rir · H2B510 · 2014-05-07 00:00:00 — I förstudie som ligger till grund för denna granskning kunde konstateras att dessa problem även riskerar att föreligga vid förvaltningen av det statliga bidraget till regional projektverksamhet. har därför ansett det motiverat att närmare granska förvaltningen av den regionala projektverksamheten med avseende på de risker som har beskrivits ovan.12 Ett flertal aktörer har tidigare konstaterat att det regionala tillväxtområdet präglas av svåröverskådlighet och komplexitet. Trenden har gått mot ytterligare decentralisering av ansvar inom den regionala tillväxtpolitiken. Riksdag och regering har konstaterat att en väl fungerande förvaltning är grundläggande för att kunna uppnå hållbar tillväxt. förvaltning innebär tydlighet i styrning och organisation, kunskap om resultat i förhållande till mål och möjlighet till insyn. Syftet med granskningen är att utifrån beskrivna riskområden analysera om regeringens förvaltning av regionala projektmedel har svarat upp mot grundläggande krav på den offentliga förvaltningen.13 Riskområdena omfattar styrning, uppföljning, ansvars- och uppgiftsfördelning samt tydlighet och transparens i system med långtgående decentralisering av ansvar. Två revisionsfrågor som på olika sätt tar utgångspunkt i riskområdena har varit drivande för granskningen: ––Skapar regeringens styrning och uppföljning förutsättningar för ett effektivt nyttjande av de regionala projektmedlen? ––Uppfyller förvaltningen av regionala projektmedel grundläggande krav på den offentliga förvaltningen gällande ansvar, tydlighet och transparens? 12Riksrevisionen har tidigare granskat den regionala projektverksamheten. Den centrala frågan var om projektverksamheten hade fokus på hållbar tillväxt. 2005:28, Fokus på hållbar tillväxt? 13För en precisering, se avsnitt 1.5.1. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Granskningen berör de regionala projektmedel som beslutas av länsstyrelser, kommunala samverkansorgan, vissa landsting och en kommun i enlighet med förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. Bidragen belastar anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder som sorterar under utgiftsområde 19 Regional tillväxt. kan besluta om centrala projektmedel från samma anslag – dessa ingår inte i granskningen. Granskningen omfattar 2008 och framåt och beaktar därmed de större förändringar inom den regionala tillväxtpolitiken som skedde 2008. De statliga aktörer som berörs av granskningen är , och i viss mån länsstyrelserna. Vidare berörs icke-statliga aktörer såsom landsting, en kommun och kommunala samverkansorgan. I syfte att sätta de regionala projektmedlen i en kontext beskriver granskningen även delar av den regionala tillväxtpolitiken som ligger utanför granskningens fokus. Granskningen omfattar dock endast de regionala projektmedlen – inga andra medel inom den regionala tillväxtpolitiken granskas. Granskningen bedömer vidare inte projektmedlens måluppfyllelse eller medlens effekt på det övergripande målet för tillväxtpolitiken. 1.5.1Riksdagen betonar vikten av tydlighet inom förvaltningen I den senaste förvaltningspolitiska propositionen framhåller regeringen att en väl fungerande förvaltning är grundläggande för att en hållbar tillväxt ska uppnås. Regeringen framhåller också betydelsen av tydlighet inom förvaltningen. konstaterade i betänkandet att Ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan olika myndigheter bör vara tydlig.14 I propositionen skriver regeringen att en överskådlig förvaltningsstruktur och minskad sektorisering ska eftersträvas i syfte att förenkla för medborgare och företag.15 I samma proposition skriver regeringen att det inom den regionala och lokala nivån finns behov av ett samlat statligt agerande på central, regional och lokal nivå. Sektorsfrågor som främjas av ett statligt helhetsperspektiv utgör exempel där ett samlat statligt agerande är särskilt önskvärt.16 2009/10: FiU38, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 9. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 2. 2009/10:175, s. 75. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Vidare konstaterar regeringen att det inom områden där staten och kommunerna har ett gemensamt ansvar för viktiga samhällsfunktioner krävs ett bra samspel och en tydlighet i ansvarsfördelningen och statens styrning.17 Regeringen framhåller också vikten av öppenhet och insyn. Detta ger medborgarna möjlighet att följa hur de valda företrädarna hanterar sitt uppdrag och ger därmed reella möjligheter att utkräva ansvar. Insyn och öppenhet är grundförutsättningar för ett medborgerligt deltagande.18 ställde sig bakom bedömningarna i propositionen.19 Frågan om möjligheten att utkräva politiskt ansvar som en av byggstenarna i representativ demokrati är också ett återkommande ämne inom statsvetenskapen. Bland annat diskuteras betydelsen av tydliga ansvarsförhållanden, öppna kunskaper om den offentliga verksamhetens resultat och möjligheten att faktiskt utkräva ansvar.20 1.5.2Koppling mellan resultatinformation och mål En grundläggande förutsättning för politisk resultatstyrning är tydliga mål. För att resultatstyrningen ska bli meningsfull krävs det att målen är välformulerade, mätbara och uppföljningsbara. Detta är också nödvändigt för att målen ska kunna ställas i relation till kostnaderna. Den resultatinformation som tas fram måste också vara relevant i förhållande till de uppsatta målen.21 En annan viktig förutsättning för effektiv styrning är ett bra kunskapsunderlag. I underlaget bör det ingå analyser av kostnader, effekter och sidoeffekter. Detta för att kunna uppnå olika mål till låga kostnader och utan oönskade bieffekter.22 Även i budgetlagen (2011:203) finns krav på att regeringen ska lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i förhållande till de av beslutade målen. Där framgår också att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning ska iakttas i statens verksamhet.23 2009/10:175, s. 28. 2009/10:175, s. 30. 2009/10: FiU38. 20Ahlbäck , (2010), Att kontrollera förvaltningen: framväxten av granskningssamhället, i (red.) , Bo, Politik som organisation – Förvaltningspolitikens grundproblem, s. 171–172. 2000/01:FiU20, Riktlinjer för den ekonomiska politiken, utgiftstak, skatteffrågor m.m, rskr. 2000/01:101, Årsredovisning för staten 2000, och bet. 2003/04: JUU1, Utgiftsområde 4 Rättsväsendet. 2007/08: FiU2, Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, ESV 2007:23, Resultat och styrning i statsförvaltningen, bet. 2000/01: FiU20, rskr. 2000/01: 101 och bet. 2003/04: JUU1. 23Budgetlag (2011:203), 10 kap. om regeringens redovisningsskyldighet till och 1 kap. om effektivitet och hushållning. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Både riksdag och regering preciserar ett flertal kriterier för en effektiv förvaltningspolitik som kan tillämpas på de regionala projektmedlen. Detta innebär att: ––Styrningen av regionala projektmedel ska uppfattas som tydlig. Motiven bakom styrningen ska vara kända. ––Uppföljningen ska vara kopplad till uppsatta mål och syften och kunna ge en bild av i vilken utsträckning de regionala projektmedlen bidrar till måluppfyllnad. ––Förvaltningen av regionala projektmedel ska vara transparent. ––Förvaltningen ska vara tydlig avseende ansvars- och uppgiftsfördelning mellan olika myndigheter och förvaltningsnivåer. Projektgruppen har använt sig av fyra olika tillvägagångssätt för datainsamling: Dokumentstudier, intervjuer, registeranalys och enkätundersökning. har också anlitat två konsulter från i syfte att utreda juridiska frågor. Genom dokumentstudier har projektgruppen sökt klarlägga hur regeringen styr och återrapporterar de regionala projektmedlen till . Vidare har projektgruppen tagit del av undersökningar och återrapporteringar från olika organisationer och myndigheter av särskilda uppdrag som rör regionala projektmedel och uppföljning. Dokumentstudierna har genomförts för perioden –2014. Intervjuer har genomförts med företrädare för enheten för regional tillväxt på , samt ett antal av de landsting och samverkansorgan som beslutar om regionala projektmedel. Intervjuerna har varit så kallade ostrukturerade intervjuer där på förhand informerat om område och syfte. I intervjuerna med företrädare för och med har frågor skickats i förväg. Det övergripande syftet med intervjuerna har varit att samla in övergripande information om verksamhetens organisation, målsättningar och upplevda utmaningar. Intervjuerna utgjorde till stor del grund för de frågor som senare ställdes i enkätundersökningen. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? förvaltar stöd- och ärendehanteringssystemet Nyps. I systemet finns information kring de projekt som beviljas stöd av de regionala aktörerna inom anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Projektgruppen har beställt data för perioden –2012 och på basis av denna gjort olika analyser. Analyserna inriktades främst mot information knuten till uppföljning, men också på systemets informationsinnehåll i stort. Syftet var att ta fram en bild av hur de olika projekten följs upp och hur denna information används i återrapporteringen. Projektgruppen har skickat en enkät till samtliga regionala aktörer som hanterar bidrag till regionala projekt inom anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. I enkäten ställdes frågor rörande styrning, uppföljning, fördelning av medel och ansvarsförhållanden . Svarsfrekvensen uppgick till , då 37 av 38 möjliga respondenter besvarade enkäten. har anlitat professor och juris doktor från i syfte att klargöra ansvarsförhållanden mellan statliga och kommunala myndigheter. Resultatet från rapporten presenteras i kapitel 5. Kapitel två ger en bakgrund till regional tillväxtpolitik och till de regionala projektmedlen. Bakgrunden behandlar regleringar, styrdokument och projektverksamhetens ekonomiska omfattning. Kapitel tre handlar om styrning utifrån reglering och finansiell fördelning. Kapitlet bygger i huvudsak på dokumentstudierna och enkätundersökningen. Det fjärde kapitlet behandlar uppföljning av projektverksamheten. I kapitlet beskrivs den uppföljning som görs av de olika aktörerna. Kapitel tre och fyra utgör därmed underlag till att besvara den första revisionsfrågan – Skapar regeringens styrning och uppföljning förutsättningar för ett effektivt nyttjande av de regionala projektmedlen? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER I kapitel fem redogörs för de olika aktörernas ansvar och ansvarsförhållanden. Kapitlet utgör underlag för att besvara den andra revisionsfrågan – Uppfyller förvaltningen av regionala projektmedel grundläggande krav på den offentliga förvaltningen gällande ansvar, tydlighet och transparens? Kapitel sex beskriver de olika organisationsformer som har övertagit det regionala tillväxtansvaret från staten. Kapitlet lyfter fram skillnader gällande insyn, kontroll och möjlighet till ansvarsutkrävande. I det sjunde och sista kapitlet presenteras iakttagelser, slutsatser och rekommendationer. Det regionala tillväxtområdet präglas av en stor mängd aktörer och begrepp. Det finns därför ett behov av att definiera några av de vanligare förekommande benämningarna i rapporten. ––Kommunala aktörer: Aktörer som omnämns i lag (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län och lag (2002:34) om samverkansorgan i länen, det vill säga , , och Västra , samt de kommunala samverkansorgan som beslutar om regionala projektmedel. ––Regionala aktörer: Samtliga organisationer som på regional nivå beslutar om regionala projektmedel från anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Regionala aktörer omfattar således de kommunala aktörerna och samtliga länsstyrelser. ––Regionala projektmedel: Medel under utgiftsområde 19 från anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder vilka regleras i förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamheten inom den regionala tillväxtpolitiken. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 2Regional tillväxtpolitik och de regionala projektmedlen Den regionala projektverksamheten är ett av regeringens instrument för att uppnå målet med den regionala tillväxtpolitiken som finansieras inom utgiftsområde 19 anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Andra instrument som finansieras av anslag 1:1 är regionala företagsstöd. Inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt är transportbidrag och medel från Europeiska regionala utvecklingsfonden andra instrument som dock inte finansieras inom anslag 1:1. Projektverksamheten påverkas av den regionala tillväxtpolitikens inriktning och organisation. Följande kapitel tar därför sin utgångspunkt i den regionala tillväxtpolitiken. I budgetpropositionen meddelade regeringen att politikområdet regional utvecklingspolitik skulle byta namn till regional tillväxtpolitik. Med den nya formuleringen ville regeringen ge området ett tydligare fokus på tillväxt. Insatserna inom politikområdet skulle bidra till att skapa långsiktigt livskraftiga näringslivsstrukturer. Målet för det nya politikområdet formulerades som utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft.24 Regeringen påpekade också att den regionala tillväxtpolitiken i allt större omfattning skulle bygga på ett lokalt och regionalt ansvar och inflytande över statliga tillväxtresurser. Detta eftersom den nationella utvecklingskraften är beroende av hur väl de unika förutsättningarna som finns lokalt och regionalt tillvaratas. Ett stärkt regionalt ansvar innebär därmed ökade möjligheter för varje region att växa utifrån sina egna förutsättningar. Regeringen framhöll också att en förutsättning för att uppnå målet med politiken var en väl fungerande samordning mellan politikområden på nationell nivå, samt mellan planeringsnivåerna på lokal, regional, nationell och EU-nivå.25 2007/08:1, Budgetpropositionen UO19, s. 15, bet. 2007/08: NU2, Utgiftsområde 19 Regional utveckling, s. 8 ff. 2007/08:1 UO 19, s. 15. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? tillstyrkte regeringens förslag och konstaterade att politikens nya mål ger en god grund för den inriktning av politiken som såväl regeringen som utskottet emotser.26 2.1.1Regional tillväxtpolitik – kort tillbakablick Frågan om den regionala nivåns uppgifter och utformning har länge varit föremål för diskussion i . () konstaterade i en rapport att ungefär fyrtio offentliga utredningar berört frågan sedan 1950-talet.27 har ytterligare utredningar publicerats, bland annat inom ramen för den så kallade arbete. Dagens politik härstammar i viss mån från det tidiga 1960-talets lokaliseringspolitik. Lokaliseringspolitikens syfte var enkelt uttryckt att påverka industrins lokalisering. Problemet som skulle lösas var utflyttningen från skogslänen, orsakad av sysselsättningsminskning inom jord- och skogsbruk.28 har politikens ambitioner och medel förändrats och breddats. Enligt ITPS har riksdag och regering i proposition efter proposition gradvis byggt ut, förändrat och breddat politiken med avseende på inriktning, mål, ambitioner, ansvarsförhållanden, aktörer och medel. Reformverksamheten har som regel skett utgående från dagsaktuella behov och trender inom politik och forskning – utan genomtänkt koppling (alternativt utmönstring) av tidigare formulerade målsättningar, aktörer och medelarsenal.29 Här kan också nämnas att det –2002 presenterades tjugofem regionalpolitiska propositioner varav elva innehöll en fullständig genomgång av politikområdet.30 Den regionala tillväxtpolitikens komplexa organisation avspeglar således att den har använts som ett medel att nå olika syften som har tillkommit över åren. Även regeringen har konstaterat att det regionala tillväxtarbetet och dess processer karaktäriseras i hög utsträckning av komplexa förhållanden mellan ansvariga och medaktörer, på olika nivåer och med olika ansvarsområden.31 2007/08: NU 2, s. 1. 27ITPS A2005:011, Regionalpolitiken som tillväxtpolitik, s. 62. Uppgiften om ett fyrtiotal utredningar hämtad ifrån SOU 1995:27, Regional framtid, s.71 ff. 28Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser 2012:18, Från aktiv lokaliseringspolitik till regional politik, s. 3. 29ITPS A2005:011, s. 71. 30ITPS A2005:011, s. 7. Rapporten refererar i sin tur till: Sällvin (2005) Regionalpolitiska propositioner 1964–2002. 31Ds 2009:69, Strategisk uppföljning av en nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013. Uppföljningen är fortfarande aktuell enligt skr.2012/13:154, s. 31. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Frågan om den regionala nivåns organisering har behandlats i . Vid det senaste tillfället, , uppmärksammades områdets komplexa organisation och framhöll att regeringen bör återkomma med ett förslag till en helhetslösning för den regionala organisationen.32 2.1.2Decentralisering av det regionala tillväxtansvaret Regeringen ville pröva nya metoder för att stärka den demokratiska förankringen av det regionala tillväxtarbetet. Detta skulle, enligt regeringen, kunna bidra till en bättre samordning och därmed en mer effektiv användning av de resurser som fanns inom varje län. skulle detta kunna underlätta utvecklingen av konkurrenskraftiga regioner.33 Som ett led i detta föreslog regeringen en försöksverksamhet som innebar en ändrad regional ansvarsfördelning. Försöksverksamheten skulle till en början genomföras i , och län och sedan även i län.34 lämnade regeringen ett förslag till om att försöksverksamheten skulle upphöra. Regeringen föreslog att kommuner och landsting, , istället skulle kunna bilda så kallade samverkansorgan med ansvar för tillväxtarbetet i respektive län. antog förslaget med ett undantag – försöksverksamheten i och Västra förlängdes ytterligare.35 beslutade sedan att i en ny lag göra försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning i och län permanent. Samma lag kom även att inkludera och län.36 Utvecklingen som beskrivits ovan har lett till att det regionala tillväxtansvaret fördelas på tre olika organisationsformer i länen. I 17 av landets 21 län ligger ansvaret hos icke-statliga organ. I tabellen nedan ges en överblick. 2013/14: KU30, s. 23. 1996/97:36, bet. 1996/97: KU 4, rskr. 1996/97:77. 2001/02:7, bet. 2001/02: KU7, rskr. 2001/02:138. 2009/10:156, s. 10. 2009/10: KU37 Regionalt utvecklingsansvar i vissa län, s. 1. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Landsting/kommun enligt lagen (2010:630) om regionalt utvecklings- ansvar i vissa län Landsting/kommun enligt lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län (2007:713) om Frågan om ansvarsfördelning är ständigt aktuell Som framgår av tabellen är det vanligast att kommunala samverkansorgan har det regionala tillväxtansvaret. Fördelningen kommer dock förändras . biföll regeringens proposition att landstingen i , och från och med övertar det regionala tillväxtansvaret från samverkansorganen i respektive län.37 framhöll också att regeringen bör återkomma med en proposition om att landstingen i och ska få överta det regionala tillväxtansvaret från respektive länsstyrelse. Vidare framhöll att regeringen bör utreda förutsättningarna för samma förändring i . Regeringen har även tagit fram en departementsskrivelse som föreslår att samma förändring ska gälla för landstingen i , och län.38 Regionalt tillväxtansvar och regionala projektmedel Ansvaret för det regionala tillväxtarbetet har, som framgått ovan, successivt förflyttats från staten (länsstyrelserna) till vissa landsting/ kommun och samverkansorgan. Det regionala tillväxtansvaret innebär att den av staten utpekade organisationen har ansvaret för länets regionala tillväxtarbete. Det regionala tillväxtarbetet bedrivs i syfte att uppfylla den 2013/14:46, Regionalt utvecklingsansvar i , och , bet. 2013/14: KU30. 38Ds 2013:67 Regionalt utvecklingsansvar i , och . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER regionala tillväxtpolitikens mål och främja en hållbar regional tillväxt.39 Den statligt finansierade regionala projektverksamheten, som denna granskning fokuserar på, utgör ungefär hälften av de beslutade medlen inom anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Överföringen av ansvaret för det regionala tillväxtarbetet till vissa landsting och samverkansorgan har även resulterat i att ansvaret för beslut om bidrag till regional projektverksamhet i stor omfattning har följt med. Dock är det inte endast de 21 regionalt tillväxtansvariga aktörerna som beslutar om bidrag till regional projektverksamhet. I samtliga län där länsstyrelserna lämnat över ansvaret till landsting eller samverkansorgan har de kvar en del av de statliga regionala projektmedlen. Detta innebär att bidrag till regionala projekt kan beslutas av 38 olika aktörer: 13 kommunala samverkansorgan, 3 landsting, 1 kommun och 21 länsstyrelser. 2.2Regionala projektmedel – aktörer och reglering Som konstaterats tidigare är den regionala projektverksamheten ett av regeringens verktyg för att uppnå målet med den regionala tillväxtpolitiken.40 Ett utav medlens syfte är att satsa på verksamheter som inte skulle kommit till stånd annars. Medlen ska även fungera som katalysatorer för insatser i samverkan med övriga resurser som finns på regional, lokal och nationell nivå.41 Projektverksamheten karaktäriseras av stor variation – det är därför svårt att ge en sammanfattande beskrivning av vad denna omfattar. Ett sätt att beskriva medlens användningsområden är att använda ett av regeringens indelningssystem, så kallade ämnesområden med underliggande I tabell 1 redovisas de två områden som omfattar mest medel – innovation och entreprenörskap. De olika ämneskategorierna definierar närmare olika typer av projekt. 39Förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete. 401 § förordning (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. 41Näringsdepartementet (2012) Nationell strategisk rapport för 2012 – om nationella strategiska referensram, s. 48. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Fördelning av ett urval av olika fördefinierade områden Innovation, varav: Entreprenörskap, varav: Stöd till FoU i små och medelstora företag Information och rådgivning till små och Insatser för att underlätta start av företag Utveckling av förutsättningar för Insatser för ökat internationellt affärsutbyte och stärkta positioner på Främjande av samarbete, kunskaps- Investeringar i företag som är direkt Kapitalförsörjningsinsatser för små och kopplade till forskning och innovation Främjande av miljövänliga tjänster, Insatser för utveckling av existerande produkter och produktionsprocesser i SMF. Övriga aktiviteter som bidrar till att främja Övriga åtgärder för att stimulera Många projekt som får medel från anslaget handlar om att påverka förutsättningarna inom olika branschområden. lyfter fram följande exempel: ––Signerat – Ett klusterinitiativ med livsmedelsinnovation i centrum, ett projekt som syftar till att underlätta och skapa förutsättningar för utveckling av nya innovativa produkter och tjänster inom livsmedelsnäringen i . ––Naturturism i , med syfte att skapa förutsättningar för en växande naturturism i genom att stärka befintliga entreprenörer med hjälp av nätverk, kompetensutveckling och coachning. ––Top of Mentorship, syftar till att förbättra förutsättningarna för personer med högre utbildning, företrädesvis unga och kvinnor, att fortsätta utvecklas i och bidra med spetskunskap till länet.42 2.2.1Aktörer inom regional projektverksamhet De olika aktörer som beslutar om bidrag till projekt framgick ovan. Till detta kommer att även , liksom regeringen, har en roll inom den regionala projektverksamheten. I detta avsnitt beskrivs vilka uppgifter de olika aktörerna har. 42 (2013), s. 48 ff. Rapport 0158. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Regeringen bestämmer den övergripande inriktningen