rir · H2B58 · 2014-04-08 00:00:00 — I samtliga regleringsbrev har det angetts att Försvarsmakten ska ha förmåga att över tiden kunna hålla cirka 2 000 personer ur insatsorganisationen insatta nationellt och internationellt samt kontinuerligt delta i upp till fyra förbandsinsatser varav minst en ska kunna vara av bataljonsstridsgrupps storlek. Det är oklart dels 145Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser. 2013 (RiR 2013:22). 146PM över analys av styrdokument. 147Regleringsbrev för avseende Försvarsmakten. 148Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser, 2011 (RiR 2011:15). 149Regleringsbrev för budgetår 2014 avseende Försvarsmakten. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA vad över tiden innebär, dels när detta krav ska uppnås eftersom det ska uppnås . I den försvarspolitiska inriktningspropositionen påpekar regeringen att Försvarsmaktens förslag till inriktning innebär att förmågan till kontinuerliga insatser vid utgången av 2014 uppgår till cirka 1 700 personer, och att förmågan att hålla 2 000 personer kontinuerligt insatta uppnås först 2019.150 Det finns andra krav avseende utvecklingen av insatsorganisationen som är tydligare. I inriktningsbeslutet för Försvarsmakten specificeras i en tabell hur insatsorganisationen och förbandsreserven ska utvecklas senast till utgången av 2014. Även kraven på beredskap är tidssatta i inriktningsbeslutet. I de hemliga anvisningarna för försvarsplanering gör regeringen ytterligare preciseringar av styrningen. Andra otydligheter i regeringens styrning av Försvarsmakten har framkommit i tidigare granskningar av försvaret, det handlar om otydligheter på olika områden och nivåer i styrningen.151 Ekonomin avgörande för målet En annan otydlighet kopplad till tolkningen av Försvarsmaktens uppgift är regeringens styrning att utvecklingen mot ett mer tillgängligt försvar bara kan ske i den takt ekonomin tillåter. Detta förbehåll framhålls av företrädare för Försvarsdepartementet som en viktig aspekt när Försvarsmaktens verksamhet och resultat ska bedömas. Att uppfyllnaden av insatsorganisation 2014 bara kan ske i den takt som ekonomin tillåter, innebär att eventuella förseningar är tillåtna. I praktiken tycks denna styrning ha fått till konsekvens att det är oklart när Försvarsmakten ska ha en viss förmåga. Det uppstår därmed problem ur ett normperspektiv; om målet är rörligt och avhängigt ekonomin finns inget att mäta mot. En otydlighet som försvårar uppföljningen av det försvarspolitiska inriktningsbeslutet ytterligare är att regeringen i tillhörande proposition bedömde att samtliga förband inte skulle vara fullt operativa 2014, främst beroende på bristande personaluppfyllnad. Det angavs ingen målsättning för när förbanden bedömdes vara fullt operativa.152 Därmed är kraven på 2008/09:140. 151I granskningen av besparingarna i materielförsörjningen (RiR 2012:5) framkom otydligheter kring de besparingar som regeringen beslutade om; det framgick inte av styrningen med hur mycket de olika materielprojekten skulle reduceras med eller om det fanns några tidsbegränsningar kopplade till förändringarna. I granskning av svenska bidrag till internationella insatser (RiR 2011:14) framkom att regeringen har betonat samverkan mellan svenska aktörer som viktig, men har inte konkretiserat vad som avses med samverkan i olika sammanhang. Det finns inte ändamålsenlig struktur för samverkan eller samsyn kring hur arbetet ska bedrivas. Regeringens styrning ger även delvis motstridiga signaler om civil-militär samverkan i fråga om när och hur det är lämpligt att samverka. 2008/09:140, s. 13. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 när förbanden ska uppnå sin förmåga och personaluppfyllnad otydliga. I budgetpropositionen framgår dock att den övergripande inriktningen bör vara att samtliga krigsförband inklusive hemvärnet är uppfyllda med frivillig personal senast 2019.153 kan konstatera att regeringen i sin inriktningsproposition anger att den vid behov ska återkomma till med eventuella justeringar i termer av såväl omställningstakt som förmågekrav, materiel, organisation och verksamhet. I budgetpropositionen har regeringen beskrivit sin bedömning av läget avseende utvecklingen av insatsorganisationen för . Regeringen angav i budgetpropositionen att försvarsomställningen kan ske inom oförändrade ekonomiska ramar, såväl som under resten av mandatperioden, dock under förutsättning att resurser frigörs genom förändringar och rationaliseringar på olika områden.154 I budgetpropositionen anges övergripande att genomförandet av försvarsreformen och införandet av insatsorganisation 2014 fortsätter i enlighet med beslut och regeringens inriktningsbeslut för perioden –2014. Vidare anges att den successiva uppbyggnaden av insatsorganisationen och dess beredskap i stort sett har följt målen för verksamheten, med undantag för rekrytering av tjänstgörande soldater.155 Sammantaget tolkar regeringens information till som att målen och kraven i stort ligger fast så som de presenterades för i inriktningspropositionen 2009. Regeringen och Försvarsmakten har gjort olika tolkningar av uppgiften Som framgår ovan har regeringen inte varit tydlig i viktiga frågor, utan lämnat stort tolkningsutrymme för Försvarsmakten. Detta leder, enligt , till att det kan bli oklart för Försvarsmakten vad regeringen har tänkt och menat. Det är i dagens styrning inte tydligt vad som krävs av Försvarsmakten, vilket motstånd och vilken hotbild som är relevant för myndigheten att planera utifrån. Krav på operativ förmåga måste ställas i relation till omvärlden, till en aktuell hotbild. Vid intervjuer inom Försvarsmakten har det framförts att styrningen behöver bli tydligare vad gäller exempelvis uthållighet samt uttolkningen av vår omvärld.156 bedömning är att regeringens strategiska styrning innehåller relativt breda formuleringar som ger utrymme för tolkningar. 153Budgetpropositionen s. 55. 2012/13:1. 2013/14:1. s. 28, 29. 156Intervjuer vid Försvarsmakten , . Intervju med före detta myndighetschef för försvarsmyndighet . GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA har det pågått en diskussion om huruvida Försvarsmakten har planerat utifrån rätt tolkning av myndighetens uppgift eller inte. Företrädare för Försvarsdepartementet och Försvarsmakten har gett uttryck för att regering och myndighet gör olika uttolkning av styrningen i framförallt instruktionen och anvisningarna för försvarsplanering.157 Diskussionen gäller frågan om vad som ska utgöra grund för Försvarsmaktens dimensionering för att försvara landet mot militära hot. Det vill säga vilka hot och scenarier Försvarsmakten ska klara av och därmed planera sin förmågeutveckling mot.158 Kortfattat pekar diskussionerna på att regeringen/ Försvarsdepartementet anser att Försvarsmakten har gjort en alltför ambitiös tolkning av vad myndigheten ska kunna klara av när det gäller försvaret av . Företrädare för Försvarsdepartementet har talat om att det uppstått en glidning i Försvarsmaktens uttolkning av uppgiften.159 Försvarsmakten i sin tur menar att den tolkning myndigheten har gjort är den enda rimliga utifrån den styrning som getts.160 Denna diskussion om att Försvarsmakten kan ha övertolkat uppdraget och glidit i tolkningen visar på en otydlighet i den övergripande kravställningen och i den löpande dialogen om uppgiften eller att regeringen ändrat sig efterhand eller att Försvarsmakten har övertolkat uppdraget. Att den här typen av missförstånd kan uppstå visar hur som helst på brister i regeringens styrning av Försvarsmakten och i kommunikationen mellan regeringen/ Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. Om dialogen och styrningen hade varit tillräckligt tydlig hade den inte gett utrymme för olika tolkningar. För att analysera bakgrunden till den uppkomna diskussionen har tagit del av relevanta styrdokument, intervjuat berörda personer samt läst anteckningar från möten mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. Centralt i diskussionen har varit frågan om Försvarsmakten ska dimensioneras mot begränsat väpnat angrepp eller väpnad strid mot en kvalificerad 157Bland annat vid intervjuer med representanter för Försvarsmakten och Försvarsdepartementet bland annat och . 158Bakgrunden till denna meningsskiljaktighet är bland annat en skrivelse som Försvarsmakten lämnade till regeringen . Där framfördes att det är svårt att fullfölja försvarsreformen och upprätthålla den operativa förmåga som krävs om inte ytterligare medel anslås (HKV- beteckning 23:383:54582). Regeringen gav därefter, , Försvarsmakten i uppdrag att redovisa kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (det så kallade Regeringsbeslut 7 – RB7). Försvarsmakten skulle närmare analysera frågan och bedöma operativa konsekvenser av en oförändrad ekonomisk ram (Fö 2012/1794/MFI). I Försvarsmaktens svar till regeringen framgår att det måste göras operativa begränsningar i förhållande till myndighetens uppgifter, om det inte tillförs mera medel. Som grund för sin analys hänvisade Försvarsmakten till den pågående försvarsplaneringen (HKV-beteckning 23 381:53871). 159Föredrag av vid Folk och Försvar samt intervjuer med företrädare för Försvarsdepartementet i samband med granskningen. 160Intervjuer med företrädare för Försvarsmakten bland annat och . FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 motståndare samt vad skillnaden mellan dessa begrepp är. Företrädare för Försvarsdepartementet har framhållit att förmågan till väpnad strid bör utgöra grunden för att upprätthålla och utveckla ett försvar och menar att Försvarsmakten istället har utgått från begränsat väpnat angrepp i sin planering, vilket enligt Försvarsdepartementet innebär en överambition.161 Regeringens styrning innehåller sammantaget skrivningar som tillåter olika tolkningar.162 Företrädare för Försvarsmakten poängterar att den styrning som getts i anvisningarna för försvarsplanering och den inriktning som anges i inriktningspropositionen är en tydlig ambitionshöjning jämfört med tidigare styrning.163 Vidare framförs att begränsat väpnat angrepp som Försvarsmakten tar utgångspunkt i är en lägre nivå än väpnad strid mot en kvalificerad motståndare som inriktningspropositionen (och regeringen) utgår från.164 Denna meningsskiljaktighet om uttolkningen av uppgift har alltså framkommit efter inriktningsbeslutet. En förklaring som ges till detta är att det var först i och med att Försvarsmakten lämnade svar på regeringens uppdrag till Försvarsmakten att redovisa kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (det så kallade regeringsbeslut 7 – RB7) som kostnaden för den planerade insatsorganisationen blev tydlig.165 Regeringsbeslut 7 innebar att regeringen gav Försvarsmakten i uppdrag att redovisa konsekvenserna som oförändrad anslagsnivå skulle ha för myndighetens möjligheter att utföra sina uppgifter och upprätthålla operativ förmåga i enlighet med och regeringens beslut. Försvarsmakten skulle även redovisa vilka konkreta åtgärder som myndigheten bedömer som nödvändiga för att hantera en oförändrad anslagsnivå.166 Med tanke på den omfattande dialog som äger rum mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten borde skillnaden i tolkning rimligtvis kunnat uppmärksammas tidigare. I anteckningarna från de löpande dialogerna mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten (chefsdialoger och handläggardialoger) har inte kunnat se tecken på denna bristande samsyn. 161Michael , Folk och Försvar samt intervju med företrädare för Försvarsdepartementet . 162Anvisningar för försvarsplaneringen 2011 (Fö/2011/569/MFI). 163I sammanhanget hänvisas bland annat till regeringens formuleringar i planeringsanvisningar inför inriktningspropositionen . 165Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (HKV-beteckning 23 381:53871) och intervju vid Försvarsmakten . 166Uppdrag att redovisa kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (Fö 2012/1794/MFI). GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Osäkerhet kring om det råder långsiktig balans mellan uppgift och resurs Vad Försvarsmakten ska dimensionera sin verksamhet mot påverkar också synen på om det är långsiktig balans mellan myndighetens uppgifter och resurser. Försvarsmakten har i olika skrivelser påpekat att myndigheten inte kan fullfölja försvarsreformen och bygga upp en färdig insatsorganisation om inte mer resurser tillförs.167 I intervjuer vid Försvarsmakten framförs också av många att det finns ett gap mellan uppgift och resurs. Obalansen mellan uppgift och resurs bidrar enligt Försvarsmakten till att styrningen blir otydlig.168 Med utgångpunkt i anvisning från regeringen lämnade Försvarsmakten underlag inför det försvarspolitiska inriktningsbeslutet . Svårare nationella uppgifter var inte dimensionerade vid utformningen av insatsorganisationen utan fokus låg istället på territoriell integritet och internationella insatser.169 Den insatsorganisation som sedan beslutade om 2009 analyserades exempelvis inte mot ett begränsat väpnat angrepp. För att hantera en försämrad säkerhetpolitisk situation menade att den långsiktiga handlingsfriheten kunde säkerställas genom att behålla förmågebredden. I enlighet med regeringens anvisning kostnadsberäknades insatsorganisationen bara för perioden –2014, och därmed kostnadsberäknades inte en fullt bemannad och utrustad insatsorganisation. För att hantera ambitionshöjningar i utformningen av insatsorganisationen förutsattes att ambitionssänkningar och rationaliseringar skulle göras inom produktion, ledning, materiel- och logistikförsörjning samt forskning och utveckling. Även reduceringar av grundorganisationen och insatsorganisationen, med tillhörande personalavvecklingar, föreslogs av Försvarsmakten inför inriktningsbeslutet 2009.170 Inom materielområdet bedömde Försvarsmakten att situationen var kritisk inom vissa områden och att ytterligare reduceringar skulle påverka förmågebredden negativt.171 167Försvarsmaktens budgetunderlag , Förutsättningar för att utveckla och vidmakthålla Försvarsmaktens operativa förmåga efter 2015 (HKV-beteckning 23:383:54582), Förutsättningar för att utveckla och vidmakthålla Försvarsmaktens operativa förmåga efter 2015 (HKV-beteckning 23 383:54582) , Försvarsmaktens budgetunderlag , Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (HKV-beteckning 23 381:5387), och Perspektivplanering 2013. 168Intervju med , . 169Försvarsmakten föreslog följande prioritering i utvecklingen av förmågor:1) grundläggande behov för territoriell integritet, regional säkerhet och internationella insatser, 2) vidmakthållande av insatsorganisationen och grundläggande förmåga till väpnad strid, 3) utveckling av befintlig förmåga, 4) utveckling av ny förmåga. Källa: Försvarsmaktens underlag för regeringens försvarspolitiska proposition 2009 (HKV 23 383:51503) . 170Försvarsmaktens underlag för regeringens försvarspolitiska proposition 2009 (HKV 23 383:51503) , s. 7, 68. 171Försvarsmaktens underlag för regeringens försvarspolitiska proposition 2009 (HKV 23 383:51503) , s. 17, 28. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 Utöver att Försvarsmakten uppfattar en högre målsättning , konstaterar att det har skett förändringar efter det försvarspolitiska inriktningsbeslutet som påverkar förutsättningarna att fullfölja försvarsbeslutet. I granskning av de ekonomiska förutsättningar för Försvarsmaktens omställning konstateras att antagna rationaliseringar och ambitionssänkningar som antogs inför det försvarspolitiska inriktningsbeslutet delvis har genomförts, men vissa har uteblivit eller förskjutits. Förändringar av insatsorganisationen och besparingar inom forskning och utveckling har i allt väsentligt genomförts. Rationaliseringar av logistik- och materielförsörjningen har varit lägre än planerat och är försenade, och större förändringar av grundorganisationen har uteblivit. Någon närmare ekonomisk beräkning av uteblivna och försenade åtgärder har inte varit möjlig att genomföra. har den totala anslagsnivån , om justeringar för pris och löneomräkningen beaktas, i stort varit konstant.172 Inom ramen för denna granskning har företrädare för Försvarsmakten också framfört att regeringen har fattat beslut som påverkar förutsättningarna att nå de mål som beslutades . Exempel på regeringsbeslut (och i vissa fall riksdagsbeslut) som företrädare för Försvarsmakten hävdar försvårar möjligheterna att nå målen är: uteblivna förändringar i grundorganisationen, uppgradering av JAS och anskaffning av samt nu senast beslut om att Försvarsmakten ska bistå polisen med helikoptrar. Försvarsmakten vänder sig inte emot ovanstående beslut i sak, men menar att det blir problem när förändringarna inte kopplas till konsekvenser för Försvarsmaktens verksamhet och ekonomi.173 För att hantera tillkommande uppdrag och uteblivna rationaliseringar har det varit nödvändigt att tillföra förbandsanslaget ytterligare medel, delvis på bekostnad av övriga försvarsanslag. Regeringen har vidtagit ett antal åtgärder och lämnat uppdrag till Försvarsmakten, bland annat krav på långsiktigt sänkta kostnader för löner i och med det så kallade regeringsbeslut 5 (RB5).174 har regeringen föreslagit en förstärkning av förbandsanslaget och omfördelningar av anslagsmedel från anslag 1:2, Försvarsmaktens insatser internationellt (tidigare benämnt fredsfrämjande förbandsinsatser), till anslag 1:1, förbandsverksamhet och beredskap.175 172Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret. 2014 (RiR 2014:7). 173Intervju vid Försvarsmakten . 174Uppdrag till Försvarsmakten angående personalförsörjning (Fö2013/612/MFI). ska Försvarsmaktens totala årliga lönekostnad vara lägre jämfört med den planering som myndigheten redovisat i budgetunderlaget . Förbandsanslaget ska stärkas med 2014, 2015, 2016 samt med . Därutöver förs över från anslag 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt till anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Enligt Försvarsmaktens beräkningar krävs rationaliseringar i storleksordningen för att balansera förbandsanslaget framöver, efter beaktande av regeringens anslagsförstärkning och omfördelning i senaste budgetpropositionen.176 För att hantera regeringens krav på långsiktigt minskade kostnader för löner gör Försvarsmakten vissa organisationsförändringar. Som nämnts i kapitel 3, i avsnittet om personalläget, menar att dessa förändringar förväntas ge negativa konsekvenser på verksamheten.177 På materielområdet har operativa studier kopplade till försvarsplaneringen visat på nya materielbehov som tidigare kända brister åter har lyfts fram. Försvarsmakten har också påtalat ett omfattande materielomsättningsbehov, och en stor del av dessa behov har inte kunnat planeras in. Enligt Försvarsmakten saknas i storleksordningen för att skapa en planering i ekonomisk och verksamhetsmässig balans.178 Sammantaget konstaterar att Försvarsmaktens analyser pekar på en betydande obalans mellan uppgift och resurs, även om planerade rationaliseringar genomförs. Efter det försvarspolitiska inriktningsbeslutet har det skett förändringar som kan orsaka obalans mellan uppgift och resurs. Det råder dock en osäkerhet kring läget, och avgörande för resursbehovet är bland annat uttolkningen av uppgiften och ambitionsnivån i denna. 4.2.3Möjliga förklaringar till otydligheter i den strategiska styrningen En möjlig delförklaring till otydligheter i regeringens styrning av Försvarsmakten är att försvarsområdet genomgår en stor omställning. Regeringen (och Försvarsmakten) befinner sig i en inlärningsprocess där förbättringar i styrningen och i graden av tydlighet kan förväntas öka efterhand. Det svenska statsskicket med fristående statliga myndigheter och små departement medför att departementen riskerar att hamna i ett kunskapsmässigt underläge gentemot de statliga myndigheterna. departement kan aldrig ha samma sakkompetens som expertmyndigheten, och kunskap i militära frågor kan därmed aldrig förväntas vara lika hög på Försvarsdepartementet som på Försvarsmakten. En jämförelse kan göras med , där mycket av den strategiska kompetensen flyttades över från myndigheten till departementet. 176Fördelningen av dessa rationaliseringar är: sänkta lönekostnader , omdaning försvarslogistiken och övriga rationaliseringar . 178Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (HKV-beteckning 23 381:53871). FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 var dels att tydliggöra kopplingen mellan politiska och militära bedömningar, dels att effektivisera styrningen av försvaret.179 I finns alltså den samlade strategiska nivån på departementet, medan det i finns en politisk strategisk nivå och en militärstrategisk nivå fördelade på departementet och Försvarsmakten.180 Berörda personer i uppges dock vara kritiska till den norska ordningen, som enligt dem har lett till ökad otydlighet, detaljstyrning och krävt mer resurser och personal. En återgång till tidigare system diskuteras nu i Norge.181 En annan jämförelse kan göras med det finska systemet, där det finska departementet i likhet med det svenska är relativt litet, delvis som en följd av samma system med fristående statliga myndigheter. Det är relativt hög personalomsättning på Försvarsdepartementet. var personalomsättning (den var dock lägre tidigare, med ett genomsnitt för åren 2009–2012 på ).182 Hög personalomsättning kan riskera att medföra kunskapstapp på Försvarsdepartementet. Personalomsättningen kan även tillföra ny och viktig kunskap till departementet. I intervjuer vid Försvarsmakten har det dock framförts som ett problem att personal på Försvarsdepartementet byts ofta och man uppfattar att det ofta innebär att kunskap som byggts upp går förlorad.183 Företrädare för Försvarsdepartementet uppger att det inom kontinuerligt pågår kompetensutveckling, och att det alltid finns utrymme för förbättringar. rekryterades sex personer till Försvarsdepartementet för att arbeta med styrning. har dock fått sparkrav, vilket gjort att effekten av dessa tjänster inte blivit så stor som det var tänkt.184 –2014 pågår ett utvecklingsprogram inom som syftar till att förbättra kompetensen och förmågan när det gäller styrningsfrågor.185 179SOU 2005:92, Bilaga 3, s 302. Det norska försvarsdepartementet har sammanlagt drygt 300 anställda och är indelat i fyra avdelningar, vilka arbetar både för försvarschefen och för den politiska ledningen. (Fakta om Forsvaret 2013 s 13). 180Exempelvis finns motsvarande Försvarsmaktens Ledningsavdelning och Materiel produktionsledning på departementsnivå, och departementet fastställer motsvarande verksamhetsuppdrag, materieluppdrag och lämnar också färdig budget på detaljnivå. 181Intervju vid Försvarsmakten , svar på skriftlig fråga till Försvarsmakten via e-post 182Skriftligt svar till från Försvarsdepartementet. Uppgiften bygger på den lägsta av summorna externt och internt avslutade eller externt och internt rekryterade, i procent av genomsnittligt antal anställda under kalenderåret. Kommittéanställda ingår ej. Av s. 90 framgår att personalomsättningen är högre än på andra departement. Den externa personalrörligheten bland departementsanställda (exklusive kommittéanställda) var , och den interna rörligheten, mellan departementen, var . Utöver detta byter tjänstemännen arbete inom respektive departement. Ett genomsnitt av detta är . 183Intervjuer vid Försvarsmakten , , . Intervju med före detta myndighetschef för försvarsmyndighet . 184Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet . 185Regeringskansliets årsbok 2012, s 55, PM Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter , s. 3. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA En annan möjlig delförklaring till de brister som finns i styrningen kan vara att regeringen och Försvarsdepartementet inte alltid välkomnar uppgifter om problem eller förslag till förändringar av styrningen på området. En indikation på detta syns i hanteringen av tidigare granskningar inom försvarsområdet.