rir · H2B510 · 2014-05-07 00:00:00 — GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Förvaltningen av regionala projektmedel – delat ansvar, minskad tydlighet? FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Förvaltningen av regionala projektmedel – delat ansvar, minskad tydlighet? har granskat förvaltningen av det statliga bidraget till regional projektverksamhet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisor har medverkat vid den slutliga handläggningen. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Regional tillväxtpolitik och de regionala projektmedlen Regionala projektmedel – aktörer och reglering Styrningen av de regionala projektmedlen Uppföljning av den regionala projektverksamheten Regelverk kring uppföljningen av regional projektverksamhet Ansvarsfördelning mellan aktörer inom regionala projektmedel ansvarar för anslaget – inte för användningen Aktörernas ansvar behöver förtydligas Statliga medel omfattas inte av statlig kontroll Medborgarnas möjligheter att påverka Olika organisationer ger olika förutsättningar FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Regeringens styrning och uppföljning av de regionala projektmedlen Förvaltning av de regionala projektmedel och grundläggande krav observationer gällande medborgarnas möjligheter att påverka I rapporten hänvisas till elektroniska bilagor som finns att ladda ned från Riksrevisio- nens webbplats . Dessa kan också begäras från granskningens akt genom registrator. Bilaga 3 Konsultrapport angående ansvarsförhållanden GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har granskat förvaltningen av det statliga bidraget för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. Bidraget sorterar under utgiftsområde 19 Regional tillväxt, anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Granskningen har fokuserat på områden där forskning och utredningar har konstaterat att det riskerar att uppstå problem inom decentraliserade system. Således omfattar granskningen regeringens styrning och uppföljning samt ansvarsförhållanden inom processen för utbetalning av projektmedel. Decentraliseringen av det regionala tillväxtansvaret har pågått i . Den innebär att staten har överlämnat en stor del av ansvaret för den regionala tillväxtpolitiken till den kommunala nivån. har staten kvar ansvaret i fyra av landets län, via länsstyrelserna. I övriga län ligger ansvaret på landsting/kommun eller kommunala samverkansorgan. Regeringens långsiktiga inriktning för det regionala tillväxtarbetet framgick av den Nationella strategin för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013. I de årliga budgetpropositionerna, regleringsbrev avseende länsstyrelsernas och verksamheter, samt villkorsbeslut avseende kommunala aktörer framgår politikens inriktning för det regionala tillväxtarbetet. Regeringen styr den övergripande inriktningen av projektverksamheten genom förordning om regionalt tillväxtarbete och förordning om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. Regeringen styr även genom fördelning av medel till olika aktörer via regleringsbrevet för anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt. De regionala utvecklingsstrategierna innehåller visioner, mål och långsiktiga prioriteringar för det regionala tillväxtarbetet i respektive län. Decentraliseringen av det regionala tillväxtansvaret motiveras bland annat med att det leder till ett effektivare genomförande av den regionala tillväxtpolitiken. Detta eftersom regionala och lokala aktörer får större möjlighet att anpassa politiken till respektive läns specifika förutsättningar. Ytterligare ett motiv som regeringen framhållit är att det blir lättare för medborgare och företag att påverka utvecklingen i den egna regionen. Tillväxtanalys har dragit slutsatsen att överföringen av ansvaret från statlig till regional nivå å ena sidan har gjort insatserna bättre regionalt anpassade, men å andra sidan inte har följts upp med tillräckliga resurser för analys. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Både inom forskningen och inom det offentliga utredningsväsendet har det konstaterats att decentralisering och ett delat ansvar kan innebära problem inom olika områden. När en stor mängd aktörer agerar på olika förvaltningsnivåer finns en risk för fragmentering av uppgifter och ansvar. Detta kan i sin tur leda till svåröverskådlighet, risker att medel inte används ändamålsenligt och försämrade möjligheter till ansvarsutkrävande. Det kan också leda till att det blir svårt att få en helhetsbild av insatsernas resultat i förhållande till uppsatta mål vilket innebär försämrade möjligheter till styrning. kunde i den förstudie som föregick granskningen konstatera att det statliga bidraget till regional projektverksamhet hanteras inom ett starkt decentraliserat system där det finns en risk att ovannämnda problem rörande styrning, ansvar och transparens förekommer. Riksdag och regering har konstaterat att en väl fungerande förvaltning är grundläggande för att kunna uppnå hållbar tillväxt. En väl fungerande förvaltning innebär tydlighet i styrning och organisation, kunskap om resultat i förhållande till mål och möjlighet till insyn. Syftet med granskningen är att utifrån beskrivna riskområden analysera om regeringens förvaltning av regionala projektmedel har svarat upp mot grundläggande krav på offentlig förvaltning. Följande revisionsfrågor har varit vägledande för granskningen: ––Skapar regeringens styrning och uppföljning förutsättningar för ett effektivt nyttjande av de regionala projektmedlen? ––Uppfyller förvaltningen av regionala projektmedel grundläggande krav på den offentliga förvaltningen gällande ansvar, tydlighet och transparens? Mot denna bakgrund gör följande operationaliseringar: ––Styrningen av regionala projektmedel ska uppfattas som tydlig. Motiven bakom styrningen ska vara kända. ––Uppföljningen ska vara kopplad till uppsatta mål och syften och kunna ge en bild av i vilken utsträckning de regionala projektmedlen bidrar till måluppfyllnad. ––Förvaltningen av regionala projektmedel ska vara transparent vilket kräver en tydlig ansvars- och uppgiftsfördelning mellan olika myndigheter och förvaltningsnivåer. Myndigheter och forskare har pekat på olika typer av problem med styrning, uppföljning, ansvars- och uppgiftsfördelning samt tydlighet och transparens i verksamhet som är decentraliserad och ansvaret delat mellan olika aktörer. kan konstatera att förvaltningsstrukturen för den regionala GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER tillväxtpolitiken bär tydliga drag av de problem som framhållits i forskning och statliga utredningar. Området berör många aktörer på flera samhällsnivåer, ansvarsfördelningen är otydlig och organisationen är komplex. kan även konstatera att det finns åtskilliga förbättringsmöjligheter inom rådande system, förändringar som kan bidra till en effektivare hantering av de regionala projektmedlen. Regeringens styrning är delvis otydlig kan konstatera att regeringens styrning av den regionala projektverksamheten delvis är otydlig. De kommunala aktörerna gör olika tolkningar av regeringens direkta styrning via villkorsbeslut. Till exempel uppfattar några av aktörerna villkoren i villkorsbesluten som uppdrag utöver det regionala tillväxtansvaret. Det finns vidare olika uppfattningar om huruvida medel från anslag 1:1 kan användas till uppdrag i villkorsbeslut. De regionala aktörerna tolkar också de delar av regleringen som gäller finansiering av projekt på olika sätt. Vidare är det få regionala aktörer som känner till regeringens överväganden rörande hur den länsvisa fördelningen av medel sker. Även kunskapen om vad som styr fördelningen av medel mellan olika aktörer inom samma län är låg. En hög kännedom om motiven till fördelning av medel innebär en ökad förståelse för regeringens prioriteringar och intentioner och kan därmed bidra till ett effektivare genomförande av den regionala tillväxtpolitiken. Den regionala projektverksamheten bedrivs i en komplex miljö av olika styrdokument, olika regleringar och olika förvaltningsnivåer. Detta påverkar precisionen i styrningen negativt. Vidare orsakar kombinationen av bemyndigandesystem och ringa möjlighet till anslagssparande en mindre effektiv hushållning med givna medel. Gällande samordning uppgav av respondenterna att det fanns problem när medel från anslag 1:1 samfinansierade projekt tillsammans med medel från strukturfonden och/eller medel från landsbygdsprogrammet. Uppföljningen ger låg kunskap om resultat kan konstatera att det ur regeringens redovisning till av de regionala projektmedlen är svårt att utläsa hur medlen bidrar till målet för den regionala tillväxtpolitiken. Detta gäller den del av de regionala projektmedlen som inte används till medfinansiering av strukturfondsprojekt vilka omfattas av strukturfondsregelverkets krav på uppföljning och utvärdering. I finansiell omfattning handlar det om av de som beviljas i regional projektverksamhet. För den delen av medel som omfattas av kraven i strukturfondsregelverket är det svårt att separera effekter av regionala projektmedel från effekter av strukturfondsmedel. Regeringen har påpekat att det redovisade resultatet från de regionala strukturfondsprogrammen är osäkra och innehåller överskattningar.1 Detta innebär att det finns ringa underlag för konstaterandena 2013/14:1 UO 19, s. 29, prop. 2012/13:1 UO 19, s. 30. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? om att decentraliseringen av det regionala tillväxtansvaret leder till ett effektivare genomförande av den regionala tillväxtpolitiken. Den uppföljning som görs på länsnivå är inte enhetlig och innehåller överskattningar av resultat utifrån uppsatta indikatorer. Detta begränsar möjliga användningsområden. Vi kan också konstatera att administrationen kring uppföljningen innehåller moment av dubbelarbete och dubbelrapportering. Detta har medfört en extra arbetsbörda både vad gäller de kommunala aktörernas rapportering till och rapportering till regeringen. Sammantaget kan konstatera att svårigheterna att följa upp användningen av medel gör att regeringen inte har möjlighet att följa budgetlagens bestämmelser om att en god hushållning bör iakttas i statens verksamhet och att resultatinformationen ska redovisas i förhållande till uppsatta mål. Detta medför en försämrad möjlighet till styrning och ansvarsutkrävande och en ökad kostnad för administration. Vidare kan notera att uppföljningen av de regionala projektmedlen uppvisar likheter med hur resultat generellt redovisas i resultatredovisningen till . Frågan har bland annat uppmärksammats av en intern arbetsgrupp bestående av representanter från och . Arbetsgruppen påpekade att regeringens resultatredovisning generellt handlar mer om insatser och omvärldsfaktorer än om verksamhetens resultat.2 kan konstatera att förvaltningen av de regionala projektmedlen har allvarliga brister gällande hur medlen hanteras. Bristerna gäller ansvarsfördelning mellan staten och de kommunala aktörerna och även möjligheten till insyn. har ansvaret för det statliga anslag som de kommunala aktörerna använder till regionalt projektstöd. Detta innebär att en aktör tar beslut som påverkar ett anslag som en statlig myndighet har ansvar och redovisningsskyldighet för. Konstruktionen med att låta en statlig myndighet ansvara för medel som en icke-statlig aktör beslutar om är svårförenlig med det svenska systemet för hantering av statliga anslag. Principen är att en myndighet som får ett anslag även ansvarar för att medlen används för angivna ändamål. Vidare saknas möjlighet till effektiv statlig kontroll och insyn. saknar formellt stöd och kapacitet för att kunna följa upp och vidta åtgärder om statliga medel inte används för rätt ändamål. Inte heller omfattas de statliga medlen, som uppgick till , av statlig finansiell revision. Sammantaget medför det risker för försämrad kontroll och riskhantering och i slutändan ansvarsutkrävande. 2PM, Kartläggning av regeringens resultatredovisning till i budgetpropositionen , . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Bristerna hanteras till viss del av ramöverenskommelser mellan och de kommunala aktörerna, men ramöverenskommelserna saknar rättslig status. anser därför att det är ytterst tveksamt om ramöverenskommelser kan ses som en hållbar lösning. Medborgarnas möjligheter att påverka varierar Som en del i granskningen har undersökt om medborgarnas möjligheter att påverka hur de regionala projektmedlen används varierar mellan olika regioner. Variationerna handlar dels om skillnader i möjlighet till ansvarsutkrävande genom val och dels möjlighet till insyn. Decentraliseringen har skett på olika sätt i olika län. Möjligheten att skapa kommunala samverkansorgan för samarbete på länsnivå har öppnat upp för stor flexibilitet gällande organisation. Flexibiliteten har inneburit stor frihet att forma den egna organisationen efter lokala och regionala önskemål. Den stora flexibiliteten har medfört en ökad organisatorisk heterogenitet. kan konstatera att den organisatoriska heterogenitet som präglar hanteringen av de statliga regionala projektmedlen leder till olika förutsättningar i olika regioner för medborgarnas möjligheter att påverka användningen av de regionala projektmedlen. tar inte ställning till hur uppgiftsfördelningen inom det regionala tillväxtarbetet bör se ut. Detta är en fråga för regering och riksdag. Den övergripande slutsatsen är att regeringens förvaltning av regionala projektmedel inte uppfyller grundläggande krav på den offentliga förvaltningen med avseende på tydlighet och transparens. Detta riskerar att motverka uppfyllandet av mål med en offentlig förvaltning som bidrar till en hållbar tillväxt. som en rapport från Tillväxtanalys bland annat nämner att de statliga insatserna är bättre regionalt anpassade visar granskningen på problem med att beslutsmakten över de regionala projektmedlen är fördelad på många aktörer av olika organisationstyper. Verksamheten präglas av komplexitet, heterogenitet och otydligheter i ansvarsfördelning. Förvaltningen av de regionala projektmedlen uppvisar brister i linje med de risker som inom forskningen förknippas med komplexa flernivåsystem och långtgående decentralisering av ansvar. Sammantaget leder otydligheten inom styrning, uppföljning, ansvarsfördelning och bristen på tillsyn och kontroll till att det finns en risk för att budgetlagens mål om god hushållning inte uppnås. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Sammantaget kan konstatera att regeringens styrning och uppföljning av de regionala projektmedlen inte är utformad på ett sätt så att den svarar upp mot grundläggande krav på offentlig förvaltning. För att åtgärda bristerna rekommenderar regeringen att: ––Klargöra villkorsbeslutets status i syfte att likrikta de olika tolkningar som görs av huruvida medel från anslag 1:1 får användas till uppdrag och återrapporteringskrav. ––Tydliggöra i vilken utsträckning de olika kommunala aktörerna får medfinansiera projekt med regionala projektmedel utifrån 5 § i förordning (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken ––Tydligt redovisa motiven till hur medel till regional projektverksamhet fördelas till och inom landets län. ––Öka systematiken och skapa tydligare riktlinjer för en mer utförlig och sammanhållen uppföljning. ––Tydligare till redovisa projektmedlens resultat i förhållande till deras syften. kan konstatera att den borttagna möjligheten till automatiskt anslagssparande orsakar en ökad administrativ börda inom regionala projektmedel. Fördelen har varit att den finansiella kontrollen över statsbudgeten stärkts. De regionala projektens investeringar påverkas dock av omvärldsfaktorer som projekten inte kan styra. Således skulle en bättre hushållning med projektverksamhetens medel gynnas av möjligheten till ett automatiskt anslagssparande. anser därför att regeringen bör väga fördelarna mot nackdelarna med att återinföra ett automatiskt anslagssparande inom anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. ––Ompröva behovet av rapportering utanför stöd och ärendehanteringssystemet Nyps i syfte att minska administrationen. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Sammantaget kan konstatera att förvaltningen av regionala projektmedel inte uppfyller grundläggande krav gällande ansvar, tydlighet och transparens. För att åtgärda bristerna rekommenderar regeringen att: ––Överväga att i förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken eller på annat sätt tydliggöra ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna i syfte att långsiktigt säkerställa god ekonomisk kontroll av statens medel. ––Säkerställa att de statliga projektmedel som beslutas av icke-statliga aktörer omfattas av statlig tillsyn. Medborgarnas möjligheter att påverka Regeringen aviserade i skrivelse 2013/14:61 en utredning om demokratisk delaktighet och inflytande. Mot bakgrund av ovan redovisade variationer gällande medborgarnas möjligheter att påverka rekommenderar regeringen att: ––Överväga möjligheten att i samband med den planerade utredningen närmare undersöka den asymmetriska decentraliseringens demokratiska effekter. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Enligt regeringen är tillväxt summan av den tillväxt som skapas i landets alla delar. Ju fler regioner som har en stark och expansiv ekonomi, desto bättre är det för . Målet för regeringens regionala tillväxtpolitik är Utvecklingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft.3 Inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt finns medel för hållbara regionala tillväxtåtgärder. De avser central och regional projektverksamhet och olika former av regionala företagsstöd, transportbidrag samt utbetalningar från Europeiska regionala utvecklingsfonden. Totalt omfattade utgiftsområde 19 2012. De statliga medlen till den regionala projektverksamheten beslutas av kommunala samverkansorgan (KSO), en kommun, tre landsting och samtliga länsstyrelser. Medlen fördelas genom en fördelningsnyckel som är framtagen av regeringen. har anslaget för regionala tillväxtåtgärder uppgått till . Av dessa har beslutats inom regional projektverksamhet. Den statligt finansierade regionala projektverksamheten är ett betydande instrument inom den regionala tillväxtpolitiken. projektverksamheten är att den ska bidra till att uppnå målet med den regionala tillväxtpolitiken.4 Medlen ska också verka som katalysatorer i den meningen att de ska användas tillsammans med andra ekonomiska stöd, så kallad medfinansiering. Den totala omfattningen av regionala projektmedel inklusive all medfinansiering uppgick till . Granskningen berör dock endast de medel som kommer från anslag 1:1 och som avser regional projektverksamhet. Fördelningen mellan de olika finansiärerna kan ses i 2007/08:1 Budgetpropositionen UO19, s. 15, bet. 2007/08: NU2 Utgiftsområde 19 Regional utveckling, s. 8 ff. 4Förordning (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Finansiering av regional projektverksamhet 2012 Källa: , rapport 0158 Fram till var det länsstyrelserna som hade det regionalpolitiska tillväxtansvaret i samtliga av tjugoen län. Detta inkluderade också ansvaret att besluta om statliga bidrag till regionala projekt. , , har kommunala aktörer övertagit ansvaret i sjutton län. Staten har därmed överlämnat stora delar av ansvaret för genomförandet av den regionala tillväxtpolitiken till landsting och kommunala samverkansorgan. Decentraliseringen av det regionala tillväxtansvaret motiveras bland annat med att det skapar bättre förutsättningar för ett regionalt ledarskap. Vidare blir det enligt regeringen lättare för medborgare och företag att påverka utvecklingen i den egna regionen. Regeringen menar att ett större regionalt och lokalt ansvar för det regionala tillväxtarbetet i längden ger bättre förutsättningar för sektorssamordning. Dessutom skapas ett effektivare genomförande av den regionala tillväxtpolitiken.5 Ett flertal aktörer har vid olika tillfällen påpekat att komplexiteten inom regionalpolitiken medför olika typer av problem. menade till exempel att ansvaret för att skapa goda tillväxtförutsättningar var uppsplittrat på en alltför stor mängd aktörer. Konsekvensen av detta blev avsaknad av helhetssyn och sammanhållning samt, tvärt emot intentionerna, brister i utvecklingskraft och effektivitet. att svåröverskådligheten och fragmenteringen riskerade att leda till ett demokratiskt underskott i och med att insynen och ansvarsutkrävandet 2013/14:1 UO19, s. 50. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER försvårades.6 Utredningen om statens regionala förvaltning konstaterade liknande problem.7 Enligt forskning bär decentraliseringen av det regionala tillväxtansvaret tydliga drag av den process som inom statsvetenskapen benämns från government till governance.8 Det som avses är att förvaltningen efter detta skifte, i allt högre grad, ägnar sig mer åt processer, nätverksbyggande och mjuka styrformer, än åt de klassiska, mer hierarkiska, detaljinriktade styrinstrumenten.9 Utvecklingen brukar också kopplas ihop med begreppen flernivåsystem och flernivåstyrning. Detta syftar i korthet på att olika förvaltningsnivåer är sammanflätade. Inom den regionala tillväxtpolitiken kan detta exemplifieras med att EU: s sammanhållningspolitik ligger till grund för den nationella strategin. Strategin anger riktlinjer för genomförandet av EU:s sammanhållningspolitik. Regeringen har även beslutat att strategin ska vara vägledande för det regionala tillväxtarbetet. En del i det regionala tillväxtarbetet består i att på regional nivå utarbeta regionala utvecklingsstrategier. Decentralisering av ansvar kan innebära ett större demokratiskt inflytande. Detta kan innebära en ökad lokal och regional flexibilitet, vilket i sin tur kan öka effektiviteten i utnyttjandet av tillgängliga resurser.10 Men decentraliseringen av ansvar kan även, enligt forskningen, innebära vissa risker. Fragmentering av uppgifter och ansvar riskerar att leda till försämrad transparens samt försämrade möjligheter till uppföljning och ansvarsutkrävande.11 Det finns därmed både för- och nackdelar med decentralisering och flernivåsystem. Det beskrivna skiftet i förvaltningens sätt att arbeta förändrar förutsättningarna för grundläggande förvaltningsmoment såsom styrning, uppföljning och kontroll. Även medborgarnas förutsättningar till förståelse, insyn och möjligheter att påverka förändras. 6SOU 2007:13 Regional utveckling och regional samhällsorganisation, s. 11. 7SOU 2012:81 Statens regionala förvaltning, förslag till en angelägen reform, s. 13. 8Pierre, (2009), Tillväxtpolitikens styrningsproblem, i , , (red.) Samhällsstyrning i förändring, s. 86. 9Sundström, (2005), Målstyrningen drar åt skogen – om government och governance i svensk skogspolitik, s. 7. 10Pierre, (2010), Decentralisering, governance och institutionell förändring, i , Bo (red.) Politik som organisation. 11Bache, , (2010) Multi-level Governance, s. 204–205. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Förvaltningsstrukturen kring den regionala tillväxtpolitiken är således komplex och riskerar att orsaka problem: ––i styrning, ––uppföljning, ––ansvars- och uppgiftsfördelning ––samt tydlighet och transparens.