rir · H2B56 · 2014-03-27 00:00:00 — Tabell 4.4 Andel mål där kommunicering inletts, fördelat på förvaltningsrätt och måltyperna sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning (SA) samt ekonomiskt bistånd. Genomsnitt (viktat) I sjukpenningmål kommunicerar Förvaltningsrätten i i av sådana mål medan förvaltningsrätterna i och kommunicerar i av sådana mål. I sjuk- och aktivitetsersättningsmål kommunicerar Förvaltningsrätten i i av målen medan Förvaltningsrätten i kommunicerar i av målen. Vi har också undersökt hur förvaltningsrätterna skickar ett föreläggande eller underrättelse till parterna i de mål som kommuniceras. Antal gånger förvaltningsrätterna kommunicerar kan påverka den aktiva tiden eftersom parten ofta får två eller på sig att svara. Aktstudien visar att de förvaltningsrätter som kommunicerar i en stor andel av socialförsäkringsmålen också överlag kommunicerar fler gånger. De tre förvaltningsrätter som kommunicerar i flest andel av målen om sjukpenning kommunicerar i respektive mål i snitt cirka 3 gånger med parterna. De två förvaltningsrätter som kommunicerar i flest andel av målen om sjuk- och aktivitetsersättning kommunicerar i snitt drygt 3 gånger. Snittet för antal kommuniceringar för samtliga sex förvaltningsrätter för dessa två måltyper ligger på drygt två gånger. Skillnaderna i kommuniceringsgrad för mål som rör ekonomiskt bistånd är inte lika stora, men ändå betydande. Medan Förvaltningsrätten i kommunicerar i av målen som rör ekonomiskt bistånd kommunicerar Förvaltningsrätten i i av alla sådana mål. Förvaltningsrätterna genomför oftast endast en kommunicering ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA 4.3.2Skillnader i vilken part som förvaltningsrätterna kommunicerar med aktstudie visar även att det finns skillnader i vilken part som förvaltningsrätterna väljer att vända sig till i de mål där kommunicering inletts. Vissa förvaltningsrätter kommunicerar i stor utsträckning med båda parterna, medan andra kommunicerar i stor utsträckning med endast den klagande eller endast med myndigheten. Dessa skillnader är särskilt tydliga för sjukpenningmål samt sjuk- och aktivitetsersättningsmål. För mål som rör ekonomiskt bistånd kommunicerar alla sex förvaltningsrätter i större utsträckning med endast den klagande. Tabellerna nedan visar kommuniceringsmönstret för de sex förvaltningsrätter som ingått i studien, fördelat på studiens tre måltyper. Tabell 4.5 Sjukpenning: kommuniceringsmönster för mål där förvaltningsrätten inlett kommunicering. Andel mål (i procent) som kommunicerats med endast myndighet, endast klagande och/eller båda parterna Genomsnitt (viktat) GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Tabell 4.6 Sjuk- och aktivitetsersättning: kommuniceringsmönster för mål där förvaltningsrätten inlett kommunicering. Andel mål (i procent) som kommunicerats med endast myndighet, endast klagande och/eller båda parterna Genomsnitt (viktat) Tabell 4.7 Ekonomiskt bistånd: kommuniceringsmönster för mål där förvaltningsrätten inlett kommunicering. Andel mål (i procent) som kommunicerats med endast myndighet, endast klagande och/eller båda parterna Genomsnitt (viktat) 4.3.3Varför kommunicerar förvaltningsrätterna så olika? har frågat ledningen vid de sex förvaltningsrätterna som omfattats av aktstudien om möjliga orsaker till skillnaderna i kommuniceringsmönster både när det gäller hur ofta de kommunicerar och med vilka parter.76 Av intervjuerna bekräftas att det finns olika uppfattningar om när kommunicering behöver inledas. 76Intervjuer med Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , , Förvaltningsrätten i , , Förvaltningsrätten i samt Förvaltningsrätten i . ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA Domstolens utredningsansvar regleras i förvaltningsprocesslagen77 och majoriteten av de intervjuade förvaltningsrätterna hänvisar i första hand till lagstiftningen som utgångspunkt för hur de bedömer att mål ska konstaterar förvaltningsrätterna att tillämpningen uppenbarligen skiljer sig åt. Flera förvaltningsrätter menar att det skilda kommuniceringsmönstret beror på den kultur och tradition som råder inom domstolen, både den egna och andra. Vissa förvaltningsrätter kommunicerar av hävd mycket medan andra kommunicerar lite. När det gäller vilken part förvaltningsrätterna väljer att kommunicera med så framför flera förvaltningsrätter att även detta till viss del är en kulturfråga. Hälften av förvaltningsrätterna tar upp att de har en uttalad strävan att hålla kommuniceringen nere och undvika onödig kommunicering. Ytterligare en förvaltningsrätt menar att de har en tendens att överkommunicera målen. Några förvaltningsrätter påpekar också att den presumtiva utgången i målet har betydelse för bedömningen om målet ska kommuniceras eller inte. Om domstolen bedömer att beslutet kan komma att ändras finns ett större incitament att kommunicera i målet. Ytterligare en förklaringsfaktor till skillnaderna i kommunicering av socialförsäkringsmålen är att förvaltningsrätterna har olika syn på . En förvaltningsrätt anger att orsaken till att domstolen kommunicerar med i en stor andel av socialförsäkringsmålen är dels att inte haft möjlighet att kommentera överklagandet från den klagande och dels för att förvaltningsrätten vill höra vad processjuridiska enhet anser i målet. Denna förvaltningsrätt framhåller att omprövningsenhet som omprövat ärendet och vidarebefordrat överklagandet inte blir motpart i målet utan det blir den processjuridiska enheten. Förvaltningsrätten menar vidare att omprövningen på är alltför summarisk. En annan förvaltningsrätt påpekar i sin tur att den ser som en myndighet, och kommunicerar därför inte ett överklagat beslut för att höra processjuridiska enhetens inställning i målet. Flera förvaltningsrätter har också tagit upp att det inte alltid råder en samsyn inom domstolen om när kommunicering i ett mål ska inledas och avslutas. En handläggare kan till exempel tycka att målet är klart för avgörande men får inte acceptans för detta av den ansvariga domaren. Även om det till exempel finns rutindokument för kommunicering eller att en riktning pekats ut av ledningen 77 10 § FPL. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN på domstolen, är det ändå upp till den ansvariga domaren att avgöra om målet är tillräckligt utrett. Som framgår av tabell 4.7 ovan har förvaltningsrätterna ett mer likartat kommuniceringsmönster för mål som rör ekonomiskt bistånd. Anledningen till att förvaltningsrätterna i stor utsträckning kommunicerar med den klagande i dessa mål är att den klagande inte har sett det yttrande som kommunen skickat till förvaltningsrätten tillsammans med överklagandet. innehåller detta yttrande ett mer utförligt motiv till varför kommunen avslagit den klagandes ansökan om bistånd än vad som framkommit i grundbeslutet från kommunen. Den klagande bör därför få möjlighet att yttra sig över det. vill undvika onödig kommunicering Det är de processjuridiska enheterna vid som hanterar förelägganden eller underrättelser från förvaltningsrätterna. Företrädare för de tre processjuridiska enheter som intervjuat bekräftar att det finns stora skillnader mellan olika förvaltningsrätter i hur ofta de kommunicerar.78 Det framhålls också att några förvaltningsrätter kommunicerar för mycket och att det inte alltid är tydligt vad de vill att ska yttra sig över. De menar dock att onödig kommunicering har minskat . Exempel på onödig kommunicering är när förvaltningsrätterna förelägger att yttra sig utan att det framkommit något nytt i målet sedan överklagandet skickades till förvaltningsrätten via omprövningsenhet. Detta skapar merarbete för de processjuridiska enheterna eftersom de är tvungna att yttra sig om förvaltningsrätten förelagt dem att göra det. Enligt företrädare för rättsavdelningen vid ska omprövningsbeslutet betraktas som myndighetens uppfattning i frågan, så länge inget ytterligare tillkommit i överklagandet.79 4.3.4 Ändringar i lagstiftningen har liten påverkan på kommuniceringen infördes en ändring i skrivningen om utredningsansvaret i förvaltningsprocesslagen. Enligt regeringen skulle utredningsansvaret förtydligas genom att det föreskrivs att rätten genom frågor och påpekanden ska verka för att parterna avhjälper otydligheter och ofullständigheter i sina framställningar samt att rätten ska se till att inget onödigt förs in i målet.80 78Intervjuer med företrädare för de processjuridiska enheterna i , och . 2012/13:45 En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA Enligt de intervjuer som genomfört med förvaltningsrätternas ledningar har ändringen inte inneburit någon skillnad i förvaltningsrätternas sätt att arbeta. Flera förvaltningsrätter framför att den nya skrivningen snarare fastställer det sätt som domstolarna redan arbetar på. Aktstudien visar dock att förvaltningsrätterna inte alltid är tydliga om vad eller vilka delar i underlaget de vill att parterna ska kommentera eller yttra sig över. innehåller föreläggandet eller underrättelse endast ett direktiv om att parten ska eller kan yttra sig över bifogat underlag från motparten. Särskilt för klagande kan detta skapa oklarhet eftersom många som överklagar både saknar tidigare erfarenhet av processen samt får lite information från förvaltningsrätten om hur processen går till och vad som förväntas av den klagande. De flesta har heller inget ombud som kan hjälpa till.81 En förvaltningsrätt har framfört att en förklaring till att det inte alltid är tydligt om vad eller vilka delar i underlaget som parterna ska yttra sig över, är att förvaltningsrätterna är opartiska och därför inte får uppfattas som att de tar ställning för någon part. 4.4Förvaltningsrätternas organisering skiljer sig delvis åt Enligt förvaltningsrättsinstruktionen82 har förvaltningsrätterna stort utrymme att besluta hur domstolens inre organisation ska vara utformad. En förvaltningsrätt ska i sin arbetsordning ange vilka organisatoriska enheter som mål och ärenden ska fördelas mellan. Förvaltningsrätterna har till stora delar liknande handläggningsprocesser men har till viss del valt att organisera sig olika när det gäller till exempel beredningsorganisation och specialisering. Hur domstolen har valt att arbeta och organisera sig på kan påverka effektiviteten i handläggningen. 4.4.1Målen avgörs i åldersordning Förvaltningsrätterna i granskningen har som grundläggande princip att målets ålder är styrande för när det tas om hand.83 De äldsta målen avgörs först oavsett om målet bedöms vara klart för avgörande direkt eller om det bedöms behöva kommuniceras. Det innebär alltså att målen får en lång liggtid oavsett om de kommuniceras eller inte. Avsteg från denna ordning gäller till exempel förtursmål eller sådana mål som av olika skäl inte kan tas i åldersordning. Till exempel kan det bland målen som rör ekonomiskt bistånd finnas överklaganden som gäller beslut som inte kan vänta eller som är tidsbestämda. Andra exempel på avsteg från principen är i samband med 81Se kapitel 5. 82Förordning (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion. 83Med detta avses mål inom samma kategori, det vill säga till exempel socialförsäkringsmål eller mål enligt socialtjänstlagen. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN så kallade sambandsmål eller vid buntning, det vill säga att ett antal mål av samma karaktär handläggs och avgörs . De sex förvaltningsrätter som besökt under granskningen har i stora drag en liknande process för handläggning av mål. Samtliga förvaltningsrätter har delat upp handläggningens olika moment på flera handläggare och domare, även om det kan vara samma handläggare som både bereder och sätter upp målet. Handläggningsprocessen framgår av figur 4.1 ovan. Uppdelningen av handläggningen på flera personer leder till exempel till att fler personer behöver sätta sig in i målet jämfört med om handläggningen hade varit fördelat på färre personer. skiljer sig delvis åt initierade 2011 inom ramen för regeringsuppdraget om erfarenhetsutbyte, ett utbyte kring kansli- och beredningsstödet. Anledningen var att stödet ansågs vara kritiskt för förvaltningsrätternas möjlighet att uppnå verksamhetsmålen och av stor betydelse för domarnas arbetssituation.84 Erfarenhetsutbytet visade att det finns en stor variation i hur beredningsarbetet vid förvaltningsrätterna är organiserat. Förvaltningsrätterna kan välja att organisera beredningsstödet inom en enhet eller en avdelning eller i ett gemensamt kansli som arbetar för flera enheter. Det finns också skillnader i hur mål fördelas och hur roller och ansvar är fördelat mellan olika yrkeskategorier. Denna bild stämmer med iakttagelser i samband med aktstudien och uppföljande intervjuer. Det finns skillnader i beredningsorganisation både mellan förvaltningsrätterna men också inom domstolarna. Det sistnämnda gäller främst de stora förvaltningsrätterna där beredningsstödet kan se olika ut på olika avdelningar och enheter. Kvalificerad första bedömning minskar merarbete utredningar har pekat på att ett kritiskt moment i handläggningsprocessen är när målet kommer in till förvaltningsrätten.85 En kvalificerad inledande bedömning där domstolen framför allt ska ta ställning till om målet behöver kommuniceras, skapar bättre förutsättningar för att målet styrs rätt från början och att efterföljande moment i handläggningsprocessen därmed kan genomföras utan större hinder. 84Erfarenhetsutbyte mellan domstolar. Redovisning av uppdrag i regleringsbreven för budgetåren 2011 och 2012 avseende Domstolar. 85Se till exempel Statskontoret, 2009:20 och Översyn av skattemålshanteringen vid länsrätterna och i kammarrätterna, DV-RAPPORT 2004:4. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA Enligt förvaltningsrättsinstruktionen ska det för varje mål finnas en ansvarig domare.86 Vid granskade förvaltningsrätter är det vanligt att antingen den berörda enhetschefen eller en rådman utses som beredningsdomare när målet kommer in medan målet på en ny domare när det är klart för avgörande. Det är enligt iakttagelser dock inte så vanligt att ansvarig domare i praktiken finns med i den inledande granskningen av målet. Det är i stället ofta en handläggare som granskar målet när det kommer in och som beslutar om målets vidare handläggning. För mål enligt socialtjänstlagen tycks det vara vanligt att notarier granskar målen när de kommer in. I samband med Statskontorets utvärdering lyfte dåvarande länsrätterna fram införande av samordningsansvariga domare, så kallade grindvakter, som en faktor för att effektivisera verksamheten. intervjuer med förvaltningsrätterna framkommer att några av domstolarna arbetar utifrån principen om grindvakt, i varierande grad. I de flesta fall är det dock inte en domare som gör den inledande bedömningen av målen utan en eller flera utsedda handläggare. Den enda förvaltningsrätt som uppger sig arbeta fullt ut med ett grindvaktsystem är Förvaltningsrätten i . Vid domstolen finns en utsedd beredningssamordnare som leder beredningsarbetet för samtliga inkommande mål. Beredningssamordnaren granskar alla inkommande mål och beslutar om målets vidare handläggning. Till beredningen är det också knuten en beredningsdomare som ska stödja beredningssamordnaren. Förvaltningsrätten i menar att beredningsorganisationen har bidragit till att hålla nere handläggningstiderna vid domstolen, eftersom den samlade beredningen skapar bättre förutsättningar för att målet styrs rätt från början.87 Handläggningstiden riskerar att förlängas om kommunicering måste återupptas har i aktstudien försökt kartlägga hur vanligt det är att målet tas upp för ny kommunicering efter att det först bedömts vara klart för avgörande (KFA). Om målet tas upp för ny kommunicering innebär detta att det blir KFA en gång till, när kommuniceringen är klar. Resultatet av aktstudien samt våra egna iakttagelser under aktgranskningen visar att det inte är ovanligt att ett mål tas upp för ny kommunicering efter att det bedöms vara klart för avgörande. Vi har dock inte kunnat kartlägga hur ofta detta förekommer, eftersom förvaltningsrätterna registrerar detta i olika grad i målhanteringssystemet . En del domstolar registrerar datum för samtliga gånger ett mål bedömts vara 86Förordning (1996:382) med förvaltningsrättsinstruktion. 87Intervju med Förvaltningsrätten i . GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN KFA medan en del domstolar endast registrerar datumet för den sista gången målet bedöms vara KFA. Vid två förvaltningsrätter, som har som rutin att registrera antal gånger sjuk- och aktivitetsersättningsmål bedömts vara KFA, visade aktstudien att hälften av de granskade målen var KFA mer än en gång. Det innebär att målet tillbaka till beredningsfasen i handläggningsprocessen. Anledningen till att beredningen återupptas kan vara att den föredragande handläggaren eller den ansvariga domaren anser att målet inte är färdigberett och alltså inte är klart för avgörande. Det kan också vara så att det har kommit in nytt material i målet, vilket kan innebära att domstolen beslutar att kommunicering behöver återupptas. Konsekvensen blir dels att merarbete uppstår och dels att handläggningstiden riskerar att ytterligare förlängas. 4.4.3 Ökad specialisering men risk för lägre flexibilitet Ett syfte med förvaltningsrättsreformen88 var att skapa förutsättningar för ökad specialisering. Genom att domstolen arbetar med specialiserad kompetens för vissa måltyper är tanken att handläggningstiden kan minska och kvaliteten i handläggningen kan öka. Granskningen visar att alla sex förvaltningsrätter har infört någon form av specialiserad organisation för handläggning av socialförsäkringsmål och skattemål. Det skiljer sig dock hur långtgående specialiseringen är.89 De två förvaltningsrätter som har längst handläggningstider av domstolarna i aktstudien är också de som har högst grad av specialisering. Förvaltningsrätterna i och har både specialiserade handläggare och domare för de två måltyperna socialförsäkring och skatt. uppger båda förvaltningsrätterna att domstolarna inte arbetar över enhetsgränserna för dessa måltyper.90 Förvaltningsrätten i har dock generalister som arbetar med bland annat mål om ekonomiskt bistånd och domstolen menar att specialisterna på det sättet avlastas, eftersom specialisterna inte behöver handlägga dessa mål.91 Förvaltningsrätten i har specialiserade handläggare för socialförsäkringsmål och skattemål. Domarna är i viss grad specialiserade. Förvaltningsrätterna i och i har specialiserade handläggare för socialförsäkringsmål och skattemål samt några handläggare som är generalister. Ingen av dessa två förvaltningsrätter har dock specialiserade domare. 88Se avsnitt 4.1 om förvaltningsrättsreformen. 89Förvaltningsrätten i har även specialiserad beredningsorganisation för mål enligt lagen om offentlig upphandling. och förvaltningsrätt har även specialisering för migrationsmål genom egna migrationsdomstolar. 90Intervju med Förvaltningsrätten i samt Förvaltningsrätten i . 91Uppgift från Förvaltningsrätten i i samband med faktagranskning. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA Förvaltningsrätten i , som är den största förvaltningsrätten, finns specialisering både på avdelningsnivå och till viss del också på enhetsnivå inom avdelningen. Handläggare arbetar koncentrerat med ett fåtal måltyper, till exempel socialförsäkringsmål. Domarna roterar mellan enheterna vart tredje eller fjärde år. Tre av dessa förvaltningsrätter uppger att det finns en möjlighet för de olika enheterna att avhjälpa målavverkning mellan enheterna. konstaterar att specialiseringen ser olika ut och att en alltför långtgående specialisering riskerar att minska flexibiliteten och därmed ett effektivt utnyttjande av resurserna. 4.5Fokus i uppföljningen ligger främst på gamla mål Som har visat leder en ökning av balanserna till längre liggtider, vilket i sin tur medför längre handläggningstider. Det är därför viktigt att kontinuerligt följa upp utvecklingen av bland annat balansläget vid domstolen. I granskningen har vi undersökt hur förvaltningsrätternas uppföljning ser ut, dels genom intervjuer med ledningarna och dels genom granskning av förvaltningsrätternas verksamhetsplaner.92 Av intervjuerna framgår att det finns skillnader i vad domstolarna följer upp, hur ofta och på vilken nivå. Fokus för fyra av förvaltningsrätterna verkar framför allt ligga på målens åldersstruktur och att mål inte ska bli för gamla. Samtliga förvaltningsrätter tar dock även fram listor och statistik över balanser och handläggningstider. Det är olika hur ofta uppföljningen sker. Det kan ske på veckobasis, månadsbasis och även varje kvartal eller tertial, beroende på om uppföljningen sker på enhet, avdelning eller på lagmansnivå. har inte funnit något direkt mönster mellan handläggningstider och hur målen följs upp. Granskningen av verksamhetsplanerna visar att majoriteten av de granskade förvaltningsrätterna har satt upp verksamhetsmål för hur många mål de ska avgöra samt vilka övriga interna aktiviteter som ska genomföras för att effektivisera handläggningen. Fokus ligger på att nå regeringens verksamhetsmål . Två förvaltningsrätter har även satt individuella mål för hur många mål som handläggare ska sätta upp. En förvaltningsrätthar satt upp individuella mål för hur många mål som en domare förväntas avgöra. De förvaltningsrätter som valt att inte ha individuella mål menar att det är svårt att sätta upp sådana mål eftersom måltypernas komplexitet skiljer sig mycket åt. 92 Undersökningen omfattar de sex förvaltningsrätter som ingått i aktstudien. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN att individuella mål kan leda till pinnjakt och stress. Däremot tar samtliga enhetschefer upp medarbetarnas individuella prestation i medarbetarsamtal. 4.6Flera yttre faktorer påverkar också effektiviteten har på en övergripande nivå undersökt om det finns hinder för en effektiv handläggning som ligger utanför förvaltningsrätternas kontroll eller som förvaltningsrätterna har svårt att styra över. 4.6.1Hög personalomsättning påverkar effektiviteten I årsredovisning tas personalomsättningen upp som en av de viktigaste orsakerna till att förvaltningsrätterna inte uppnådde regeringens verksamhetsmål . förvaltningsrätter framhåller personalomsättningen i handläggargruppen som särskilt problematiskt.93 I intervjuer uppger fem av sex förvaltningsrätter att de har problem med hög personalomsättning bland handläggarna. Flera menar att detta påverkar måluppfyllelsen genom det kompetenstapp det innebär att behöva rekrytera nya handläggare. Många av de handläggare som arbetar på förvaltningsrätterna är attraktiva på arbetsmarknaden och rekryteras i stor utsträckning av andra statliga myndigheter, enligt intervjuer med förvaltningsrätterna. Flera förvaltningsrätter menar att löneläget är en bidragande orsak till att de har svårt att behålla handläggarna. Två av förvaltningsrätterna påpekar vikten av att göra handläggarrollen mer attraktiv, till exempel genom möjligheten att kunna specialisera sig. En förvaltningsrätt menar också att det borde finnas fler utbildningsmöjligheter för handläggarna, till exempel genom . 4.6.2 Förvaltningsrätterna hanterar ett stort antal måltyper Vid förvaltningsrätterna hanteras mer än 500 olika måltyper. Utöver de tre stora grupperna socialförsäkringsmål, skattemål och mål enligt socialtjänstlagen får förvaltningsrätterna också hantera så kallade förtursmål. Exempel på förtursmål är LVU-mål (mål enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga), LVM-mål (mål enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall) och mål som handlar om psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård. Enligt våra intervjuer tar det mycket tid för domstolarna att hantera förtursmålen. I förvaltningsdomstolarna i , , och finns också migrationsdomstolar som handlägger migrationsmål. 93 Årsredovisning 2012, Domstolar.