rir · H2B54 · 2014-03-19 00:00:00 — En ytterligare oklarhet uppstår eftersom det i regeringens budgetpropositioner och i Försvarsmaktens öppna årsredovisningar inte lämnas någon närmare redogörelse av den säkerhetspolitiska bedömningen och om regeringen respektive Försvarsmakten har utgått ifrån samma säkerhetspolitiska bedömning. anser att informationen skulle vinna på om regeringens värdering på ett tydligare sätt utgår från ställda operativa krav – som i sin tur bör vara av sådan art att det, utan hinder av sekretess, på ett rimligt sätt går att bedöma mot dessa. Även ur detta perspektiv finns alltså ett intresse av att regeringen inför kommande försvarsbeslut överväger förslag som tydliggör krav på förmåga. Oklarheter kring vad det är som bedöms Vidare framgår av granskningen att i sin värdering har regeringen och Försvarsmakten i ökad utsträckning fäst betydelse vid Försvarsmaktens löpande verksamhet i form av insatser med mera. Här bör dock beaktas att Försvarsmakten skiljer sig på ett avgörande sätt från många andra myndigheter eftersom en central del av myndighetens existens handlar om att vara en försäkring, snarare än om att användas. Den löpande verksamheten fungerar därför i en begränsad utsträckning som ett mått på vad myndigheten ska klara av. Av granskningen framgår heller inte några drastiska förändringar avseende Försvarsmaktens insatsverksamhet. Volymen har inte ökat, även om komplexiteten i vissa insatser kan ha höjts. I förmågebedömningarna har emellertid i ökad utsträckning hänvisats till att myndigheten har löst sina uppgifter, vilket enligt bedömning bara delvis ger svar på Försvarsmaktens operativa förmåga. En delförklaring till denna utveckling skulle kunna vara att kraven på förmåga har förändrats. Exempelvis har ambitionerna höjts avseende internationella insatser och tidigare krav på förmåga mot väpnat angrepp sänkts till mer övergripande krav på att kunna genomföra insatser. Det kan, enligt bedömning, ha inneburit att i värderingen så har Försvarsmaktens löpande verksamhet, särskilt internationella insatser, ökat i relativ betydelse. Men denna sorts förändringar har inte regeringen eller Försvarsmakten redogjort för, vilket sammantaget bidrar till en oklarhet. 6.2.3Informationen om utvecklingen av Försvarsmaktens insatsorganisation är svår att förhålla sig till Av granskingen framgår även att när det gäller redovisningen av insatsorganisationen finns det utrymme för ökad tydlighet och transparens. granskning visar att regeringen i budgetpropositioner har informerat om hur insatsorganisationen har utvecklats. Denna redovisning omfattar till största delen det gångna året. De förändringar som ägt rum behandlas i mindre grad. Omfattningen på redovisningen varierar mellan åren, och det går inte att mer ingående följa olika förband. Regeringen drar även slutsatser om i vad mån den beslutade inriktningen har följts inom respektive stridskraft, dock utan att ange vad inriktningen består i eller hur den förhåller sig till långsiktiga mål. kan konstatera att det över är svårt att få en samlad bild av utvecklingen av Försvarsmaktens insatsorganisation. Det saknas en tydligare ackumulerad redovisning som är kopplad till respektive försvarsbeslut, vilket gör det svårt att få en tydligare uppfattning av implementeringen i insatsorganisationen. 6.2.4Informationen om förändringar i grundorganisationen är summarisk i relevanta avseenden konstaterar att det även när det gäller omvandlingen av Försvarsmaktens grundorganisation finns brister i regeringens information till . Regeringen har redogjort för strukturomvandlingen på ett mer summariskt sätt som mer har handlat om huruvida omstruktureringen har gått enligt plan eller inte. Däremot redogörs inte närmare för denna plan eller om det rör sig om en ursprunglig eller en reviderad plan. Regeringen skriver också ibland både att förändringar har genomförts och de i allt väsentligt har genomförts. På så vis lämnas öppet för tolkning om vad som egentligen avses. Vidare saknas exempelvis information om i vilken utsträckning personal har valt att inte följa med vid omlokaliseringar, och vilka konsekvenser det kan ha fått. Inte heller förutsättningarna för rekrytering och att kunna behålla personal har behandlats när förbandsproduktionen koncentrerats till färre platser. Regeringen redovisar vilka faktorer som legat till grund för omstruktureringen av grundorganisationen. Av redovisningen framgår att det i första hand var produktionsrelaterade faktorer. Även om den säkerhetspolitiska dimensionen ingick i bedömningen hade den inte en lika framträdande betydelse. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Av granskningen framgår att det har skett ett mindre antal större uppföljningar, dels på uppdrag av försvarsutskott, dels på uppdrag av Från regeringen sida handlar det om att Statskontoret har haft uppföljningsuppdrag av regeringen och regeringen har delgivit en utvärdering av försvarsbeslutet . På uppdrag av har två utvärderingar som behandlat försvarsbeslutet för perioden –2004 och försvarsbeslutet –2007 genomförts. Den första var inriktad mot områdena utbildning, förbandsutveckling och beredskap. Den andra var inriktad mot insatsorganisationens inriktning och internationell förmåga. Regeringens uppdrag till Statskontoret avsåg endast omställningens påverkan på ekonomin inom försvarsmyndigheterna samt införandet av konceptet nätverksbaserat försvar. Den utvärdering regeringen gjorde av försvarsbeslutet , och som delgavs i budgetpropositionen , hade en mer övergripande ansats och var mycket summarisk. Den var inte utförd av någon mer fristående utredare. Därutöver sker delvis uppföljning genom försvarsberedningarna, men försvarsberedningarna är i första hand av framåtblickande karaktär och ger inte särskilt mycket information om resultaten av tidigare försvarsbeslut. Utöver detta har det tillsatts ett antal utredningar inom försvarets område, men dessa har i första hand handlat om andra frågor än att mer övergripande följa upp försvarsbesluten. Varken regeringen eller Försvarsmakten har gjort någon samlad utvärdering av reduktionen av grundorganisationen med avseende på besparingar och effektivisering. Den dåvarande försvarsberedningen lämnade dock 2004 en redogörelse för dittills genomförda förändringar och kom fram till att det initialt uppstod ökade kostnader och att utbildning och övning blev utsatta för störningar. Då det nu gått det sista försvarsbeslutet som innebar större förändringar i grundorganisationen är det rimligt med en mer övergripande utvärdering, som också tar hänsyn till konsekvenser på . Sammantaget menar att den övergripande centrala uppföljningen av Försvarsmaktens omställning har varit begränsad, i förhållande till omfattningen och betydelsen av den reformering som ägt rum. Den har inte varit heltäckande, i förhållande till respektive försvarsbeslut eller omfattat det fulla innehållet i besluten. På så vis har regeringens löpande rapportering bara delvis kompenserats av mer övergripande uppföljning. Det innebär att nya försvarsbeslut har fattats utan att regeringen säkerställt att tidigare försvarsbeslut följts upp på ett tillräckligt sätt. Enligt bedömning kan därför förutsättningar för framtida beslut förbättras genom att regeringen säkerställer en mer samlad uppföljning. Detta för att få underlag för framtida beslut och eventuella behov av att omvärdera tidigare inriktning. Detta talar för att det behövs ett mer utpekat ansvar för en regelbunden och mer samlad uppföljning av Försvarsmaktens utveckling, som ett komplement till den övriga rapportering som sker. Granskningen har visat att Försvarsmakten har genomgått en omfattande förändring. Med tanke på omfattningen och betydelsen av denna förändring, så har regeringen ett viktigt ansvar för att lämna relevant information till . Denna information är viktig både som underlag för beslut om bland annat statsbudgeten och för att ge förutsättningar att värdera Försvarsmakten som resurs för säkerhet. Regeringens och Försvarsmaktens öppna redovisning och uppföljning är av stor betydelse för detta. menar dock att här finns utrymme för förbättringar. bedömer att förutsättningarna för tydlighet och transparens skulle vinna på om regeringen och Försvarsmakten ser över möjligheterna att inom ramen för öppen information tydligare följa upp och redovisa Försvarsmaktens utveckling. menar, i likhet med vad försvarsutskott har gett uttryck för, att generellt hållna målsättningar påverkar förutsättningarna för bland annat uppföljning. tar inte ställning till gällande mål och krav i sig, men menar att förutsättningarna för styrning och för insyn skulle kunna stärkas om mål och krav förtydligades. lämnar därför följande rekommendation: Förtydliga målen för det militära försvaret och kraven på operativ förmåga genom exempelvis delkrav, för att därigenom skapa tydligare förutsättningar för styrning och uppföljning. Vidare är det bedömning att regeringen bör se över möjligheten att i en ökad utsträckning använda jämförelser och mer sammanhängande information med relevanta förklaringar kopplade till beslut. Det handlar om att ge tydligare information om Regeringen kan även i en ökad utsträckning säkerställa att det sker en övergripande uppföljning. rekommenderar därför regeringen att: Lämna tydligare information med en tydligare koppling till beslut med en ökad grad av jämförbarhet mellan olika år och i förhållande till beslut. Det kan exempelvis handla om utvecklingen av Försvarsmaktens insatsorganisation, grundorganisation och förmåga. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Formulera bedömningen av operativ förmåga så att oklarheter om vad det är som har bedömts inte uppstår. Det handlar om att tydligöra om bedömningen görs mot krav eller mot kraven för att lösa det gångna årets uppgifter. Det handlar även om att närmare förklara relationen mellan hänvisningar till säkerhetspolitiska förhållanden och bedömningen av förmåga. Förklara på ett mer utförligt sätt innebörden av eventuella förändringar av mål och krav, i förhållande till tidigare mål och krav, särskilt i samband med övergången mellan försvars- eller inriktningsbeslut. Stärk central och övergripande uppföljning av försvarsbesluten, förslagsvis genom att i kommande inriktningsproposition lämna förslag om ett mer utpekat ansvar för regelbunden och samlad uppföljning av försvars- eller inriktningsbeslut och den fortsatta utvecklingen av Försvarsmakten. Förutom att Försvarsmaktens redovisning riktar sig till regeringen, så bidrar Försvarsmakten genom sin öppna redovisning även till insyn och allmänhetens förståelse för Försvarsmakten. Frågan är viktig, inte minst i ljuset av Försvarsmaktens stora omställning med bland annat ett nytt personalförsörjningssystem baserat på frivillighet, som inte ger samma naturliga allmänna insyn som det tidigare värnpliktssystemet. rekommenderar därför Försvarsmakten att: Tydligare relatera sin information till innebörden av ändrade mål och krav i förhållande till tidigare mål och krav, särskilt i samband med övergången mellan försvars- eller inriktningsbeslut. I Försvarsmaktens redovisning kan även i högre grad ingå jämförelser och beskrivningar över längre tidsförlopp. Tydliggöra förhållandet mellan vad myndigheten har för förmåga, givet ställda krav, och vad Försvarsmakten har löst för Det handlar även om att närmare förklara förhållandet mellan säkerhetspolitiska förhållanden och bedömningen avförmåga. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Budgetlagen (2011:203) Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor Myndighetsförordningen (2007:515) Förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten Förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten Förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten Förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet 1995/96: FöU1 1996/97: FöU1 1996/97: FöU4 1999/2000: FöU2 1999/2000: FöU7 1999/2000: FöU8 2001/02: FöU2 2003/04: FöU6 2004/05: FöU4 2004/05: FöU5 2005/06: FöU2 2008/09: FöU10 2009/10: FöU1 2011/12: FöU1 2004/05: FöU1 2003/04: URD1 2007/08: RFR6 2000/01:1, utgiftsområde 6 2001/02:1, utgiftsområde 6 2002/03:1, utgiftsområde 6 2003/04:1, utgiftsområde 6 2004/05:1, utgiftsområde 6 2005/06:1, utgiftsområde 6 2006/07:1, utgiftsområde 6 2007/08:1, utgiftsområde 6 2008/09:1, utgiftsområde 6 GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 2009/10:1, utgiftsområde 6 2010/11:1 utgiftsområde 6 2011/12:1, utgiftsområde 6 2012/13:1, utgiftsområde 6 2013/14:1, utgiftsområde 6 Regleringsbrev för Försvarsmakten –2013 Regeringsbeslut , Fö2002/353/MIL Regeringsbeslut 7, , Fö2006/2036/EPS Regeringsbeslut 10, , Fö2008/787/EPS Regeringsbeslut 3, , Inriktningsbeslut för Försvarsmakten –2014, Fö2009/1354 /MIL Regeringsbeslut 3, , med avisningar för försvarsplanering, Fö2009/1354/MIL Regeringsbeslut 4, , Inriktningsbeslut för Försvarsmakten avseende internationellt samarbete, Fö2011/1381/MFI Regeringsbeslut 7, , Fö2012/1794/MFI, Uppdrag att redovisa kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans Försvarsdepartementet: Rapport från (Fö 2009:A) Uppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap om civilt försvar vid höjd beredskap Fred och säkerhet – säkerhetspolitiska utredningen (SOU 2002:108) Styrningen av försvaret (SOU 2005:92) En effektiv förvaltning för insatsförsvaret (SOU 2005:96) Personalförsörjningen i ett reformerat försvar (SOU 2010:86) Forskning och utveckling samt försvarslogistik i det reformerade försvaret (SOU 2011:36) Direktiv till utredningen om styr- och finansieringsformerna i försvaret (dir. 2004:12 och 2004:113) Direktiv till utredningen om en förändrad totalförsvarsplikt (dir. 2007:147, 2009:4 och 2009:28) Direktiv till utredningen om personalförsörjning för det reformerade försvaret (dir. 2009:58) Direktiv till utredningen om en ny organisationsstruktur för stödet till Försvarsmakten (dir. 2010:45 och 2010:104) Direktiv till utredningen om Försvarsmaktens personalförsörjning (dir. 2013:94) Svensk säkerhetspolitik i ny omvärldsbelysning (Ds 1998:9) Säkrare grannskap – osäker värld (Ds 2003:8) Vårt militära försvar – vilja och vägval (Ds 2003:34) Försvar för en ny tid (Ds 2004:30) Säkerhet i samverkan (Ds 2007:46) Försvar i förändring (Ds 2008:48) Vägval i en globaliserad värld (Ds 2013:33) Försvarsmaktens årsredovisningar med bilagor och underbilagor 2001–2014 Försvarsmaktens budgetunderlag med särskilda redovisningar 2003–2014 Försvarsmaktens underlag till regeringens försvarspolitiska proposition 2009, 23 383:51503 Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans, , 23 381:53871 Försvarsmaktens strategiska inriktning 2012, del 1: Grunder och i Stort, , 23 100:60578 GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Försvarsmaktens utvecklingsplan –2016, , 23 320:66929 Försvarsmaktens utvecklingsplan –2022 del 1, Politisk strategisk inriktning, , 23 320:53070 Försvarsmaktens utvecklingsplan –2023 del 2, Plan för verksamhetsgrenar och övrig verksamhet, , 23 320:52821 Årsrapport från perspektivplaneringen 2000–01 Försvarsmaktsidé och målbild Årsrapport från perspektivplaneringen 2002–2003: Målbildsinriktningar för Försvarsbeslut , Rapport 7, ; 23 210:63182 Rapport från perspektivstudien – Ett hållbart försvar för framtida säkerhet, , 23 382:63862 Rapport från perspektivstudien – Det militärstrategiska utfallsrummet, , 23 382:51673 Försvarsmaktens redovisning av perspektivstudien , , FM2013-276:1 Vägen framåt – en liten bok om en stor förändring, , överbefälhavare. Både och – en liten bok om dubbla uppgifter och framtidens krav, , överbefälhavare Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi: Försvarets förutsättningar (2011:2) Statskontoret: Omställningen av det militära försvaret (2009:11) Statskontoret: Införande av ett nätverksbaserat försvar () Statskontoret 2005:7: och regeringens styrning av försvaret Myndighetens för samhällsskydd och beredskap årsredovisning Överbefälhavarens anförande vid i , 2003, 2005 samt 2012 GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Alla tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på Svensk rymdverksamhet – en strategisk tillgång? Statliga myndigheters skydd mot korruption Staten på elmarknaden – insatser för en fungerande Mer patientperspektiv i vården – är nationella riktlinjer en metod? Ungdomars väg till arbete – individuellt stöd och matchning mot – når förmånerna fram? Energieffektivisering inom industrin – effekter av statens insatser i – effektivt utbyte av medlemsskapet På väg ut i världen – statens främjandeinsatser för export Statens kunskapsspridning till skolan Skattekontroll – en fråga om förtroendet för offentlig förvaltning Landsbygdsprogrammet – från jordbruksstöd till landsbygdsstöd? Sjunde AP-fonden – svarar förvaltningen av premiepensionen mot Kränkt eller diskriminerad i skolan – är det någon skillnad? Statens tillsyn över skolan – bidrar den till förbättrade Ett steg in och en ny start – hur fungerar subventionerade anställningar för nyanlända? Tågförseningar – orsaker, ansvar och åtgärder Klimat för pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009–2013 Statens satsningar på – leder de i rätt Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser Transparensen i budgetpropositionen – tillämpningen av det Statens insatser för riskkapitalförsörjning – i senaste laget Bostäder för äldre i avfolkningsorter Staten och det civila samhället i integrationsarbetet