rir · H2B515 · 2014-06-24 00:00:00 — GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION – effektiva insatser för ett snabbt mottagande? NYANLÄND I – EFFEKTIVA INSATSER FÖR ETT SNABBT MOTTAGANDE? GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: – effektiva insatser för ett snabbt mottagande? har granskat statliga insatser för mottagande och bosättning av nyanlända i kommunerna. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , Arbetsförmedlingen, länsstyrelserna och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Arbetsförmedlingen, länsstyrelserna och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisor och programansvarig har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , och Arbetsförmedlingen, länsstyrelserna och . NYANLÄND I – EFFEKTIVA INSATSER FÖR ETT SNABBT MOTTAGANDE? GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Bakgrund till och förutsättningar för nuvarande system Kort historisk bakgrund till nuvarande system Antalet asylsökande över tid Beviljade uppehållstillstånd och mottagande Den nyanländas väg från beslut om uppehållstillstånd till kommunmottagande Arbetsmarknadsläget för utrikes födda och nyanlända Processen för mottagande och bosättning Regionala och lokala överenskommelser Regeringens styrning och uppföljning Övergripande om myndigheternas bosättningsansvar Arbetsförmedlingens etableringsinsatser och samverkan med kommuner Kommunernas stöd för nyanländas etablering Mottagandet av ensamkommande barn NYANLÄND I – EFFEKTIVA INSATSER FÖR ETT SNABBT MOTTAGANDE? Statsbidrag till kommuner och landsting för flyktingmottagande Ersättningar till kommuner som betalas ut utan ansökan Ersättningar till kommuner som betalas ut efter ansökan Ersättningar till landsting och regioner Kommunernas administration av ersättningar Statliga insatser har liten effekt på kommunernas samlade mottagande Bosättningsprocessen kan göras mer effektiv Ökade statsbidrag ställer krav på uppföljning Olika förutsättningar för kommunernas mottagande Frågor till landsting och regioner Till rapporten hör också följande elektroniska bilagor som finns att ladda ned från Riksre- visionens webbplats . Bilaga 1 Sammanställning av enkätundersökning till samtliga länsstyrelser Bilaga 2 Sammanställning av enkätundersökning till samtliga kommuner GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION har granskat de statliga insatserna för mottagande och bosättning av nyanlända invandrare i kommunerna. Granskningen har genomförts inom ramen för strategi för granskningar inom området etablering och integration. som antalet asylsökande som kommer till ökar kraftigt, blir det allt svårare för kommunerna att ta emot fler flyktingar och deras anhöriga. Det är drygt 12 000 personer (varav cirka 9 500 i anläggningsboende) med redan beviljade uppehållstillstånd som väntar på en kommun som kan ta emot dem. En genomsnittlig väntetid för denna grupp innebär såväl en försenad etablering för den enskilda som stora kostnader för staten. Syftet har varit att granska om de insatser som regeringen och ansvariga myndigheter har genomfört för att undanröja hinder för ett snabbt och ändamålsenligt mottagande och bosättning av nyanlända i kommunerna är effektiva. omfattat regeringen, , Arbetsförmedlingen och länsstyrelserna. Utgångspunkten har varit den övergripande revisionsfrågan: Är de statliga insatserna för bosättning och mottagande av nyanlända i kommunerna ändamålsenliga och effektiva inom ramen för tillgängliga resurser? Granskningen har genomförts med hjälp av fallstudier med intervjuer i fyra län, en länsstyrelseenkät, en kommunenkät, frågor till landsting och regioner, dokumentstudier samt intervjuer med granskade myndigheter. övergripande bedömning är att det finns ett betydande utrymme att effektivisera nuvarande system, givet det historiskt höga inflödet av personer som kommer till för att söka asyl eller återförenas med sina anhöriga. Mottagnings- och bosättningssystemet är inte organiserat på ett sätt som gör att berörda aktörer klarar av att möta det höga asylmottagandet utan att flödet i systemet påverkas negativt. Granskningen visar att det finns potentiella effektiviseringsvinster för staten om fler nyanlända med uppehållstillstånd snabbare kan lämna mottagningssystem och anvisas en plats för bosättning i en NYANLÄND I – EFFEKTIVA INSATSER FÖR ETT SNABBT MOTTAGANDE? Om en myndighet får ett samlat bosättningsansvar för samtliga nyanlända som bedöms ha behov av hjälp med bosättning kan tilldelade resurser dessutom användas mer effektivt. Statliga insatser påverkar endast till viss del det faktiska mottagandet granskning visar att när av de nyanlända väljer att ordna eget boende eller flytta till anhöriga, får de statliga insatserna i praktiken liten effekt om syftet även är att åstadkomma ett jämnare mottagande mellan landets kommuner. Det innebär också att utflyttningen från Migrationsverkets anläggningsboenden till stora delar sker utan den planering som Arbetsförmedlingen ska ansvara för när det gäller att hitta plats för bosättning där det också finns arbeten och kommuner som kan ta emot. Granskningen visar således att de statliga insatserna endast till viss del har betydelse för det faktiska mottagandet. Läns- och kommuntal har svaga styreffekter Granskningen visar också att medan nyanländas förutsättningar för förvärvsarbete är en utgångspunkt när Arbetsförmedlingen fastställer den länsvisa fördelningen av mottagandet (länstal) så återspeglas inte detta i samma utsträckning när länsstyrelserna kommer överens med kommunerna om mottagandet (kommuntal). att hjälpa nyanlända i behov av bosättning att komma till en kommun där de har bäst förutsättningar att etableras på arbetsmarknaden borde, enligt bedömning, länstalen ha en starkare styreffekt och kommuntalen i större utsträckning överensstämma med dessa. Myndigheternas delade bosättningsansvar främjar inte flödet i systemet granskning visar att det främst är tillgången till lediga lägenheter och nyanländas vilja att acceptera anvisning som i praktiken styr till vilken kommun nyanlända som behöver hjälp med sin bosättning anvisas. Att ansvaret för bosättningen av samtliga nyanlända (inom och utanför etableringsuppdraget, vidarebosatta (kvotflyktingar) och ensamkommande barn) är uppdelat mellan två myndigheter innebär, enligt , att myndigheternas befintliga resurser inte används på ett effektivt sätt. Konkurrens om lediga boendeplatser och bristande överblick över det samlade behovet av bosättning är två exempel på att nuvarande ansvarsfördelning inte fungerar. Det saknas skäl för att Arbetsförmedlingen ska behålla sitt nuvarande bosättningsuppdrag när en majoritet av de nyanlända har en utbildnings- och yrkesbakgrund som inte är tillräckligt specifik för att en matchning mot arbetsmarknaden ska bli aktuell, och när det på grund av bland annat brist på bostäder i kommuner med goda arbetsmarknadsförutsättningar i praktiken är svårt att få genomslag för principen om ett arbetsmarknadsperspektiv i bosättningen. Om ansvaret för bosättning av samtliga nyanlända samlades till en myndighet skulle bosättningsprocessen, enligt bedömning, kunna effektiviseras. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Behov av en ökad närhets- och kontinuitetsprincip i bosättningen En utmaning i bosättningsarbetet är att allt fler nyanlända tackar nej till en anvisning eller avbryter sin bosättningsprocess. En ökad närhets- och kontinuitetsprincip i bosättningen skulle, enligt bedömning, kunna bidra till att fler nyanlända snabbare kan anvisas plats i en kommun efter beviljat uppehållstillstånd och att fler bosätter sig på mindre orter, som kontinuiteten i de statliga etableringsinsatserna förbättras. Tillämpningen av en sådan princip innebär att nyanlända i första hand bör matchas till kommuner i det län där de är anläggningsboende, och där de i många fall redan har påbörjat sin etablering och integration. bedömning är också att principen om matchning mot den nationella arbetsmarknaden i första hand bör tillämpas för individer som har en utbildnings- och yrkesbakgrund som är tillräckligt specifik för att en sådan matchning ska bli aktuell. Många överenskomna anvisningsbara platser används inte granskning visar att endast av de drygt 7 600 platser som enligt länsstyrelsernas överenskommelser med kommunerna bör ha funnits tillgängliga användes av Arbetsförmedlingen eller för anvisning av nyanlända . Det innebär att var tredje överenskommen anvisningsbar plats (drygt 2 500) därmed inte användes av någon av de två myndigheterna. Att så många platser inte har använts, som cirka 11 300 personer väntar på en bosättningsanvisning från Arbetsförmedlingen (varav 6 300 i anläggningsboende)1, innebär enligt bedömning ett effektivitetsproblem. Vid ett antagande om att 2 500 fler överenskomna anvisningsbara platser hade varit möjliga för Arbetsförmedlingen och att använda för anvisning av personer som bor i anläggningsboende motsvarar det en kostnadsbesparing i mottagningssystem med i storleksordningen per månad.2 Ett omfattande mottagande av såväl asylsökande som anhöriga ställer stora krav på beredskap och flexibilitet från alla berörda aktörer. För att myndigheterna ska kunna möta de krav på flexibilitet som ett omfattande mottagande ställer, behöver myndigheterna ges förutsättningar att upprätthålla ett flöde i systemet så att målen kan nås. 1Arbetsförmedlingens återrapportering Etablering av vissa nyanlända – bosättning för nyanlända inom etableringsuppdraget (), s. 9. 2Beräkningen baseras på 2 500 personer med uppehållstillstånd i anläggningsboende samt en genomsnittlig boendedygnskostnad på multiplicerad (en månad). Uppgiften om genomsnittlig boendedygnskostad är hämtad från av asylprocessen – en analys av ett komplext system utifrån en systemansats (dnr. 1.1.2-2013-50372), s. 64. NYANLÄND I – EFFEKTIVA INSATSER FÖR ETT SNABBT MOTTAGANDE? Statsbidragen anses inte ge kommunerna tillräcklig ersättning granskning visar att en majoritet av kommunerna anser att den statliga ersättningen i vissa delar inte täcker kommunernas kostnader för mottagandet. är till exempel vanligt att kommunerna betalar ut kompletterande försörjningsstöd i det så kallade glappet mellan de statliga ersättningssystemen. Granskningen visar också att varken regeringen eller följer upp om de statsbidrag som myndigheten beslutar om och betalar ut till kommuner och landsting för mottagandet av nyanlända vuxna (5,2013) används för avsedda ändamål och effekterna på kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Arbetsförmedlingen har inte använt tilldelade resurser fullt ut En viktig förutsättning för ett bra mottagande i kommunerna är att det finns lokala individuellt anpassade insatser för att underlätta nyanländas etablering. Granskningen visar att Arbetsförmedlingen inte använde av tilldelade medel för avsedda ändamål. En förklaring till detta är att Arbetsförmedlingens lägre förvaltningsanslag för arbetsförmedlare inom etableringsuppdraget i kombination med ett högt inflöde av deltagare har lett till att arbetsförmedlarna har haft svårt att hinna med att ta fram individuella etableringsplaner innehållande programinsatser. Arbetsförmedlingen ser begränsningar i regelverket för upphandlingar Många kommuner erbjuder arbetsmarknads- och etableringsinsatser för nyanlända. Enligt medför gällande regelverk dock begränsningar i de möjligheter som myndigheten har att genom upphandling tilldela kontrakt till kommuner och kommunala bolag eller sluta överenskommelser med dessa om tillhandahållande av etableringsinsatser. Detta trots att myndigheten bedömer att kommuner i vissa fall kan erbjuda mer kvalitativa insatser för nyanlända. I syfte att effektivisera bosättningsprocessen rekommenderar regeringen följande: Regeringen bör överväga att ge en myndighet ett samlat bosättningsansvar för alla nyanlända i behov av hjälp med bosättning. Regeringen bör överväga att möjliggöra för den myndighet som ansvarar för anvisningar av nyanlända att i större utsträckning tillämpa en närhets- och kontinuitetsprincip i bosättningen. Regeringen bör överväga att ge den myndighet som ansvarar för bosättningen av nyanlända vuxna utökade anvisningsmöjligheter av högt nationellt mottagande. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Regeringen bör i ökad utsträckning göra det möjligt att använda statligt ägda fastigheter som tillfälliga boenden för asylsökande och personer med beviljade uppehållstillstånd i väntan på kommunplacering och möjliggöra för att driva dessa i egen regi. I övrigt rekommenderar regeringen följande: Regeringen bör ge i uppdrag att följa upp de statsbidrag som betalas ut till kommuner och landsting för mottagandet av nyanlända vuxna. Regeringen bör utreda möjligheten för landsting och regioner att få uppgifter om vilka nyanlända som har folkbokförts i länet. Regeringen bör säkerställa att problemet med det så kallade glappet mellan de statliga ersättningssystemen får en lösning. Regeringen bör göra en översyn av nuvarande regelverk med syfte att möjliggöra för kommunerna att välja den boendeform för ensamkommande barn som bedöms vara mest lämpad utifrån deras förutsättningar och behov. bör förbättra dialogen med kommuner i vilka nya anläggningsboenden etableras samt meddela samtliga kommuner när egenbosatta nyanlända i respektive kommun har beviljats uppehållstillstånd. bör göra en fördjupad översyn av handläggningen av statsbidrag till kommuner och landsting. Arbetsförmedlingen bör säkerställa att det finns en välfungerande lokal överenskommelse (LÖK) om nyanländas etablering i samtliga kommuner och mer aktivt verka för samverkan med berörda aktörer kring nyanländas etablering. Arbetsförmedlingen bör kontinuerligt arbeta för att minska omfattningen och effekten av begränsningar i de möjligheter myndigheten har att genom upphandling tilldela kontrakt till eller sluta överenskommelser med kommuner och kommunala bolag och verka för att dessa i ökad utsträckning ska kunna involveras som leverantörer av arbetsmarknads- och etableringsinsatser för nyanlända. Länsstyrelserna bör verka för att överenskommelserna med kommunerna om anvisningsbara platser i större utsträckning motsvaras av en reell mottagningskapacitet i kommunerna. Länsstyrelserna bör verka för att kommuner i större utsträckning ska ta initiativ till samarbete med fastighetsägare. NYANLÄND I – EFFEKTIVA INSATSER FÖR ETT SNABBT MOTTAGANDE? ÖVERGRIPANDE OM PROCESSEN FRÅN ANKOMST TILL ETABLERING En person som kommer till som asylsökande kan välja att antingen ordna sitt eget boende eller få hjälp med detta av . Om personen beviljas uppehållstillstånd kan personen fortsätta att bo kvar i eget boende eller få hjälp av Arbetsförmedlingen med bosättning i en annan kommun. För personer som inte omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare samt för vidarebosatta (kvotflyktingar) och ensamkommande barn är det istället som anvisar en plats i en kommun. Så kallade anvisningsbara platser förhandlas fram i en överenskommelse mellan kommuner och i Dessa utgår i sin tur från de länstal som Arbetsförmedlingen fastställer utifrån den prognos som gör över det nationella mottagningsbehovet . Vid sidan om den statliga processen för anvisningsbara platser tar kommunerna även emot självbosatta nyanlända som kommer direkt till kommunen. Det kan vara en anhörig till en person som redan är bosatt i kommunen eller nyanlända som flyttar vidare på egen hand från en annan kommun. När den nyanlända tas emot och bosätts i en kommun ansvarar kommunen för att erbjuda utbildning i svenska för invandrare (sfi) samt samhällsorientering. Även insatser inom bland annat förskola och skola erbjuds. ska Arbetsförmedlingen upprätta en etableringsplan med etableringsinsatser för en nyanländ som vistas i Migrationsverkets anläggningsboende först då personen har tagits emot och bosatts i en kommun. De statliga etableringsinsatserna kan pågå i som längst . Målsättningen är att den nyanlända därefter ska vara självförsörjande genom arbete eller utbildning. Cirka 54 300 asylansökningar lämnades in till . var knappt 12 000 personer med redan beviljade uppehållstillstånd fortfarande inskrivna i mottagningssystem i väntan på en kommunplacering /14. Det totala antalet nyanlända och deras anhöriga som togs emot i kommunerna uppgick till 34 200. betalade ut i statliga ersättningar till kommuner och landsting för mottagandet av nyanlända med beviljade uppehållstillstånd. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Det statliga ansvaret för mottagande och bosättning av nyanlända invandrare är fördelat på flera olika myndigheter. ska ta fram en prognos för det nationella mottagningsbehovet som Arbetsförmedlingen ska utgå ifrån när de fastställer hur många nyanlända som respektive län ska ta emot. Det är sedan respektive länsstyrelses uppdrag att förhandla om mottagandet med varje enskild kommun. övertog Arbetsförmedlingen ansvaret för nyanlända som behöver hjälp med sin bosättning, medan ansvarar för bosättningen av personer som inte har rätt till en etableringsplan och vidarebosatta (kvotflyktingar). Asylsökande ensamkommande barn anvisas av till kommunerna och vistas därmed i en kommun vid uppehållstillstånd. ansvarar också för utbetalning av statlig ersättning till kommuner och landsting för mottagandet. Kommunerna har också en central roll i mottagandet med ansvar för bland annat utbildning i svenska för invandrare (sfi) och samhällsorientering samt insatser för barn och unga inom förskola och skola. som antalet asylsökande som kommer till ökar kraftigt blir det allt svårare för kommunerna att ta emot fler flyktingar och deras anhöriga. En förklaring till detta är den generella bostadsbristen men också skillnader i kommunernas beredskap och mottagningskapacitet. Mottagandet är dessutom ojämnt fördelat mellan olika län och kommuner, där vissa kommuner, i förhållande till befolkningsmängd, har tagit emot en stor andel nyanlända. ansökte cirka 54 300 personer om asyl i (en ökning ).3 var /14 knappt 12 000 personer med redan beviljade uppehållstillstånd fortfarande inskrivna i mottagningssystem i väntan på en kommun som kan ta emot dem. Av dessa 12 000 var cirka 9 500 i anläggningsboende. årsredovisning , s. 36. NYANLÄND I – EFFEKTIVA INSATSER FÖR ETT SNABBT MOTTAGANDE? Det är en ökning från knappt 3 200 personer 20114 och innebär en försenad etableringsprocess för den enskilda individen och stora kostnader för staten. Det ställer också krav på att det finns en väl fungerande samverkan mellan ansvariga myndigheter. är den genomsnittliga väntetiden från beslut om uppehållstillstånd till bosättning cirka . Med nuvarande höga inflöde till, och låga utflöde från, mottagningssystemet förväntas väntetiden för nya bosättningsärenden öka ytterligare.5 togs 34 200 nyanlända och deras anhöriga emot i kommunerna. bedöms cirka 48 700 nyanlända kunna tas emot i kommunerna, medan behovet av mottagande uppgår till 63 800 eftersom cirka 15 100 nyanlända bedöms vara kvar i mottagningssystemet . som kan tas emot i en kommun bedöms uppgå till cirka 54 900, medan behovet uppgår till 73 600 eftersom cirka 18 700 nyanlända beräknas vara inskrivna i mottagningssystemet /15 i väntan på en kommunplats.6 som behovet av anvisningsbara platser (för nyanlända som behöver hjälp med sin bosättning) bedöms uppgå till 14 100 under 2014 gör länsstyrelserna bedömningen att det endast kommer att finnas en överenskommelse med kommunerna för 8 600 av dessa platser vid årets slut.7 I och med den pågående generationsväxlingen på arbetsmarknaden har behovet av en väl fungerande matchning mellan utbud och efterfrågan aktualiserats ytterligare. Det gäller särskilt för mindre utflyttningskommuner med svag befolkningstillväxt som behöver fler kommuninvånare för att klara den framtida försörjningsbördan. Nyanlända invandrare kan i detta sammanhang utgöra en viktig resurs. Under förstudie framkom indikationer på att det finns betydande problem i det statliga åtagandet och i den statliga samverkan med kommunerna om mottagandet och bosättningen av nyanlända. Det finns brister i matchningen mellan arbete, bostad och insatser för den enskilda och många kommuner anser att de inte får ersättning för sina faktiska kostnader för mottagandet. Olika myndigheter ansvarar för olika moment i mottagnings- och etableringsprocessen och samverkan och flödet i systemet fungerar inte på ett ändamålsenligt sätt. Detta indikerar att befintliga resurser inte används på ett effektivt sätt som utgifterna för mottagandet bedöms öka kraftigt (från 2012 till beräknade drygt 4Migrationsverkets årsredovisning , s. 40. 5Arbetsförmedlingen, PM, Ny process för förbättrad samverkan kring boende och etablering för asylsökande och nyanlända på anläggningsboende (). 6Migrationsverkets Verksamhets- och kostnadsprognos , s. 31. 7Migrationsverkets Verksamhets- och kostnadsprognos , s. 30. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION ).8 Sammantaget har detta gjort det angeläget att granska om statens styrning och berörda myndigheters insatser fungerar på ett ändamålsenligt och effektivt sätt, så att de ger kommunerna förutsättningar och incitament att ta emot nyanlända som beviljats uppehållstillstånd för en snabb etablerings- och integrationsprocess. Syftet har varit att granska om de insatser som regeringen och ansvariga myndigheter har genomfört för att undanröja hinder för ett snabbt och ändamålsenligt mottagande och bosättning av nyanlända i kommunerna är effektiva. Det har inneburit en granskning av länsstyrelsernas integrationsuppdrag med fokus på de överenskommelser som träffas med kommunerna om mottagande, Arbetsförmedlingens bosättningsuppdrag av nyanlända och fastställande av länstal i samverkan med och länsstyrelserna samt bosättningsuppdrag av vidarebosatta, ensamkommande barn och nyanlända utanför etableringsreformen. Även det statliga ersättningssystemet och ersättningar till kommuner och landsting/ regioner för mottagande av nyanlända ingår i granskningen. Granskningen omfattar även regeringens styrning och uppföljning av ovan nämnda myndigheter och insatser. Granskningens övergripande revisionsfråga är: Är de statliga insatserna för bosättning och mottagande av nyanlända i kommunerna ändamålsenliga och effektiva inom ramen för tillgängliga resurser? Granskningen har inriktats mot de statliga insatserna för mottagande och bosättning av personer som har beviljats uppehållstillstånd och som ska tas emot i en kommun. Granskningen omfattar inte mottagandet av asylsökande (deras ärende prövas), arbetskraftsinvandrare eller medborgare i andra EU/EES-länder som flyttar till för att till exempel arbeta eller studera. Ensamkommande barn och ungdomar, både asylsökande och de som fått uppehållstillstånd, omfattas av granskningen framför allt i de delar som avser det statliga ersättningssystemet. Däremot har det inte ingått i granskningen att undersöka det faktiska mottagandet av dessa barn och ungdomar i kommunerna. Granskningen avser inte heller innehållet i de insatser som kommunerna erbjuder (till exempel utbildning i svenska Regeringens budgetproposition , utgiftsområde 13, s. 13. NYANLÄND I – EFFEKTIVA INSATSER FÖR ETT SNABBT MOTTAGANDE? för invandrare (sfi) eller samhällsorientering). Även om granskningen inte omfattar Arbetsförmedlingens etableringsinsatser för nyanlända inom etableringsreformen finns vissa iakttagelser kring dessa, och myndighetens övriga delar av etableringsuppdraget, i rapporten i de fall de bedöms påverka de granskade insatserna för mottagande och bosättning. Granskningen avser inte heller insatser för att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens eller etableringslotsarnas uppdrag då detta har granskats i särskild ordning.9 Med nyanländ avses en person som omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.