rir · H2B513 · 2014-06-17 00:00:00 — GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Att gå i pension – varför så krångligt? ATT GÅ I PENSION – VARFÖR SÅ KRÅNGLIGT? GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Att gå i pension – varför så krångligt? har granskat om staten har skapat förutsättningar för individen att göra bra val vid pensionsinträdet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , samt livförsäkringsföretagen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. Revisor , revisionsdirektör och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. ATT GÅ I PENSION – VARFÖR SÅ KRÅNGLIGT? GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Granskningens syfte och frågeställningar 2 Pensionssystemet och den blivande pensionären Forskning om individens förutsättningar att göra val Kartläggning av individens valsituation inför pensionen Pensionsinträdet handlar inte bara om pensionssystemet Ett flertal olika organisationer administrerar och informerar om valen Varje pensionsförsäkring ger nya val Olika regelsystem, typer av försäkringar och utformningar av val Kartbild över individens val Analys av uttag av allmän pension och tjänstepension ATT GÅ I PENSION – VARFÖR SÅ KRÅNGLIGT? 5.1Valen av utbetalningsprofil inom den allmänna pensionen och Partiella och ändrade pensionsuttag Tidigt uttag kombinerat med arbete inom den allmänna pensionen Prognosräntor och livslängdsantaganden inom tjänstepensionen Temporära uttag inom tjänstepensionen Valet av förvaltning vid pensionsinträdet Individens placering av pensionskapitalet som pensionär Traditionell försäkring eller fondförsäkring inom premiepensionen Valet av skydd av efterlevande 7.1Beskrivning av valet: Individens försäkringssituation och Valet av efterlevandeskydd inom premiepensionen Statens insatser på pensionsområdet Informationen om och utformningen av tjänstepensionerna Brister i pensionssystemet begränsar individens möjlighet att göra bra val Staten har inte tagit ett tillräckligt ansvar för att uppnå ett mer GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER har granskat utformningen av och informationen om de val som den enskilde ställs inför vid pensioneringen. Det finns ett stort antal valmöjligheter att ta ställning till inom både den allmänna pensionen och tjänstepensionen. Dessa val är i sin tur viktiga för hur pensionen betalas ut och hur stor pensionen blir som pensionär. Motiv: De val som en individ ställs inför vid pensionsinträdet är betydelsefulla för ekonomin som pensionär. Valen finns både inom den allmänna pensionen och inom tjänstepensionen, och individen måste ta ställning till helheten av den samlade pensionen. utredningar har pekat på att valet av pensionsålder är komplext. Det gäller att bestämma när och hur stor del av pensionen som ska betalas ut, vilket kan vara svårt då många faktorer inverkar på de ekonomiska konsekvenserna av pensionsuttaget. Vidare känner få till skillnaden i avkastning och risktagande i valet mellan fondförsäkring och traditionell försäkring. har också den andel som tar ut sin tjänstepension ökat, vilket kan leda till svårigheter att klara ekonomin . Utöver detta motiveras granskningen av att forskningen inom beteendeekonomi visar att det går att uppnå stora effektivitetsvinster för både individen och samhället genom att på ett omsorgsfullt och medvetet sätt utforma de valsituationer som individer ställs inför. Pensionsområdet pekas ut som ett särskilt relevant område för sådana insatser då valen görs sällan och ofta är långsiktiga. Syfte: Syftet har varit att granska om staten har skapat förutsättningar för att det samlade pensionssystemet1 ska ge individen tillräckliga möjligheter att göra bra pensionsval. Granskningen omfattar en analys av det samlade pensionssystemets utformning av val och information vid pensionsinträdet. Granskningen utgår från den blivande pensionärens perspektiv och de valsituationer som denne möter i samband med pensioneringen. Genomförande: En utgångspunkt i granskningen har varit forskning som pekar på att många tenderar att vara ointresserade eller omedvetna när de gör sina val. har genomfört analyser av den viktigaste informationen om olika val i det samlade pensionssystemet. har även analyserat ett omfattande datamaterial för att undersöka vilka val som görs och vilken roll som utformningen Här avses helheten av allmän pension och tjänstepension. ATT GÅ I PENSION – VARFÖR SÅ KRÅNGLIGT? av olika valalternativ spelar för hur individen väljer. I granskningen har intervjuer genomförts med företrädare för , och ansvariga tjänstemän på . Intervjuer har också genomförts med företrädare för arbetsmarknadens parter med ansvar för utformningen av tjänstepensionsavtalen, ett antal tjänstepensionsförvaltande företag, valcentraler, pensionärsorganisationer, och . Granskningen visar att det finns en betydande komplexitet för den som ska gå i pension som tar sig flera olika uttryck. har analyserat utifrån fyra övergripande val, vilka beskrivs nedan. Valet av pensionsålder handlar om när pensionen ska tas ut. Detta val försvåras av att skattesystemet är utformat på ett invecklat sätt under övergångsåren från arbetsliv till pension. Dessutom har allmän pension och tjänstpension helt olika uttagsförfaranden, vilket gör att pensionsuttaget inte kan hanteras på ett samlat sätt. Valet av uttagsprofil handlar om hur uttagen av pension fördelas, det vill säga om mycket pension ska tas ut tidigt eller om fördelningen ska vara mer jämn över hela livet. Den som vill påverka sin pensions uttagsprofil har en stor men svåröverskådlig frihet i fråga om till exempel temporära uttag. kan de ekonomiska för- och nackdelarna av utbetalningens fördelning påverkas på ett mycket svårberäknat sätt av livslängdsantaganden och prognosräntor. Valet av förvaltning av pensionskapitalet är komplext och många tar inte aktivt ställning till valet av placering av pensionen. Många har svårt att hantera denna förvaltning som pensionärer, som de är beroende av pensionen som sin inkomst. Valet av skydd av efterlevande uppmärksammas mycket knapphändigt i informationen vid pensionsinträdet, trots att det är särskilt viktigt att individen själv aktivt tar ställning till det (då det är tätt kopplat till den egna familjesituationen). Valet har stor ekonomisk betydelse eftersom skyddet blir mer kostsamt vid hög ålder. övergripande slutsats är att staten inte har tagit ett tillräckligt ansvar för helheten genom att initiera en minskning av komplexiteten i det samlade Den nuvarande uppdelningen mellan staten och arbetsmarknadens parter har lett till att den allmänna pensionen och tjänstepensionen inte harmonierar med varandra. Det har resulterat i brister i utformningen av olika valmöjligheter och i informationen om konsekvenserna av olika val inom både den allmänna pensionen och tjänstepensionen. Individen har därmed inte fått tillräckliga förutsättningar för att kunna göra bra val inför pensionsinträdet. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Brister i pensionssystemet begränsar individens möjlighet att göra bra val Granskningen visar att pensionsinträdet innebär en övergångsprocess mellan sparande och utbetalning som resulterar i att den enskilde exponeras för en mängd val, påverkansfaktorer och konsekvenser av olika val som gör det svårt att hantera situationen. Den forskning som klarlagt hur människan fungerar när hon ställs inför val pekar på att komplexitet i regelverk och valmöjligheter minskar benägenheten att göra medvetna val. Systemets komplexitet leder till minskad benägenhet att göra medvetna val I granskningen återkommer iakttagelsen att flera val kräver djupgående kunskaper om systemet och konsekvenserna för att de ska kunna avgöras på ett medvetet sätt. Det finns många delvis motsägelsefulla skillnader i valmöjligheter och regler mellan främst allmän pension och tjänstepension, men även mellan olika tjänstepensionsavtal. Flera resultat i granskningen visar att individen ofta är passiv i sina val, och att det är komplexiteten i systemet som orsakar stora delar av denna passivitet. Till dessa resultat hör exempelvis att incitamenten som gynnar ett längre arbetsliv är snåriga då de flesta går i pension. Det finns inte tillräcklig information eller möjlighet att på ett överskådligt sätt beräkna olika skatteeffekter som påverkar resultatet av ett längre arbetsliv. Individer som inte förstår eller kan informera sig om effekten för den egna ekonomin väger sannolikt inte in det ekonomiska incitamentet i sina pensionsbeslut. Resultaten pekar även på att svåra val innebär att många individer gör sina val utan att vara medvetna om valens konsekvenser. Det gör i sin tur att påverkan på grund av hur ett val är utformat, så kallad valarkitektur, kan få ett mycket stort genomslag. Analyser av ändringar av förval i blanketter visar att denna utformning har mycket större påverkan än faktorer som utbildning eller individens ekonomi. De visar även att tjänstepensionsavtalens utformning kan leda till att många kommer att vara ovetande om sina val vid pensioneringen utan att kunna ångra sig. analys pekar därmed på att valfriheten i pensionssystemet som helhet i praktiken är begränsad för de flesta, och att utformningen av förval är bristfällig utifrån ett helhetsperspektiv. Den enskilde som vill välja ges inte tillräckliga förutsättningar för detta. Därmed uteblir de positiva effekter som valfriheten skulle kunna leda till om den enskilde kunde anpassa pensionen efter sina egna preferenser. De ekonomiska konsekvenserna för individen klargörs inte tillräckligt bra i samband med valen Det har gjorts flera stora informationssatsningar på pensionsområdet sedan det nuvarande pensionssystemet introducerades. genomgångar av den valinformation som ges i samband med pensionsinträdet pekar dock på att det fortfarande finns flera brister. En allmän iakttagelse inom både den allmänna pensionen och tjänstepensionen är att de ekonomiska konsekvenserna av valen sällan klargörs i nära anslutning till själva valsituationen. Det saknas också information som binder samman val i olika pensionsförsäkringar som har samma syfte och funktion. ATT GÅ I PENSION – VARFÖR SÅ KRÅNGLIGT? Staten har inte tagit ett tillräckligt ansvar för att uppnå ett mer sammanhållet system menar att mycket av den komplexitet som individen möter inför pensionsinträdet är ett resultat av den nuvarande uppdelningen av roller mellan staten och arbetsmarknadens parter. Där har ett helhetsperspektiv på pensionerna med individen i fokus hamnat mellan stolarna. Av de aktörer med ett ansvar för pensionssystemet menar att staten har det tyngsta ansvaret att leda en utveckling, eftersom det bara är staten som har ett ansvar för samtliga medborgare och hela samhällsekonomin. Utvecklingen av pensionssystemen, arbetsmarknaden och den allmänna samhällsutvecklingen medför ett med tiden ökande förändringstryck på pensionssystemen som måste hanteras. Därmed anser att staten måste ta sitt ansvar för att leda utvecklingen mot nödvändiga förändringar så att pensionssystemet bättre anpassas till individers förutsättningar att hantera det. Staten har inte vidtagit åtgärder för regelförenklingar eller individanpassade beräkningsverktyg har inte sett att staten har tagit initiativ för en mer sammanhållen och överskådlig process för att ta ut pension eller för att minska den komplexitet i påverkansfaktorer och konsekvenser som karaktäriserar valen. Det är viktigt att möjligheterna att förenkla reglerna och valarkitekturen ägnas större uppmärksamhet när pensionssystemet ses över. Enligt kan statens ambitiösa satsningar på information vara nödvändiga men inte tillräckliga för att möta den komplexitet som finns i systemet. En lösning kräver därmed förenklingar genom att minska komplexiteten i reglerna och skillnaderna i utformningen mellan den allmänna pensionen och tjänstepensionen, och mellan olika tjänstepensionsavtal. Ett annat sätt att uppnå förenklingar är att ge individen praktiska verktyg för att i olika valsituationer kunna hantera den diversifiering som finns när det gäller regler och villkor. Med tanke på den flora av faktorer som kan påverka resultatet av olika val skulle sannolikt användarvänliga simuleringsverktyg med ett helhetsperspektiv på pensionen kunna underlätta valen. Det skulle hjälpa den som saknar förkunskaper att få mer komplexa beräkningar sammanfattade på ett överskådligt sätt. Staten har inte tagit ett samlat ansvar för de olika val som behöver samordnas Utformningen av flexibiliteten inom den allmänna pensionen och tjänstepensionen skiljer sig åt i flera grundläggande avseenden. För individen leder avsaknaden av en samordning av regler till att flexibiliteten är inkonsekvent utformad, vilket i sin tur ökar komplexiteten och risken för felval. En brist är att individen efter påbörjad utbetalning av tjänstepension inte kan stoppa eller ändra tillhörande val i efterhand. Regeringen kan underlätta och påskynda angelägna förändringar inom tjänstepensionen genom en anpassning av inkomstskattelagens begränsningar av ändringar av uttag av tjänstepension. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Staten har inte uppmärksammat förutsättningarna för att individen ska kunna agera rationellt i förhållande till den ökade livslängden I den pågående översynen av pensionssystemet har det konstaterats att arbetslivet behöver förlängas. Det beror på en allt längre medellivslängd, som också skapar ett behov av försörjning under ett längre liv som pensionär. På grund av hur valen för temporära uttag har utformats och informerats om har individen getts långtgående möjligheter att agera kortsiktigt utan att konsekvenserna av valen har varit tillräckligt tydliga. Forskningen pekar på att det är vanligt att underskatta sin egen livslängd. De initiala intentionerna var dessutom att temporära uttag skulle vara ett komplement till livslånga. kan ett till synes enkelt val av temporärt uttag leda till att individen säger upp den försäkring för ett långt liv som är ett av de mest grundläggande motiven för obligatoriska pensionssystem. Utöver detta kan konsekvensen bli skillnader i utbetald pension på . Staten har inte uppmärksammat behovet av att utforma val så att de ger alla en tillräcklig trygghet på ålderdomen Resultaten av granskningen pekar på att valet av förvaltningen av pensionskapitalet är särskilt svårt att hantera. analys av hur de pensionärer som tar ut premiepensionen och som stannade kvar i fondförsäkringen förvaltar sitt kapital pekar på att de i 9 fall av 10 är helt inaktiva i förvaltningen. Resultatet tyder på att den som under livet har gjort ett aktivt val inte nödvändigtvis gör aktiva val senare under livet. Detta innebär en risk för att pensionskapitalet blir felplacerat som pensionär, en risk som kan få ökande konsekvenser för kommande pensionärer i takt med att premiepensionssystemet fasas in fullt ut. Regeringen bör ta ett större ansvar Inom ramen för den nuvarande rollfördelningen har staten tagit initiativ till och agerat pådrivande för angelägna informationssatsningar, exempelvis genom prognossidan . Den som ska gå i pension har dock fortfarande en svår situation att hantera på grund av det samlade pensionssystemets utformning och menar att regeringen bör ta ett större ansvar för detta. Vidare har det tagit alldeles att införa viktiga förändringar för den samlade pensionen. Enligt är pensioneringen ett område där överenskommelser behöver nås som syftar till ett mer sammanhållet system utifrån den blivande pensionärens perspektiv. Om inte regeringen kan nå överenskommelser som innefattar tillräckligt ambitiösa och snabba åtgärder för att minska komplexiteten så drabbas som ett resultat den som går i pension. ATT GÅ I PENSION – VARFÖR SÅ KRÅNGLIGT? Regeringen bör ta ett mer uttalat helhetsansvar för pensionssystemet utifrån ett medborgarperspektiv Initiera en utveckling av en sammanhållen ansökningsprocess för hela pensionen Undanröj nuvarande legala hinder för att stoppa eller ändra en påbörjad Begränsa möjligheten till temporära uttag inom obligatoriska pensionssystem Överväg en automatisk riskjustering som ett förval inför pensionsinträdet inom Analysera hur utformningen av olika val påverkar individen GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Den allmänna pensionen reformerades i grunden genom beslut av 1994, som trädde i full kraft . Pensionssystemets grundläggande utformning innebär att ett stort ansvar för den egna pensionen nu ligger på individen. Systemet medger också en stor valfrihet när det gäller hur pensionen kan förvaltas och betalas ut. Den som ska gå i pension måste exempelvis ta ställning till hur premiepensionen ska förvaltas som pensionär och om pensionsbeloppet ska vara försäkrat så att efterlevande kan ta del av det. är det viktigt att systemet är utformat på ett sådant sätt att pensionen blir anpassad efter individens förutsättningar och att den inte blir mindre än nödvändigt. Detta för att systemet också ska leva upp till mål om att ge alla en tillräcklig trygghet på ålderdomen. De val som en individ ställs inför vid pensionsinträdet är betydelsefulla för ekonomin som pensionär. Dessa val återfinns både inom den allmänna pensionen och inom tjänstepensionen. ta ställning till den helhet som den samlade pensionen utgör. Valet av pensionsålder är komplext, vilket riskerar att leda till att individen får svårt att bilda sig en uppfattning om de faktiska ekonomiska konsekvenserna av valet. Vidare känner få till skillnaden i avkastning och risktagande i valet mellan fondförsäkring och traditionell försäkring. har också den andel som tar ut sin tjänstepension ökat, vilket kan leda till svårigheter att klara ekonomin . Utöver detta motiveras granskningen av att även statens ekonomi påverkas av individens val, eftersom staten har ansvaret för att upprätthålla ett grundskydd för ekonomisk trygghet på ålderdomen. Forskningen inom beteendeekonomi visar att det går att uppnå stora effektivitetsvinster för både individen och samhället genom att på ett eftertänksamt sätt utforma de valsituationer som den enskilde ställs inför. Pensionsområdet pekas ut som ett särskilt relevant område för sådana insatser då valen ofta är långsiktiga. Slutligen har medborgarnas kunskaper om pensionssystemet lyfts fram som otillräckliga i ett flertal tidigare undersökningar. I detta sammanhang har det också konstaterats att informationen till individen ännu inte ger en tillräcklig helhetsbild av den samlade pensionen. ATT GÅ I PENSION – VARFÖR SÅ KRÅNGLIGT? 1.2Granskningens syfte och frågeställningar Syftet har varit att granska om staten har skapat förutsättningar för att det samlade pensionssystemet2 ska ge individen tillräckliga möjligheter att göra bra pensionsval. Granskningen omfattar en analys av det samlade pensionssystemets utformning av val och information vid pensionsinträdet. Granskningen utgår från den blivande pensionärens perspektiv och de valsituationer som denne möter i samband med pensioneringen. Följande frågeställningar har varit vägledande för granskningen: ––Har regeringen och utformat valmöjligheterna i det allmänna pensionssystemet så att individen ges tillräckliga förutsättningar att göra bra val? ––Har regeringen och svarat för att informationen inom den allmänna pensionen ger individen en god bild av valmöjligheterna och konsekvenserna av dessa? ––Har regeringen verkat för en motsvarande ordning inom tjänstepensionen? Med utformat avses i ovanstående frågor valarkitektur i form av exempelvis förval som vägleder individer som inte har kunskap eller vilja att göra ett eget medvetet val. Utformningen innefattar även förenklingar eller ökad transparens inom den allmänna pensionen och tjänstepensionen som ökar individens möjligheter att förstå sina valmöjligheter. Med bra val avses val som leder till en pension som inte är onödigt låg eller på annat sätt dåligt anpassad till individens preferenser. I första hand är det ett val där individen är medveten om valet och dess konsekvenser. Forskningen visar dock att denna grupp ofta utgör en minoritet. I andra hand avses därför omedvetna val som ändå leder till att individen hamnar i tillräckligt trygga förval som garanterar en pålitlig pensionsförsäkring. Granskningen bygger i flera avseenden på forskning om hur individer gör val. Denna forskning pekar på att många tenderar att vara ointresserade eller omedvetna när de gör sina val, vilket översiktligt presenteras i avsnitt 2.5. Granskningen har varit inriktad på de val som en individ ställs inför vid pensionsinträdet. Frågor om långsiktigt pensionssparande och andra beslut som fattas under tidigare livsskeden har därmed avgränsats bort. Här avses helheten av allmän pension och tjänstepension. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER gäller tjänstepensionen har granskningen beaktat förhållandet att det är arbetsmarknadens parter som har förhandlat villkoren i form av ett avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare. Granskningen omfattar inte privat pensionssparande. I analysen av tjänstepensionsområdet har valt att inrikta sig på de fyra största kollektivavtalade tjänstepensionsavtalen. De aktuella avtalen är det statliga avtalet (PA03), det kommunala tjänstepensionsavtalet (KAP-KL), de privata tjänstemännens avtal (ITP) och de privata arbetarnas avtal (SAF-LO). Skälet till denna avgränsning är dels tidsmässiga begränsningar i granskningen, dels att dessa avtal täcker in en mycket stor andel av arbetskraften i . De frågor som lyfts i analysen av dessa avtalsområden kan dock med stor sannolikhet återfinnas även inom andra tjänstepensionsavtal. Granskningen har i första hand utgått från intentioner3 i fråga om individens valfrihet och ansvar i det nuvarande pensionssystemet, men också dennes rätt till information och trygghet på ålderdomen. beteendeekonomiska forskningsresultat utgör en del av utgångspunkterna för granskningen. Dessa resultat är huvudsakligen att individens förmåga att välja på ett medvetet sätt vanligen är begränsad. En högre grad av komplexitet minskar också möjligheten att göra ett medvetet val. Vidare avgörs individens val ofta av hur valet framställs, varför det kan utformas medvetet för att vägleda individen. 1.4.1Valfrihet och trygghet i pensionssystemet Det nuvarande pensionssystemet skapades till stora delar med individen i fokus. En viktig avsikt var att öka individens ansvar för pensionen. Detta ansvar åtföljdes också av en markant ökad valfrihet för individen i fråga om exempelvis reglerna för uttag och utformningen av premiepensionen. 4 Trots detta fokus på valfrihet och individuellt ansvar är regeringen i flera avseenden tydlig med att individens rationalitet inte är obegränsad och att det finns ett behov av garanterad trygghet på ålderdomen.5 Regeringen uppmärksammar att det finns en risk för kortsynthet hos individen när det gäller så långsiktiga beslut 1993/94:250, bet. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439 och prop. 1997/98:151, bet. 1997/98:SfU13, rskr 1997/98:315 och rskr 1997/98:320. 1993/94:250 s. 142 och s.159. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439. 5Även om ett antal brister i det föregående ATP-systemet konstateras i princippropositionen till det nuvarande pensionssystemet, så lyfter pensionsarbetsgruppen och regeringen att pensionssystemet det varit i kraft fyllt en viktig roll genom att ge alla en tillfredsställande ekonomisk trygghet på ålderdomen. ATT GÅ I PENSION – VARFÖR SÅ KRÅNGLIGT? som pension.6 Regeringen uppmärksammar också att den som är pensionär eller har få år kvar till pensionen har små reella möjligheter att påverka sin ekonomiska situation och kompensera för ändringar i pensionsförmånerna.7 I princippropositionen för det allmänna pensionssystemet ställdes även ett antal övergripande krav på systemets funktion utifrån ett individperspektiv.