rfr · H10WRFR21 · 2014-07-28 00:00:00 — De ignorerar institutionell diversitet, olikheter i forskningsområden, publikationsformer (de tar ofta inte hänsyn till publikationer i bokform), språk (favoriserar engelska) och geografi. Den allvarligaste skevheten med systemen är emellertid att de favoriserar naturvetenskap och medicin, bara tar mindre hänsyn till ingenjörs- och samhällsvetenskap och helt eller nästan helt ignorerar humaniora (Kalpazidou 2012c). Marginson och van der Wende (2007) understryker svårigheterna och subjektiviteten med rankningar: A better approach to rankings begins from the recognition 5 För en diskussion om de olika begrepp som används inom kvalitetssäkring hänvisas till avsnittet nedan som behandlar monitorering av kvalitet. RAMVILLKOR FÖR DEN HÖGRE UTBILDNINGEN 2013/14:RFR21 that all rankings are partial in coverage and contain biases, and that all rankings are purpose driven. 2.5 Monitorering av kvalitet Det är inte oproblematiskt att använda de begrepp som förekommer i samband med kvalitetssäkring av högre utbildning, eftersom det råder en viss osäkerhet om vad som karakteriserar dem. Dessutom används begreppen på olika sätt i olika länder. Här nedan presenteras de mest allmänt förekommande begreppen i kvalitetssäkringsteori och kvalitetssäkringspraktik. Kvalitetssäkring (quality ) refererar till regeringarnas politik som ställer krav på extern kontroll av lärosäten när det gäller att garantera value for money. Monitorering är ett centralt element i processen. En kvalitetssäkringspolicy kan vara av rådgivande karaktär eller vara obligatorisk och kräva implementering. De flesta länder har skapat nya institut, oberoende eller kvasioberoende organ för att utföra extern kvalitetssäkring (El-Khawas 2006). Man skiljer mellan intern och extern kvalitetssäkring. Den första kategorin är relaterad till den policy och praxis som lärosätena själva övervakar för att förbättra kvaliteten på aktiviteterna, medan den externa kvalitetssäkringen refererar till statens politik samt den praxis som har till syfte att säkerställa kvaliteten hos lärosäten och program på ett nationellt plan (Dill & Beerkens 2010). Kvalitetsutveckling (quality improvement eller quality enhancement) hänvisar till en policy som siktar på att förbättra lärosätena genom systematiska insatser och skiljer sig från en policy som betonar att lärosätena ska rätta sig efter externa kvalitetssäkringsdirektiv. Konceptet, som ofta används i vetenskapliga skrifter, står i motsatsförhållande till politisk terminologi (El- Khawas 2006). Utvärdering är ett brett begrepp som omfattar sådan kvalitetsutveckling och sådana kvalitetssäkringsaktiviteter som normalt inte direkt leder fram till godkännandeprocesser. Utvärdering är en samlingsbeteckning, ett slags instrument för bedömningar som genomförs i en rad olika sammanhang och med en rad olika tekniker och metoder (Kalpazidou 2009). Bedömningar (assessment) är ett snävare begrepp än utvärdering (används ofta som synonym) som används i kvalitetssäkringssammanhang. I detta sammanhang är bedömning som regel relaterad till tekniska initiativ gällande identifikation och utvärdering av effekten hos aktiviteter såsom undervisning eller de studerandes läranderesultat. Mer sällan används bedömningar för att utvärdera effekterna av ett akademiskt program (El-Khawas 2006). Programutvärdering fokuserar på kvaliteten hos utbildningsprogram och är ofta komparativ till sin natur. Det kan t.ex. vara en jämförande utvärdering av nationella utbildningsprogram i ämnen som kemi eller statskunskap (forthcoming). 2013/14:RFR21 RAMVILLKOR FÖR DEN HÖGRE UTBILDNINGEN Ackreditering är en mer formell godkännandeprocess som inbegriper institutionaliserade och systematiskt utförda utvärderingar av lärosäten eller program. Även om ackreditering ofta är en process med multipla steg, garanterar ackrediteringen bara en minimistandard eller grundläggande kvalitet (Westerheijden ). Eftersom den bygger på en bestämd uppsättning kriterier, uppfattas ackreditering ofta som mer rigorös än utvärdering (Sursock 2011). Granskning (auditing) refererar till kvalitetsutveckling, kvalitetssäkring och kapacitetsuppbyggande med särskilt fokus på bedömning av styrkor och svagheter i kvalitetssäkringssystem och kvalitetssäkringspraxis med krav på uppföljning och rekommendationer av förändringar. Granskning används ofta vid utvärderingar av lärosätenas interna kvalitetssäkringssystem och är därmed ett indirekt sätt att försöka påverka kvaliteten (forthcoming). Accountability är en bred term som refererar till allmänna trender om regeringarnas krav på ansvar som en förutsättning för beviljande av medel och som innebär nya skyldigheter för lärosätena. Hur man från politiskt håll kräver accountability varierar, och det kan vara riktat mot lärosätenas performance generellt, men kan också gälla särskilda frågor, t.ex. ekonomiskt ansvar (El-Khawas 2006). Performance-finansiering refererar till en mekanism som lärosätena använder för att utvärdera sina aktiviteter och resultat baserat på indikatorer som är definierade av regeringen i ett visst land. Den statistik som produceras insamlas centralt och används för att bedöma lärosätenas performance och tilldelade resurser (El-Khawas 2006). En typologi av kvalitetssäkringskoncept baserat på de mest centrala koncepten som används vid kvalitetssäkring presenteras i tabellen nedan. Tabell 2 En typologi över kvalitetssäkringskoncept den eller hela syste- som i typfallet resul- RAMVILLKOR FÖR DEN HÖGRE UTBILDNINGEN Beslut, t.ex. god- känt/icke godkänt och/eller rekom- Om de används i ett cept, kan beslut Kriterier, om det med att uppnå egna Beror på objektet och att omfatta lärare, Dialog med ledning, Dialog med ledning, och studenter, möjli- lärare, studenter, lärare, studenter, da miljöer, eventuellt ter i systemet och Källa: ACE : Ackreditering och extern kvalitetssäkring i ett internationellt perspektiv. Hur man definierar kvalitet i en bestämd kontext är därmed av avgörande betydelse för utfallet av kvalitetssäkringen, eftersom begreppet inte är neutralt utan kopplat till ideologi och makt (jfr Barnet 1994). 2013/14:RFR21 RAMVILLKOR FÖR DEN HÖGRE UTBILDNINGEN (2011) understryker att debattens kärna är vem det är som definierar begreppet kvalitet och på vilket sätt. (2010) anser att analysis of quality should not be detached from purpose and context and that quality has political dimensions and is about more than (consumer)6 satisfaction. Ser man närmare på förändringarna på institutionell nivå i fråga om överföring av ansvar när det gäller de senaste decenniernas kvalitetssäkring, kan man konstatera en tämligen klar tendens till att kvalitetssäkringsprocesserna har gynnat starkare lärosätesledningar. Detta märks i samband med växande centralisering av den information som kvalitetssäkringssystemen förutsätter, samt tydligare delegering av ansvar, och som kopplas till kvalitetssäkring på lärosätena (jfr Stensaker 2008). Kvalitetssäkringen har blivit mer formaliserad och centraliserad i och med inrättandet av särskilda enheter på lärosätena för att hantera processen. Som Dill (1995) anför, utvecklas kvaliteten inom lärosätena – den kan inte inspekteras utifrån. En central fråga är huruvida processen med att samla in data som krävs vid extern kvalitetssäkring och ackreditering verkligen motiverar lärosätena att engagera sig i kvalitetsförbättring, eller om kvalitetssäkring och ackreditering uppfattas som ännu en börda som läggs på dem utifrån, och som för övrigt kan sakna samband med lärosätenas faktiska liv (jfr Scwartz & Westerheijden ). Om så är fallet, finns det risk att den totala arbetsbördan ökar med byråkrati och redogörelser som inte tillför något reellt värde. Det som man ofta verkar förbise i processen är the dynamics and self-referential character of organizational developments and the interpretive autonomy of the actors involved (Vettori & Lueger 2011), dvs. hur kvalitetssäkringen uppfattas av de direkt berörda, av aktörerna i olika kontexter (översättning eller implementering i konkreta situationer) och att den riskerar att bli bristfällig, varvid processerna kan komma att förlora i värde. Ökad institutionell autonomi och införande av nya styrningsmekanismer på lärosätena har otvivelaktigt omdefinierat ramarna för kvalitetssäkring på lärosätesnivå. Lärosätena formulerar strategier för att hantera externa kvalitetssäkringskrav, och de agerar som strategiska aktörer i samband med kvalitetssäkring och krav på redovisning. Dessutom strävar en del av dem efter att differentiera sig i förhållande till andra lärosäten (eller bygga upp allianser). De profilerar sig för att tillmötesgå en ökad nationell och internationell konkurrens (jfr Kalpazidou et al. 2007, Strehl et al. Enligt Stensaker (2008) är situationen att quality triggers discussions and debates about the institutional identity of universities and colleges, forcing them to reinvent themselves as organisations and rethink their missions and profiles. Den centrala frågan i kvalitetssäkringsprocesser är vad det är som ska säkras, dvs. vad är kvalitet och om man över huvud taget kan definiera kvalitet. En exakt definition av ett så komplext begrepp som kvalitet i högre utbildning är oundvikligen reduktiv, och därmed oundvikligen snedvridande. 6 Refererar till studenter som konsumenter. RAMVILLKOR FÖR DEN HÖGRE UTBILDNINGEN 2013/14:RFR21 I denna studie behandlas därför begreppet med utgångspunkt i kvalitetssäkringsperspektiv och genom en beskrivning av hur kvalitet bedöms och utvärderas i de skandinaviska länderna. Debatten om möjligheterna och begränsningarna med kvalitetssäkring, och vad man kan uppnå med den, är än mer aktuell än tidigare (Brennan & 2000, Westerheijden et al. Det är inte ovanligt att höga förväntningar på kvalitetssäkringsresultat och kvalitetssäkringseffekter har efterföljts av blandad performance och oönskade bieffekter såsom ökad byråkrati. Det råder dock knappast något tvivel om att kvalitetssäkring driver fram diskussioner inom lärosätena som kan vara kvalitetsdrivande som den uppmuntrar till en omprövning av lärosätenas uppdrag och uppgiftsuppfyllande. 3De senaste reformerna av det svenska högskolesystemet 3.1 Bakgrund till nuvarande system och högskolor i är förvaltningsmyndigheter under regeringen och omfattas av den statliga styrningen som utövas genom mål- och resultatstyrning, där centrala instrument är finansiering och reglering. Den svenska förvaltningsmodellen karakteriseras av en hög grad av delegerat ansvar för myndigheterna, där mål- och resultatstyrning utgör en del av den ekonomiska styrningen. Viktiga styrdokument för universitet och högskolor är högskolelagen, högskoleförordningen samt regleringsbrevet och budgetpropositionen (SOU 2008:104). Den nuvarande universitets- och högskolelagen (högskolelagen) infördes ; den föregicks av propositionen Universitet och Högskolor – Frihet för kvalitet (prop. 1992/93:1). Högskolelagen stipulerar universitetens och högskolornas uppgifter som dels utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet, dels forskning och konstnärligt utvecklingsarbete samt annat utvecklingsarbete. I budgetpropositionen (prop. 1996/97:1) introduceras en ny uppgift, nämligen att interagera med det omgivande samhället, samverka och informera samhället om institutionernas verksamhet. I propositionen , Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50), preciserades detta ytterligare och utvidgades. Det framgår att ska fler forskningsresultat vara till nytta för samhället i högre grad än vad som varit fallet. Högskolelagen omfattar också andra aspekter som ska tas i beaktande i universitetens och högskolornas verksamhet. Det görs t.ex. gällande att uppgifter bör genomföras på ett sådant sätt att det finns en nära koppling mellan forskning och undervisning, och att aktiviteter organiseras så att man uppnår en hög kvalitet både i utbildning och i forskning samt i konstnärligt utvecklingsarbete. ligger det i lärosätenas uppgift att samverka med det omgivande samhället. Vidare finns det bestämmelser som ålägger universitet och högskolor att vara uppmärksamma på att främja jämställdheten mellan män och kvinnor, att främja förståelsen för andra länder och internationella relationer och att främja och utvidga rekryteringen till universitet och högskolor (1 kap. 3–5 §§). Med hänvisning till Bolognaprocessen infördes ett nytt nationellt utvärderingssystem för samtliga universitets- och högskoleprogram och kurser. Som en kvalitetsindikator i utvärderingarna användes antalet vetenskaplig personal med doktorsgrad. I ett system som består av diverse lärosäten med olika uppgifter och mål och olika hög grad av forskningsaktivitet ledde införandet av indikatorer för forskningskvalitet till en aktualisering av frågan om lärosätenas enhetlighet, där mindre högskolor och större univer- DE SENASTE REFORMERNA AV DET SVENSKA HÖGSKOLESYSTEMET 2013/14:RFR21 sitet har samma typ av uppgifter (nämligen utbildning, forskning och samverkan; jfr 2012b). togs det ytterligare steg i riktning mot en decentralisering av bestämmanderätten. Det grundläggande målet med regeringens politik för den högre utbildningen blev att förbättra kvaliteten. Ökad autonomi ansågs som en förutsättning för en sådan utveckling. Lärosätena uppmanades att bli mer uppmärksamma på kvaliteten på utbudet av utbildningar, på att stötta de bästa av sina forskare och att ansöka om ökad tilldelning av externa medel. Under den senare halvan av 00-talet tillsatte den två utredningar, en om resurstilldelningssystemet, dels för utbildning, dels för forskning och forskarutbildning (SOU 2007:81), och en om institutionell autonomi och akademisk frihet (SOU 2008:104). SOU 2007:81 hade särskilt fokus på design av ett resursallokeringssystem baserat på indikatorer som effektivitet och kvalitet i forskning och undervisning. Utredningen ifrågasatte just enhetligheten i systemet (för många olika uppgifter och mål). Utredningen skisserade ett framtidsscenario bestående av ett högskolelandskap med stora universitet som kompletterades av mindre lärosäten specialiserade på forskning, undervisning och yrkesutbildningar. Den politik var att utveckla ett globalt, resultatorienterat och konkurrenskraftigt högskolesystem. Regeringen lade med hjälp av olika propositioner en grund för mindre detaljstyrning, ökat självstyre och mer frihet för universiteten och högskolorna inom en samlad politisk ram: Det finns flera skäl för detta. För det första anser regeringen att ökad frihet är viktigt med hänsyn till universitetens och högskolornas särskilda roll i samhället. För det andra ser regeringen ökad frihet som ett sätt att åstadkomma hög kvalitet i verksamheten. För det tredje behöver universitet och högskolor enligt regeringens mening ökad frihet för att kunna både samverka och konkurrera effektivt i dagens globaliserade och föränderliga värld. 2009/10:149) Självständighet, ansvar och kvalitet är begrepp som ofta går igen och som framhävs i strävandena efter att uppnå ett framgångsrikt resultat. Diskussionen om vad autonomi, ansvar och kvalitet innebär och hur kvaliteten bör kontrolleras och utvärderas i det svenska högskolesystemet har varit intensiv, men känns igen från debatten i samband med universitetsreformen 1993. Begreppen uppfattas dock på ett annat sätt . Det visar sig bl.a. i hur man använder begrepp som autonomi, ansvar och kvalitet; olika aktörer och intressenter har sina egna definitioner av begreppen, som de försöker tillskriva allmän giltighet och innebörd (jfr et al. Vid utgången av hade de svenska universiteten förvandlats från institutioner som styrdes av en akademisk oligarki till en mer pluralistisk arena. Denna process fortsatte efter hand som ytterligare reformer genomfördes. reform innebar stora förändringar och en stark avreglering av utbildningsutbudet och studieorganisationen, tillsättningen av professorer, karriärvägar för lärare, institutionell organisation och dis- 2013/14:RFR21 DE SENASTE REFORMERNA AV DET SVENSKA HÖGSKOLESYSTEMET ponering av resurser. En ny högskolelag (1992:1434) och högskoleförordning (1993:100) trädde i kraft, varefter universitetens styrelser omstrukturerades och externa medlemmar fick majoritet i styrelserna. ersattes rektorerna som universitetens styrelseordförande av externa representanter. övertog styrelserna ansvaret för att föreslå tillsättningen av rektorerna (prop. 1996/97:1). Med frihet och autonomi i centrum har man satt i gång reformer av de svenska högskolornas självstyre –2011 inom följande områden: i) akademiskt eller ämnesinriktat (curriculum, program, forskning), ii) finansiellt, iii) organisatoriskt och iv) personalpolitiskt (eget ansvar för rekrytering, lön och befordran). Reformen av de högre utbildningarna fokuserade på den akademiska och finansiella självständigheten, medan reformerna , som kan betraktas som en fortsättning av reform (som redovisas här nedan) har haft fokus på det organisatoriska och personalpolitiska självstyret och kvalitetssäkring i överensstämmelse med den allmänna tendensen till ett stärkande av forskning och högre utbildning i Europa7. 3.2 Autonomireformen (2011) Med propositionen En akademi i tiden – Ökad frihet för universitet och högskolor (prop. 2009/10:149) presenterade den en autonomireform med ökad frihet och ökat självbestämmande för de statliga universiteten och högskolorna. Reformen trädde i kraft och hade syftet att öka friheten för statliga universitet och högskolor inom ramen för den nuvarande myndighetsformen. Skälen är bl.a. universitets och högskolors grundläggande uppgift att vara en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhällsutvecklingen samt regeringens bedömning att lärosätenas frihet och självbestämmande behöver öka för att ska kunna bedriva utbildning och forskning av internationellt konkurrenskraftig kvalitet. Reformen leder till en vittgående avreglering av lärosätenas organisation, förfarandet vid anställning av lärare och planeringen av utbildningarna. Universitet och högskolor är fortfarande statliga myndigheter, men de är fria att bestämma sin interna organisation (med undantag för beslut om styrelse och rektor), vilka kategorier av lärare de vill rekrytera (för utbildning och forskning ska det finnas professorer och lektorer anställda som lärare), anställningsförfaranden och befordringsgång. Regeringen fastställer riktlinjer för krav och bedömningskriterier vid anställning av professorer och lektorer. Flera av de särskilda reglerna i högskoleförordningen (1993:100) om visstidsanställningar avskaffas. Studenternas inflytande är fortsatt säkerställt. upphör bestämmelserna i högskolelagen (1992:1434) om fakultetsnämnd och särskilda organ att gälla. När det gäller utbildningarna minskas 7 Utvecklingen ligger i linje med de allmänna strävandena inom EU mot att främja kvalitet och autonomi för lärosätena (jfr också EUA 2012). DE SENASTE REFORMERNA AV DET SVENSKA HÖGSKOLESYSTEMET 2013/14:RFR21 Universitet och högskolor får sammantaget ännu större ansvar i fråga om att bestämma utbildningarnas innehåll och planering och att dimensionera utbildningarna: Regeringens bedömning är bl.a. att regleringsbreven för universitet och högskolor bör minska i omfattning. Må- len för antalet examina bör också avskaffas. I stället bör universitet och högskolor få ett större ansvar att planera och dimensionera utbildningarna. Ett centralt argument för reformen och lärosätenas ökade självständighet gentemot staten har varit att frihet främjar kvalitet och är en förutsättning för långsiktig kvalitetsutveckling: Ett andra skäl till ökad frihet är enligt regeringens mening att en långtgående decentralisering av verksamhetsnära beslut främjar utvecklingen av kvaliteten i utbildning och forskning. Större frihet från reglering av riksdag och regering ger universitet och högskolor bättre förutsättningar att anpassa verksamheten efter dess förutsättningar och behov – och av allt snabbare förändringar i dessa. Höjd kvalitet förutsätter frihet att hitta nya former, dra lärdomar av vad som har gjorts, möta förändringar i avnämarnas behov eller studenternas efterfrågan, m.m. (prop. 2009/10:149 s. 15, Ds 2009:21) Redan i och med reformen 1993 presenterades en ny linje i den svenska utbildningspolitiken i riktning mot ökad autonomi och decentralisering. Syftet var också den gången att höja kvaliteten och effektiviteten i den högre utbildningen. Ansvaret för att uppfylla dessa mål lades på universiteten och högskolorna (prop. 1992/93:1). I propositionen Gränslös kunskap – Högskolan i globaliseringens tid (prop. 2008/09:175) understryks betydelsen av hög kvalitet i högre utbildning och forskning för fortsatta utveckling som kunskapsnation. Regeringen fortsatte i samma spår och med hänvisning dels till krisen – Om ett framgångsrikt i den nya globala ekonomin (Ds 2009:21), dels till Bolognaprocessen och till European Higher Education Area. Även genom referenser till länder som argumenteras i förslaget för att sammanlänka ökad autonomi, kvalitetskontroll och finansiering (prop. 2009/10:139). En begränsad del av de totala resurserna för utbildning på bachelor- och kandidatnivå tilldelas därför på basis av kvalitetsutvärderingar. I fördelas grundläggande medel till forskning och forskarutbildning traditionellt mellan universitet och högskolor utifrån historiska och politiska hänsynstaganden. infördes emellertid indikatorer i resurstilldelningen av forskningsmedel i form av lärosätenas förmåga att dra in externa medel samt (en kombination av) antalet publiceringar och citeringar. Resursfördelningssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå har varit helt baserad på antalet studerande, omräknat till helårsstudenter, och deras prestationer mätt i antalet avklarade poäng, omräknat i helårsprestationer. Utbildningens kvalitet hade tidigare inte direkt samband med resurstilldelningen. Men får universitet och högskolor med utbildningar som fått högsta betyg (mycket hög kvalitet) i utvär- DE SENASTE REFORMERNA AV DET SVENSKA HÖGSKOLESYSTEMET deringar möjlighet att mot bakgrund av denna betygssättning bli belönade Avsikten med kvalitetsbaserad resurstilldelning är att skapa incitament för högre kvalitet i utbildningarna. häver att det nya resursallokeringssystemet inte innebär minskade resurser i jämförelse med hur det är . utgör en mindre del, , av de totala resurserna till utbildning, och genomförs med medel som lösgörs från andra reformer. Detta görs för att undvika risken att urholka resursunderlaget för de andra utbildningarna och för att inte skapa stora olikheter mellan lärosätenas möjligheter att bedriva utbildning i övrigt (prop. 2009/10:139). Enligt regeringen kräver ett kvalitets- drivande system följande: Inriktningen på kvalitetssäkringssystemet för universitet och högskolor bör förändras för att möta de nya krav som ställs utifrån målsättningar om ökad frihet, internationalisering och hög kvalitet. Från att tidigare ha haft tyngdpunkt på förutsättningar och process, dvs. tar, menar regeringen att tyngdpunkten i stället ska förskjutas till utbild- ningarnas resultat, dvs. vad som uppnås. bör själva ha ansvar för att bygga upp och utveckla de system och pro- cesser som de bedömer är mest lämpliga och ändamålsenliga i syfte att uppnå resultat av hög kvalitet. Kvalitetssäkringssystemet bör gå från att ha varit stödjande och kontrollerande till att få en tydligare ansvarsutkrä- Utgångspunkten för styrningen av de svenska universiteten och högskolorna är därmed att och regeringen anger de överordnade målen för uni- versitetens och högskolornas drift, medan lärosätena får det fulla ansvaret för Enligt regeringen klarade man av denna princip i och med kvalitetsreform; kvalitetsstyrningssystemet har nyoriente- rats för att därmed precisera ansvarsfördelningen mellan universiteten och och ligga i linje med lärosätenas nyvunna Med reform ökades lärosätenas autonomi genom avreg- lering och förenkling av regelverket som två nya stiftelsehögskolor