rir · H2B51 · 2014-02-11 00:00:00 — Utvecklingen har, som framgick av figur 1, medfört att de privata aktörerna i stor utsträckning flyttat sina investeringar ifrån företagens tidiga fas och fokuserar på mer mogna företag. Vi har gjort en inventering av hur de statliga aktörerna investerat –2012/1340 och den visar att de statliga medlen i stor utsträckning går till mogna företag. Det visar sig att över hälften av investeringarna gjorts i mogna företag, den del av marknaden som våra intervjupersoner anser att de privata aktörerna täcker relativt väl. Företag i expansionsfasen är de som får näst störst andel av de offentliga satsningarna, . De tidiga tre faserna erhåller tillsammans av investeringarna. 40Bolagen är delägare i en mängd fonder och investmentbolag, se figur 4. Flertalet av dessa är ganska små och endast de bolag som Norrlandsfonden är delägare i ingår i sammanställningen. Vissa av aktörerna har redovisat sina investeringar –2012 medan andra även tagit med investeringar gjorda under delar av 2013. STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET Statliga aktörers nyinvesteringar i olika faser 2011–2012, procent41 Källa: Uppgifter från aktörerna,42 egna beräkningar. Det offentliga riskkapitalet domineras av som stod för drygt hälften av investeringarna räknat i kronor . har skiftat fokus och investerar endast i ringa utsträckning i VC-bolag utan nästan enbart i mogna bolag. Styrelsens mål för fonden är entydigt att ge en långsiktigt god avkastning och det tidigare målet om att bidra till utvecklingen av det svenska näringslivet är borttaget. Fonden betraktar sig själv i första hand som en del av pensionssystemet snarare än en del av statens satsningar på att tillföra riskkapital till marknaden.43 gick av fondens investeringar till mogna företag, vilket bekräftar den bilden. Mot den bakgrunden är det av intresse att studera hur fördelningen av riskkapital ser ut för de övriga fem offentliga aktörerna. Bilden blir då delvis en annan. Över hälften av medlen gick till företag i de tre tidiga faserna. Den största andelen gick till företag som var i en expansionsfas vilka erhöll av det satsade kapitalet. Företag som är i senare faser är större och har ett större kapitalbehov än nystartade företag så det blir med en viss automatik en slagsida mot företag i senare skeden när man tittar på fördelningen baserat på kronor. Som exempel kan nämnas att Industrifonden 41Det finns ingen exakt definition av de olika faserna. Aktörerna har gjort en egen bedömning av vilka faser som deras investeringsobjekt tillhör. Vissa har lämnat uppgifter för delar av 2013. Företrädare för har framhållit att Sjätte investeringar, vilka ingår i figuren, inte har samma syfte som andra statliga riskkapitalaktörer. 42Norrlandsfonden har redovisat faserna sådd och start up med ett belopp. Vi har valt att fördela beloppet med lika andelar på de två faserna. Endast deras riskkapitalinvesteringar via dotterbolagen är medtagna. Låneverksamheten ingår således inte. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER satsade ungefär hälften av sina investerade medel på företag i faserna start up och tidig tillväxt men att räknat i antalet företag som fick stöd uppgick andelen för dessa två faser till . Statliga aktörers nyinvesteringar i olika faser 2011–2012, exkl. 6 AP-fonden, procent44 Källa: Uppgifter från aktörerna, egna beräkningar. Vissa har lämnat uppgifter för delar av 2013. Med detta i åtanke kan vi ändå konstatera att en relativt stor del av det offentliga riskkapitalet investerats i de delar av riskkapitalmarknaden där de privata aktörerna är mest verksamma och i företag som kommit en bra bit i sin utveckling. Regeringen har konstaterat att bristen på kapital är särskilt stor i fasen efter tidig såddfinansiering men innan företagen når marknaden.45 Det är emellertid en begränsad del av det offentliga kapitalet som når det segmentet. Företag i såddfasen erhöll av det statliga riskkapitalet enligt inhämtade uppgifter. Det får betecknas som extremt lågt.46 Aktörerna agerar i enlighet med de uppdrag regering/stiftare/styrelse givit dem och samverkar med privata aktörer medan uppdragen genom just kraven på samverkan inte är i linje med målbilden om att nå företag i tidiga faser. 44Företrädare för har framhållit att fördelningen av antalet investeringar per fas, vilket inte ingår i figuren, skulle ge en annan bild med större andel investeringar i tidiga faser. 2009/10:148, Företagsutveckling – statliga insatser för finansiering och rådgivning, sid 16. 46Våra förfrågningar om nyinvesteringar visar på lägre andel offentligt kapital till såddfasen än vad Tillväxtanalys (2013b) studie visar. Vi har bara tagit hänsyn till de 6 största statliga aktörerna medan Tillväxtanalys analyserar fler aktörer. STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET Det kan vara svårt att agera tillsammans med privata aktörer på marknadsmässiga villkor i de tidigaste faserna där osäkerheten och riskpremien är som störst. Privata aktörer investerar företrädesvis i mer utvecklade företag som har färdiga produkter och positivt kassaflöde, även om de även investerar i tidiga faser. Detta kan tolkas som att det har skett en dragning bland offentliga aktörer mot faser där företagen är mer utvecklade, riskpremien lägre och den förväntade avkastningen högre. har i en rapport noterat att många statliga fondstyrelser velat undvika förluster vilket medfört att fonderna investerat i företag som befunnit sig i senare faser.47 En fråga i sammanhanget är i vilken utsträckning de statliga insatserna når hela den potentiella målsatta gruppen av företagare – nya, små och medelstora företag som inte kan finansiera sig på den privata marknaden – när de har samverkanskrav. Självfallet ska företag som saknar bärkraft inte finansieras men om kravet är att staten ska saminvestera på marknadsmässiga villkor finns det uppenbara risker för att inte heller potentiellt bärkraftiga, om än riskabla, företag erhåller någon finansiering. har genomfört en enkät där av företagarna med mindre än 50 anställda anser att svårigheten att finansiera en expansion utgjort ett problem.48 I kapitel 2 konstaterades att det privata riskkapitalet varierade kraftigt och mellan segment. Ett krav på matchning av privat kapital kan därmed innebära att det statliga kapitalet tvingas följa med i det privata kapitalets svängningar. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att kraven på samarbete med privata aktörer kan medföra en dragning mot att investera i senare faser. visar dock att det är möjligt att investera i företagens tidiga utveckling, bolaget är den statliga aktör som är mest inriktad på företag i tidiga faser. av deras nyinvesteringar gick till start up-fasen, vilket är mer än dubbelt så hög andel som någon annan statlig aktör redovisar. Därtill gick av nyinvesteringar till företag i tidig tillväxtfas. Räknat i procent av antalet nyinvesteringar uppgick motsvarande siffror till . (2011). 48Svenskt näringsliv (2013) Notera att frågan gällde finansiering generellt och inte specifikt riskkapital. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 4.2Finns det indikationer på undanträngning av privat riskkapital? Kravet på samverkan med privata aktörer innebär förenklat att de offentliga aktörerna måste befinna sig i utkanten av, eller i de segment där de privata investerarna är beredda att gå in. Detta reser frågan i vilken utsträckning de statliga insatserna utgör ett komplement till de privata aktörerna eller istället tränger ut dem. Det finns vad vi kunnat utröna inga svenska studier av huruvida de statliga riskkapitalaktörerna uppnår målet om att vara marknadskompletterande. I en bred internationell studie dras slutsatsen att det inte finns några empiriska belägg för att statliga riskkapitalbolag tränger undan privata VC-bolag på ett systematiskt sätt.49 Det finns enligt samma studie vissa indikationer på att statliga och privata riskkapitalbolag är komplement snarare än substitut. En annan studie pekar emellertid på att den Europeiska investeringsfonden, omfattande , inte haft någon effekt på det samlade kapitalutbudet; när det offentliga kapitalutbudet ökade i en sektor ledde det till en motsvarande nedgång av privat kapital.50 Flera statliga aktörer, främst , investerar i relativt utvecklade eller mogna företag. Flera av de vi intervjuat ansåg att det fanns en dragning hos statliga aktörer att sträva efter att göra bra affärer, vilket innebar att de rör sig i samma områden som de privata aktörerna och att det finns risk för undanträngning. Det konstaterades vidare att det fanns exempel på att statliga aktörer investerat i bolag som alla privata tackat nej till. Den synpunkten framfördes som kritik men kan även tolkas som att den statliga aktören fyllde en marknadskompletterande funktion. I en rapport noteras att en stor del av det statliga venture-kapitalet opererar i allt senare faser och att det medför att statlig VC-verksamhet i expansions- och mognadsfas är undanträngande.51 Våra intervjuer indikerar att de statliga aktörerna till en mindre del gör investeringar som riskerar att tränga undan privata investerare men att de företrädesvis utgör ett komplement. Det finns en psykologisk effekt som gynnar samägande. Det är väl bevittnat att det är enklare att finna nya investerare om en redan är uppbunden. Risken kan uppfattas som lägre om någon annan bedömt den och funnit den acceptabel. Det andra alternativet är att investeringar kan bli av då flera aktörer är beredda att ta en delad och därmed mindre risk i lägen då ingen av dem är villig att ta hela risken. 49Brander J., Du Q. och . (2012). 50Da , M., G. Nicodano och A. Sembeneli, (2006). (2011). STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET Sammanfattningsvis går det inte att empiriskt belägga i vilken utsträckning de statliga insatserna trängt ut privata aktörer. Det faktum att en ansenlig del av det statliga riskkapitalet investeras i senare faser är dock en indikation på att det finns en undanträngningseffekt, även om dess storlek är oklar. 4.3Systemet kan bli effektivare 4.3.1Ett komplicerat system med risk för överlappning En synpunkt som framförts under våra intervjuer är att det finns för många statliga aktörer. På en mer övergripande nivå konstaterar att det finns cirka 20 stora myndigheter som stödjer forskning och innovation. är svårt att hitta ett så trångt organisatoriskt landskap i jämförbara länder, åtminstone på nationell nivå.52 Vidare noterar att en oroande aspekt är att de olika aktörernas ansvarsområden visar på en betydande överlappning. synpunkter handlar om hela systemet för företagsfinansiering och innovationspolitik medan vår granskning är begränsad till statligt riskkapital. Icke desto mindre finns en liknande argumentation även för detta segment. Figur 4 i kapitel 3 är en indikation på att de statliga insatserna för riskkapital är svåröverskådliga. Tillväxtanalys konstaterade att många aktörer ansvarar för statliga kapitalförsörjningsinsatser, och det saknas en god överblick över dessa.53 Andra bedömare har kommit fram till liknande slutsatser.54 Bristen på samordning mellan de statliga stöden och aktörerna har också kritiserats.55 Därtill finns det tecken på en överlappning. Två av de sex huvudsakliga aktörerna är specialiserade på som svarar för av folkmängden i . I regionen återfinns även med ett par regionala fonder. Fouriertransform har en inriktning som överensstämmer med ett av Industrifondens affärsområden. förde dialog med Norrlandsfonden, och om behovet av riskkapital i norra inland och konstaterade: Deras analys är tämligen samstämmig: de nya strukturfondsstöttade riskkapitalfonderna innebär att det för tillfället finns relativt gott om riskkapital i norra inland. Huvudutmaningen för dem just nu är att hitta investeringsobjekt.56 Icke desto mindre bildades Inlandsinnovation med inriktning på stödområde A, dvs norra inland. 52OECD (2013), egen översättning. 53Tillväxtsanalys (2013b). 54McKinsey (2011). (2011). 56Näringsdepartementet (, odaterat) PM, Finansieringsbehov i norra inland (Årsakt för Inlandsinnovation). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Enligt kolliderar statliga aktörer både när det gäller företagsfaser och regioner. De anser också att det borde finnas gemensamma principer för bolagsvärdering och aktieägaravtal från olika offentliga aktörer. Detta är särskilt ett problem när två offentliga aktörer tillsammans är ägare och når av aktiekapitalet i ett portföljbolag. Marknaden förväntar sig en gemensam syn från det offentliga.57 En viss överlappning kan vara stimulerande för konkurrensen. Större överlappningar leder dock sannolikt till ineffektivt användande av resurserna och/eller högre sammanlagda kostnader. Tillväxtanalys konstaterar att det saknas gedigen och robust kunskap om effekter av de olika insatserna.58 4.3.2Nuvarande former för kapitaltillskott leder till stora likviditetsreserver Beroende på verksamheternas karaktär och inriktning har de statliga riskkapitalaktörerna olika behov av likviditet för att kunna hantera sina uppdrag. Utan att analysera behoven närmare kan vi konstatera att det har utvecklats en praxis när nya offentliga fonder startas som innebär att staten skjuter till ett stort initialt kapital. Efter det initiala kapitaltillskottet kan det att hitta lämpliga portföljbolag att investera i. Detta tillvägagångssätt kan kontrasteras mot hur det går till i privata riskkapitalfonder, där institutionella placerare utfäster kapital som inte betalas ut förrän de faktiska investeringarna Istället använder placerarna kapitalet där det gör bättre nytta eller anskaffar det när det behövs. Förvaltare av privata riskkapitalfonder har därför inte samma likviditet för framtida investeringar som de statliga aktörerna har. Flera av de statliga bolagen och stiftelserna med riskkapitalverksamhet har hög likviditet. Inlandsinnovation och Fouriertransform är fortfarande relativt nystartade, vilket bidrar till att av det egna kapitalet är sysselsatt i investeringar i portföljbolag ().59 Men även Industrifonden, med en betydligt längre historia, har hög likviditet. Fonden har som målsättning att minst hälften av det egna kapitalet ska vara investerat i företag. () är av kapitalet investerat i företag. Norrlandsfonden som primärt sysslar med topplån behöver inte ha hög likviditet, medan de regionala fonder som administreras av har investerat av den totala kapitalbasen (inkl. finansiering från ). Vid slutet av 2012 hade de största statliga riskkapitalbolagen och stiftelserna på koncernnivå sammanlagt i kortfristiga placeringar och annat kapital som inte direkt var sysselsatt i finansieringsverksamheten. Räknar man bort och de aktörer som till största delen 58Tillväxtanalys (2013a). 59Avser bokförda värden. STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET sysslar med lånefinansiering (Almikoncernen och Norrlandsfonden) uppgår beloppet till . 60 Dessa pengar förvaltas i allmänhet av externa förvaltare och placeras exempelvis i räntebärande papper och noterade aktier. Förvaltningskostnaden för dessa volymer är låg. Exempelvis betalar Fouriertransform i avgift för sin förvaltning.61 En faktor att ta hänsyn till i sammanhanget är att staten har en upplåningskostnad för nya kapitaltillskott som inte är oväsentlig på lång sikt. Om vi i ett enkelt räkneexempel applicerar Industrifondens 50-procentsmål för sysselsatt kapital på det totala statliga kapital som finns tillgängligt för riskkapitalinvesteringar, exklusive , så ska staten i genomsnitt ha i likviditet för riskkapitalinvesteringar. Riksgäldens upplåningskostnad i termer av genomsnittlig emissionsränta var , vilket ger en årlig upplåningskostnad för likviditetsbehovet på . Eftersom de statliga aktörerna får avkastning på sin likviditetsreserv, så spelar den extra upplåningskostnaden inte så stor roll. Däremot kan man av principiella skäl ifrågasätta att staten lånar upp pengar avsedda för riskkapitalinvesteringar i onoterade bolag, men som istället används för andra placeringar och därmed utsätts för risk på kapital- och räntemarknaderna. Kostnaden för staten blir också större än om kapital förs över i takt med att investeringarna genomförs. Med nuvarande regelverk är det inte möjligt att använda den privata modellen för kapitaltillskott eftersom det skulle innebära att varje nytt investeringsbeslut skulle påverka statens lånebehov. Det finns därför anledning att vid eventuella statliga kapitaltillskott överväga en lösning där medel som beslutat om betalas ut i takt med att behovet uppstår, exempelvis genom avtal om utfästelser mellan huvudmännen (via Riksgälden eller Kammarkollegiet) och respektive aktör. 4.3.3Är administrationskostnaderna rimliga? Industrifonden har ett mål att gemensamma kostnader ska motsvara högst av totala tillgångar. Därutöver har ett krav att de regionala riskkapitalfondernas förvaltningskostnader ska uppgå till högst 3 procent av fondernas kapitalbas. I övrigt finns det inga kostnadseffektivitetsmål för de statliga riskkapitalaktörerna. I den översyn av statliga riskkapitalaktörer som gjorde på uppdrag av 2011 uppskattades att de jämförda aktörernas förvaltningskostnader totalt uppgick till 2010. 60Inklusive innehav i noterade bolag och långfristiga placeringar som inte är direkt relaterade till finanseringsverksamhet. 61E-post från Fouriertransform, . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER av totalt förvaltat kapital och av totalt investerat kapital. I rapporten görs en jämförelse med en industrinorm för privata aktörer om för lånekapital och för ägarkapital. ger två förklaringar till den högre kostnadsnivån för statliga aktörer: dels krävs det mer resurser relativt investerat kapital i tidiga faser, dels har de sex jämförda statliga aktörerna flera uppsättningar av ledningar, stödfunktioner och kontorsnät. I tabellen nedan har vi gjort en sammanställning av kostnader i förhållande till totalt kapital respektive investerat kapital för . Sammanställningen bör tolkas med försiktighet och med hänsyn till de olika aktörernas särdrag. Exempelvis beror de relativt kostnaderna i förhållande till totalt kapital hos nystartade Fouriertransform och Inlandsinnovation på att dessa ännu hade relativt stor andel kapital som inte investerats i portföljbolag. Detta återspeglas av att kostnaderna i förhållande till investerat kapital var betydligt högre. I förhållande till totalt kapital fanns de lägsta kostnaderna hos och de högsta hos regionala fonder och f.d. . Tänkbara förklaringar till detta är att har stora investeringar i fonder samt till skillnad från förlägger en stor andel av sina investeringar till sena faser och med större belopp per investering, vilket inte kräver lika mycket resurser. Rörelsekostnader i procent av totalt kapital respektive investerat kapital samt per anställd 2012 (bokförda värden, kostnader exklusive finansiella poster) TK (mdkr) IK (mdkr) RK (mkr) a)Avser regionala fonder som administreras av . b)En stor del av uppdraget är anslagsfinansierat och avser inkubationsverksamhet. c)Brutet räkenskapsår. Siffrorna avser bokslutet . d)Avser kostnader som andel av lånefordringar, garantiåtaganden och innehav i riskkapitalbolag. Källa: Årsredovisningar, , Industrifonden, Norrlandsfonden och egna beräkningar. STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET Tabellen visar också kostnader per anställd. Även här finns det anledning att tolka siffrorna med försiktighet. Exempelvis hade Inlandsinnovation övriga externa kostnader som stod för av de totala kostnaderna, vilket beror på höga initiala konsultkostnader.62 Förvaltningskostnaderna varierar således en hel del mellan de olika statliga aktörerna. Eftersom aktörerna delvis har olika inriktning och befinner sig i olika skeden är det svårt att dra några generella slutsatser om kostnadernas storlek. I den här typen av verksamhet finns inte något yttre konkurrenstryck som säkerställer att kostnaderna är på en rimlig nivå. För att kunna avgöra vad som är en rimlig kostnadsnivå behövs därför en individuell bedömning av verksamheten hos respektive aktör. Sådana bedömningar kan med fördel användas till att utforma specifika kostnadseffektivitetsmål för de olika verksamheterna. är det endast Industrifonden och de regionala fonderna (via EU-krav) som har sådana mål. 4.3.4Regionala och sektorsvisa begränsningar slår mot det generella målet att förbättra företagens tillgång till riskkapital Flera av de personer vi har intervjuat inom den privata sektorn menar att staten inte har en genomtänkt strategi för hur tillgången på riskvilligt kapital ska organiseras. Dagens system har växt fram och de olika delarna, dvs de offentliga aktörerna, har varit politiska svar på olika händelser och kan enligt flera intervjuade beskrivas som ett ineffektivt lapptäcke. Per , professor i finansiell ekonomi och föreståndare för , anser att regeringen gjorde alla tänkbara misstag när de bildade de senaste tillskotten i av statliga aktörer, Fouriertransform och Inlandsinnovation, om målet var att skapa ett effektivt system för företagsfinansiering. drar en liknande slutsats om än uttryckt i mer diplomatiska termer.63 I en rapport om statligt riskkapital konstateras att venture capital inte skapar tillväxt utan dras till tillväxtregioner och att forskningen visar att stora satsningar i regioner som släpar efter och har dåliga förutsättningar för innovationer och entreprenörskap förmodligen är det sämsta en regering kan göra.64 En allmän utgångpunkt utifrån det akademiska perspektivet är att fonder inte ska begränsas för mycket vad gäller industri och geografi i sitt investeringsmandat då det riskerar att försämra effektiviteten i resursallokeringen och reducera de samhällsekonomiska effekterna i termer av sysselsättning, tillväxt och skatteintäkter. Den synen står i bjärt kontrast till de motiv som legat bakom bildandet av de offentliga riskkapitalaktörerna som ofta utgått ifrån en 63OECD (2013). (2011), s. 31. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER problembild i en region eller en sektor. Nuvarande situation är att de offentliga aktörerna har begränsningar från ägaren eller stiftaren av olika slag. De mest snäva begränsningarna har de senaste tillskotten haft. Fouriertransform skulle ursprungligen investera enbart inom fordonssektorn och Inlandsinnovation inom stödområde A. Bägge har efter hand fått vidgade mandat. och Industrifonden har ganska vida mandat. Regionala fonder, kapital kan inte föras mellan fonder till de regioner där efterfrågan är störst Inledningsvis fordonsindustrin, sedermera utvidgat till hela tillverkningsindustrin samt närliggande tjänster Inledningsvis stödområde A, sedermera utvidgat till hela Nordiska onoterade företag och fonder (styrelsens Det råder således en konflikt mellan det mer generella målet om att förbättra finansieringen för små och nya företag på ett allmänt plan och de mer specifika målen om att förbättra finansieringen i vissa regioner/sektorer. Regeringens utgångspunkt för statliga insatser för att främja företagsutveckling är att staten vill kompensera för brister i marknadens funktionssätt som kan hämma näringslivets utvecklingsmöjligheter och därmed konkurrenskraften.65 Det är en generell utgångspunkt som inte återspeglas i organiseringen av det statliga riskkapitalet. Tvärtom har systemet stora inslag av begränsningar för enskilda aktörer. En frågeställning som flera, såväl statliga som privata, aktörer tagit upp i våra intervjuer är huruvida bristen på kapital verkligen är en viktig faktor bakom en svag företagsutveckling i t.ex. som två av sex statliga aktörer ska inrikta sin verksamhet på. En lokal marknad och en väl fungerande infrastruktur, inklusive ett brett utbud av olika tjänster, är viktiga faktorer när ett företag startas. Tillförsel av kapital gör enligt våra respondenter begränsad nytta om inte övriga beståndsdelar finns på plats. Kapitalförsörjning kan inte betraktas som en separat fråga utan måste vara en komponent i ett vidare sammanhang. 2009/10:148 Företagsutveckling – statliga insatser för finansiering och rådgivning.