rir · H2B521 · 2014-10-23 00:00:00 — 5Exempelvis näringsutskottets betänkande (2006/07: NU10): vissa handelspolitiska frågor. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? exportfrämjandet fokuserar på SME. Vad gäller regeringens styrning av SME- verksamheten utgår från att den statliga styrningen bör vara tydlig, att målkonflikter bör hanteras och att utfallet av verksamheten bör följas upp och återrapporteras på ett rättvisande sätt. Utvidgat mandat: Här har utgått från att ett utvidgat mandat bör tolkas och förmedlas ut i organisationen, och att utfallet av mandatet bör följas upp och analyseras för att avslöja eventuella tendenser till att utfallet inte ligger i linje med intentionerna. Service till kunderna: har utgått från att den service som EKN erbjuder bör vara anpassad till olika kundgruppers förutsättningar och behov, så att olika typer av svensk export får bästa möjliga stöd från EKN. Kundernas egna bedömningar av hur EKN:s tjänster lämpar sig för deras behov är en viktig grund. har intervjuat ett stort antal chefer och medarbetare i . Intervjuerna har behandlat både generella styrningsfrågor och handläggningen av enskilda garantiärenden. Vidare har företrädare för , , , Riksgälden, ett urval kunder (fyra av totalt 350 aktiva kunder6) och organisationer som organiserar potentiella kunder, samt ledamöter i intervjuats. Sammanlagt har genomfört ett 30-tal intervjuer under granskningen. Med hjälp av EKN har kunnat ta del av ett omfattande skriftligt material i form av interna riktlinjer, affärsplaner, olika enkäter till kunder och presumtiva kunder, styrelseprotokoll m.m. Vidare har i granskningen tagit del av minnesanteckningar från myndighetsdialogen mellan UD och EKN. Under granskningen har gjort vissa internationella jämförelser med motsvarigheterna till EKN i andra länder. Framförallt är det de andra nordiska länderna som EKN jämförs med i granskningen. Två konsultrapporter har gett värdefullt underlag till granskningen. Det är dels en rapport som EKN beställt av KPMG , och som bland annat behandlar hur överskottet i EKN:s verksamhet har uppkommit.7 Dels är det en rapport som gjort på uppdrag av årliga revision, som bland annat behandlar EKN:s riskmodell och hur den tillämpas i praktiken.8 6De kunder som intervjuat motsvarar sammantaget en betydande del av EKN:s garantigivning. 7Analys av EKN:s garantiportfölj och premiesättningsmodell. KPMG/EKN. Revisionspromemoria intern kontroll 2013. För att bättre förstå den praktiska handläggningen av garantiärenden på EKN har genomfört 30 stycken aktstudier. Principen för urvalet av ärenden var att inkludera både stora och små affärer, ärenden från olika branscher samt olika garantityper. I bilaga 1 återfinns analysschema för aktstudien. Rapportens kapitel 1 och 2 utgörs av introduktion och bakgrund till granskningen. Kapitel 3–7 redovisar granskningens iakttagelser, strukturerade efter granskningens fem revisionsfrågor. Vart och ett av dessa kapitel avslutas med granskningens resultat och med en kortfattad slutsats för respektive revisionsfråga samt rekommendationer med anledning av iakttagelserna. I rapportens första del, Sammanfattande slutsatser och rekommendationer, redovisas granskningens slutsatser genom att särskilt intressanta resultat och återkommande problem lyfts fram. 1.4Centrala termer och begrepp Administrativ avgift: En försäkringstagare hos EKN måste betala en administrativ avgift, som är av den premie som kunden betalar för EKN:s garanti. Den statliga garanti- och kreditmodellen: EKN:s verksamhet ingår som en del i den statliga garanti- och kreditmodellen som består av ett antal myndigheter vilka har i uppdrag att å statens vägnar utfärda garantier och krediter.9 Grunden för garantimodellen är att staten står för betalningsansvaret och risken i affären. Kravet är dock att EKN tar ut en avgift som motsvarar statens ekonomiska risk och administrativa kostnader vid utfärdandet av garantin. (se även Riskavspeglande ). ECA: Export , generell benämning på organisationer i olika länder som erbjuder hjälp med statliga garantier i exportaffärer. Organisationsformerna varierar, det kan vara en statlig myndighet som EKN men också bolag och andra verksamhetsformer förekommer. Förkortningen ECA används i rapporten. : EKN måste tillämpa vid garantigivning för alla garantityper. Garantier omfattas dessutom av konsensusavtal, som också är införlivat i . Andra myndigheter som ingår i modellen är Riksgälden, , Sida och CSN. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? affärer kortare än fastslås villkor i ett särskilt meddelande från EU- kommissionen. Reglerna föreskriver bland annat att prissättningen måsta vara marknadsmässig, ha en maximal täckning på samt betalas av garantitagaren.10 Exportfrämjare: Det finns ett flertal statliga organisationer som på olika sätt ger stöd till svensk export; hit hör EKN, , Business (), AB SEK och . Inofficiellt kallas gruppen för främjandefamiljen. Förväntad förlust: Den förväntade förlusten motsvarar sannolikheten för att en garanti ska behöva utnyttjas, multiplicerat med det garanterade beloppet och justerat med förväntad återvinning. EKN:s baseras på den förväntade förlusten i varje affär (se också Riskavspeglande ). För sin riskhantering summerar EKN alla utestående garantiers förväntade förluster, och gör motsvarande reserveringar i balansräkningen. Garanti: Det försäkringsavtal som utfärdas till företagen, vilket innebär att EKN tar över fordran om företaget inte skulle få betalt i exportaffären. Gäldenär: Köparen av de varor/tjänster som garantitagaren (exportören) ansöker om att försäkra sig mot. : EU-reglerna11 har införlivat (Arrangement on Credits) där alla förbundit sig att genomföra sin garantigivning inom vissa bestämda ramar.12 Syftet med avtalet, som successivt utvecklas, är att främja en sund användning av statlig exportfinansiering och att skapa likvärdiga konkurrensvillkor för exportörer och finansiärer i olika OECD-länder.13 Oförväntad förlust: EKN har inte några inbyggda begränsningar för hur stor exponering som får finnas mot ett enskilt engagemang, mot ett land eller en bransch. Inte heller får premien i en enskild garanti påverkas av vilken riskexponering som EKN redan har i sin portfölj. kapitalbehovet utifrån risken för så kallade oförväntade förluster. Dessa risker kallas i EKN:s terminologi också koncentrationsrisker. Sådana kan uppstå om exempelvis ett land eller bransch mot vilken EKN har oproportionerligt stor exponering skulle drabbas av stora skador. 10Kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garantier. (2008/C 155/02), samt Utrikes- och samlade svar på faktagranskning . 11Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1233/2011 av om tillämpningen av vissa riktlinjer för statsstödda exportkrediter. 12Då avtalet kontinuerligt uppdateras finns senaste versionen på hemsida, senast uppdaterad (hämtad ). Se : Credits Arrangement text. förluster beräknas utifrån en simuleringsmodell, där det beräknas hur mycket kapital EKN behöver för att täcka förlusterna i av alla utfall över en 20-årsperiod.14 Motsvarande summa redovisas i myndighetens balansräkning som Eget kapital för koncentrationsrisker. Premiematris: För att prissätta affärer med kredittid längre än använder EKN en matris som placerar in varje affär efter åtta landklasser och sju klasser av gäldenärer, utifrån bedömd risk. Prisnivåerna i matrisen uttrycks som en årspremiesats i hundradels procent (baspunkter) av kreditbeloppet. Premiematrisen lägger grunden för en av komponenterna i premiemodellen.15 Premiemodellen: Vid premiesättningen av de flesta garantier använder sig EKN av en matematisk formel, en premiemodell, som styrs av sex komponenter, varav premiematrisen lägger grunden för en komponent. Premiemodellen och de enskilda komponenternas påverkan på den slutgiltiga premien förklaras närmare i kapitel 5. Riskavspeglande : För att få en exportaffär garanterad hos EKN måste exportören betala en riskpremie motsvarande den förväntade förlusten (plus ett administrativt påslag). Riskbedömning: För att sätta riskpremier använder EKN en modell för att uppskatta risken i respektive affär. Den utgår från situationen i landet i fråga och en affärsmässig bedömning av köparen. Självbärande verksamhet: EKN har genom sin instruktion från regeringen i uppdrag att bedriva sin garantigivningsverksamhet så att premien täcker de förväntade förlusterna. På lång sikt innebär detta att verksamheten ska göra ett nollresultat.16 SME: EKN definierar små och medelstora företag (SME) som företag med högst 500 anställda eller med en omsättning på högst en miljard kronor.17 EKN:s definition skiljer sig från den som andra statliga myndigheter och EU använder (omsättning högst , högst 250 anställda). EKN använder EU:s definition i vissa fall, exempelvis när det finns lagar som styr hanteringen av små och medelstora företag. Täckningsgrad: Hur stor andel av en affär som EKN försäkrar genom en garanti. Återvinning: När en garanti faller ut och EKN måste betala skadeersättning till garantitagaren i fråga så tar EKN över fordran. EKN:s återvinning är det belopp, hela eller delar av skadan, som återbetalas på fordran. 14EKN:s årsredovisning 2013, sid 66. 15Premiematris: fordringsförlustgaranti, kredittider längre än . 16Se exempelvis Årsredovisning för staten 2012, 5.1. 17Introduktion små och medelstora företag. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? 2 EKN och exportkreditsystemet I detta kapitel beskrivs EKN:s roll och uppdrag i det statliga systemet för att främja svensk export. 2.1EKN:s roll för att främja svensk export EKN:s huvuduppdrag är att främja svensk export och det svenska näringslivets internationalisering, genom att utfärda statliga exportkreditgarantier.18 Grunden för den statliga garantigivningen är att staten gör ett åtagande att betala när svenska exportföretags kunder inte kan betala. Beroende på företagens behov kan EKN ställa ut en mängd olika sorters garantier.19 EKN:s formella motpart för garantierna kan antingen vara det exporterande företaget, eller en finansiär (oftast en bank). EKN:s verksamhet finansieras av premieintäkter från kunderna. När ett företag inkommer med en ansökan om garanti gör EKN en bedömning av risken för att företaget inte ska få betalt i affären. För varje garanti gör EKN en bedömning av både den kommersiella och politiska risk som affären kan utgöra. Den premie som EKN tar för att utfärda en garanti är kopplad till denna riskbedömning.20 EKN tar därmed betalt för garantitagarens förväntade förlust i en affär, alltså den beräknade sannolikheten att exportören ytterst inte får betalt (så kallat skadeutfall). EKN tar även betalt för de administrativa kostnader som uppkommer. Ett förenklat räkneexempel är att om ett företag vill garantera en affär på och EKN bedömer att risken för ett skadeutfall är , så tar EKN i premie plus administrationsavgift. Myndighetens garantigivning regleras av budgetlagen och genom förordningar21. Avgifterna för garantierna ska täcka de förväntade förlusterna så att garantiverksamheten är självfinansierad.22 181§ förordning (2007:656) om exportkreditgaranti. 19EKN:s årsredovisning nämner fordringsförlustgarantier, tillverkningsgarantier, växelgarantier, rembursgaranti, rörelsekreditgaranti, motgaranti, säkerhetsgaranti och investeringsgaranti, plus kombinationer av några av dessa. 21Förordningen (2011:211) om utlåning och garantier och förordningen (2007:656) om exportkreditgaranti. 22Se exempelvis Årsredovisning för staten 2012, 5.1. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? EKN får inte något statligt anslag utan ska finansiera sin egen verksamhet. beslutar om ramarna för EKN:s verksamhet, alltså det största belopp för vilket EKN får ställa ut garantier. Två ramar styr EKN:s garantigivning: ramen för exportkreditgarantier som motsvarar , och ramen för investeringsgarantier på 10 miljarder.23 Regeringen styr myndigheten genom regleringsbrev och förordningar. Myndigheten har även en styrelse med fullt ansvar för verksamheten. Styrelsen fattar bland annat beslut i större garantiärenden. 2.1.1EKN har obegränsad kredit hos Riksgälden För att täcka skadeutbetalningar använder EKN i första hand sina egna reserver. Reserverna finns till största delen placerade hos Riksgälden, samt till en mindre del i utländsk valuta i bank. I det fall reserverna inte skulle räcka till för att täcka skadefordringar har EKN obegränsad kredit hos Riksgälden för att täcka skadeutbetalningar. För att minska risken i portföljen arbetar EKN i viss mån med att återförsäkra delar av portföljen på den privata marknaden och hos andra ECA:er.24 2.1.2EKN är en del av statens samlade garantiportfölj EKN är en av flera myndigheter som har i uppdrag att å statens vägnar ställa ut garantier.25 En statlig garanti betyder att staten går i borgen för någon annans betalningsansvar och därmed också ytterst står för risken. Riksgälden har en samordnande roll inom den statliga garanti- och kreditmodellen, som bland annat innefattar att sammanställa uppgifter till Årsredovisningen för staten. Riksgälden gör även en fördjupad analys av den samlade risken i statens garanti- och utlåningsportfölj,26 men har ingen granskande roll.27 2.1.3Internationella överenskommelser sätter ramarna EKN ska med sina tjänster vara ett komplement till kommersiella finansierings- och garantitjänster. De flesta länder har egna motsvarigheter till EKN. Grunden för att bedriva statlig garantiverksamhet regleras genom , och de som instituten tar ut måste vara tillräckliga för att täcka långsiktiga kostnader och förluster.28 Ramarna för EKN:s verksamhet sätts till stor del av 23EKN:s årsredovisning 2013, sid 56. 24EKN:s årsredovisning 2013, sid 92–93. 25Statliga garantier och krediter utfärdas även av bland annat och Sida. 26Andra garantigivnings- och utlåningsinstitut som innefattas av riskanalysen är CSN, Sida och . 27Intervju med , chef garanti-och kreditavdelningen, och , senioranalytiker, Riksgälden . så kallade konsensusregler, som föreskriver grundläggande frågor som exempelvis premienivåer, och vilken typ av affärer som får garanteras.29 Tanken med OECD-samarbetet är att företag i olika medlemsländer ska ha tillgång till likvärdiga exportkreditgarantier.30 OECD-reglerna har också fastställts i EU- regler.31 EKN behöver även tillämpa vid garantigivning för de garantityper som inte omfattas av . Som huvudregel får EKN inte lämna garantier för affärer under till köpare inom EU eller höginkomstländer. Reglerna gör gällande att den statliga garantigivningen måste ha ett marknadsmässigt pris som betalas av garantitagaren.32 2.2EKN:s genomförande av sitt uppdrag 2.2.1Stora förluster men numera ett stort överskott märks i EKN:s historia som med finansiella kriser i många av de länder där myndigheten utfärdat sina garantier. Oljekrisen i , betalningsproblem i , och några afrikanska stater ledde till att EKN fick en rad stora utestående fordringar, vilka ledde till skadeutbetalning och i slutändan ett underskott för verksamheten. Sammanlagt behövde myndigheten låna upp hos Riksgälden för att täcka löpande utgifter och stigande räntekostnader.33 Riskläget för de flesta av världens marknader förbättrades betydligt och större delen av 00-talet. Återvinningarna på de skador som inträffade var högre än väntat och EKN:s kassa har stadigt stärkts. Under finanskrisen –2010 hade EKN en viktig roll i regeringens ansträngningar att hålla uppe den svenska exporten. Myndigheten fick en utökad garantiram på . Dessutom ansökte EKN om (och fick) ett tillfälligt undantag från , som möjliggjorde att EKN kunde utfärda garantier kortare än inom EU och för höginkomstländer inom . I enlighet med gällande lagar och regler beslutade EKN även att ge rörelsekreditgarantier till stora företag. Detta bidrog till att EKN:s garantivolym nådde rekordnivåer.34 EKN:s verksamhet har haft en 29Sjögren, Hans (2010). I en värld av risker. EKN 1933–2010. 30De konkurrenssituationer som kan uppstå är främst av indirekt slag, när företag från olika OECD- länder kan erbjuda sina utländska kunder olika förmånliga finansieringsgarantier. Ett konkret exempel som nämnts är när ABB och konkurrerar om samma order, med svenska respektive tyska statliga garantier i ryggen. 31Intervju med , finanschef, . 32Sjögren, Hans (2010). I en värld av risker. EKN 1933–2010. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? Med en omsättning på gjorde myndigheten ett rörelseresultat på 1,3 miljarder kronor.35 2.2.2Garantier till stora bolag dominerar verksamheten EKN är indelat i två affärsområden: Stora bolag respektive Små och medelstora bolag. Med de stora svenska exportföretagen har EKN ofta mycket långvariga, omfattande och väl inarbetade kundrelationer. AB har exempelvis varit kund hos sedan myndigheten startade . EKN:s överlägset största branschexponering är mot telekom av de nya garantierna 2013 avsåg denna bransch.36 De största enskilda affärerna står ofta försvarsindustrin för. Exempelvis har EKN ställt ut offert på en garanti för planerade köp av JAS Gripen.37 2.2.3Uppdrag för små och medelstora företag har EKN genom regleringsbrev ett uppdrag att särskilt fokusera på att nå ut till SME samt arbeta aktivt med att bredda sin kundbas.38 har också ett särskilt utskott som behandlar SME-frågor. i volym stod affärsområdet och medelstora bolag för av hela EKN:s volym, sett till antalet kunder är SME dock i majoritet.39 EKN använder sig av en annan definition av SME än andra myndigheter och EU. Medan andra definierar SME som ett företag med färre än 250 anställda och en omsättning , är EKN:s definition för att placera in kunder i respektive affärsområde den dubbla, det vill säga omsättning under och färre än 500 anställda. 2.2.4 EKN är en av flera statliga exportfrämjare 2010 presenterade handelsminister exportvisionen40, vilken syftade till att samla offentliga insatser för att fördubbla den svenska exporten. Genom att erbjuda hjälp i alla viktiga faser av en exportaffär skulle offentliga insatser sänka de hinder som företag kunde uppleva. EKN förväntas bidra till denna vision, vilken är inskriven i myndighetens regleringsbrev. För att nå ut till företag, bland annat SME, deltar EKN tillsammans med , Business , och gemensamt i exportfrämjande insatser, 35EKN:s årsredovisning 2013. 36EKN:s årsredovisning 2012. 37EKN:s årsredovisning 2013, sid. 4. 38Regleringsbrev för avseende . 39EKN:s årsredovisning 2012, sid. 25–26. 40EKN fick uppdraget genom regleringsbrev att medverka till ett realiserande av exportvisionen först . Dock har målet att främja svensk export varit återkommande sedan åtminstone 2003. såsom mässor, seminarier och delegationsresor. Vissa av de exportfrämjande aktörerna bedriver uppsökande verksamheter utifrån regionala kontor. Även EKN har upprättat regionalkontor i , och , där de är samlokaliserade med (och i viss mån med Business ).41 EKN och SEK har även ett närmare samarbete för att möjliggöra det sista steget inför export, som är inskrivet i EKN:s instruktion. EKN kan garantera en exportaffär som SEK sedan finansierar.42 Traditionellt har EKN garanterat affärer där en fysisk vara förtullats ut ur . I samband med att en ny förordning om exportkrediter infördes , breddades dock myndighetens mandat till att täcka förluster i anslutning till exportaffärer med ett betydande svenskt intresse. Exempelvis kan EKN nu också garantera export från svenska företags produktionsanläggningar utomlands, så länge det bedöms finnas ett svenskt intresse. Oavsett var en vara produceras kan det exempelvis räknas som ett svenskt intresse om forskning och utveckling sker i , eller om insatsvarorna till produktionen tillverkas i . kan också utländska företag med verksamhet i få garantier från EKN.43 41EKN:s årsredovisning 2013. 42Förordning (2007:1217) med instruktion för . 43Policy för tillämpning av EKN:s förordning om exportkreditgaranti. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? 3 Kundernas uppfattning om EKN:s service I detta kapitel behandlas revisionsfrågan om EKN har erbjudit en service som är anpassad till olika kunders förutsättningar och behov. Utgångspunkten är kundernas egna uppfattningar om servicen. Utöver intervjuer med handläggare och chefer på , bygger kapitlet också på EKN:s egna kundundersökningar samt intervjuer med kunder. Av EKN:s totalt 350 aktiva kunder har intervjuat fyra företag, vilka tillsammans står för en betydande del av myndighetens garantigivning. 3.1Missnöje med långa handläggningstider EKN har genom kontinuerliga kundundersökningar efterfrågat kundernas åsikter om myndighetens service och kundvänlighet. har fått tillgång till EKN:s kundenkäter som genomfördes –2014. till kundernas genomsnittliga utlåtande som samlats i grafen nedan har kunderna överlag gett EKN höga och stigande betyg. Kunderna har dock återkommande gett handläggningstiderna lägre betyg jämfört med andra faktorer.44 Även många av de negativa kommentarer som EKN:s kunder framför genom kundundersökningarna rör just de långa handläggningstiderna. 44Kunderna har även haft möjlighet att kommentera genom fritextsvar, dock har inte haft tillgång till fritextsvaren . Då cykeln för kundundersökningen 2014 inte är slut redovisas endast 2009–2013. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? Figur 1 EKN:s kundundersökning 2009–201345 Medelvärde av kundernas inställning till påstående EKN:s handläggningstider var rimliga Personalen var aktiv och tog ansvar EKN anpassade sig till företagets krav och behov Företaget kommer att tala gott om EKN EKN gav klara och tydliga besked Källa: EKN:s kundundersökningar 2009–2013. Företagen reagerar på att redan de aviserade handläggningstiderna är långa. Dessa tenderar sedan i praktiken att bli ännu längre. En av EKN:s frekventa kunder som intervjuat menar att de långa beslutstiderna kan innebära att de förlorar affären till en konkurrent eller att företaget väljer att själva ta risken.46 I kundundersökningen uppger en annan kund att EKN:s handläggningstider är så långa att de inte passar i den kommersiella verkligheten.47 Flera kunder vittnar om att det i vissa fall kan ta 2– att bara få besked på ansökan. Några kunder uppger också att det är svårt eller omöjligt att nå fram till sin kontaktperson via telefon.48 Om vår kontaktperson på en affärsbank skulle bära sig åt på samma sätt skulle jag bytt bank , kommenterar ett företag.49 Eftersom det inte finns några likvärdiga privata alternativ till EKN menar vissa av företagen att det är svårt att klaga på dessa förhållanden.50 45Kunderna fick ta ställning till påståenden från 1–5, där 5 motsvarar: Instämmer helt. 46Intervju med företag 3, . 47EKN:s kundundersökning 2009. 48Kommentarer från kunder från kundundersökning 2009, 2010, 2011, 2013. Telefonintervju med företag 2, . 49EKN:s kundundersökning 2014. 50Telefonintervju med företag 2, , intervju med företag 3, . Även EKN:s kundundersökning 2009, 2011 och 2013. 3.2Krav på information försvårar för företagen Utöver handläggningstiderna, finns det också ett visst missnöje bland EKN:s kunder med den mängd information och formalia som de måste inkomma med.51 Detta problem är tudelat, kunderna menar att det finns en inkonsekvens i vilken sorts information som EKN kräver, och även en obalans i hur mycket information som krävs för mindre affärer. Vissa kunder anser att EKN inte är tydliga i förväg med vilken sorts information som myndigheten kan komma att kräva. Handläggningen upplevs som personberoende då olika handläggare ställer olika frågor och efterfrågar olika mängder av information för liknande affärer. Ett företag beskriver hur det måste komma tillbaka till slutkunden 3–4 gånger för att be om ytterligare information under processens gång. Detta kan enligt företaget i fråga ge ett oprofessionellt intryck och störa affärsrelationen. Mycket av den information som EKN vill ha om slutkunderna lämnas på exportören att inhämta.