rfr · H10WRFR21 · 2014-07-28 00:00:00 — Syftet med reform är att fortsätta i samma spår för att ytterligare förbättra villkoren för de högre utbildningarna. de viktigaste kännetecknen för styrningsmodellen i reformerna 1977, 1993 och 2011. Tabell 3 Sammanfattning av karakteristika , 1993 och reformer Governance baserat på mål Governance baserat på mål, 8 Den planerade stiftelsereformen har skjutits , eftersom frågan kommer att utredas ytterligare. DE SENASTE REFORMERNA AV DET SVENSKA HÖGSKOLESYSTEMET Resurser till de olika utbild- Resurser till varje universi- Resurser till varje universi- ningssektorerna och de olika tet och högskola, uppdelat tet och högskola, uppdelat Resurser beroende av input Resurser beroende av output Resurser beroende av output Ett system med statliga lärosäten; mycket få privata rosäten, nya självägande rosäten baserat på kvalitet. och tydliga regler för lä- Framtaget av HSV 1998. Bakgrunden till autonomireformen är således att man ökar lärosätenas ansvar för att utforma sin egen verksamhet på ett sådant sätt att hög kvalitet utvecklas och upprätthålls. Autonomireformen innebär ökat ansvar för universitets- och högskoleledningen för att man i tillräckligt hög grad ska uppnå fastställda mål. I ett styrningsperspektiv utgör autonomi- och kvalitetsreformen dock ett instrument för statens kontroll av den verksamhet som den finansierar. Det är emellertid ännu inte klarlagt huruvida reformen också flyttar beslutsfattandet inom universitet och högskolor till den högsta ledningen, så som kritikerna av autonomireformen hävdar (jfr 2013). Autonomireformen ger mer plats till tätare samarbete och fusioner mellan lärosätena. Hur reformen kommer att påverka högskoleväsendet i dess helhet är därför en annan central fråga som bör undersökas utifrån ett styrningsperspektiv. 3.3 Kvalitetsreformen (2011) Enligt den ska universitet och högskolor tillhandahålla utbildningar av hög kvalitet, utgöra en kritiskt reflekterande kraft i samhället och fungera som ett växthus för ny kunskap och innovation. Vidare heter det: Att kvaliteten i universitetens och högskolornas utbildning ska vara hög är viktigt och får en allt större betydelse mot bakgrund av den ökade internationaliseringen och utvecklingen mot ökad autonomi för universitet och högskolor som regeringen arbetar för. Internationaliseringen skapar nya möjligheter men leder också till ökad konkurrens. I denna utveckling måste stärka sin ställning genom att konkurrera med kompetens och kvalitet. Ökad autonomi är enligt regeringen en viktig förutsättning för att universiteten och högskolorna ska kunna möta konkurrensen och utveckla kvaliteten, men ökad frihet måste åtföljas av ett väl fungerande system för kvalitetsutvärdering. 2009/10:139) I överensstämmelse med propositionen Fokus på kunskap – Kvalitet i den högre utbildningen (prop. 2009/10:139) beslutades att det skulle införas ett kvalitetssäkringssystem bl.a. med motiveringen att i många länder har det blivit allt viktigare för universitet och högskolor att kunna tydliggöra kvalitet i sitt utbildningsutbud, dels i förhållande till statsmakten som finansi- DE SENASTE REFORMERNA AV DET SVENSKA HÖGSKOLESYSTEMET är, dels för de individer som på olika sätt investerar i utbildning. tionen föreslogs att fokus för det nationella kvalitetssäkringssystemet för högre lärosäten skulle ändras till att riktas mot utbildningarnas resultat. ringen och genomförandet av utbildningarna undersöktes således inte som Det nya kvalitetssäkringssystemet baseras på utvärderingar av de stude- randes faktiska studieresultat, och huruvida dessa motsvarar de förväntade Utvärdering av måluppfyllelse görs i relation till examensordningen i högskoleförordningen. självständiga arbeten får särskild uppmärksamhet i bedömningen, och annan dokumentation av måluppfyllelse rapporteras av institutionerna i en form av Ytterligare bedömningar består av nuvarande studerandes uppfattning av graden av måluppfyllelse9. Systemet ska i alla avseenden präglas av likvärdighet, transparens och förutsägbarhet. De nya kvalitetsutvärderingarna av utbildningarna inleddes 2010/11 (utförs av Universitetskanslersämbetet10) och ligger till grund för kvalitetsbaserad resurstilldelning. baserade resurstilldelningen , och Systemet förväntas vara fullt utbyggt och kommer därefter att ha till sitt förfogande. Universitet och högskolor med ut- bildningar av hög kvalitet kommer som tidigare nämnts att bli belönade ge- nom ökad finansiering. Resurser till utbildning på grundnivå och avancerad nivå ska därmed tilldelas dels på grundval av antalet helårsstuderande och helårsprestationer (avklarade poäng), dels på grundval av utvärderingar av utbildningarnas resultat (prop. 2009/10:139). Det viktigaste bedömningsunderlaget för det nya kvalitetssäkringssyste- met, förutom de studerandes självständiga arbeten, är lärosätenas självvärde- När det gäller syftet med självvärderingarna är detta beskrivet enligt följande (HSV 2010:22, s. 12): Lärosätenas självvärdering har två syften. Det första, och viktigaste, är att möjliggöra en bredare och mer fullständig resultatredovisning än bara den som kan ske genom de självständiga arbetena. självständiga arbetena inte kan täcka alla de mål som ska uppnås för en I självvärderingen bör lärosätet därför redovisa, analysera och värdera resultaten i förhållande till samtliga mål som utvärderingen ska ske mot. Redovisningen ska syfta till att visa för de sakkunniga att studenterna når målen i examensbeskrivningarna. Den bör därför innehål- la tydliga belägg för att målen har nåtts, snarare än hänvisningar till de förutsättningar och processer som ska leda till måluppfyllelse, t.ex. kurs- Men lärosätet kan göra en viss redovisning av förutsättningar och 9Från starten ingick frågeformulär till alumner i utvärderingsprocessen, men de fick utgå p.g.a. de sedvanliga problemen med frågeformulär såsom låg grad av respons, validitet och reliabilitet. 10Universitetskanslersämbetet (UKÄ) är en myndighet för högskoleväsendet, grundat . UKÄ utvärderar kvaliteten i den högre utbildningen, utövar tillsyn över universitet och högskolor, undersöker effektiviteten och är ansvarig för statistik och uppföljning på området, uppgifter som tidigare utfördes av . DE SENASTE REFORMERNA AV DET SVENSKA HÖGSKOLESYSTEMET 2013/14:RFR21 processer för att visa hur man säkerställer att studenterna verkligen når målen. I bedömningarna ingår också andra element såsom besök11 på lärosätena och intervjuer med studenter. Dessa instrument har dock använts i mindre utsträckning i utvärderingarna. 3.3.1Bakgrund till kvalitetsreformen – utbildningsresultat i centrum Bakgrunden för det nya kvalitetssäkringssystemet är att det kvalitetssystem som skulle ha genomförts –2012 lades ned efter kritik från och högskolor, särskilt på grund av den stora mängden data som skulle lämnas till HSV. Debatten om ett nytt kvalitetssäkringssystem startade och inbegrep , , () och (). SUHF kritiserade utvärderingar i en rapport (preliminär rapport från för diskussion kring utvärderingar av kvaliteten i lärosätenas utbildningar). Kritiken gick ut på att resultaten av utbildningen, den verkliga kvaliteten, granskas så lite. Studenternas examination, examensarbeten och framför allt den nytta de har av utbildningen i sina fortsatta liv måste utgöra en avgörande del av kvalitetsutvärderingarna (pressmeddelande från : lärosäten underkänner granskningar). I en rapport från HSV (2009:13 R) konstaterar man att den första genomgången av utbildningarnas utvärderingar kännetecknades av tekniska och metodiska problem. På initiativ utarbetade en grupp med representanter för , , och ett förslag till system för utvärdering av kvaliteten i utbildningarna. Förslaget skulle ligga till grund för kvalitetsbaserad resurstilldelning. Gruppen presenterade sitt arbete i promemorian Ett kvalitetsdrivande resurstilldelningssystem (U2009/723/UH). Baserat på denna promemoria beslutade den att ge i uppdrag att föreslå ett nytt system för bedömning av kvalitet i tätt samarbete mellan universitet och högskolor, och (U2009/1444/UH). I direktivet förklarades att arbetet skulle koordineras med (). Det tillkännagavs också att skulle hjälpa departementet att utveckla grundläggande principer för hur kvaliteten på utbildningarnas resultat ska kunna utgöra grundvalen för ett generellt system för utvärdering av kvaliteten. presenterade rapporten för lärande – 11 Detta har genomförts som en webbaserad intervju med representanter för de aktuella utbildningarna på universitet och högskolor. 2013/14:RFR21 DE SENASTE REFORMERNA AV DET SVENSKA HÖGSKOLESYSTEMET förslag till nya kvalitetsutvärderingar för högskoleutbildningar (U2009/3620/UH) . Regeringen begärde i samband med detta att systemet skulle utformas så, att det kunde ligga till grund för en del av lärosätenas resurstilldelning. Det kom att innebära att beslut om utbildningarnas kvalitet graderas på en skala i stället för att som tidigare ange om kvaliteten är tillräcklig för att behålla rätten att tillhandahålla utbildningen. presenterade ett system för utvärdering av utbildningarnas resultat med utgångspunkt i hur väl utbildningarna säkerställer att studenterna når målen i högskoleförordningens examensbeskrivningar (U2009/3620/UH). Det centrala i förslag var att utvärderingen fokuserade på graden av överensstämmelse mellan de studerandes faktiska studieresultat och de förväntade studieresultaten, så som det beskrivs i högskolelag och högskoleförordningens examensordning. påpekade att utbildningarnas villkor och processer inte ingick i utvärderingarna. förslag accepterades inte. presenterade ett resultatbaserat förslag till kvalitetssäkring i propositionen Fokus på kunskap – Kvalitet i den högre utbildningen (prop. 2009/10:139). Orsaken till att regeringen presenterade sitt eget förslag var enligt uppgift följande: ... i för lärande – förslag till nya kvalitetsutvärderingar för högskoleutbildningar föreslås bl.a. att de lärandemål som lärosätena har formulerat i kursplanerna och utbildningens examinationsformer ska granskas (U2009/3620/UH). Det innebär enligt regeringens bedömning en inriktning och en granskningsnivå som inte stämmer överens med regeringens politiska inriktning om ökad autonomi för universitet och högskolor. Denna del av verkets förslag innebär ett fokus på undervisningens planering och genomförande som riskerar att begränsa universitetens och högskolornas självständighet och som kan skapa fel drivkrafter för arbetet med att öka utbildningarnas kvalitet. En sådan granskning bör därför enligt regeringens uppfattning inte ingå i utvärderingarna. Vidare heter det: Erfarenheterna från tidigare utvärderingssystem visar att utvärderingarna är ett starkt styrinstrument. Bedömningsgrunder som tar sikte på hur de interna processerna är utformade för att nå målen riskerar att få oönskade styrningseffekter, varför sådana bedömningsgrunder inte bör vara en del av det nationella utvärderingssystemet ... Bedömningen bör således huvudsakligen avse faktiska utbildningsresultat och inte utgå från dokument som visar lärosätets planer för hur man avser att genomföra utbildningen för att uppnå goda resultat. 2009/10:139 s. 13) Regeringen uttalade att intentionen därmed har varit att undvika att inskränka lärosätenas autonomi. Efter en diskussion med intressenter och aktörer började implementeringen av det nya kvalitetssäkringssystemet 2011. DE SENASTE REFORMERNA AV DET SVENSKA HÖGSKOLESYSTEMET 2013/14:RFR21 3.3.2Kvalitetsutvärderingar av utbildningarnas resultat – förfarandet Kvalitetsutvärderingarna av utbildningar som leder till examen på grundnivå och avancerad nivå omfattar som nämnts ovan huvudsakligen utvärderingar av utbildningarnas resultat. Resultatbedömningar företas av externa och oberoende sakkunniga. Som sakkunniga betecknas i detta sammanhang såväl experter i ämnet som studerande och representanter för näringslivet. Resultatbedömningen bygger enligt regeringens proposition på en genomgång av de studerandes självständiga arbeten och universitetens och högskolornas egna bedömningar av utbildningarnas resultat (självvärderingar) i kombination med lärosätesbesök från de sakkunnigas sida. Ytterligare bedömning baseras på dokumentation i form av nuvarande och tidigare studerandes uppfattning av uppnådda resultat. Systemet ska i alla avseenden präglas av likvärdighet, transparens och förutsägbarhet (prop. 2009/10:139, HSV 2012:21 R). Kvalitetsutvärderingar i har tidigare haft fokus på processer, på hur universitet och högskolor arbetar. Med propositionen skiftade fokus emellertid till utbildningarnas resultat, dvs. på vad som konkret uppnås och på om utbildningarna håller vad de lovar. Det betyder att utbildningar utvärderas utifrån omfattningen av de studerandes faktiska studieresultat i förhållande till förväntade examensmålsättningar. Ansvaret för utbildningarnas potential och genomförande inklusive utformningen av system för utvärdering av egen verksamhet (självvärdering) ligger hos universitet och högskolor. Om en utbildning har allvarliga brister kan dess examenstillstånd ifrågasättas. Utbildningarnas resultat gäller de läranderesultat som utbildningarna ska uppfylla och som föreskrivs i högskolelagen samt i de examensbeskrivningar som finns med i de förordningar som är kopplade till högskolelagen. Kraven gäller målen för vad de studerande ska uppnå för att få ut en viss examen. Högskoleförordningens examensbeskrivningar reviderades 2007 och är baserade på lärandemål. Staten stipulerar härmed överordnade läranderesultat för olika högre utbildningar. Det finns examensbeskrivningar för de allmänna och konstnärliga examina på grundnivå, avancerad nivå och forskarutbildningsnivå samt för yrkesexamina. Antalet lärandemål i examensbeskrivningarna för de generella examina är åtta på kandidatnivå, nio för masterexamen, medan det varierar när det gäller yrkesexamina. Examensbeskrivningarna tar utgångspunkt i Bolognaprocessens intention om att utveckla den högre utbildningen i riktning mot mer kompetensbaserade färdigheter. Målen i examensbeskrivningarna följer en taxonomi indelad i tre kunskapsformer: i) kunskap och förståelse, ii) färdighet och förmåga, samt iii) värderingsförmåga och förhållningssätt (UKÄ 2013a). Vid varje utvärdering företas ett urval av mål för de respektive utbildningarna. De förväntas avspegla utbildningen i dess helhet. Vidare utvärderas forskarutbildningarna regelbundet. Om dessa inte uppfyller kraven för examina på forskarnivå, kan lärosätena förlora rätten att utfärda examina. 2013/14:RFR21 DE SENASTE REFORMERNA AV DET SVENSKA HÖGSKOLESYSTEMET Själva förfarandet består i att lärosätena skickar förteckningar över studenternas självständiga arbeten till UKÄ:s webbaserade system, som genom stickprov väljer ut 5–24 arbeten per examen (och lärosäte). Dessa uppgifter fördelas mellan sakkunniga i respektive bedömningspaneler till genomläsning och bedömning. Utvärderingen bygger på stickprov av de studerandes examensarbeten, lärosätenas självvärdering samt intervjuer med studerande. Bedömningspanelerna föreslår de målsättningar som ska ingå i utvärderingen samt de kriterier som används vid utvärderingen. Utvärderingen avslutas med en rapport från UKÄ och ett beslut på trestegsskalan mycket hög kvalitet, hög kvalitet och bristande kvalitet. Varje utvärdering tar ca 10–15 månader att genomföra. hade 1 323 utbildningar utvärderats. Av dessa hade 211 fått beteckningen mycket hög kvalitet, 912 hög kvalitet och 200 bristande kvalitet. UKÄ prövar också ansökningar om examenstillstånd på grundnivå och avancerad nivå. Reglerna för vem som får lov att utfärda examen är olika beroende på typen utbildning och examen, och är också starkt kopplade till kvaliteten på utbildningen. Universiteten har generellt tillstånd att utfärda högskoleexamen, kandidatexamen, magisterexamen, masterexamen, licentiatexamen och doktorsexamen. Statliga högskolor har tillstånd att utfärda högskoleexamen, kandidatexamen och magisterexamen. Statliga högskolor kan begära tillstånd att utfärda masterexamen eller licentiatexamen och doktorsexamen inom ett vetenskapligt område. Examenstillstånd för yrkesorienterade grader eller konstnärliga grader prövas alltid av UKÄ. Enskilda utbildningsanordnare saknar omvänt generellt examenstillstånd. De måste alltid ansöka om tillstånd hos regeringen. Vid prövning av ett visst examenstillstånd sammanställer UKÄ en bedömningspanel, som arbetar utifrån kvalitetsaspekter omfattande utbildningarnas förutsättningar (lärarkompetens, utbildningsmiljö och infrastruktur), utformning (förväntade studieresultat, undervisning, kurslitteratur och examination) och resultat (säkerställande av examensmål och säkerställande av utbildningskvalitet). För statliga högskolor är det UKÄ som bestämmer om högskolan ska beviljas examenstillstånd, medan det för de enskilda utbildningsanordnarna är regeringen som fattar beslut om tillstånd. 3.3.3Utvecklingen i det svenska kvalitetssäkringssystemet Efter inrättandet av 1995 har olika komponenter ingått i kvalitetssäkringssystemet, och har fokus i kvalitetssäkringsprocessen flyttats . –2000 dominerades kvalitetssäkringssystemet av utvärderingar av lärosätenas interna kvalitetssäkringssystem (kvalitetsarbetsbedömningar). –2002 genomfördes två rundor av utvärdering av alla universitet och högskolor. Dessutom prövade man lärosätenas ansökningar om tillstånd att genomföra examinationer. Egentliga utvärderingar av utbildningarna genomfördes endast i mindre omfattning. Ett nytt kvalitetssäkringssystem presenterades 2001, bestående av utvärdering av både lärosäten och utbildningar . Någon egentlig ny runda DE SENASTE REFORMERNA AV DET SVENSKA HÖGSKOLESYSTEMET 2013/14:RFR21 med kvalitetsarbetsbedömningar för alla universitet satte man inte i gång . I stället fokuserade man på specifika aspekter av kvalitet såsom likvärdighet, mångfald och internationalisering. Dessa bedömningar blev kända som tematiska studier av högre utbildning. Prövning av lärosätenas ansökningar om tillstånd att utfärda examina fortsatte på samma sätt som . När samtliga program –2006 hade blivit utvärderade, införde man en ny modell för utvärdering av utbildningar för perioden –2012. Denna modell lades dock ned på grund av kritik från lärosätena, som ansåg att systemet inte hade tillräckligt fokus på kvalitet och för att ha metodologiska problem. Syftet med modellen var emellertid att lägga ett större ansvar på varje lärosäte, vilket skulle göra lärosätena bättre på att själva kvalitetssäkra utbildningarna. infördes det nuvarande systemet, och utvärderingarnas fokus flyttades från lärosätenas och utbildningarnas kvalitetsarbete till utbildningarnas resultat. Både och universitetens representanter delade före detta system den uppfattningen, att undersökningen av resultat borde ha en mer framträdande plats i det nya utvärderingssystemet. Som utvärderande myndighet och utvecklare av metoder för att utvärdera utbildningsresultat på basis av de studerandes självständiga arbeten påpekade HSV några metodiska problem med modellen och beslöt 2012 att revidera systemet, vilket kom att innebära att bara program där det ingår minst fem självständiga projekt från har möjlighet att ingå i kvalitetsbedömningen. fastslog HSV att man senare skulle återkomma till hur utbildningar som inte ingår i systemet skulle utvärderas (HSV 12-4013- 10, 2012). Sammanfattningsvis har fyra olika kvalitetsutvärderingssystem använts i . Även om systemen har gemensamma kännetecken, är de olika på tre viktiga punkter, nämligen syfte, fokus och implementering. De skiljer sig dessutom åt i frågan om utvärderingscykler och åtgärder till följd av utvärderingarna. Nedanstående tabell illustrerar de kvalitetssäkringssystem som har använts . Tabell 4 Likheter och skillnader mellan de svenska kvalitetsutvärderingssystemen för högre utbildning år *** **** *Fet stil indikerar styrkan i intention och fokus. 2013/14:RFR21 DE SENASTE REFORMERNA AV DET SVENSKA HÖGSKOLESYSTEMET **Alla program har blivit utvärderade under den angivna tidscykeln (HSV Rapport 2012:21 R). ***Ursprungligen beslutat , men förkortat till . **** Utvärderingen av programmet hade tre faser. I den första fasen utarbetade institutet en samlad nationell undersökning av de stora ämnesområdena. I nästa fas skapades ett urval av enskilda program på grundval av denna undersökning. I den tredje fasen undergick de utvalda programmen en djupgående bedömning (HSV Rapport 2012:4 R). 3.3.4Kvalitetsbegreppet i utbildningarna i den svenska kontexten I autonomi- och kvalitetssäkringsreformerna i det svenska högskolesystemet finns det sammanfattningsvis två viktiga led i styrningen av utbildningarna. Det första är systemet för tilldelning av resurser, det andra är kvalitetsutvärderingssystemet och prövningarna av rätten att utfärda examina. Bådadera grundar sig på kvalitetsbegreppet. och högskolor ska sträva efter hög kvalitet är inte någon ny målsättning. Kvalitet har alltid varit ett viktigt element i den akademiska traditionen. Inom forskningen är de självreglerande mekanismerna mycket starka, särskilt referentgranskningssystemet. När det gäller utbildningarna har de externa kvalitetsdrivande incitamenten däremot varit svagare. Det har varit upp till lärare och lärosäten att utveckla och upprätthålla hög kvalitet (jfr 2012). Om man definierar kvalitet i en strikt mening, utgörs riktvärdena för kvalitet i utbildningen av målen i examensordningen i den svenska högskoleförordningen, som i form av kunskaps- och kompetensnivåer anger vilka krav som ska uppfyllas för varje examen. Kvalitetssäkring sker dels internt inom lärosätena, dels via UKÄ. Lärosätenas kvalitetssäkring baseras på de akademiska idealen och på yrkesetiska normer som ska prägla högre utbildning och vetenskaplig kunskapsbildning (högskolelagen 1992:1434). Ansvaret för organisering av detta ligger hos universiteten och högskolorna och deras ledning. Den nationella kvalitetssäkringen, dvs. kvalitetssäkringen av all högre utbildning, ligger hos UKÄ. Kvalitetssäkringen av lärosätena sker, som tidigare nämnts, dels genom UKÄ:s periodiska kvalitetsutvärderingar, dels genom prövning av lärosätenas rätt att utfärda examina för de olika utbildningsområdena. Kvalitetsutvärderingssystemet fokuserar primärt på kvalitetskontroll, vilket innebär att utveckling inte är det primära fokus för systemet, utan att systemet innehåller mekanismer som förväntas vara kvalitetsdrivande. Det är upp till lärosätena själva att identifiera svagheter och vidta nödvändiga åtgärder för att rätta till dessa. Regeringsbeslutet (2010) anger således: Förklaringar till resultat och åtgärder för att utveckla verksamheten ska framöver sökas av lärosätena själva. Det betyder att det är lärosätena som identifierar de instrument som de ska använda för att utveckla kvaliteten på utbildningarna. Lärosätena baserar sig på de examensmål som formulerades i högskoleförordningen av och regeringens krav på att kvalitet är att utbildningarna säkerställer att studenterna når examensmålen. DE SENASTE REFORMERNA AV DET SVENSKA HÖGSKOLESYSTEMET 2013/14:RFR21 Skrivbordsstudien och intervjuer med nyckelinformanter12 pekar på att implementeringen av kvalitetssäkringssystemet har lett till en debatt bland lärosätena, särskilt om grunden för bedömningarna, men det har medfört ett ökat fokus på kvalitetsarbetet på lärosätesnivå, speciellt i fråga om examensarbeten och väglednings- och bedömningskriterier i samband med examina. Det nuvarande svenska kvalitetssäkringssystemet har dock endast i mindre grad genererat upplysningar som återkoppling till lärosätena och utbildningarna. Därmed har samspelet mellan intern och extern kvalitetsutvärdering inte varit fullt utvecklat (jfr UKÄ 2013b). Det nya kvalitetssäkringssystemet har kritiserats av in Higher Education (ENQA) för att i vissa avseenden inte leva upp till europeiska standarder och riktlinjer. Enligt ENQA (2012) tar kvalitetssäkringssystemet inte hänsyn till lärosätenas interna kvalitetsarbete.