rir · H2B58 · 2014-04-08 00:00:00 — bedömer att regeringens redovisning till av Försvarsmaktens operativa förmåga riskerar att ge en missvisande bild. Regeringen anger att Försvarsmakten respektive 2012 haft förmåga att över tiden möta de krav som ställs på omvärldsbevakning, insatser för att hävda territoriella integritet, och insatser internationellt samt utveckling av insatsorganisationen. Regeringen bedömer dock att det fortfarande finns begränsningar i förutsättningarna för Försvarsmakten att kunna möta olika händelseutvecklingar och hot som kan uppstå vid ett försämrat omvärldsläge. Främst rör bristerna begränsad tillgänglighet av förband, liksom att förbanden med de nya personalkategorierna ännu inte är samövade. Det finns vidare brister avseende planläggning samt tillgänglighet och prestanda i vissa materielsystem.368 2008/09:FöU10, s. 26. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA I granskningen om Försvarsmaktens omställning menade att regeringens bedömning av Försvarsmaktens förmåga innehåller vissa oklarheter. Bland annat är det otydligt om det är Försvarsmaktens förmåga som inte svarar mot krav eller om det är inriktningsbeslutets mål och krav som inte svarar mot de behov som skulle uppstå vid ett Det är också otydligt vad innebörden av ett försämrat omvärldsläge är, eftersom ingen närmare redogörelse lämnas kring detta. I samma granskning noterade också att förmågebedömningarna i ökad utsträckning hänvisar till att Försvarsmakten har löst årets krav/uppgifter, vilket inte nödvändigtvis svarar mot kraven på operativ förmåga.369 Likartad kritik framkom i granskning av Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser, där det konstaterades att regeringen inte redovisar mot kravet om att Försvarsmakten ska kunna hålla 2 000 personer insatta över tiden eller kontinuerligt delta i upp till fyra förbandsinsatser, utan snarare redovisas resultatet av genomförda insatser. Regeringen anger i budgetpropositionen att Försvarsmakten har upprätthållit samtliga delar av incidentberedskapen i enlighet med beslutade krav. menar att denna bedömning kan ifrågasättas, utifrån regeringens krav och Försvarsmaktens redovisning. I kapitel 3 konstaterar att en viss förskjutning i förhållande till den ursprungliga personaltillväxten har skett och att det därför bland annat kan ifrågasättas om samtliga stridskrafter kan uppnå beredskapskraven. konstaterar dock att regeringen, i budgetpropositionen, sammantaget bedömer att uppbyggnaden av insatsorganisationen har mött uppställda mål och beredskapskrav, med undantag för rekrytering av tjänstgörande soldater. Vidare noterar att Försvarsmakten har redovisat en bristande förmåga avseende kravet att ge och ta emot militärt stöd. Detta framgår inte av regeringens redovisning till . Däremot anger regeringen i budgetpropositionen att Försvarsmaktens samarbete med FN, EU och Nato har ökat Försvarsmaktens förmåga att ge och ta emot militär stöd. I budgetpropositionen redovisas att Försvarsmakten har inkommit med underlag som bedömt att den operativa förmågan som krävs för att klara myndighetens uppgifter inte kommer att kunna upprätthållas till 2019. I sammanhanget anger regeringen att Försvarsmakten har angett att verksamheten i huvudsak är i ekonomisk balans –2016 och att regeringen har vidtagit vissa åtgärder, och att den kommer fortsätta 369 Försvarsmaktens omställning 2014 (RiR 2014:4). FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 följa försvarsomställningen för att kunna vidta de åtgärder som krävs. Som konstaterades i kapitel 4 innebär regeringens åtgärder att förbandsanslaget lånsiktigt är i ekonomisk balans även om Försvarsmakten anser att flera utmaningar återstår, medan materielanslaget fortfarande både är i ekonomisk och verksamhetsmässig obalans, enligt Försvarsmaktens analys. menar att regeringens redovisning inte ger tydlig information om läget; det framgår inte vad regeringens syn på Försvarsmaktens bedömning är, framförallt vad gäller situation på materielområdet . 6.3Redovisning av det ekonomiska läget Ytterligare ett exempel på att regeringen inte redovisar läget tydligt gäller ekonomin. Regeringen hänvisar till olika underlag från Försvarsmakten där det framförts dels att det kommer att uppstå en obalans mellan verksamhet och ekonomi i perspektivet 2019, dels att verksamheten i huvudsak är i ekonomisk balans –2016. Vidare anges att regeringen har vidtagit vissa åtgärder mot bakgrund av redovisningarna. Bland annat informeras om att regeringen och kommer att fortsätta inhämta underlag från berörda myndigheter, inklusive förslag på åtgärder, för att verksamhet och ekonomi ska vara i balans även på lång sikt, att regeringen kommer att vidta de åtgärder som krävs och att långsiktig balans mellan ekonomi och verksamhet är central. Regeringen framför dock inte någon egen bedömning av det ekonomiska läget.370 I budgetpropositionen meddelades dock att ytterligare resurser kan behövas efter 2014, vilket också föreslogs i budgetpropositionen . 6.4Redovisning av utvecklingen av insatsorganisationen I granskning av omställningen av Försvarsmakten konstaterade att redovisningen av insatsorganisation till största delen omfattar det gångna året. Redovisningen varierar mellan åren, och det är svårt att mer ingående följa olika förband. Regeringen drar även slutsatser kring stridskrafternas utveckling och i vilken mån beslutad inriktning har följts, utan att närmare ange vad inriktningen består i eller hur den förhåller sig till långsiktiga mål.371 371Försvarsmaktens omställning 2014 (RiR 2014:4). GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Regeringen anger i budgetpropositionerna att Försvarsmakten har tagit ytterligare viktiga steg mot en ny insatsorganisation och att denna huvudsakligen utvecklas i enlighet med det försvarspolitiska beslutet och med bibehållen takt i försvarsreformen. tillgänglighet bedöms också ha ökat jämfört med genom att andelen befattningar i insatsorganisationen som har en beredskap har ökat. Dessa bedömningar görs utan några direkta motiveringar (utöver att försvarsplaneringen fortsatt har utvecklas och att krigsförbandsspecifikationer fastställts för samtliga förband i insatsorganisationen). görs också trots att flera allvarliga problem i insatsorganisationen redovisas. Exempelvis har målen för ett antal krigsförband inte uppnåtts, på grund av reduceringar av övningsverksamhet, något som regeringen ser allvarligt på. Dessutom har förbandsutbildning inte kunnat genomföras i avsedd omfattning, på grund av att en stor del av den nyanställda personalens tid har gått till skydd och bevakning. Delar av problematiken bedöms kvarstå framöver.372 Det behöver inte nödvändigtvis vara en motsättning mellan att insatsorganisationens utveckling generellt är positiv och att det finns problem på vissa områden. menar dock att det är inkonsekvent att framföra att försvarsreformen pågår med bibehållen takt, som mål inte har uppnåtts och planerade aktiviteter inte har genomförts i avsedd utsträckning, och att det är problem som bedöms bestå framöver. 6.5Redovisning av internationell insatsverksamhet Vad gäller svenska bidrag till internationella insatser visade tidigare granskning av detta att det saknas en samlad bild av omfattning, kostnad, resultat och utveckling i relation till uttalade ambitioner. Regeringen har exempelvis rapporterat om ökad samverkan utan att tydliggöra vad som avses.373 Ett annat exempel är rapporteringen till av NBG08 som var sen, otydlig och otillräcklig. Kunskapen om stridsgruppens omfattande tillväxt var känd långt innan det rapporterades till . fick heller inte någon helhetsbild av kostnaden för NBG08, och Försvarsmaktens kalkyler pekade på en högre kostnad för insatser än den som regeringen redovisade till riksdagen.374 373Svenska bidrag till internationella insatser, 2011 (RiR 2011:14). 374Den nordiska stridsgruppen 2008 – en del av EU:s snabbinsatsförmåga, 2010 (RiR 2010:20). FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 Det har varit svårt för och att få en helhetsbild över materielprojektens kostnader. Enligt företrädare för har utskottet uttalat sitt missnöje med redovisningen av materiel, och påtalat att den är otydlig.375 I granskning av internationella materielsamarbeten konstaterades att materielrapporteringen inte var tillräckligt sammanhållen, systematisk och innehållsrik för att kunna utgöra tillräckligt beslutsunderlag för riksdagen.376 I granskning av besparingar i försvarets materielförsörjning bedömdes att regeringens redovisning till var otydlig. Det borde ha tydliggjorts för att tillämpningen av materielförsörjningsstrategin endast gällde för en del av besparingarna samt att besparingarna till viss del skett genom ambitionsminskningar.377 Regeringen har angett att den arbetar med att utveckla återrapporteringen på materielområdet. I samband med budgetpropositionen konstaterade att regeringen under en rad år kontinuerligt har utvecklat materielredovisningen i budgetpropositionerna. I och med detta får , enligt utskottet, en allt utförligare information inför sina ställningstaganden om materielinvesteringar. Utskottet noterar vidare att regeringen avser att fortsätta att utveckla materielredovisningen till riksdagen.378 6.7Möjliga förklaringar till otillräcklig redovisning till En trolig förklaring till brister i regeringens redovisning till kan vara att underlagen från Försvarsmakten till regeringen är bristfälliga. När regeringen inte får tillräcklig information från Försvarsmakten om verksamheten minskar regeringens möjligheter att lämna tillfredsställande redovisning till . En annan möjlig orsak till bristerna i återrapporteringen kan vara en eventuell ovilja att redovisa läget fullständigt. menar att det finns en risk att sekretess kan utnyttjas som ursäkt för att inte informera tydligt om vissa saker. När regeringen har kritiserats för bristande redovisning till har regeringen kommenterat detta med att inte har efterfrågat mer information. Regeringen anser sig således inte heller behöva redovisa sådant En granskning av försvaret internationella materielsamarbeten. 2011 (RiR 2011:13). 377Besparingar i försvarets materielförsörjning – regeringens genomförandegrupp 2008. 2012 (RiR 2012:5). 2013/14:FöU1. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA som utskottet inte efterfrågat. menar dock att det är svårt för utskottet att efterfråga information på grund av kunskapsunderläget; det är svårt att veta vilken information som ska eller kan efterfrågas, speciellt i en verksamhet där mycket är omgärdat av sekretess. Den omfattande sekretessen i försvarsfrågorna begränsar redovisningen, och förhindrar transparens och insyn både för och för allmänheten. Därmed uppstår ett analytiskt och pedagogiskt problem. När det mest väsentliga i regeringens styrning är hemligt är det också svårt att debattera och fatta välgrundade beslut. 6.8Möjliga konsekvenser av otillräcklig återrapportering Bristande återrapportering får allvarliga följder eftersom inte får tillräckligt bra beslutsunderlag, som det är som fattar de övergripande besluten. Dessutom blir transparensen bristfällig. Regeringen redovisar Försvarsmaktens resultat och verksamhet till i budgetpropositionen. Därutöver sker muntlig redovisning med viss regelbundenhet, både från regeringen och från Försvarsmakten. Oklarheterna i uttolkningen av Försvarsmaktens uppgifter påverkar även tydligheten i redovisningen till . Det handlar om oklarheter kring både vad som ska uppnås och när det ska uppnå. Resultatredovisningen till sker i allmänhet mot det gångna årets resultat, vilket innebär att det inte lämnas någon redovisning av hur resultatet förhåller sig till de långsiktiga målen. Redovisningen till har på vissa områden haft brister. Redovisningen av operativ förmåga, och även av det ekonomiska läget, har varit otydlig. Regeringens återrapportering av operativ förmåga har i delar skiljt sig från Försvarsmaktens redovisning. Sekretess begränsar återrapporteringen på området. Bristande kvalitet i Försvarsmaktens underlag till regeringen kan försvåra återrapporteringen till . Bristande återrapportering riskerar att leda till att får otillräckligt beslutsunderlag. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 7 Problematisering av ansvarsfördelningen Som framgår i olika delar av denna rapport är både regeringen och relativt detaljerade i sin styrning av Försvarsmakten. Även i jämförelse med andra politikområden framstår styrningen av försvaret som detaljerad.379 Företrädare för menar att det kan finnas skäl att se över ansvarsfördelningen, eftersom de stora, strategiska frågorna har en tendens att försvinna och de mindre frågorna tar för mycket plats.380 Försvarsdepartementet har inte velat ge sin syn på rådande ansvarsfördelning, i betydelsen vem (, regeringen, Försvarsmakten) som beslutar om vad.381 Det som oftast nämns i intervjuer med Försvarsmakten, på frågan om det finns något som eller regeringen beslutar om och som vore mer effektivt om Försvarsmakten beslutade om, är att och regeringen fattar alltför detaljerade beslut om Försvarsmaktens organisation. Även anslagsstruktur och materiel är områden där Försvarsmakten framför att det kunde bli mer effektivt eller på andra sätt vore rimligt med förändrad ansvarsfördelning. 7.1Riksdagens mål och krav har blivit mer övergripande Försvarsmakten har genomgått av omställning. I granskning av Försvarsmaktens omställning konstaterades att de försvarspolitiska målen är breda och i viss mening varit likartade.382 I samtliga beslut består Försvarsmaktens uppdrag av nationellt försvar, internationella insatser, territoriell integritet och att kunna bistå samhället vid kriser. Det som har förändrats över tiden är hur uppdragen prioriteras inbördes och med vilka förberedelsetider (beredskapstider) uppdragen ska lösas. konstaterar vidare att det har skett en gradvis förskjutning av inflytande, från till regeringen. mål och krav avseende operativ förmåga har med tiden fått en mer övergripande karaktär. Enligt försvårar detta tydlig redovisning och uppföljning av beslut. har, som nämnts ovan, också påpekat att de generellt 379Jämförelse inom granskningsstrategier. 381Försvarsdepartementets skriftliga svar på frågor, . 2014 (RiR 2014:4). FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 hållna målen för det militära försvaret är begränsat användbara för insyn och möjlighet att påverka utvecklingen. beslutar om huvudsaklig inriktning på insatsorganisationens utformning samt placering av förband och utbildningsorter inom grundorganisationen.383 uppfattar beslut om organisationsförändringar som detaljerade, jämfört med andra politikområden. Regeringen beslutar om specificerad, årlig inriktning på insatsorganisationens utformning, exempelvis förbandstyper och antal förband.384 Regeringen anger också antal personer som ska finnas tillgängliga och hur många och hur stora förbandsinsatser som ska kunna göras.385 Regeringen föreslog 2004 att inte skulle besluta om Försvarsmaktens grundorganisation, och att regeringen istället skulle ha den beslutsbefogenheten.386 Detta förslag återkallades dock senare av regeringen och behandlades således aldrig av . hade tidigare framfört att den parlamentariska medverkan i beslut om organisationsförändringar är viktig, men påpekade att detaljnivån för organisationsbeslut inte är given en gång för alla.387 I försvarsstyrningsutredningen poängteras att regeringen måste bedöma från fall till fall om organisationsförändringar måste underställas eller inte.388 Något samlat ställningstagande avseende hur ansvarsgränserna mellan riksdag och regering bör se ut har inte gjorts så vitt har funnit. har aldrig, trots att möjlighet har funnits, velat delegera beslutanderätten avseende grundorganisationen till regeringen mer generellt. Istället har höjt beslutsnivån från regeringen till riksdagen.389 Inom Försvarsmakten framförs synpunkter om att myndigheten borde få större möjligheter att besluta om organisationsfrågorna, och att det skulle förbättra verksamheten genom ökade möjligheter att rationalisera verksamheten.390 3832008/09:FöU10 s.2, 2012/2013:FöU1 punkt 7 s. 6. 384Inriktningsbeslut för Försvarsmakten –2014, regleringsbrev avseende Försvarsmakten, förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. 385Regleringsbrevet för avseende Försvarsmakten. 2004/05:5, Skr. 2004/05:42. 1999/2000:FöU7. 1999/2000:FöU7, rskr. 1999/2000:250 och . 2004/05:FöU4, rskr. 2004/05:143. 390Intervjuer vid Försvarsmakten , , , , , . Intervju med före detta myndighetschef för . GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Att och regeringen fattar detaljerade beslut om Försvarsmaktens organisation kan i vissa fall riskera att försvåra Försvarsmaktens planering. Försvarsmaktens handlingsutrymme krymper, vilket kan påverka möjligheterna att effektivisera och rationalisera verksamheten. Exempel på förslag som Försvarsmakten fört fram men fått avslag på, är att lägga ned stridsledningscentralen i , slå ihop utbildningsgrupper inom Hemvärnet samt lägga ned en enhet i . (Det sistnämnda var det som avböjde, de övriga regeringen. )391 Det rör sig ofta om små förändringar, men vid intervjuer inom Försvarsmakten framförs att det skulle ha varit mer effektivt om myndigheten själva fick besluta om dessa förändringar.392 Företrädare för Försvarsmakten menar att det blir paradoxalt när myndigheten har ett rationaliseringskrav men fastlåsta regler om grundorganisationen – Försvarsmakten kan få i uppdrag att effektivisera grundorganisationen men få restriktioner om att inte lägga ner någon garnison.393 Detta dilemma berördes även av som skrev att på vilken nivå ska fatta styrande beslut är en fråga om att göra en avvägning mellan graden av styrning och möjligheterna för regeringen och Försvarsmakten att välja de mest kostnadseffektiva sätten att uppnå den försvarseffekt som har begärt.394 I ett så kallat tanke-PM som har tagits fram inom Försvarsdepartementet kommenteras organisationsfrågan. Det påpekas att Försvarsmakten är den enda myndighet som inte har organisatorisk frihet, och att problem med låsningar som skapas genom begränsningar i möjligheterna att förändra grundorganisationens lokalisering är unikt för Försvarsmakten. Detta problem bedöms dock i aktuellt tanke-PM ge liten effekt för möjliga effektiviseringar i perioden fram till 2019.395 Regeringen beslutar också om högkvarterets interna organisation; att det vid högkvarteret ska finnas en ledningsstab, en enhet för produktion, en enhet för insatser, en enhet för underrättelse- och säkerhetstjänst, en chefsjurist, en ekonomidirektör, en säkerhetsinspektion, generalläkare och en flygsäkerhetsinspektör.396 Regeringen utnämner mer än 20 anställningar vid Försvarsmakten (det var ännu fler tidigare). I de flesta andra myndigheter utser 391Riksrevisionens egen genomgång samt intervjuer vid Försvarsmakten , . 392Intervjuer vid Försvarsmakten , , . Intervju med före detta myndighetschef för . 393Intervju vid Försvarsmakten . 394SOU 2005:92, s 104. 395Arbetshandling (Tanke-PM) om Försvarsmaktens möjligheter att möta produktivitetsavdraget gällande modell för pris- och löneomräkning. Nämnda tanke-PM är alltså en arbetshandling och inte Försvarsdepartementets formella ställningstagande. 39615 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 regeringen endast chef och ibland överdirektör, med stöd av utnämningsmakten som regleras i Regeringsformen. Det förefaller ovanligt inom svensk förvaltning att regeringen gör den här typen av chefsutnämningar.397 beslutar om ekonomiska ramar för försvaret. Antalet anslag inom försvarsområdet har blivit fler. är anslaget till Försvarsmakten uppdelat på fem anslag.398 På infrastrukturområdet finns på liknande sätt uppdelat anslag för drift respektive underhåll. I övrigt förefaller sådana uppdelade anslag vara ovanligt i Sverige.399 I intervjuer inom Försvarsmakten framkommer önskemål om att begränsa antalet anslag. Man vill besluta om vissa anslagsposter och är framför allt kritiska till att det finns två materielanslag (1:3 och 1:4), vilket anses försvåra för Försvarsmakten i och med att flera anslag begränsar flexibiliteten. Det framhålls att de två materielanslagen är sammanlänkade och att Försvarsmakten behöver kunna hantera dessa mer flexibelt, antingen genom hopslagning eller att regeringen får mandat att fatta beslut upp till en viss nivå.400 Vid intervjuer inom Försvarsmakten har det också framförts synpunkter om att det vore bra med mer flexibilitet när det gäller anslagen för förbandsverksamhet och fredsfrämjande förbandsinsatser (numera benämnt Försvarsmaktens insatser internationellt). Om det fanns större möjlighet till flexibilitet påpekas att Försvarsmakten exempelvis skulle kunna passa på att ägna mer tid och resurser åt nationella övningar när omfattningen av internationella insatser är lägre.401 fick i uppdrag av regeringen att utreda hur den finansiella styrningen och uppföljningen av Försvarsmakten och den avgiftsfinansierade stödverksamheten, som utförs av FMV, kan förändras och förtydligas. I uppdraget ingick bland annat att föreslå en lämplig indelningsgrund för ytterligare anslagsposter i förbandsanslaget. ESV konstaterar bland annat att förutsättningarna för en underindelning av förbandsanslaget ökat eftersom förbanden i insatsorganisationen utgör tydliga 397Förfrågningar inom , Styrningen av försvaret: Betänkande av (SOU 2005:92), s. 125. PM Styrningen av de statliga myndigheterna och informella kontakter, s. 8. 3981:1, Förbandsverksamhet och beredskap; 1:2, Försvarsmaktens insatser internationellt; 1:3, Anskaffning av materiel och anläggningar; 1:4, Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar; 1:5, Forskning och teknikutveckling. 399Förfrågningar inom samt uppgifter från årliga revision . 400Intervjuer vid Försvarsmakten , , , . 401Intervju vid Försvarsmakten . GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA och definierbara kostnadsbärare. ESV menar att förbandsanslaget kan delas in baserat på insatsorganisationens delrubriknivå, det vill säga stridskrafter eller motsvarande. Bedömningen baseras på att regeringens finansiella styrning inte bör bli för detaljerad i förhållande till resultatstyrningen.402 I Försvarsmaktens remissvar rörande ESV:s förslag avråds från att göra ändringar i förbandsanslaget i enlighet med ESV:s förslag. En ytterligare fördelning av anslaget skulle, enligt Försvarsmakten, försvåra den interna styrningen av myndigheten. Övning med sammansatta förband skulle försvåras. Vidare avviker förslaget från Försvarsmaktens ekonomimodell och skulle kräva omfattande anpassningar i systemet Prio.403 saknar tydlig motivbild till att ytterligare splittra upp förbandsanslagen. En sådan ökad uppdelning borde i så fall kopplas ihop med hur och regeringen avser fördela ansvaret och fatta beslut. beslutar om anskaffning av vissa större materielobjekt. angav regeringen, i regleringsbrevet, vilka materielprojekt ska begära regeringens medgivande för.404 I regleringsbrevet anger regeringen inga specifika materielprojekt. Försvarsmakten ska framställa om regeringens medgivande för materielanskaffningar och verksamheter inom anslag 1:3 som bland annat omfattar ekonomiska bindningar , medför förändringar av större betydelse för insatsorganisationens utveckling eller i övrigt är av särskild betydelse.405 Regeringen har också beslutat om en materielförsörjningsstrategi med generella principer för Försvarsmaktens materielanskaffning och vidmakthållande av materiel.406 Försvarsmakten har alltså ett begränsat handlingsutrymme på materielområdet, vilket kan vara motiverat med tanke på de stora utgifterna det rör sig om. Den ovan beskrivna uppdelningen av materielanslagen är ytterligare en begränsning. Regeringens beslut om materielärenden drar, enligt Försvarsmakten, ofta ut . En förteckning över Försvarsmaktens insända, men av regeringen