rir · H2B56 · 2014-03-27 00:00:00 — har genom en aktstudie på sex förvaltningsrätter kartlagt vad som är aktiv tid respektive liggtid i handläggningen på förvaltningsrätt. Det har inte gått att mäta exakt, men den metod som använts bedöms ge en i allt väsentligt rättvisande bild. Resultatet av aktstudien är generaliserbart för samtliga tolv förvaltningsrätter. Granskningen visar att handläggningstiderna vid förvaltningsrätterna till största delen består av liggtid för samtliga måltyper som granskats och vid samtliga sex förvaltningsrätter som omfattats av granskningen. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA allt liggtiderna som förklarar den stora variationen i handläggningstider mellan förvaltningsrätterna. Den samlade liggtiden i mål som rör sjukpenning eller sjuk- och aktivitetsersättning uppgår i genomsnitt till omkring . För mål som rör ekonomiskt bistånd är liggtiden i genomsnitt . Liggtiden utgör därmed av handläggningstiden för mål om sjukpenning samt sjuk- och aktivitetsersättning. För mål om ekonomiskt bistånd utgör liggtiden av den totala handläggningstiden. menar att det därmed finns en effektiviseringspotential vid förvaltningsrätterna att minska handläggningstiderna utan att rättssäkerheten och kvaliteten i avgörandena påverkas. Det finns ett antal reglerade tidsfrister kopplade till handläggningen av mål i förvaltningsrätt. Det gäller framför allt i samband med att överklagandet kommer in till förvaltningsrätten samt i slutet i samband med att dom eller Däremot finns det inte några lagreglerade frister under själva handläggningen, vilket innebär att ett mål kan ligga klart för avgörande . Med utgångspunkt i förvaltningsrättsinstruktionen och JO:s tolkning av denna samt ur ett medborgarperspektiv, anser att de långa liggtiderna inte är acceptabla. granskning visar att det finns flera faktorer som kan ha påverkat de långa och varierande handläggningstiderna vid förvaltningsrätterna. Förvaltningsrättsreformen 2010 samt ett stort inflöde av socialförsäkringsmål ledde till att flera förvaltningsrätter inte klarade att avgöra målen i samma takt som de kom in. Det innebar att mål blev liggande länge utan åtgärd och därmed ökade handläggningstiderna. Ett kvarstående problem som lyfts fram av förvaltningsrätterna är hög personalomsättning i handläggargruppen, vilket enligt förvaltningsrätterna påverkar effektiviteten i handläggningen. Enligt kan en del av förklaringen till de långa och varierande handläggningstiderna också finnas i förvaltningsrätternas arbetssätt och organisering. 7.4.1Stora skillnader i hur förvaltningsrätterna kommunicerar i målen Granskningen visar att förvaltningsrätterna kommunicerar i mycket olika utsträckning. I sjukpenningmål kommunicerar Förvaltningsrätten i i av målen medan förvaltningsrätterna i och kommunicerar i av sådana mål. För sjuk- och aktivitetsersättningsmål varierar kommuniceringsgraden från vid GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Förvaltningsrätten i till vid Förvaltningsrätten i . Det finns också stora skillnader mellan förvaltningsrätterna när det gäller vilka parter som den kommunicerar med. Enligt förvaltningsrätterna är de viktigaste orsakerna till det skilda kommuniceringsmönstret kultur och tradition på respektive förvaltningsrätt samt att domstolarna har olika syn på . Både och några förvaltningsrätter menar att kommunicering ibland sker i onödan. Granskningen visar att kommunicering tenderar att öka handläggningstiderna för två av de måltyper som omfattas av granskningen. De förvaltningsrätter som kommunicerar i en stor andel av socialförsäkringsmålen kommunicerar också överlag fler gånger med parterna. Utöver att handläggningstiden riskerar att förlängas tas också mer resurser i anspråk både vid förvaltningsrätterna och vid som föreläggs att svara förvaltningsrätten. Det skilda kommuniceringsmönstret skapar också risker för att liknande mål inte handläggs på ett enhetligt sätt och är därmed även en fråga bedömning är därför att större samsyn kring kommuniceringen är viktig både ur ett effektivitets- och rättssäkerhetsperspektiv. 7.4.2Beredningsorganisationen stöder inte alltid en effektiv handläggning Om förvaltningsrätten gör en kvalificerad bedömning av målen när de kommer in, skapar det bättre förutsättningar för att målet styrs rätt från början med mindre risk för att kommunicering behöver återupptas. Några förvaltningsrätter arbetar utifrån principen om grindvakt, det vill säga att en utsedd samordnare gör en kvalificerad bedömning av målet när det kommer in och styr det rätt från början. Det är dock endast en förvaltningsrätt av dem som ingår i granskningen som har infört detta system fullt ut. En konsekvens av bristande inledande bedömning av ett mål kan bli att kommuniceringen måste återupptas efter att målet bedömts vara klart för avgörande. Vid två förvaltningsrätter visade aktsstudien att hälften av de granskade målen bedömts vara klara för avgörande mer än en gång. Det innebär att målet tillbaka till beredningsfasen i Konsekvensen blir att handläggningstiden riskerar att förlängas och att merarbete uppstår. Samtliga förvaltningsrätter har delat upp handläggningens olika moment på flera handläggare och domare. Uppdelningen leder till att fler behöver sätta sig in i målet jämfört med om färre var inblandade i handläggningen. Uppdelningen riskerar också leda till för stort fokus på att utföra de enskilda momenten i handläggningen, och att ingen tar helhetsansvar för målen. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA konstaterar vidare att måltyperna i granskningen, med vissa undantag, handläggs och avgörs i den ordning målen kom in till Denna princip gäller oavsett om målen ska utredas genom kommunicering eller bedöms vara klara för avgörande direkt. För mål som är klara för avgörande direkt blir därmed hela handläggningstiden i princip liggtid. anser att det är tveksamt om principen om att mål ska avgöras i åldersordning är den bästa ur ett effektivitets- och medborgarperspektiv. 7.4.4 Förvaltningsrätternas resurser behöver utnyttjas på ett mer flexibelt sätt Förvaltningsrätterna styr inte själva över hur många mål som kommer in. Det innebär att domstolarna behöver ha beredskap för att inflödet av mål kan variera. Flera intervjuade förvaltningsrätter har påpekat för att det ryckiga och oförutsägbara inflödet av mål är ett av de största hindren för en effektiv handläggning. När inflödet varierar över år och mellan måltyper behöver förvaltningsrätterna kunna utnyttja sina resurser på ett flexibelt sätt så att de snabbt kan styra om sina resurser när inflödet av en måltyp ökar. behöver förvaltningsrätterna ha tillgång till kompetens som är specialiserad på vissa måltyper. granskning visar att samtliga förvaltningsrätter har infört specialisering för de stora måltyperna socialförsäkringsmål och skattemål, men det är olika hur långtgående specialiseringen och därmed flexibiliteten är. Enligt bedömning kan en för långtgående specialisering bidra till att resurser låses och inte utnyttjas på ett flexibelt sätt, när behovet uppstår. Det ojämna inflödet av mål innebär att vissa förvaltningsrätter kan ha lägre arbetsbelastning medan andra kan ha högre. Förvaltningsrätterna har dock begränsade möjligheter att överlämna mål mellan varandra, för att kunna utjämna arbetstoppar. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att se över möjligheterna att överlämna mål mellan domstolar. vill understryka behovet av större flexibilitet så att det blir möjligt för förvaltningsrätterna att överlämna mål till varandra. Det skulle bidra till att korta handläggningstiderna. 7.5Domstolsverket kan bli mer proaktivt i sitt stöd uppgift är att skapa förutsättningar för domstolarna att kunna uppfylla de mål som regering och riksdag ställt upp. Myndigheten ska ge service och stöd till förvaltningsrätterna men har ingen bestämmanderätt över domstolarnas dömande verksamhet. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN förvaltningsrätterna är därför begränsad och sker i första hand genom tilldelning av resurser. har i granskningen inte funnit att bristen på resurser varit ett stort problem vid förvaltningsrätterna och menar att regeringen har gett de resurser som verket har äskat. Det har dessutom inletts en omfördelning av resurser mellan domstolsslagen som innebär att förvaltningsrätterna får mindre budgetmedel i relativa tal jämfört med de allmänna domstolarna, eftersom förvaltningsrättsreformen beräknas ha inneburit effektivitetsvinster. har emellertid gett extra resurser i form av engångsbelopp till förvaltningsrätter som behövt detta. Medlen har tilldelats både för insatser i samband med förvaltningsrättsreformens omorganisation samt för avarbetning av oavgjorda mål. Förvaltningsrätterna har till exempel kunnat använda medlen för att hyra in förstärkningsstyrka av domare eller korttidsanställa pensionerade domare. Flera intervjuade förvaltningsrätter har lyft fram denna möjlighet till resursförstärkning som viktig i arbetet med att minska handläggningstiderna. anser att tilldelning av engångsbelopp är viktig för förvaltningsrätterna. Balanser av oavgjorda mål kan snabbt stiga på grund av till exempel personalomsättning eller oförutsett inflöde av mål. Även om handläggningstiderna minskade gick hälften av förvaltningsrätterna in i 2014 med överbalanser. Balanser får direkt påverkan på handläggningstiderna och snabba insatser är därför nödvändiga när balanserna stiger. anser dock att resursförstärkning bör vara ett komplement till förvaltningsrätternas eget effektiviseringsarbete. roll som stödjande serviceorganisation utan bestämmanderätt kan vara svår att hantera. Det är emellertid uppfattning från granskningen att förvaltningsrätterna ser som ett bra stöd och gärna ser att verket tar ytterligare initiativ på olika områden. Särskilt har förvaltningsrätterna lyft fram behovet av ett mera effektivt verksamhetsstöd. Målhanteringssystemet upplevs som ineffektivt och eftersatt och inte det stöd i handläggningsprocessen som det skulle kunna vara. kan också bli mer proaktivt i att informera om vilket stöd de kan erbjuda samt stödja förvaltningsrätterna i frågor som rör organisation och administration. I detta arbete har den inrättade avdelningen för domstolsutveckling en central roll. Många förvaltningsrätter är små och har begränsade resurser att själva utveckla organisationen eller arbetssättet på ett optimalt sätt. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA 7.6Regeringen kan tydligare styra mot ökad effektivitet Regeringens verksamhetsmål för förvaltningsrätterna har i stort sett varit oförändrat . Av samtliga mål som förvaltningsrätterna avgör ska ta högst att avgöra.177 anser att målet är tydligt utformat men att det är för trubbigt ur effektivitetssynpunkt. De förvaltningsrätter som uppnår regeringens verksamhetsmål 2013 har handläggningstider för enskilda måltyper, till exempel socialförsäkringsmål, som ligger klart över målet . Vidare kan förvaltningsrätter vara produktiva när det gäller att arbeta av äldre mål men framstå som mindre effektiva eftersom den samlade handläggningstiden därmed ökar. Det finns också en risk att verksamhetsmålet förlorar i betydelse eller styrningseffekt eftersom det är utformat på en alltför övergripande nivå för förvaltningsrätterna. De förvaltningsrätter som intervjuats i granskningen uppfattar regeringens verksamhetsmål som styrande i olika grad. Några ser det mer som en vision eller riktmärke än ett mål som det aktivt ska styras mot. konstaterar att regeringens redovisning av förvaltningsrätternas resultat i budgetpropositionen är kortfattad och på en övergripande nivå. Enskilda förvaltningsrätters resultat uppmärksammas inte och tas heller inte upp i regeringens myndighetsdialoger med . Regeringens agerande kan förstås utifrån förvaltningsrätternas självständiga roll. är förvaltningsrätterna också handläggande myndigheter som finansieras av skattemedel. Skattebetalare och enskilda som överklagar myndighetsbeslut till förvaltningsrätten har rätt att förvänta sig att förvaltningsrätterna handlägger sina mål på ett effektivt sätt och att få information om förvaltningsrätternas resultat. Regeringen har tagit vissa initiativ för att effektivisera förvaltningsrättsprocessen. togs kravet på egenhändigt undertecknande av överklagande och ansökningar bort. Utredningsansvaret för förvaltningsrätterna förtydligades också. granskning visar att dessa förändringar tycks ha haft liten betydelse för förvaltningsrätternas effektivitet och arbetssätt. aktstudie visar att den inledande kanslifasen där till exempel komplettering av underskrift hanteras, är kort och av marginell betydelse för den totala handläggningstiden. Förtydligandet av förvaltningsrätternas utredningsansvar har enligt de förvaltningsrätter som intervjuat inte lett till ändrade arbetsformer, utan domstolarna menar att ändringen fastställer hur de redan arbetar. 177 Exklusive förturs- och migrationsmål. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Enskilda som överklagar ett beslut har behov av att få ett avgörande i rimlig tid. De har dessutom behov av att få besked om beräknad handläggningstid samt ändamålsenlig information i samband med att överklagandet inkommer till förvaltningsrätten. I syfte att uppnå detta rekommenderar följande till ansvariga myndigheter och regeringen. Utveckla informationen om beräknad handläggningstid granskning har visat att många klagande har en reducerad försörjning under det att målet pågår och därmed får klara sin försörjning på annat sätt. Vikten av information om beräknad handläggningstid av det egna målet är därmed central. Det handlar ytterst om möjligheten att kunna planera sin försörjning och livssituation. Förvaltningsrätterna har olika förutsättningar och arbetar delvis på olika sätt. För att effektivisera handläggningen och minska liggtiden i målen bör förvaltningsrätterna se över sin beredningsorganisation. Det behövs en kvalificerad bedömning av målen när de kommer in samt ett tydligare helhetsansvar i hanteringen av målen. Det bör också finnas utrymme för en flexibilitet i organisationen för att säkerställa ett effektivt utnyttjande av resurserna. Förvaltningsrätterna bör även överväga att frångå principen om att alla mål ska tas i åldersordning. bör stödja förvaltningsrätterna vid behov. I samverkan med förvaltningsrätterna utveckla informationen i processen och se över den allmänna informationen bör i samverkan med förvaltningsrätterna utveckla information som riktar sig till enskilda. Det är av stor vikt att klagande får grundläggande information i samband med att överklagandet inkommer till förvaltningsrätten. bör också se över informationen på webbplatsen så att den ger en korrekt bild av processen i förvaltningsrätt. Informationen bör utformas med utgångspunkten att den enskilde ges förutsättningar att förstå och hantera processen. Initiera åtgärder för att uppnå ökad enhetlighet i kommunicering i målen Ökad samsyn om kommunicering i olika måltyper är viktig både ur ett effektivitets- och rättsäkerhetsperspektiv. bör därför tillsammans med förvaltningsrätterna ta initiativ till åtgärder som ökar ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA samsynen, till exempel i form av erfarenhetsutbyte. Åtgärderna bör följas upp av för att säkerställa att ökad enhetlighet har uppnåtts. Målhanteringssystemet behöver utvecklas för att bättre stödja förvaltningsrätternas handläggning. I arbetet bör förvaltningsrätterna involveras. Stödja förvaltningsrätterna i utveckling av effektivare processer bör agera mer proaktivt i frågor som rör stöd för en effektiv handläggning. Ett sådant stöd kan till exempel gälla processkartläggningar, organisationsfrågor och andra administrativa frågor. Förvaltningsrätternas olika storlek gör att inte alla har samma förutsättningar att arbeta med utveckling av de egna processerna. Se över nuvarande verksamhetsmål i regleringsbrevet Regeringen rekommenderas att se över nuvarande verksamhetsmål om att av målen ska avgöras . Vid denna översyn bör utgångspunkten vara att verksamhetsmålet i högre grad ska styra mot effektivitet, genom att till exempel även införa verksamhetsmål för balanser och åldersstruktur. Regeringen bör också överväga att införa differentierade verksamhetsmål för handläggningstider för de största måltyperna. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN har under granskningen genomfört en aktstudie vid ett urval förvaltningsrätter samt en telefonintervjuundersökning till ett urval personer som har överklagat ett beslut till någon av de tolv förvaltningsrätterna och fått en dom. beskrivning av metod och genomförande för dessa undersökningar framgår av rapporten. I följande bilaga presenteras en fördjupad beskrivning av metod och statistisk analys. Målpopulationen för aktstudien är samtliga mål som avslutats vid de tolv förvaltningsrätterna under kvartal ett 2013 för de måltyper som omfattas av granskningen, totalt 8 624 mål. Förteckningen av mål tillhandahölls av . Utgångspunkten för val av period var att den skulle ge en så aktuell bild av förvaltningsrätternas handläggningstid som möjligt givet granskningens start . Perioden skulle heller inte avvika på ett uppenbart sätt avseende förvaltningsrätternas verksamhet. I tabellen nedan anges antal mål uppdelat på förvaltningsrätt och typ av mål. Tabell 1 Antal mål avslutade under kvartal 1 2013 vid de tolv förvaltningsrätterna för måltyperna sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning (SA) samt mål enligt socialtjänstlagen ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA Urval av mål gjordes enligt ett tvåstegsförfarande, där sex förvaltningsrätter valdes ut slumpmässigt i ett första steg. Detta urval föregicks av en stratifiering av förvaltningsrätterna i tre strata baserat på förvaltningsrätternas genomsnittliga handläggningstid: Stratum 1, lång handläggningstid – Förvaltningsrätterna i , , Stratum 2, medellång handläggningstid – Förvaltningsrätterna i , , , , , Stratum 3, kortare handläggningstid – Förvaltningsrätterna i , , Två förvaltningsrätter valdes slumpmässigt ur varje stratum.178 I ett andra urvalssteg valdes 40 mål slumpmässigt ut per måltyp och inom varje utvald förvaltningsrätt.179 Urvalet dimensionerades med utgångspunkt i hur många akter det bedömdes vara möjligt att registrera. Kalkyler av förväntade approximativa felmarginaler användes också som ett underlag vid dimensioneringen. Eftersom undersökningen bygger på urval finns det viss osäkerhet i granskningens skattningar. Speciellt gäller detta för skattningar för enskilda förvaltningsrätter och i synnerhet i de fall där det finns ett stort antal avslutade mål relativt antal utvalda mål. Beräknade felmarginaler för skattning av genomsnittlig handläggningstid anges i tabell 2. Angivna felmarginaler är av 95 procents konfidensgrad. Det innebär att felmarginalerna ska tolkas som att de anger intervall som säkerhet täcker det sanna medelvärdet. Om vi till exempel har en skattad genomsnittlig handläggningstid för sjukpenning innebär detta att vi med 95 procents säkerhet kan säga att det sanna medelvärdet för handläggningstiden är ±27 dagar. 178De förvaltningsrätter som valdes ut var förvaltningsrätterna i , , , , och . 179Vid Förvaltningsrätten i uppgick antalet sjuk- och aktivitetsersättningsmål under vald period till 37. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Tabell 2 Approximativa felmarginaler vid skattning av genomsnittlig handläggningstid per måltyp (i procent av Sjukpenning (m=40) Sjuk- och aktivitetsersättning (m=40) Ekonomiskt bistånd (m=40) Not: m anger antalet observationer per utvald domstol och måltyp. Ovanstående uppskattning av de relativa felmarginalerna kan användas för att få en uppfattning om felmarginaler för övriga skattade tider, såsom aktiv tid och liggtid. Det fanns viss övertäckning i undersökningen, det vill säga att det fanns mål i urvalsramen som inte ingår i målpopulationen. Övertäckningen gällde mål enligt socialtjänstlagen som inte rörde ekonomiskt bistånd. Exempel på mål som inte är ekonomiskt bistånd men faller under socialtjänstlagen är särskilt boende och personlig assistent. Dessa mål utgjorde dock ett mindre antal och tillhörande akter sorterades bort i samband med aktgenomgången vid förvaltningsrätterna. För att kompensera för sådan övertäckning av akter slumpades det på varje förvaltningsrätt fram 25 extra mål enligt socialtjänstlagen. För att kompensera för eventuellt bortfall av akter för mål om sjukpenning respektive sjuk- och aktivitetsersättning slumpades det på varje förvaltningsrätt fram 10 extra mål vardera av dessa måltyper. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA Vid aktstudien användes ett elektroniskt aktgranskningsformulär. Uppgifterna registrerades i en extern databas som förvaltades av Statistikkonsulterna. Genomgången av akter vid de sex utvalda förvaltningsrätterna samt registrering av data i det elektroniska aktgranskningsformuläret genomfördes av projektgruppen vid . Aktgranskningsformuläret återfinns i bilaga 2. Efter avslutad datainsamling genomfördes följande av Statistikkonsulterna: Kontroller av data Avidentifiering Iordningställande av variabelbeskrivningar Framtagning av tabellmaterial Medelvärdesskattningar i tabellmaterial har viktats enligt följande: antal domstolar i stratum h antal domstolar i urvalet i stratum h antal mål av måltyp j, domstol i i stratum h antal mål i urvalet av måltyp j, domstol i i stratum h Viktningen innebär alltså att domstolar med ett stort antal mål av en viss typ får en större vikt. Vikterna påverkas också av antalet domstolar per stratum. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Sambandsanalys mellan handläggningstid och kommunicering I aktstudien kartlades även en del bakgrundsvariabler som vi antog kunde påverka den totala handläggningstiden. Bland annat registrerades om målet varit föremål för kommunicering och hur som målet kommunicerades. I den statistiska analysen av samband mellan kommunikation och handläggningstid har vi använt det så kallade P-värdet. Om P-värdet är nära 1 kan vi tolka det som att sambandet kan bero på en slump. Om P-värdet är lågt (<0,05) har vi tolkat det som att det finns ett signifikant samband. Målpopulationen var mål som avslutats till vid samtliga 12 förvaltningsrätter, totalt cirka 3000 mål. Intervjuerna genomfördes till . Perioden valdes utifrån två utgångspunkter. Respondenterna skulle ha fått dom i nära anslutning till intervjuperioden men skulle det ha gått för att minska risken för att domen i målet skulle inverka på svaren. tog fram förteckningen av mål i urvalsramen. En stratifiering av dessa mål gjordes enligt följande: Stratum 1: Mål enligt socialtjänstlagen, totalt 2214 mål. Stratum 2: Mål som rör sjukpenning samt sjuk- och aktivitetsersättning, totalt 825 mål. I varje stratum genomfördes ett slumpmässigt urval. Urvalet dimensionerades utifrån önskat antal svar och förväntad svarsfrekvens. Kalkyler av förväntade approximativa felmarginaler gjordes och användes också som ett underlag vid dimensioneringen. Efter att urvalet dragits tillhandahöll namn- och adressuppgifter till klagande i de mål som ingick i urvalet. Eftersom det inte fanns uppgifter om telefonnummer i registret telefonnummersattes materialet av undersökningsföretaget . I tabell 3 anges bruttourval, antal genomförda intervjuer och bortfall uppdelat på stratum. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA Tabell 3 Urval, antal svar och bortfall. Genomförda intervjuer/svarsfrekvens - saknade eller felaktiga telefonnummer - övrigt bortfall (vägran, språksvårigheter) De 50 svaren från personerna i stratum 1 har i granskningen betraktats som exempel och inte som ett representativt urval från denna grupp. Svarsfrekvensen i stratum 2 är .