rir · H2B519 · 2014-09-23 00:00:00 — – VALUTAHANTERING I DET INTERNATIONELLA UTVECKLINGSSAMARBETET Den främsta anledningen till en översyn är i stället att det i den nuvarande förordningen står inskrivet att Sida ska vända sig till EKN för riskvärdering av sina garantier. EKN har dock visat sig ha svårt att värdera Sidas projekt, eftersom Sida har andra typer av risker i sin garantiportfölj. Sida har därför börjat vända sig till Riksgälden för att få hjälp, vilket Sida anser borde formaliseras i förordningen. förändringar i förordningen formellt, i myndighetens återrapportering av ett regeringsuppdrag att utveckla innovativa bistånds- och finansieringsformer.57 I sammanhanget kan noteras att Riksgälden anser att denna förordning inte uttryckligen hindrar att Sida upprättar en garantireserv i utländsk valuta. 4.5Jämförelse: Valutasäkring i garantiverksamhet () har i uppdrag att främja svensk export genom att erbjuda exportkreditgarantier och investeringsgarantier. Verksamheten skiljer sig mot Sidas garantiverksamhet genom att myndigheten endast hanterar affärsmässiga risker och inte den typen av risk som är specifik för olika typer av biståndsprojekt. EKN:s resultat påverkas av den svenska kronans utveckling mot framför allt euro och US-dollar, eftersom två tredjedelar av EKN:s garantier avtalas i dessa två valutor. I syfte att minimera valutaeffekterna på resultatet matchar EKN den försäkringsmässiga skulden i olika valutor med motsvarande tillgångar i respektive valuta. Den utestående valutaexponeringen justeras i samband med varje kvartalsrapport.58 Målsättningen är att valutaexponeringen ska vara nära noll. EKN:s tillgångar i utländsk valuta placeras i statspapper, statsgaranterade obligationer eller obligationer emitterade av internationella finansiella organisationer, till exempel Nordiska investeringsbanken eller Europeiska investeringsbanken. Den växelkursbuffert som ingår i Sidas avtal för fristående garantier har ingen motsvarighet hos EKN. Sida, och regeringen fattar beslut om medel som i huvudsak ska omsättas i utlandet i andra valutor än svenska kronor. Sida lämnar dessutom garantier för finansiering av utvecklingsprojekt. Varken Sida eller UD har dock hanterat de resulterande valutariskerna utöver den 57Återrapportering enligt regleringsbrev för enligt regeringsbeslut . Sida (2014). 58Telefonsamtal med EKN, . valutabuffert som Sida tillämpar för garantier. Valutariskerna medför osäkerhet för både mottagarna och den svenska staten. 4.6.1Valutarisken för beslut fattade i svenska kronor ligger hos mottagaren Sida fattar samtliga sina beslut i svenska kronor. Myndigheten valutasäkrar inte sina beslut, vilket innebär att mottagarna står för risken för eventuella kursförändringar mellan svenska kronor och den valuta som biståndet ska omsättas i. Kursen mellan två valutor kan röra sig mycket , varför det är osäkert för mottagarna hur stort det svenska biståndet i slutändan kommer att bli. Sida stödjer i flera fall projekt som löper , vilket medför ökade valutarisker för mottagarna. konstaterar att Sida har förbisett möjligheten att erbjuda valutasäkrade utbetalningar till biståndsmottagare med ett sådant behov. 4.6.2 Osäkrade beslut fattade i utländsk valuta leder till bristande prognoser Regeringen fattar, till skillnad från Sida, vissa beslut i utländsk valuta. Dessa beslut gäller ofta åtaganden som löper över . I snitt löper befintliga åtaganden . Dessa åtaganden valutasäkras inte. I stället används en prognoskurs vid beslutet för att beräkna det svenska åtagandet. Resultatet blir en svag budgetprognos och stora skillnader i utfall . Detta hanterar UD reaktivt genom att omfördela bemyndiganderamen på olika anslagsposter inom utgiftsområdet beroende på kursvinster, kursförluster eller uppdaterade prognoser. omfördelades av de medel som budgeterats för åtaganden beslutade i utländsk valuta. Sedan Sida tog över redovisningen av bemyndiganderamen står myndigheten risken för eventuella kursförluster utan att ha ansvar för fattade beslut. Myndigheten har konstaterat att det finns en risk för att en anslagspost eller en tilldelad bemyndiganderam kan komma att överskridas. Det saknas dock en överenskommelse mellan om hur denna risk ska hanteras. I stället hanteras frågan genom löpande kontakter. Den oklara ansvarsfördelningen mellan Sida och UD innebär att det i detta specifika fall saknas ett uttalat ansvar för intern styrning och kontroll avseende framtida åtaganden om totalt av statens medel. Genom FXM utsätts staten för en valutarisk som på flera sätt liknar den som finns i de osäkrade biståndsbesluten. FXM har kontrakt som löper uppemot med valutaflöden på cirka 1–1,. Till skillnad från UD och Sida använder sig dock FXM av Riksgälden för valutasäkring, och man uppger att valutasäkringen sker till en kurs mycket nära dagskursen och att det finns en stor flexibilitet för att hantera rörliga betalningsdatum. VALUTA FÖR BISTÅNDSPENGARNA? – VALUTAHANTERING I DET INTERNATIONELLA UTVECKLINGSSAMARBETET 4.6.3 Sidas garantier saknar explicit valutasäkring har beslutat om en garantiram för Sida på . Sida har utfärdat garantier till ett värde av . Myndigheten siktar mot att fylla ramen de närmaste 2–3 åren. Sida beslutar sina garantier i svenska kronor men det underliggande åtagandet är vanligtvis i US-dollar. Sida har som praxis att ta på sig valutarisk upp till nuvarande US-dollarkurs plus , vilket skrivs in i garantiavtalen. Detta innebär en betydande valutarisk för myndigheten. Eftersom valutarisken intecknas i Sidas garantiram är garantiramen därför värd i stället för de som gäller enligt beslut. Sidas garantiverksamhet har en säkerhetsreserv som upprättats för att täcka eventuella fallissemang. Enligt förordning (2009:230) om finansiering av utvecklingslån och garantier för utvecklingssamarbete ska säkerhetsreserven placeras på räntebärande konto hos Riksgälden. Som jämförelse kan nämnas att egen garantiverksamhet hanterar valutarisker genom att placera likvida medel i utländsk valuta, vilket regleras i förordning (2011:211) om utlåning och Den möjligheten tillämpas inte för Sidas garantier. Sida föreslog en förändring av förordning (2009:230) som skulle medge motsvarande hantering för Sidas garantier. I sammanhanget kan det noteras att Riksgälden anser att denna förordning inte uttryckligen hindrar att Sida upprättar en garantireserv i utländsk valuta. 5 Slutsatser och rekommendationer har granskat den statliga hanteringen av valutaväxling och valutarisker i det internationella utvecklingssamarbetet. En kostnadseffektiv valutahantering vid statliga utlandsbetalningar kan spara pengar till statskassan eller ge en bättre utväxling för anslagna medel. Genom att valutasäkra framtida statliga åtaganden kan man skapa förutsägbarhet och transparens. Mot den bakgrunden har frågor om valutahantering betydelse för ett effektivt och resultatinriktat bistånd. övergripande slutsats är att Sidas och UD:s hantering av valutaväxling och valutarisker inte bidrar till ett effektivt och förutsägbart bistånd. Valutarisker har inte beaktats, och Sidas valutaväxlingar kan inte sägas vara präglade av en hög effektivitet och god hushållning av statliga medel. Riksgälden bär en del av ansvaret, eftersom man inte gett handlande myndigheter ett tillräckligt stöd i hur valutaväxlingar kan genomföras på ett kostnadseffektivt sätt. Valutahanteringen kan enligt inte anses bidra till regeringens ambitioner om resultat, kostnadseffektivitet och transparens i biståndet. 5.1Valutafrågor prioriteras inte i biståndsarbetet konstaterar att valutahanteringen i det internationella utvecklingssamarbetet inte har varit en prioriterad fråga för vare sig UD eller Sida. Varken Sida eller UD har personal med specifik kompetens i valutafrågor och man har inte i tillräckligt hög utsträckning använt sig av den expertis som finns hos andra myndigheter. 5.1.1Sidas valutaköp är inte kostnadseffektiva Sida har betalat för mycket för den valutaväxling som sker i samband med myndighetens utgående betalningar till mottagare i utlandet. beräkningar har staten 2013 betalat för mycket för valutaköp. har bidragsmottagarna gått miste om . anser inte att Sida gjort tillräckligt för att säkerställa att valutaköpen genomförs på ett kostnadseffektivt sätt. Myndigheten informerar sig inte om rådande marknadspriser och kontaktar VALUTA FÖR BISTÅNDSPENGARNA? – VALUTAHANTERING I DET INTERNATIONELLA UTVECKLINGSSAMARBETET inte banken för att få information om, eller förhandla, aktuell kurs. Sida har heller inte bildat sig någon uppfattning om effektiviteten i valutaväxlingen, exempelvis genom att använda bankens återrapportering om utförda betalningar eller genom att ta hjälp av extern expertis. 5.1.2Ansvarsfördelning för valutarisker i svenska åtaganden saknas Det finns valutarisker i det svenska biståndet som inte hanteras av vare sig UD eller Sida. Totalt finns osäkrade åtaganden beslutade av regeringen på . Behovet av eventuell valutasäkring i syfte att skapa prognossäkerhet och transparens för statens budget och utländska mottagare har inte utvärderats. I stället har medel reaktivt omfördelats mellan anslagsposter baserat på kursvinster respektive kursförluster. fick av de medel som budgeterats för åtaganden beslutade i utländsk valuta omfördelas på detta sätt. Att dessa åtaganden saknar valutasäkring är enligt delvis ett resultat av den brutna ansvarskedja som finns i hanteringen av vissa bidragsbeslut, eftersom regeringen gett Sida i uppdrag att sköta utbetalningar åt . Det finns i de flesta fall goda motiv till varför uppgifter och ansvar delas mellan olika statliga aktörer. Ett gemensamt ansvar får dock inte innebära brutna ansvarskedjor med resultatet att ingen aktör har eller tar ansvar för det statliga åtagandet eller att statliga medel inte används effektivt och med god hushållning. har i granskningen visat att det inte bara saknas en god valutahantering inom biståndet utan att det också är otydligt vems ansvar det är. 5.1.3Både staten och mottagare av svenskt bistånd utsätts för valutarisker i Sidas verksamhet Sida fattar samtliga sina beslut om bistånd i svenska kronor. Myndigheten valutasäkrar inte sina beslut, vilket innebär att mottagare och utförare av svenskt bistånd står risken för eventuella kursförändringar mellan svenska kronor och den valuta biståndet ska omsättas i. Kursen mellan två valutor kan röra sig mycket , varför det är osäkert för mottagarna hur stort det svenska biståndet i slutändan kommer att bli. Sida stödjer i flera fall projekt som löper , vilket medför ökade valutarisker för mottagarna. konstaterar att Sida har förbisett möjligheten att erbjuda valutasäkrade utbetalningar till biståndsmottagare med ett sådant behov. Det finns visserligen en medvetenhet om frågeställningen på myndigheten, men trots det har inga initiativ tagits för att undersöka hur situationen skulle kunna förbättras. Även de åtaganden som Sida har i sin garantiverksamhet har brister gällande valutasäkringen. konstaterar att Sida har haft som praxis att ta på sig en valutarisk på upp till per US-dollar, vilket medför att myndigheten har betydande valutarisker i utfärdade garantier. Dessutom innebär myndighetens agerande att garantiramen är värd i stället för de som gäller enligt beslut. Detta innebär att Sida inte på ett effektivt sätt kan utfärda garantier till ramens fulla värde. 5.2Riksgälden måste bidra mer för att valutahanteringen ska fungera konstaterar att Riksgäldens ramavtal för betalningstjänster med mera inte i sig säkerställer att myndigheter får ett bra pris vid valutaväxlingar. Detta innebär att varje enskild myndighet själv behöver förhandla med banken för att få en god kurs vid växling. Mot denna bakgrund borde Riksgälden arbetat aktivt för att myndigheter som gör valutaväxlingar får stöd för att kunna genomföra dessa på ett bra sätt. kan dock konstatera att Sida inte fått tillräckligt stöd från Riksgälden. Riksgäldens hållning är att det ankommer på respektive myndighet att själv avgöra hur ramavtalet för betalningstjänster ska användas i valutafrågor. Olika myndigheter har också fått olika besked om ramavtalets användning. Detta har medfört att olika myndigheter tolkar och använder ramavtalet på olika sätt. Sida, som saknar egen kunskap om valutafrågor, har därmed genomfört valutaköp till överpris. Statens internbank vid Riksgälden ska enligt regleringsbrev se till att den statliga betalningsmodellen tillgodoser statsmakternas uttalade krav på kostnadseffektivitet, säkerhet, information och valfrihet. Staten ska ha en konkurrensneutral relation till bankerna och servicen till internbankens kunder ska vara god. bedömning är att Riksgälden som ramavtalsansvarig myndighet och ansvarig för den statliga betalningsmodellen inte tillräckligt har bidragit till en väl fungerande valutahantering i staten. 5.3Stor potential för effektivare valutahantering i biståndet har i denna rapport visat flera exempel på hur andra myndigheter arbetar för att uppnå en kostnadseffektiv valutaväxling, förutsägbarhet i betalningsflöden och matchning av garantiåtaganden i utländsk valuta. Dessa exempel visar att det finns stor potential för effektivisering av valutahanteringen i det svenska biståndet. VALUTA FÖR BISTÅNDSPENGARNA? – VALUTAHANTERING I DET INTERNATIONELLA UTVECKLINGSSAMARBETET Se till att svenska åtaganden inte präglas av valutarisker. Regeringen bör tydliggöra ansvarskedjan för biståndsbetalningar som beslutas av . Därefter bör ansvarig organisation få i uppdrag att, med stöd från Riksgälden, tydliggöra vilka valutarisker som finns i svenska biståndsåtaganden och hur dessa bäst ska hanteras. Säkerställ att myndigheter som påverkas av valutafrågor tar hjälp av Riksgälden. rekommenderar en förändring av 12–13 §§ i förordningen (2006:1097) om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning, i syfte att myndigheter med stor valutahantering ska ta hjälp av Riksgälden för att analysera sina behov av valutakonton och valutasäkring. Ge Sida möjlighet att valutasäkra sina garantier. Regeringen bör ändra förordning (2009:230) om finansiering av utvecklingslån och garantier för utvecklingssamarbete för att tydliggöra att Sidas garantireserver för åtaganden i utländsk valuta kan matchas mot tillgångar i utländsk valuta. Säkerställ att valutaköp i biståndet genomförs på ett kostnadseffektivt sätt. Sida bör omgående övergå till en mer aktiv hantering av myndighetens valutaköp. Myndigheten bör söka hjälp hos Riksgälden för att få stöd i hur hanteringen bäst kan genomföras under återstoden av det befintliga ramavtalet. Detta bör göras omgående, eftersom ramavtalet endast löper . Öka kunskapen om valutafrågor i det svenska biståndet. Sida bör stärka myndighetens kompetens i valutafrågor. Myndigheten bör också mer aktivt använda sig av den statliga kompetens inom valutahantering och garantier som finns hos Riksgälden och . Undersök om Sida kan bidra till att minska valutariskerna för mottagare av svenskt bistånd. Sidas beslut i svenska kronor innebär valutarisker för mottagare och utförare av svenskt bistånd. Sida bör i dialog med berörda parter och Riksgälden undersöka om det finns möjligheter att erbjuda en kostnadseffektiv statlig valutasäkring för beslutade medel. Tydliggör hur ramavtalet för betalningstjänster kan användas. Riksgälden bör klargöra för användarna hur gällande ramavtal för betalningstjänster ska tolkas i fråga om förnyad konkurrensutsättning av tjänster som innefattar valutaväxling. Detta bör göras omgående, eftersom ramavtalet endast löper . Bilaga 1 – Metod för beräkningar av kostnaden för Sidas valutaköp I denna bilaga beskrivs hur har beräknat kostnaden för Sidas valutaköp. Vidare beskrivs den metod som använts för att bedöma vilka kurser myndigheten skulle kunnat erhålla om myndigheten haft en mer aktiv valutahantering. har från Sida fått en sammanställning av samtliga Sidas utbetalningar , via Sidas ekonomisystem. Sammanställningen innehöll dock ingen information om valutakurser eller utfallet i växlat belopp. Denna information, liksom valutadagen, fanns separat i form av rapportering i pappersform från . har därför på plats hos Sida manuellt sammanställt information för samtliga betalningar där växlingar ägt rum. För varje betalning har valutadatum och valutakurs noterats. Total har 1 382 betalningar noterats där växling har ägt rum. VALUTA FÖR BISTÅNDSPENGARNA? – VALUTAHANTERING I DET INTERNATIONELLA UTVECKLINGSSAMARBETET Tabell 1 Sidas betalningar 2013, fördelade per valuta 2 137 466 315 7 188 413 341 10 404 790 562 Beräkning av avvikelse från fixingkurser har valt ut tre valutor för beräkningen: US-dollar, euro och brittiska pund. Dessa tre valutor har använts i av de 1 382 betalningarna. Totalt har Sida köpt dessa tre valutor för . För var och en av de tre valutorna har jämfört Sidas erhållna kurs med fixingkurs59 för den aktuella valutadagen. Fixingkurserna representerar mittvärdet av bankernas köp- och säljkurser varje förmiddag, att jämföra med Sidas valutahandel som sker till säljkurs mellan cirka och 14.00.60 Jämförelsen visar en differens mellan Sidas erhållna kurser och fixingkurserna som varierar från betalning till betalning. Den genomsnittliga avvikelsen vid varje 59De svenska bankerna lämnar , mellan kl. 9.15 och kl. 9.45, valutakurser till . De kurser som bankerna lämnar är så kallade mittkurser, det vill säga medelvärdet av köp- och säljkurs. fastställer en fixingkurs genom att beräkna medelvärdet av de olika bankernas valutakurser efter att ha tagit bort den högsta och den lägsta noteringen. Dessa fixingkurser finns tillgängliga på webbplats cirka . 60SEB:s rutinbeskrivning: Betalningsprocess Sidas SISU-betalningar till , . växlingstillfälle varierar mellan de tre köpta valutorna, från cirka 300 punkter för US-dollar till närmare 500 punkter för brittiska pund. Tabell 2 Avvikelse mellan Sidas erhållna valutakurser och fixingkurser Genomsnittlig spread i SEK Etablering av alternativ spread För att bedöma en tänkbar alternativkostnad för Sidas valutaväxlingar har tagit hjälp av Riksgälden och Kammarkollegiet för att etablera marknadsmässiga transaktionskostnader (spreads) för de tre valutorna. Kammarkollegiet, med en växlingsvolym på , kommer enligt egen uppgift ned till en avvikelse från mittkurs på under 50 punkter per euro under ett års handel. Detta innebär en spread på 100 punkter. Motsvarande uppskattad spread för US-dollar respektive brittiska pund, där Kammarkollegiet inte handlar så stora volymer, är 200 respektive 250 punkter.61 Riksgälden anger att ett stort företag med ungefär samma handelsvolym som Sida handlar de största valutorna uppskattningsvis till en spread på 60–80 punkter.62 har utifrån detta utgått från att Sida borde kunna nå en genomsnittlig spread för sina tre största valutor på cirka 100 punkter, handel. Detta antagande ligger till grund för beräkningen av den alternativa kostnaden för Sidas valutaköp. Vid beräkningen av alternativa kostnader för Sidas valutaköp har delat upp betalningarna i två grupper utifrån vilken valuta som använts i beslutet. Vid beslut fattade i svenska kronor betyder en mindre spread att Sida erhåller mer av den köpta valutan (USD/EUR/GBP). Detta innebär alltså att mottagarna får en större 61Telefonsamtal med Kammarkollegiet, . Uppgifterna avser bruttokurser, det vill säga före avdrag för bankernas rabatt på hela den växlade volymen. 62E-postväxling med Riksgälden, . VALUTA FÖR BISTÅNDSPENGARNA? – VALUTAHANTERING I DET INTERNATIONELLA UTVECKLINGSSAMARBETET summa av den köpta valutan medan kostnaden i svenska kronor för Sida och den svenska staten blir densamma. Om beslutet fattats i utländsk valuta ska Sida köpa en viss summa i den utländska valutan. En mindre spread innebär att Sida betalar färre svenska kronor för att erhålla den valuta som ska köpas (USD/EUR/GBP). Utfallet blir alltså en besparing i svenska kronor som tillfaller staten. I beräkningarna har bortsett från den volymrabatt som Sida erhåller inom ramen för ramavtalet för betalningstjänster med mera, eftersom volymen, och därmed rabatten, inte påverkas i det beräknade exemplet. Beslut fattade i svenska kronor Vid beräkningen av den alternativa kostnaden för valutaköp vid beslut fattade i svenska kronor har 962 betalningar analyserats. För varje enskild betalning har skillnaden mellan Sidas erhållna spread och en spread på 100 punkter beräknats. Sedan har vi beräknat hur mycket av den köpta valutan Sida erhållit och skickat till mottagaren och hur mycket som hade erhållits med en alternativ spread. Resultatet är en summa av uteblivna medel för var och en av de tre valutorna. Dessa tre summor i US-dollar, euro och brittiska pund har sedan räknats om till ett värde i svenska kronor. Detta har gjorts genom att vi räknat om värdet av uteblivna medel för varje enskild betalning till respektive dagskurs. Denna kurs har även den en spread på 100 punkter. Tabell 3 Beslut i svenska kronor, belopp som inte nått mottagaren i respektive valuta 7 002 673 667 1 204 547 076 8 423 927 905 5.4.1Beslut fattade i utländsk valuta Vid beräkningen av den alternativa kostnaden för valutaköp vid beslut fattade i utländsk valuta har 239 betalningar analyserats. För varje enskild betalning har skillnaden mellan Sidas erhållna spread och en spread på 100 punkter beräknats. För varje enskild betalning har sedan skillnaden i kostnad för valutaköpet beräknats. Tabell 4 Beslut fattade i utländsk valuta, merkostnad för Sida Totalt belopp i SEK 1 095 036 479 VALUTA FÖR BISTÅNDSPENGARNA? – VALUTAHANTERING I DET INTERNATIONELLA UTVECKLINGSSAMARBETET Alla tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på Svensk rymdverksamhet – en strategisk tillgång? Statliga myndigheters skydd mot korruption Staten på elmarknaden – insatser för en fungerande Mer patientperspektiv i vården – är nationella riktlinjer en metod? Ungdomars väg till arbete – individuellt stöd och matchning mot – når förmånerna fram? Energieffektivisering inom industrin – effekter av statens insatser i – effektivt utbyte av medlemsskapet På väg ut i världen – statens främjandeinsatser för export Statens kunskapsspridning till skolan Skattekontroll – en fråga om förtroendet för offentlig förvaltning Landsbygdsprogrammet – från jordbruksstöd till landsbygdsstöd? Sjunde AP-fonden – svarar förvaltningen av premiepensionen mot Kränkt eller diskriminerad i skolan – är det någon skillnad? Statens tillsyn över skolan – bidrar den till förbättrade Ett steg in och en ny start – hur fungerar subventionerade anställningar för nyanlända? Tågförseningar – orsaker, ansvar och åtgärder Klimat för pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009–2013 Statens satsningar på – leder de i rätt Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser Transparensen i budgetpropositionen – tillämpningen av det VALUTA FÖR BISTÅNDSPENGARNA? – VALUTAHANTERING I DET INTERNATIONELLA UTVECKLINGSSAMARBETET Statens insatser för riskkapitalförsörjning – i senaste laget Bostäder för äldre i avfolkningsorter Staten och det civila samhället i integrationsarbetet Effekter av förändrade regler för deltidsarbetslösa Att överklaga till förvaltningsrätten – Handläggningstider och Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret Försvaret – en utmaning för staten. försvarsområdet 2010–2014 Stödet till anhöriga omsorgsgivare Förvaltningen av regionala projektmedel – delat ansvar, Att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens – rätt insats i rätt tid? Livsmedelskontrollen – tar staten sitt ansvar? Att gå i pension – varför så krångligt? Etableringslotsar – fungerar länken mellan individen och Nyanländ i – effektiva insatser för ett snabbt mottagande? – Är finansieringen av bolaget effektiv Det allmänna pensionssystemet – en granskning av granskningen Statens dimensionering av lärarutbildningen – utbildas rätt antal