rir · H2B526 · 2014-12-18 00:00:00 — – Brister i informationen om statliga satsningar NÄRINGSPOLITIKENS EFFEKTER – BRISTER I INFORMATIONEN OM STATLIGA SATSNINGAR Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: – Brister i informationen om statliga satsningar har granskat vilka möjligheter och hinder det finns för att skapa en informationsdatabas över företag som får del av näringspolitiska satsningar från staten. Det huvudsakliga syftet med denna databas är att utgöra underlag för uppföljning och utvärdering av näringspolitiska satsningar. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Norrlandsfonden, Industrifonden, , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Norrlandsfonden, Industrifonden, , och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. I granskningsarbetet har även Revisionsledare och medverkat. Revisionsdirektör och har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärde- ringar och analyser, Norrlandsfonden, Industrifonden, , , NÄRINGSPOLITIKENS EFFEKTER – BRISTER I INFORMATIONEN OM STATLIGA SATSNINGAR Metod, genomförande och disposition Centrala termer och begrepp i rapporten Aktörerna och deras bedömning av informationsutlämnande Aktörerna med ansvar för informationsinhämtandet Aktörer som förväntas lämna information Möjligheter och hinder för utlämnande av information Den officiella statistiken i Bilaga 1 – Heltäckande informationsdatabas och utvärderingsproblemet Bilaga 2 – Tillväxtanalys hantering av statistikmaterial NÄRINGSPOLITIKENS EFFEKTER – BRISTER I INFORMATIONEN OM STATLIGA SATSNINGAR Bristen på information om företag som får del av statliga näringspolitiska insatser har funnits . 2010 gav regeringen för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) i uppdrag att upprätta en databas över samtliga företag som fick del av sådana näringspolitiska satsningar. Vid avrapporteringen av detta uppdrag 2012 konstaterades det att det fanns brister. 2014 skrev uppdraget in i Tillväxtanalys instruktion, men inga åtgärder har vidtagits för att säkerhetsställa att databasen innefattar samtliga företag. Detta har motiverat att genomföra en granskning. Syftet med granskningen har varit att undersöka vilka möjligheter och vilka hinder som föreligger för att skapa en databas som innehåller information om samtliga företag som tagit del av näringspolitiska satsningar. Syftet med en sådan databas är i huvudsak uppföljning och utvärdering av de aktuella satsningarna. Enligt 9 kap 7 § regeringsformen (1974:152) får anslagen från inte användas på annat sätt än vad har bestämt. För att kunna följa upp hur medlen har använts och för att kunna bedöma att hanteringen inte står i strid med exempelvis EUs statsstödsregler måste det finnas viss typ av information. Vidare ställs i 1 kap 3 § budgetlagen krav på effektiv resursanvändning av statens resurser och god hushållning. Av 10 kap 3 § budgetlagen framgår även att regeringen ska lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i förhållande till de uppsatta målen. har granskat vilka förutsättningar som finns för att följa upp och utvärdera statliga näringspolitiska insatser. Dessa förutsättningar är i denna granskning en operationalisering av budgetlagens krav på effektiv resursanvändning. Problembilden som initierade granskningen var att uppgifter saknas från flera aktörer och detta försvårar, i vissa fall förhindrar, uppföljning och utvärdering av insatserna. Den övergripande slutsatsen av granskningen är att informationen om dessa insatser är bristfällig. Därigenom är det svårt att säkerhetsställa att regeringsformens och budgetlagens bestämmelser efterlevs. har vid sina intervjuer konstaterat att samtliga aktörer, inklusive regeringen, anser att utvärdering och uppföljning av insatserna är viktiga. Att informationen är bristfällig har även tidigare påtalats av . I exempelvis granskning 2014:1 pekas på att det inte ens finns samlad information om vilka som är statliga aktörer inom kapitalförsörjning samt att det inte finns någon kunskap om effekter av riskkapitalsatsningar. Detta är dock inget nytt problem. påpekades att bristen på information utgjorde ett hinder för uppföljning och NÄRINGSPOLITIKENS EFFEKTER – BRISTER I INFORMATIONEN OM STATLIGA SATSNINGAR utvärdering av de näringspolitiska satsningarna. Regeringen gav därför Tillväxtanalys 2010 i uppgift att upprätta en heltäckande databas över vilka företag som fått del av insatserna. När detta uppdrag avrapporterades framkom att ett antal aktörer valt att inte lämna ut information. De argument som framfördes var dels affärssekretess, men även arbetsbörda. har i granskningen inte fått någon information om att regeringen genomfört några ytterligare åtgärder vars syfte varit att underlätta uppgiftsinsamlandet till databasen varför de problem som fanns 2012 även finns . Problemet bedöms även kunna öka för de fall nya statliga finansieringsaktörer inrättas och informationsutlämnandet inte regleras redan initialt vid bildandet av exempelvis aktiebolag eller stiftelser. Det är betydande belopp som staten satsar på olika typer av stöd och insatser till enskilda företag Det totala beloppet uppgick till . Detta belopp inkluderar även skattelättnader och kontantbidrag.1 Av detta utgör medel som avsatts för statlig kapitalförsörjning till enskilda företag cirka 10 miljarder kronor.2 Bristen på information skapar problem att upptäcka effektivitetsbrister Grundproblemet för granskningen är att de informationsbrister som finns gör det svårt för regeringen att på ett trovärdigt och heltäckande sätt kunna uttala sig om effekter av näringspolitiska satsningar riktade till enskilda företag och därmed i förlängningen kunna göra det trovärdigt att de satsningar som görs lever upp till budgetlagens krav på effektivt resursutnyttjande. Att information om företag som tagit del av insatser i form av lån eller kapitalförsörjningsinsatser saknas från ett antal aktörer har enligt lett till att regeringen har små eller inga möjligheter att följa upp eller utvärdera väsentliga delar av de näringspolitiska insatserna som är riktade till enskilda företag. Bristen på information gäller framför allt lånefinansiering och riskkapitalförsörjning till enskilda företag. Den enda möjlighet som finns är att frivilliga överenskommelser om utlämnande av information görs från gång till gång då utvärderingar och/eller uppföljningar ska genomföras. Möjligheterna till uppföljning och utvärdering begränsas på två sätt: dels finns av naturliga skäl ingen möjlighet att följa upp eller utvärdera verksamheten avseende de aktörer som inte lämnar information, dels begränsas möjligheterna att utvärdera de aktörer som lämnat information eftersom en effektutvärdering kräver en kontrollgrupp av företag som inte fått ta del av samma eller snarlik statlig näringspolitisk åtgärd. Något som är en risk . Ovanstående förutsättningar för informationsutlämnande kan förändras. Om information om samtliga företag som får del av näringspolitiska insatser registreras skapas bättre förutsättningar för bedömning av om insatserna inom 1Tillväxtanalys, 2012:05. 2Riksrevisionen, 2014:1. det näringspolitiska området används på ett effektivt sätt. Dessutom förbättras förutsättningarna för ökad transparens inom området. Kunskap om effekter av statligt finansierad verksamhet kan inte vara beroende av enskilda överenskommelser skiljer sig besluten om att lämna information mellan aktörerna. Det finns aktörer som lämnar information och det finns aktörer som säger sig vara villiga att lämna information. Det finns även aktörer som säger sig inte kunna lämna information. är dock av den uppfattningen att även i de fall information lämnas, eller där det finns en vilja att lämna, bör frågan om vilken och/eller hur information om insatserna som ska lämnas inte bygga på enskilda överenskommelser och tolkningar. uppfattning är därför att det ska finnas, och att det är möjligt, att skapa ett system för hur och vilken information som ska lämnas. Detta system ska vara utformat så att det möjliggör uppföljning och utvärdering, som det tar hänsyn till den arbetsbörda som det åsamkar En möjlighet är att den information som behövs för uppföljning och utvärdering omfattas av officiella statistik. Denna statistik omfattas även av uppgiftsskyldighet. Myndigheter, statliga bolag och av staten ensamt bildade stiftelser bör ha en sådan uppgiftsskyldighet vad gäller information som möjliggör utvärdering och uppföljning av näringspolitiska insatser. I den mån enskilda firmor omfattas av denna information bedöms personuppgiftslagen (1998:2004) inte utgöra något hinder för uppgiftslämnande. är medveten om att det kan finnas avtal mellan de statliga bolagen samt stiftelserna och deras samarbetspartner och kunder som kan tolkas som att ingen information ska lämnas ut. För att få tillgång till historiska data är det lämpligt att en skriftlig förfrågan om samtycke för utlämnande av information görs till företag som varit föremål för insatser. rekommenderar regeringen att tillsammans med Tillväxtanalys utreda möjligheterna att, exempelvis inom regelverket för den officiella statistiken, införa en lagreglerad uppgiftsskyldighet som möjliggör uppföljning och utvärdering av näringspolitiska insatser. Tillväxtanalys bör i samband med att ny information samlas in rikta denna förfrågan till samtliga stöd- och finansieringsaktörer i syfte att skapa en heltäckande databas. NÄRINGSPOLITIKENS EFFEKTER – BRISTER I INFORMATIONEN OM STATLIGA SATSNINGAR Tillväxtanalys bör i samråd med aktörerna även gå igenom den information som begärs i syfte att, som det möjliggör uppföljning och utvärdering, minimera arbetsbördan för uppgiftsinlämnandet. Rekommendation till de statliga bolagen och stiftelserna Vad gäller historisk data rekommenderar de statliga bolagen och stiftelserna att inhämta ett skriftligt samtycke om att utlämnande av information för uppföljning och utvärdering kan ske. Denna rekommendation avser situationer där redan ingångna avtal eller liknande finns, eller kan tolkas, som att information inte får lämnas ut. För att kunna undersöka transparensen och effektivitet i användningen av statliga medel är det av central betydelse att aktörerna på ett ändamålsenligt sätt redovisar användningen av dessa medel. Denna redovisning bör omfatta vilka som fått medel, hur mycket stöd och vad medlen använts till. Inom det näringspolitiska området är så inte fallet. Aktörerna är i detta fall myndigheter, företag, stiftelser och andra organisationer som förmedlar Nettokostnaden för dessa insatser, exklusive krisåtgärder, uppgick till drygt 27 miljarder kronor.3 Till detta kommer även medel som avsatts för kapitalförsörjning om cirka 10 miljarder. Ett av de grundläggande ekonomisk-politiska målen är en ökad och hållbar tillväxt för den svenska ekonomin. I syfte att nå detta mål bedrivs bland annat via myndigheter, statliga aktiebolag och statligt bildade stiftelser olika former av näringspolitiska insatser till privata företag.4 Insatserna kan exempelvis omfatta rådgivning, riskkapital, lån samt investerings- och anställningssubventioner. En förutsättning för att detta ska bli utfallet av den förda politiken är att insatserna ger de förväntade effekterna. Ett problem är att det inte finns någon samlad och heltäckande information om vilka företag som får stöd och insatser, hur stora beloppen är samt vilken inriktning dessa stöd och insatser har. Detta medför att förutsättningar för att följa upp, genomföra utvärderingar och även revision inom det näringspolitiska området är reducerade. information och transparens har därför medfört att kunskapen om måluppfyllelse och effekter om väsentliga delar av de näringspolitiska insatserna är begränsade, vilket påverkar förutsättningen för en effektiv hushållning med statens medel. I 2014:1 granskades statens insatser för riskkapitalförsörjning. I granskningen konstaterades problem kring att de övergripande målsättningarna för området inte nås. Ett skäl till detta anges vara att det är svårt att få en överblick över vilka statliga aktörer som genomför insatser inom området. Ett annat problem som framförs i granskningen är att det statliga riskkapitalet inte främst riktas till 3Tillväxtanalys, (2012:05). 4Med näringspolitiska insatser avses i denna rapport samtliga stöd och finansieringsinsatser som görs till privata företag från statliga myndigheter och aktiebolag samt av staten bildade stiftelser. NÄRINGSPOLITIKENS EFFEKTER – BRISTER I INFORMATIONEN OM STATLIGA SATSNINGAR företag i tidiga skeden och slutligen att undanträngningseffekter kan ske av privat riskkapital.5 har således även i tidigare granskningar konstaterat att det föreligger problem på området. För att kunna svara på dessa frågor samt för att kunna följa upp och utvärdera insatserna behövs bland annat information om vilka statliga satsningar som görs och vilka företag som erhåller dessa. Denna information behöver omfatta samtliga företag som får del av åtgärder. saknas väsentliga delar av denna information.6 Detta problem har existerat och har gjort att utvärderingar och granskningar av väsentliga delar av näringspolitiska insatsers effekter begränsats. () gjorde följande iakttagelse vid en genomgång av utvärderingar på det näringspolitiska området: ITPS utvärderingsarbete har försvårats på grund av begränsningar i data. Dessa begränsningar har gällt dels själva tillgången till data, dels datas kvalitet. "7 Vidare konstateras i denna rapport att flera tänkta effektutvärderingar inte kunnat genomföras.8 För att hantera detta problem fick Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) regleringsbrev uppdraget att utveckla en databas, benämnd mikrodatabas, över de företag som tagit del av någon insats från myndigheter, statliga bolag och/ eller stiftelser.9 Uppdraget ingår i myndighetens instruktion.10 Enligt uppdragsformuleringen ska databasen dels kunna användas för att utveckla arbetet med rapportering av omfattningen på statligt stöd till EU och WTO, dels kunna användas som underlag för utvärderingar av tillväxtpolitiska insatser riktade till enskilda företag. I avrapporteringen framgår att några av de större aktörerna inte lämnat information till myndigheten. Detta gällde exempelvis Industrifonden och Norrlandsfonden. De skäl som uppgavs av dessa aktörer som orsak till att inte lämna ut information är dels sekretess, dels arbetsbörda. Dessa argument har även framkommit vid de intervjuer som genomfördes med representanter för några av aktörerna under förstudie. 5Med undanträngningseffekter menas här att företag som söker finansiering hellre riktar sig mot offentliga aktörer än privata. De offentliga aktörerna blir då konkurrenter till de privata snarare än marknadskompletterande. 6De analyser som gjorts på riskkapital i bygger i huvudsak på data från (). I Tillväxtanalys 2014:05 ges intrycket av att dessa data är på företagsnivå: Beräkningarna och sammanställningarna baseras huvudsakligen på data som tillhandahållits av (), i vissa fall kompletterade med företagsdata från SCB. (Tillväxtanalys 2014:05, sid. 7). Enligt kontakter med Tillväxtanalys 2014- 12-05 rör data ifrån SVCA enskilda investeringar. För av investeringsvolymen över finns organisationsnummer till portföljbolagen. 7ITPS, A2009:002, sid 20. 8Exempelvis nämns Utvärderingen av expertskatten (ITPS 2005:4), Utvärdering av regional tillväxtpolitik (ITPS 2007:016), Metautvärdering av strukturfonderna (ITPS 2008:015) etc. 9N2009/9578/KLS och N2009/9750/KLS. 107 § förordningen (2009:146) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser. 11Tillväxtanalys, 2012:06. Varför är då avsaknad av information ett problem? Om information om insatserna till företagen helt saknas går det av naturliga skäl inte att uttala sig om vare sig effekter eller måluppfyllelse för dessa insatser. problemet som uppstår vid en så kallad effektutvärdering är att det i allmänhet behövs två grupper av, i detta fall, företag.12 Det behövs en grupp som fått ta del av någon insats och en grupp av företag som inte fått del av någon insats. Den senare benämns vanligen kontrollgrupp. på att jämföra ett relevant utfall, exempelvis ökad sysselsättning eller ökad försäljning, mellan företag från de båda grupperna.13 En förutsättning för effektutvärderingar är att företagen från de två grupperna ska vara jämförbara, exempelvis avseende verksamhet och storlek – ibland benämnt tvillingföretag. Eftersom det inte finns någon samlad information om vilka enskilda företag som tagit del av statligt finansierade insatser går det i många fall inte att använda en kontrollgruppsansats vid effektutvärderingar. riskerar effektutvärderingar som ändå genomförs att baseras på jämförelse mellan företag som fått stöd och företag som fått liknande stöd, men som inte ingår i databasen över finansieringsinsatser. Det senare utvärderingsproblemet går under benämningen datakontaminering.14 Bristen på samlad information gör det således svårt att både följa upp och effektutvärdera stöd till enskilda företag och de utvärderingar som genomförs riskerar att underskatta de faktiska effekter som finns.15. I förlängningen är en konsekvens av dessa informationsbrister att regeringen har svårt att säkerställa att de statliga finansieringsinsatserna är effektiva. Dessutom skapar situationen stora svårigheter för , liksom för andra granskare och utvärderingsorgan, att på ett effektivt sätt granska denna typ av satsningar. Under förstudie har det framkommit att en sannolik orsak till att information om stöd och insatser inte lämnats till Tillväxtanalys av samtliga aktörer är att regeringen inte på ett ändamålsenligt sätt tillsett att uppgiftslämnarna ska lämna information till myndigheten. Ett skäl som angivits är oklarheter om tolkningar av de lagar och förordningar som styr stiftelser och bolag.16 Till viss del bedöms problemen även bero på bristande kommunikation mellan aktörerna som ger stöd och Tillväxtanalys. 12För definitioner av olika utvärderingstyper se exempelvis Delander & (2009) 13Se exempelvis Card & (1994). 14Se exempelvis Heckman & (1985) eller Widerstedt & (2014) för en diskussion om kontamineringens betydelse. 15En närmare beskrivning av de utvärderingsproblem som uppstår när informationen är bristfällig görs i bilaga 1. 16Riksrevisionen har under granskningen gått igenom bestämmelser om informationsutlämnande för aktuella stiftelser. Det som nämns i lag och stiftelsestadgar för Industrifonden respektive Norrlandsfonden vad gäller sekretess avser obehörigt yppande. Enligt professor vid vid , med bland annat stiftelser som expertområde, kan inte utlämnande av information från dessa stiftelser för utvärdering och uppföljning till Tillväxtanalys betraktas som obehörigt yppande. NÄRINGSPOLITIKENS EFFEKTER – BRISTER I INFORMATIONEN OM STATLIGA SATSNINGAR Huvudsyftet med denna granskning är att undersöka vilka förutsättningar som finns och vilka hinder som föreligger för att bygga upp en gemensam och heltäckande databas. Denna databas ska omfatta samtliga företag och vara på en detaljnivå som möjliggör uppföljningar och utvärderingar av statliga näringspolitiska insatser riktade till enskilda företag. granskningen är således att, om problem föreligger, ge rekommendationer som förbättra förutsättningarna för granskning av effektiviteten inom i huvudsak utgiftsområdet Näringsliv (Utgiftsområde 24). I förlängningen gäller detta regeringens möjligheter att visa på att budgetlagens bestämmelse om effektivt resursutnyttjande inom området uppfyllts. Granskningen utgår från följande övergripande fråga: Vilka hinder finns för att upprätta en heltäckande databas över statliga finansieringsinsatser och andra stöd till näringslivet på en detaljnivå som möjliggör uppföljning och utvärdering? Granskningen har avgränsats till ett urval av större statliga aktörerna vars uppgift är att stödja enskilda företag. De aktörer som omfattas av granskningen är: , Norrlandsfonden, Industrifonden, samt . Av dessa är Norrlandsfonden och Industrifonden av staten ensamt bildade stiftelser och övriga aktörer är helägda statliga aktiebolag. De aktiviteter som avses är i huvudsak kapitalförsörjning till enskilda företag. Undantaget från denna princip är Norrlandsfonden som arbetar med lån. Utöver dessa bolag och stiftelser har granskningen omfattat Tillväxtanalys och regeringens () arbete för att samla in information om de näringspolitiska insatserna på en detaljnivå som medger uppföljning och utvärdering av insatserna. Enligt 9 kap 7 § regeringsformen (1974:152) får anslagen från inte användas på annat än vad har bestämt. Regeringen är med andra ord bunden av de anvisningar av statens medel som anslagen innebär. För att kunna följa upp hur medlen har använts måste det finnas information härom. Granskningen tar även sin utgångspunkt i budgetlagens (2011:203) krav på effektiv resursanvändning av statens resurser och god hushållning.17 Enligt 10 kap 3 § budgetlagen ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen. En förutsättning för effektiv styrning är ett bra kunskapsunderlag bestående av analyser av kostnader samt direkta och indirekta effekter.18 Budgetlagens övergripande mål om ett effektivt resursutnyttjande i statens verksamhet operationaliseras i denna granskning till att information om statliga stöd och andra insatser som görs till näringslivet från myndigheter, statliga aktiebolag och statligt bildade stiftelser ska finnas tillgängligt. Denna information ska omfatta samtliga företag, det vill säga vara heltäckande. Detta underlag är en förutsättning för att frågan om effekter ska kunna närmas. Utgångspunkten är således vilka förutsättningar som finns för att göra det troligt att budgetlagenskrav om effektivitet uppfylls. Granskningen syftar inte till att följa upp eller studera faktiska effekter av näringspolitiska insatser. Tillväxtanalys har ett uppdrag att samla in information som möjliggör uppföljning och utvärdering och är således ansvarig för att detta sker.19 Möjligheter att följa upp och effektutvärdera är viktiga förutsättningar för att budgetlagens krav om effektivt resursanvändande ska kunna garanteras. Om en databas som innehåller information om samtliga företag och organisationer som får del av statligt finansierade insatser kan skapas förbättras förutsättningarna för att göra en bedömning av om insatserna inom det näringspolitiska området används på ett effektivt sätt. Dessutom skapas bättre förutsättningar för ökad transparens inom området. 1.5Metod, genomförande och disposition Granskningen har genomförts genom intervjuer samt analys av olika styrdokument. Syftet med intervjuer och analyser har främst varit att granska aktörernas insatser i samband med informationsinsamlandet. Bland annat har de åtgärder som Tillväxtanalys respektive regeringen vidtagit för att underlätta informationsutlämnandet till mikrodatabasen varit föremål för granskning. Intervjuerna har också använts för att ta fram ett underlag för konkreta rekommendationer som syftar till att informationsutlämnandet blir heltäckande . Aktuell lagstiftning är aktiebolagslagen (2005:551), stiftelselagen (1994:1220), offentlighets och sekretesslagen (2009:400), offentlighets- och 17Se 1 kap 3 § budgetlagen (2011:203). 2007/08:FiU2, (2007), . 2000/01:FiU20 och . 2003/04:JUU1. 197 § förordningen (2009:146) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser. NÄRINGSPOLITIKENS EFFEKTER – BRISTER I INFORMATIONEN OM STATLIGA SATSNINGAR