rir · H2B521 · 2014-10-23 00:00:00 — – effektivitet i exportgarantisystemet? EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: – effektivitet i exportgarantisystemet? har granskat om regeringen och har skapat goda förutsättningar för effektivitet i exportgarantisystemet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Programansvarig , revisionsdirektör och revisor har medverkat vid den slutliga handläggningen. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? Sammanfattande slutsatser och rekommendationer Centrala termer och begrepp EKN:s roll för att främja svensk export EKN:s genomförande av sitt uppdrag Kundernas uppfattning om EKN:s service Missnöje med långa handläggningstider Krav på information försvårar för företagen Handläggningsrutiner anpassade till stora affärer och företag Portföljlösning för mindre affärer anses som otillräcklig Missnöje med lägre täckningsgrad vid små affärer Granskningens resultat – EKN:s service till kunderna 4 Överskotten i EKN:s verksamhet EKN ska vara självbärande men innebörden är oklar EKN:s ackumulerade resultat fördubblades 2005–2012 Överskottet är stort jämfört med EKN:s egna riskmodeller Externa bedömningar att kassan är stor i förhållande till riskerna Andra nordiska kreditgivningsinstitut har vägledning för reserver Preferens för stort eget kapital trots obegränsad kredit Inga konkreta åtgärder för att hantera överskottet Granskningens resultat – EKN:s överskott Effekter av premiemodellens antaganden Granskningens resultat – EKN:s premienivåer EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? 6 EKN:s uppdrag att stödja små och medelstora företag Regeringen har inte grundat uppdraget på en behovsanalys Brist på finansiering ett underliggande problem Inget tydligt genombrott för SME-verksamheten Regeringen har inte reagerat på SME-satsningens resultat Rapporteringen av resultaten inte ändamålsenlig EKN:s egen definition leder till missvisande återrapportering Oklart om rapporteringen återspeglar samhällsnyttan Oklart hur SME-verksamheten ska prioritera Underliggande problem inte lösta före nysatsning 6.10 Granskningens resultat – EKN:s verksamhet riktad mot små och medelstora företag Nytt mandat – från Made in till Made by EKN:s policy – en extensiv tolkning av det nya mandatet Ovanligt att EKN säger nej med hänvisning till mandatet Granskningens resultat- EKN:s utvidgade mandat Sammanfattande slutsatser och rekommendationer () är en viktig del i de statliga insatserna för att främja svensk export. Myndigheten erbjuder svenska företag garantier för den händelse att de inte skulle få betalt enligt avtal som de har med köpare i andra länder. På det sättet möjliggör EKN exportaffärer som annars kanske inte hade kommit till stånd. EKN får ställa ut exportkreditgarantier på sammanlagt . Verksamheten finansieras genom att företagen betalar på garantierna, som dels ska täcka risken i garantin, dels EKN:s omkostnader. Premierna ska vara högre ju högre risken är. har EKN:s insatser haft betydelse för att etablera nya svenska exportmarknader och för att mildra effekterna av lågkonjunkturer och finansiella kriser för svenska exportföretag. Motiv till granskningen: I jämförelse med de flesta andra myndigheter har EKN ett stort handlingsutrymme, bland annat genom ett mycket brett mandat och genom att myndigheten finansieras med avgifter och inte blir föremål för prövning i den statliga budgetprocessen. I granskningens förstudie kom det fram vissa frågor som bedömde skulle kunna vara av stor betydelse för EKN:s effektivitet. Det gällde exempelvis om de stora finansiella överskott som EKN byggt upp är förenliga med principen att EKN ska göra nollresultat över tiden. EKN:s kassa uppgick totalt till , vilket med överstiger det behov av kapital för att täcka risker i garantigivningen som EKN anger i sin årsredovisning. Den del av överskottet som kommer från administrativa avgifter, motsvarar fyra till driftskostnader för EKN. En annan fråga som framkom i förstudien gällde också verksamheten riktad till små och medelstora företag1, där resultaten av EKN:s ansträngningar inte var uppenbara. Förstudien visade också att man inte har belyst konsekvenserna av den mandatförändring för EKN som genomfördes . Under huvudstudien har även identifierat att frågan om huruvida EKN:s service möter olika kundgruppers behov är otillräckligt belyst. Syftet med granskningen: har granskat om regeringen och EKN har skapat goda förutsättningar för effektivitet i exportgarantisystemet. Delfrågor i granskningen är följande: Förkortningen SME (small and medium sized enterprises) används i granskningen. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? Har EKN erbjudit en service som är anpassad till olika kunders olika förutsättningar och behov? Är EKN:s hantering av överskottet i verksamheten förenlig med god hushållning med statliga medel? Är EKN:s premienivåer ändamålsenliga för att uppnå målen för verksamheten? Har EKN:s insatser för att stödja små och medelstora företag varit ändamålsenliga? Har EKN tolkat och tillämpat det utvidgade mandatet på ett sätt som överensstämmer med statsmakternas intentioner? Genomförande: Granskningen bygger på intervjuer med chefer och handläggare inom EKN, företrädare för och , Riksgälden, andra organisationer som har till uppgift att stödja svensk export, kunder hos EKN samt ledamöter i . Sammanlagt har gjort cirka 30 intervjuer. Vidare bygger granskningen på ett omfattande skriftligt material från främst EKN, konsultrapporter, internationella jämförelser samt genomgångar av ett urval akter från avslutade garantiärenden. övergripande slutsats är att exportgarantisystemet kan bli mer effektivt. EKN:s överskott () har uppstått och hanterats på ett sätt som inte överensstämmer med budgetlagens skrivningar om god hushållning med statliga medel. Nedan följer granskningens mer utvecklade slutsatser. Identifierade problem lämnas utan åtgärd granskning visar att EKN och identifierat olika problem i verksamheten, men utan att åtgärder vidtagits inom rimlig tid. Granskningen visar exempelvis att EKN:s premienivåer satts för högt, som en följd bland annat av att uppdatering inte skett av centrala antaganden i modellen för att prissätta garantier. EKN har byggt upp ett stort eget kapital. Enligt myndighetens företrädare behövs det egna kapitalet för att kunna garantera framtida stora affärer. Det är dock en av grundstenarna i det statliga kreditgarantisystemet att EKN i perioder ska kunna täcka förluster med lån från Riksgälden. bedömer därför att det inte är självklart att EKN i varje läge måste kunna finansiera alla möjliga skadeutfall med eget kapital, och att EKN har byggt upp ett omotiverat stort finansiellt överskott i förhållande till verksamhetens behov. Arbetet med att bredda kundbasen bland små och medelstora företag (SME) har ännu inte fått något tydligt genombrott, vilket också bekräftat. Detta har framgått genom EKN:s årliga rapportering. Regeringen har dock inte vidtagit några åtgärder i styrningen av EKN. bedömer att både regeringen och EKN har saknat ett mer övergripande perspektiv på vilken roll EKN skulle kunna fylla för SME. Regeringen har inte heller formulerat något mer utvecklat mål för vilka samhällsekonomiska effekter SME-verksamheten syftar till. Myndigheten har internt gjort en tolkning av självbärandeprincipen som säger att varje affärsområde ska göra minst nollresultat . Affärsområde och medelstora bolag har haft svårt att leva upp till detta, beroende bland annat på att mindre affärer medför en högre handläggningskostnad per garanterad volym. bedömer att detta skapar en situation där EKN:s interna finansiella mål riskerar att äventyra verksamhetens syfte att stödja SME:s export. I budgetpropositionerna använder regeringen en annan och vidare definition för SME i resultatredovisningen för EKN än för andra myndigheter. bedömer att det riskerar att ge en alltför positiv bild av EKN:s insatser inom detta område. EKN har fokuserat på stora affärer på bekostnad av små EKN:s arbete har särskilt uppskattats av stora koncerner i branscher som karaktäriseras av stora och komplicerade affärer, som ofta spänner över (exempelvis kraftgenerering och -överföring, telekom och försvarsindustri). EKN har också haft få skador från dessa engagemang. Bland stora företag som arbetar med många mindre affärer finns däremot en frustration över komplicerade regler, långsam handläggning och över att EKN försäkrar en alltför låg andel av respektive affär. EKN har tagit fram en särskild lösning för att underlätta för stora koncerner med många små affärer. Lösningen bedöms dock som otillräcklig av det företag för vilket den utformats. Andra förenklingsinsatser för små affärer har stannat av på grund av svårigheter att nå konsensus inom EKN om vilka förändringar som är önskvärda. Eftersom EKN:s uppdrag gäller all export med svenskt intresse, borde myndigheten ha kapacitet att stödja alla typer av exportaffärer på samma nivå. kan dock sammantaget konstatera att EKN:s processer för samtliga affärer anpassas till vad som är funktionellt för de allra största affärerna. Redan stort handlingsutrymme ökar ytterligare genom utebliven styrning konstaterade i förstudien att EKN i olika avseenden har ett stort handlingsutrymme jämfört med andra finansiella aktörer och jämfört med statliga bolag. Också relativt andra myndigheter åtnjuter EKN stora frihetsgrader. Andra myndigheter får som regel inte ersättning fullt ut för inflationen, vilket innebär att de i praktiken tvingas rationalisera sin verksamhet kontinuerligt. Eftersom EKN inte finansieras av anslag utan av premieintäkter direkt från kunderna finns inte detta automatiskt verkande rationaliseringskrav. I detta skiljer sig EKN också från andra avgiftsfinansierade myndigheter: de flesta sådana myndigheter betalar in avgifter till statskassan, och får ett anslag för driften. EKN har i stället i sin balansräkning kunnat bygga upp ett överskott av sina administrativa avgifter som motsvarar 4–drift av myndigheten (). EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? Styrningen av myndigheten har gett EKN ytterligare utökad frihet. En central del av den ekonomiska styrningen av EKN är att myndigheten ska vara självbärande . Innebörden av begreppet har dock inte närmare specificerats. Detta har enligt bedömning bidragit till att EKN kunnat bygga upp ett stort överskott som ytterligare ökat myndighetens frihetsgrader. EKN:s överskott har byggts upp under närmare två decennier. har regeringen inte tagit ställning till om överskottets storlek är förenligt med en god hushållning med statliga medel. bedömer att det har funnits oklarheter angående ansvarsfördelningen för detta inom den statliga förvaltningen. togs överskottet upp till diskussion mellan och () i samband med att konsekvenserna av budgetlagens bestämmelser för garantimyndigheters reserver analyserades. UD inhämtade underlag från EKN som argumenterade mot ingrepp i det ackumulerade överskottet. UD accepterade EKN:s argumentation och vidareförmedlade den till . Diskussionen utmynnade då inte i några stora förändringar i synen på EKN:s överskott. uppger att de under denna process gjort sina bedömningar utifrån budgetlagens specifika bestämmelser om garantimyndigheters reserver, och inte utifrån bredare effektivitetsaspekter. Efter en beställning från UD inkom EKN med en analys av reserver och kapitalbehov, som innehåller en bedömning av EKN:s behov av kapital för att täcka koncentrationsrisken. EKN:s samlade bedömning är att kapitalet kan begränsas till av utestående garantier, vilket motsvarar . bedömer det dock som oklart vilka överväganden som lett fram till att just av portföljen är en lämplig nivå för att täcka koncentrationsriskerna. Det kan också noteras att hälften av kapitalbehovet för koncentrationsriskerna hänförs till EKN:s offert för en enskild affär. Regeringen har beviljat EKN ett undantag från kravet i avgiftsförordningen, att myndigheter ska lämna förslag på hur större ekonomiska överskott ska disponeras. Därmed har regeringen avstått från ett underlag som kunde ha varit viktigt för styrningen av EKN som överskottet byggts upp. Det kan noteras, att EKN i kapitalanalysen föreslår att det görs en regelbunden avstämning av behovet av myndighetskapital. bedömning är att det är oklart hur stor del av EKN:s överskott som verkligen omfattas av avgiftsförordningen, och därmed också vad undantaget innebär. EKN:s mandat utvidgades till att stödja exportaffärer med svenskt intresse, och alltså inte bara affärer med varor eller tjänster som producerats i . Det nya mandatet sätter i praktiken få gränser för vilka affärer EKN kan garantera. Det saknas underlag för att bedöma de bredare effekterna av det nya mandatet, som exempelvis konsekvenserna för arbetstillfällen i . EKN har behållit delar av överskottet som borde ha betalats in till statskassan Enligt gällande regler (förordningen om utlåning och garantier och EKN:s instruktion) ska EKN betala in premieintäkter som ligger över kostnaden för förväntade förluster och administration till statskassan. EKN har dock inte betalat in till statskassan de intäkter som genererats av den så kallade bufferten, som används vid prissättning av garantier med låg risk. bedömer att EKN därmed inte följt de relevanta bestämmelserna. Bufferten har genererat nästan av EKN:s överskott, varav 152 miljoner sedan reglerna om att intäkter över förväntade förluster ska betalas in till statskassan infördes. Andra nordiska exportkreditinstitut har tydligare styrning jämförelse med andra länders motsvarigheter till EKN visar exempel på mer aktivt styrning, både vad gäller kapitalisering och vad gäller arbetet med att stödja SME. Till skillnad från EKN har exempelvis danska garantigivningsinstitutet en maxgräns för hur mycket kapital som kan ackumuleras i balansräkningen. Finländska Finnvera har ingen maxgräns men ges ändå viss vägledning genom ett mål om minsta kapitaltäckning, genom storleken på de fonder som ska användas för att finansiera Finnveras verksamhet samt genom att begreppet självbärande tidsatts. När det gäller SME-verksamhet har både EKF och Finnvera – till skillnad från EKN – i uppdrag att följa upp sin verksamhet utifrån den samhällsnytta den antas skapa, exempelvis genom att uppskatta antalet jobbtillfällen som garantigivningen är med och skapar som effekt av exporten. rekommendationer till regeringen: Förtydliga innebörden av begreppet självbärande, som ska vara grunden för EKN:s verksamhet. Utan en närmare specificering vad gäller exempelvis tidshorisont ger begreppet inte tillräcklig styrning. Klargör EKN:s roll utifrån en analys av SME:s generella finansieringsbehov. Klargör också vilka samhällsekonomiska effekter som SME-verksamheten bör bidra till. Dessutom bör EKN:s resultat rapporteras med den allmänt vedertagna definitionen av SME, för att öka jämförbarheten med andra aktörers främjandearbete. Vidta åtgärder för att anpassa EKN:s överskott till verksamhetens behov. Åtgärderna bör vara strukturella, så att reserverna inte tillåts växa på samma sätt, och bör ta budgetlagens skrivningar om hushållning med statens resurser i beaktande. Tre exempel på områden där åtgärder skulle kunna övervägas är följande. ––För att få ett bättre beslutsunderlag för frågor som rör överskottet kan regeringen överväga att låta EKN lämna årliga förslag på hur myndighetens överskott (såväl garantireserven som den administrativa delen av överskotten) bör EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? En del av detta kan vara den regelbundna avstämning av behovet av myndighetskapital som EKN föreslagit i sin kapitalanalys. I detta sammanhang bör också innebörden för EKN av 25 § i avgiftsförordningen klargöras. ––För att undvika att de administrativa reserverna återigen byggs upp kan regeringen överväga att införa ett automatiskt verkande rationaliseringskrav på EKN, som andra myndigheter har. ––Regeringen kan vidare utreda vilka för- och nackdelar som skulle finnas med ett arrangemang där Riksgälden används för att hantera riskexponeringen från enskilda extremt stora exportkreditgarantier. Låt analysera vilka konsekvenser det utvidgade mandatet kan få, exempelvis för sysselsättningen i och för riskexponeringen i EKN:s portfölj. rekommendationer till EKN: Uppdatera regelbundet komponenterna i myndighetens premiemodell när ny information tillkommit, för att undvika att garantierna systematiskt prissätts felaktigt. För att förenkla prissättningen bör också beräkningen av basräntan förenklas. Det bör närmare utredas, om det nuvarande enhetliga antagandet för andelen av det garanterade beloppet som går förlorat vid en skada (slutförlusten) är ändamålsenligt. De administrativa avgifterna bör anpassas till faktisk kostnadsnivå. Säkerställ en konsekvent tillämpning av de bestämmelser som säger att som är högre än vad risken motiverar ska betalas in till statskassan (10 § i myndighetens instruktion och 19 § i förordningen om utlåning och garantier). Ändra den uttalade målsättningen att myndigheten ska täcka alla eventuella förluster med eget kapital i stället för att utnyttja den obegränsade krediten i Riksgälden. Säkerställ att myndigheten erbjuder en service som på bästa sätt främjar exportaffärer oavsett storlek. Följ upp hur täckningsgraden utvecklar sig för olika typer av affärer och säkerställ att den täckningsgrad som erbjuds är ändamålsenlig och enhetlig för likvärdiga affärer. Säkerställ att det är tydligt inom EKN hur uppdraget att prioritera SME ska förenas med interna finansiella mål om full kostnadstäckning. EKN har en viktig uppgift och ett stort handlingsutrymme () är en viktig myndighet i de statliga insatserna för att främja svensk export. Genom att erbjuda svenska exportörer en försäkring för den händelse att de inte skulle få betalt enligt ingångna avtal med köpare i andra länder, så möjliggör EKN exportaffärer som annars inte hade kommit till stånd. EKN har haft en viktig roll för att motverka djupa lågkonjunkturer och mildra effekterna av världsomspännande finansiella kriser. I jämförelse med flertalet andra svenska myndigheter har EKN ett stort handlingsutrymme. Anslagsmyndigheter får som regel inte ersättning fullt ut för inflationen, vilket innebär att de i praktiken tvingas rationalisera sin verksamhet kontinuerligt. EKN och andra garantimyndigheter finansieras dock inte med anslag, utan av riskpremier och administrativa avgifter som går direkt till EKN. Därmed behöver EKN aldrig motivera sitt behov av resurser i den årliga statliga budgetprocessen. Eftersom EKN inte är ett bolag, även om verksamheten i många avseenden liknar ett bolags, så är de inte föremål för något avkastningskrav eller andra kontrollmekanismer som bolagsformen skulle medge. EKN är vidare undantagen från avgiftsförordningens krav på att statliga avgifter inte ska överstiga kostnaderna. Trots att EKN bedriver en försäkringsverksamhet så är myndigheten, som en del av staten, inte föremål för tillsyn av . Riksgälden gör en analys av statens samlade garantiåtaganden, men utövar inte någon tillsyn över EKN. EKN har ett brett mandat från riksdag och regering. Mandatet utvidgades ytterligare då de fick i uppdrag att ge garantier även i affärer i vilka det finns ett betydande svenskt intresse. Det behövde inte längre vara fråga om export av svenskproducerade varor eller tjänster till andra länder. Indikationer på problem som inte åtgärdats Förstudien som föregick granskningen resulterade i ett antal iakttagelser som utgjorde grund för fortsatt granskning. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? En av iakttagelserna gällde det stora ackumulerade överskottet i EKN:s verksamhet. Å ena sidan vittnade överskottet om att EKN i stor utsträckning lyckats undvika skador, och att EKN lyckats återvinna stora belopp i de fall garantier fallit ut. Å andra sidan väckte EKN:s överskott frågor om huruvida myndigheten uppfyller sitt uppdrag att vara självbärande, eller om premienivåerna som kunderna betalar systematiskt satts för högt och om myndigheten i praktiken blivit vinstdrivande. EKN har haft ett regeringsuppdrag att öka sitt stöd till små och medelstora företag, (SME). översiktliga analys av statistiken över SME som fått stöd från EKN gav intrycket att affärsvolymen varierat mellan åren, utan att visa ett tydligt genombrott. Ytterligare en ouppklarad fråga som förstudien identifierade gällde konsekvenserna av det utvidgade mandatet att stödja affärer med ett betydande svenskt intresse, som EKN haft . efter 2007 hade EKN i uppdrag att följa upp effekterna av det nya mandatet. När uppföljningar genomfördes så gav de dock aldrig, enligt bedömning, svar på frågan om EKN:s tillämpning låg i linje med regeringens och intentioner. Någon sådan uppföljning genomförs inte längre. Under huvudstudien har dessutom som en ouppklarad fråga identifierat den service som EKN erbjuder företag som ansöker om garantier. Å ena sidan vittnade mångårigt samarbete med tongivande svenska exportföretag om stor uppskattning av EKN:s arbete med att möjliggöra stora exportaffärer. Men å andra sidan fanns också indikationer på att servicen inte upplevdes som lika bra i mindre affärer. beslutade att granska EKN mot bakgrund av myndighetens uppgift att stödja svensk export, den stora handlingsfrihet som EKN har att utforma sin verksamhet och de ouppklarade frågor i EKN:s verksamhet som framkommit. Den övergripande revisionsfrågan är: Har regeringen och EKN skapat goda förutsättningar för effektivitet i exportgarantisystemet? Delfrågor i granskningen är: Har EKN erbjudit en service som är anpassad till olika kunders olika förutsättningar och behov? Är EKN:s hantering av överskottet i verksamheten förenlig med god hushållning med statliga medel? Är EKN:s premienivåer ändamålsenliga för att uppnå målen för verksamheten? Har EKN:s insatser för att stödja SME varit ändamålsenliga? Har EKN tolkat och tillämpat det utvidgade mandatet på ett sätt som överensstämmer med statsmakternas intentioner? EKN samarbetar med andra organisationer med uppgift att på olika sätt främja svensk export (Business , () , ).2 Denna granskning är dock avgränsad till EKN. EKN:s kontakter med andra främjarorganisationer behandlas bara i de fall det har direkt betydelse för revisionsfrågorna. EKN har uppdrag att införliva hållbarhetsfrågor (kallas ibland Corporate Social Responsibility eller CSR) i grunderna för att avgöra garantiärenden. har ett heltäckande granskningsarbete av samtliga affärer implementerats. Eftersom det bedöms vara för tidigt att se hela det praktiska utfallet av uppdraget, har dessa frågor avgränsats från granskningen. Granskningsarbetet inleddes och avslutades . Eventuella åtgärder som regeringen och EKN vidtagit därefter har inte beaktat i granskningen. Överskott och premienivåer: utgår från budgetlagens skrivningar om att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning3 iakttas. Med hög effektivitet avser här att verksamheten fungerar så bra som möjligt utifrån syftet att stödja den svenska exporten och det svenska näringslivets internationalisering. God hushållning bedöms utifrån staten som helhet. utgår också från kraven i budgetlagen på att för kreditgarantier ska en avgift tas ut som motsvarar statens förväntade kostnad.4 Satsningen på små och medelstora företag (SME): utgår från upprepade uttalanden5 om vikten av att det statliga 2Dessa organisationer kallas ibland gemensamt för främjarfamiljen. 3Kap:1, 3 §, budgetlagen (2011:203). 4Kap:6, 3 §, budgetlagen (2011:203).