rir · H2B58 · 2014-04-08 00:00:00 — 402Regeringsuppdrag till avseende anslagsindelning och finansiell uppföljning. Finansiell styrning av försvaret. (ESV 2013:57) 403Försvarsmaktens yttrande angående styrning av försvaret (ESV 2013:57), FM2013-4559:1. 404Exempelvis regleringsbrevet för avseende Försvarsmakten. 405Regleringsbrevet för avseende Försvarsmakten. 2008/09:140. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 ej beslutade, materielärenden visar att det inte är ovanligt att det dröjer för beslut och att det planerade beställningsdatumet hinner passeras.407 Det kan också förekomma att det tar innan Försvarsmakten får beslut om att beställa planerat materiel.408 I Försvarsmaktens årsredovisning redogörs för de tretton regeringsärenden som myndigheten inväntar regeringens svar på.409 Långa väntetider får till följd att Försvarsmaktens materielplanering inte kan realiseras utan förskjuts. förskjutningar en besparing för statskassan, men de kan få långsiktiga negativa ekonomiska konsekvenser.410 Försvarsmakten beskriver i årsredovisningen konsekvenserna av att beslut om materielärenden drar ut . Det faktum att planerade beställningar till leverantör inte skett i avsedd omfattning påverkar möjligheterna att inom given tidsram materielförsörja insatsorganisationen samt bidrar också till ökade kostnader.411 Det saknas numera formell styrning avseende hur före beställning som regeringen ska få hemställan från Försvarsmakten, det vill säga hur regeringen har på sig att svara. I regleringsbrevet har regeringen strukit den tidsangivelsen som tidigare fanns (som var ).412 Avsaknaden av formell styrning kan påverka tiden det tar att hantera ärenden. Företrädare för Försvarsdepartementet pekar också på att det ibland behövs mer och/eller bättre underlag och förklaringar från Försvarsmakten innan man kan fatta beslut. Regeringen har som nämnts tillsatt en utredning av investeringsplanering för försvarsmateriel. Syftet med utredningen är bland annat att se hur möjligheterna för och regeringen att fatta investeringsbeslut på strategisk nivå kan öka. Det anges i kommittédirektivet att nuvarande ordning för materielplanering medför en risk för att regeringens styrning blir indirekt på strategisk nivå men omfattande på detaljnivå.413 Detta kan tolkas som att regeringen strävar efter att minska detaljeringsgraden i styrningen av materielfrågor. Utredningen ska enligt direktiv redovisa . 407Bildspel från Försvarsmakten över Insända men ej beslutade Regeringsärenden, 2012-12, 2013-01 samt 2013-02. 408Intervjuer vid Försvarsmakten , , , . Bildspel från Försvarsmakten över Insända men ej beslutade Regeringsärenden, 2012-12, 2013-01 samt 2013-02. 409Försvarsmaktens årsredovisning 2012, s. 51. 410Intervjuer vid Försvarsmakten , . 411Försvarsmaktens årsredovisning 2012, s. 51. 412Intervjuer vid Försvarsmakten , . 413Kommittédirektiv Investeringsplanering för försvarsmateriel (Dir. 2013:52). GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA och regeringen fattar en del långtgående beslut på försvarsområdet, bland annat vad gäller anslagsstruktur, organisation, chefsutnämningar och materiel. Det kan övervägas huruvida en annorlunda ansvarsfördelning på dessa områden vore mer effektivt. Det har skett en gradvis förskjutning av inflytande, från till regeringen. mål och krav avseende operativ förmåga har med tiden fått en mer övergripande karaktär. beslutar om huvudsaklig inriktning för insatsorganisationens utformning och placering av förband och utbildningsorter inom grundorganisationen. Något samlat ställningstagande avseende ur ansvarsgränserna mellan riksdag och regering bör se ut har dock aldrig gjorts. Försvarsmaktens möjligheter till effektiviseringar och rationaliseringar kan begränsas i och med att myndigheten inte själv beslutar om att få lägga ned eller slå ihop enheter inom grundorganisationen. Regeringen specificerar insatsorganisationens utformning. Regeringen beslutar också om Försvarsmaktens interna organisation och utnämner mer än 20 anställningar vid Försvarsmakten. Detta är ovanligt i svensk förvaltning. Försvarsmakten är beroende av regeringens och godkännande inför anskaffning av vissa större materielobjekt och ska följa regeringens principer för materielförsörjning. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 8 Slutsatser och rekommendationer har granskat regeringens och Försvarsmaktens genomförande av beslut om försvaret. Denna rapport kompletterar och sammanfattar väsentliga delar av tidigare granskningar. Granskningen har tagit sin utgångspunkt i det försvarspolitiska inriktningsbeslutet I detta avslutande kapitel presenteras slutsatser och rekommendationer. Det pågår mycket utveckling inom försvarsområdet, och har noterat flera positiva trender inom både regeringens styrning och Försvarsmaktens hantering av verksamheten. Det återstår dock arbete och övergripande bedömning av Försvarsmaktens förmåga, i förhållande till och regeringens krav, är att den är bristfällig och kommer att så förbli . Enligt bedömning kommer Försvarsmaktens förmåga att lösa alla uppgifter att vara begränsad även med en fullt införd insatsorganisation. bedömer vidare att det finns en betydande osäkerhet om försvarsreformen kan fullföljas. som granskningar pekar på en bristande försvarsförmåga, konstaterar att regeringens styrning av Försvarsmakten är otydlig och ger upphov till ett stort tolkningsutrymme. Det innebär att det finns en osäkerhet om vad målen för Försvarsmakten är. mål och krav har inte konkretiserats tillräckligt tydligt. Vidare konstaterar att det finns brister inom Försvarsmaktens verksamhet, bland annat behöver spårbarheten mellan uppgifter, förmåga och uppbyggnaden av förband förbättras och synliggöras. Denna slutgranskning har fokuserat på fyra granskningsfrågor som kortfattat besvaras här. Sedan följer slutsatser om Försvarsmaktens förmåga att lösa sina uppgifter samt slutsatser kring vilka förutsättningar som finns att uppnå beslut och intentioner på ett effektivt sätt. I vilken mån uppnås beslut och intentioner för försvaret? Sammantaget visar granskningen att det finns brister och begränsningar som gör att Försvarsmakten har svårigheter att lösa samtliga uppgifter; viktiga förutsättningar finns inte på plats i tillräcklig utsträckning. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 till dessa brister hittas både i regeringens styrning av Försvarsmakten och Försvarsmaktens interna styrning och genomförande av verksamheten. Har regeringen omsatt beslut och intentioner på ett bra sätt och i sin styrning gett Försvarsmakten möjlighet att effektivt genomföra verksamheten? Regeringen kan utveckla sin styrning av Försvarsmakten för att ge myndigheten bättre förutsättningar att genomföra verksamheten effektivt. Styrningen på en övergripande, strategisk nivå behöver bli tydligare. behöver styrningen på en lägre nivå, rörande sakfrågor, minska och större ansvar därmed hamna på Försvarsmakten. Styr och genomför Försvarsmakten sin verksamhet i enlighet med och regeringens beslut och intentioner? På ett övergripande plan bedömer att Försvarsmakten har inriktat sin verksamhet i enlighet med beslut. Eftersom regeringen inte har operationaliserat mål och krav på Försvarsmakten tillräckligt tydligt är det dock svårt att ta ställning till huruvida Försvarsmaktens verksamhet har rätt inriktning på en mer konkretiserad nivå. Det finns anledning för Försvarsmakten att se över sina interna processer, för att säkerställa högre grad av spårbarhet och effektivitet i verksamheten. Är ansvarsfördelningen mellan riksdag, regering och Försvarsmakten ändamålsenlig? bedömer att det kan finnas anledning att se över nuvarande ansvarsfördelning på försvarsområdet för att minska detaljeringsgraden i styrningen. Det är framförallt viktigt att säkerställa att beslut fattas på en nivå där rätt kompetens finns. och regeringen har i samband med det senaste försvarspolitiska inriktningsbeslutet höjt kraven på Försvarsmaktens tillgänglighet och användbarhet. Försvarsmaktens uppgifter och förband har riktats in mot förmågan att genomföra insatser på svenskt territorium, i närområdet och bortom närområdet. 8.2.1Brister i försvarsförmågan och sikt har granskat några viktiga förutsättningar för att skapa förmåga. Sammantaget visar granskningen att viktiga förutsättningar inte finns på plats i tillräcklig utsträckning, vilket gör att det finns begränsningar i hur Försvarsmakten kan lösa sina uppgifter. Enligt bedömning kan Försvarsmakten, vare sig eller , leva upp till och GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA regeringens samlade krav på insatsverksamheten vid normal beredskap. Det kan också ifrågasättas om myndigheten kan leva upp till beredskapskraven inom samtliga stridskrafter. För att skapa god förmåga till nationellt försvar krävs fortsatt utveckling i flera delar. Utökad planering och samverkan tyder dock på att Försvarsmaktens förmåga att ge stöd till det övriga samhället i samband med kriser har ökat. Otillräcklig personaltillgång skapar begränsningar De omfattande personalbristerna inom de nya personalkategorierna är direkt gränssättande för Försvarsmaktens tillgänglighet och användbarhet och . Det två största personalkategorierna, kontinuerligt samt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän, var /2014 bemannade till respektive . Bristerna är som störst inom armén, logistikförbanden samt lednings- och underrättelseförbanden. Även bland de bäst bemannade krigsförbanden, exempelvis stridsflygsdivisionerna, sjöstridsflottiljerna och prioriterade arméförband för internationella insatser, finns dock risk att problem uppstår på grund av bemanningsuppdrag, snävt satta personalramar och brister i nyckelkompetenser och specialistfunktioner. visserligen upp vakanserna i förbanden, men tillgängligheten och användbarheten av dessa är begränsad, eftersom de inte utbildas och övas löpande. En följd av att de nya kategorierna inte är tillräckligt bemannade är begränsad övningsverksamhet. Inom armén kan vissa förband, där personalläget är sämst, inte öva tillfredsställande. Förutsättningarna för övningar har varit bättre inom marinen och flygvapnet, där stridskraftsgemensamma övningar har genomförts i större utsträckning. genomfördes en försvarsmaktsgemensam övning. Utöver de problem som finns kopplat till dagens bemanningsläge kan konstatera att det även finns osäkerheter i personalförsörjningen framöver. Visserligen har rekryteringen av kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän (GSS/K) överträffat planeringen, men avgångarna har varit högre än vad som antagits i planeringen. Rekryteringen av kategorin tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän (GSS/T) har varit lägre än planerat. Vidare är avgångarna från den genomförd grundläggande militär utbildning höga och Försvarsmakten har pekat på kommande begränsningar i utbildningskapaciteten. Det finns alltså en osäkerhet i hur Försvarsmakten kommer att lyckas med personalförsörjningen och uppfyllnaden av förbanden. Att personalförsörjningen lyckas är nödvändigt för att försvarsreformen ska lyckas. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 Materielbrister riskerar att begränsa förmågan Regeringen angav i den försvarspolitiska propositionen att uppsättandet av tillgängliga och användbara förband skulle prioriteras före materiell förnyelse som inte var nödvändig för att upprätthålla förbandens grundläggande förmåga. Försvarsmakten har anmält nuvarande och kommande materielbrister främst till följd av kommande omsättningsbehov av materiel. har Försvarsmakten konstaterat efter analyser som gjorts i operativa spel, utifrån olika scenarier. Flera av bristerna har varit föremål för diskussion med regeringen tidigare, medan ett fåtal är nya brister. har inte överprövat de materielbrister som Försvarsmakten framhåller. Av flera skäl är det svårt att göra en sådan överprövning, delvis på grund av att den analys som Försvarsmakten har gjort är svårbedömd. Detta utvecklas nedan under avsnittet om bristande spårbarhet. har dock i samband med granskningen av Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser konstaterat brister i förhållande till insatsorganisationens samlade behov och i granskningen av Försvarets ekonomiska förutsättningar noterat en besvärlig materielplanering med viss förskjutning av inplanerade materielprojekt. Sammantaget menar att brister framförda av Försvarsmakten, tillsammans med de materielbrister som sett i tidigare granskningar, tyder på att det finns en påtaglig risk att materielen blir gränssättande för Försvarsmaktens förmåga, särskilt vid höga belastningar eller svårare uppgifter. Positiv utveckling av den operativa planeringen, men brister kvarstår /2011 har försvarsplaneringen fokuserats mot svårare nationella försvarsuppgifter (begränsat väpnat angrepp), i enlighet med regeringens styrning. fastställdes enligt Försvarsmakten den första kompletta Försvarsplanen sedan regeringens anvisningar. Enligt bedömning finns dock ett antal utvecklingsbehov i planen. Trots att regeringens säkerhetspolitik bygger på solidaritetsförklaringen, som lägger stort fokus på att ge och ta emot militärt stöd, har inte nödvändig planering för att ta emot militärt stöd genomförts. Försvarsmakten anger själv i sin perspektivplanering att det behövs militärt stöd från annan part för att klara ett begränsat väpnat angrepp mot . Hanteringen av denna fråga ger tydliga indikationer på att det utöver regeringens formella styrning har getts informella styrsignaler. iakttagelser kring hur frågan har hanterats redogörs närmare för i hemlig bilaga till denna rapport. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA För att hantera uppgiften begränsat väpnat angrepp mot behöver Försvarsmakten också stöd från det övriga samhället, vilket kräver förberedande planering. Sådan planering har påbörjats, men mycket återstår att göra på området. Enligt uppgift från Försvarsmakten kommer det, med nuvarande förändringstakt, att dröja till 2018/2019 innan fullständig planering är på plats. Här är det viktigt att regeringen är engagerad och genom fortsatt styrning säkerställer att det påbörjade samarbetet mellan Försvarsmakten och andra myndigheten fortsätter att utvecklas. Även mobiliseringsplanläggningen behöver fortsatt utveckling. Försvarsmaktens uppgift att ge stöd till samhället vid kriser påverkas också positivt av att ovan nämnda planering utvecklas. Här har viktiga steg till utökad samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället tagits. Samverkan är ett viktigt inslag för att öka förmågan att ge stöd vid kriser, bland annat eftersom det ökar kunskapen hos inblandade parter. menar vidare att en brist i försvarsplaneringen är att Försvarsmakten inte har genomfört planering mot något scenario som kräver flera parallella insatser och därmed motsvarar regeringens samlade krav på insatsverksamheten under normal beredskap. Det innebär att förutsättningarna för att tillmötesgå samtliga krav på insatsverksamheten inte har analyserats och prövats. Sammantaget bedömer att den genomförda försvarsplaneringen kan vidareutvecklas i flera avseenden. Försvarsmakten lyfter själv fram behovet av att planera mot flera fall/scenarier och öka kvaliteten i de fall man studerar, exempelvis genom att införa någon form av känslighetsanalys. Försvarsplaneringen befinner sig fortfarande i en utvecklingsfas där kunskap som delvis gick förlorad under den så kallade strategiska time outen byggs upp på nytt. 8.2.2Osäkert om Försvarsmakten kan uppnå målen med en färdig insatsorganisation Allt eftersom personalförsörjningen fullföljs och förbanden blir övade höjs förmågan hos insatsorganisationen. Försvarsmaktens nuvarande produktionsplanering innebär att insatsorganisationen är fullt bemannad omkring 2023. Inom ramen för denna granskning bedömer att regeringens styrning av Försvarsmakten lämnar stort tolkningsutrymme (se mer om detta i 8.3). Det innebär att det är osäkert vad målen för Försvarsmakten är, vilket påverkar bedömningen av Försvarsmaktens förmåga och vad myndigheten förväntas klara av med en färdig insatsorganisation. är bedömning att Försvarsmakten kommer att ha svårt att FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 hantera alla uppgifter vid normal beredskap, även med en fullt bemannad och resurssatt insatsorganisation. Förmågan att lösa insatsuppgifter under normal beredskap förblir bristfällig granskning av Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser visade att en fullt införd insatsorganisation inte kan leva upp till alla de krav som regeringen ställt på insatsverksamheten och lösa beredskaps- och utbildningsuppgifter vid normal beredskap. För det första är antalet markoperativa bataljoner och antalet stöd- och funktionsförband direkt gränssättande för uthålliga insatser. För det andra förefaller antalet kontinuerligt tjänstgörande gruppbefäl, soldater och sjömän (GSS/K) inte räcka till för att fullgöra nationella uppgifter och internationella insatser. För det tredje räcker inte materielen till för att genomföra samtliga uppgifter. Försvarsmakten har påpekat att myndigheten bara är dimensionerad för att klara av insatser alternativt beredskap och utveckling. Huruvida myndigheten kan hantera insatser som den klarar beredskap och utveckling torde bero på storleken på insatsen. Men enligt bedömning antyder inte regeringens och styrning att myndigheten inte ska kunna genomföra insatser parallellt med normal beredskap och utveckling. Försvarsmaktens analyser av begränsat väpnat angrepp pekar på begränsningar och rum Försvarsmakten har under de bedrivit spel och operativa studier för att analysera myndighetens förmåga. Bland annat har ett begränsat väpnat angrepp mot studerats. Analysen visar att en färdig insatsorganisation, som enligt Försvarsmakten kan uppnås först efter anslagstillskott, kan hantera ett begränsat väpnat angrepp och inom ett begränsat område av . I sammanhanget kan nämnas ÖB:s tidigare uttalande om att en färdig insatsorganisation kan försvara mot ett angrepp mot ett begränsat mål i ungefär på egen hand och att motståndskraften därefter inte är så stor längre. Huruvida detta är en brist i förhållande till kraven på Försvarsmakten är enligt oklart. Riksrevisonen noterar dock att Försvarsmaktens insatsorganisation inte är dimensionerad för att hantera de allra svåraste nationella uppgifter. Ett rimligt antagande är därför att uthålligheten bör vara sådan att den ger utrymme för att genomföra nödvändiga åtgärder för att få stöd från annan part. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 8.3Målet för Försvarsmakten är otydligt Det är svårt att styra försvaret och att sätta upp mål för en försvarsmakt, bland annat eftersom syftet med ett försvar delvis är beroende av en föränderlig omvärld. har konstaterat att regeringen inte har konkretiserat Försvarsmaktens uppgift tillräckligt och att den strategiska styrningen behöver utvecklas. har också konstaterat att även mål och krav på Försvarsmakten har blivit mer övergripande och breda . 8.3.1Regeringens styrning lämnar stort tolkningsutrymme har beslutat om målen för politikområdet försvar, liksom krav på Försvarsmaktens operativa förmåga och insatsorganisationens inriktning. Målet för försvarsområdet är att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet. Det ska ske genom att hävda suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen, förebygga och hantera konflikter och krig samt skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter. Försvarsmakten ska, enligt beslut, ha en operativ förmåga som möjliggör att myndigheten kan genomföra omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisation, och den operativa förmågan ska uppnås enskilt och tillsammans med andra. beslut är alltså relativt breda och ambitiösa. Det är regeringens uppgift att konkretisera beslut och göra det tydligt för Försvarsmakten vad dess målsättning och prioriteringar ska vara. menar att regeringens styrning, via instruktion, inriktningsbeslut, regleringsbrev samt särskilda regeringsbeslut, lämnar stort tolkningsutrymme (och därmed handlingsutrymme) åt Försvarsmakten. Den försvarspolitiska inriktningspropositionen är i vissa delar svårtolkad, i synnerhet beträffande krav på den nationella försvarsförmågan. som det anges att Försvarsmakten bör kunna försvara mot väpnat angrepp var det än kommer ifrån och att hela ska försvaras, så görs bedömningen att ett enskilt angrepp mot bedöms som osannolikt . Detta behöver inte vara fel, Försvarsmakten ska vara beredd på det osannolika, men som den försvarspolitiska inriktningspropositionen ställer krav på att Försvarsmakten ska kunna hantera ett begränsat väpnat angrepp, bygger utformningen av insatsorganisationen på att det inte ska ske något angrepp. För att ändå kunna hantera ett väpnat angrepp ska en förbandsreserv kunna tillföras och förmågan att ta emot militärt stöd skapas. Ett viktigt inslag i styrningen av Försvarsmakten är regeringens anvisningar för försvarsplanering, som bidrar med viss ökad tydlighet. Men även här, menar , saknas närmare konkretisering av Försvarsmaktens uppgifter. Detta utvecklas närmare nedan. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 Regeringen är fri att styra Försvarsmakten så som den finner lämpligt. Men när resurserna är begränsade, måste medvetna prioriteringar göras för att säkerställa efterfrågad utveckling. har dock noterat att regeringen inte prioriterar mellan alla de mål/krav som regeringen lämnar till Försvarsmakten. De övergripande prioriteringarna lämnas åt Försvarsmakten, med risk för omtag om regeringen inte är nöjd med myndighetens prioriteringar (mer om detta nedan). Regeringens reservation, att försvarsreformen bara kan genomföras i den takt ekonomin tillåter, innebär också att målet är rörligt och avhängigt ekonomin. Vidare angav regeringen att samtliga förband inte skulle vara fullt operativa 2014, främst beroende på bristande personaluppfyllnad. Detta skapar otydlighet och riskerar att öppna för ineffektivitet i genomförandet. det går alltid att skylla på ekonomin, eftersom den är mer styrande än målet med försvarsreformen. Om uppgiften är otydlig är den också svår att värdera. Det går inte att enkelt läsa av vad Försvarsmakten ska användas till mer konkret, vilket gör det svårt för (och allmänheten) att bedöma om Försvarsmakten är rätt utformad och om man får det mesta möjliga för avsatta medel. Därmed är det ett problem ur transparenshänseende. Huruvida det är balans mellan Försvarsmaktens uppgifter och resurser är inte heller lätt att avgöra när uttolkningen av uppgiften är osäker. Behovet av utveckling från dagens läge till färdig slutprodukt är därmed svårbedömd (se mer om detta nedan). menar att regeringen kan utveckla styrningen av Försvarsmakten, genom ökad konkretisering på den övergripande, strategiska nivån. Det är i dagens styrning inte tydligt vad som krävs av Försvarsmakten, vilket motstånd och vilken hotbild som är relevant för myndigheten att planera och utforma organisationen mot. Regeringen behöver styra mer uttryckligt när det gäller vilken ambitionsnivå försvaret ska ha. Det handlar om vad Försvarsmakten ska klara av vad gäller exempelvis uthållighet samt uttolkningen av vår omvärld. 8.3.2 Bristande samsyn avseende uppgiften konstaterar att regeringens anvisningar för försvarsplaneringen som lämnades till Försvarsmakten skapar ökad tydlighet i styrningen av myndigheten. Men inte heller dessa anvisningar skapar tillräcklig klarhet. Försvarsplaneringen ska bedrivas för att inrikta hur militära medel ska användas för att lösa Försvarsmaktens uppgifter i enlighet med regeringens beslut och ska, enligt anvisningarna, ske i nära samverkan mellan . Försvarsmakten ser också att försvarsplaneringen ska resultera i operativa krav på insatsorganisationen, det vill säga bland annat visa på behov av utveckling.