rir · H2B510 · 2014-05-07 00:00:00 — Därmed finns en skillnad jämfört med kommuner, landsting och kommunala samverkansorgan som styrs av ett fullmäktige. ––Kommunala samverkansorgan omfattas inte av kommunallagens krav på att välja fem revisorer. Därmed finns en skillnad jämfört med kommuner och landsting. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har granskat förvaltningen av statliga medel till den regionala projektverksamheten. Medlen beslutas av tretton kommunala samverkansorgan, en kommun, tre landsting och samtliga länsstyrelser. har anslaget för regionala tillväxtåtgärder uppgått till . har beslutats av de regionala aktörerna inom den regionala projektverksamheten. Detta har således utgjort ungefär hälften av anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom Utgiftsområde 19 Regional tillväxt. Regeringens långsiktiga inriktning för det regionala tillväxtarbetet framgick av den Nationella strategin för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013. I de årliga budgetpropositionerna, regleringsbrev avseende länsstyrelsernas och verksamheter, samt villkorsbeslut avseende kommunala aktörer framgår politikens inriktning för det regionala tillväxtarbetet. Regeringen styr den övergripande inriktningen av projektverksamheten genom förordning om regionalt tillväxtarbete och förordning om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. Regeringen styr även genom fördelning av medel till olika aktörer via regleringsbrevet för anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt. De regionala utvecklingsstrategierna innehåller visioner, mål och långsiktiga prioriteringar för det regionala tillväxtarbetet i respektive län. har undersökt hur förvaltningen av de regionala projektmedlen fungerar utifrån ett antal riskområden som både statliga utredningar och forskning har pekat på kan förekomma i decentraliserade system. De identifierade områdena var styrning, uppföljning, ansvars- och uppgiftsfördelning samt tydlighet och transparens i förvaltningens struktur. I detta kapitel presenteras slutsatser med avseende på de revisionsfrågor som ställdes inledningsvis. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? 7.1Regeringens styrning och uppföljning av de regionala projektmedlen Granskningens första revisionsfråga löd Skapar regeringens styrning och uppföljning förutsättningar för ett effektivt nyttjande av de regionala projektmedlen? För att besvara frågan har dels granskat hur regeringen styr projektverksamheten, dels hur regeringen följer upp projektverksamheten. I det följande redovisas iakttagelser om styrning och uppföljning av den Dessa iakttagelser ligger till grund för svaret på den första revisionsfrågan. 7.1.1Styrning av den regionala projektverksamheten utgångspunkt för styrningen av projektverksamheten är att den ska uppfattas som tydlig. Vidare ska motiven bakom styrningen vara kända.120 Sammantaget menar att den regionala projektverksamheten bedrivs i en komplex miljö av olika styrdokument, olika regleringar och olika förvaltningsnivåer. Detta medför att styrningen av de regionala projektmedlen inte uppfattas som tydlig. Dessutom minskar transparensen och försvårar insyn vilket riskerar att påverka effektiviteten negativt. Mängden styrdokument och regleringar hindrar precisionen i styrningen. Den svaga kännedomen om motiven bakom regeringens tilldelning av regionala projektmedel riskerar vidare att påverka politikens legitimitet hos de regionalt beslutande aktörerna. Den komplexa miljön med olika regelverk, bemyndigandesystemet och försvårad möjlighet till anslagssparande har orsakat en extra administrativ börda för de regionala aktörerna. konstaterar vidare att: ––Styrningen av de regionala projektmedlen omfattar en stor mängd olika dokument som påverkar vilka projekt som kan få bidrag till projektverksamhet. Det finns även en mängd olika regleringar som påverkar vilka projekt som inte kan få bidrag. ––De kommunala aktörerna gör olika tolkningar av uppdragen i villkorsbeslutet. Otydligheten handlar om huruvida medel från anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder får användas till uppdragen i villkorsbeslutet och om uppdragen är extra uppdrag utöver de uppgifter som arbetet med regional tillväxt innebär. 2009/10: FiU38, . 2007/08: FiU2 Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, ESV 2007:23 Resultat och styrning i statsförvaltningen, bet. 2000/01:FiU20, rskr. 2000/01: 101 och bet. 2003/04:JUU1, Budgetlagen (2011:203). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER ––De regionala aktörerna gör också olika tolkningar av regleringen i förordningen om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken för hur projekt får samfinansieras med andra aktörer. ––De regionala aktörerna har låg kännedom om motiven bakom fördelningen mellan länen. De har också låg kännedom om motiven till fördelningen av medel mellan aktörer inom samma län. ––Medfinansiering med strukturfondsprojekt och landsbygdsprogram kan innebära att andra aktörer medverkar till försenade utbetalningar av medel. Medfinansieringen innebär också att de regionala aktörerna måste förhålla sig till två olika regelverk. ––I en majoritet av länen finns två separata beslutsfattare – länsstyrelse och aktör-, som fattar beslut relativt oberoende av varandra. ––De ändrade förutsättningarna för anslagssparande har lett till en högre press bland de regionalt beslutande aktörerna att betala ut medel under innevarande år. Det har också orsakat ökad administration. ––av respondenterna uppgav att det finns problem med samordningen mellan regionala projektmedel och medel från strukturfonderna och/eller medel från landsbygdsprogrammet. 7.1.2Uppföljning av den regionala projektverksamheten anser att uppföljningen ska vara kopplad till de uppsatta målen och kunna ge en bild av i vilken utsträckning projektmedlen uppfyller sitt syfte. I budgetlagen står att regeringen ska lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen. kan konstatera att kopplingen mellan projektverksamhetens mål och resultat är vag. Utifrån de redovisningar som finns förefaller kännedomen om i vilken utsträckning de regionala projektmedlen bidrar till att uppfylla målet för den regionala tillväxtpolitiken vara låg. Detta medför i sin tur en försämrad möjlighet till ansvarsutkrävande. Regeringens redovisning av de regionala projektmedlen hanterar inte frågan om hur medlen bidrar till målet med den regionala tillväxtpolitiken. Uppföljningen som görs på länsnivå är inte heller enhetlig och innehåller överskattningar av resultat utifrån rapporterade indikatorer. Detta försvårar en aggregering på nationell nivå. Det kan också konstateras att administrationen kring uppföljningen innehåller moment av dubbelarbete Dubbelarbetet och dubbelrapporteringen har medfört en extra arbetsbörda både vad gäller rapportering till och rapportering till regeringen. Den extra arbetsbördan medför ökad arbetsinsats och det ökar i sin tur kostnaden. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Vidare kan notera att uppföljningen av de regionala projektmedlen uppvisar likheter med hur resultat generellt redovisas i resultatredovisningen till . Frågan har bland annat uppmärksammats av en intern arbetsgrupp bestående av representanter från och . Arbetsgruppen påpekade att regeringens resultatredovisning generellt handlar mer om insatser och omvärldsfaktorer än om verksamhetens resultat.121 konstaterar vidare att: ––Varje beslut om projektstöd blir ett unikt ärende i Nyps. Det innebär att det förekommer dubbelredovisning i de fall det finns flera finansiärer. ––De regionala aktörerna tvingas till att rapportera samma information två gånger: En gång i Nyps och sedan ytterligare en gång till . Enligt beror detta på att beslutsfattarnas inrapportering i Nyps i många fall är bristfällig. ––I Nyps finns en stor mängd indikatorer inrapporterade. En aggregering av indikatorerna blir inte meningsfull eftersom de ej är tillräckligt väl preciserade. ––Den uppföljning som genomförs är mer av beskrivande karaktär än en analys av insatsernas resultat i förhållande till målen. Detta gäller såväl länens redovisning till regeringen, som regeringens redovisning till . 7.1.3Revisionsfråga 1: Skapar regeringens styrning och uppföljning förutsättningar för ett effektivt nyttjande av de regionala projektmedlen? Sammantaget kan konstatera att regeringens styrning och uppföljning av de regionala projektmedlen kan förbättras i syfte att skapa tydligare förutsättningar för ett effektivt nyttjande av de regionala projektmedlen. För att åtgärda bristerna rekommenderar regeringen att: ––Klargöra villkorsbeslutets status i syfte att likrikta de olika tolkningar som görs av huruvida medel från anslag 1:1 får användas till uppdrag och återrapporteringskrav. ––Tydliggöra i vilken utsträckning de olika kommunala aktörerna får medfinansiera projekt med regionala projektmedel utifrån 5 § i förordning (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken 121 PM, Kartläggning av regeringens resultatredovisning till i budgetpropositionen , . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER ––Tydligt redovisa motiven till hur medel till regional projektverksamhet fördelas till och inom landets län. ––Öka systematiken och skapa tydligare riktlinjer för en mer utförlig och sammanhållen uppföljning. ––Tydligare till redovisa projektmedlens resultat i förhållande till deras syften. kan konstatera att den borttagna möjligheten till automatiskt anslagssparande orsakar en ökad administrativ börda inom regionala projektmedel. Fördelen har varit att den finansiella kontrollen över statsbudgeten stärkts. De regionala projektens investeringar påverkas dock av omvärldsfaktorer som projekten inte kan styra. Således skulle en bättre hushållning med projektverksamhetens medel gynnas av möjligheten till ett automatiskt anslagssparande. anser därför att regeringen bör väga fördelarna mot nackdelar med att återinföra ett automatiskt anslagssparande inom anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. ––Ompröva behovet av rapportering utanför Nyps i syfte att minska administrationen. 7.2Förvaltning av de regionala projektmedel och grundläggande krav Granskningens andra revisionsfråga löd Uppfyller förvaltningen av regionala projektmedel grundläggande krav på den offentliga förvaltningen gällande ansvar, tydlighet och transparens? För att besvara frågan anlitade professor och juris doktor som undersökte ansvarsförhållandena mellan aktörer som beslutar och betalar ut regionala projektmedel. utgångspunkt för frågan var att förvaltningen av regionala projektmedel ska vara transparent vilket kräver en tydlig ansvars- och uppgiftsfördelning mellan olika myndigheter och förvaltningsnivåer. Förvaltningen av de regionala projektmedlen har allvarliga brister när det gäller ansvarsfördelning och transparens. Konstruktionen med som ansvarig för anslaget men inte för besluten är svårförenligt med det svenska offentligrättsliga systemet för hur regeringen ska använda de statliga anslagen. Förvaltningens organisering kring medeltilldelning ger inte förutsättningar för transparens och tydlighet i ansvarsförhållandena mellan staten och de kommunala aktörerna. Vidare saknas en möjlighet till statlig kontroll och insyn FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? då de kommunala aktörerna inte omfattas av statlig tillsyn. saknar formellt stöd och kapacitet att kunna följa upp och vidta åtgärder om de statliga medlen inte används för rätt ändamål. Inte heller omfattas de statliga medlen av statlig finansiell revision – uppgick den summan till . Sammantaget riskerar det att leda till bristande hushållning för statliga medel och försämrade möjligheter till ansvarsutkrävande. Bristerna hanteras till viss del av ramöverenskommelser, men dessa saknar rättslig status. anser därför att det är ytterst tveksamt om ramöverenskommelser kan ses som en hållbar lösning. konstaterar vidare att: ––ansvarar för det anslag som de kommunala aktörerna beslutar om. ––De kommunala aktörerna kan ses som offentligrättliga organ. Det innebär att deras beslut om att tilldela medel kan ses som myndighetsutövning. De kommunala aktörerna omfattas således av 12 kap. 2 § i regeringsformen. Detta i sin tur medför att aktörernas bidragsbeslut är skyddade mot påverkan från utomstående. Således har inga möjligheter att påverka de beslut som fattas. ––enda påverkansmöjlighet är att stoppa utbetalningar i de fall de riskerar att överskrida befintliga anslagsramar. ––Konstruktionen med att låta ansvara för det anslag som de kommunala aktörerna beslutar om medför otydliga ansvarsförhållanden. ––Ramöverenskommelserna är ett första steg till mot att förtydliga ansvaret mellan och de kommunala aktörerna, men de är inte en hållbar lösning i längden. Detta eftersom överenskommelserna har alltför otydlig rättslig status. Exempelvis är det oklart vad som händer i de fall en ramöverenskommelse inte efterlevs. ––Konstruktionen med att låta en statlig myndighet ansvara för medel som en icke-statlig aktör beslutar om är svårförenlig med principerna för det svenska systemet för hantering av statliga anslag. Principen är att en myndighet som får ett anslag även ansvarar för dess användning. ––De kommunala aktörerna har enligt regelverket ansvar för tillsyn över de aktörer som ansöker och beviljas medel från anslaget. Detta medför att aktörerna har ansvar för medlen som betalas ut även om det är som betalar ut dem. ––Det saknas tillsyn över de kommunala aktörernas beslut om utbetalning av projektmedel. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 7.2.1Revisionsfråga 2: Uppfyller förvaltningen av regionala projektmedel grundläggande krav på den offentliga förvaltningen gällande ansvar, tydlighet och transparens? Förvaltningen av regionala projektmedel karaktäriseras av otydlighet i ansvarsfördelning samt är organiserad på ett sätt som inte är i linje med hur statliga anslag ska användas. anser att förvaltningen av de regionala projektmedlen inte uppfyller grundläggande krav på offentlig förvaltning vad gäller ansvar, tydlighet och transparens, vilket skapar risker för bristande hushållning med statens medel. För att åtgärda bristerna rekommenderar regeringen att: ––Överväga att i förordning (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken eller på annat sätt tydliggöra ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna i syfte att långsiktigt säkerställa god ekonomisk kontroll av statens medel. ––Säkerställa att de statliga projektmedel som beslutas av icke-statliga aktörer omfattas av statlig tillsyn. 7.3Riksrevisionens observationer gällande medborgarnas möjligheter att påverka Som en del i granskningen har undersökt hur medborgarnas möjligheter att påverka användningen av de regionala projektmedlen i sina län varierar. tar inte ställning till hur uppgiftsfördelningen inom det regionala tillväxtarbetet bör se ut. Detta är en fråga för regering och riksdag. konstaterar dock att decentraliseringen har skett på olika sätt i olika län. Möjligheten att skapa kommunala samverkansorgan för samarbete på länsnivå har öppnat upp för en stor flexibilitet gällande organisation. Flexibiliteten har inneburit stor frihet att forma den egna organisationen efter lokala och regionala önskemål. har den lett till en ökad organisatorisk heterogenitet. Den organisatoriska heterogenitet som präglar hanteringen av de statliga regionala projektmedlen leder till olika förutsättningar för påverkan, insyn och kontroll. kan också konstatera att organisatorisk heterogenitet bidrar till komplexitet. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Regeringen aviserade i skrivelse 2013/14:61 en utredning om demokratisk delaktighet och inflytande. Mot bakgrund av ovan redovisade variationer gällande medborgarnas möjligheter att påverka rekommenderar regeringen att: ––Överväga möjligheten att i samband med den planerade utredningen närmare undersöka den asymmetriska decentraliseringens demokratiska effekter. Förändringen av hur de statliga regionala projektmedlen förvaltas kan ses i ljuset av en allmän trend som under präglat den svenska statsförvaltningen. Statens roll har ändrats i takt med att dess relationer till det omgivande samhället blivit tätare och mer komplexa. Olika utredningar och forskningen har pekat på brister i förutsättningarna för utövandet av grundläggande förvaltningsmoment såsom styrning, uppföljning, ansvar och uppgiftsfördelning samt tydlighet och transparens. Vidare har frågor kring medborgarnas möjligheter till förståelse, insyn och förmåga att påverka uppmärksammats. kunde inledningsvis konstatera att förvaltningsstrukturen för den regionala tillväxtpolitiken bär tydliga drag av den beskrivna förändringen. Det innebär att området berör många aktörer på flera samhällsnivåer och att organisationen är komplex. Mot bakgrund av detta har , utifrån beskrivna riskområden, granskat om regeringens förvaltning av regionala projektmedel har svarat upp mot grundläggande krav på offentlig förvaltning. Den övergripande slutsatsen är att regeringens förvaltning av regionala projektmedel inte uppfyller grundläggande krav på den offentliga förvaltningen med avseende på tydlighet och transparens. Detta riskerar att motverka mål med en offentlig förvaltning som bidrar till en hållbar tillväxt. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Granskningen visar att beslutsmakten över de regionala projektmedlen är fördelad på många aktörer i form av olika organisationstyper. Verksamheten präglas av komplexitet, heterogenitet och otydligheter i ansvarsfördelningen. övergripande slutsats är att förvaltningen av de regionala projektmedlen uppvisar brister i linje med de risker som inom forskningen förknippas med komplexa flernivåsystem och långtgående decentralisering av ansvar. Sammantaget leder otydligheten inom styrning, uppföljning, ansvarsfördelning och bristen på tillsyn och kontroll till att det finns en uppenbar risk för att budgetlagens mål om att god hushållning ska iakttas inte uppfylls. Den regionala projektverksamheten utgör ett exempel på att komplexa och heterogena strukturer riskerar att leda till ett antal olika problem. Det finns sannolika skäl att anta att andra områden med liknande strukturer uppvisar samma typ av problem vad gäller styrning, uppföljning, kontroll och ansvarsutkrävande. Sammantaget finns det en risk för att den regionala tillväxtpolitikens legitimitet minskar då området till stor del utgörs av de regionala projektmedlen. anser att det är viktigt att uppmärksamma dessa risker i ljuset av den pågående samhällsutvecklingen där statens roll förändras och komplexiteten tycks öka. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER , (2010) Att kontrollera förvaltningen: framväxten av granskningssamhället. Kapitel i (red.) , Bo, Politik som organisation – Förvaltningspolitikens grundproblem. , (1999) Att kontrollera staten – den statliga revisionens roll i den parlamentariska demokratin. Bache, , (2010) Multi-level Governance. , (2010) Decentralisering, governance och institutionell förändring. Bo (red.) Politik som organisation. (2009) Tillväxtpolitikens styrningsproblem. , (red.) Samhällsstyrning i förändring. , (2005) Målstyrningen drar åt skogen – om government och governance i svensk skogspolitik. SCORE Rapportserie 2005:6. Sällvin (2005) Regionalpolitiska propositioner 1964–2002. 2013/14:KU30. Regionalt utvecklingsansvar i , och 2009/10: FiU38. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. 2009/10: KU37. Regionalt utvecklingsansvar i vissa län. 2007/08: FiU2. Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning. 2007/08: NU2. Utgiftsområde 19 Regional utveckling. 2003/04: JUU1. Utgiftsområde 4 Rättsväsendet. 2001/02: KU7. Regional samverkan och statlig länsförvaltning. 2000/01:FiU20. Riktlinjer för den ekonomiska politiken, utgiftstak, skatteffrågor m.m. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Regionalt utvecklingsansvar i , och . Strategisk uppföljning av En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013. En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013. (2012). Nationell strategisk rapport för 2012 – om nationella strategiska referensram. Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt och utgiftsområde 24 Näringsliv. Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt och utgiftsområde 24 Näringsliv. Villkorsbeslut för regionala självstyrelseorgan och samverkansorgan inom utgiftsområde 19 för budgetåren 2010, 2011, 2012 och 2013. 2013/14:1. 2013/14:46. Regionalt utvecklingsansvar i , och 2012/13:1. 2009/10:156. Regionalt utvecklingsansvar i vissa län. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. 2007/08:1. 2005/06:1. 2001/02:7. Regional samverkan och statlig länsförvaltning. 1996/97:36. Den regionala samhällsorganisationen. 2000/01:101. Årsredovisning för staten 2000. Förordning om regionalt tillväxtarbete. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Förordning om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. Förordning med instruktion för . 2009/10:221. Strategiskt tillväxtarbete för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning. 2012/13:154. Strategiskt tillväxtarbete för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning – en sammanfattning av Nationell strategisk rapport för 2012. Regleringsbrev för avseende länsstyrelserna. Statens regionala förvaltning, förslag till en angelägen reform. Regional utveckling och regional samhällsorganisation. och gemensam nämnd – två former för samverkan. Rapport 2013:18 Bemyndigandesystemet under anslaget Regionala tillväxtåtgärder. Rapport 2007:23 Resultat och styrning i statsförvaltningen. Rapport som tillväxtpolitik – Retorik och substans i den regionala tillväxtpolitiken. Rapport 2013:02 Att utveckla regioners lärande. Rapport 2012:18 Från aktiv lokaliseringspolitik till regional politik. (2012). En samlad bild av regionalt tillväxtarbete. sammanställning av uppdrag 12 regleringsbrev . (2012). Förslag till hur uppföljningen av projektverksamheten kan förbättras. Återrapportering av uppdrag 10 i regleringsbrev. (2013). Rapport 0158 Uppföljning av regionala företagsstöd och stöd till projektverksamhet. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? SKL (2004). Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004. (2010). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Alla tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på Svensk rymdverksamhet – en strategisk tillgång? Statliga myndigheters skydd mot korruption Staten på elmarknaden – insatser för en fungerande elöverföring Mer patientperspektiv i vården – är nationella riktlinjer en metod? Ungdomars väg till arbete – individuellt stöd och matchning mot Bostadstillägget och äldreförsörjningsstödet till pensionärer – når förmånerna fram? Energieffektivisering inom industrin – effekter av statens insatser i – effektivt utbyte av medlemsskapet På väg ut i världen – statens främjandeinsatser för export Statens kunskapsspridning till skolan Skattekontroll – en fråga om förtroendet för offentlig förvaltning Landsbygdsprogrammet – från jordbruksstöd till landsbygdsstöd? Sjunde AP-fonden – svarar förvaltningen av premiepensionen mot Kränkt eller diskriminerad i skolan – är det någon skillnad? Statens tillsyn över skolan – bidrar den till förbättrade Ett steg in och en ny start – hur fungerar subventionerade anställningar för nyanlända? Tågförseningar – orsaker, ansvar och åtgärder Klimat för pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009–2013 Statens satsningar på – leder de i rätt Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande