rfr · H10WRFR17 · 2014-05-28 00:00:00 — Översyn av ändringar i offentlighets- och sekretesslagstiftningen 1995–2012 Riksdagstryckeriet, , 2014 Offentlighetsprincipen och rätten att ta del av allmänna handlingar är av central betydelse för opinionsbildning, debatt och granskning och utgör en grundbult i det svenska statsskicket. Inskränkningar i allmänna handlingars offentlighet bör därför införas endast efter en noggrann avvägning mellan insynsintresset och behovet av sekretess. Den kartläggning av antalet ändringar i offentlighets- och sekretesslagen som har låtit genomföra och som redovisas i denna rapport visar att lagen har ändrats sedan den trädde i kraft. Även om en enskild ändring för sig framstår som odramatisk, kan en sammantagen genomgång av samtliga ändringar ge en något annan bild. Det är därför enligt nödvändigt med en helhetssyn och en överblick, så att inte inskränkningarna i allmänhetens tillgång till allmänna handlingar blir för omfattande. För att ska kunna följa utvecklingen på området är det viktigt att utskottet får kännedom om föreslagna ändringar i offentlighets- och sekretesslagen. Detta kan exempelvis ske genom en utvecklad samordning mellan utskott. Översyn av offentlighets- och sekretesslagen................................................ Ändringsförfattningar utan materiell innebörd ........................................ Ändringsförfattningar med materiell innebörd ........................................ Form av sekretess .................................................................................... Lagens avdelningar och kapitel ............................................................... Ändringar till följd av EU-lagstiftning .......................................................... och nationell lagstiftning................................................... – förändring över tiden...................................................... Ändringsförfattningar i SekrL som har sin grund i EU-lagstiftning ........ Form av sekretess .............................................................................. Ändringsförfattningar i OSL som har sin grund i EU-lagstiftning .......... Genomgång av lagförslag 1995/96–2008/09 ........................................... Genomgång av lagförslag 2008/09–2012/13 ........................................... Referens till tidigare bedömningar .................................................... I denna rapport presenteras resultatet av den översyn som beställt av utskottsavdelningens utvärderings- och forskningssekretariat av förändringarna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) tillkomst samt av EU-lagstiftningens påverkan på sekretesslagen (1980:100) och offentlighets- och sekretesslagen sedan anslutning till Europeiska unionen. I uppdraget ingår att göra avvägningar: dels den grundläggande mellan materiell och icke materiell innebörd, dels om en EU-rättsakt utgör grunden för en ändringsförfattning eller inte. Ändringar kan vara av många slag. En ändring med materiell innebörd kan innebära att en ny sekretessbestämmelse införs, men ändringen kan också bestå i att en existerande sekretessbestämmelses styrka eller räckvidd ändras. Andra ändringar kan utgöras av att en verksamhet tillförs en ny uppgift eller att regler kring överföring av sekretess ändras. Sedan offentlighets- och sekretesslagen trädde i kraft och fram till har 82 ändringsförfattningar införts i lagen, varav 53 har materiell innebörd. Av dessa är det 20 stycken som har EU- rättsakter – en eller flera – som grund. Vad gäller EU-lagstiftningens påverkan på sekretesslagen – sedan blev medlem i EU och fram till lagens upphävande – visar genomgången att 45 ändringsförfattningar antagits. Sammanlagt har alltså 65 ändringsförfattningar –2012 EU-lagstiftning som grund. När det gäller form av sekretessreglering visar översynen att det är bestämmelser om sekretess med presumtion för offentlighet som oftast genomgår förändringar. I ett tilläggsuppdrag efterfrågade utskottet propositioner där regeringen inte föreslår en ändring i sekretesslagstiftningen eftersom regeringen bedömer att en redan befintlig sekretessbestämmelse kan anses omfatta även ytterligare uppgifter. Vid genomgången av de propositioner som lades fram från det att blev medlem i Europeiska unionen till sekretesslagens upphävande identifierades 61 lagförslag som härrör från EU-rätt där regeringen har bedömt att det inte krävs några ändringar i lagen. En genomgång av de propositioner som lagts fram sedan offentlighets- och sekretesslagen trädde i kraft fram till har identifierat 52 lagförslag i vilka regeringen har bedömt att nuvarande reglering är tillräcklig. Bland dessa lagförslag har 25 lagförslag EU-lagstiftning som grund. Det är inte ovanligt att bedömningen att gällande sekretessbestämmelser omfattar det som ingår i lagförslaget grundar sig på bedömningar i tidigare förarbeten, ibland i flera led. () har begärt en översyn av ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (OSL) för att få en överblick över utvecklingen på området. I uppdraget anges att genomgången i ett första steg ska ge svar på följande frågor: typ av ändring (med eller utan materiell innebörd) vilken form av sekretess materiella ändringar innebär (absolut sekretess eller sekretess med rakt eller omvänt skaderekvisit) vilken avdelning och vilket kapitel ändringen avser vilka inskränkningar i meddelarfriheten som genomförts och på vilka grunder vad som föranlett ändringen och särskilt om ändringen föranletts av en EU-lagstiftning ev. synpunkter från Lagrådet och hur regeringen har bemött och beaktat dessa eventuella motioner i sekretessfrågan om KU beretts tillfälle till yttrande. Vidare, för att kunna följa upp förändringarna som har sitt ursprung i EU- lagstiftning behövs en sammanställning av samtliga ändringar ovan som föranletts av EU- lagstiftning en genomgång motsvarande den ovan av samtliga ändringar i OSL (tidigare sekretesslagen) som föranletts av EU-lagstiftning sedan anslutning till EU. När det gäller genomgång av det juridiska regelverket är det följande avgränsningar som gäller: I OSL är alla ändringsförfattningar av intresse – oavsett om de härrör ur EU-lagstiftning eller inte. I sekretesslagen (SekrL) är det enbart ändringsförfattningar som lagts fram på grund av EU-lagstiftning som undersöks. Ändringsförfattningar i OSL studeras från lagens ikraftträdande fram till ändringsförfattningar som trädde i kraft . Den tidsmässiga avgränsningen för genomgång av ändringsförfattningar i sekretesslagen går från fram till . UPPDRAG 2013/14:RFR17 Bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet och undantag från principen om offentlighet – av hänsyn till såväl allmänna som enskilda intressen – fanns till att börja med i tryckfrihetsförordningen. Bestämmelserna blev med tiden svåröverskådliga och fördes över till en särskild lag 1937. Denna lag ersattes 1980 med sekretesslagen. Sekretesslagen ersattes i sin tur av offentlighets- och sekretesslagen. Regeringen anför i proposition 2008/09:150 Of- fentlighets- och sekretesslag följande om behovet av en ny lag: Sekretesslagens ursprungliga struktur är logiskt uppbyggd. den har varit i kraft har den dock ändrats 10–. Den lagstiftningsteknik som har använts har bl.a. inneburit att de flesta nya bestämmelser till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden införts i slutet av kap. 7–9 i den ordning de har tillkommit. Detta har fått till följd att dessa kapitel numera består av sammanlagt 112 paragrafer som sinsemellan inte har något annat samband än att de rör uppgifter om enskildas personliga och/eller ekonomiska förhållanden. I vissa fall har nya sekretessbestämmelser, som har samband med redan befintliga sekretessbestämmelser, förts in i samma paragraf som de befintliga bestämmelserna vilket lett till att vissa paragrafer är mycket långa. 2008/09:150 s. 292–293) Den nya lagen ska göras tydligare och mer användarvänlig genom att delas upp i avdelningar, förses med underrubriker, delas upp i kortare paragrafer, och genom att grundläggande begrepp definieras och grundläggande principer som styr tillämpningen av den nuvarande sekretesslagen förs in i lagen (ibid. s. 290). OSL är indelad i sju avdelningar. Den första avdelningen innehåller bestämmelser om lagens tillämpningsområde och definitioner av begrepp. I den andra avdelningen finns bestämmelser om myndigheters utlämnande av allmänna handlingar m.m. De har placerats före bestämmelserna om sekretess för att betona att offentlighet är huvudregel och att sekretess är undantag. 2008/09:150 s. 290). Den tredje avdelningen innehåller allmänna bestämmelser om sekretess, dvs. grundläggande bestämmelser som styr tillämpningen av sekretessbestämmelserna. I den fjärde avdelningen har sekretessbestämmelser till skydd för allmänna intressen samlats. Den femte avdelningen innehåller sekretessbestämmelser till skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. I den sjätte avdelningen finns bestämmelser om sekretess hos vissa organ (, regeringen, Justitiekanslern, domstolarna, m.fl.). I dessa tre avdelningar anges sist i respektive kapitel i vilken mån de tystnadsplikter som följer av sekretessbestämmelser i kapitlet, eller av förbehåll som har uppställts med stöd av bestämmelser i kapitlet, inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av TF och yttrandefrihetsgrundlagen (YFG). Den sjunde avdelningen innehåller bestämmelser om tystnadsplikt som följer av andra författningar och som inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. 2013/14:RFR17 UPPDRAG I bilagan anges de organ som ska tillämpa handlingsoffentlighet.1 Översynen består av två delar. I del I redogörs för förändringar i OSL sedan lagen trädde i kraft och fram till de ändringsförfattningar som trädde i kraft . I del II presenteras de ändringsförfattningar i SekrL och OSL som har EU-rättsakter som grund. Den undersökta perioden sträcker sig från anslutning fram till . Det är ofrånkomligt att de ändringsförfattningar som har EU-lagstiftning som grund i OSL redovisas både i del I och del II och att ändringar i SekrL utgör en större del av presentationen i del II. I bilagan redovisas i form av tre tabeller samtliga ändringsförfattningar: de utan materiell innebörd i OSL (tabell 1), med materiell innebörd i OSL (tabell 2) samt ändringsförfattningar som härrör från EU-lagstiftning sedan anslutning till EU (tabell 3 och 4). De två sistnämnda tabellerna består av författningar från SekrL och OSL och innehåller därför till viss del samma författningar som förekommer i tabell 2, dock med kompletterande information om EU-rättsakter (se bilaga). SFS-register med samtliga ändringsförfattningar till lag (1980:100) och lag (2009:400) har utgjort utgångspunkten för analysen. I genomgången av det ganska omfattande materialet har fokus lagts på tre väsentliga delar i propositionerna: författningskommentaren, de avsnitt som behandlar de föreslagna lagändringarna och Lagrådets yttrande. I de fall Lagrådet har lagt fram förslag på ändringar har lagrådsremissens lagförslag jämförts med propositionens lagförslag för att fastställa i vilken mån regeringen följt Lagrådet. I betänkanden har fokus lagts på förslagspunkter, förekomst av följdmotioner som rör den föreslagna ändringen i OSL, förekomst av lagförslag från utskottet, redogörelse för ärendet samt yttranden från KU. Det måste framhållas att en översyn som denna inte genomförs i form av en enkel insamling av data. Materialet är i många fall mycket komplext. Flertalet av de efterfrågade uppgifterna förutsätter avvägningar och gränsdragningar. Vissa ändringar är enkla och uppenbara, medan andra mer svårtolkade. I del I har analysens första steg handlat om att identifiera om ändringen i OSL är av materiell art eller enbart av redaktionell art. Med redaktionell ändring åsyftas här både rena uppdateringar på grund av nya benämningar, språklig modernisering och lagtekniska förbättringar (t.ex. en paragrafs indelning ändras, eller ett stycke flyttas inom samma paragraf). 1 Av 2 kap. 4 § följer att vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos en myndighet också ska tillämpas i fråga om handlingar hos de organ som anges i bilagan till OSL, om handlingarna hör till den verksamhet som anges där. UPPDRAG 2013/14:RFR17 en ändring är materiell eller inte kan vara relativt enkel att göra, men också mer komplicerad. I propositionen framhålls ofta att det är fråga om följdändringar, ofta i ett flertal lagar, ibland uttrycks det lite vagt att det är i huvudsak fråga om följdändringar eller att inga sakliga ändringar avsetts. Begreppet följdändring eller konsekvensändring är emellertid inte upplysande i denna översyn. En följdändring upplyser att något är sekundärt i förhållande till ett primärt mål. Att det är sekundärt utesluter dock inte att ändringen också har materiella effekter. Vad som presenteras som en terminologisk ändring kan vara en redaktionell ändring men den kan också ha saklig innebörd, vilket ibland framgår, som i proposition 2003/04:7 där i författningskommentaren med ändringen rättslig hjälp till rättsligt samarbete förklaras (2003:1161). Om en myndighet övertar en annan myndighets uppgift och detta leder till en ändring i lagen kan det vara en ändring utan materiell innebörd (t.ex. 2009:1017) men det kan också ha materiell innebörd, förutsatt att något tillkommit eller ändrats (t.ex. 2011:1574). En vanligt förekommande ändring i SekrL och OSL är att en hänvisning till ett nytt lagrum förs in i lagen. De redovisas ofta kort som följdändringar. I vissa fall ges en mer fullödig beskrivning i författningskommentaren, som i denna proposition: Vårdinrättningarna och ska även lämna uppgifter om blodmottagarens identitet respektive allvarliga biverkningar till blodcentraler som bedrivs i privat regi. Av 1 kap. 2 § sekretesslagen framgår att uppgift för vilken sekretess gäller enligt sekretesslagen inte får röjas för enskild i andra fall än som anges i lagen eller i lag eller förordning till vilken lagen hänvisar. Det krävs således en hänvisning i sekretesslagen till lagen om blodsäkerhet för att en överföring av uppgifterna från vårdinrättningarna respektive till de privata blodcentralerna ska kunna ske i enlighet med kraven i direktiv /61/EG. Det föreslås därför att det i 7 kap. 1 c § sekretesslagen anges att uppgifter, utan hinder av sekretess, får lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i lagen om blodsäkerhet. [min kursivering] Innebörden av ett lagförslag som består av ett tillägg i en paragraf i OSL eller SekrL med en hänvisning till en paragraf i en annan lag kan också vara svår att bedöma. redovisas innebörden av en sådan hänvisning, t.ex. i proposition 1999/2000:122: [] bör den nya lagen innehålla en bestämmelse som tillåter att vid ansökan om bistånd från en annan stat lämna ut information till denna stat [...]. Regeringen föreslår därför att en bestämmelse införs i den nya lagen motsvarande den som finns i 1 § lagen om internationellt brottmålssamarbete som ger myndigheterna möjlighet att följa de villkor om användning av lämnade uppgifter som andra länder kan ställa upp. Denna paragraf föranleder följdändringar i 1 kap. 4 § sekretesslagen som bör innehålla en hänvisning till lagen om internationellt tullsamarbete. 1999/2000:122, 6.6.2.3) 2013/14:RFR17 UPPDRAG Det förekommer att ett helt lagrum fogas till OSL. Det gäller framför allt 9 kap. 2 § samt 30 kap. 6 §. I denna översyn har det bedömts utgöra en materiell ändring. I del II har den grundläggande frågan varit om en EU-rättsakt legat till grund för ändringen eller inte. Det visade sig kräva en bedömning i flera steg utifrån ett antal kriterier som – enligt min bedömning – bör uppfyllas för att en ändringsförfattning kan påstås ha EU-lagstiftning som grund: Lagförslaget ska handla om genomförande av en specifik EU-rättsakt i nationell lagstiftning eller anpassning av nationell lagstiftning till en EU- rättsakt. Lagförslag som motiverats med allmänna resonemang någonstans i propositionen om har inte tagits med. Lagförslag som regeringen skickat till någon av EU:s institutioner – företrädesvis – för att få institutionens godkännande, eventuella synpunkter eller bara för kännedom är inte relevant i denna genomgång. konventioner, , m.fl. tas bara med om EU också har varit delaktigt i processen med att utarbeta konventionen, om EU:s medlemsländer ska skriva under, eller om konventionen har sin motsvarighet i en eller flera EU-rättsakter. Lagförslaget om en specifik EU-rättsakt – genomförande av ett direktiv, anpassning av lagstiftning på grund av ett beslut eller en förordning – måste slutligen ha koppling till det specifika förslaget om ändring i SekrL respektive OSL. I vissa fall är detta en enkel bedömning, i andra fall något svårare (förutsätter ingående kunskap om rättsakterna). Där det har varit möjligt att fastställa att EU-rättsakten inte har någon koppling till den föreslagna ändringen i sekretesslagen – men väl till andra förslag som föreslås i propositionen – har den inte tagits med. Den sista och ibland svåra gränsdragningen är den mellan materiell och icke materiell ändring. Ett exempel på ett svårbedömt fall är ett EU-direktiv som genomförts i svensk lagstiftning i form av en ny lag som i sin tur kompletteras med särreglering i form av andra lagar. EU:s dataskyddsdirektiv genomfördes i svensk lagstiftning genom personuppgiftslagen (1998:205) vilken ersatte datalagen (1973:289). Även om direktivet inte kräver att så skall ske har personuppgiftslagen givits generell giltighet. Av 2 § denna lag framgår dock att om det i annan lag eller i en förordning finns bestämmelser som avviker från personuppgiftslagen skall de bestämmelserna gälla. Med stöd av denna bestämmelse har ett antal olika s.k. registerförfattningar utarbetats, t.ex. polisdatalagen (1998:622), lagen (2001:85) om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet, lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid skattemyndigheters medverkan i brottsutredningar samt tillhörande förordningar. Dessa lagar och förordningar gäller utöver personuppgiftslagen vid behandling av uppgifter i en förundersökning. 2001/02:191) UPPDRAG 2013/14:RFR17 Personuppgiftslagen (PUL) har alltså resulterat i ett flertal lagar som kompletterar den. När gällande rätt redovisas i dessa förarbeten framträder två nivåer: dels övergripande reglering av personuppgifter enligt dataskyddsdirektivet och PUL, dels regleringen av myndighetens behandling av personuppgifter (se t.ex. prop. 2004/05:164 avsnitt 5). Att bedöma vilken rättsakt som ligger bakom lagförslaget är ibland svårt. I denna översyn har den efterföljande, kompletterande lagstiftningen till PUL räknats som en ändring som initierats av en EU-rättsakt. Översyn av offentlighets- och sekretesslagen Ändringsförfattningar utan materiell innebörd Sammanlagt 82 ändringsförfattningar har tillkommit . Som förväntat hittar man författningar som består av ändringar utan materiell innebörd. Av de 82 ändringsförfattningarna är 29 stycken utan materiell innebörd (se bilaga, tabell 1). Ändringarna består framför allt i vad man skulle kunna kalla uppdateringar – lagar uppdateras och får nya namn, myndigheter skapas eller byts ut – och därmed måste referensen i OSL ändras (förutsatt att allt annat är lika vad gäller innehåll och uppdrag). upphävs något i en lag och då måste referensen till detta i en sekretessbestämmelse tas bort, t.ex. referens till kastrering i OSL (2012:459). Det förekommer också en del redaktionella och språkliga korrigeringar. I ett fall handlar det om rättelse av en bestämmelse som inte hade fått en korrekt motsvarighet i OSL jämfört med SekrL (2011:739). Ändringsförfattningar med materiell innebörd Analysen av de 82 ändringsförfattningarna visar att det är 53 stycken som har materiell innebörd (se bilaga, tabell 2). Dessa ändringsförfattningar kan givetvis genomgå vissa icke-materiella ändringar – redaktionella ändringar eller språklig modernisering – som brukligt är, men det är inte i fokus i denna del. En ändring med materiell innebörd kan innebära att en ny sekretessbestämmelse införs. Men en ändring kan också bestå i att en sekretessbestämmelses styrka ändras eller att dess räckvidd ändras. Andra ändringar kan bestå i att en uppgift tillkommer till en verksamhet eller att regleringen kring överföring av sekretess ändras. När ändringar om materiell innebörd redovisas är det alltså inte samma sak som att det har tillkommit så och så många t.ex. raka skaderekvisit. ÖVERSYN AV OFFENTLIGHETS- OCH SEKRETESSLAGEN 2013/14:RFR17 För att redovisa vilken form av sekretess som bestämmelsen innebär har data sammanställts i tabellform. Tre typer av skaderekvisit anges2: absolut sekretess samt bestämmelser som bryter sekretess eller upphäver absolut sekretess. En ändringsförfattning inrymmer ofta flera bestämmelser, i många fall i olika kapitel och ibland i annan avdelning. Samma ändringsförfattning kan alltså innebära olika former av sekretess, vilket framgår i tabellen nedan. Brytande av eller undantag 2 Rakt kvalificerat skaderekvisit förekommer inte så ofta; det är dock en möjlighet som lagstiftaren kan använda i avvägningen mellan insyn och skydd: De flesta sekretessbestämmelserna innehåller rekvisit som anger sekretessens styrka, s.k. skaderekvisit. Ett skaderekvisit kan vara antingen rakt eller omvänt. Ett rakt skaderekvisit innebär att huvudregeln är offentlighet och att sekretess gäller endast om det kan antas att en viss skada uppkommer om uppgiften röjs. Det omvända skaderekvisitet har den omvända utgångspunkten, dvs. det uppställer sekretess som huvudregel. Vid ett omvänt skaderekvisit gäller således sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. En del bestämmelser innehåller ett rakt kvalificerat skaderekvisit, dvs. det erfordras särskilt mycket för att sekretessen ska gälla. 2009/10:64, 4.2) 2013/14:RFR17 ÖVERSYN AV OFFENTLIGHETS- OCH SEKRETESSLAGEN Brytande av eller undantag Vanligtvis består ändringen i att en sekretessbestämmelse av ett visst slag införs eller ändras, men det kan förekomma att det är två eller t.o.m. flera av samma typ (t.ex. 2010:679). Tabellen ger dock enbart ett mått på form av sekretessreglering som berörs i och med ändringsförfattningarna. I 6 fall gäller ändringen sekretess med det allra svagaste rekvisitet – s.k. rakt kvalificerat skaderekvisit – och i 22 fall med rakt skaderekvisit. Sammantaget förutsätts offentlighet i 28 av de 53 ändringsförfattningarna med materiell innebörd i OSL. Bestämmelser med presumtion för sekretess, s.k. omvänt skaderekvisit, förekommer i 12 fall. Bestämmelser om absolut sekretess förekommer i 7 fall. ÖVERSYN AV OFFENTLIGHETS- OCH SEKRETESSLAGEN 2013/14:RFR17 Sekretesslagstiftningen inrymmer regelmässigt bestämmelser om sekretessgenombrott. Bestämmelser som föreskriver att uppgift utan hinder av sekretess kan lämnas ut förekommer i 10 nya ändringsförfattningar i OSL. Upphävande av sekretessgenombrott eller undantag från sekretess i vissa specifika fall förekommer i 3 ändringsförfattningar (se bilaga, tabell 2). Sammanlagt är det sju bestämmelser där ändringen gäller absolut sekretess: –sekretess vid beslut som meddelas i ärenden om prissättningsbesked (2009:1293) –sekretess för uppgift som lämnats av en medlemsstat i EU och som rör planer för mottagande av fartyg i behov av assistans (2010:1361) –sekretess hos domstol för uppgift som en part har lämnat till en medlare eller ett biträde till honom eller henne vid särskild medling i ett mål där förlikning om saken är tillåten, om parten har gjort förbehåll om det; motsvarande gäller för uppgift hos hyres- och arrendenämnd (2011:864) –sekretess för för uppgift i ärende om förvärv, överlåtelse, upplåtelse av egendom, tjänst m.m. samt uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållande m.m. (2011:1574) –sekretessen för uppgift vid särskild sambandstjänst inom totalförsvaret avser elektroniskt meddelande som växlas i ett elektroniskt kommunikationsnät (2012:288)