för att förvalta markerna på ett hållbart sätt. De ser visserligen helst att miljöåtgärderna ska betala sig, men viktigt är också att bidra i ett större sammanhang och att vara ett föredöme. Gruppen har möjlighet att göra större investeringar och kanske testa nya metoder för att minska näringsläckaget, t.ex. fosfordammar eller, tidigare, engagemang inom Odling i balans.167 Genom att man har förhållandevis stora arealer finns en medvetenhet om att också relativt små förbättringar kan ge stor absolut effekt på skörd och ekonomi. En annan typ av lantbrukare finns bland de hel- och deltidsbrukare som vidtar miljöåtgärder antingen av intresse eller för att de uppfattar att samhället förväntar sig det. Omfattningen av åtgärder styrs dock i hög grad av ersättningarnas utformning. Man tycker överlag inte att det finns ekonomiskt utrymme för miljöinvesteringar som inte kompenseras, så i denna grupp har ersättningsnivåerna en viss styrande effekt för fortsatt engagemang. Bland miljöintresserade i denna grupp har intresset ofta väckts av att de har sett hur lokala vattendrag blivit övergödda. För att bli engagerade vill lantbrukarna utgå från konkreta problem i närmiljön. I den utsträckning man anlägger t.ex. våtmarker är den främsta drivkraften sidoeffekter såsom vattenspeglar, viltvård och liknande snarare än minskade näringsförluster. Ytterligare en grupp lantbrukare är (enligt de intervjuade) de som varken intresserar sig för eller vidtar miljöåtgärder om det inte påtvingas dem. Dessa lantbrukare uppfattas vara allmänt ointresserade av nya odlingsmetoder och av att sätta sig in i områdets förutsättningar. De uppges heller inte vara aktiva 166Det bör också noteras att skillnader i lantbrukens storlek, inriktning och omfattning medför att man har varierande utgångspunkter och ekonomiska förutsättningar för olika åtgärder. 167Odling i balans arbetar med integrerad växtodling för att kombinera ekonomi med ekologi. 5 LOKALT ÅTGÄRDSARBETE I TRE AVRINNINGSOMRÅDEN Denna grupp tar kanske hellre en ekonomisk förlust än gör sig besvär för något de saknar kunskap och intresse för, t.ex. att anlägga våtmark på mark som ändå inte odlas. Det är svårt att peka ut vilka generella egenskaper som utmärker de olika typerna av lantbrukare eller vad som gör att vissa lantbrukare har ett engagemang i miljöåtgärder. Vissa stora lantbruk framställs som pådrivande för utvecklingen och som de som har möjlighet att inspirera andra. ger de intervjuade också exempel på stora jordägare som helt saknar intresse för miljöåtgärder. Vissa stora brukare har alltså tid och intresse trots stora gårdar, och vissa små deltidsbrukare är engagerade trots att de har andra jobb att sköta. Varken ens ålder eller om man har lantbruket som heltids- eller deltidssysselsättning kan, enligt de intervjuade, förklara graden av engagemang. Enligt en länsstyrelse är det ofta de mindre välskötta lantbruken, t.ex. de som saknar god dränering, som är svåra att få med, eftersom startsträckan för dessa är desto längre. Åsikter om åtgärder och ersättningar De intervjuade lantbrukarnas uppfattningar om vilka miljöåtgärder som är effektiva skiljer sig åt både mellan och inom länen. Till stor del förklaras detta av att geografiska skillnader påverkar vad som odlas och vilka metoder som används. Olikheter verkar emellertid också kunna bero på andra saker. Av de icke produktivitetshöjande miljöåtgärderna är anläggning av skyddszoner generellt accepterat och vanligen förekommande. Lantbrukarna menar att de odlingsfria zonerna ger positiva bieffekter såsom möjlighet till vallodling och att man kan komma ut i markerna utan att trampa i grödan. finns det enligt de intervjuade andra lantbrukare som motsätter sig att avstå odlingsbar mark och därför inte har några skyddszoner. Samma problematik finns i större omfattning när det gäller våtmarker, särskilt eftersom dessa ofta ligger på produktiv mark och kräver skötsel och eftersom ersättningar i landsbygdsprogrammet inte anses kompensera produktionsbortfallet fullt ut. Enligt länsstyrelserna innebär detta att våtmarker inte alltid anläggs där de skulle göra störst nytta. Enklare är det att få till stånd anläggning av våtmarker på mark, eller när markägare ser mervärden i t.ex. ökad biologisk mångfald. Möjligheten att samfinansiera våtmarker genom LOVA och landsbygdsprogrammet skapar i detta avseende vissa möjligheter till kreativitet, t.ex. att samlokalisera en våtmark till jordbruksmark och skogsmark. Fosfordammar, kalkfilterdiken och tvåstegsdiken är metoder som med några undantag knappt förekommer i dessa avrinningsområden, men de flesta intervjuade har hört talas om och är nyfikna på dem. När det gäller miljöåtgärder inne i odlingen, såsom fånggrödor, vårbearbetning och liknande, finns större variation i lantbrukarnas omdömen. Variationen beror åtminstone delvis på att vissa geografiska förhållanden gör åtgärderna olika lönsamma. Men lantbrukarna vittnar också om att det i omgivningen finns andra lantbrukare vars kunskaper om åtgärderna är låg, t.ex. om fånggrödans egenskaper och effekter på jorden. 5 LOKALT ÅTGÄRDSARBETE I TRE AVRINNINGSOMRÅDEN 2014/15:RFR1 Rådgivnings- och informationsinsatser, såsom markkartering, synes vara uppskattade bland intresserade lantbrukare. menar man att vissa andra lantbrukare fortfarande har en omotiverat självsäker attityd och inte anser sig behöva råd från utomstående. Detta har också ett samband med hur man har utnyttjat rådgivning inom Greppa näringen. Nästan alla intervjuade är med i Greppa näringen och har positiva erfarenheter. Flera menar dock att det återstår en del arbete innan alla lantbrukare ser nyttan av att få professionell rådgivning anpassad efter den egna gårdens förutsättningar.168 Lantbrukarna har i stort inga invändningar mot landsbygdsprogrammets processer för ansökan, behandling och redovisning, eller kontakterna med myndigheter . Det finns en bred samsyn om att myndigheternas behov i form av de administrativa krav som ställs i programmet är berättigade. Lantbrukare påtalade i intervjuerna ett antal hinder när det gäller engagemang för och genomförandet av miljöåtgärder. Följande frågor lyftes fram av flera intervjuade i olika län. Glappet i landsbygdsprogrammets miljöersättningar 2014 och oklara framtida förhållanden upplevs som en osäkerhetsfaktor för fortsatt engagemang. Problemet är närmast ekonomiskt kopplat eftersom lantbrukarna behöver framförhållning för att vid behov kunna ställa om kommande års markanvändning. Ett likartat problem är att programmets villkor med femåriga åtaganden ses som för långt och sannolikt får en del lantbrukare att avstå från miljöåtgärder. Det egna lantbrukets förutsättningar kan förändras med bl.a. oväntade väderförhållanden, vilket gör att man vill kunna vara flexibel med vad som odlas. Särskilt känsliga är relativt små lantbruk utan goda möjligheter att omfördela inom den egna gården. Att kortare åtagandeperioder skulle göra att vissa miljöåtgärder blir dyra och kanske inte hinner ge avsedd effekt uppfattas inte vara lantbrukarens problem. Samma svårighet upplevs med korta arrenden eftersom miljöåtgärderna kanske inte hinner ge avkastning inom arrendeperioden. Hur allvarliga problemen blir beror förstås av hur arrendeavtal skrivs när det gäller investeringar och förväntad framtida avkastning.169 En annan faktor är lantbrukarnas intresse för och förmåga att investera i utrustning för anpassad gödsling, t.ex. gps eller N-sensor på traktorn. Det faktum att de flesta lantbrukare känner till dessa möjligheter innebär inte att de används till sin fulla potential. Här menar flera att små lantbrukare antingen skulle kunna gå ihop om inköp eller anlita en entreprenör som utför jobbet. 168En uppföljning av Greppa näringen visade liknande iakttagelser, nämligen att incitamenten för vissa är relaterade till intressebevakning, för andra till ekonomi, och för ytterligare en grupp till miljöintresse. Se Greppa näringen (2011), s. 33. 169Flera av dessa faktorer framkom även i (2012c). 5 LOKALT ÅTGÄRDSARBETE I TRE AVRINNINGSOMRÅDEN En närliggande fråga är erfarenheter av rådgivning och hur man ser på behovet av stöd från t.ex. De juridiska aspekter som är förenade med vattenåtgärder och markavvattningsföretag är en annan fråga som engagerar. Att förändringar av vattnets dränering kräver att markägare som kanske har skilda intressen kommer överens påtalas av de intervjuade som faktorer som kan hindra eller fördröja effektiva åtgärder. Detta aktualiseras vid bl.a. anläggande av våtmarker och tvåstegsdiken. Hur stort problemet är i praktiken går inte att säga utifrån den här intervjustudien. Frågan tas upp av som presenterades i juni 2014.170 En faktor som kan väcka och bibehålla lantbrukarnas engagemang är att de har kunskap om hur den egna gården påverkar miljön. Man anser det lika viktigt att få information om vilka konkreta resultat som genomförda miljöåtgärder leder till som vilken effekt olika åtgärder har. Här efterfrågar flera lantbrukare i stället för diagram med uppmätta halter eller information om situationen i havsmiljön, mer lokalt nedbrutna uppgifter, t.ex. hur de egna utsläppen påverkar kvalitet och djurliv i närliggande vattendrag. 5.5 Havsmiljöprojekt, BSAP, Life plus m.m. I kapitel 4 visades att aktörer via länsstyrelser, myndigheter och andra finansiärer kan söka medel för större projekt. De kan genomföras av lokala aktörer, själv eller flera intressenter tillsammans. Projekten är ofta relativt stora och kräver relativt mycket av den sökande i termer av kompetens och resurser eftersom konkurrensen är hård. Dessa projekt kan därtill ofta ha flera finansieringskällor. Projekten kan relatera specifikt till övergödning, men också ha en miljömålsövergripande ansats som kan inkludera biologisk mångfald eller villkoren för haven i stort. I de tre avrinningsområdena har ett par projekt genomförts med stöd ur BSAP-fonden respektive Life plus. Erfarenheten är att den regionala nivån genom ofta är närvarande och initierar eller uppmuntrar lokala aktörer att söka. Det finns en viss skillnad i projektens skala, från ett par till . Målarmusslans återkomst kring Nybroån krävde omfattande arbete och kompetens av den som sökte medel. Ett annat exempel är ett våtmarksprojekt i som kombinerar tre finansieringskällor: LOVA, Europeiska fiskerifonden samt våtmarksmedel ur landsbygdsprogrammet. Eftersom projektet genomförs på kommunalt ägd mark har kommunen gjort ett åtagande om fortsatt skötsel. Denna lösning uppfattas som bra för kontinuiteten när projektmedlen tar slut. Det finns också relativt små projekt. Ett sådant exempel är att Gullmarns vattenråd 2012 genomförde ett projekt om inventering av fosforläckage. Finansieringen kom från vattenmyndigheten. 170 SOU 2014:35. Se även kapitel 2.2. 5 LOKALT ÅTGÄRDSARBETE I TRE AVRINNINGSOMRÅDEN 2014/15:RFR1 Involverade aktörer ser det också som positivt att projekten kan vara långa, har oprövade idéer och inkluderar samtliga projektstadier (plan, genomförande och uppföljning). De är också exempel på miljömålsöverskridande projekt. Ett konkret hinder för är att åtgärderna behöver utföras inom Natura 2000-områden, men att åtgärdsbehoven inte följer dessa gränser. I uppges en möjliggörande faktor vara att det berörda området bara hade två markägare, medan ett annat delprojekt fördröjdes på grund av intressekonflikter mellan markägare. Det finns tecken på att de stora projekten har andra förutsättningar att generera samhällseffekter. Stora anläggningar kan visas upp och bli kända som exempel. Flera av projekten, t.ex. våtmarken i och kring Nybroån, uppges ofta vara föremål för naturexkursioner. Detsamma gäller , som tar emot många skolbesök.171 Det förekommer att kommuner initierar åtgärder utan statliga stöd. På jordbrukssidan finns ett tydligt exempel i , som har lämnat ersättning till markägare längs för skyddszoner. Initiativet kom således före landsbygdsprogrammets miljöåtgärder som en effekt av att kommunen identifierat lantbrukarnas potential. Skyddszonerna är bredare () än kraven i landsbygdsprogrammet (), som lantbrukaren tillåts odla vall eller beta av den. Åtgärden är accepterad av lantbrukare och betecknas av kommunen som framgångsrik. Det har emellertid visat sig vara svårt att mäta åtgärdens kostnadseffektivitet på grund av att vattenkvaliteten påverkas av andra faktorer i omgivningen.172 Ett annat exempel är i , där kommunen med egna medel behandlat sediment i en sjö för att få ned fosforhalten. Motivet var att sjöns tillstånd krävde åtgärder. Ett ytterligare exempel är att 1998 genomförde ett våtmarksprojekt i samband med färdigställandet av kommunens reningsverk. Våtmarken är en av landets större och har kväverening. 5.6 Aktörerna i det lokala vattenvårdsarbetet I avsnittet görs utifrån fallstudierna fördjupade iakttagelser av lokala aktörers relation till regionala myndigheter, vattenrådens verksamhet samt relationen mellan lantbrukare och myndigheter. En kompletterande lokal aktör är vattenvårdsförbunden, som övervakar vattenkvaliteten i olika områden. Förbunden fyller således en annan funktion än vattenråden, som ska samla och mobilisera lokala intressen. I t.ex. finns en pågående trend att förbunden avvecklas genom att intäkter och uppgifter överförs till vattenråden. 171Se Syvabs webbplats, . 172Hansén (2011). 5 LOKALT ÅTGÄRDSARBETE I TRE AVRINNINGSOMRÅDEN De intervjuade kommunerna menar genomgående att de har god kännedom om sina avrinningsområdens status och åtgärdsbehov. Kunskapen sägs bygga på dels aktuella uppmätta värden och beslutade miljökvalitetsnormer, dels en ackumulerad lokal kännedom om hur vattendrags fysiska förhållanden och organismers utbredning har utvecklats över . Kommunernas egna analyser finns ofta i naturvårdsprogram och liknande inventeringar. efterfrågar kommuner och andra lokala aktörer vägledning och fördjupad analys från regional nivå. får överlag positiva omdömen. Man anser att myndigheten informerar om aktuella avrinningsområden och om olika stöd, uppmuntrar aktörer att söka medel, och när det behövs hjälper till med ansökningar. uppfattas olika enheter ibland inte vara koordinerade i frågor som rör vatten. I någon kommun gavs exempel på en fråga där olika perspektiv gjorde det svårt att få en enhetlig belysning. I databasen ska uppgifter om vattnens status och åtgärder läggas in och uppdateras. Flera kommuner har erfarenheten att uppgifter i VISS kan vara felaktiga eller inaktuella, vilket har gjort att man inte utnyttjat databasen efter behov. Samma kommuner noterar dock att kvaliteten på inlagda data har utvecklats och att VISS förväntas bli en viktig kunskapskälla . Kommunernas bild av den egna förmågan att använda tillgänglig kunskap för strategisk planering och prioritering av åtgärder varierar. En del anser att utnyttjar information och förmår värdera olika alternativ, medan andra inte hävdar det. Ett par kommuner menar att de visserligen identifierar lokala problem och initierar åtgärder, men att det riskerar att ske punktvis utan att man har en helhetsbild över hanteringen av vattenfrågor. I en kommun nämndes att man är på väg att ta fram en vattenplan utan att de areella näringarnas perspektiv har tagits med. En annan kommun medgav självkritiskt att den har sökt LOVA-stöd inom ett specifikt område utan att ha ett samlat grepp om vattendirektivet. En förklaring som kommunerna framför är att de har flera avrinningsområden eller större vattendrag med åtgärdsbehov inom sina gränser. De behöver därför prioritera resurser och har inte möjlighet att vara tillräckligt aktiva i alla avrinningsområden.173 En annan förklaring är att kommunen på grund av tidsbrist utgår från de stöd den känner till eller blir uppmärksammad på, snarare än att börja med en samlad analys av behoven. Flera intervjuade lantbrukare påtalar apropå landsbygdsprogrammet att det finns en risk för att man fokuserar på typer av bidrag och ersättningsbelopp i stället för att se till den egna gårdens förutsättningar och behov. 173 I de flesta kommuner finns exempel på att man är aktiv i andra avrinningsområden. Till exempel genomförde ett treårigt musselodlingsprojekt, se (2012), och kommun fick 2010 LOVA-stöd för jordbruksåtgärder i Tommarpsån. 5 LOKALT ÅTGÄRDSARBETE I TRE AVRINNINGSOMRÅDEN 2014/15:RFR1 Olika aspekter på de sexåriga åtgärdsprogram som vattenmyndigheterna tar fram för myndigheter och kommuner kom upp i flera intervjuer. Flera kommuner menar att åtgärdsprogrammen inte har varit särskilt förankrade och saknat koppling mellan åtgärder och finansiering. De har därför haft en begränsad inverkan på åtgärdsarbetet.174 Fallstudiekommunernas erfarenheter är i linje med den mer generella kritik som har riktats mot åtgärdsprogrammen.175 På vattenmyndigheterna finns en utbredd medvetenhet om kritik och vissa brister. Vattenmyndigheterna planerar därför för att de nästkommande åtgärdsprogrammen ska bli mer konkreta, med högre detaljeringsgrad i avrinningsområdena, och mer användbara för den lokala nivån.176 Angående kommunernas förmåga att genomföra programmet tar intervjuade vid de tre vattenmyndigheterna upp den kompletterande aspekten att lokala åtgärder till viss del är beroende av att nationella sektorsmyndigheter blir bättre på att prioritera och samverka kring vattenfrågor. Genom vattendirektivets fokus på avrinningsområden antas vattenråd bli en viktig aktör i det lokala arbetet mot övergödning. De förutsätts samla ihop lokala intressenter som berörs av och är intresserade av frågor i avrinningsområdet. I de tre studerade avrinningsområdena har lika många råd etablerats: Himmerfjärdens och Kaggfjärdens vattenråd, Nybroån, Kabusaån och Tygeå vattenråd samt Gullmarns vattenråd. Vattenrådens organisationsform kan variera. I t.ex. vattendistrikt finns vattenråd i form av ideella eller ekonomiska föreningar, samverkansforum, nätverk eller intresseorganisationer.177 för (för bl.a. ) betraktar huvudsakligen rådet som en informationskanal och ett diskussionsorgan som kan bidra med förslag eller synpunkter på arbetet inom vattenförvaltningen.178 Samma syfte anges av för (innefattar bl.a. ), som dessutom gärna ser att vattenråden vidtar konkreta åtgärder i avrinningsområdet.179 Vattenråden har allmänt sett funnits längst och varit mest åtgärdsinriktade i Skåne.180 i Södra vattendistrikt har formulerat fyra krav, som kan sammanfattas i att vattenråden ska 174Det överensstämmer med svar från kommunerna i enkäter som vattenmyndigheterna sammanställer. 175Bland annat fick kritik från . För kritiken och regeringens svar, se Regeringen (2011b). 176Se Vattenmyndigheterna (2014). 177Vattenmyndigheten (2013). 180I finns även exempel på att aktörer arbetar tillsammans i ett avrinningsområde även utan vattenråd. Det mest omtalade torde vara ett markägardrivet projekt kring 5 LOKALT ÅTGÄRDSARBETE I TRE AVRINNINGSOMRÅDEN bjuda in alla berörda så att alla som vill får vara med och påverka arbeta med inlands-, kust- och grundvatten arbeta avrinningsområdesvis; administrativa gränser finns bara samverka och samråda om de frågor som uppkommer.181 Inom Västerhavets vattendistrikt (för bl.a. ) är praxis att vattenrådet, vattenmyndigheten och träffar en överenskommelse över vattenrådens organisation, stadgar eller motsvarande, samt beslut om ekonomiskt bidrag. Överenskommelsen ska förnyas , och vattenrådet ska i en årsredovisning rapportera om vattenrådets verksamhet.182 Sammantaget finns stora likheter mellan och när det gäller organisation och syn på vattenrådens syfte. Vattenråden är bildade och utifrån lokala förhållanden. Därmed varierar sammansättningen av aktörer, syften och aktiviteter. Rådande förhållanden speglas också av respektive vattenmyndighet och andra vattenråd i närområdet. Vattenråd ska samla och mobilisera lokala aktörer, och därför strävar länsstyrelserna mot att vara närvarande men inte drivande. Som adjungerad i styrelsen ska man vid behov bidra med regional kunskap, information och stöd. Länsstyrelserna i och delar ut årliga bidrag till vattenråden för Gullmarn respektive Nybroån. Bidragen förväntas täcka en del administrativa kostnader men betraktas närmast som symboliska. I samtliga län gav uppstartsbidrag . Kommunernas roll i vattenråden skiljer sig också. I Nybroån och Gullmarn uppfattas vissa kommunala representanter som de mest aktivt drivande, medan kommunerna i Himmerfjärden inte är särskilt aktiva. En annan skillnad är att Nybroåns ordförandepost innehas av en politiker, medan kommunerna i Himmerfjärden och Gullmarn representeras av enbart tjänstemän. I Himmerfjärden är ordföranden och flera i styrelsen lantbrukare, medan lantbrukare i närmast företräds av LRF. I Gullmarns vattenråd kan privatpersoner vara medlemmar men inte ingå i styrelsen. I Nybroån finns sekretariatet i kommun, där en tjänsteman har en mindre del av tjänsten avsatt för vattenrådet. Motsvarande resurs saknas i övriga råd. I Himmerfjärden har svarat för visst administrativt stöd. I Himmerfjärdens vattenråd har man för att stimulera arbetet bildat tre geografiska och två sektorsanknutna arbetsgrupper (fiske samt sjöfart och båtliv). Tullstorpsån, som arbetar med våtmarker och vattendragsrestaurering i många avseenden. 5 LOKALT ÅTGÄRDSARBETE I TRE AVRINNINGSOMRÅDEN 2014/15:RFR1 Förutsättningar för gemensamma åtgärder Vattenrådens medlemmars förväntningar på den egna verksamheten skiljer sig åt mellan råden. Kring Nybroån finns en allmän förväntan på att vattenrådet kan och ska genomföra åtgärder. Man beskriver en fungerande arbetsgång som att när tjänstemän i de två kommunerna är överens tas frågan upp i vattenrådet. Därefter förankras frågan politiskt. Det faktum att vattenrådets sekreterare har sin tjänst i en av kommunerna tycker man underlättar både administrativt, för kunskapsförmedling och för att driva frågan kommunalt. Ordningen med en kommunbunden kansliresurs gör också att vattenrådet har kunnat söka medel i kommunens namn, vilket anses positivt. Aktivitetsnivån har ökat. sökte både kommunerna och vattenrådet var för sig LOVA-stöd för olika projekt. Gullmarns vattenråd har viss aktivitet i form av inventeringar och kartläggningsarbete. Flera intervjuade menar att det goda samtalet finns och att styrkan ligger i att man diskuterar frågor grundligt. Man menar att det åtminstone mentalt finns en åtgärdsinriktad inställning, men att större projekt inte har blivit av eftersom egna medel saknas. har tillsammans med och med medel från vattenmyndigheten inventerat fosforläckaget och bakomliggande orsaker till det i en å och en älv. Åtgärder omfattade bl.a. dialog med lokalt boende och uppmätning av näringsläckage från olika utsläppskällor. I rapportens slutsatser uppmanades kommunerna att diskutera frågan om hantering av hushållsspillvatten, och rådet tog ställning för en övergång till en kretsloppsanpassad avloppslösning. Projektet är ett exempel på att olika intressenter i ett vattenråd kan sätta vattnets behov före kommunernas särintressen. Enligt de intervjuade är det kommunernas engagemang som avgör aktivitetsnivån. Kommunerna gör olika prioriteringar; t.ex. menar någon att den prioriterar att följa miljökvalitetsnormer framför gemensamma åtgärdsprojekt. En annan orsak är att man är mer aktiv i andra vattenråd, som uppfattas beröra kommunen mer. upplevs vissa kommuner driva på mer än andra. Bland annat menar de intervjuade att kommunerna uppströms är mer aktiva och pådrivande än de runt . Flera menar också att man borde ha en fast kansliresurs. I Himmerfjärden är vattenrådet relativt nybildat. har diskuterat men ännu inte vidtagit några miljöåtgärder. Efter tillkomsten 2011 anses arbetet inte ha kommit igång, och det är bland aktörerna fortfarande oklart vem som kan och förväntas agera.