rir · H2B54 · 2014-03-19 00:00:00 — I regleringsbrevet finns krav att redovisa hur den operativa förmågan har förändrats. Årsredovisningen innehåller en jämförelse med föregående år, och anger att förmågan är på en likvärdig nivå som 2008. Årsredovisningen jämför på ett abstrakt sätt genom att säga att den positiva trenden har brutits. Årsredovisningen innehåller delvis en jämförelse mot föregående år och det konstateras att för en av delförmågorna har nivån förbättrats (förmågan att vid ett försämrat omvärldsläge kunna hantera händelseutvecklingar och hot som kan drabba samt kunna öka förmåga till internationella insatser). saknas återrapporteringskrav för operativ förmåga i regleringsbreven. Sammantaget har regeringen i en begränsad utsträckning ställt krav på Försvarsmakten att göra jämförelser av operativ förmåga bakåt i tiden. Jämförelse mellan försvars-, och inriktningsbesluten Av kapitel 3 i granskningen framgår hur de operativa kraven förändrats mellan de tre försvars- och inriktningsbesluten. bedömning är att graden av precisering i kraven har avtagit. I försvarsbeslutet –2004 ingick ett antal delkrav i beslut, som var kopplade till fyra mål. Även i försvarsbeslutet –2007 ingick i beslut avseende förmåga ett antal preciseringar som närmre redogjorde för kraven. I inriktningsbeslutet ingick inte några närmre preciseringar. 208Övriga krav handlar om att Försvarsmakten ska värdera och redovisa den samlade operativa förmågan i insatsorganisationen utifrån myndighetens instruktion. Värderingen ska ske på fyra nivåer (förbands-, taktisk, operativ och militärstrategisk-). Jämförs graden av relevant information förmedlad av regeringen genom sina budgetpropositioner framgår att informationsgraden har avtagit, mellan den första försvarsbeslutsperioden och efter det nuvarande inriktningsbeslutet. Avseende kravet på förmåga till försvar mot väpnat angrepp tog regeringen i sin budgetproposition upp sådana brister som skydd mot NBC- stridsmedel, informationskrigföring och förmågan att möta hot och insatser med kryssningsmissiler samt att det saknades förmåga att möta hot med insatser av ballistiska robotar. Denna information kan kopplas till motsvarande krav på förmåga som var formulerad i beslut. har regeringens information varit av en övergripande karaktär när det gäller vad Försvarsmaktens förmåga. En mer detaljerad karaktär har informationen haft om problem, men då med hänvisning till kraven om att hantera händelseutvecklingar och hot vid ett försämrat omvärldsläge, och alltså inte till krav på förmåga. 5.1.3Regeringens budgetpropositioner till avseende Försvarsmaktens insatsorganisation Regeringen informerar i budgetpropositionen om läget i Försvarsmaktens insatsorganisation. Rapporteringen har i första hand fokus på det aktuella året.209 När det gäller stridskrafternas utveckling hänvisar regeringen till målsättningar. Dessa är i regel inte specificerade utan beskrivs i mindre utsträckning närmare i relation till övergripande mål utifrån gällande försvars- och inriktningsbeslut. framgår om målen till exempel har sänkts, och även orsaker till detta.210 Vilka de ursprungliga målen var framgår emellertid inte, även om det ibland förekommer hänvisningar till försvars-, respektive inriktningsbeslut utan att i sak ange mål.211 Vidare presenteras information om exempelvis pågående insatser och övningar som har utförts liksom om materielinköp med mera, som kan ha bidragit Men informationen värderas inte på ett tydligt sätt till övergripande långsiktiga mål. Att det har genomförts övningar, eller skett materielinköp, är givetvis viktig information. Men framgår inte av informationen vilka krav som ställts på övningsverksamheten, och hur detta förhåller sig till mål. På samma sätt drar regeringen slutsatser om huruvida målen i angiven inriktning har uppnåtts i respektive stridskraft. Men det framgår i regel 209Vilket innebär att tidigare förändringar inom ramen för då gällande försvars- eller inriktningsbeslut inte behandlas. I vissa avseenden förmedlas mycket information avseende det gångna året. I liten utsträckning är denna information tydligt kopplad till aktuellt försvarsbeslut. 2009/10:1 Utgiftsområde 6; prop. 2012/13:1 Utgiftsområde 6. 211Regeringen beskriver endast vilka förband som har vidmaktshållits. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA inte vilka målen är, och hur dessa mål förhåller sig till försvars- och inriktningsbesluten. Detta gör det svårt att förhålla sig till informationen.212 De brister vi har iakttagit kan illustreras med följande exempel. skrev regeringen att målen hade eller i huvudsak hade nåtts, utan att ange vilka målen var eller hur de såg ut. är framställningen likartad. Regeringen anger att den successiva uppbyggnaden av insatsorganisation 2014 i stort sett har följt målen, med undantag för rekryteringen av tjänstgörande soldater. Regeringen går igenom utvecklingen för olika förband och gör genomgående bedömningen att utvecklingen i allt väsentligt motsvarar beslut. Vidare framgår att verksamheten för olika förband ska ha gått enligt plan . Men det framgår inte med vilken takt utvecklingen går – det vill säga regeringen anger inte tydligt hur utvecklingen förhåller sig till beslut.213 Regeringen gör till exempel inte några större tidsjämförelser för att på ett tydligare sätt redogöra för utvecklingen av insatsorganisationen. När det gäller övergången mellan olika försvarsbeslut behandlar regeringen i sin budgetproposition det nya inriktningsbeslutet.214 Det sker inte någon tydligare förklaring av exempelvis skillnaden mellan föregående försvarsbesluts struktur för arméstridskrafterna och strukturen för arméstridskrafterna ur det nya försvarsbeslutet.215 Sammantaget är det genom regeringens rapportering om insatsorganisationens utveckling svårt att förhålla sig till de uppgifter som presenteras. i mindre utsträckning en övergripande ackumulerad redovisning utifrån målen ur gällande försvarsbeslut. Därför är det svårt att få en dynamisk bild av insatsorganisationens utveckling efter ett försvars- respektive inriktningsbeslut. Försvarsmaktens information om insatsorganisationen Försvarsmaktens information utgör underlag för regeringens information till . Vi har därför gått igenom de öppna delarna av Försvarsmaktens årsredovisningar –2013. I de öppna delarna av Försvarsmaktens årsredovisningar lämnas i flera avseenden information om det gångna året. Försvarsmaktens information är av samma grundläggande karaktär som regeringens. Det handlar om en redovisning med både positiva och negativa inslag, exempelvis om genomförda övningar och förmodade effekter, liksom problem i form av personalbrister 212Detta kompenseras till del om man istället tar del av tidigare års budgetpropositioner, eftersom där finns information om den framtida inriktningen. Informationen är dock övergripande och avser . 2013/14:1, utgiftsområde 6, s. 29 f. 2009/10:1, s. 26 f. 2009/10:1, s. 35. eller inställda övningsmoment. I detta avseende ger Försvarsmaktens årsredovisningar information utifrån det gångna året. I likhet med regeringens budgetpropositioner är kopplingen mellan informationen över det gångna året och övergripande mål ur försvars- respektive inriktningsbeslut svag. Exempelvis anges överlag i årsredovisningarna att målen per krigsförband har uppnåtts alternativt i allt väsentligt har uppnåtts. Eftersom det inte framgår hur dessa mål förhåller sig till övergripande mål, blir redovisningen otydlig. redovisas utvecklingsläget i insatsorganisationen per förbandstyp med avseende på antalet förband och vilken målsättning som gäller (skapa nya förband, utveckla befintliga förband, fortsätta utveckling av förband eller vidmakthålla eller avveckla förband).216 redovisas läget i insatsorganisationen med denna typ av kvantitativa målsättningar som mål (rapportperioden, förfluten tid) och som inriktning . Målen sammanfaller alltså med läget. Om det betyder att målen är uppnådda framgår inte. Det framgår inte heller om målen härrör från försvarsbeslutet . Det är därför svårt att förstå vad redovisningen innebär och att bilda sig en uppfattning av hur långt införandet av insatsorganisationen har kommit och om den utvecklats enligt vad hade beslutat. 2007 börjar Försvarsmakten redovisa mer. Under rubriken av insatsorganisation och beredskap redovisas per förband vilka delar därav som har utbildats och resultatet av detta. Till exempel redovisas för 171. stridsflygdivisionen vid flygflottilj att hela divisionen har utbildats och att hälften av den utbildades mot en högre målsättning, och att denna målsättning inte är helt uppnådd. Den andra halvan, som utbildats mot lägre krav hade dock uppnått målen.217 Vilka mål som gällde framgår inte. därpå, 2008, anges dock ett mål för respektive förband: vilken kompetens personalstyrkan skulle ha uppnått (så kallad PersQ218). Kompetensmålen var lågt satta för alla förband (PersQ 2) förutom för de förband som var ämnade att delta i internationella insatser (PersQ 4). Regeringen har i regleringsbreven gett Försvarsmakten i uppdrag att följa upp inriktningsbeslutet avseende ekonomi, insatsorganisation, personalförsörjning samt materielförsörjning.219 , som var det första verkställighetsåret av den innevarande beslutsperioden, redovisas 2162003 är det oklart vad som egentligen redovisas. Under rubriken i insatsorganisationen ser det att av döma av kolumnrubriceringen ut som att det är målen som redovisas. Det kan dock vara så att det är läget som redovisas, och att rubriceringen blivit fel och blandats samman med att målen anges för . 217Försvarsmaktens årsredovisning 2007, s. 18. 218Skala: PersQ 1–PersQ 5, där PersQ 5 är högst. 219När det gäller uppföljningen av insatsorganisationen ska uppföljningen vara relaterad till fastställda förbandsmålsättningar och fastställd planering. (Försvarsmaktens regleringsbrev , punkt 26.) GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA därför så kallade förbandskort för respektive insatsförband. Där redovisades mot fastställda förbandsmålsättningar för gällande insatsorganisation. Dessa redovisningar är dock sekretessbelagda och framgår av en hemlig bilaga. Det gör att det till stora delar saknas relevant information i den öppna bilagan. När det gäller förbandsmålsättningarna framgår av 2010, 2011 och redovisning att Försvarsmakten själv fastställt dessa. Målsättningarna var styrda så att de skulle svara mot vilka uppgifter krigsförbanden klarar av att lösa med de resurser som verkligen finns.220 Detsamma gäller när Försvarsmakten redovisar införandet av insatsorganisationen 2012.221 Hur de mål som Försvarsmakten har satt förhåller sig till riksdagsbeslutet framgår inte. Det betyder att det är oklart huruvida uppföljningen har skett mot det som hade beslutat eller inte. Den öppna redovisningen av insatsorganisationen har alltså överlag inte varit tydligt relaterad till beslut om insatsorganisationen. Även om rapporteringen delvis har utvecklats är det svårt att förhålla sig till informationen eftersom det saknas tydlig information om förhållandet till mål. Ett viktigt motiv till att minska Försvarsmaktens grundorganisation har varit att anpassa den till en mindre krigsorganisation. Försvarsmaktens grundorganisation har varit en viktig och omdiskuterad åtgärd i Försvarsmaktens omställning. Tanken har bland annat varit att det ska leda till besparingar. Vi har därför har undersökts hur regeringen och Försvarsmaktens har följt upp och redovisat resultaten av dessa organisatoriska förändringar. Regeringens löpande uppföljning i budgetpropositionerna Regeringens budgetpropositioner till åren 2001–2008 behandlar förändringarna av grundorganisationen i samband med försvarsbesluten och 2004, och även i viss mån förvarsbeslutet . Inriktningsbeslutet innebar inte några förändringar i grundorganisationen. I budgetpropositionen tar regeringen upp att det rådde stora variationer av övertalighet och personalbrist på olika förband. Spontana avgångar av yngre, välutbildade officerare var fler än vad Försvarsmakten hade räknat med, vilket ansågs äventyra myndighetens kompetens- och åldersprofil. När det gäller omlokaliseringar sägs inte mycket om personal som valt att sluta i Försvarsmakten i stället för att följa med till den nya orten. Inte heller framgår de konsekvenser för förbandens förmåga som blivit följden av detta. 220Försvarsmaktens årsredovisning 2010, underbilaga 4.1, s. 5. 221Försvarsmaktens årsredovisning 2012, bilaga 3.1, s. 7. I budgetpropositionen uttryckte regeringen att möjligheterna att följa upp och utvärdera förändringarna i grundorganisationen borde förbättras. Därför gav regeringen i uppdrag åt Försvarsmakten att komma med förslag på att utvärdera genomförandet av försvarsbeslutet . Detta ledde senare till att det i regleringsbreven infördes preciserade återrapporteringskrav för olika kostnadsslag per organisationsenhet. är det osäkert vad regeringen menar. Regeringen skriver både att förändringarna av Försvarsmaktens grundorganisation har genomförts och att de i allt väsentligt har genomförts. Regeringens uttalande om utfallet saknar dock koppling till hur planen såg ut.222 Regeringens årliga rapportering till är med något undantag av summarisk karaktär. Det handlar i stort sett om huruvida den går enligt plan eller inte. I övrigt saknas helt beskrivningar av eventuella konsekvenser av icke- produktionsrelaterade faktorer. Till exempel har inte den säkerhetspolitiska dimensionen av att Försvarsmakten lämnar vissa regioner behandlats. Försvarsmaktens uppföljning i sin årsredovisning Försvarsmakten har i sina i sina årsredovisningar i vissa avseenden lämnat förhållandevis detaljerad information om utfallen av Men det har mer handlat om att följa upp – bocka av – att samtliga åtgärder har genomförts, ofta på en relativ detaljnivå.223 För varje berörd organisationsenhet, eller del därav, redovisas avvecklings- och personalkostnader uppdelade på olika underliggande variabler. Som exempel på detaljeringsnivå kan nämnas att i årsredovisningen redovisades kostnader för nybyggnation av en spolhall och en militärrestaurang samt i vilket läge projektet befann sig vid utgången av året. Av redovisningen framgår inte någon samlad bedömning av om produktionsapparaten har effektiviserats, inklusive såväl positiva som negativa konsekvenser. Inte heller redovisas information om nettobesparingar för respektive omställningsåtgärd, vilket delvis kan vara svårt eftersom rationaliseringar är långsiktiga. I stället redovisas om åtgärden pågår eller om den har genomförts. Vidare saknas information om i vilken utsträckning rekryteringsmöjligheterna har påverkats.224 Det saknas även information 222I de försvarspolitiska inriktningspropositionerna som det ingår planer för avveckling och omlokalisering m.m. av respektive organisationsenhet eller del därav. Denna information lämnas alltså inte i den årliga rapporteringen till . 223Som exempel kan nämnas att OH-projektorer och stövlar som lämnats i gåva till respektive har redovisats i Försvarsmaktens årsredovisningar. 224Att det är möjligt att attrahera och rekrytera rätt personer är en grundläggande förutsättning för att producera insatsförband. Om all utbildning för ett visst truppslag sker på endast en ort, och denna ligger geografiskt perifert, kan det bli svårt att rekrytera personal. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA om huruvida Försvarsmakten förlorat väsentlig personal i samband med omlokalisering. Slutligen har vi inte heller funnit någon information om eventuell personal som avgått, i enlighet med vad som var avsikten, men som sedan återgått i tjänst genom konsultkontrakt eller som återanställts. Regeringen har inte gett Försvarsmakten i uppdrag att redovisa ovanstående uppgifter. Därför har Försvarsmakten inte heller genomfört denna typ av mer utömmande uppföljning av förändringarna av Försvarsmaktens grundorganisation. Här kan även noteras att expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () har konstaterat att det inte har ägt rum någon samlad utvärdering av de ekonomiska effekterna av förändringarna i grundorganisationen 1999–2009. har också kommit fram till att nyinvesteringar i mark, anläggningar och lokaler till ett värde av ska ha gjorts –2009.225 Sammantaget har det alltså inte skett någon mer uttömande uppföljning av organisationsförändringarnas effekter. har Försvarsmakten i sina underlag tagit upp ytterligare nedläggningar av organisationsenheter, eller delar av dessa, som ett sätt att sänka kostnaderna. Försvarsberedningen har gjort viss uppföljning Försvarsberedningen lämnade 2004 en redogörelse för den dittills genomförda förändringen av grundorganisationen.226 Beredningen konstaterade att nedläggningar och omlokaliseringar med några undantag hade genomförts enligt plan. Trots omfattande nedläggningar hade kostnaderna ökat för den totala förbandsverksamheten med i fasta priser . kunde utbildning och övning inte bedrivas som avsett. Beredningen konstaterade att nedläggningar och omlokaliseringar ger begränsade besparingar på kort och medellång sikt såvida inte personal kan avvecklas, vilket visat sig vara svårt. Därtill kräver omlokaliseringar om- eller nybyggnation, vilket genererar ökade lokalkostnader.227 225ESO-rapport 2011:2, s. 23. 227Dessutom hade personalkostnaderna har ökat som andel av förbandsanslaget, eftersom övertalig personal inte kunnat avvecklas. Kostnaderna för personalavveckling var höga, inte minst för förtida pensioner, och uppgick till . Detta påverkade övning och utbildning negativt, vilket gick emot intentionerna i det föregående försvarsbeslutet. Också besparingar på underhåll och stödverksamhet var begränsade, trots att försvarsbeslutet pekat ut detta som en besparings- och rationaliseringskälla. Försvarsberedningen drog slutsatsen att det är nödvändigt att lägga ned etablissemang i grundorganisationen för att begränsa framtida kostnader, men att det endast medför mindre besparingar under de första åren.228 229 Som granskningen har visat har Försvarsmaktens omställning inneburit omfattande förändringar. I detta avsnitt har undersökts i vilken utsträckning regeringen kompenserat sin redovisning till genom att utföra eller lämna uppdrag om uppföljning för längre tidsperioder, exempelvis knuten till försvarsbesluten. Granskningen visar att uppföljningar har ägt rum. Dock avser inte någon av dessa uppföljningar samtliga delar av ett försvarsbeslut. Det är vissa delar av försvarsbesluten som har valts ut för att följas upp. Det är sällan någon uppföljning kommer in på konsekvenser för insatsorganisationens förmåga att utföra olika insatser. Nedan redovisas vilka övergripande uppföljningar som har ägt rum. 5.2.1Riksdagen har låtit göra två utvärderingar Utvärderingen av försvarsbesluten och 2001 tillsatte 2003 en särskild utredare för att följa upp och utvärdera vissa delar av försvarsbesluten och 2001. I uppdraget ingick att undersöka tre systemområden: utbildning, förbandsutveckling och beredskap.230 Utredaren konstaterade att det fanns allvarliga brister på alla tre områden. Utbildningssystemet byggde på avskaffad repetitionsutbildning där värnpliktiga skulle kunna kallas in , men eftersom för få värnpliktiga utbildades blev konsekvenserna negativa för förbandsutveckling, krigsduglighet och operativ förmåga.231 Förbandsutvecklingen skulle inte nå de kvalitativa mål 228Ds 2004:30, s. 66 f. Detta beror på att personalkostnaden består som lön, förtida pension eller något annat slags avvecklingsåtgärd . Om det inte går att minska personalkostnaderna och därmed bereda möjlighet att bygga upp insatsförmågan är utvecklingsprognosen i en krympande eller oförändrad ekonomi svag, enligt beredningen. 229Försvarsberedningen lyfte fram personalkostnader och personalavveckling som väsentliga hinder för omställningen av Försvarsmakten. Beredningen menade att behovet av yrkesofficerare dimensioneras av grundorganisationen, inte insatsorganisationen som det borde vara. Dessutom motsvarade inte personalstrukturen insatsorganisationens behov, då de yngre officerarna var för få och de äldre för många. Ds 2004:30, s. 99 f. 230Sveriges riksdag: 2003/04:URD1. 231Sveriges riksdag: 2003/04:URD1, s. 37 f. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA som svarar mot den inriktning beslutat.232 Bristerna kunde förklaras med att Försvarsmakten inte hade förmått att ta fram hållbara beslutsunderlag, och att inte haft tillräcklig förmåga att självständigt kritiskt granska underlagen. Därför hade heller inte försvarsutskottet kunnat ifrågasätta realismen i planeringen.233 Utredaren uttalade sig även om operativ förmåga. Utredaren ansåg att kraven på operativ förmåga inte var tillräckligt tydligt formulerade. Utredaren var också kritisk mot att värderingen relaterades till rådande omvärldsläge, vilket innebar att en förmåga med stora brister kunder hänvisas till som godtagbar.234 När det gäller den operativa förmågan ansåg utredaren att den var förhållandevis god i fråga om att kunna hävda territoriell integritet och att bidra till fred och säkerhet i omvärlden, men inte när det kom till att försvara mot väpnat angrepp. Utredaren hade svårt att förstå att Försvarsmaktens förmåga att lösa sin huvuduppgift att försvara sammantaget skulle vara godtagbar, vilket Försvarsmakten hade redovisat i sin årsredovisning.235 tillsatte 2007 en särskild utredare som skulle göra en utvärdering av försvarsbeslutet . Två delar av försvarsbeslutet skulle utvärderas: inriktningen av insatsorganisationen och den internationella förmågan.236 Denna utvärdering framstår inte som lika tydlig som den föregående. Utredaren drog slutsatsen att insatsorganisationen i stort kommer att ha den omfattning och sammansättning som försvarsbeslutet avsåg, men kunde inte säga när detta skulle inträffa. Däremot skulle antalet enheter inom respektive område vara få eller till och med enstaka, vilket skulle medföra känslighet för störningar i kompetensförsörjningen. När det gäller internationell förmåga drog utredaren slutsatsen att kapacitetsutvecklingen av internationell förmåga väl motsvarade identifierade behov på kortare och lägre sikt, dock inte på lång sikt på grund av för liten tillgång på kompetent personal.237 232Sveriges riksdag: 2003/04:URD1, s. 43 f. 233Sveriges riksdag: 2003/04:URD1, s. 43 f. 234Sveriges riksdag: 2003/04:URD1, s. 65 f. 235Sveriges riksdag: 2003/04:URD1, s. 65 och 72. 236Sveriges riksdag: 2007/08:RFR6. 237Sveriges riksdag: 2007/08:RFR6, s. 44 f. 5.2.2Regeringen har i begränsad utsträckning gjort samlad uppföljning När det gäller regeringens uppföljning av försvarsbesluten så har vi undersökt i vilken utsträckning regeringen har genomfört eller gett i uppdrag att göra samlade uppföljningar av försvarsbesluten. Den försvarspolitiska inriktningspropositionen 2004 I regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition till inför försvarsbeslutet redovisade regeringen hur det gått att genomföra föregående försvarsbeslut. Regeringens information byggde dock på försvarsutskotts utvärdering av vissa delar av försvarsbesluten och 2001.238 Informationen var alltså redan känd i , och det handlade alltså inte om någon ny utvärdering från regeringens sida. Regeringens utvärdering av försvarspolitiska beslut I samband med budgetpropositionen lämnade regeringen sina bedömningar av genomförandet av försvarsbeslutet . Men detta handlade i första hand om regeringens bedömningar, och inte om en mer utförlig uppföljning. Regeringen bedömde att Försvarsmaktens förmågeutveckling, insatsorganisationens utveckling och genomförandet av internationella insatser i stort sett låg i linje med och regeringens beslut. När det gäller den nordiska stridsgruppen NBG 08 blev den dock dyrare än avsett, framför allt beroende på att det var svårt att förutse kostnaderna för att vara ledarnation.239 Materielförsörjningen var den del av Försvarsmakten som regeringen ansåg hade mest brister. Positivt var dock enligt regeringen att spårbarheten mellan förmågor och materiel hade utvecklats, dock inte i den omfattning hade önskat.240 Regeringens uppdrag till Statskontoret att följa upp omställningen