rir · H2B526 · 2014-12-18 00:00:00 — sekretessförordningen (2009:641), lagen om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja industriellt utvecklingsarbete (1979:631) samt stiftelsestadgar. 1.6Centrala termer och begrepp i rapporten Med stöd till enskilda företag avses kontantbidrag, rådgivning, lån samt ägande från statliga myndigheter, aktiebolag och av staten bildade stiftelser. Mikrodatabas är en databas som tillåter identifiering av statliga stöd och andra statliga finansieringar till enskilda företag och/eller arbetsställen. Informationen samlas in på den lägsta möjliga nivån, i detta fall företags- eller arbetsställenivå. Heltäckande databas avser en databas som innehåller information på företagsnivå över samtliga företag som varit föremål för statliga finansieringsinsatser. Med kontantbidrag menas ett direkt finansiellt stöd som ett företag erhåller. Vanligast är detta genom projektbidrag eller subventionerade arbetsgivaravgifter Med rådgivning menas att en statligt finansierad aktör ger enskilda företag råd i affärsutvecklings- eller etableringsfrågor. Lån innebär att den statliga aktören eller stiftelsen enskilt eller tillsammans med andra aktörer på marknaden lånar ut medel till ett privat företag. Lånen räntesätts efter den risk som bedöms föreligga. En statlig aktör eller stiftelse kan gå in som ägare i ett företag för att finansiera hela eller delar av en investering. En vanlig benämning på detta agerande är riskkapital. Detta innebär att den statliga aktören i normalfallet köper nyemitterade aktier i ett bolag. Utvärderingsdefinitioner: Uppföljning av en verksamhet innebär exempelvis att graden av måluppfyllelse studeras. För att kunna uttala sig om huruvida graden av måluppfyllelse är ett resultat av den statliga aktörens involvering måste jämförelse göras med företag som inte fått del av stödet. Detta benämns effektutvärdering. En effektutvärdering innebär således att det faktiska bidraget av den statliga aktörens involvering i företaget analyseras, med avseende på lämpliga utfallsvariabler. 2Aktörerna och deras bedömning av informationsutlämnande I den process som handlar om informationsinhämtande finns det aktörer med olika uppgifter. Tillväxtanalys är den myndighet som regeringen utsett för att genomföra insamlingen av data och administrera databasen. 2.1Aktörerna med ansvar för informationsinhämtandet De aktörer som granskats i samband med processen för informationsinsamlandet har varit Tillväxtanalys och regeringen. 2.1.1Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser Tillväxtanalys fick regleringsbrev uppdrag från att upprätta en mikrodatabas över statliga insatser till näringslivet.20 Detta uppdrag avrapporterades 2012.21 ingår upprättandet av en databas på företagsnivå (mikrodatabas) som ett uppdrag i myndighetens instruktion.22 Med utgångspunkt från uppdraget i regleringsbrevet vände sig Tillväxtanalys till ett antal statliga finansieringsaktörer för att inhämta information om deras olika typer av insatser och stöd till näringslivet. Redan tidigt uttryckte vissa aktörer en oro för sekretesskyddet för de uppgifter som skulle komma att överföras till databasen vid Tillväxtanalys, men de påtalade även ett omfattande administrativt merarbete som skäl till att inte överlämna uppgifterna. Efter detta inledde Tillväxtanalys en dialog med om förutsättningarna för att stärka sekretesskyddet för de uppgifter som skulle komma att föras in i databasen. gjordes ett tillägg i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) vilket innebar en förstärkning av den redan gällande sekretessen.23 Processen med datainsamlandet hade då redan pågått en relativt och vissa av aktörerna hade även tagit formella beslut, eller förberett sådana, 20N2009/9578/KLS och N2009/9750/KLS. 21Tillväxtanalys, 2012:06. 227 § förordningen (2009:146) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser. 23Tillväxtanalys, 2012:06. För en beskrivning av Tillväxtanalys hantering av sekretessreglerna se bilaga 2. NÄRINGSPOLITIKENS EFFEKTER – BRISTER I INFORMATIONEN OM STATLIGA SATSNINGAR om att inte lämna ut uppgifterna.24 Beträffande den initiala datainsamlingen 2010 har det under granskningen uppmärksammats att denna främst skedde genom skriftlig kommunikation med de berörda aktörerna. Det var först senare i processen som en dialog inleddes med uppgiftslämnarna kring förutsättningarna och former för, och omfattningen av uppgiftslämnandet. Regleringsbrevsuppdraget avrapporterades till i april 2012.25 Av rapporten framgår bland annat att myndigheten haft problem att erhålla information. Ett sådant problem var att vissa centrala aktörer valt att inte lämna ut information. Rapportens överlämnande innebar att regleringsbrevets uppdrag var avslutat och därefter har arbetet med mikrodatabasen främst varit av förvaltande karaktär vid myndigheten och ny information har enbart tillförts för specifika uppdrag. Exempelvis uppdaterades databasen med information om företagsrådgivning i samband med att myndigheten genomförde en utvärdering om effekterna av dessa stöd. I tabell 1 sammanfattas status på uppgiftslämnandet från de av Tillväxtanalys tillfrågade centrala aktörerna. Den initiala förfrågan gjordes 2010 men har även tillfrågat två aktörer vilka inte var aktuella vid den initiala datainsamlingen. Dessa aktörer är och . Situationen efter förfrågan 2014 visas i kolumnen Status ." 24Formella beslut fattades av Industrifonden och Norrlandsfonden respektive . 25Tillväxtanalys, 2012:06. Tabell 1 Sammanställning av status på uppgiftslämnandet 2012 samt baserad på prioriterade aktörer i den första versionen av mikrodatabasen över statligt stöd till näringslivet Lämnat, bristfällig* Lämnat om lån, Ej tillfrågade*** Källa: Tillväxtanalys, 2012:06 kompletterat med intervjuresultat i granskningen. *Kommunikation med Tillväxtanalys, **Enligt Tillväxtanalys har detta arbete påbörjats vid . ***I Tillväxtanalys rapport (2012:06) särredovisas inte riskkapitalverksamhet. Som framgår av tabellen finns brister i den information som finns tillgänglig. Bristerna berör i huvudsak insatser i form av riskkapital och lån. De brister som finns ger sammantaget en bild av att regeringen, eller någon annan aktör, har små möjligheter att på ett systematiskt sätt följa upp effekter av väsentliga delar av de statliga insatserna riktade till enskilda företag. Tillväxtanalys har även uppdrag som ansvarig myndighet för vissa delar av officiella statistik.26 Bland annat är Tillväxtanalys ansvarig myndighet för insamling av uppgifter för uppföljning av statligt stöd till näringslivet (utgör underlag för Statsstödsrapportering till EU).27 I samband med detta statistikinsamlande föreligger uppgiftsskyldighet. Den officiella statistiken som samlas in av Tillväxtanalys kan heller inte användas till uppföljning och utvärdering av näringspolitiska insatser då uppgifterna från vissa aktörer är aggregerade. Detta innebär att informationen inte är på en detaljeringsnivå 267 § förordningen (2009:146) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser. 278 § förordningen (2009:146) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser. NÄRINGSPOLITIKENS EFFEKTER – BRISTER I INFORMATIONEN OM STATLIGA SATSNINGAR som gör det möjligt att identifiera enskilda företag. Enligt Tillväxtanalys omfattas inte heller uppbyggandet av mikrodatabasen av uppdraget att samla in och sammanställa officiell statistik, och därmed gäller inte heller uppgiftsskyldighet.28 gav regeringen, genom , Tillväxtanalys ett regleringsbrevsuppdrag att upprätta en mikrodatabas över statliga insatser och stöd till företag. För att underlätta informationsinsamlandet tillsåg att myndigheten erhöll stärkt statistiksekretess.29 har uppdraget om att upprätta en databas på företagsnivå av regeringen införts i instruktionen för Tillväxtanalys.30 har ingen annan information som skulle göra gällande att åtgärder vidtagits efter 2012 för att underlätta informationsinsamlandet varför bedömning är att de problem för informationsinhämtande som kunde observeras vid avrapporteringen även kommer att gälla för framtida insamlande, om ingen förändring av förutsättningarna sker kring informationsutlämnandet. Det finns således också en risk att problemet kan komma att öka om nya statliga finansieringsaktörer inrättas där inte informationsutlämnande regleras redan initialt vid bildandet av dessa aktiebolag eller stiftelser. 2.2Aktörer som förväntas lämna information I granskningen ingår ett urval av större aktörer som ger olika typer av finansieringsstöd. Det kan röra sig om antingen lån eller om riskkapitalförsörjning till enskilda företag. De aktörer som ingår är antingen statligt helägda aktiebolag eller av staten ensamt bildade stiftelser. Av tabell 2 framgår finansieringsaktörernas kapitaltillgångar samt deras nyinvesteringar under delar av perioden –2013 (under tabellen anges aktuell period per aktör). Samtliga aktörer arbetar med riskkapital förutom Norrlandsfonden som erbjuder lån till företag. 28Tillväxtanalys efterfrågar information på företagsnivå, men där uppgiftslämnaren bedömer att detta förfarande inte är möjligt lämnas informationen summerad. (Tillväxtanalys, Statistik 2012:05). 29Förordningen (2010:1139) om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). 30Förordningen (2009:146) instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser Tabell 2 Aktörer och finansiella tillgångar mm, 2011–2013 utlåning under olika tidsperioder * (lån) Källa: , 2014:1. *Uppgiften avser perioden –2012, **uppgiften avser perioden till och med , ***uppgiften avser bildade företaget som ett helägt dotterbolag. arbetar med riskkapitalförsörjning och hade 2014 cirka 350 bolag i sin investeringsportfölj och hade ett investerat belopp på cirka 1 miljard kronor.31 Den huvudsakliga inriktningen på investeringarna är unga tillväxtföretag. Vid den initiala förfrågningen om att lämna information som gjordes 2010 tillfrågades inte om att lämna uppgifter om riskkapital. Uppgifter för uppföljning och utvärdering finns tillgänglig via . Att uppgifterna finns tillgängliga för Tillväxtanalys är ett resultat av en överenskommelse mellan i detta fall Tillväxtanalys och . Vid den intervju som genomfördes med framfördes, som svar på en direkt fråga, att en annan tolkning av aktiebolagslagen skulle vara möjlig. En sådan tolkning skulle kunna innebära att den gällande överenskommelsen bryts och att informationen inte skulle lämnas ut.32 är ett helägt statligt bolag som bildades . Investeringarna är inriktade på kapitalförsörjning till tillverkningsindustrin och företaget har en investeringsram på . Vid Tillväxtanalys ursprungliga förfrågan om underlag hade enbart existerat varför de inte tillfrågades. har i intervjuer ställt frågan om är villiga att lämna information om företag där engagerat sig, i enlighet med de instruktioner för datainsamlingen som användes av Tillväxtanalys 2010. 31http:////Historik-om-Almi/ . NÄRINGSPOLITIKENS EFFEKTER – BRISTER I INFORMATIONEN OM STATLIGA SATSNINGAR ABs svar var att de har möjlighet att lämna all efterfrågad information förutom uppgiften om CFAR-nummer33. Detta kunde inte lämnas eftersom inte hade tillgång till informationen.34 är ett helägt statligt bolag som arbetar med riskkapitalförsörjning för företag företrädelsevis i inland. Bolaget bildades efter ett riksdagsbeslut och fick ett kapitaltillskott på . Vid den ursprungliga förfrågningen var nystartat varför Tillväxtanalys tog bort detta aktiebolag från förfrågan. har i granskningen ställt frågan om är villigt att tillföra information till databasen över företagsstöd i enlighet med de instruktioner som användes av Tillväxtanalys 2010. Inlandsinnovation AB:s svar på denna fråga var att de på grund av affärssekretess enligt aktiebolagslagen inte kunde lämna ut de efterfrågade uppgifterna. hänvisar även till bristande administrativa resurser för att ta fram uppgifterna.35 2.2.2Stiftelser bildade av staten Stiftelserna är egna juridiska personer och uppbär inte några kontinuerliga statliga anslag. De stiftelser som ingår i denna granskning har historiskt fått sitt stiftelsekapital antingen från staten eller från statliga bolag och är bildade av staten ensam. Norrlandsfonden inrättades 1961 och uppgiften var att hjälpa till att bygga upp ett regionalt näringsliv i vid sidan av den omfattande gruvdriften, vid i huvudsak . Fondens kapital kommer ursprungligen från avsättningar i , men staten har även direkt skjutit till medel. har Norrlandsfonden ett eget kapital på . Stiftelsen har därutöver upptagit ett långfristigt lån på från . Den huvudsakliga verksamheten för fonden är långivning till små och medelstora företag i de nordligaste länen i . Norrlandsfonden har inte rapporterat in information med hänvisning till sekretess enligt stiftelsens stadgar. Norrlandsfonden har även framfört att en retroaktiv inrapportering av uppgifterna skulle innebära ett omfattande administrativt merarbete. Stiftelsen Industrifonden bildades . Från början inriktades investeringarna mot i huvudsak större företag. 1984 beslutade att Industrifondens verksamhet skulle permanentas. 1992 presenterades en översyn av Industrifondens verksamhet och en ny förordning gav fonden i uppgift att även 33CFAR-nummer är en identifikator som är knuten till verksamheten. Om ett företag byter organisationsnummer, exempelvis genom uppköp, men har kvar samma verksamhet så behåller arbetsstället sitt CFAR-nummer. arbeta med nyföretagarlån och vad som kallades kvinnolån. Denna verksamhet pågick , då nyföretagar- och kvinnolånen fördes över till . När gick med i EU innebar det att Industrifonden kom att omfattas av EUs statsstödsregler. En del av detta regelverk innebär att staten inte får stödja storföretag. För att anpassa verksamheten till dessa regler ändrades inriktning till att fokusera små och medelstora företag. Redan året efter ändrades fondens inriktning mot företag i tidiga skeden. Detta finansieringsstöd skedde genom lån eller tillskott av ägarkapital. är inriktningen på verksamheten i huvudsak inriktad på tillskott av ägarkapital i tillväxtföretag, dvs. inte i de tidiga skedena. förvaltade Industrifonden 3,5 miljarder varav 1,6 miljarder var investerade i företag. De investeringar som görs innebär att Industrifonden går in som delägare och lämnar företaget efter . har inte lämnat uppgifter, med hänvisning till sekretess och omfattande administrativt merarbete med att ta fram efterfrågade uppgifter. NÄRINGSPOLITIKENS EFFEKTER – BRISTER I INFORMATIONEN OM STATLIGA SATSNINGAR 3Möjligheter och hinder för utlämnande av information Granskningen har i hög grad fokuserat på möjligheter respektive hinder för uppgiftsutlämnandet från de granskade aktörerna. I förlängningen skulle uppgiftslämnande förbättra möjligheterna till heltäckande uppföljningar och utvärderingar av de näringspolitiska insatserna. Genom att möjliggöra uppföljningar och utvärderingar förbättras även transparensen och förutsättningarna för en effektiv hushållning med statens medel inom området. I granskningen har förutsättningarna för att upprätta en databas på företagsnivå över företag som har fått insatser från statliga aktiebolag eller statligt bildade stiftelser kartlagts. Denna kartläggning ger en bild av svårigheter och brister i processen med insamlandet av efterfrågade uppgifter. Hänvisning har gjorts till att detta bland annat skulle bero på aktörernas organisationsform. Att Industrifonden och Norrlandsfonden är stiftelser som omfattas av särskilt regelverk har exempelvis lämnats som argument. Ett aktiebolag och de bägge stiftelserna har vidare hävdat att det inte finns någon skyldighet att lämna ut uppgifterna och de har bedömt att det inte kan lämna ut dem bland annat med hänvisning till sekretess i redan ingångna avtal. En alltför omfattande administrativ arbetsinsats har också anförts som skäl att inte lämna ut uppgifterna. Vid intervjuerna i granskningen har det även framkommit att olika tolkningar görs av aktiebolagslagen. gör exempelvis bedömningen att de kan lämna uppgifter medan inte anser sig kunna lämna uppgifter med hänvisning till sekretess gentemot de bolag de investerat i. Till detta kommer att lämnar uppgifter efter en överenskommelse med Tillväxtanalys, som företaget, som svar på en direkt fråga, påpekar att den överenskommelse som finns inte behöver gälla . Från de intervjuer som hållits i granskningen framkommer bilden att de aktörer som inte lämnat uppgifter ändå anser att en samlad information skulle vara bra och att utvärderingar av insatserna är viktiga. Även som är knutet till Tillväxtanalys, är av samma uppfattning: Uppföljning och utvärdering måste ses som en naturlig del av de statliga insatserna och alltid finnas med redan i planeringsskedet.36 36http:///sv/aktuellt/nyheter/2014-10-23-kommentar-fran- kapitalmarknadsradet-hosten-2014.html, . NÄRINGSPOLITIKENS EFFEKTER – BRISTER I INFORMATIONEN OM STATLIGA SATSNINGAR Information till uppgiftslämnarna om förutsättningarna och hanteringen av uppgifterna hos Tillväxtanalys är, mot bakgrund av vad som har framkommit i granskningen, av särskild betydelse för stiftelser och statliga aktiebolag. Det finns möjlighet att skydda uppgifterna från insyn hos Tillväxtanalys med stöd av statistiksekretess.37 Sekretess gäller undersökningar av statliga stödinsatser inom näringspolitik, regional tillväxtpolitik och innovationspolitik. Denna sekretess är absolut, det vill säga någon möjlighet att lämna ut uppgifterna finns inte. Undantaget är emellertid uppgifter som behövs för forsknings- och statistikändamål och uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde. Dessa får lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men.38 Även om det finns företag som antingen väljer att lämna ut information eller säger sig vara beredda att göra så är detta ingen långsiktig hållbar lösning kring informationsinsamlandet. Situationen som gällde 2012 där vissa aktörer valt att inte lämna information trots sekretessbestämmelsen är fortfarande densamma . Som framgår av intervjuer och analyser är den överenskommelse, eller viljeyttring som finns, inte reglerad i något regelverk varför aktörerna kan besluta att inte lämna ut uppgifter. Det är inte rimligt att möjligheter till uppföljning och därmed kunskap om insatsernas effekter ska bygga på någon form av gentlemens agreement och således vara beroende av olika tolkningar av aktiebolagslagen, stiftelsestadgar och liknande. Mot bakgrund av att Tillväxtanalys inte erhållit informationen från vissa aktörer finns det enligt skäl för att en tydlig styrning av informationsutlämnande och informationsinsamlande införs. Denna styrning ska omfatta samtliga aktörer. Beträffande information tillbaka i tiden är medveten om att det kan förekomma avtal som kan tolkas som att ingen information ska lämnas ut utanför det statliga bolaget eller stiftelsen. Detta innebär att det kan finnas ett problem med uppgiftslämnandet av information bakåt i tiden. Ett sådant potentiellt problem kan lösas genom att den statliga aktören och det enskilda företaget kommer överens, exempelvis genom skriftligt samtycke, om möjligheten att lämna ut information för uppföljning och utvärdering. Slutligen, beträffande det administrativa merarbetet som framförts så kan den troligen hämtas igen om uppföljningen och utvärderingarna leder till mer effektiva insatser. 37Förordningen (2010:1139) om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). 387 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). 3.1Den officiella statistiken i Sverige39 har beslutat att det i ska finnas officiell statistik tillgänglig för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Den officiella statistiken regleras i särskild lag där uppgiftsskyldighet föreligger för bland andra näringsidkare och stiftelser.40 Motsvarande uppgiftsskyldighet för myndigheter regleras i förordning.41 Regeringen avgör i enlighet med beslut inom vilka ämnes- och statistikområden det ska produceras officiell statistik och vilka myndigheter som ska ansvara för statistiken. Den statistikansvariga myndigheten bestämmer i samråd med viktiga användare av statistiken och med hänsyn till de krav som EU ställer, vilka objekt och variabler som ska undersökas, vilka statistiska mått och redovisningsgrupper som ska användas, periodicitet m.m. Av 7 § lagen om den officiella statistiken (2009:99) framgår dels att regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om uppgiftsskyldigheten, dels att regeringen får bemyndiga en myndighet att meddela föreskrifter om skyldigheten att lämna uppgifter för den officiella statistiken. I förarbetena till bestämmelserna uttalas följande: Statistikområdet är rörligt och följer samhällsutvecklingen eftersom behoven ändras från tid till annan. Därför bör regleringen om vilka uppgifter som uppgiftsskyldigheten ska avse lämpligen tas in i föreskrifter på lägre normnivå än lag. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer bör därför bemyndigas att meddela föreskrifter om detta. Tillväxtanalys är ansvarig myndighet för officiella statistik avseende internationella företag, nystartade företag och konkurser. Tillväxtanalys insamlande av uppgifter till mikrodatabasen sker dock inte inom ramen för uppdragen gällande den officiella statistiken. 39Detta avsnitt bygger på SCB (2013), officiella statistik årlig rapport . 407 § lagen (2001:99) om den officiella statistiken. 416 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. 42Proposition 2013/14:7, sid 13. NÄRINGSPOLITIKENS EFFEKTER – BRISTER I INFORMATIONEN OM STATLIGA SATSNINGAR Card, D & Krueger, A.B. (1994). Minimum Wages and Employment: A Case Study of the in and , , , 84(4), sid. 772–93. Delander, L. & , J. (2009).Valet av utvärderingstyp beror på vilken fråga som ställs i , L, , G, , S. & , K. (red.) Lärandeutvärdering genom följeforskning. (2007). Resultat och styrning i statsförvaltningen, EVS Rapport 2007:23, . Heckman, JJ & , R. (1985). Alternative methods for evaluating the impact of interventions: An overview, , 30(1–2), sid. 239–267 (2005). Utvärderingen av expertskatten, ITPS 2005:4, : . (2007). Utvärdering av regional tillväxtpolitik, ITPS 2007:016, : . (2008). Metautvärdering av strukturfonderna, ITPS 2008:015, : . (2009). Metoder för att utvärdera regional tillväxtpolitik – Lärdomar och råd för utvärderare och uppdragsgivare, , : . (2014). Statens insatser för riskkapitalförsörjning – i senaste laget, 2014:1, : . (2013). officiella statistik årlig rapport, . Tillväxtanalys (2012). Statliga stöd till näringslivet 2011, Statistik 2012:05, : NÄRINGSPOLITIKENS EFFEKTER – BRISTER I INFORMATIONEN OM STATLIGA SATSNINGAR Tillväxtanalys (2012). Mikrodatabas över statligt stöd till näringslivet – Ett verktyg för att följa upp och utvärdera tillväxtpolitiska insatser i enskilda företag, WP/PM 2012:06, : Tillväxtanalys. Tillväxtanalys (2014). Riskkapital 2013: Venture capital – Investeringar i Svenska portföljföretag, Statistik 2014:05, : Tillväxtanalys. Widerstedt, B. & , J. (2014). Can Business Counselling Help SMEs Grow? Evidence from the Swedish Business Development , kommande i Betänkande 2007/08:FiU2. Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning. Betänkande 2000/01:FiU20. Riktlinjer för den ekonomiska politiken, utgiftstak, skattefrågor m.m. Betänkande 2003/04:JUU1. Regeringsformen (1974:152) Lag (1979:631) om beslutanderätt för stiftelse som har bildats för att främja industriellt utvecklingsarbete. Stiftelselag (1994:1220). Lag (2001:99) om den officiella statistiken. Aktiebolagslag (2005:551). Offentlighets- och sekretesslag (2009:400). Budgetlag(2011:203). Förordning (2001:100) om den officiella statistiken. Förordning (2009:146) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser.