rfr · H10WRFR10 · 2014-04-10 00:00:00 — Subsidiaritet i EU efter 978-91-86673-64-2 Riksdagstryckeriet, , 2014 gäller enligt Lissabonfördragets artikel 5.3 att de nationella parlamenten ska se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Subsidiaritetsprincipen slås fast i fördraget, som stadgar att unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet enligt principen endast ska vidta en åtgärd om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Detta möjliggör för de nationella parlamenten att via direkta förbindelser med unionens institutioner försäkra sig om att de institutioner som medverkar i lagstiftningsförfarandet tillämpar subsidiaritetsprincipen på ett korrekt sätt och att besluten fattas på rätt nivå. Av 10 kap. 6 § riksdagsordningen följer att prövar om ett utkast till lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen samt att ska följa tillämpningen av principen. För att få en djupare kunskap om den närmare innebörden av subsidiaritetsprincipen enligt bl.a. , om subsidiaritetsprincipens förhållande till proportionalitetsprincipen samt hur dessa båda principer tillämpas av unionsinstitutionerna och inom unionens medlemsstater beslutade om ett uppdrag som innebär att ta fram en kunskapsöversikt om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Utskottet gav kansliet i uppdrag att vidta åtgärder för att genomföra uppdraget. Till grund för beslutet låg bedömningen att det fanns behov av en sådan samlad och systematisk kunskapsöversikt. Arbetet med översikten skulle utföras av utomstående forskare. för europapolitiska studier (Sieps) fick i uppdrag att ta fram översikten. Docenten i EU-rätt har vid Sieps varit formellt huvudansvarig för att utföra uppdraget. Han har biståtts av två utredare i arbetet med uppdraget. föredrogs de viktigaste slutsatserna ur rapporten vid ett utskottssammanträde. överlämnades rapporten i EU efter Lissabonfördraget. De bedömningar och slutsatser som redovisas är författarnas egna. Utskottets ledamöter har inte tagit ställning till innehållet i rapporten. Subsidiaritetsprincipen tycks ha fått förnyad aktualitet efter att Lissabonfördraget trädde i kraft. EU:s ekonomiska kris och sammanhängande demokratiska problem synes ha ökat intresset för principen. Arbetet med denna rapport har präglats av en händelserik höst med flera viktiga politiska utspel där framför allt de nationella parlamentens kontroll av subsidiaritetsprincipen har uppmärksammats. Rapporten har skrivits på uppdrag av . Arbetet har skett under ledning av , docent i EU-rätt och forskare vid Sieps. I arbetet med att författa rapporten har , utredare i statsvetenskap vid Sieps, deltagit. Rapporten bygger delvis på ett underlag som har tagits fram av , jur.kand. och LLM vid , på uppdrag av Sieps . Subsidiaritetsprincipens ursprung och framväxt inom EU......................... Utveckling av principen inom EU...................................................... Subsidiaritetsprincipens juridiska innebörd ............................................... Utgångspunkten: Har unionen kompetens och i så fall av vilken typ?.......................................................................................... Otillräcklighets- och bättrekriterierna ................................................ Subsidiaritet eller proportionalitet.............................................................. Proportionalitet och subsidiaritet i artikel 5 i unionsfördraget ........... Proportionalitet i subsidiaritet eller vice versa ................................... Subsidiaritetsprincipens politiska innebörd................................................ Det nya subsidiaritetsprotokollets innehåll......................................... Skillnader mellan de nationella parlamenten...................................... Demokratisering och europeisering?.................................................. Effekter av subsidiaritetsprövningen i praktiken................................ Ett svenskt konstitutionellt perspektiv................................................ Subsidiaritetsprincipen har fått förnyad aktualitet , och viljan att använda den som medel för att åstadkomma ett mer demokratiskt förankrat EU framstår kanske som mer påtaglig nu än . Syftet med subsidiaritetsprincipen inom EU är att beslut ska fattas så nära unionens medborgare som möjligt. När principen blev rättsligt bindande i början av 1990- talet var därför tanken att den skulle utgöra en motvikt till unionens utökade makt och kompetens. Inom ramen för det europeiska konventet om EU:s framtid konstaterades emellertid att subsidiaritetsprincipen inte hade fått den verkan som eftersträvades, och det föreslogs att nationella parlament skulle anförtros subsidiaritetskontrollen och därmed bli direkt involverade i EU:s lagstiftningsprocess. När Lissabonfördraget trädde i kraft trädde därför också ett nytt protokoll om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i kraft (Lissabonprotokollet). Genom detta protokoll infördes ett nytt system för övervakning av subsidiaritetsprincipens efterlevnad i EU:s lagstiftningsprocess. Systemet går ut på att nationella parlament ska granska utkast till lagstiftningsakter innan dessa översänds till unionslagstiftaren (rådet och ) för vidare beredning. De nationella parlamenten har möjlighet att yttra sig över förslagens förenlighet med subsidiaritetsprincipen, och om tillräckligt många parlament invänder mot ett förslag kan detta i förlängningen, om rådet eller instämmer, leda till att förslaget faller. Kommissionen kan naturligtvis också självmant dra tillbaka ett förslag. Denna politiskt betonade subsidiaritetsgranskning har pågått . har flera politiska utspel gjorts som syftar till att ytterligare stärka subsidiaritetskontrollen inom EU. Ett skäl till detta är sannolikt att principen nu har tolkats och tillämpats av de nationella parlamenten och att tillämpningen av principen i denna kontext visat sig mer långtgående än den tidigare strikt juridiska tillämpningen.1 Det kan konstateras att den innebörd som subsidiaritetsprincipen tilldelas av de nationella parlamenten inte alltid håller sig inom de rättsliga ramar som unionsfördraget föreskriver och som , i sin hittillsvarande rättspraxis, lagt fast. Likväl är det ett faktum att kommissionen har dragit tillbaka åtminstone ett lagstiftningsförslag (förslag om kollektiva åtgärder, den s.k. förordningen) mot bakgrund av att ett tillräckligt antal nationella parlament 1 Illustrativt för detta är bedömning i The Evolving Roles of Parliament and of National Parliaments: The yellow card and card procedures have attracted much comment. It is unlikely that they will be frequently used, if at all. The Finnish Parliament, which has had a mechanism for subsidiarity control since joined Union, has never found a Commission proposal to be in breach of the principle. Uppenbarligen blev det annorlunda. Se kap. 12 i Biondi, Eeckhout & Ripley (2012), s. 258. 1. INLEDNING 2013/14:RFR10 ställt sig negativa till förslaget. Kommissionen medgav inte att förslaget stred mot subsidiaritetsprincipen men fann mot bakgrund av den kritik som fördes fram att det politiska stödet för att förverkliga det var otillräckligt. Subsidiaritetskontrollen är alltså viktig eftersom kommissionen tycks dra politiska slutsatser av att ett antal nationella parlament ogillar ett förslag, även om den själv inte anser att det föreligger en överträdelse av subsidiaritetsprincipen. Det är intressant att notera att just den svenska har lämnat flest negativa yttranden och också bidragit till att kommissionens förslag drogs tillbaka. I kölvattnet på denna utveckling gör sig emellertid fler röster hörda om att den parlamentariska kontrollen borde gå längre och bli skarpare. Den nederländske utrikesministern uttalade t.ex. följande : We would encourage national parliaments to bring Europe back home where it belongs and strengthen their co-operation with each other and Parliament. They should have the right to summon commissioners to capitals. And if one-third of national parliaments raise subsidiarity objections to a legislative proposal (the yellow card procedure), the commission should not just reconsider, it should use its discretion to take the disputed proposal off the table, turning the yellow card into a red.2 Den nederländske utrikesministern är inte ensam att förespråka en sådan utveckling. Idéerna om en förstärkt roll för de nationella parlamenten understöds av ett positionsdokument från det nederländska parlamentet från som rör demokratisk legitimitet i EU och de nationella parlamentens roll. Här nämns också ett s.k. grönt kort (green card) som skulle ge de nationella parlamenten möjlighet att föreslå ny europeisk lagstiftning och också möjligheter att föreslå att befintlig lagstiftning ändras eller dras tillbaka.3 Flera av dessa förslag finns för övrigt presenterade i en rapport från den brittiska tankesmedjan (), med titeln build a modern (). I rapporten hittar man bl.a. följande förslag:4 The next Commission should undertake to give national parliaments 12 rather than eight weeks to produce reasoned opinions; and to treat any future yellow cards as a red card – meaning that it would not proceed with a measure that a third of national parliaments considered in breach of subsidiarity. Det finns emellertid skäl att betrakta det nyväckta intresset för subsidiaritetsprincipens tillämpning med viss försiktighet. En utveckling där de nationella parlamenten får större utrymme som aktörer i den politiska beslutsprocessen på EU-nivån kan förändra samarbetet i grunden. För det första bör det övervägas om en utökad roll för nationella parlament är förenligt med EU:s existe- 2Frans Timmermans, needs reform to fit the 21st century, , . 3Jfr också , A-M. (2013), s. 42. 27 i rapporten. 2013/14:RFR10 1. INLEDNING rande konstitutionella ordning. Att i praktiken ge nationella parlament vetorätt som påverkar kommissionens initiativrätt är oförenligt med kommissionens oberoende ställning, vilken är en av hörnstenarna i det nuvarande systemet. Detta var anledningen till att det ansågs viktigt att de nationella parlamenten inte gavs möjlighet att ge s.k. rött kort utan enbart gult kort.5 Ska ett förslag stoppas måste det ske genom beslut av EU:s lagstiftare, dvs. och rådet.6 Dessutom ska redan tillgodose de intressen som tycks eftersträvas med en förstärkt nationell parlamentarisk samverkan och kontroll. Att ge de nationella parlamenten större utrymme än de har inkräktar i realiteten på nuvarande roll. Det kan här noteras att tidigare uttryckt oro över att subsidiaritetsargument kan användas som en förevändning för att ifrågasätta allt som har uppnåtts på unionsnivå och att subsidiaritetsprincipen inte under några omständigheter bör leda till en försvagning av EU-rätten.7 För det andra är ett utökat ansvar för Europaintegrationen en komplex och tidskrävande uppgift som inte är särskilt väl ämnad för de nationella parlamenten, åtminstone inte när de är uppbyggda som med fokus på de folkvalda och med begränsade utredningsresurser. Om nationella parlament verkligen ska inträda som aktörer i den Europapolitiska beslutsprocessen, vid sidan av sina regeringar, krävs ökade resurser och en byråkratisk påbyggnad, vilket knappast tjänar demokratin i längden, eftersom de folkvalda då kan antas förlita sig mer på byråkratin. För det tredje aktualiseras frågan hur stort avstånd som kan anses hanterligt – och i längden hållbart – mellan vad man kan kalla en juridisk respektive en politisk tolkning av subsidiaritetsprincipen. Den allmänna uppfattningen i den EU-rättsliga doktrinen tycks vara att än så länge inte tagit subsidiaritetsprincipen på tillräckligt allvar.8 Den har i flera fall nöjt sig med att basera sin bedömning på en jämförelse av syftet med ett EU-initiativ och de medel som valts för dess förverkligande. Om syftet accepteras alltför okritiskt faller emellertid subsidiaritetsprövningen platt. Det är möjligt att domstolen kan ha nytta av de nationella parlamentens kritiska yttranden, som ofta ifrågasätter själva syftet med ett visst initiativ, men om den politiska förhandskontrollen och den juridiska efterhandskontrollen ska kunna samverka till gagn för Europaintegrationen får inte avståndet mellan politisk och juridisk kontroll bli för stort. I denna rapport kommer det till att börja med att granskas hur subsidiaritetsprincipen kan tolkas och definieras och hur den har tillämpats i praktiken av unionens institutioner, i synnerhet . Vi analyserar sedan hur de nationella parlamenten har genomfört sina subsidiaritetspröv- 5 Se dock ändringsförslag av , tillgängliga på europeanconvention.eu.int/Docs/Treaty/pdf/20000/20000_ProtSub%20Schlüter%20EN.pdf. 6Se Dashwood (2004), s. 369. 7Se Biondi, Eeckhout & Ripley (2012), s. 436. 8Enligt har den rättskontroll som utövas av mot bakgrund av subsidiaritetsprincipen varit av minimalistisk natur. Se kap. 10, Subsidiarity in the Courtroom, i Biondi, Eeckhout & Ripley (2012), s. 217. 1. INLEDNING 2013/14:RFR10 Mot denna bakgrund diskuteras sedan subsidiaritetsprövningar i ett svenskt konstitutionellt sammanhang och slutligen vilken roll subsidiaritetsprincipen kan och bör ha för EU-samarbetet . Subsidiaritetsprincipens ursprung och framväxt inom EU Ordet subsidiaritet kommer från det latinska ordet subsidior och betyder att substituera, byta ut eller att understödja.9 Begreppet förknippas kanske främst med federala stater där det ofta återfinns i landets konstitution och har till syfte att reglera maktfördelningen mellan den centrala federala staten och de lokala delstaterna eller regionerna. I detta sammanhang kan man finna spår av konceptet subsidiaritet i exempelvis konstitution.10 De grundläggande idéerna bakom begreppet subsidiaritet anses emellertid vara avsevärt mycket äldre än så. Det har påståtts att konceptet kan spåras i skrifter från antikens filosofer, men i allmänhet anses principen ha sitt ursprung i den katolska socialläran.11 Även inom denna lära introducerades principen men fick sitt verkliga genombrott först när påven i ett cirkulär benämnt Quadragesimo konstaterade följande: Det är orättfärdigt, av ondo och störande av den rätta ordningen om en större eller överordnad samfällighet tillväller sig de funktioner som kan utföras effektivt av mindre och lägre sällskap. I denna klerikala kontext hade principen två olika och delvis motstående funktioner. Å ena sidan innebar principen att kyrkan i största möjliga utsträckning skulle avhålla sig från att lägga sig i enskilda människors privatliv då angelägenheter på denna nivå bäst sköttes av individerna själva. Å andra sidan hade kyrkan också enligt principen ett ansvar för folkets välfärd, vilket kunde innebära att kyrkan trots allt hade rätt, och ibland till och med en skyldighet, att ingripa i individers liv när så var nödvändigt.12 Härifrån har subsidiaritetsidén sedan utvecklats till att i modern tid, som ovan nämnts, främst återfinnas som en grundprincip i federala staters lagar. Den tyska grundlagen framhålls ofta som ett exempel på detta. I artikel 72(2) i den tyska grundlagen, Grundgesetz, anges det att förbundsnivån ska ha rätt att lagstifta i den utsträckning det är nödvändigt på grund av att a) en fråga inte kan lösas effektivt av enskilda delstater, b) en delstats åtgärder skulle kunna inverka negativt på andra delstater eller på förbundet som helhet eller c) upprätthållandet av 9Se Schütze (2009), s. 525 och SOU 1994:12, s. 115. 10SOU 1994:12, s. 120. 11Se exempelvis Emiliou (1992), s. 384 f., Hettne (1993), s. 13 f., Horspool & (2008), s. 99, (2004), s. 56, (2000), s. 226, (2009), s. 158, (1992), s. 181 samt SOU 1994:12, s. 117 f. 12SOU 1995:123, s. 13. SUBSIDIARITETSPRINCIPENS URSPRUNG OCH FRAMVÄXT INOM EU 2013/14:RFR10 rättslig eller ekonomisk enhetlighet kräver det.13 finns subsidiaritetsprincipen även som en grundläggande och rättsligt bindande princip för EU-samarbetet, vilket berörs i det följande. 2.2 Utveckling av principen inom EU Inom EU hänvisas till subsidiaritetsprincipen i en rapport från kommissionen från 1975.14 Därefter dyker principen upp igen i ingressen till utkastet till fördrag om Europeiska unionen från 1984.15 I utkastet formulerades principen på följande sätt: The Union shall only act to carry out those tasks which may be more effectively undertaken in common than by Member States acting separately, in particular those whose dimension and effect extend beyond national frontiers. Detta fördragsutkast kom dock aldrig att bli mer än just ett utkast, eftersom det förkastades på grund av att det ansågs vara alltför federalistiskt inriktat.16 I stället kom subsidiaritetsprincipen att formellt introduceras i 1986 i och med den europeiska enhetsaktens ikraftträdande. Principen blev då tillämplig inom det nya avsnittet om miljöpolitik och formulerades på följande sätt: The Community shall take action relating to the environment to the extent to which the objectives can be attained better at Community level than at the level of individual Member States.17 Det var dock inte då trädde i kraft som subsidiaritetsprincipen blev generellt tillämplig för hela EU-samarbetet.18 Genom placerades principen i artikel 3b i det dåvarande EG- fördraget tillsammans med principen om tilldelade befogenheter och proportionalitetsprincipen. Stycket om subsidiaritet hade följande lydelse: In areas which do not fall within its exclusive competence, the Community shall take action, in accordance with the principle of subsidiarity, only if and so far as the objectives of the proposed action cannot be sufficiently achieved by the Member States and can therefore, by reason of the scale or effects of the proposed action, be better achieved by the Community. Spår av en subsidiaritetstanke kunde även återfinnas i andra bestämmelser i fördragen. Exempelvis stadgades i artikel 1 i samma fördrag följande: 13SOU 1994:12, s. 121. 14Bull EC, Supplement 5/75. 15Emiliou (1992), s. 391 f., Horspool & (2008), s. 99 f. och Hettne (2003), s. 15. 16Horspool & (2008), s. 99 f. 17Artikel 130r (4). 18CONV 71/02, Mandat för arbetsgruppen om subsidiaritetsprincipen, s. 2. 2013/14:RFR10 2. SUBSIDIARITETSPRINCIPENS URSPRUNG OCH FRAMVÄXT INOM EU The treaty marks a new stage in the process of creating an ever closer union among the peoples of Europe, in which decisions are taken as openly as possible and as closely as possible to the citizen.19 Samma text återfanns också i ingressen till EG-fördraget med det tillägget att en explicit referens gjordes till subsidiaritetsprincipen. Utöver detta innehöll artikel b, där några av unionens målsättningar räknades upp, en allmän erinran om att unionens målsättningar skulle uppnås i enlighet med bestämmelser i fördragen, och här omnämns subsidiaritetsprincipen särskilt som en princip att ta hänsyn till. I artikel f stadgades dessutom att unionen skulle respektera medlemsstaternas nationella identitet.20 följdes 1999 av ett nytt ändringsfördrag, Amsterdamfördraget. I Amsterdamfördraget gjordes inga ändringar av bestämmelsen om subsidiaritet i artikel 3b, men ett protokoll om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna infördes där bl.a. principernas innebörd förtydligades. Enligt protokollet var EU:s institutioner skyldiga att se till att principerna efterlevdes och togs i beaktande i institutionernas respektive verksamhet. I avsaknad av andra rättskällor har beskrivningen av principen i detta protokoll haft avgörande betydelse för hur den har uppfattats och tolkats i praktiken. I protokollet klargjordes att varken proportionalitetsprincipen (som tas upp längre fram) eller subsidiaritetsprincipen påverkar överföringen av befogenheter från medlemsstaterna till EU enligt fördragen. Det stadgades också att begreppet subsidiaritet är dynamiskt och ska tolkas och tillämpas i enlighet med de mål som ställs upp i fördraget och att begreppet, beroende på omständigheterna, kunde ha både utvidgande och begränsande verkan på utövandet av unionens befogenheter. I protokollet angavs slutligen att när EU:s institutioner redovisar skälen för att ett mål bättre kan uppnås på unionsnivå ska dessa bygga på kvalitativa, och när så är möjligt även kvantitativa, indikationer. Det nämns särskilt att hänsyn ska tas till gränsöverskridande effekter och om ett agerande på medlemsstatsnivå skulle strida mot fördragen eller skada medlemsstaternas intressen eller om ett agerande på unionsnivå skulle medföra klara fördelar, sett till förslagets omfattning eller verkningar, i jämförelse med ett agerande på medlemsstatsnivån. trädde Lissabonfördraget i kraft. I och med detta övergavs den gamla strukturen enligt vilken EU-samarbetet delades in tre delar, EU:s tre pelare, och hela det europeiska samarbetet samlades under vad som utgör den europeiska unionen. I och med detta blev subsidiaritetsprincipen juridiskt bindande inom alla delar av . Principen placerades efter några mindre språkliga ändringar i artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen (FEU), och innehållet är på det hela taget fortfarande detsamma som när principen först formellt introducerades genom Maastrichtfördraget.21 20Amsterdamfördraget, 11:e stycket i ingressen samt artikel a och f (nationell identitet). 21Weatherill (2012), s. 560, Dashwood & Wyatt m.fl. (2011), s. 114. SUBSIDIARITETSPRINCIPENS URSPRUNG OCH FRAMVÄXT INOM EU 2013/14:RFR10 I likhet med vad som har varit fallet placerades subsidiaritetsprincipen i artikel 5 tillsammans med principen om tilldelade befogenheter (artikel 5.2) och proportionalitetsprincipen (artikel 5.3). Subsidiaritetsprincipen har numera följande lydelse: Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Principen har varit föremål för olika tolkningar. Det hävdas ofta att det är fråga om en lämplighets- eller skälighetsregel, och olika författare har försökt sammanfatta principens essens på olika sätt. Exempelvis har sagts att åtgärder inte ska utföras på unionsnivå om det inte är omöjligt att utföra dem på nationell nivå22 och att offentlig makt normalt ska utövas på lägsta möjliga nivå där detta kan ske på ett effektivt sätt.23 Det har också påståtts att om förutsättningarna i övrigt är identiska ska valet av handlingsnivå falla på medlemsstaterna.24 I och med Lissabonfördragets införande upphävdes det äldre subsidiaritetsprotokollet som införts i samband med Amsterdamfördraget och ersattes med ett nytt protokoll om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (Lissabonprotokollet).25 I artikel 5.3 FEU görs en explicit referens till det nya Lissabonprotokollet som har följande lydelse: Unionens institutioner ska tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. De nationella parlamenten ska se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i protokollet. De gamla tolkningsreglerna och beskrivningarna av subsidiaritetsbegreppet som fanns i Amsterdamprotokollet har inte inkorporerats i det nya protokollet och är därför strängt taget inte längre en del av primärrätten (den rätt som följer av fördragen) eller av över huvud taget för den delen.