rir · H2B51 · 2014-02-11 00:00:00 — STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET Många riskkapitalaktörer poängterar vidare vikten av att bidra med kompentens utöver kapital. Företag som står inför ett nytt utvecklingssteg, t.ex. att börja exportera sin produkt/tjänst, möter nya utmaningar som kan komma att kräva en kompetens som inte behövts tidigare. Ett sådant steg kräver inte bara mer kapital utan ofta även mer kompetens. Även om företaget kan söka en sådan kompetens på egen hand kan det vara en stor fördel för såväl investeraren som företaget om riskkapitalbolaget kan tillhandahålla den kompetens som saknas. Många riskkapitalister, såväl privata som statliga, har därför ett stort kontaktnät med erfarna personer som kan träda in och vara behjälpliga, företrädesvis genom att ta plats i styrelsen och där bidra med managementkunnande, branschspecifika erfarenheter och egna nätverk. Som noterades i avsnitt 2.4.1 efterfrågar majoriteten av de tillfrågade småföretagen att investeraren också ska bidra med kunskap och/eller nätverk.66 Så kallat kompetent kapital bedöms av vissa som en bristvara i och dessa menar att staten borde stimulera framväxten av privata aktörer som kan tillhandahålla kompetent kapital.67 Den hållningen bygger på ett antagande om att privata aktörer har bättre förutsättningar och incitament att förse företagen med extern kompetens än vad statliga aktörer har. Sammanfattningsvis noterar vi att det finns en inneboende målkonflikt i regeringens riktlinjer för statlig företagsfinansiering. består i att de statliga aktörerna ska ha låga avkastningskrav som parallella krav på samarbete med privata aktörer innebär att avkastningen för enskilda investeringar ska vara marknadsmässig. Vidare kan kraven på samarbete med privata aktörer medföra en dragning mot att investera i senare faser av företagens utveckling snarare än i tidiga faser där regeringen anser att de största behoven finns. Det är inte möjligt att empiriskt belägga i vilken utsträckning de statliga insatserna trängt ut privata aktörer. Det faktum att en ansenlig del av det statliga riskkapitalet investerats i senare faser är dock en indikation på att det finns en undanträngningseffekt, även om dess storlek är oklar. När det gäller systemets effektivitet förekommer det flera fall av överlappande verksamheter i de statliga insatserna för riskkapitalförsörjning. En annan aspekt på systemets effektivitet är att de nuvarande formerna för kapitaltillskott till de statliga aktörerna medfört att den samlade likviditeten i systemet är 66Svenskt näringsliv (2013). 67Graham från Europeiska investeringsfonden var en stark förespråkare för en sådan inriktning, intervju . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER mycket hög och att staten därmed lånar upp kapital som används till kortsiktiga kapitalplaceringar istället för till avsedda riskkapitalinvesteringar i onoterade bolag. Kostnaden och risken för staten blir på detta sätt större än om kapitalet förs över i takt med att investeringarna genomförs. Om vi i ett räkneexempel antar att de statliga aktörerna sammanlagt har ett likviditetsbehov på (av totalt avsatt kapital för riskkapitalinvesteringar) blir den årliga upplåningskostnaden för denna reserv . När det gäller förvaltningskostnader är det svårt att dra generella slutsatser då aktörerna delvis har olika inriktning och befinner sig i olika skeden. För att kunna avgöra vad som är en rimlig kostnadsnivå behövs en individuell bedömning av verksamheten hos respektive aktör. Sådana bedömningar saknas och skulle kunna användas till att utforma specifika kostnadseffektivitetsmål för de olika verksamheterna. Slutligen har flera offentliga aktörer fått begränsningar i investeringsinriktningen från ägaren eller stiftaren. Dessa medför att det uppstår en konflikt mellan det mer generella målet om att förbättra finansieringen för små och nya företag och de mer specifika målen om att förbättra finansieringen i vissa regioner och sektorer. STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 5 Slutsatser och rekommendationer 5.1Ett medel – flera mål övergripande slutsats är att det system för statlig riskkapitalförsörjning som utvecklats är svåröverskådligt och inte når de målsättningar på området som regeringen gett uttryck för. generell akademisk utgångpunkt är att de största samhällsekonomiska effekterna i termer av tillväxt, sysselsättning och skatteinkomster skulle uppnås om de statliga riskkapitalaktörerna vore helt fria att allokera kapitalet. bedömning är att en sådan lösning sannolikt skulle leda till att företag i tidig utveckling skulle få en begränsad del av kapitalet. Någon form av styrning måste ske för att det målet ska uppnås. Regeringens faktiska styrning av de statliga riskkapitalaktörerna tycks emellertid inte i första hand vara inriktad på att kapitalet ska nå detta segment. Istället har regeringen lagt stor vikt vid att kapitalet ska allokeras till vissa geografiska områden och sektorer. Sammantaget svarar Inlandsinnovation, Fouriertransform och för av totalt i systemet. inkluderas inte i detta och andra resonemang i slutsatser. Begränsningar i investeringsmöjligheterna leder generellt till lägre effektivitet i allokeringen av kapital i termer av tillväxt, sysselsättning och skatteintäkter. Dessa inskränkningar har, tillsammans med kravet på samverkan med privata aktörer, bidragit till att det generella målet om att det finansiella gapet ska täckas tycks ha kommit i andra hand. Att använda ett medel, statligt riskkapital, för att nå flera mål som regional utveckling, sektoriell utveckling och nå ett allmänt mål om att tillhandahålla kapital i det segment av marknaden som inte täcks tillfredsställande av privata aktörer förefaller överoptimistiskt. bedömning är att för att nå en bättre måluppfyllelse måste målsättningen och de olika aktörernas roller vara tydligare än vad som är fallet . 5.2Samarbetskrav svårt att förena med statens marknadskompletterande roll konstaterar att det finns en inneboende målkonflikt i regeringens riktlinjer för företagsfinansiering. Regeringen uttrycker i prop. 2009/10:148 att avkastningskravet på statliga marknadskompletterande STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET finanseringsaktörer ska sättas på en låg nivå. ska man när det gäller ägarkapital verka på lika villkor med privata aktörer, vilket i praktiken innebär marknadsmässiga avkastningsmål för enskilda investeringar. Vidare är målet att de statliga aktörerna ska inrikta sig på tidiga investeringsfaser och öka utbudet av riskkapital i de segment där privata aktörer inte tillfredsställer efterfrågan, som de ska samarbeta med privata aktörer. noterar att en relativt stor del av det offentliga riskkapitalet investeras i de delar av riskkapitalmarknaden där de privata aktörerna är mest verksamma och i företag som kommit en bra bit i sin utveckling. Regeringen har konstaterat att bristen på kapital är särskilt stor i fasen efter tidig såddfinansiering men innan företagen når marknaden. Det är emellertid en begränsad del av det offentliga kapitalet som når det segmentet. erhöll företag i start up-fasen av det statliga riskkapitalet från de statliga aktörer vi undersökt. Företag i såddfasen erhöll . Enligt bedömning agerar de statliga aktörerna i enlighet med sina uppdrag och samverkar med privata aktörer. Genom kraven på samverkan är emellertid uppdragen inte i linje med målbilden om finansiering i tidiga skeden. Kraven på samverkan med privata aktörer tycks ha inneburit att offentliga aktörer är mer aktiva i faser där företagen är mer utvecklade, riskpremien lägre och den förväntade avkastningen högre. I takt med att de privata aktörerna i allt större utsträckning inriktat sig på företag i senare utvecklingsfaser har förutsättningarna försämrats för de statliga aktörerna att finna privata aktörer i företagens tidiga faser att samverka med. Det är en utmaning för de statliga aktörerna att både samarbeta med privata aktörer och försöka tillhandahålla kapital i segment där privata lösningar inte återfinns. Det finns naturligtvis ett brett spektrum av politiska verktyg om staten vill öka tillgången på finansiering för nya och växande företag, såsom skattelättnader, bidrag, lån och garantier. åtgärder som syftar till att skapa stabilare ramvillkor för näringslivet eller förbättrat humankapital för att öka efterfrågan på kapital ingår också i verktygslådan. Statliga insatser som syftar till att komplettera det utbud som den privata marknaden inte tillfredsställer går principiellt sett att dela in i två olika kategorier. Den ena omfattar statliga direktinvesteringar i mycket tidiga företagsskeden, där staten måste vara beredd på att kapitalet kan urholkas . Den andra kategorin utgörs av olika sätt att istället stimulera det privata kapitalet att orientera sig mot tidigare skeden. Detta kan antingen ske genom saminvesteringar med privata aktörer, genom indirekta statliga investeringar via privata fonder eller genom subventioner i form av avdrag eller garantier för privata investerare. Om staten vill stimulera investeringar i tidigare skeden genom att saminvestera eller investera i privata fonder, kan detta enligt GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER inte ske på samma villkor som för privata aktörer. Istället bör statens villkor anpassas till förmån för de privata investerarna för att dessa ska vara villiga att utsätta sig för högre risk. I teorin ska statens subvention till privata investerare (eller till portföljföretagen om staten gör egna direktinvesteringar) vägas upp av den samhällsekonomiska vinst som staten förväntar sig av affären. Detta behöver reflekteras i de statliga aktörernas uppdrag och målsättning. 5.3Indikationer på att statligt kapital tränger ut privat Det går inte att på empiriska grunder avgöra i vilken utsträckning statligt riskkapital tränger ut privat riskkapital men det finns indikationer på att så har skett. konstaterar att av det statliga kapitalet investeras i företag i expansionsfas och i mogna företag. Risken för undanträngning ökar ju mer de statliga aktörerna agerar på samma arena som de privata. Det faktum att vissa statliga styrelser velat undvika förluster i enskilda investeringar talar också för att det statliga kapitalet till viss del tränger ut privat kapital. Vi anser dock inte att vi har underlag för att ha en åsikt om storleksordningen på undanträngningseffekterna. 5.4Effektivisering av de statliga insatserna Utöver de övergripande synpunkterna som lämnats ovan har vi noterat några konkreta problem rörande effektiviteten i det statliga systemet för riskkapitalförsörjning. 5.4.1Otydliga roller medför överlappningar Som framgår av kartläggningen i kapitel 3 förekommer flera fall av överlappande verksamheter i de statliga insatserna för riskkapitalförsörjning. Ett exempel på detta är att Fouriertransforms utökade mandat i stort sett motsvarar Industrifondens affärsområde . Ett annat exempel är att Inlandsinnovations geografiska mandat överlappar flera av de regionala fonder som administreras av som Norrlandsfonden också står för andra former av finansieringslösningar inom samma region. Samordningen mellan de statliga aktörerna framstår som begränsad. Ett par av de personer vi intervjuat anser att det är en fördel med pluralism, det vill säga att företag som söker kapital har flera statliga alternativ att vända sig till.68 Andra menar att den statliga riskkapitalförsörjningen är ett alltför vildvuxet system och att ett mer effektivt sätt att åstadkomma pluralism – 68 Intervjuer med Inlandsinnovation samt Fouriertransform . STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET om detta eftersträvas – skulle vara att använda fond-i-fond lösningar, dvs att staten istället för att investera direkt i olika företag investerar indirekt via privata fonder.69 bedömning är att systemet har byggts upp med olika utgångspunkter vid olika tillfällen, vilket har resulterat i dagens svåröverskådliga system. En allmän översyn av systemet skulle sannolikt leda till en annan ordning än dagens system med bättre förutsättningar att nå de mål som skulle vara utgångspunkten för en sådan översyn. 5.4.2 Onödigt hög likviditet kan konstatera att systemet med flera olika statliga aktörer som fått stora initiala kapitaltillskott av staten innebär att den samlade likviditeten i systemet är mycket stor. Sammanlagt har de olika enheterna som primärt ska syssla med riskkapitalinvesteringar i onoterade bolag allokerat till kortfristiga kapitalplaceringar som en likviditetsreserv för den ordinarie verksamheten. Det gäller framförallt de senast skapade fonderna, Fouriertransform och Inlandsinnovation. Om vi i ett räkneexempel antar att de statliga aktörerna sammanlagt har ett likviditetsbehov på (av totalt avsatt kapital för riskkapitalinvesteringar) blir den årliga upplåningskostnaden för denna reserv . Det skulle enligt bedömning vara mer kostnadseffektivt och innebära en effektivare hushållning med statens medel att låna upp och tillföra eventuella nya kapitaltillskott i takt med att kapitalbehovet uppstår, dvs när de statliga aktörerna genomför sina investeringar. Rent budgettekniskt är detta inte genomförbart eftersom varje nytt investeringsbeslut skulle påverka statens lånebehov. En nyordning förutsätter därför regelförändringar. 5.4.3Svårt att värdera administrationskostnader Administrationskostnaderna varierar en hel del mellan de olika statliga aktörerna och det är svårt att dra generella slutsatser om detta eftersom aktörerna delvis har olika inriktning och befinner sig i olika skeden. konstaterar att det är nödvändigt med en individuell bedömning av verksamheten hos respektive aktör för att kunna avgöra om kostnadsnivån är rimlig. Endast Industrifonden och det ägarkapital som investerar inom ramen för EU:s strukturfondsprogram har kostnadseffektivitetsmål. anser att samtliga statliga riskkapitalaktörer bör ha specifika mål för förvaltningskostnadernas storlek utifrån den verksamhet som bedrivs. 69Intervju med Per , professor i finansiell ekonomi och föreståndare för , . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Regeringen rekommenderas att ompröva systemet med statligt riskkapital och bli tydligare med vad systemet ska åstadkomma och formerna för detta. I detta sammanhang bör regeringen: ––Överväga antalet statliga riskkapitalaktörer och tydliggöra de olika aktörernas inbördes roller så att intentioner uppfylls för å ena sidan allmän företagsfinansiering och å andra sidan regional- och sektorpolitik. ––Anpassa de statliga riskkapitalaktörernas villkor i saminvesteringar eller investeringar i privata fonder, så att de privata aktörerna får incitament att orientera sig mot tidigare företagsskeden. För att säkra en kostnadseffektiv verksamhet bör regeringen, direkt eller indirekt via styrelserna, införa specifika mål för förvaltningskostnadernas storlek för de olika statliga riskkapitalaktörerna. Om regeringen önskar utfästa nytt kapital till befintliga eller kommande fonder bör detta lösas så att kapitalet tillförs i takt med att investeringsbehovet uppstår. STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER (2013), Årsredovisning 2012 2009/10:NU25, Företagsutveckling – statliga insatser för finansiering och rådgivning 2004/05:NU16, Transparensdirektivet och vissa övriga konkurrenspolitiska frågor Brander J., Du Q. och . (2012), The Effects of Capital: International Evidence Da , M., G. Nicodano och A. Sembeneli, (2006), Public Policy and Creation of Capital Markets, 90, 1699–1723 /Ramböll Följeforskning 2012 – Regionala riskkapitalfonder, rapport 0149 (2013), Verksamheten 2012 (2013), Årsredovisning för räkenskapsåret 1.1 – Förordning (SFS 2012:872) om statlig finansiering genom regionala utvecklingsbolag Gompers and (1998). What Drives Venture Capital Fundraising? Brooking Papers on Economic Activity: Microeconomics, juli, 149–204 Industrifonden (2013), Årsredovisning 2012-13 (2013), Årsredovisning 2012 (2013), Delårsrapport , halvårsrapport (2011) Översyn av statliga riskkapitalaktörer Norrlandsfonden (2013), Årsredovisning och hållbarhetsredovisning 2012 (2013), Reviews of Innovation Policy: 2009/10:148, Företagsutveckling – statliga insatser för finansiering och rådgivning 2011/12:1, Budgetpropositionen 2011/12:99, Vårändringsbudget 2012/13:99, Vårändringsbudget STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET 2013/14:1, Budgetpropositionen (2013), Årsredovisning 2012 Skrivelse 2010/11:74, Redovisning av inriktningen av verksamheten hos Inlandsinnovation SOU 1981:72, Den svenska industripolitiken SOU 2008:121, Innovationer och företagande – framtid SOU 2012:41 Innovationsstödjande verksamheter vid universitet och högskolor SOU 2013:6, Delbetänkande av , Att förebygga och hantera kriser Svenskt näringsliv (2013) Riskkapitalförsörjning i små och medelstora företag – utbud eller efterfrågan? (2011), Ekonomisk Debatt nr 7 2011, Statligt venture capital i stort behov av omstrukturering (2012) The current state of the venture capital industry, Rapport #2 Tillväxtanalys (2012), Staten och riskkapitalet, Delrapport 1: Metodbeskrivning och kunskapsöversikt Tillväxtanalys (2013a) Utvärdering av statliga kapitalförsörjningsinsatser: sammanfattning av projektplan Tillväxtanalys (2013b), Riskkapitalmarknaden i (2011), Företagens villkor och verklighet 2011 GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER inkubatorer och science parks STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET STING (Innovation & Growth) GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER En privat investerare som bidrar med finansiering och affärskompetens, vanligen till företag i tidiga skeden. Majoritetsinvesteringar, ofta kombinerat med lånat kapital, i mogna företag. Investeringar direkt i ett företags egna kapital. Fas där företaget växer och är i behov av ytterligare kapital för att finansiera ökad produktionskapacitet, marknads- och produktutveckling. Företaget kan ha nått en nivå där man gör nollresultat eller genererar vinst. En fond som innehåller andelar i andra fonder. Faser i ett företags utveckling. Med investeringsfaser avses i rapporten investeringar i olika företagsfaser. Det företag som riskkapitalister investerar i, dvs som ingår i investerarens portfölj. Tidsbegränsade investeringar i onoterade bolag, vanligen med aktivt ägarengagemang. Private equity omfattar både venture capital och buyout capital. Med riskkapital avses i rapporten det som på engelska kallas private equity, dvs tidsbegränsade investeringar i onoterade bolag, vanligen med aktivt ägarengagemang. STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET Egentligen är riskkapital ett vidare begrepp som avser alla investeringar i eget kapital, dvs även i börsnoterade företag. Riskkapital är alltså egentligen detsamma som ägarkapital. Den som tillför riskkapital blir delägare i ett företag. Företagsfas med produktutveckling och inledande marknadsföring. Företaget har precis startat eller bara varit igång ett kort tag. Företagets produkter har vanligen inte lanserats kommersiellt. Företagsfas med forskning, bedömning och utveckling av ett initialt koncept innan företaget har nått start up-fasen. Fas där företaget har avslutat produktutvecklingen och behöver ytterligare kapital för att inleda eller utveckla kommersiell tillverkning och försäljning. Företaget genererar ofta inga vinster. Venture Capital (VC) Minoritetsinvesteringar i tidiga skeden av ett onoterat företags utveckling. Jämför Buyout-investeringar som avser majoritetsinvesteringar i mogna företag. Venture capital utgör en delmängd av private equity. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Alla tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på Klimatrelaterade skatter – Vem betalar? Svensk klimatforskning – Vad kostar den och vad har den gett? Att styra självständiga lärosäten Besparingar i försvarets materielförsörjning. Regelförenkling för företag – regeringen är fortfarande långt från Infrastrukturplanering – på väg mot klimatmålen? Effektivitetsmätning som metod för att jämföra Statens försäljningar av apotek Den nordiska stridsgruppen – Nordic Battlegroup 2011 Tandvårdsreformen 2008 – når den alla? Skattekontroll av företag – urval, volymutveckling och uppföljning upphandling av vägar och järnvägar – leder den till hög produktivitet? Staten på spelmarknaden – når man målen? Vem tar ansvar? – Statens tillsyn av information på – Skolinspektionens prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän Bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband – mervärde, mångfald och konkurrens? Statens insatser inom ambulansverksamheten Statens satsningar på transportinfrastruktur – valuta för pengarna? Mer att förenkla! Början på något nytt – Etableringsförberedande insatser för STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET Regeringens redovisning i budgetpropositionen – tydlig och transparent? Den kommunala ekonomin och hållbara offentliga finanser Etablering genom företagande – är statens stöd till företagare effektiva för utrikes födda? Utsläppshandel för att begränsa klimatförändringen – fungerar det? Svensk rymdverksamhet – en strategisk tillgång? Statliga myndigheters skydd mot korruption Staten på elmarknaden – insatser för en fungerande Mer patientperspektiv i vården – är nationella riktlinjer en metod? Ungdomars väg till arbete – individuellt stöd och matchning mot – når förmånerna fram? Energieffektivisering inom industrin – effekter av statens insatser i – effektivt utbyte av medlemsskapet På väg ut i världen – statens främjandeinsatser för export Statens kunskapsspridning till skolan Skattekontroll – en fråga om förtroendet för offentlig förvaltning Landsbygdsprogrammet – från jordbruksstöd till landsbygdsstöd? Sjunde AP-fonden – svarar förvaltningen av premiepensionen mot Kränkt eller diskriminerad i skolan – är det någon skillnad? Statens tillsyn över skolan – bidrar den till förbättrade Ett steg in och en ny start – hur fungerar subventionerade anställningar för nyanlända? Tågförseningar – orsaker, ansvar och åtgärder Klimat för pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009–2013 Statens satsningar på – leder de i rätt Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser Transparensen i budgetpropositionen – tillämpningen av det