rfr · H10WRFR21 · 2014-07-28 00:00:00 — – ett uppföljningsprojekt om implementering och effekter av två högskolereformer i Skrivbordsstudie om autonomi- och kvalitetsreformerna Denna delredovisning är utarbetad av i samarbete med , , , och . Sørensen. Delredovisningen har översatts till svenska. vid svarar för innehållet (metod, resultat och slutsatser) i delredovisningen. 978-91-86673-47-5 Riksdagstryckeriet, , 2014 Det övergripande målet för svensk utbildningspolitik är enligt beslut att ska vara en ledande kunskaps- och forskningsnation som kännetecknas av hög kvalitet. För den högre utbildningen är målet att utbildning och forskning vid universitet och högskolor ska hålla en internationellt sett hög kvalitet och bedrivas effektivt. och regeringen beslutade att genomföra två reformer för att höja kvaliteten i den högre utbildningen. Den ena handlar om mindre styrning av universitet och högskolor (autonomireformen) och den andra handlar om kvalitetssäkring av utbildningen (kvalitetsreformen). En viktig uppgift för utskott är att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottens ämnesområden. Den delredovisning som är publicerad i denna skrift ingår i utbildningsutskottets uppföljnings- och utvärderingsarbete.Syftet med det projekt som redovisningen ingår i är att följa genomförandet och effekterna av autonomireformen och kvalitetsreformen och därigenom kunna dra lärdomar för framtiden. Den övergripande frågeställningen är om de båda reformerna främjar ökad kvalitet i svensk högre utbildning. Projektet utförs av () vid och kommer att belysa genomförandet och effekterna av reformerna ur flera olika perspektiv. En styrgrupp med ledamöter från samtliga partier har inrättats av utbildningsutskottet för att följa projektet, men det är CFA som själva svarar för innehållet (metod, resultat och slutsatser) i respektive redovisning. Autonomireformen och kvalitetsreformen är de senaste stora reformerna av svensk högre utbildning och ingår, som redovisningen visar, i en utveckling av det svenska högskoleväsendet som har pågått . Sedan utbildningsutskottet gav CFA uppdraget att följa reformerna har utvecklingen fortsatt ytterligare. remitterade regeringen en departementspromemoria med ett förslag om att införa en ny verksamhetsform – högskolestiftelser – för att öka lärosätenas autonomi och handlingsfrihet. Eftersom remissvaren visade att vissa frågor behövde utredas vidare sköt regeringen dock fram planerna på en stiftelsereform. tillsatte regeringen en utredning som bl.a. ska föreslå om och i så fall vilka övergripande förändringar av utbildningsutbudet som behöver göras för att bättre möta framtida behov. Regeringen har även tillsatt en utredning om hur kvalitetssäkringssystemet ska organiseras och en utredning om ledarskapet vid universitet och högskolor. I denna skrift publiceras den första delredovisningen som bl.a. beskriver autonomireformen och kvalitetsreformen i ett europeiskt perspektiv, med särskild uppmärksamhet på utvecklingen i och . Av förklarliga skäl ger delredovisningen i sig endast en begränsad bild av hur reformerna har implementerats i högskolesektorn, och det är först när redovisningarna 2013/14:RFR21 FÖRORD från alla delstudier i projektet senare läggs samman som en mer komplett bild av reformernas effekter kan skönjas. Ordförande i utbildningsutskottets styrgrupp för uppföljning och utvärdering Ledamot i utbildningsutskottets styrgrupp för uppföljning och utvärdering 2 Ramvillkor för den högre utbildningen....................................................... Nya realiteter, utmaningar och drivers i den högre Governance av högre utbildning ........................................................ Monitorering av kvalitet..................................................................... 3 De senaste reformerna av det svenska högskolesystemet ........................... Bakgrund till nuvarande system ......................................................... Autonomireformen (2011) ................................................................. Kvalitetsreformen (2011) ................................................................... 3.3.1 Bakgrund till kvalitetsreformen – utbildningsresultat i 3.3.2 Kvalitetsutvärderingar av utbildningarnas resultat – 3.3.3 Utvecklingen i det svenska kvalitetssäkringssystemet .............. 3.3.4 Kvalitetsbegreppet i utbildningarna i den svenska 4 Autonomi- och kvalitetsreformerna i ett skandinaviskt och Institutionell autonomi i ett skandinaviskt perspektiv ........................ Kvalitetssäkring i ett skandinaviskt perspektiv .................................. Autonomi- och kvalitetsreformerna i ett europeiskt perspektiv ......... En ram för det fortsatta arbetet........................................................... 6 Informanter från universitets- och högskolevärlden ................................... Det svenska högskolesystemet i korthet......................................................... Svensk kvalitetssäkring och europeiska standarder och riktlinjer .................. De senaste reformerna av de danska och norska högskolesystemen .............. beslutade riksdag att genomföra två betydande universitets- och högskolereformer, den första avseende styrning av de högre utbildningsinstitutionerna (autonomireformen), den andra avseende kvalitetssäkring av den högre utbildningen (kvalitetsreformen). Det överordnande och långsiktiga målet för svensk utbildningspolitik är, i enlighet med beslut, att ska vara en ledande kunskaps- och forskningsnation, som kännetecknas av hög kvalitet. För den högre utbildningen är målet att utbildning och forskning på universitet och högskolor ska upprätthålla en hög kvalitet i ett internationellt perspektiv, och att detta ska åstadkommas på ett effektivt sätt. För att stärka kvaliteten i verksamheten beslutade man att erbjuda universitet och högskolor större autonomi gentemot staten, och därigenom också avreglera institutionernas interna organisation. Parallellt med detta har man beslutat om riktlinjer och förfaranden för en förstärkt utvärdering och uppföljning av institutionernas arbete. Detta gäller särskilt kvaliteten på de högre utbildningarna. , Institut for Statskundskab vid , har fått i uppdrag av utbildningsutskott att undersöka implementering och effekter av de båda ovannämnda högskolereformerna: autonomireformen och kvalitetsreformen. Syftet är att undersöka i) hur autonomireformen och kvalitetsreformen implementeras i det svenska systemet för högre utbildning, och ii) de kortsiktiga såväl som de förväntade långsiktiga effekterna av reformerna, bl.a. i vilken utsträckning de främjar kvaliteten i den svenska högre utbildningen. Detta projekt undersöker dessa överordnade frågor genom användning av en kombination av olika metoder och informationskällor. Hela uppföljningsprojektet omfattar sammanlagt fyra delundersökningar: En skrivbordsstudie, som studerar reformerna av den högre utbildningen med särskilt fokus på autonomireformen och kvalitetsreformen i ett europeiskt perspektiv, med särskild uppmärksamhet på liknande utvecklingar i och . En intervjuundersökning på ledningsnivå för universitet och högskolor, som dokumenterar implementeringen av reformerna, och som dessutom undersöker effekter på institutionernas prioriteringar, kvalitetssäkringsarbete, utbudet av utbildningar och relationerna med det omgivande samhället. En enkätundersökning bland utbildningsledare, som sätter fokus på de effekter på utbildningarnas utformning och kvalitetssäkringsmekanismer som det nya systemet för kvalitetsutvärderingar har medfört. SAMMANFATTNING 2013/14:RFR21 En fallstudie, som följer nio utvalda utbildningar , med syfte att kartlägga effekterna av autonomi- och kvalitetsreformen på de akademiska miljöerna. Den aktuella delredovisningen presenterar resultaten av den första studien, skrivbordsstudien, som utgör bakgrunden för hela projektet, som löper fram till början av 2016. Med utgångspunkt i en historisk genomgång av utvecklingen inom det svenska universitets- och högskolesystemet dokumenterar och diskuterar delredovisningen de svenska reformprocesserna i fråga om institutionell autonomi och kvalitet i utbildningarna. Delredovisningen jämför processerna med motsvarande utvecklingar i danska och norska utbildningssystem samt bredare europeiska tendenser. De senaste reformerna av det svenska högskolesystemet Universitets- och högskolesystemet i har som huvuduppgift att tillhandahålla utbildning och bedriva forskning eller konstnärligt utvecklingsarbete, och att samverka med det omgivande samhället. modell för universitet och högskolor överensstämmer med den humboldtska traditionen, där forskning och utbildning bedrivs sida vid sida på samma institution. Totalt finns det i 31 lärosäten som staten är huvudman för. Av dessa är 14 universitet och 17 är högskolor. Dessutom finns det 17 privata lärosäten, s.k. enskilda utbildningsanordnare, varav 3 har rätt att tillhandahålla forskarutbildning. Lärosätena har olika storlek och inriktning. Oavsett storlek och geografisk belägenhet är deras uppgift att tillhandahålla utbildning, bedriva forskning av hög kvalitet och samverka med det omgivande samhället. Begreppet högskola används för all högre utbildning som faller under högskolelagen. Med denna samlade beteckning understryks de gemensamma kännetecknen för både universitet och högskolor. var ett av de första länderna som införde ett enhetligt nationellt högre utbildningssystem (genom reform). I är det ingen skillnad på värdet av examina från de olika lärosätena. I ett historiskt perspektiv har reformen introducerat ett enhetligt, integrerat högre utbildningssystem, medan den efterföljande reformen 1993 fokuserade på den akademiska och finansiella autonomin vid lärosätena. Den nya autonomireformen , som fortsätter i samma spår som reformen , där beslut om utbildningarnas omfattning, orientering, lokalisering och innehåll decentraliserades, fokuserar på den organisatoriska och personalpolitiska autonomin och leder till en än större avreglering i fråga om lärosätenas organisation och anställningsförfaranden samt planering, innehåll och dimensionering av utbildningarna. Autonomi, ansvar och kvalitet ses som kärnbegrepp för att uppnå ett framgångsrikt resultat i form av konkurrenskraftiga högre utbildningssystem, 2013/14:RFR21 SAMMANFATTNING som är i stånd att tillgodose såväl akademiska som samhälleliga hänsyn. Den tillskriver den högre utbildningen en central roll i välfärdssamhället. Således har våra universitet och högskolor en central betydelse för välfärd, tillväxt och utveckling. Utbildning och forskning driver på samhällets modernisering och förnyelse. Med propositionen En akademi i tiden – Ökad frihet för universitet och högskolor (prop. 2009/10:149) presenterade den en autonomireform med ökad frihet och självbestämmande för lärosätena gentemot staten. Reformen som genomfördes leder till en vittgående avreglering av lärosätenas organisation, förfarandet vid anställning av lärare och utbildningsplaneringen. Universitet och högskolor är fortfarande statliga myndigheter, men de är fria att bestämma sin interna organisation (utom beslut om styrelse och rektor), vilka kategorier av lärare de önskar rekrytera samt anställningsförfarandena och befordringsgången. Regeringen fastställer dock riktlinjer för krav och bedömningskriterier vid anställning av professorer och lektorer. Flera av de särskilda reglerna i högskoleförordningen om tidsbegränsade anställningar avskaffas. När det gäller utbildningarna minskas detaljregleringen. Universitet och högskolor får sammantaget ett ännu större ansvar i fråga om att bestämma utbildningarnas innehåll och att planera och dimensionera utbildningarna, vilket infördes . Autonomireformen medför ett ökat ansvar för universitets- och högskoleledningen för att leva upp till sektorns målsättningar. Det är därmed en problemställning, huruvida reformen förstärker linjestyrningen, dvs. att reformen stärker ledningens ansvar och flyttar beslutsfattandet till den översta delen av organisationspyramiden. Hur reformen implementeras, och vilka effekter den har på högskoleutbildningarnas landskap i övrigt, har av naturliga orsaker ännu inte kartlagts. Bakgrundsstudien visar tills vidare att det svenska högskolesystemet 2013 präglas av en betydande variation i fråga om lärosätenas ledning och styrningsstruktur som effekt av autonomireformen. Fortsatta undersökningar inom uppföljningsprojektet kommer därför att kartlägga hur en ökad autonomi implementeras i praktiken, och vilka effekter detta har på lärosätenas strategiska överväganden och högskolelandskapet i stort. Ökad autonomi i kombination med ökad konkurrens kan leda till att lärosätena agerar strategiskt och fusionerar eller samkör sin aktivitet med andra lärosäten för att profilera sig och leva upp till kraven på hög kvalitet, profilering och samverkan. Med propositionen Fokus på kunskap – kvalitet i den högre utbildningen (prop. 2009/10:139) föreslog regeringen att inriktningen på det nationella kvalitetssäkringssystemet för högre utbildning skulle ändras för att motsvara de nya krav som ställs utifrån mål om större frihet, internationalisering och kvalitet. har användning för ett kvalitetssäkringssystem som styrker incitamenten att uppnå höga krav på resultat i utbildningarna. De universitet som har undervisning av hög kvalitet bör belönas genom ökad finansiering. I propositionen lägger regeringen fram ett nytt nationellt kvalitetssäkringssystem. Systemet består av kvalitetsutvärderingar av utbildningar på grundnivå, SAMMANFATTNING 2013/14:RFR21 avancerad nivå och forskarnivå samt prövningar av examenstillstånd. Vidare föreslår regeringen att resurserna till undervisning på grundnivå och avancerad nivå fördelas, förutom på grundval av antalet helårsstudenter och helårsprestationer, på grundval av utvärderingar av utbildningarnas resultat. Utbildningarna utvärderas i fyraårscykler och avser i första hand bedömningen av utbildningarnas resultat. Utvärderingarna utförs av externa oberoende experter. Det centrala argumentet för autonomireformen har varit att frihet främjar kvalitet och är en förutsättning för långsiktig kvalitetsutveckling. I och med kvalitetsreformen 2011 har det nationella kvalitetssäkringssystemet för universitet och högskolor ändrat fokus till att omfatta utbildningarnas resultat, dvs. att de processuella förhållandena relaterade till planering och genomförande av utbildningar inte längre ingår i utbildningsutvärderingarna. Medan utvärderingen av kvalitet i har haft fokus på lärosätenas kvalitetsarbete, alltså ett fokus på hur universitet och högskolor arbetar med kvalitet i utbildningarna, innebar kvalitetsreform emellertid ett skifte av fokus mot utbildningarnas resultat. Det nya kvalitetssäkringssystemet baseras således på utvärderingar av de studerandes faktiska förvärvande av kunskaper mätt i form av studieresultat, och på om dessa motsvarar de uppställda målsättningarna för utbildningarna. Utvärdering av måluppfyllelse görs mot bakgrund av examensordningen i högskoleförordningen. Kvaliteten på de studerandes självständiga arbeten får en särskild uppmärksamhet i bedömningen. Kompletterande dokumentation för måluppfyllelse rapporteras av lärosätena i en form av självvärdering, och i bedömningarna ingår också andra komponenter, såsom besök på lärosätena och intervjuer med studerande. skulle olika modeller för kvalitetskontroll både främja kvaliteten och vara utvecklingsorienterade. Det nya systemet ska enligt regeringen vara kvalitetsdrivande på ett annat sätt. En begränsad del av de totala resurserna till utbildning har tilldelats på basis av kvalitetsutvärderingar. Syftet med kvalitetsbaserad resurstilldelning är att skapa incitament för högre kvalitet i utbildningarna. Utbildningarna med de bästa bedömningsresultaten blir således belönade i form av tilldelning av ytterligare resurser. Skrivbordsstudier och intervjuer med nyckelinformanter pekar på att implementeringen av kvalitetssäkringssystemet har lett till en debatt bland lärosätena, särskilt om grunderna för bedömningarna, men det har lett till ökat fokus på kvalitetsarbetet på institutionsnivå, speciellt i fråga om examensarbeten och väglednings- och bedömningskriterier i samband med examination. Det nya kvalitetssäkringssystemet har kritiserats av European As- sociation for Quality in Higher Education (ENQA) för att det i vissa avseenden inte skulle leva upp till europeiska standarder och guidelines. Enligt ENQA tar kvalitetssäkringssystemet inte hänsyn till lärosätenas interna kvalitetsarbete. ENQA kritiserade också operationella oberoende gentemot regeringen. 2013/14:RFR21 SAMMANFATTNING (), som har till uppgift att utveckla kvalitetssäkringssystemet, framhåller att systemet fungerar, men att det kan utvecklas ytterligare. UKÄ presenterar i publikationen Reflektioner kring det nuvarande utvärderingssystemet – Erfarenheter 2011–, en rad idéer för utvecklingen av systemet med utgångspunkt i de fastlagda principerna: resultatstyrning och användning av trestegsskala (mycket hög kvalitet, hög kvalitet, bristande kvalitet) vid bedömningar av utbildningsresultat. Andra aktörer förväntas på samma sätt ha synpunkter på utveckling av kvalitetssäkringssystemet. Autonomi- och kvalitetsreformerna i ett skandinaviskt perspektiv Vid närmare analys av högskolesystemet i jämfört med och kan det konstateras att alla tre länderna har genomfört vittgående reformer av utbildningsramar och utbildningslagstiftning. Med utgångspunkt i New Public Management-ideologin har reformerna haft sikte på att ge lärosätena större frihet och autonomi att bestämma i frågor som rör intern organisation, governance-struktur och personalpolitik, men har ställt större krav på accountability. Det finns tydliga tecken på att decentraliseringen av beslutsprocesserna på institutionsnivå har medfört en försvagning av det kollegiala inflytandet och de konsensusbaserade beslutsprocesserna. Danska lärosätens organisation och ledningsstruktur är det mest långtgående exemplet på koncentration av bestämmanderätt till ledningsnivån – och en förskjutning av makt och inflytande från medarbetare till universitetsledning. har man genomfört en omläggning av de högre utbildningarnas organisation i form av fusioner, allianser och nya samarbetsformer bland lärosätena, vilket har inneburit en institutionell koncentration. I har de genomförda fusionerna haft till syfte att skapa en kritisk massa som förutsättning för att tillmötesgå krav på kvalitet och performance på lärosätena. I har fusioner förekommit på frivillig basis. I finns det exempel på fusioner på frivillig basis mellan mindre lärosäten samt tätare samarbete mellan mindre och större lärosäten. har genom autonomireformen valt en mjukare styrningsform, jämfört med t.ex. och ett bottom- up-tillvägagångssätt för att underlätta eventuella fusioner som initieras av lärosätena själva. Tendensen i utbildnings- och forskningspolitiken i de tre länderna är i stor utsträckning densamma, nämligen ökad autonomi för lärosätena, samarbete och höjda krav på kvalitet, fokus på performance och profilering. Men tidsramen, tempot, intensiteten och räckvidden i genomförandet av reformerna är mycket olika. Medan påbörjade en reformprocess , kom den stora reformprocessen i och först . är det land som har genomgått den mest genomgripande reformprocessen och . SAMMANFATTNING 2013/14:RFR21 Kvalitetssäkringsutveckling i ett skandinaviskt perspektiv visar att det finns olika traditioner för kvalitetssäkring av utbildningar. tog initiativ till att utveckla ett nationellt kvalitetssäkringssystem. I kom kvalitetssäkringskonceptet i fokus först , medan något motsvarande skedde i först . finns det olika kvalitetssäkringssystem och kvalitetsäkringsorgan, men också olika regelverk i de tre länderna. har gått från kvalitetssäkring av utbildningsprogram till ackreditering av lärosäten. I koncentrerar man sig efter 2003 dels på lärosätesackreditering och granskning av lärosätenas kvalitetssäkringssystem, dels på utvärdering av utbildningsprogram. har –2000 haft en tradition med kvalitetssäkring av lärosätenas interna kvalitetssäkringssystem, medan tematiska utvärderingar har dominerat . har man i dock upphört med tematiska utvärderingar och utvärderingar av lärosäten. Det svenska kvalitetssäkringssystemet skiljer sig från det danska och det norska, men också från andra europeiska länders, i den centrala frågan om uppfattningen av kvalitetssäkringskonceptet samt i fråga om vilken praxis som används för att kartlägga kvalitet. Systemet fokuserar på kvalitetskontroll i första hand genom utvärdering av resultat. Systemet tar inte lärosätenas interna kvalitetsarbete i beaktande, men har ett antal mekanismer som förväntas vara kvalitetsdrivande. Dock betyder lärosätenas självvärderingar att deras interna kvalitetsarbete betraktas indirekt, även om de inte formellt ingår i systemet. Autonomi- och kvalitetsreformerna i ett europeiskt perspektiv Högskolesektorn har expanderat kraftigt i efterkrigstidens . Med den hastiga industrialiseringen i större delen av inklusive följde en markant utvidgning av antagningen till högre studier efter studentupproret . Det etablerades universitet och högskolor, även i regioner utan tillgång till utbildning. Den andra stora vågen av ökade antagningar kom och , men senare frångick man i många europeiska länder strategin att utveckla nya universitet och högskolor till fördel för att utvidga befintliga lärosäten. Grunden till denna ändring i villkoren var ekonomisk press på de offentliga finanserna och därmed ett behov av effektiviseringar. utvecklades också New Public Managementkonceptet, som med EU som drivkraft har fått väsentlig betydelse för de europeiska lärosätenas utveckling. Universitet och högskolor fick större autonomi som medel att hantera en växande utbyggnad och tillgodose pressen i riktning mot massifiering och effektivisering. I det sammanhanget har i och med reform legat i utvecklingens framkant om man jämför med resten av . använde total quality management- konceptet för att omstrukturera högskolesystemet. Med ökad autonomi följde 2013/14:RFR21 SAMMANFATTNING behovet av ökad kontroll av kvaliteten hos lärosätena som fick större autonomi för att stimulera ett självreglerande agerande. ställdes de inför ökade krav på accountability, kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling. har därmed använt för att upprätta en permanent kvalitetsutvecklingsprocess. En ökad autonomi och målstyrning används för att omdefiniera förhållandet mellan staten och högskoleväsendet. har utvecklingen i tagit utgångspunkt i Bo- lognaprocessen och Lissabonstrategin. Den förstnämnda användes vid de europeiska lärosätena som instrument för att uppnå tätare integrering av kvalitetssäkring och harmonisering av kvaliteten. Lissabonstrategin utgjorde ramen för ett ökat europeiskt samarbete inom högre utbildnings- och forskningsfrågor med den ambitiösa utmaningen att göra EU till den mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomin i världen. Processen och strategin, som har avlösts av 2020, har fått stor betydelse i kraft av mer koordinerade strävanden mot att skapa ett europeiskt kunskapssamhälle. För denna utbildnings- och forskningspolitiska ram har man dock satt frågetecken för att den skulle ha inneboende spänningar. Bland annat diskuteras det huruvida alla lärosäten bör sikta på att hantera utbildning, forskning och innovation, eller om det finns fördelar med att låta olika lärosäten utföra olika uppgiftstyper. Den här problematiken återfinns i det svenska högskolelandskapet; mindre högskolor och större universitet har samma typer av uppgifter (utbildning, forskning och samverkan), och de ställs inför samma höga krav på kvalitet, profilering och samverkan. Det bör dock noteras att även om de svenska lärosätena har samma uppgifter, är balanserna mellan dem varierande.