rir · H2B515 · 2014-06-24 00:00:00 — på att många nyanlända tackar nej eller avbryter sin bosättning men även på att kommunerna kan tacka nej till att ta emot nyanlända. Det är också tillgången till lediga lägenheter, och inte förutsättningarna för arbete inom pendlingsavstånd, som i praktiken påverkar till vilken kommun nyanlända anvisas. en centralt organiserad bosättningsprocess efterfrågar många kommuner en mer lokalt anpassad bosättning, där nyanlända i första hand tas emot från anläggningsboenden i det egna länet. Detta eftersom kommunerna bedömer att en sådan process ökar förutsättningarna för att nyanlända ska stanna kvar efter beviljat uppehållstillstånd. Vikten av att finns representerat lokalt och har en bra dialog med kommunerna lyfts också fram som en förutsättning för en effektiv bosättning. Behovet av att nyanlända som väljer att bosätta sig själva har ett godtagbart eget boende framhålls som viktigt av flera intervjuade aktörer. Såväl kommuner som länsstyrelserna och anser också att en enda myndighet, istället för som två, bör ha ett samlat bosättningsansvar för alla nyanlända i behov av bosättning. NYANLÄND I – EFFEKTIVA INSATSER FÖR ETT SNABBT MOTTAGANDE? GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 5 Mottagandet i kommunerna Detta kapitel redogör för iakttagelser gällande mottagandet av nyanlända och ensamkommande barn i kommunerna, efter att de anvisats plats för bosättning eller på egen hand flyttat till en kommun. Det gäller iakttagelser som har koppling till de insatser som kommunerna och Arbetsförmedlingen ansvarar för att erbjuda nyanlända och ensamkommande efter att de bosatts i en kommun. Även efter det att etableringsreformen trädde i kraft har kommunerna en central roll i mottagandet av nyanlända och ensamkommande barn som bosätter sig i . Mottagandet gäller samtliga grupper av nyanlända, dvs. såväl anvisade nyanlända från anläggningsboenden som nyanlända som bosätter sig själva samt anhöriga till dessa, vidarebosatta och ensamkommande barn. Kommunerna ansvarar för att det finns bostäder dit nyanlända kan flytta, att vid behov ge praktisk hjälp till nyanlända i samband med bosättningen och i övrigt säkerställa att kommunen har beredskap för och kapacitet att ta emot nyanlända och ensamkommande barn. Inom ramen för kommunernas ansvar ligger också att bidra till ett gott mottagande genom att erbjuda nyanlända vuxna utbildning i svenska för invandrare (sfi), samhällsorientering (SO) och annan vuxenutbildning, samt att ge barn och unga insatser inom förskola och skola. har anläggningsboenden ska dessutom erbjuda vissa insatser till asylsökande som väntar på beslut i sitt ärende. För ensamkommande barn har kommunerna ansvar för att ordna med boende, skola och andra insatser för att stödja barnen under uppväxten fram till att de kan flytta till eget boende och försörja sig på egen hand. Vidare har Arbetsförmedlingen ansvar för att samordna etableringsinsatser för nyanlända som omfattas av etableringslagen och vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter. 5.1.1Kommunernas organisering av mottagandet Kommunernas organisation för flyktingmottagande varierar och beror bland annat på kommunens och mottagandets storlek. Organisatoriskt kan ansvaret vara fördelat mellan olika nämnder och förvaltningar och vanligtvis finns det minst en person som på handläggarnivå operativt ansvarar för området. NYANLÄND I – EFFEKTIVA INSATSER FÖR ETT SNABBT MOTTAGANDE? Minskade resurser för flyktingmottagandet Något fler än hälften av kommunerna () svarar i kommunenkät att de har minskat resurserna (har färre helårsarbetskrafter) i kommunens organisation för flyktingmottagande jämfört med innan etableringsreformen trädde i kraft . har ökat resurserna medan har oförändrade resurser.196 Flera kommuner beskriver en utveckling där kommunen först minskade resurserna för att vara tillbaka på en högre nivå eftersom de anser att Arbetsförmedlingen och etableringslotsarna inte klarar av att fullgöra sina uppdrag och att kommunen därför behöver gå in med stöd. Citatet nedan visar vad flera kommuner uttrycker: Inledningsvis var beskeden från staten att kommunens uppdrag i mottagandet i stort sett skulle upphöra. är vi tillbaka till ett läge där kommunen har huvudansvaret i praktiken igen men bara en mindre del av ersättningen. Däremot har endast drygt var sjätte kommun en strategi för hur arbetet med mottagandet av nyanlända ska planeras, genomföras och följas upp.197 Kommunernas inställning till mottagande varierar Kommunerna i de län har besökt inom ramen för granskningen skiljer sig åt i sin inställning till mottagande av nyanlända. Glesbygdskommuner ser generellt mer positivt på mottagandet eftersom de uppfattar att det bidrar till en positiv befolkningsutveckling och tillväxt som bland annat ger möjlighet att kunna ha kvar nödvändig samhällsservice, till ökad internationalisering, och till att säkra kompetensförsörjning på arbetsmarknaden. En annan drivkraft för detta mottagande är för många kommuner den humanitära aspekten, dvs. solidaritet med människor i behov av skydd och stöd.198 Utmaningar för den kommunala verksamheten Flera av de kommuner som har intervjuat under granskningen har dock framfört att ett högt mottagande av såväl anvisade som självbosatta innebär utmaningar för den kommunala verksamheten. om att med kort varsel ordna platser inom barnomsorgen, starta upp 196Riksrevisionens enkätundersökning till samtliga kommuner om mottagande och bosättning av nyanlända, fråga 30. Antal svarande: 253 varav Minskade resurser/färre helårsarbetskrafter (146), Oförändrade resurser/lika många helårsarbetskrafter (81) och Ökade resurser/fler helårsarbetskrafter (26). 197Riksrevisionen s enkätundersökning till samtliga kommuner om mottagande och bosättning av nyanlända, fråga 32. Antal svarande: 256 varav Ja (160), Nej (81) och Vet ej (15). 198Riksrevisionens fallstudier med intervjuer i , , och . GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION förberedelseklasser och grundskoleklasser, anställa fler specialpedagoger, utöka överförmyndarverksamheten, förstärka kommunens socialtjänst m.m. Även ökade kostnader för försörjningsstöd förs fram som ett problem för nyanlända som inte blir självförsörjande efter de statliga etableringsinsatserna. Det finns kommuner som uttrycker en oro för att denna utveckling kan gynna främlingsfientliga tendenser lokalt och att det kan leda till sociala spänningar och påverka den sociala sammanhållningen. Ökade kostnader för försörjningsstöd oroar kommuner Av de kommuner som besvarat enkät uppskattar att över hälften av de nyanlända som kommunen tagit emot och som lämnat etableringsformen fortfarande inte är etablerade på arbetsmarknaden och självförsörjande. För dessa betalar kommunen ut En fjärdedel av kommunerna avstår i enkäten från att göra någon sådan uppskattning, medan endast en av sex kommuner uppskattar att färre än hälften av de nyanlända som kommunen mottagit och som lämnat etableringsformen blivit självförsörjande.199 Siffrorna indikerar att många kommuner uppfattar att ett högt mottagande av nyanlända riskerar att föra med sig ökade kostnader för kommunen i form av utbetalningar av försörjningsstöd. Flera av kommunerna i de län som besökt under granskningen menar att kommunernas oro för att mottagandet av nyanlända ska leda till ökade kostnader för försörjningsstöd dämpar kommunernas vilja att ta emot nyanlända för bosättning.200 Bostadsbrist främsta hindret för mottagande Såväl länsstyrelser som de kommuner som har intervjuat framhåller bristen på bostäder i kommunerna som det främsta hindret för mottagande av nyanlända. I framför allt glesbygdskommuner är bristen på kommunikationer till centralorten ett reellt problem. Långa pendlingsavstånd till etableringsinsatser, lotsar, utbildning och arbete innebär att nyanlända i många fall väljer att flytta till centralorten istället.201 Det är dock inte alla kommuner som har brist på lediga bostäder. En rapport från visar att mindre än hälften av landets kommuner () har brist på bostäder, medan har ett överskott (huvudsakligen inlandskommuner med färre än 25 000 invånare). fanns det 2012 cirka 5 800 outhyrda allmännyttiga lägenheter (0,av beståndet). Det fanns också 238 lägenheter som inte kunde hyras ut och därför revs. 199Riksrevisionens enkätundersökning till kommunerna, fråga 96. Antal svarande: 253. 200Riksrevisionens fallstudier med intervjuer i , , och . 201Riksrevisionens fallstudier med intervjuer i , , och . NYANLÄND I – EFFEKTIVA INSATSER FÖR ETT SNABBT MOTTAGANDE? av kommunerna upplever att det är svårt att tillgodose behovet av bostäder för flyktingar och 114 kommuner uppger att flyktingar har särskilt svårt att få en bostad. Det största hindret är bristen på hyresrätter. av de kommuner som har allmännytta samarbetar regelbundet med denna. Av dessa använder sig ungefär en lika stor andel av förtur för flyktingar till allmännyttans bostäder för att lösa deras boendesituation, medan anger att flyktinghushållen själva förväntas lösa sina bostadsbehov.202 Samverkan med bostadsbolag kan bidra till fler platser En ökad samverkan mellan kommunen och allmännyttiga och privata bostadsföretag kring bosättningen av nyanlända har av flera intervjuade kommuner lyfts fram som ett sätt att lösa bostadssituationen. Inom ramen för en sådan samverkan kan såväl ägardirektiv till kommunala bostadsbolag som information, garantier, bostadsstödjande värdar och boskolor för nyanlända ingå. Några kommuner varit i kontakt med har anställt egna boendevärdar för att ge asylsökande och nyanlända stöd. Flera kommuner menar att samverkan med bostadsföretag har visat sig fungera bra där sådan funnits, och att det därför vore positivt om fler kommuner tog liknande initiativ.203 Av de kommuner som besvarat enkät, och som anger att det i deras kommun finns ett allmännyttigt bostadsföretag, uppger dock endast 1 av 5 kommuner () att kommunstyrelsen gett ägardirektiv om att avsätta en viss andel lediga lägenheter till gruppen nyanlända. kommunen saknar ett allmännyttigt bostadsföretag.204 I en av kommunerna som besökt under granskningen har kommunstyrelsen beslutat att avsätta av det allmännyttiga bostadsföretagets bestånd till nyanlända.205 av de kommuner som besvarat enkät uppger att de regelbundet samverkar med såväl det allmännyttiga bostadsföretaget i kommunen som privata fastighetsägare kring bosättning av nyanlända. av kommunerna uppger att de endast samverkar med allmännyttan, och att de endast samverkar med privata bostadsföretag kring bosättning av målgruppen. Sammanlagt uppger därmed av de kommuner som besvarat enkät att någon form av samverkan med antingen allmännyttan eller privata hyresvärdar sker i den egna kommunen.206 202Boverket (Rapport 2013:19) Bostadsmarknaden –2014 – med slutsatser från bostadsmarknadsenkäten , s. 14–28. 203Riksrevisionens fallstudier med intervjuer i , , och . 204Riksrevisionens enkätundersökning till kommunerna, fråga 33. 205Riksrevisionens intervjuer från fallstudie i . 206Riksrevisionens enkätundersökning till kommunerna, fråga 34. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Några av de intervjuade kommunerna anser att det generellt är svårare att få till samverkan om bosättning av nyanlända med privata hyresvärdar än med de allmännyttiga företagen. I en kommun har samarbetet med privata hyresvärdar brutits efter missnöje med sena hyresbetalningar från nyanlända (som haft sin grund att betalar ut etableringsersättning till nyanlända den 10:e i stället för i ). En av de intervjuade kommunerna, som har ett etablerat samarbete med privata bostadsföretag, menar att det faktum att kommunen gått in som garant för de nyanlända hyresgästerna varit avgörande för att företagen valt att hyra ut bostäder till nyanlända. Enligt denna kommun är det den lilla kommunens styrka att det i mindre kommuner ofta går att hitta lösningar för bosättning av nyanlända utan att beslut om ägardirektiv för allmännyttan behöver fattas.207 5.3Arbetsförmedlingens etableringsinsatser och samverkan med kommuner Mer lokal samverkan efterfrågas Som framgår av avsnitt 3.3.2 har nästan tre av fyra kommuner som besvarat enkät en lokal överenskommelse (LÖK) med Arbetsförmedlingen och eventuellt andra aktörer i kommunen. kommuner som har en LÖK anser att den är ett bra och användbart styrmedel för lokal samverkan kring mottagandet av nyanlända.208 Av intervjuer med kommuner i fyra län framgår att det finns en hel del synpunkter på hur Arbetsförmedlingen genomför sitt etableringsuppdrag på lokal nivå. Flera kommuner efterfrågar en bättre dialog och närmare samverkan med Arbetsförmedlingen lokalt och anser att kommunernas kunskaper och erfarenheter, från att tidigare ha ansvarat för introduktionen av nyanlända, inte tas tillvara.209 En del av synpunkterna rör hur Arbetsförmedlingen har organiserat sitt arbete såväl lokalt som centralt. Att Arbetsförmedlingens organisation med tio marknadsområden inte överensstämmer med läns- och kommunindelningen samt att etableringshandläggare inte finns på alla lokalkontor är två exempel som lyfts fram, då detta anses försvåra dialogen.210 207Riksrevisionens fallstudier med intervjuer i , , och . 208Riksrevisionens enkätundersökning till kommunerna, fråga 37. 209Riksrevisionens fallstudier med intervjuer i , , och . 210Riksrevisionens fallstudier med intervjuer i , , och . NYANLÄND I – EFFEKTIVA INSATSER FÖR ETT SNABBT MOTTAGANDE? Arbetsförmedlingens totala förvaltningskostnader för etableringsuppdraget (i vilket bosättningsuppdraget ingår) uppgick till 2013. Anslaget används för förvaltningskostnader med anledning av uppdraget enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.211 I regleringsbrevet tilldelades Arbetsförmedlingen att använda för ersättningar till etableringslotsar och insatser för vissa nyanlända invandrare.212 Av det tilldelade anslaget använde Arbetsförmedlingen för bland annat kostnader för program och övriga insatser för personer som omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Det utgående överföringsbeloppet, dvs. den summa som Arbetsförmedlingen inte använde för avsedda ändamål uppgick till 2013. I anslaget ingår bland annat kostnader för ersättning till lots (), förberedande utbildning (), arbetsmarknadsutbildning (), samt tolkkostnader (). Eftersom kostnader för ersättning till lots är en rättighet (och utgör av anslaget) finns en marginal avseende programmedel eftersom Arbetsförmedlingen måste kunna säkerställa att det finns möjlighet att ersätta leverantörer av lotstjänster. Med insatser för vissa nyanlända invandrare avses, enligt Arbetsförmedlingen, bland annat kurskostnader för förberedande utbildningar och arbetsmarknadsutbildningar för deltagare inom etableringsuppdraget. Trots att kostnaderna för förberedande utbildningar och arbetsmarknadsutbildningar har ökat kraftigt har Arbetsförmedlingen inte fullt ut kunnat använda de resurser som riksdag och regering har tilldelat myndigheten för att ge nyanlända etableringsinsatser som underlättar och påskyndar deras etablering.213 Svårt att fylla etableringsplanerna med programinsatser Enligt beror överskottet () på att många av de tidiga insatserna i etableringsuppdraget inte innebär en belastning på anslaget för programmedel förrän in i etableringsplanen. En annan förklaring är en kombination av Arbetsförmedlingens lägre förvaltningsanslag för arbetsförmedlare inom etableringsuppdraget och ett högt inflöde av deltagare. Detta har, enligt Arbetsförmedlingen, som konsekvens att arbetsförmedlarna har svårare att hinna med att ta fram individuella planer 211Anslag 1:1:2 Nyanländas etablering inom utgiftsområde 14. 212Anslagspost 1:4 Ersättningar till etableringslotsar och insatser för vissa nyanlända invandrare inom utgiftsområde 13. Totalt disponibelt belopp var 1 . 213Arbetsförmedlingens svar på skriftliga frågor . Kostnaderna för förberedande utbildningar ökade . Motsvarande för arbetsmarknadsutbildningar var en ökning . Den totala anslagsförbrukningen var (2011), (2012) och (2013). GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION innehållande programinsatser, vilket resulterar i ett lägre användande av denna anslagspost. Ytterligare en förklaring är att Arbetsförmedlingen har svårt att finna lämpliga programinsatser för nyanlända som bor på anläggningsboende och har en etableringsplan. Dessa orter, som i många fall ligger avsides, har inte det utbud av insatser som är nödvändigt. Detta leder också till ett lägre användande av programanslaget. Enligt Arbetsförmedlingens bedömning kommer just denna problematik att upphöra i och med förändringarna i regelverket då etableringsplan ska upprättas först när den nyanlände har bosatts i en kommun. Uppgifter om överskottet uppdelat per län har inte gått att få fram då Arbetsförmedlingen, enligt uppgift, inte har någon redovisning per län utan endast redovisar för hela myndigheten.214 Av intervjuer med kommunföreträdare i de fyra län som har besökts framgår dock att det för vissa av länen kan handla om betydande belopp som inte har använts för etableringsinsatser för nyanlända i det länet.215 En förklaring som dessa kommuner har fått från lokala arbetsförmedlingschefer är att myndighetens centrala upphandling försvårar möjligheten att erbjuda regionalt och lokalt anpassade insatser. Flera kommuner menar att det vore mer ändamålsenligt om Arbetsförmedlingen hade möjlighet att upphandla etableringsinsatser från kommunerna istället för att genomföra nationella upphandlingar som inte alltid anses ta hänsyn till lokala och regionala behov (se 5.3.2 nedan). intervjuer med företrädare för Arbetsförmedlingen har också framkommit att det minskade förvaltningsanslaget för etableringsuppdraget innebär att färre etableringshandläggare kommer att hantera fler ärenden framöver i ett läge då inflödet av nyanlända ökar.216 5.3.2Arbetsförmedlingens överenskommelser och upphandlingar Enligt förordningen (2007:1364) om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknadspolitiska program får Arbetsförmedlingen ingå överenskommelser om samarbeten med kommuner om arbetsmarknadspolitiska insatser och aktiviteter för vissa kategorier av Det gäller bland annat för dem som ingår i etableringsuppdraget och för övriga nyanlända. Enligt regelverket gäller detta endast om lagen (2007:1091) om offentlig upphandling inte är tillämplig. Enligt regelverket gäller detta endast om lagen (2007:1091) om offentlig upphandling inte är tillämplig alternativt om det efter genomgånget upphandlingsförfarande visar sig att 214Arbetsförmedlingens svar på skriftliga frågor . 215Till exempel intervju med kommun () och (). 216I exempelvis marknadsområde (och ) kommer sju–åtta av 100 etableringshandläggare att försvinna, varav två i . Intervju med företrädare för Arbetsförmedlingen Integration i . NYANLÄND I – EFFEKTIVA INSATSER FÖR ETT SNABBT MOTTAGANDE? det inte finns några lämpliga leverantörer. Denna form av överenskommelser görs antingen centralt eller på det lokala kontoret inom respektive marknadsområde. En sådan överenskommelse består i att personer inskrivna på Arbetsförmedlingen får delta i kommunens befintliga insatser och aktiviteter och att Arbetsförmedlingen ersätter kommunen för dess faktiska kostnader för detta. Däremot bedömer Arbetsförmedlingen att det mesta talar för att myndigheten inte får upphandla arbetsmarknadspolitiska insatser och aktiviteter från kommuner eller kommunala bolag. Det går dock, enligt Arbetsförmedlingen, inte att helt utesluta situationer där detta skulle vara möjligt och en bedömning måste alltid göras i varje enskilt fall. Enligt regelverket har vem som helst rätt att, oavsett organisationsform, lämna anbud i en upphandling (även kommuner). Det är dock, enligt Arbetsförmedlingen, en annan fråga om myndigheten efter genomförd upphandling kan tilldela ett kontrakt till en kommun. Anledningarna till detta är, enligt Arbetsförmedlingen, flera: För det första anses det vara tveksamt om det ryms inom den kommunala kompetensen att en kommun levererar den typen av tjänster som Arbetsförmedlingen upphandlar. Detta bland annat eftersom Arbetsförmedlingens tjänster, enligt uppgift, alltid har ett nationellt upptagningsområde vilket skulle göra att kommunen måste ta emot även andra kommuners invånare. Även självkostnadsprincipen bedöms av Arbetsförmedlingen kunna utgöra ett hinder i detta sammanhang. För det andra ingår det i Arbetsförmedlingens uppdrag att inte snedvrida konkurrensen på arbetsmarknaden.217 Det finns enligt Arbetsförmedlingen en risk för detta eftersom kommuner och i vissa fall även kommunala bolag kan anses ha otillbörliga konkurrensfördelar gentemot privata leverantörer. För det tredje talar de omständigheter som lyfts i punkterna ovan, enligt Arbetsförmedlingen, för att det inte är förenligt med de grundläggande principerna för upphandling att tilldela kontrakt. Arbetsförmedlingens samlade bedömning avseende de tjänster som upphandlas inom ramen för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är att kommuner och kommunala bolag inte konkurrerar på likvärdiga villkor som privata leverantörer. Tilldelning av kontrakt till desamma bedömer Arbetsförmedlingen därmed inte vara förenligt med exempelvis likabehandlingsprincipen enligt . För det fjärde vill Arbetsförmedlingen i möjligaste mån undvika att upphandlingar överklagas eller att ingångna avtal måste ogiltigförklaras och att nyanlända därmed riskerar att bli utan insatser. 217 Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen § 3 pt. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Möjligheten att tilldela kontakt till kommunala bolag måste enligt Arbetsförmedlingen alltid bedömas från fall till fall och med bakgrund i de grundläggande principerna för upphandling. Arbetsförmedlingens bedömning avseende de tjänster som upphandlas inom ramen för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten är att det inte är möjligt att tilldela kontrakt till varken kommuner eller kommunala bolag. Även om den möjligheten fanns är det dock, enligt bedömning, få kommuner som kan erbjuda insatser för nyanlända genom ett kommunalt bolag. Det finns dock, enligt Arbetsförmedlingen, fall där myndigheten efter genomgånget upphandlingsförfarande har tilldelat kontrakt till en kommun. I dessa fall har kommunen varit enda anbudsgivare eller enda kvalificerade anbudsgivare. Arbetsförmedlingen har dock inte antagit några anbud från kommuner gällande nyanländas etablering , 2012 eller 2013. För kommunala bolag har Arbetsförmedlingen inte kunnat lämna något underlag. Antalet lämnade anbud är också få. lämnades endast ett anbud (kommun, Yrkessvenska). Detsamma gäller (/kommunförbund, Grundläggande moduler) och 2013 (/kommunförbund, Meritportföljen). Enligt finns det situationer där en kommun ur ett kvalitetsperspektiv skulle kunna vara den bästa leverantören av en viss tjänst. Det finns, enligt Arbetsförmedlingen, områden där kommunerna har en spetskompetens och erfarenhet som inte finns på den privata marknaden. Det skulle också kunna tänkas uppstå samordningsvinster för deltagare i en given tjänst som en privat leverantör inte kan tillhandahålla. Arbetsförmedlingen ser flera hinder för upphandling från kommuner men menar att om inriktningen är att kommuner i högre grad ska kunna utföra tjänster åt Arbetsförmedlingen så borde en lösning sökas i möjligheterna att ingå överenskommelser och inte teckna avtal efter upphandlingsförfarande.218 Under granskningen har flera av de intervjuade aktörerna framfört att frågor om myndighetssamverkan kring informationsöverföring och sekretess upplevs som ett hinder för en effektiv bosättningsprocess. I de bosättningsunderlag som Arbetsförmedlingen upprättar ingår uppgifter om bland annat namn, personnummer och kön. 218 Svar från på frågor om upphandling och sekretess . NYANLÄND I – EFFEKTIVA INSATSER FÖR ETT SNABBT MOTTAGANDE? men däremot saknas uppgifter om födelseland. Arbetsförmedlingen bedömer att det inte finns några uppgifter som skulle kunna underlätta bosättningen som myndigheten inte får inhämta.