rir · H2B517 · 2014-08-27 00:00:00 — var en myndighet under med uppgift att informera om valen av premiepension samt att administrera fondval och fondbyten. Den tillsyn som bedrev, , var indelad i tre olika tillsynsdelar: systematisk, riktad och enskild tillsyn. systematiska tillsynen genomfördes utifrån ett fastlagt tillsynsprogram för en fyraårsperiod och omfattade merparten av försäkringskassornas försäkrings- och bidragsområden. Den riktade tillsynen genomfördes inom områden som valdes utifrån de problem som kommit fram under den systematiska tillsynen. Tillsyn av enskilda ärenden genomfördes utifrån anmälningar och klagomål från enskilda. rutiner för hantering av klagomål från enskilda individer överensstämde i stort med den rutin som har för liknande ärenden. anslogs 2002 till tillsyn av socialförsäkringsområdet.19 19 SOU 2003:106, – Den nya myndigheten. DET ALLMÄNNA PENSIONSSYSTEMET – EN GRANSKNING AV GRANSKNINGEN När och de allmänna försäkringskassorna slogs ihop till en ny myndighet 2005, den statliga , var socialförsäkringsområdet utan tillsyn . uppstod det omfattande problem inom . Utbetalningar blev försenade och budgeten överskreds. Flera stora utvecklingsprojekt inom IT-området misslyckades som generaldirektören fick avbryta sitt förordnande. Parallellt aktualiserades frågan om en fungerande tillsyn av socialförsäkringsområdet och en utredning tillsattes. blev frågan om pensionerna skulle administreras av föremål för en utredning som föreslog att skulle bildas. 2.2.1Pensionsmyndigheten – en myndighet för pensionssystemets administration Den administrativa kostnaden för myndigheten var 2013 . Knappt hälften av anslaget används till drift och utveckling av IT-system.20 Myndigheten har cirka 1 000 anställda på åtta orter runt om i landet. och myndighetens stabsfunktioner finns i . Myndigheten leds av en styrelse som är utsedd av regeringen. Generaldirektören styr den löpande verksamheten med hjälp av en ledningsgrupp. avdelningar: IT-avdelningen, administrativa avdelningen, juridikavdelningen, utvecklingsavdelningen, analysavdelningen, kommunikationsavdelningen och produktionsavdelningen. är en sammanslagning av delar av och hela . Personalen från de båda myndigheterna representerade olika sorters myndighetskulturer. Inom fanns enligt en intervjuperson en mer traditionell myndighetskultur medan var en relativt ny myndighet vars kultur präglades av närheten till finansmarknaden. Det skulle ha varit svårt att integrera en organisation som i , vilket borde ha varit det mest kostnadseffektiva alternativet.21 uppdrag är att administrera och betala ut den allmänna pensionen. Myndigheten ansvarar också för att ge information om pensionssystemet som helhet. görs beräkningar av hur 21Intervju 21, . GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER inkomstpensionen utvecklas och vilken pension pensionärerna kan räkna med nästkommande år. skickar en gång ut det orangea kuvertet, som bland annat innehåller en prognos för varje medborgares allmänna pension. Av förordningen med instruktion för framgår att myndigheten ska kommentera Inspektionen för socialförsäkringens slutsatser och till regeringen redovisa de eventuella åtgärder som myndigheten avser att vidta med anledning av granskningen. Det ska ske senast efter att inspektionen har rapporterat resultatet av en granskning som särskilt berör myndigheten.22 En viktig orsak till att bilda var behovet av att nå ut till medborgarna med tydligare information om pensionen. Ett av de främsta uppdragen för blev att ge allmänheten information om pensioner och andra förmåner och att informera och ge pensionssparare och pensionärer en samlad bild av hela pensionen samt informera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek, hur stor pensionen kan antas bli och tydliggöra vilka konsekvenser olika val kan få för pensionen. En del av uppdrag är att lämna information om hela pensionen, det vill säga allmän pension, tjänstepension och privat pensionssparande. har dock inte tillgång till all information om medborgarnas tjänstepension och privata Uppgifter om tjänstepensionen hämtas in löpande av Pensionsmyndigheten.24 Bilden sammanställs av Minpension25 som visar medborgarnas samlade pension. 22Förordning (2012:787). 23Förordning (2009:1 173) med instruktion för . 25Ett dotterbolag till och till hälften finansierat av staten. DET ALLMÄNNA PENSIONSSYSTEMET – EN GRANSKNING AV GRANSKNINGEN 2.2.3Försäkringskassan förvaltar väsentliga IT-system har en viktig roll som den myndighet som hanterar IT- system som registrerar och administrerar medborgarens intjänade pensioner samt utbetalningarna av dem. levererar drift och förvaltning av systemstöd som är verksamhetskritiska för verksamhet.26 ersättning till för de verksamhetskritiska tjänsterna beräknades uppgå till cirka 370 miljoner kronor.27 När bildades var intentionen att de datasystem som innehöll information som behövdes för pensionsprognoser och pensionsutbetalningar skulle flyttas till . Men efter att myndigheten genomfört en översyn av alla system och plattformar gjordes bedömningen att det skulle kosta för mycket att föra över systemen till . fick därför 2011 i uppgift att fortsätta att driva och utveckla verksamhetskritiska IT-system. Samarbetet inkluderar både system som används av båda myndigheterna och systemen som används av enbart Pensionsmyndigheten.28 Både och är införstådda med att de kommer att fortsätta att samarbeta kring IT-stödet. Det finns också en samsyn om att ett fördjupat och mer strategiskt samarbete mellan verksamhet och IT-avdelningen på behövs.29 Planen är följande: Utbetalning och fordringar ska hanteras i samma system för bägge myndigheterna. Men det ska synas i systemet vilken myndighet som hanterar utbetalningarna och fordringarna. ska stegvis ta över ärendehandläggningen i egen regi. ska stegvis bygga upp sin egen statistikförsörjning in ramen för datalagret Pedal. Avsikten är att myndigheten ska bli oberoende av statistikdatalager Store.30 26Vägledande principer för samarbetet mellan och (2012:375). 27Att samsas om system. ISF, 2011. (ISF 2011:19). 28Intervju 27, . Vägledande principer för samarbetet mellan och (2012:375). 29Vägledande principer för samarbetet mellan och (2012:375). 30Vägledande principer för samarbetet mellan och (2012:375). GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER 2.2.4Pensionsmyndighetens administration av tilläggsförmåner är resurskrävande I pensionssystemet ingår ett antal tilläggsförmåner som tillsammans med garantipensionen utgör ett individinriktat grundskydd för ålderspensionärer med svaga ekonomiska förhållanden.31 Den största förmånen som handlägger är bostadstillägg till pensionärer. De övriga är särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd.32 Administrationen av bostadstillägget generar den enskilt största delen av administrativa kostnader, cirka en fjärdedel av den totala administrativa kostnaden. Men sett till de utbetalda beloppen är bostadstillägg en relativt liten förmån.33 De pensionärer som har en låg pension har rätt till bostadstillägg. Bostadstillägg går att ansöka om och varje ansökan handläggs individuellt av . Anledningen till att administrationen av bostadstilläggen är resurskrävande är att det krävs underlag från flera aktörer för att styrka den ekonomiska situationen. 150 handläggare administrerar bostadstilläggen 34 som uppgår till och betalas ut till 270 000 pensionärer.35 Inspektionen för socialförsäkringen bildade . Anslaget till myndigheten var 2013 knappt 64 miljoner kronor.36 Myndigheten är placerad i och leds av en generaldirektör. 60 personer anställda på myndigheten. Verksamheten är organiserad i enheter och kompetensområden. De olika enheterna ansvarar för skilda delar av socialförsäkringsområdet. Följande enheter finns: , familje- och handikappförmåner 31Bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd till pensionärer – når förmånerna fram? (RIR 2013:7). 32Intervju 2 och 3, . 33Pensionsmyndighetens årsredovisning 2013. 35Intervju 2 och 3, . 36Inspektionen för socialförsäkringen Årsredovisning 2013. DET ALLMÄNNA PENSIONSSYSTEMET – EN GRANSKNING AV GRANSKNINGEN Kompetensområdena representerar de metoder och discipliner som kommer till användning i arbetet, i första hand: Kompetensområde effektivitetsgranskning och utvärdering. Kompetensområde ekonomisk styrning. Kompetensområde juridik Kompetensområde medicin Myndighetens arbete bedrivs i huvudsak i projekt. Generaldirektören beslutar i verksamhetsplanen vilka projekt som myndigheten avser att genomföra . 37 Myndighetens instruktion från regeringen anger att en granskningsplan ska lämnas till regeringen varje år.38 2.3.1Orsakerna till bildandet av Inspektionen för socialförsäkringen Det främsta skälet till att bilda Inspektionen för socialförsäkringen var att socialförsäkringsområdet är det största statsfinansiella området i av statsbudgeten. 39 Det fanns också andra skäl som anfördes: Det saknades en oberoende tillsynsorganisation eftersom lagts ned och därmed deras tillsynsavdelning. Minska oklarheter i regelverken. Det ansågs finnas oklarheter i regelverket som en tillsynsmyndighet kan bygga upp kunskap kring för att föreslå tydligare regler. Administrationen inom socialförsäkringsområdet ansågs behöva bli mer effektiv. hade 2008 en kraftig obalans i sin ekonomi. Det påverkade bland annat myndighetens arbete med felaktiga utbetalningar negativt. Det konstaterades också en risk för att handläggningen av ärenden skulle försämras och försenas ytterligare. hade bristfällig dokumentation av kostnader för sitt omfattande förändringsarbete. IT-arbetet var eftersatt och hade inte någon långsiktig planering eller styrning.40 Det fanns också stora och kostsamma IT- projekt som hade misslyckats. Minska felaktiga utbetalningar. Det behövdes effektivare och mer rättssäkra beslut. Fusk både inom och utom behövde stävjas. Totalt uppskattades de felaktiga utbetalningarna till 18–. Exempel på orsaker till felaktiga utbetalningar var felaktigt uppgivna inkomster, förmögenheter, bostadsvärde eller uppgifter om 37http:///om_Inspektionen för socialförsäkringen/organisation/ 38Förordning (2009:602) med instruktion för Inspektionen för socialförsäkringen. 39SOU 2008:10, 21+1 2, En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER individens arbetsförmåga, men även slarv, okunskap och tidsbrist förekom. Därutöver förekom även bedrägerier utförda av myndigheternas personal.41 2.3.2Intentionerna med en inspektion för socialförsäkringen En särskild utredare tillsattes med uppdrag att föreslå hur en funktion för tillsyn och effektivitetsgranskning över socialförsäkringsområdet skulle kunna organiseras. Regeringen betonade vikten av en organisation som objektivt och kontinuerligt granskade rättssäkerheten och effektiviteten i socialförsäkringsadministrationen. Regeringen ansåg att det var viktigt att få en övergripande bild av trygghetssystemen med de beroendeförhållanden som finns mellan myndigheterna.42 I utredningen ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen föreslogs att en ny myndighet, Inspektionen över socialförsäkringen skulle inrättas den 1 januari 2009.43 Huvuduppgifterna skulle vara att öka rättssäkerheten, minska antalet felaktiga utbetalningar och tillhandahålla regeringen med underlag för styrning och kontroll. På så sätt skulle förtroendet för socialförsäkringen stärkas. Det främsta motivet som angavs för bildandet av en ny myndighet var att regeringen skulle få kvalificerat underlag från en oberoende part för att bättre kunna styra och utveckla socialförsäkringen.44 Utredningen betonade att Inspektionen för socialförsäkringen skulle bedriva inspektion av lagenlighet och undersöka ärende för ärende. Inspektionen för socialförsäkringen skulle vidare fokusera mer på den administrativa rättssäkerheten än på processen. I utredningen beskrevs uppgiften på följande sätt: De effektgranskningar som Inspektionen förväntas genomföra bör vara av begränsad omfattning och kunna utföras med rimliga resursinsatser och . Metoderna bör vara vetenskapligt förankrade, men forskningsinslag bör inte förekomma. Mer omfattande och krävande effektgranskningar, bör emellertid inte vara en uppgift för Inspektionen.45 I direktiven för bildandet av Inspektionen för socialförsäkringen betonades att huvuduppdraget var att utifrån risk och väsentlighet inom socialförsäkringsområdet granska hanteringen av ärenden och rutiner för handläggning – systemtillsyn – samt genomföra effektivitetsgranskningar.46 Myndighetens syfte var att stärka rättssäkerheten inom och tilltron till 41Rätt och riktigt. Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemet. 42SOU 2008:10, 21+1 2; En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen. 43I SOU 2008:10 föreslås över, liksom i Budgetpropositionen . I direktiven för inrättandet av Inspektionen för socialförsäkringen (dir. 2008:136) har det istället blivit för. 44SOU 2008:10, 21+1 2; En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen. 45SOU 2008:10, 21+1 2; En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen. Inrättande av Inspektionen för socialförsäkringen, s. 8. DET ALLMÄNNA PENSIONSSYSTEMET – EN GRANSKNING AV GRANSKNINGEN socialförsäkringen och dess administration.47 Det ansågs viktigt att få en övergripande bild av trygghetssystemen med de beroendeförhållanden som finns mellan myndigheterna. Inspektionen för socialförsäkringen ska bidra till att säkerställa att regeringens politik inom socialförsäkringsområdet får genomslag samt ge underlag för att utveckla försäkringen.48 Myndigheten fick också till uppgift att granska verksamhet och effektivitet i de gränsytor som bildades i det nya socialförsäkringssystemet. I det arbetet fick Inspektionen för socialförsäkringen i uppgift att samverka med andra berörda tillsynsmyndigheter.49 2.4Remissinstansernas syn på bildandet av Inspektionen för socialförsäkringen I följande avsnitt redovisas vad olika remissinstanser ansåg om etablerandet av en oberoende granskningsinstans av socialförsäkringsområdet. Syftet är att visa den otydlighet och oenighet som rådde kring bildandet av Inspektionen för socialförsäkringen. I de remissvar som lämnades på utredningen50 höll de flesta med om att det fanns ett behov av extern och oberoende tillsyn Majoriteten av de organisationer som var för ett bildande av en särskild myndighet för tillsyn av socialförsäkringssystemet var fackförbund, pensionsorganisationer, och olika organisationer inom funktionshindersrörelsen. Organisationerna inom funktionshindersrörelsen ansåg att fokus för uppdraget borde vara på de enskilda ärendena för att på ett bättre sätt värna om individen i systemet. individen ofta var utsatt för en icke rättssäker behandling av . Myndigheter och organisationer som , , , och Arbetsförmedlingen var emot bildandet av en ny myndighet för tillsynen av socialförsäkringen som förslaget presenterades i utredningen. Tillsynen ansågs i många fall kunna genomföras inom redan etablerade myndigheter som Statskontoret.51 Statskontoret skulle exempelvis kunna få mer resurser och löpande uppdrag inom området. Statskontoret å sin sida ansåg att tillsyn behövdes inom området och att det fanns ett värde i att utöva tillsyn över hela trygghetssystemet från en organisation.52 47SOU 2008:10, 21+1 2; En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen. 48Riksdagen bifaller regeringens förslag . 49SOU 2008:10, 21+1 2; En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen. 50SOU 2008:10, 21+1 2; En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen. 51Ekonomistyrningsverket, , , . 52Statskontoret remissvar Dnr 2008/31-4. En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen SOU 2008:10. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Ett flertal av remissinstanserna menade att regeringen agerade för snabbt i bildandet av en ny myndighet. Den korta utredningstiden gjorde att förslaget ansågs vara ogenomtänkt och en djupare analys efterfrågades.53 Hur den faktiska tillsynen av socialförsäkringen skulle utföras var också något som remissinstanserna uttryckte oro över. systemtillsyn, effektutvärdering och effektivitetsgranskning diskuterades. Både Statskontoret och uttryckte en oro för att organisationen skulle kunna få en otydlig roll där systemtillsyn inte skulle prioriteras. Regeringen behövde därför vara tydlig i sin fortsatta styrning av myndigheten för att vara säker på att tillsynen skulle genomföras som avsett.54 Datainspektionen avstod från att ta ställning till bildandet av en ny myndighet. I remissvaret poängterades dock integritetsaspekten: Gränserna för den nya myndighetens tillsynsområde behöver förtydligas, särskilt med hänsyn till att patientjournaler och annan vårddokumentation innehåller mycket integritetskänsliga uppgifter.55 Risken med en direktåtkomst till uppgifter betonades också: Rutinmässig direktåtkomst till känsliga eller närgångna personuppgifter – som eventuellt omfattar en stor del av befolkningen – bör undvikas.56 Den kritik som uttrycktes i remissvaren hade dock inte någon synlig effekt på den fortsatta utvecklingen. Behovet av en extern tillsyn betonades och regeringen uttryckte sin uppfattning att en oberoende tillsyn var nödvändig för att medborgarna skulle kunna känna en ökad tilltro till att socialförsäkringen hanterades rättssäkert och effektivt.57 En ny myndighet för pensionsadministration bildades för att effektivisera pensionsområdet och göra det mer transparent för medborgarna genom en samlad pensionsadministration. ska också satsa på att informera medborgarna om hela deras pension som grundar sig på information från flera aktörer. 53Svenskt Näringslivs remissvar, En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen SOU 2008:10. 54Statskontorets remissvar Dnr 2008/31-4. En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen SOU 2008:10. 242-2008, En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen SOU 2008:10 .s. 242-2008, En ny myndighet för tillsyn och effektivitetsgranskning av socialförsäkringen SOU 2008:10 .s. 57Budgetpropositionen (prop 2008/09:1, Uo 10, s.22 och 34). DET ALLMÄNNA PENSIONSSYSTEMET – EN GRANSKNING AV GRANSKNINGEN En ny inspektionsmyndighet för socialförsäkringen Inspektionen för socialförsäkringens fick som uppdrag att granska hanteringen av ärenden och rutiner för handläggning – systemtillsyn – samt att genomföra effektivitetsgranskningar inom socialförsäkringsområdet. Innan bildandet av Inspektionen för socialförsäkringen fanns det farhågor hos flera aktörer att systemtillsynen skulle nedprioriteras till förmån för effektutvärderingar. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER 3Inspektionen för socialförsäkringens granskning av den allmänna pensionen I detta kapitel diskuterar vi riskområden inom det allmänna pensionssystemets administration, regeringens formella och informella styrning av Inspektionen för socialförsäkringen, vad Inspektionen för socialförsäkringen har valt att granska och hur deras tolkning av sin roll påverkar hur mycket resurser de lägger på granskning av det allmänna pensionssystemet. 3.1Riskområden i det allmänna pensionssystemet I följande avsnitt har vi preciserat väsentliga riskområden för det allmänna pensionssystemet genom att analysera internrevisions granskningsrapporter som avrapporterats till styrelsen, Inspektionen för socialförsäkringens granskningar och tidigare granskningar inom pensionssystemet.58 Analyserna kompletteras med intervjuer med nyckelpersoner i administrationen av pensionssystemet (för mer detaljer kring urval och metod se kapitel 1). Eftersom vi baserar vår analys på tidigare genomförda granskningar från och med bildande kan problem som beskrivs vara åtgärdade. Vi har identifierat områden som särskilt betydelsefulla för att ska kunna bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet. Dessa områden är en effektiv administration, effektiva och säkra IT-system och ett tydligt informationsarbete. Genom att peka ut väsentliga risker inom ansvarsområde visar vi exempel på var Inspektionen för socialförsäkringens granskning av pensionssystemet skulle kunna göra nytta. 58Pensionsmyndigheten har enligt sin instruktion ett uppdrag att etablera en internrevision. Myndigheten har en internrevisionschef och en internrevisor. I enlighet med fjärde paragrafen i internrevisionsförordningen ska internrevisionen utgå från en analys av verksamhetens risker och självständigt granska om ledningens interna styrning och kontroll är utformad så att myndigheten med en rimlig säkerhet fullgör de krav som framgår i myndighetsförordningen. Internrevisionen ska också granska och lämna förslag till förbättringar av myndighetens process för intern styrning och kontroll (Myndighetsförordningen (2007:515). 3 §). DET ALLMÄNNA PENSIONSSYSTEMET – EN GRANSKNING AV GRANSKNINGEN Ett syfte med bildandet med var att samla administrationen av inkomst- och premiepensionerna. Det har varit en utmaning för myndigheten som har behövt spara och effektivisera verksamheten parallellt med att driva ett antal förändringsprojekt.59 Med anledningen av detta har det funnits ett behov av att öka förmågan att driva strategiska projekt och att förbättra utvecklingsförmågan. Därför startade det så kallade EUV-programmet (effektivare utvecklingsverksamhet) våren 2011.60 En stor del av administration är ålderspensionens tilläggsförmåner. Handläggningen av bostadstillägg är den tilläggsförmån som anses vara minst effektiv med höga risker för att felaktiga utbetalningar görs.61 En intervjuperson på uttrycker att det finns en frustration kring handläggningen av bostadstillägg. En orsak till frustrationen är att handläggningsrutinerna inte har effektiviserats trots att myndigheten arbetar aktivt med att förbättra dessa.62 Det framkommer även tydligt i granskning av bostadstillägget. Där riktas kritik mot för att myndigheten inte har lyckats hantera tilläggsförmånerna inom befintlig resursram. Det har gjort att myndigheten tvingats ta till akuta åtgärder för att klara av utbetalningarna av tilläggsförmånerna.63 Denna del av handläggningen har internrevisorerna valt att inte granska eftersom Inspektionen för socialförsäkringen har haft en rad återkommande regeringsuppdrag på området.64 Ett annat problemområde är internationella pensioner. Det är ett exempel på ärvda ärenden som behövt lägga resurser på för att avsluta.65 anser att de har lyckats med detta och kunnat minska sina ärendebalanser.66 Det är av högsta vikt för verksamhet och uppdrag att ha fungerande IT-system med hög säkerhet. internrevision har pekat ut känsliga områden för myndighetens IT-verksamhet. 59Intervju 15, . 60Pensionsmyndighetens internrevisionsrapport (PM 2012:06). 61Intervju 2 och 3, . 62Intervju 15, . 63Bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd till pensionärer – når förmånerna fram? 2013 (RIR 2013.7). 64Intervju 15, . 65Intervju 7, . GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER om både interna och externa risker. De externa riskerna är framförallt kopplade till samverkan med . I det tidiga samarbetet handlade det till stor del om handläggarnas behörigheter och loggar men även om förtroendet mellan myndigheterna.67 Av en intervju har det framgått att samarbetet med är personberoende. Till exempel har byte av personer i ledande ställning fått positiva konsekvenser för hur och samarbete kring förvaltningen av system fungerar i praktiken.68 Knappt hälften av förvaltningskostnader omfattar drift och utveckling av IT-systemen. När hade bildats kartlade IT-avdelningen samtliga system som de hade hos Försäkringskassan.69 De delade systemen är en utmaning för internrevisionen som inte kan garantera att data som kommer från eller är korrekta.70 Återkommande problem är, enligt representanter för , att varken eller har samma risktänkande