rir · H2B512 · 2014-06-10 00:00:00 — Artikel 2.6 i kontrollförordningen: revision: systematisk och oberoende undersökning för att avgöra om verksamheter och resultat från dessa överensstämmer med planerade åtgärder och om åtgärderna har genomförts på ett effektivt sätt och är lämpliga för att nå målen. Kommissionen har även beslutat om riktlinjer för utförande av revisioner.116 Riktlinjerna är inte bindande, men ska ge vägledning till medlemsstaterna i tillämpningen av kontrollförordningen. 116Kommissionens beslut av om fastställande av riktlinjer avseende kriterierna för utförande av revisioner enligt och rådets förordning (EG) nr 882/2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd, 2006/677/EG, L 278/16, . LIVSMEDELSKONTROLLEN – TAR STATEN SITT ANSVAR? I artikel 8.3 i kontrollförordningen finns också krav på verifiering av kontrollen. Detta krav gäller kontrollmyndigheterna och omfattar bland annat att de ska ha inrättat förfaranden för att kontrollera att den offentliga kontroll som de utför är effektiv. 5.1.2Inget tydligt ansvar för uppföljning i svensk lagstiftning Ansvaret för uppföljning inte är tydligt reglerat i svensk lagstiftning. Det finns ingenting i lagstiftningen som explicit anger att eller länsstyrelserna ska följa upp kontrollverksamheten. har inte heller några uppdrag eller återrapporteringskrav i sina regleringsbrev för åren 2009–2014 när det gäller uppföljning. Uppföljning av länsstyrelsernas och kommunernas livsmedelskontroll skulle enligt kunna anses vara en del av roll att leda och samordna livsmedelskontrollen. I utredningen av revision av livsmedelskedjans kontrollmyndigheter görs bedömningen att lednings- och samordningsansvar omfattar uppföljning och utvärdering av kontrollmyndigheternas verksamhet. föreslås emellertid att detta förtydligas genom en ändring i instruktion så att samordningsuppgiften beskrivs som leda, samordna och följa upp.117 Något sådant förtydligande har dock inte gjorts i instruktionen. Det finns exempel på liknande områden där ansvaret för uppföljning är tydligare definierat i lagstiftningen. På miljöområdet framgår det av miljötillsynsförordningen (2011:13) att ska ge tillsynsvägledning till kommunala nämnder och länsstyrelser, vilket bland annat omfattar uppföljning och utvärdering av den operativa tillsynen. Kommunerna och länsstyrelserna lämnar uppgifter till om den livsmedelskontroll de bedriver. har utfärdat föreskrifter om rapporteringsskyldighet för kontrollmyndigheter (LIVSFS 2009:13), och gett länsstyrelserna och kommunerna anvisningar för rapporteringen.118 Rapporteringen innehåller bland annat uppgifter om antal inspektörsårsarbetskrafter och uppskattat behov av inspektörsårsarbetskrafter, huruvida man har använt riskklassificeringsmodellen samt planerade och genomförda livsmedelskontroller för olika riskklasser och olika kontrollområden. Enligt finns det två syften med 117SOU 2011:23, Revision av livsmedelskedjans kontrollmyndigheter, , s. 65. 118Sedan 2010 görs denna rapportering i elektroniskt format vilket möjliggör analyser av utvecklingen och jämförelser mellan olika delar av landet. Det ena är att vill få in en samlad bild av kontrollverksamheten i hela landet i syfte att förbättra kontrollen. Det andra är att få in underlag till den årliga rapporten om kontrollverksamheten till kommissionen. kan konstatera att inte tar in vissa uppgifter som är grundläggande för att kunna bedöma läget i livsmedelskontrollen. tar till exempel in uppgifter om antal planerade men inte om antalet genomförda kontrolltimmar. Istället tas uppgifter in om antal Det gör att det inte går att jämföra planering med utfall. Andra svagheter i rapporteringen är att kommunerna antingen inte har tillförlitliga uppgifter eller inte rapporterar på samma sätt till . Enligt är till exempel kommunernas uppgifter om behovet av resurser i form av årsarbetskrafter inte tillförlitliga då många kommuner inte har gjort någon behovsinventering.120 Det är enligt även oklart om kommunerna endast har angett de årsarbetskrafter som behövs för själva kontrollen eller om de även har angett årsarbetskrafter för annan relaterad verksamhet. Även detta bidrar till att tillförligheten i de inrapporterade uppgifterna om behovet av årsarbetskrafter kan ifrågasättas. har dock för rapporteringen för förtydligat definitionen.121 När det gäller uppgifter om hur ofta de kommunala kontrollmyndigheterna utfärdar sanktioner mot livsmedelsföretag konstaterar att många myndigheter glömt att rapportera om antalet beslut om sanktioner . uppger emellertid att alla kommuner har rapporterat in uppgiften efter att de fått en fråga från . Det förklarar en stor ökning av antalet sanktioner mellan år 2011 och 2012.122 Enligt företrädare för är rapporteringen dessutom inte byggd för att mäta måluppfyllelsen när det gäller målen i den nationella kontrollplanen, eftersom innehållet i rapporteringen togs fram innan målen sattes. Det skulle dock ta att ändra i inrapporteringen. Först ska ett mål översättas till indikatorer och tas in i anvisningen för rapportering och sedan ska kommunerna ta in detta i sina inrapporteringssystem. Arbetet med att utveckla inrapporteringen sker även i samarbete med kontrollmyndigheterna. har enligt företrädarna inte resurser för att förändra vilka uppgifter som begärs in i rapporteringen.123 119Intervju med företrädare för . 120Livsmedelsverket, Revision av livsmedelskontroll 2012 – resultat av länsstyrelsernas och revisioner av kontrollmyndigheter, rapport 23 – 2013. 121Intervju med företrädare för . 122Livsmedelsverket, Kommuners och rapportering av livsmedelskontrollen 2012, rapport 12 – 2013. 123Intervjuer med företrädare för och . LIVSMEDELSKONTROLLEN – TAR STATEN SITT ANSVAR? Som nämnts ovan ställer kontrollförordningen krav på revision av livsmedelskontrollen. Denna revision kan vara ett sätt att identifiera problem i kontrollverksamheten. 5.3.1Oklart mandat för revisionen Företrädare för Landsbygdsdepartementet och har framfört att kravet på revision i kontrollförordningen är riktat till kontrollmyndigheterna, och att de därmed är ansvariga för revision av den egna kontrollverksamheten.124 Eftersom myndigheterna är självständiga kan ingen annan myndighet revidera dem mot deras vilja, enligt företrädare för Landsbygdsdepartementet, utan all revision bygger på frivillighet.125 delar bedömningen att ansvaret för att intern eller extern revision genomförs ligger hos kontrollmyndigheterna enligt kontrollförordningen. I har det emellertid i praktiken växt fram ett informellt system för revision. I detta system reviderar länsstyrelsernas livsmedelskontroll. Både och länsstyrelserna reviderar kommunernas livsmedelskontroll. Landsbygdsdepartementet måste kommunerna se till att uppfylla kravet på revision på annat sätt om de inte låter eller revidera kommunens livsmedelskontroll.126 har fått en rekommendation av kommissionen att inrätta de nödvändiga strukturer och förfaranden för revision som krävs enligt kontrollförordningen och utvidga dessa till att omfatta kommunernas och länsstyrelsernas arbete.127 Mot bakgrund av kommissionens rekommendation och att det enligt regeringen etablerats varierande revisionsorganisationer inom livsmedelskedjan tillsatte regeringen en utredning . Ett syfte med utredningen var att ta fram förslag till en effektiv och ändamålsenlig revisionsprocess och revisionsorganisation som tillgodoser verksamhetens behov och uppfyller revisionskraven i unionens lagstiftning och vägledningar.128 Regeringen uttryckte i sina direktiv till utredningen att det inte är entydigt att 124Intervjuer med företrädare för Landsbygdsdepartementet och företrädare för . 125Intervju med företrädare för Landsbygdsdepartementet . 126Intervju med företrädare för Landsbygdsdepartementet . 127Europeiska kommissionen, Slutrapport för allmän revision i för utvärdering av de behöriga myndigheternas offentliga kontroller, DG(SANCO)/2010-8723-MR Final. 128Kommittédirektiv, Dir. 2010:66, Revision av livsmedelskedjans kontrollmyndigheter, . respektive länsstyrelserna är behöriga att utföra revision i kontrollförordningens mening av de regionala och lokala kontrollmyndigheterna. Resultaten av utredningen presenterades 2011.129 Bland annat konstaterades att det saknades en nationell planering, ledning och övervakning av revisionsarbetet. Vidare konstaterades brister i omfattning och kvalitet av revisioner, samt oklarheter och otydligheter i ansvar och uppgifter. I utredningen gjordes bedömningen att varje kontrollmyndighets skyldighet enligt kontrollförordningen att utföra revision måste utgöra grunden i revisionsarbetet. Länsstyrelsernas och kommunernas revision av sin egen kontrollverksamhet var enligt utredningen svagt utvecklad. Den enda åtgärd som genomförts med anledning av utredningen är att fick i uppdrag att skapa en samrådsgrupp för revision för hela livsmedelskedjan.130 Inget tydligt mandat för livsmedelsverkets revision Revision av livsmedelskontrollen nämns inte explicit i svensk lagstiftning. I propositionen inför den nuvarande livsmedelslagen bedömde regeringen att kravet på revision i huvudsak borde kunna tillgodoses genom den gällande ordningen för revision av statliga och kommunala myndigheter samt genom de centrala kontrollmyndigheternas arbete med att övervaka den lokala kontrollen.131 Som nämnts ovan har Landsbygdsdepartementet och framhållit att revisionen ska bygga på frivillighet. har företrädare för och i intervjuer med uppgett att det inte är tydligt formulerat i lagstiftningen att och länsstyrelserna får utföra revision av livsmedelskontrollen och att det skulle vara bra om detta kunde förtydligas.132 Trots att har uppgett att revisionen ska bygga på frivillighet har företrädare för uppgett att de genomför revisioner hos länsstyrelser och kommuner med stöd av 22 § livsmedelsförordningen.133 I denna paragraf anges att ska utföra de inspektioner som behövs för att övervaka att på livsmedelsområdet fullgör de förpliktelser som föranleds av medlemskap i unionen. till denna paragraf görs även bland annat i beskrivningen av revisionen i den nationella kontrollplanen. 129SOU 2011:23, Revision av livsmedelskedjans kontrollmyndigheter, . 130Regeringsbeslut, Uppdrag att inrätta en samrådsgrupp avseende revisioner av den offentliga kontrollen i livsmedelskedjan, L2012/1644, . 2005/06:128. 132Intervjuer med företrädare för och företrädare för . 133Intervjuer med företrädare för och . LIVSMEDELSKONTROLLEN – TAR STATEN SITT ANSVAR? Grundprincipen i svensk rätt är emellertid att staten inte ska revidera kommuner och att reglering som rör kommunerna ska ha stöd i lag.134 Därför krävs enligt ett tydligt rättsligt stöd för att frångå denna princip. gör bedömningen att 22 § i livsmedelsförordningen inte ger ett sådant lagstöd. För det första omfattar ordet inspektioner inte på ett tydligt sätt revision enligt bedömning. För det andra är kopplingen till livsmedelslagen inte tillräckligt tydlig. Enligt 19 § 1 p. i livsmedelslagen får regeringen utfärda föreskrifter om hur kontrollen ska bedrivas, och det skulle kunna hävdas att 22 § i livsmedelsförordningen är en sådan föreskrift. Det framgår emellertid inte att föreskriftsrätten omfattar föreskrifter om revision. När det gäller revision av länsstyrelserna krävs ingen lagreglering, utan detta kan regeringen reglera i förordning. Det är emellertid som beskrivits ovan inte tydligt att uppgiften att revidera ingår i 22 §. Därmed är även mandat att revidera länsstyrelsernas kontrollverksamhet otydligt. Inget tydligt mandat för länsstyrelsernas revision Många länsstyrelser är tveksamma till om de har mandat att revidera kommunernas livsmedelskontroll. I enkät till länsstyrelserna framkom att drygt hälften av dem som arbetar med samordning av kommunernas livsmedelskontroll på länsstyrelserna anser att länsstyrelsernas mandat är otydligt. anser att mandatet är tydligt. Det har i olika sammanhang framhållits att revisionen kan ses som en del av länsstyrelsernas samordnande roll. I utredningen om revision av livsmedelskedjans kontrollmyndigheter framfördes till exempel att ansvaret för revision inte behövde regleras ytterligare, eftersom länsstyrelserna har ett samordningsansvar regionalt och att arbetsfördelningen som gäller för revision kan anses följa den gällande roll- och ansvarsfördelningen.135 Som beskrivits ovan skulle uppgiften att revidera kommunernas livsmedelskontroll behöva framgå tydligt i lagstiftningen. är det emellertid inte tydligt i lagstiftningen att samordning skulle kunna inbegripa den form av uppföljning och kontroll som en revision innebär eller att det finns skäl att göra ett avsteg från principen om att kommunerna utför sin egen revision. har därför gjort bedömningen att de delar av lagstiftningen som gäller länsstyrelsernas samordnande roll inte är relevanta när det gäller revision, och gör alltså en annan bedömning än utredningen. 134Intervju med företrädare för . Av 8 kap. 2 § framgår att reglering som rör kommunerna ska ske i lag, men normgivningsmakten kan delegeras till regeringen (8 kap. 3 §) och subdelegeras till en myndighet (8 kap. 11 §). 135SOU 2011:23, Revision av livsmedelskedjans kontrollmyndigheter, . 5.3.2Informellt system för revision fångar upp problem i kontrollverksamheten Som beskrivits ovan finns det inget tydligt mandat för revision i lagstiftningen. Revisionen av länsstyrelsernas och kommunernas kontrollverksamhet kan därför anses ske på frivillig basis. Bristen på ett tydligt mandat verkar emellertid inte orsaka något problem när det gäller att få kontrollmyndigheterna att medverka i revisionen. Som framgår i kapitel 3 fångas också en hel del problem i kontrollverksamheten upp av revisionen. Det system för revision av livsmedelskontrollen som tillämpas i beskrivs bland annat i den nationella kontrollplanen.136 Där framgår att revisionerna utförs av och länsstyrelserna enligt en överenskommelse.137 I den nationella kontrollplanen anges även att ansvarar för att leda och samordna revisionssystemet. Vidare anges att det finns ett riskbaserat femårigt revisionsprogram. för har uppgett att det bara är egna revisioner som har ingått i revisionsprogrammet. Det finns dock planer på att och länsstyrelserna framöver ska ha en gemensam planering.138 Länsstyrelserna ansvarar enligt den nationella kontrollplanen för att upprätta en revisionsplan för kommunerna i länet. ansvarar också för att följa upp att kommunerna vidtar åtgärder för att rätta till brister. Om kommunen inte gör detta kan begära att utfärdar ett föreläggande mot kommunen. har tagit fram en av lokala kontrollmyndigheters livsmedelskontroll139, och följer upp revisionen av livsmedelskontrollen genom att sammanställa resultaten av samtliga revisioner i en rapport. I rapporten uppger att av alla kommuner har reviderats –2012, och att resterande kommuner antingen blev reviderade eller kommer att revideras . reviderade alla länsstyrelser utom fyra minst en kommuns livsmedelskontroll.140 När det gäller länsstyrelsernas kontroll i primärproduktionen har reviderat av länsstyrelserna. 141 Resultaten av revisionerna rapporteras även till kommissionen i den årliga rapporten. 136Livsmedelsverket m.fl., Nationell plan för kontrollen i livsmedelskedjan, del 4, s. 90–95. 137Livsmedelsverket och länsstyrelserna, Länsstyrelsernas roll i livsmedelskontrollen, överenskommelse, dnr 2877/06 (SLV), dnr 281-13948-06 (Lst), . 138Intervju med företrädare för . 139Livsmedelsverket, av lokala kontrollmyndigheters livsmedelskontroll, . 140Livsmedelsverket, Revision av livsmedelskontroll 2012 – resultat av länsstyrelsernas och revisioner av kontrollmyndigheter, rapport 23 – 2013. 141Intervju med företrädare för , . LIVSMEDELSKONTROLLEN – TAR STATEN SITT ANSVAR? revision av länsstyrelser och kommuner gör revision på plats hos livsmedelsföretagen genom att följa med en inspektör från en kommun eller länsstyrelse och skugga denna under inspektionen. Länsstyrelserna bjuds in att delta i revisioner av kommuner, och deltar ofta. har använt sig av tekniska experter från länsstyrelser vid vissa av sina revisioner.142 Länsstyrelsernas revision av kommuner Länsstyrelsernas revisioner av kommunerna är oftast så kallade skrivbordsrevisioner där man bland annat tittar på planeringsdokument och ansvarsfördelning, hur kommunerna bedömt resursbehoven och kommunens uppföljning.143 Enligt företrädare för finns det skillnader i kvaliteten i den revision som genomförs av länsstyrelserna, och kompetensen hos länsstyrelserna när det gäller revision behöver höjas. Enligt har det skett förbättringar , både när det gäller kompetens och kvalitet.144 Enligt har länsstyrelserna inte fått några nya resurser för revisionen, vilket lyfts till regeringen.145 har efterfrågat att länsstyrelserna i högre grad gör skuggrevisioner. Ofta har brist på kompetens vid länsstyrelserna varit ett hinder. Fördelen med skuggrevisioner är att de möjliggör en bedömning av själva utförandet av kontrollen och effekterna av de kontroller som görs, samt av inspektörernas kompetens. I samrådsgruppen för revision diskuteras enligt en expertpool där medarbetare från , länsstyrelser och kommuner med särskild kompetens ska ingå. Dessa experter ska kunna anlitas vid revisioner, till exempel om kompetens inom ett visst område behöver förstärkas.146 Enligt kommissionens riktlinjer för revision bör revisionssystemet täcka tre punkter, nämligen överensstämmelse med planerade åtgärder, effektivt genomförande av planerade åtgärder samt bedömning av om de planerade åtgärderna är lämpliga för att uppnå målen i kontrollförordningen.147 142Intervjuer med företrädare för och . 143Intervju med företrädare för . 144Intervju med företrädare för . 145Intervju med företrädare för . 146Intervju med företrädare för . 147Kommissionens beslut av om fastställande av riktlinjer avseende kriterierna för utförande av revisioner enligt och rådets förordning (EG) nr 882/2004 om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd, 2006/677/EG, L 278/16, . bedömning är att i huvudsak fokuserar på förutsättningar för kontrollen, som organisation, tillräcklig kontrollpersonal, finansiering etcetera. I handboken betonas effektivt genomförande av kontrollen och åtgärdernas lämplighet i mindre utsträckning. För att kunna bedöma dessa punkter krävs enligt kommissionens riktlinjer teknisk expertis. Som nämnts i inledningen till detta kapitel finns det krav på oberoende granskning av revisionerna i kontrollförordningen. Ett av syftena med oberoende granskning är enligt kommissionen att ha en oberoende utvärdering av effektiviteten och oberoendet i revisionsprocessen.148 Företrädare för har uppgett att oberoende granskning är en svag punkt i det svenska revisionssystemet, och har inte arbetat så mycket med detta. Det finns dock behov av sådan granskning.149 I propositionen inför den nuvarande livsmedelslagen nämns oberoende granskning av staten och revision enligt kommunallagen i samband med oberoende granskning av revisionen av livsmedelskontrollen.150 Eftersom varken revision eller den kommunala revisionen innebär någon regelbunden granskning av revisionen av livsmedelskontrollen är bedömning att någon sådan oberoende granskning inte finns i . 5.4Ingen fördjupad uppföljning av kontrollverksamheten Det finns ingenting i livsmedelslagstiftningen som anger att ska lämna förslag på hur brister i kontrollverksamheten kan åtgärdas. Enligt är det emellertid rimligt att anta att det ingår i ledande och samordnande roll att genomföra en uppföljning som leder fram till förslag på förbättringar i kontrollverksamheten. På miljötillsynsområdet är detta tydligt formulerat. Där ska lämna en redovisning till regeringen av hur tillsynen kan utvecklas och förbättras. Denna redovisning ska omfatta de brister i tillsynen som verket identifierat och en beskrivning av hur de kan åtgärdas.151 Vissa problem i kommunernas livsmedelskontroll som identifierats av , antingen i rapporter som utgår från kommunernas rapportering eller i revisioner, verkar vara generella för ett stort antal kommuner. 148Europeiska kommissionen, Independence and independent scrutiny – utkast. 149Intervjuer med företrädare för och . 2005/06:128, avsnitt 9.7. 151Miljötillsynsförordningen (2011:13). LIVSMEDELSKONTROLLEN – TAR STATEN SITT ANSVAR? Det handlar till exempel om att många anläggningar i de högsta riskklasserna inte får årliga kontroller och att kommunerna har problem med att tillämpa bestämmelserna om hur kontrollen ska finansieras. Enligt företrädare för genomförs ingen djupare uppföljning för att ta reda på vad som ligger bakom dessa problem och hur de skulle kunna åtgärdas.152 följer inte heller upp i vilken utsträckning kommunerna använder sig av de möjligheter till samverkan som finns i livsmedelslagen (se nedan kapitel 6).153 Som nämnts ovan ställer kontrollförordningen även krav på att kontrollmyndigheterna har en verifiering av sin kontrollverksamhet. Enligt företrädare för finns det två typer av verifiering. Den ena typen handlar om huruvida man följer planen och den andra om huruvida man ser effekt av kontrollen, det vill säga om man upptäcker avvikelser hos livsmedelsföretagen och om man ser till att de rättas till. Den första typen av verifiering är enligt lättare att åstadkomma.154 har i revisioner som kommissionen genomfört fått en generell rekommendation att bygga på systemen för övervakning och verifiering av att kontrollerna är effektiva och sprida systemen till alla behöriga myndigheter.155 Med anledning av rekommendationen har startat ett projekt för att bland annat utveckla ny vägledning om verifiering. Enligt företrädare för kan det emellertid vara svårt för små kommuner att leva upp till de administrativa krav, inklusive verifiering, som gäller kontrollmyndigheterna. En möjlig väg för att lösa problemet är enligt företrädarna samverkan mellan kommunerna.156 152Intervju med företrädare för . 153Intervju med företrädare för . 154Intervju med företrädare för . 155Europeiska kommissionen, Slutrapport för allmän revision i för utvärdering av de behöriga myndigheternas offentliga kontroller, DG(SANCO)/2010-8723-MR Final. 156Intervju med företrädare för . ––I fångas problem i kontrollmyndigheternas verksamhet i huvudsak upp genom rapportering till och genom revisioner som och länsstyrelserna genomför. ––Revisionen bygger enligt Landsbygdsdepartementet och på frivillighet, det vill säga att kontrollmyndigheterna kan välja att låta och länsstyrelserna genomföra revision eller se till att revisionen utförs på annat sätt. hänvisar till mandat i svensk lagstiftning för sin och länsstyrelsernas revision. Det är oklart om det finns ett sådant mandat. ––Ansvaret för uppföljning är inte tydligt definierat i lagstiftningen. ––Kommunerna och länsstyrelserna rapporterar ett antal uppgifter om sin kontrollverksamhet till . I denna rapportering saknas vissa uppgifter som är grundläggande för att bedöma läget i livsmedelskontrollen, till exempel går det inte att jämföra planerade kontrolltimmar med utfall. Rapporteringen är även otillräcklig för att följa upp målen för kontrollverksamheten som finns i den nationella kontrollplanen. ––genomför ingen fördjupad uppföljning i syfte att föreslå förbättringar i kontrollverksamheten. ––EU-lagstiftningen ställer krav på att kontrollmyndigheterna ska verifiera sin kontrollverksamhet, det vill säga följa upp om man följer sin kontrollplan och om man ser effekt av kontrollen. Detta är under utveckling i . LIVSMEDELSKONTROLLEN – TAR STATEN SITT ANSVAR? 6Möjligheter att åtgärda brister i kontrollverksamheten Om brister konstateras i kontrollverksamheten är det viktigt att staten säkerställer att dessa brister åtgärdas så att kontrollen kan bli effektiv och ändamålsenlig.