rir · H2B54 · 2014-03-19 00:00:00 — På så vis har såväl Försvarsmaktens resultat som det sätt på vilket resultaten har värderats förändrats. För att över tiden förhålla sig till och värdera de resultat som lämnas, behövs det alltså också en förståelse för de mål och krav som har ställts och hur dessa förhåller sig till varandra. Övergången mellan försvars- och inriktningsbeslut i budgetpropositionerna En genomgång av regeringens budgetpropositioner visar att regeringen på ett sakligt sätt redogör militära mål och operativa krav. Det handlar om en kort och koncis redogörelse med hänvisning till gällande riksdagsbeslut. Därmed är regeringens budgetpropositioner i första hand ett verktyg för redovisning av resultaten från föregående år. 190Regeringen informerar på flera olika sätt. Det handlar om såväl skriftlig som muntlig information. Den skriftliga informationen omfattar bland annat om propositioner och skrivelser, exempelvis regeringens budgetpropositioner och propositioner till grund för nya försvars- och inriktningsbeslut. En central källa för den information som regeringen förmedlar till är Försvarsmaktens återrapportering till regeringen. Försvarsmakten lämnar även muntlig information till exempelvis försvarsutskott genom föredragningar. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Däremot blir det svårare att genom budgetpropositionerna få tydlig information om hur nya mål och krav förhåller sig till de tidigare krav som ställts. I de budgetpropositioner som avser ett inledande år efter ett nytt försvarsbeslut lämnar inte regeringen någon tydligare förklaring av hur nya mål och krav förhåller sig till tidigare mål och krav. Detta gör det svårt att närmare förhålla sig till den information som lämnas, eftersom det ställer krav på läsarens förmåga sätta angivna mål och krav i ett sammanhang. Det kan vara svårt att göra jämförelser mellan mål och krav knutna till olika försvarsbeslut. det är en viktig fråga för att ge förutsättningar för tydlighet och transparens, eftersom förändringen av mål och krav i sin tur har inverkat på hur regeringen har värderat Försvarsmaktens resultat. Det handlar även om motiven till den föreslagna budgeten. I budgetproposition , som behandlade övergången mellan två försvarsbeslut, presenterades nya militära mål och operativa krav. Regeringen hänvisade inom ramen för politikens inriktning till att det fattats ett nytt försvarsbeslut. Men regeringen redogjorde inte närmare för hur det nya försvarsbeslutets mål och krav på vad myndigheten ska klara av förhöll sig till föregående försvarsbeslutet.191 I budgetpropositionen , som behandlade övergången till inriktningsbeslut, förklarade regeringen bland annat att den pågående reformen innebar förändringar på flera områden i syfte att skapa ett användbart och tillgängligt försvar. Syftet skulle vara att stärka försvarsförmåga. Regeringen redogjorde för att de operativa kraven hade förändrats och att värderingen av förbanden kommer att förändras. Här förklaras att kraven på förbandens beredskap kommer att höjas och att vissa förband tidigare haft lågt ställda krav materiellt och personellt, och på så vis varit svåra att värdera. Detta skulle bli tydligare.192 Men någon utförligare förklaring av hur de nya kraven förhåller sig till kraven i föregående försvarsbeslut lämnades inte, annat än att kraven på användbarhet och flexibilitet skulle öka. Vilka krav som eventuellt hade sänkts och innebörden av detta, framgick inte.193 2004/05:1 Utgiftsområde 6., s.15–16. Regeringen skriver dock om den övergripande framtida inriktningen, till exempel om att omvärldsläget är gott och att beredskapen därför kan vara anpassad till uppgifterna om territoriell integritet och internationella insatser. 2010/11:1 Utgiftsområde 6. 193I en budgetproposition ingår en tidsförskjutning, av naturliga skäl, eftersom budgetpropositionen lämnas , och i viktiga avseenden bygger på årsredovisningar från föregående budgetår. Den verksamhet som redovisas i en årsredovisning har i sin tur sin grund i bland annat regleringsbrev som beslutats året före själva verksamhetsåret. På så vis kan det som redovisas grundas på en uppgiftsställning som är ett par gammal och kan därför skilja sig från den uppgiftssättning som gäller under det år budgetpropositionen beslutas. Inriktningspropositioner lämnar delvis jämförelser mellan nya och tidigare krav på vad Försvarsmakten ska klara av I regeringens inriktningspropositioner till grund för nya försvars- och inriktningsbeslut ingår i högre utsträckning information av jämförande karaktär, även om propositionerna i första hand är framåtblickande. I propositionerna ingår främst information om hur Försvarsmakten ska utvecklas, med hänvisning till omvärldsutvecklingen och den säkerhetspolitiska utvecklingen. I mindre utsträckning presenteras information som tydliggör hur den nya inriktningen förhåller sig till den hittillsvarande inriktningen och till ställda mål och krav med mera. I propositionen –försvarsbeslut ingick vissa tydligare jämförelser. Regeringen förklarade att det nya förslaget innebar sänkta krav på Försvarsmaktens förmåga att kunna genomföra mer omfattande militära operationer. Det innebar, skrev regeringen, att antalet förband i insatsorganisationen kunde minska betydligt. Det gällde även antalet sjömål som ska kunna bekämpas och alltså antalet ytstridsfartyg, ubåtar och amfibieförband. Även kraven på antalet luftmål som skulle kunna bekämpas kunde minska, och därmed antalet JAS-divisioner och luftvärnsförband. Vidare kunde antalet lednings- och logistikförband reduceras, i enlighet med de förändrade kraven.194 Med denna information förklarade alltså regeringen att kraven på förmåga till större samlade operationer hade sänkts mellan de bägge försvarsbesluten. skulle kraven på Försvarsmaktens deltagande i internationella insatser öka, och medföra konsekvenser i insatsorganisationens utformning, genom att förband avsatta för detta ändamål måste ha hög beredskap.195 196 I regeringens inriktningsproposition 2009 gjordes delvis jämförelser som förhöll sig till tidigare krav i förhållande till regeringens nya förslag på krav. Det handlade om hur den rådande organisationen förhöll sig till regeringens nya förslag om höjda krav på tillgänglighet, användbarhet och flexibilitet.197 2004/05:5, s. 45. 2004/05:5, s. 45. 196I denna proposition ingick även ett kortare avsnitt om erfarenheter från reformarbetet, som byggde på utredning om Försvarsmaktens utbildning och förbandsutveckling med mera. Bland annat konstaterades i denna utredning att målen för Försvarsmaktens verksamhet i olika nivåer varit oprecisa. Det hade varit svårt att se sambanden mellan säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter, utformningen av Försvarsmakten, och kraven på förbandsverksamhet samt personal och materielförsörjning. 197Exempelvis konstateras att tillstånden i arméstridskrafterna är godtagbart, om man utgår från de krav på operativ förmåga och delförmåga som var gällande från det förra försvarsbeslutet. Men om man utgår från ökade krav på användbarhet, tillgänglighet och flexibilitet så höjs kraven väsentligt avseende kompletta förband. Vidare var huvuddelen av arméstridskrafterna att beteckna som tunga, vilket inte, enligt regeringen, svarade mot ett behov av tillgänglighet och flexibilitet. Vidare ingick framåtblickande information om förmågeutvecklingen, om hur armé-, marin- och flygstridskrafternas förmåga bör utvecklas. 2008/09:140. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Regeringen gick igenom stridskrafterna och konstaterade att det fanns brister i olika avseenden. Det framgår emellertid inte huruvida det rörde sig om brister i förhållande till föregående försvarsbesluts kravställning eller om det handlade om regeringens nya förslag, eller båda två. Regeringen hänvisade till ökade krav på flexibilitet och användbarhet och konstaterade bland annat att endast en mindre andel av arméstridskrafterna var lätta. Förhållandet behövde förskjutas mot en högre andel lätta förband. Det gavs emellertid inte någon utförligare förklaring, inte heller ifråga om eventuella nackdelar, med en övergång från tyngre mekaniserade förband till lättare mekaniserade förband. Därmed saknades en mer fullständig information i underlaget.198 När det gäller förband och flygstridskrafter tar regeringen upp vissa brister, men det är svårt att utläsa om och i så fall på vilket sätt det nya förslaget förhöll sig till föregående försvarsbeslut. Försvarsmakten har i sina årsredovisningar inte med utförligare jämförelser Som har konstaterats ovan innebar försvarsbeslutet bland annat att kraven hade sänkts på förmåga till mer omfattande militära operationer. Försvarsmakten behandlade detta i sin årsredovisning för Försvarsmakten uttryckte detta som att kravställningen till följd av försvarsbeslutet skiljde sig i flera avseenden. Försvarsmaktens förklarade att bedömningsgrunderna för Försvarsmaktens förmåga nu skulle vara bättre anpassade till den faktiska säkerhetspolitiska situationen. Ett militärt angrepp mot var inte sannolikt under överskådlig framtid och den förändrade omvärldssituationen hade lett till nya uppgifter och större krav på flexibilitet. Enligt Försvarsmakten skulle de nationella uppgifterna bestå, och kombineras med efter hand ökande internationella uppgifter.199 Här framgår alltså att Försvarsmakten inte tog upp vilka krav som i och med det nya försvarsbeslutet hade sänkts. Med andra ord var Försvarsmaktens information delvis missvisande och innebar inte en rättvisande jämförelse mellan försvarsbeslutens kravställningar. I Försvarsmaktens årsredovisning konstaterar att kraven har ökat avseende flexibilitet och användbarhet ökat i och med det nya försvarsbeslutet. Försvarsmakten gör en viss jämförelse genom att hänvisa till att den tidigare värderingen av insatsorganisationen från föregående försvarsbeslut utgick från krav på en begränsad operativ förmåga i nuvarande omvärldsläge och med lägre krav på förband i insatsorganisationen. Utöver detta görs inte någon utförligare jämförelse.200 I efterföljande årsredovisning 2008/09:140, s.59–61. 199Försvarsmaktens årsredovisning 2005. 200Försvarsmaktens årsredovisning 2010. hänvisar Försvarsmakten till nya krav i form av ökad tillgänglighet och användbarhet. Som har noterats ovan förklarade i årsredovisningen att kraven skulle ha ökat. Detta behandlas dock inte redovisning, som alltså istället hänvisar till nya krav avseende tillgänglighet och användbarhet. Lite jämförelser och beskrivning av utvecklingen på Som redan nämnts är den redovisning som sker i regeringens budgetpropositioner till i första hand nulägesorienterad, och relaterar till kommande budgetår. Propositionerna innehåller endast jämförelser i begränsad utsträckning, även om det ingår vissa numerära jämförelser, i regel i taget. Även när det gäller resultatbedömningen och bedömningen av operativ förmåga sker vissa jämförelser, men det är i begränsad utsträckning. Till exempel har regeringen framhävt sin bedömning om att förmågan ska ha ökat sedan 2006.201 Regeringen lämnar dock ingen tydlig förklaring till denna bedömning. Regeringen tar heller inte upp det faktum att kraven på förmåga hade sänkts i försvarsbeslutet , för att med inriktningsbeslutet ha förändrats. Detta med högre krav på tillgänglighet i form av en tyngdpunktsförskjutning från ett försvar som utgick från behov av återtagning till ett försvar med högre krav på tillgänglighet, användbarhet och flexibilitet utan behov av återtagning. Några underlag för denna sorts jämförelser över längre tidsperioder finns inte i regeringens budgetpropositioner. Detta kan jämföras med budgetpropositionen som innehåller ett exempel på en mer utförlig redogörelse. Regeringen presenterar här, efter ett tillkännagivande av , en fördjupad och innehållsrik redovisning av Försvarsmaktens personalförsörjning . När det gäller Försvarsmaktens så ingår i högre utsträckning exempel på myndighetens utveckling över . Försvarsmaktens i sin årsredovisning insatsorganisationens utveckling i form av antalet krigsförband för perioden –2006 samt inriktningen för 2007.202 Vidare har Försvarsmakten i enlighet med regeringens återrapporteringskrav redovisat ett antal resultatindikatorer. Men dessa har handlat om effektivitet och hushållning, och inte om resultat med koppling till utvecklingen av Försvarsmaktens förmåga. 2009/10:1 utgiftsområde 6, s. 24. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 5.1.2Informationen om Försvarsmaktens förmåga är otydlig I regeringens budgetpropositioner till lämnar regeringen en bedömning av Försvarsmaktens operativa förmåga. Givet Försvarsmaktens omställning är värderingen av Försvarsmakten förmåga mycket viktig information för resultaten av de beslut som har fattats av . har i granskningen därför undersökt hur regeringen har informerat om Försvarsmaktens förmåga. Vår genomgång är baserad på regeringens budgetpropositioner –2013. För en mer utförlig redogörelse, se bilaga 8. Vi har även studerat Försvarsmaktens bedömning av sin operativa förmåga. Överlag finns ett starkt samband mellan Försvarsmaktens bedömning och regeringens information till . Regeringens information till och Försvarsmaktens information i sin öppna bilaga ska inte röja uppgifter som kan äventyra rikets säkerhet. Det påverkar förutsättningarna för hur detaljerad informationen kan vara. Vi kan ändå konstatera att regeringens bedömningar av Försvarsmaktens förmåga inte är lika informativa som för tio . Informationen har kortats ned och innehållet har minskat. Vidare har budgetpropositioner används begrepp såsom förmåga att över tiden, utan att dess innebörd egentligen framgår. Utöver detta finns ett antal andra förhållanden som påverkar tydligheten och transparensen i regeringens och Försvarsmaktens redovisning. Speglar i första hand det gångna året Till att börja med är varje års bedömning kopplad till det gångna året. Det har i väldigt begränsad utsträckning ingått övergripande jämförelser , liksom information med jämförelser mellan olika år. Detsamma gäller Försvarsmaktens redovisning. Sammantaget är det därför mycket svårt att genom regeringens bedömningar följa hur Försvarsmaktens förmåga har förändrats. Bedömningarna svarar i första hand på frågan hur regeringen värderar förmågan i taget. Bedömningen görs i förhållande till rådande och försämrat omvärldsläge I de två första försvarsbesluten –2004 respektive 2005–2007 var krav på förmåga indelade i olika omvärldslägen. I kraven för gällande inriktningsbeslut hänvisas till så kallad utveckling och i regeringens närmre beskrivning hänvisas till framtida hot och en försämrad omvärldsutveckling. Vid en jämförelse mellan beslutens olika kravställningar framgår att regeringens respektive Försvarsmaktens övergripande bedömningen varit förhållandevis positiv inom ramen för gällande omvärdsläge och negativ i händelse av ett försämrat omvärldsläge. Detta har i sin tur ställt krav på en närmare förståelse för skillnaden mellan ett positivt och ett negativt omvärldsläge. har regeringen i sin bedömning i första hand hänvisat till rådande omvärldsläge. Regeringens bedömning är positiv, inklusive förmågan till utveckling av insatsorganisationen. hänvisas till en rad problem i myndighetens förmåga, med hänvisning till ett försämrat omvärldsläge. Sammantaget uppstår här en otydlighet, när det gäller det senaste inriktningsbeslutet , när det gäller förhållandet mellan regeringens hänvisning till försämrat omvärldsläge och krav på operativ förmåga till utveckling. I de operativa kraven som beslutade om i inriktningsbeslutet hänvisas inte på samma sätt som tidigare försvarsbeslut till olika krav för olika omvärldslägen. Vidare är det otydligt huruvida det är Försvarsmaktens förmåga som inte svarar mot krav, eller om det är inriktningsbeslutets mål och krav på förmåga som inte svarar mot de behov som skulle uppstå vid ett försämrat omvärldsläge. Precis som regeringen har Försvarsmakten i sin bedömning i första hand hänvisat till det rådande omvärldsläget. Exempelvis hänvisade Försvarsmakten i sina årsredovisningar för försvarsbeslutsperioden –2004 till en godtagbar förmåga att stå emot väpnat angrepp, fastän med hänvisning till rådande positiva omvärldsläge. Försvarsmakten uttryckte det som att förmågan att stå emot ett väpnat angrepp, i nuvarande omvärldsläge är godtagbar, men i ett försämrat omvärldsläge fanns en rad allvarliga brister.203 I samma form har Försvarsmakten under efterföljande år presenterat sin bedömning med hänvisning till olika omvärldslägen. Inom ramen för rådande inriktningsbeslut tar Försvarsmakten upp att myndigheten fortfarande har begränsningar i att kunna möta olika händelseutvecklingar och hot vid ett försämrat omvärldsläge.204 Den säkerhetspolitiska bedömningen framgår inte Vidare kan konstateras att regeringen inte närmare redogör för sin säkerhetspolitiska bedömning. Det är också oklart vilken säkerhetspolitisk bedömning regeringen respektive Försvarsmaktens har utgått ifrån, liksom huruvida det råder samsyn. Säkerhetspolitiska underlag skapas kontinuerligt, bland annat av Försvarsmakten. Det handlar dock om bedömningar, och dessa kan se olika ut av olika parter. Försvarsberedningarna gör samlade och mer övergripande säkerhetspolitiska 203Försvarsmaktens årsredovisning 2003. 204Försvarsmaktens årsredovisning 2012. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA bedömningar inför försvarsbesluten, och regeringen presenterar i sin inriktningsproposition till grund för nya försvarsbeslut en säkerhetspolitisk omvärldsbeskrivning. Budgetpropositionerna innehåller emellertid inte någon information om hur regeringens säkerhetspolitiska bedömning förhåller sig till den bedömning som låg till grund inför gällande försvarsbeslut. Nya bedömningsgrunder utan att det tydliggörs Vid övergången mellan försvars- och inriktningsbeslut används nya bedömningsgrunder utan att detta tydliggörs. Exempelvis innebar budgetproposition att bedömningen av Försvarsmaktens förmåga hade skett mot nya bedömningskriterier, som en följd av att kraven hade ändrats i och med det nya försvarsbeslutet. Regeringen redogjorde emellertid inte för hur den nya bedömningsgrunden förhöll sig till föregående. Att kraven i praktiken har sänkts framgick inte. De sänkta kraven handlade om att den försvarspolitiska målsättningen om att försvara mot väpnat angrepp hade övergått från att vara ett mål, med vissa delkrav, på kortare sikt till att bara vara det på mycket lång sikt. Detta innebar att det som tidigare hade varit en svag punkt i bedömningen av Försvarsmaktens förmåga inte längre fanns med. Med andra ord hade bedömningen påverkats positivt, eftersom den hade gjorts mot lägre krav.205 Uppgift i förhållande till förmåga Av regeringens budgetpropositioner framgår att regeringen i en ökande utsträckning har hänvisat till att Försvarsmakten har löst sina uppgifter, snarare än kraven på operativ förmåga. På så vis förmedlas i regel en positiv bild av att myndigheten har löst tilldelade uppgifter. Detta förhållande uttrycks genom att regeringen uppger att Försvarsmakten har haft förmåga att möta ställda krav, vilket kan jämföras med tidigare års budgetpropositioner som i första hand hänvisade till vad Försvarsmakten har för förmåga. har tidigare tagit upp denna fråga, och konstaterade i granskningsrapporten till uthålliga insatser (RiR 2013:22) att regeringen och Försvarsmaktens värderingar inte har utgått från hela kravbilden. Regeringens sätt att värdera Försvarsmakten har i den bemärkelsen förändrats, utan att regeringen har redogjort för detta på ett tydligt sätt. 205I föregående försvarsbeslutsperiod hänvisades till beslut om försvarspolitiska mål samt till beslut om att insatsorganisationen ska utvecklas i enlighet med krav på operativ förmåga. Från och med budgetpropositionen handlar det istället om mål och uppgifter, i linje med försvarsbeslut . På så vis utgår senare års resultatbedömningar från beslut om målen med det militära försvaret, av regeringen tilldelade uppgifter samt av att insatsorganisationen ska utvecklas i enlighet med de krav på operativ förmåga som beslut om. har vidgats till att fästa större betydelse vid årets löpande fredstida uppgifter. På så vis uppstår en otydlighet kring i vad mån det är förmågan att lösa ställda uppgifter under det år som har gått, eller om det är kraven på operativ förmåga beslutade av , som är styrande för regeringens bedömning. året ha haft förmåga att tillmötesgå kraven på ställda uppgifter är naturligtvis ett viktigt ingångsvärde bland andra i en bedömning. Men det begränsas kraftigt som bedömningsgrund av att Försvarsmakten, som tur är, inte regelbundet måste lösa alla uppgifter som myndigheten förväntas kunna lösa. Dessutom kan uppgifterna skilja sig kraftigt mellan olika år. Förändringar mellan olika år kan handla om graden av aktivitet från främmande makt i närområde, såväl som omfattning och komplexitet i svenska utlandsinsatser. Försvarsmakten hänvisar liksom regeringen i ökad utsträckning till vad myndigheten har löst för uppgifter. Exempelvis skriver Försvarsmakten årsredovisning att Försvarsmakten i huvudsak levt upp till de krav som har ställts på omvärldsbevakning. Försvarsmakten har också upprätthållit sin förmåga att hävda territoriella integritet genom att upptäcka och avvisa kränkningar. Myndigheten har även genomfört internationella insatser och lämnat stöd till samhället. Först mot slutet kommer Försvarsmakten in på händelser och hot vid ett försämrat omvärldsläge, och gör då bedömningen att det finns en rad problem i form av begränsningar mär det gäller personal, materiel, övning, planläggning, prestanda på materielsystem, med mera.206 Väsentliga förändringar sker utan att det tydligt framgår Vidare finns ytterligare exempel på hur förhållanden av betydelse för bedömningen har förändrats utan att det har framgått på ett tydligt sätt. nedprioriterades Försvarsmaktens försvarsplanering. Fram till budgetpropositionen behandlade inte regeringen frågan om Försvarsmaktens försvarsplanering. Men budgetproposition togs Försvarsmaktens försvarsplanering upp. Då hänvisas till planeringen som eftersatt och utan en samlad process . Därefter har bristande planläggning hänvisats till som en brist i Försvarsmaktens operativa förmåga i händelse av ett försämrat omvärldsläge.207 207Hur synen på försvarsplaneringen förändrades framgår vid en närmare genomgång av ett antal tidigare budgetpropositioner. I budgetpropositionen 2001 konstaterade regeringen att det omfattande omstruktureringsarbetet lett till att anpassningsplaneringen nedprioriterats, men att det var angeläget att anpassningsplaneringen förbättrades. Men i nästa års värdering konstaterade regeringen att Försvarsmakten anmält att någon fördjupad planering för nationellt försvar inte skett, och inte heller anpassningsplanering för mer omfattande militära operationer. kommenterade emellertid inte regeringen detta, trots att den alltså året innan hänvisat till den bristande planeringen som ett problem som måste åtgärdas. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA På så vis har alltså inom cirka en tioårsperiod försvarsplaneringen haft en tydlig plats i värderingen av Försvarsmaktens förmåga, för att sedan saknas i värderingen, och därefter återkomma och hänvisas till som viktig. Det framgår inte vad som är orsaken till denna förändring i synsätt – exempelvis om det handlar om att regeringen kraftigt förändrat sin värdering av omvärldsläget. Regeringen har i en mindre utsträckning ställt krav på jämförelser av operativ förmåga bakåt i tiden Av regeringens regleringsbrev framgår att regeringen ställt vissa krav på jämförelser mellan olika år. I regleringsbreven ska Försvarsmakten jämföra med föregående år och analysera utvecklingen över tid.208 Vi har inte funnit någon sådan redovisning i Försvarsmaktens öppna del av sin årsredovisning. I regleringsbrevet står att skillnader i jämförelse med föregående års värdering ska lyftas fram. Även denna årsredovisning saknar denna sorts återredovisning. I regleringsbrevet finns det inte något krav på tidsjämförelse.