rir · H2B51 · 2014-02-11 00:00:00 — GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Statens insatser för riskkapitalförsörjning – i senaste laget STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Statens insatser för riskkapitalförsörjning har granskat statens insatser för riskkapitalförsörjning. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektörna och har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , , , , Industrifonden, STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Vad är riskkapital och varför behövs det? Utbud av privat och offentligt kapital Det statliga systemet för riskkapitalförsörjning Universitetens holdingbolag och investeringsfonder Uppfyller de statliga insatserna målen? Regeringens övergripande riktlinjer – en inneboende målkonflikt Finns det indikationer på undanträngning av privat riskkapital? Systemet kan bli effektivare Ett medel – flera mål Samarbetskrav svårt att förena med statens marknadskompletterande roll Indikationer på att statligt kapital tränger ut privat Effektivisering av de statliga insatserna STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har granskat om de statliga insatserna för riskkapitalförsörjning lever upp till de målsättningar på området som regeringen uttryckt i propositioner och andra skrivelser till . Motiv: Flera statliga bolag och stiftelser har i uppdrag att förbättra tillgången på kapital för privata företag. Totalt finns i statliga medel avsett för investeringar i ägarkapital, varav hälften har tillkommit . Siffrorna inkluderar inte de investeringar på riskkapitalmarknaden som görs av . Systemet med olika statliga aktörer har vuxit fram och har kritiserats för bristande transparens och överlappande verksamheter. En viktig utgångspunkt för statlig riskkapitalförsörjning är att de statliga insatserna ska vara marknadskompletterande och inte tränga undan privata tjänster och utförare. har flera statliga aktörer marknadsmässiga avkastningskrav, antingen direkt eller indirekt genom krav på samfinansiering på lika villkor med privata aktörer. Denna potentiella målkonflikt med statens marknadskompletterande roll har gjort att ansett det motiverat att genomföra en granskning. Ett annat motiv för granskningen har varit att det kan ifrågasättas om det är effektivt att flera statliga aktörer erbjuder liknande tjänster. Syfte: Syftet med granskningen är att undersöka om den statliga riskkapitalförsörjningen är utformad på ett sätt som lever upp till de målsättningar på området som regeringen uttryckt i propositioner och andra skrivelser till . Granskningsobjektet är regeringen. Genomförande: Granskningen har skett utifrån iakttagelser av hur de statliga kapitalförsörjningsinsatserna fungerar i praktiken. Arbetet har innefattat intervjuer med nyckelpersoner hos berörda statliga riskkapitalaktörer och med företrädare för näringslivet samt dokumentstudier av propositioner, ägardirektiv, årsredovisningar m.m. De statliga aktörernas mål, avkastningskrav och verksamhet har ställts mot regeringens och övergripande utgångspunkter för statlig företagsfinansiering. STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET övergripande slutsats är att det system för statlig riskkapitalförsörjning som utvecklats är svåröverskådligt och inte når de övergripande målsättningar på området som regeringen gett uttryck för. Utgångspunkten för statliga insatser för att främja företagsutveckling är att staten vill kompensera för brister i marknadens funktionssätt som kan hämma näringslivets utvecklingsmöjligheter och därmed konkurrenskraften. När det gäller tillskott av ägarkapital ska statens marknadskompletterande roll främst bestå i att öka utbudet av riskkapital i tidiga investeringsfaser där privata aktörer inte medverkar i tillräcklig utsträckning. Regeringens faktiska styrning av de statliga riskkapitalaktörerna tycks emellertid inte i första hand vara inriktad på att kapitalet ska nå detta segment. Istället har regeringen lagt stor vikt vid att kapitalet ska allokeras till vissa geografiska områden och sektorer. Sammantaget svarar bransch- eller sektorbegränsade aktörer som Inlandsinnovation, Fouriertransform och för av totalt av det statliga riskkapitalutbudet. Granskningen är avgränsad till riskkapitalverksamhet som sker med statliga medel, men bör ses i det bredare sammanhang av politiska verktyg som staten kan använda för att öka tillgången på finansiering för nya och växande företag, såsom skattelättnader, bidrag, lån och garantier. åtgärder som syftar till att skapa stabilare ramvillkor för näringslivet eller förbättrat humankapital för att öka efterfrågan på kapital ingår också i verktygslådan. De statliga riskkapitalaktörernas avkastningskrav är inte förenliga med statens marknadskompletterande roll konstaterar att det finns en inneboende målkonflikt i regeringens riktlinjer för företagsfinansiering. Regeringen uttrycker i prop. 2009/10:148 att avkastningskravet på statliga marknadskompletterande finansieringsaktörer ska sättas på en låg nivå. ska man när det gäller ägarkapital verka på lika villkor med privata aktörer, vilket i praktiken innebär marknadsmässiga avkastningsmål för enskilda investeringar. Enligt regeringen leder riskdelning på lika villkor med privata aktörer till att det samlade finansieringsutbudet i större utsträckning kan orienteras mot tidiga eller känsliga investeringsfaser. noterar emellertid att en relativt stor del av det offentliga riskkapitalet investeras i de delar av riskkapitalmarknaden där de privata aktörerna är mest verksamma och i företag som kommit en bra bit i sin utveckling. Uppgifter om nyinvesteringar som inhämtat från de största statliga aktörerna visar att företag i startup-fasen erhöll av det statliga riskkapitalet (exklusive ). Företag i såddfasen erhöll . av det statliga kapitalet investerades i företag i expansionsfas och i mogna företag. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Olika statliga insatser som syftar till att komplettera det utbud som den privata marknaden inte tillfredsställer kan principiellt sett delas in i två olika kategorier. Den ena omfattar statliga direktinvesteringar i mycket tidiga företagsskeden, där staten måste vara beredd på att kapitalet kan urholkas . Den andra kategorin utgörs av olika sätt att istället stimulera det privata kapitalet att orientera sig mot tidigare skeden. Detta kan antingen ske genom saminvesteringar med privata aktörer, genom indirekta statliga investeringar via privata fonder eller genom subventioner i form av avdrag eller garantier för privata investerare. Om staten vill stimulera investeringar i tidigare skeden genom att saminvestera eller investera i privata fonder, kan detta enligt inte ske på samma villkor som för privata aktörer. Istället bör statens villkor anpassas till förmån för de privata investerarna för att dessa ska vara villiga att utsätta sig för högre risk. I teorin ska statens subvention till privata investerare vägas upp av den samhällsekonomiska vinst som staten förväntar sig av affären. Detta behöver reflekteras i de statliga aktörernas uppdrag och målsättning. Indikationer på att statliga insatser tränger undan privat kapital Det går inte att på empiriska grunder avgöra i vilken utsträckning statligt riskkapital tränger ut privat riskkapital men det finns indikationer på att så har skett. konstaterar att av det statliga kapitalet (exklusive ) investeras i företag i expansionsfas och i mogna företag. Risken för undanträngning ökar ju mer de statliga aktörerna agerar på samma arena som de privata. Det faktum att vissa statliga styrelser velat undvika förluster i enskilda investeringar talar också för att det statliga kapitalet till viss del tränger ut privat kapital. Vi anser dock inte att vi har underlag för att ha en åsikt om storleksordningen på undanträngningseffekterna. De statliga kapitalförsörjningsinsatserna kan effektiviseras Av granskningen framgår att det förekommer flera fall av överlappande verksamheter i de statliga insatserna för riskkapitalförsörjning. De statliga riskkapitalinsatserna har tillkommit utifrån olika utgångspunkter vid olika tillfällen, vilket har resulterat i dagens svåröverskådliga system. har också noterat att systemet med flera olika statliga aktörer som fått stora initiala kapitaltillskott av staten innebär att den samlade likviditeten i systemet är mycket stor. Sammanlagt har de olika enheterna som primärt ska syssla med riskkapitalinvesteringar i onoterade bolag allokerat till kortfristiga kapitalplaceringar som likviditetsreserv för den ordinarie verksamheten. Om vi i ett räkneexempel antar att de statliga aktörerna sammanlagt har ett likviditetsbehov på (av totalt avsatt kapital för riskkapitalinvesteringar) blir den årliga upplåningskostnaden för denna reserv . Det skulle enligt bedömning vara mer kostnadseffektivt och innebära en effektivare hushållning med statens medel att låna STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET upp och tillföra eventuella nya kapitaltillskott i takt med att kapitalbehovet uppstår, dvs när de statliga aktörerna genomför sina investeringar. Rent budgettekniskt är detta inte genomförbart eftersom varje nytt investeringsbeslut skulle påverka statens lånebehov. En nyordning förutsätter därför regelförändringar. Slutligen konstaterar att administrationskostnaderna varierar en hel del mellan de olika statliga aktörerna. Eftersom aktörerna delvis har olika inriktning och befinner sig i olika skeden, är det svårt att dra några generella slutsatser om kostnadernas storlek. För att kunna avgöra vad som är en rimlig kostnadsnivå behövs en individuell bedömning av verksamheten hos respektive aktör. Endast Industrifonden och det ägarkapital som investerar inom ramen för EU:s strukturfondsprogram har kostnadseffektivitetsmål. anser att samtliga statliga riskkapitalaktörer bör ha specifika mål för förvaltningskostnadernas storlek utifrån den verksamhet som bedrivs. Regeringen rekommenderas att ompröva systemet med statligt riskkapital och bli tydligare med vad systemet ska åstadkomma och formerna för detta. I detta sammanhang bör regeringen: ––Överväga antalet statliga riskkapitalaktörer och tydliggöra de olika aktörernas inbördes roller så att intentioner uppfylls för å ena sidan allmän företagsfinansiering och å andra sidan regional- och sektorpolitik. ––Anpassa de statliga riskkapitalaktörernas villkor i saminvesteringar eller investeringar i privata fonder, så att de privata aktörerna får incitament att orientera sig mot tidigare företagsskeden. För att säkra en kostnadseffektiv verksamhet bör regeringen, direkt eller indirekt via styrelserna, införa specifika mål för förvaltningskostnadernas storlek för de olika statliga riskkapitalaktörerna. Om regeringen önskar utfästa nytt kapital till befintliga eller kommande fonder bör detta lösas så att kapitalet tillförs i takt med att investeringsbehovet uppstår. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Flera statliga bolag och stiftelser har i uppdrag att förbättra tillgången på kapital för privata företag. Systemet med olika statliga aktörer har vuxit fram och har kritiserats för bristande transparens och överlappande verksamheter. I betänkandet Innovationer och företagande – framtid (SOU 2008:121) föreslogs åtgärder för att effektivisera statens insatser på kapitalförsörjningsområdet. har de statliga bolagen och slagits ihop i syfte att koncentrera statens insatser till skeden och segment där det finns ett tydligt behov av marknadskompletterande finansiering. har nya aktörer tillkommit i form av de statliga bolagen . Framöver planerar regeringen att möjliggöra inrättandet av ytterligare två riskkapitalfonder, till hälften finansierade med medel från . En viktig utgångspunkt för statlig riskkapitalförsörjning är att de statliga insatserna ska vara marknadskompletterande och inte tränga undan privata tjänster och utförare. har flera statliga aktörer marknadsmässiga avkastningskrav, antingen direkt eller indirekt genom krav på samfinansiering på lika villkor med privata aktörer. Denna potentiella målkonflikt med statens marknadskompletterande roll har gjort att ansett det motiverat att genomföra en granskning av statlig riskkapitalförsörjning. Om staten ställer samma avkastningskrav som marknaden, så finns det en risk att det marknadsmisslyckande som utgör en grund för statens insatser inte korrigeras. Om staten å andra sidan ställer lägre avkastningskrav än marknaden, riskerar detta att tränga undan privata investerare och snedvrida konkurrensen. Ett annat motiv för granskningen har varit att det kan ifrågasättas om det är effektivt att flera statliga aktörer erbjuder liknande tjänster. Syftet med granskningen är att undersöka om den statliga riskkapitalförsörjningen är utformad på ett sätt som lever upp till de målsättningar på området som regeringen uttryckt i propositioner och andra skrivelser till . STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET Granskningen ska besvara följande revisionsfrågor: 1.Är de statliga riskkapitalaktörernas avkastningskrav förenliga med statens marknadskompletterande roll? 2.Finns det indikationer på att statliga insatser tränger undan privat kapital? 3.Finns det förutsättningar för en bättre hushållning med medlen för statliga kapitalförsörjningsinsatser och för effektivisering av insatserna? Granskningen avser riskkapitalverksamhet som sker med statliga medel. Sådan verksamhet bedrivs av , , , Norrlandsfonden genom delägda regionala bolag, , Universitetens holdingbolag samt genom dotterbolagen . Andra statliga insatser för att stödja entreprenörer och småföretag, såsom rådgivning, bidrag, lånefinansiering och andra finansieringsformer omfattas inte av granskningen. Granskningsobjektet är regeringen. Granskningen utgår från de motiv och ambitioner för de statliga insatserna på området som regeringen gett uttryck för. Utgångspunkten för statliga insatser för att främja företagsutveckling är att staten vill kompensera för brister i marknadens funktionssätt som kan hämma näringslivets utvecklingsmöjligheter och därmed konkurrenskraften. Regeringens mål för näringspolitiken i stort är att stärka den svenska konkurrenskraften och att skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag. I regeringens proposition Företagsutveckling – statliga insatser för finansiering och rådgivning (prop. 2009/10:148) skriver regeringen att statens insatser för företagsfrämjande bör riktas till verksamhet före företagsstart, till företags utvecklingsfaser och vid kommersialiseringen av innovationer. I propositionen anges ett antal utgångspunkter för statens insatser som ställt sig bakom (bet. 2009/10:NU25, rskr. 2009/10:361), vilka bygger på antagandet om att marknadsmisslyckanden har resulterat i ett finanseringsgap för tillväxtföretag i tidiga utvecklingsskeden. Regeringens utgångspunkter är bland annat att statens roll ska vara tydlig och väl motiverad och att de statliga insatser som genomförs ska vara marknadskompletterande. Undanträngningseffekter ska minimeras och de statliga insatserna ska i största möjliga mån bedrivas med medverkan av privata aktörer. När det gäller tillskott av ägarkapital ska statens GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER marknadskompletterande roll främst bestå i att öka utbudet av riskkapital i tidiga investeringsfaser där privata aktörer inte medverkar i tillräcklig Enligt regeringen leder riskdelning på lika villkor med privata aktörer till att det samlade finansieringsutbudet i större utsträckning kan orienteras mot tidiga eller känsliga investeringsfaser. En ytterligare utgångspunkt för granskningen är den bärande principen inom näringspolitiken att likvärdiga villkor ska gälla för alla aktörer på marknaden. I det fall offentliga aktörer agerar på konkurrensmarknader får detta inte ske på ett sådant sätt att det privata företagandet hämmas otillbörligt (. 2004/05:NU16, Transparensdirektivet och vissa övriga konkurrenspolitiska frågor, rskr. 2004/05:297). Vägledande för granskningen är även kravet på hög effektivitet och god hushållning i statens verksamhet enligt 1 kap. 3§ budgetlagen (2011:203). har granskat hur de statliga kapitalförsörjningsinsatserna fungerar i praktiken. Vi har intervjuat nyckelpersoner hos berörda statliga riskkapitalaktörer och företrädare för näringslivet. Vidare har vi studerat propositioner och ägardirektiv samt analyserat årsredovisningar, tillgänglig statistik och inhämtade uppgifter om nyinvesteringar från de största statliga aktörerna. De statliga aktörernas mål, avkastningskrav och verksamheter har ställts mot regeringens och övergripande utgångspunkter för statlig företagsfinansiering. STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 2 Vad är riskkapital och varför behövs det? Företagsfinansiering sker antingen med lånat eller eget kapital eller i olika kombinationer av båda. Investeringar i eget kapital kallas riskkapital, eller ägarkapital, och sker antingen i börsnoterade företag (public equity) eller onoterade företag (private equity). När man i dagligt tal pratar om riskkapital menas i praktiken endast investeringar i onoterade bolag. För enkelhets skull använder vi i rapporten genomgående begreppen riskkapital eller ägarkapital i denna betydelse. Ytterligare en distinktion som är viktig att göra inledningsvis är den mellan investeringar i venture capital (VC) och buyout. VC-investeringar är i normalfallet minoritetsinvesteringar som sker i tidiga skeden av ett onoterat bolags utveckling. Buyout avser oftast majoritetsinvesteringar i huvudsakligen mogna bolag. Investeringar i VC och buyout skiljer sig åt på flera sätt eftersom behoven hos företag i start- eller tillväxtfaser respektive mogna företag är olika. En generell skillnad är att VC-aktörer gör fler och mindre investeringar medan buyout- aktörer gör färre men större investeringar. Gemensamt för investeringar i VC och buyout är att de är tidsbegränsade och i normalfallet kommer med ett aktivt ägarengagemang, vilket ska bidra med kunnande och nätverk. olika företagsfaser och andra begrepp som används i rapporten återfinns i bilaga 1.1 För institutionella investerare, t.ex. pensionsfonder och försäkringsbolag, innebär investeringar i onoterade bolag möjligheter till riskspridning och avkastning. Den kompetens som krävs för att finna, analysera, värdera och avyttra onoterade bolag skiljer sig emellertid från den som vanligtvis finns hos institutionernas traditionella förvaltare som agerar på de noterade marknaderna. Därför görs investeringar i onoterade bolag vanligen genom specialiserade aktörer – de så kallade riskkapitalbolagen och deras fonder. En vanlig ordning är att en så kallad sponsor (ett delägarägt bolag, ofta ett rådgivningsbolag med kunskap om en specifik marknad) startar en eller flera fonder och tillsätter ett förvaltarbolag (general partner) som saminvesterar och delar risk med externa investerare (limited partners) vilka bidrar med merparten 1Det bör redan här nämnas att gränserna mellan de olika företags- och investeringsfaser som behandlas i rapporten är oprecisa. STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET av kapitalet i fonderna. Branschstandard för en nystartad fond inom VC och buyout är att fonden avslutas med möjlighet till förlängning i ytterligare ett eller . Tidsbegränsningen är en konsekvens av hur investeringsavtalen (i dagligt tal riskkapitalfonderna) mellan de olika parterna är utformade. En stor del av det kapital som förvaltas av svenska VC- och buyout-fonder, eller där svenska rådgivningskontor deltar, kommer från utlandet. Det finns också utländska fonder som genom lokala rådgivningsbolag är verksamma i eller som investerar i svenska bolag från utlandet. Vid sidan av de privata VC-aktörer som opererar på den svenska marknaden finns också så kallade affärsänglar, det vill säga privatpersoner som gör VC-investeringar med egna medel. Statlig finansiering med ägarkapital har förekommit i olika skepnader . På nationell nivå fanns SVETAB (Svenska industrietableringsaktiebolaget) och . Även investeringsbank, grundad , hade möjlighet att gå in med kapitaltillskott till privata företag. bildades stiftelsen , som är en av de ledande aktörerna med statligt ägarkapital. medverkade staten till att etablera cirka trettio regionala investmentbolag och var delägare i många av dessa. beslutade staten att tillföra den svenska riskkapitalmarknaden genom att medel från löntagarfonderna överfördes till holdingbolagen . Efter börsintroducering fördes statens kvarvarande andel i bolagen över som kapitaltillskott till Industrifonden som successivt avyttrade innehaven. Ett annat 1990-talsinitiativ var Teknikbrostiftelserna som sedermera konsoliderades i , vilket numera är en del av . startades med uppdrag att investera i onoterade bolag. Till skillnad från övriga statliga aktörer, som nästan uteslutande har investerat direkt i olika företag, har även gjort betydande indirekta investeringar via andra riskkapitalfonder. En kartläggning av de nuvarande statliga riskkapitalaktörerna görs i kapitel 3. 2.2.2Motiv bakom statliga interventioner De tidiga statliga institutionerna som investerade i ägarkapital ska ses mot bakgrund av dåtidens industripolitik, som syftade till att upprätthålla lönsamheten i industrin och minska de samhällsekonomiska omställningskostnaderna vid strukturförändringar. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER var en del av de industripolitiska insatserna för kapitalförsörjning, som skulle lindra företagens svårigheter att få krediter samt styra krediter till från samhällets synpunkt önskvärda ändamål.2 Motiven för statliga initiativ av mer modernt datum bygger på antagandet om att marknadsmisslyckanden har resulterat i ett finansieringsgap för tillväxtföretag i tidiga utvecklingsskeden. Antagandet om marknadsmisslyckande bygger i sin tur på nationalekonomisk tillväxtteori, teorier om klusterbildningar, agentteori och teorier om asymmetrisk information.3 Senast i budgetpropositionen motiverar regeringen nya statliga initiativ med sådana argument: Tidiga skeden präglas av hög risk, värderings- och informationsproblem samt långa ledtider till finansiell bärighet vilket gör att marknaden sällan kan eller vågar satsa kapital på egen hand. Detta marknadsmisslyckande motiverar avgränsade statligt finansierade marknadskompletterande insatser för företag i tidiga skeden.4 Ytterligare ett skäl för statlig intervention är att investeringar i innovativa företag antas komma fler till del än bara det företag eller den individ som gör satsningen. Eftersom samhällsnyttan därmed är större än avkastningen för den som gör investeringen finns det motiv för statliga insatser på området. Som framgick av avsnitt 1.4 anser regeringen att de statliga insatserna i största möjliga mån ska bedrivas med medverkan av privata aktörer. Genom riskdelning på lika villkor med privata aktörer vill regeringen att det samlade finanseringsutbudet i större utsträckning ska orienteras mot tidiga investeringsfaser. Medverkan av privata investerare antas vara en signal om att enskilda investeringar sker på marknadsmässiga villkor.