rir · H2B54 · 2014-03-19 00:00:00 — GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: har granskat Försvarsmaktens omställning. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Försvarsdepartementet och Försvarsmakten har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Försvarsmakten. Utöver den tryckta versionen av granskningsrapporten omfattar detta beslut bilagor 1–9 i elektronisk form. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Granskningens utgångspunkter och bedömningsgrunder Försvarsbeslut för perioden –2004 Försvarsbeslutet för perioden –2007 Inriktningsbeslutet och Försvarsmaktens nuvarande uppdrag Försvarsmaktens tolkning och inriktning Perspektiv på Försvarsmaktens omställning Andra viktigare processer i omställningen Uppföljning och redovisning av omställningen Regeringens och Försvarsmaktens information Det svenska försvaret har gått igenom en stor förändring Regeringens och Försvarsmaktens redogörelse för uppnådda resultat Till den beslutade granskningsrapporten ingår nio bilagor som inte ingår i den tryckta versionen. Dessa bilagor kan laddas ned från hemsida, . Bilagorna kan också begäras från granskningens akt (dnr 31-2012-1522), genom att man kontaktar registrator. Bilaga 1 Anslagsposter för beräkning av anslagsutvecklingen –2013 Bilaga 4 Försvarsmaktens uppdrag i dess instruktion Bilaga 5 Mål och krav på förmåga i Försvarsmaktens regleringsbrev Bilaga 6 Försvarsmaktens tolkning av sitt uppdrag Bilaga 7 Processer i omställningen Bilaga 8 Regeringens bedömning av operativ förmåga GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA har granskat om Försvarsmaktens omställning har varit tydlig och transparent. konstaterar att det svenska försvaret har förändrats i grunden. Tydligheten och transparensen i denna förändring har emellertid motverkats av flera skäl. Motiv: Tydlighet och transparens i den statliga förvaltningen är viktigt. Det handlar om att skapa trovärdighet för hur statens medel används. Det handlar bland annat om att målen och resultaten ska vara tydliga när viktiga beslut ska fattas. Försvarsmakten är en central del av statsförvaltningen och det svenska samhället. Försvarsmakten har under genomgått en stor omställning. ser därför ett värde i att närmare undersöka huruvida denna omställning har varit tydlig och transparent, genom att granska hur Försvarsmakten och regeringen har återredovisat och följt upp viktiga delar av omställningen. Syfte: Syftet har varit att granska hur Försvarsmakten har förändrats och om detta har redovisats på ett tydligt sätt. En viktig del av granskningen har varit att närmare undersöka hur Försvarsmakten har förändrats. Vad vi har granskat: Granskningen har inriktats mot styrningen av omställningen och hur regeringen och Försvarsmakten har återredovisat och följt upp omställningen. Granskningen har varit inriktad mot förutsättningarna för och allmänheten att följa innebörden av Försvarsmaktens omställning. har gått igenom omställningen och granskat om det utifrån offentligt och öppet tryck har presenterats resultat av denna. Vi har gått igenom mål och krav i försvars- och inriktningsbesluten och hur Försvarsmakten har tolkat sitt uppdrag. Vi har undersökt förändringen av Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation samt hur Försvarsmaktens insatsverksamhet har utvecklats. Vidare har regeringens återredovisning och uppföljning undersökts, liksom Försvarsmaktens redovisning. Den övergripande frågan har varit: Har Försvarsmaktens omställning varit tydlig och transparent? kan konstatera att det svenska försvaret har förändrats i grunden. Det tidigare invasionsförsvaret, styrt och utformat för att försvara landet mot hotet om ett väpnat angrepp, har till stora delar avvecklats. Istället har det skett och sker fortfarande en utveckling mot ett insatsförsvar med flexibilitet och användbarhet som ledord, som med kort varsel ska kunna genomföra såväl nationella som internationella insatser. samlade bild är att mycket information och resultat kring denna förändring har presenterats genom redovisning och uppföljning. Men i flera viktiga avseenden finns brister i fråga om tydlighet och transparens. Granskningen visar även att förutom att Försvarsmaktens struktur och resurser har förändrats, så har Försvarsmaktens inriktning svängt ganska kraftigt över tiden. menar att detta förstärker vikten av tydlighet och transparens i redovisningen av resultat, så att det finns goda underlag för framtida beslut om utveckling av myndigheten. Granskningen visar bland annat att de mål för försvarsbesluten som har legat till grund för reformeringen genomgående har varit breda och öppna för tolkning. i sin tur att det har varit viktigt att tydligt redogöra för innebörden av målen. Här har det funnits ett problem när det gäller återredovisningen, eftersom regeringen och Försvarsmakten i en begränsad utsträckning har tydliggjort den närmare innebörden av ställda mål och krav. Enligt bedömning har genom de tre försvarsbesluten skett en gradvis förskjutning av inflytande från till regeringen. beslut avseende mål och krav på operativ förmåga har fått en mer övergripande karaktär. Det har i sin tur lämnat ett större utrymme för regeringen att förvalta beslutet genom sin styrning av Försvarsmakten. Konskevensen av detta är bland annat att det blir svårare att på ett tydligt sätt redovisa och följa upp beslut, vilket gör det svårare för att värdera Försvarsmakten. En försvårad transparens och tydlighet har även enligt bedömning negativ inverkan på förutsättningarna för effektivitet och hushållning. Eftersom styrande ingångsvärden ur försvarsbesluten varit mycket breda, har Försvarsmaktens tolkning av sitt uppdrag legat inom ramen för regeringens och beslut, som mindre uppenbara skillnader i beslut har följts av stora förändringar avseende Försvarsmaktens inriktning. Även detta talar för vikten av tydlighet och transparens när det gäller resultat och uppföljning. Enligt bedömning hade tydligheten och transparensen ökat om regeringen mellan olika försvarsbeslut, tydligare hade förklarat innebörden av nya mål och krav i förhållande till tidigare mål och krav, i sin redovisning. Den närmre innebörden av nya försvarsbeslut och ändrade uppgiftsformuleringar framgår bara delvis i regeringens propositioner. Detta förhållande gäller även Försvarsmakten. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Regeringens bedömning av Försvarsmaktens förmåga har enligt i flera avseenden varit tveksam. Ett övergripande problem är att regeringen i sin bedömning speglar det gångna året utan att i någon större utsträckning jämföra med tidigare års förmågebedömningar. Det gör att bedömningen är svår att förhålla sig till. I förmågebedömningarna har emellertid regeringen och Försvarsmakten i ökad utsträckning hänvisat till att myndigheten har löst sina uppgifter, vilket bara delvis ger svar på Försvarsmaktens operativa förmåga. En central del av myndighetens existens handlar om att vara en försäkring, snarare än om att användas. Den löpande verksamheten fungerar därför bara i en begränsad utsträckning som ett mått på vad Försvarsmakten ska klara av. Vidare framgår att regeringen och Försvarsmakten lägger i samband med bedömningen av Försvarsmaktens förmåga stor vikt vid att hänvisa till olika omvärldslägen. Här uppstår en oklarhet såtillvida att i gällande inriktningsbeslut i ställda operativa krav inte hänvisar till omvärldsbedömningar på detta sätt. Det gör det oklart hur förmågebedömningen förhåller sig till beslut. En ytterligare oklarhet uppstår eftersom det saknas en närmare redogörelse för den säkerhetspolitiska bedömningen i sig. Det framgår inte heller om regeringen och Försvarsmakten har utgått ifrån samma säkerhetspolitiska bedömning eller inte. kan konstatera att över är det svårt att få en samlad bild av utvecklingen av Försvarsmaktens insatsorganisation. Det saknas en ackumulerad redovisning utifrån respektive försvarsbeslut, vilket gör det svårt att få en totalbild över genomförandet i insatsorganisationen. Även när det gäller omvandlingen av Försvarsmaktens grundorganisation finns det brister i regeringens information till . Regeringen har redogjort för strukturomvandlingen på ett mer summariskt sätt som mer har handlat om huruvida omstruktureringen har gått enligt plan eller inte. menar att den övergripande centrala uppföljningen av Försvarsmaktens omställning har varit begränsad i förhållande till omfattningen och betydelsen av den reformering som har ägt rum. Den har inte varit heltäckande, vare sig i förhållande till respektive försvarsbeslut, eller omfattat det fulla innehållet i besluten. På så vis har regeringens löpande rapportering bara delvis kompenserats av mer övergripande uppföljning. Detta talar för ett behov av ett utpekat ansvar för en samlad uppföljning av Försvarsmaktens utveckling, som ett komplement till den övriga rapportering som sker. menar, i likhet med vad försvarsutskott har gett uttryck för, att generellt hållna målsättningar påverkar förutsättningarna för bland annat uppföljning. tar inte ställning till gällande mål och krav i sig, men menar att förutsättningarna för styrning och för insyn skulle kunna stärkas om mål och krav förtydligades. lämnar därför följande rekommendation: Förtydliga målen för det militära försvaret och kraven på operativ förmåga genom exempelvis delkrav, för att därigenom skapa tydligare förutsättningar för styrning och uppföljning. Vidare är det bedömning att regeringen bör se över möjligheten att i en ökad utsträckning använda jämförelser och mer sammanhängande information med relevanta förklaringar kopplade till beslut. Det handlar om att ge tydligare information om Försvarsmaktens utveckling. Regeringen kan även i en ökad utsträckning säkerställa att det sker en övergripande uppföljning. rekommenderar därför regeringen att: Lämna tydligare information med en tydligare koppling till beslut med en ökad grad av jämförbarhet mellan olika år och i förhållande till beslut. Det kan exempelvis handla om utvecklingen av Försvarsmaktens insatsorganisation, grundorganisation och förmåga. Formulera bedömningen av operativ förmåga så att oklarheter om vad det är som har bedömts inte uppstår. Det handlar om att tydligöra om bedömningen görs mot krav eller mot kraven för att lösa det gångna årets uppgifter. Det handlar även om att närmare förklara relationen mellan hänvisningar till säkerhetspolitiska förhållanden och bedömningen av förmåga. Förklara på ett mer utförligt sätt innebörden av eventuella förändringar av mål och krav, i förhållande till tidigare mål och krav, särskilt i samband med övergången mellan försvars- eller inriktningsbeslut. Stärk central och övergripande uppföljning av försvarsbesluten, förslagsvis genom att i kommande inriktningsproposition lämna förslag om ett mer utpekat ansvar för regelbunden och samlad uppföljning av försvars- eller inriktningsbeslut och den fortsatta utvecklingen av Försvarsmakten. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Förutom att Försvarsmaktens redovisning riktar sig till regeringen, så bidrar Försvarsmakten genom sin öppna redovisning även till insyn och allmänhetens förståelse för Försvarsmakten. Frågan är viktig, inte minst i ljuset av Försvarsmaktens stora omställning med bland annat ett nytt personalförsörjningssystem baserat på frivillighet, som inte ger samma naturliga allmänna insyn som det tidigare värnpliktssystemet. rekommenderar därför Försvarsmakten att: Tydligare relatera sin information till innebörden av ändrade mål och krav i förhållande till tidigare mål och krav, särskilt i samband med övergången mellan försvars- eller inriktningsbeslut. I Försvarsmaktens redovisning kan även i högre grad ingå jämförelser och beskrivningar över längre tidsförlopp. Tydliggöra förhållandet mellan vad myndigheten har för förmåga, givet ställda krav, och vad Försvarsmakten har löst för uppgifter. Det handlar även om att närmare förklara förhållandet mellan säkerhetspolitiska förhållanden och bedömningen avförmåga. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Det svenska försvaret har genomgått en omfattande förändring . Denna omställning har bland annat drivits av förändrade säkerhetspolitiska förhållanden, ökade internationella ambitioner och sänkta anslag. Omställningen har bland annat påverkat Försvarsmaktens förmåga och uppdrag, förband, anläggningar, personal, materiel och logistik. har i tidigare granskningar undersökt delar av denna omställning och funnit flera omständigheter som har motverkat eller åtminstone inte effektivt medverkat till myndighetens förhållanden och utveckling. Vidare uppstår frågan om hur tydlig omställningen har varit och hur den har kommunicerats. har frågor väckts kring Försvarsmaktens roll och förmåga, vilket indikerar brister i tydlighet och transparens när det gäller det försvar som har beslutats och de genomgripande förändringar som har skett. har inte minst Försvarsmaktens ekonomi väckt diskussion. Hur Försvarsmaktens förmåga och uppdrag har förändrats är frågor av central betydelse, som emellertid inte har uppmärksammats i samma utsträckning. Det kan ha bidragit till en oklarhet när det gäller Försvarsmaktens roll, uppdrag och förmåga. Transparens i den statliga förvaltningen är viktigt. Det handlar bland annat om att målen och resultaten är tydliga när viktiga beslut ska fattas. Försvarsmakten är en central del av statsförvaltningen och det svenska samhället. ser därför ett värde i att närmare granska hur Försvarsmakten och regeringen har återredovisat och följt upp viktiga delar av omställningen. Syftet har varit att granska Försvarsmaktens förändring i och med de tre senaste försvars- och inriktningsbesluten och om denna förändring har redovisats och följts upp på ett tydligt sätt. En viktig del av granskningen har varit att närmare beskriva hur Försvarsmakten har förändrats. Har Försvarsmaktens omställning varit tydlig och transparent? Granskningen har varit inriktad mot förutsättningarna för och allmänheten att följa innebörden av fattade beslut om Försvarsmaktens omställning. innebär att har gått igenom omställningen och granskat om det utifrån offentligt och öppet tryck har presenterats resultat av denna. Granskningen utgår från rimliga krav som bör ställas på öppen redovisning och uppföljning när en viktig verksamhet kraftigt förändras (se kap 1.4). Granskningen är inriktad mot de centrala delarna, nämligen Försvarsmaktens mål/uppgifter, förmåga, krigsorganisation och grundorganisation. För att svara på huvudfrågeställningen har följande underliggande frågor använts: Vad har de tre försvars- och inriktningsbesluten inneburit för förändringar av det militära försvarets mål och operativa krav på förmåga? Har målen förändrats och har detta framgått på ett tydligt sätt? Hur har Försvarsmakten tolkat sitt uppdrag och hur förhåller sig Försvarsmaktens tolkning till försvarsbesluten? Vad har omställningen inneburit för Försvarsmaktens krigs- respektive grundorganisation? Har resultatet av omställningen följts upp och på ett tillräckligt tydligt sätt framgått i regeringens rapportering till och i Försvarsmaktens öppna återrapportering? Granskningen omfattar Försvarsmaktens omställning från och med försvarsbeslutet för perioden –2004 till och med inriktningsbeslut . Vissa jämförelser görs med tidigare försvarsbeslut. 1.4Granskningens utgångspunkter och bedömningsgrunder Genom sina försvars- och inriktningsbeslut fattar centrala beslut om Försvarsmaktens mål, krav på förmåga, krigsorganisation och grundorganisation. Regeringens skriftliga underlag framför allt i form av propositioner och skrivelser samt utredningar och större uppföljningar är av stor betydelse som underlag för beslut. Regeringen har ett ansvar att förse med relevant information. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA i tidigare granskningar påpekat vikten av öppenhet och transparens hos regeringen i redovisningen till . Det är grundläggande i den svenska förvaltningstraditionen, och begränsas endast vid sekretess. När en myndighet som Försvarsmakten genomgår stora förändringar är det viktigt att det finns goda förutsättningar att följa resultaten av detta. Därför är det rimligt att den öppna återrapporteringen och uppföljningen är tillräckligt tydlig och relevant så att det går att följa innebörden av fattade beslut. Då får såväl som medborgarna möjlighet till insyn i omställningen, och kan förhålla sig till Försvarsmakten som resurs för svensk säkerhet. Det handlar även om en viktig förutsättning för effektivitet och hushållning. Enligt 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203), ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. har vid olika tillfällen uttalat sig om att målen inom försvarsområdet är svåra att följa upp. har påpekat att målen är allmänt hållna och att de bidrar till en begränsad insyn och möjlighet att påverka utvecklingen. I samband med försvarsbeslutet för perioden –2007 begärde att regeringen skulle lämna förslag på konkreta och uppföljningsbara mål.1 Vidare erinrade om att kraven på operativ förmåga måste formuleras klart och tydligt så att de kan följas upp.2 Regeringen instämde i att det måste finnas tydliga och uppföljningsbara mål, så att bland annat redovisningen till förbättras.3 Regeringen har också uttalat att tydligheten i beslutsunderlagen till bör förbättras, och att statsförvaltningens verksamhet ska karaktäriseras av transparens, saklighet och oförvitlighet.4 Även i samband med inriktningsbeslutet framhöll att de generellt hållna målen inom utgiftsområde 6 är begränsat användbara för insyn och möjlighet att påverka utvecklingen inom försvarsområdet.5 Förutsättningarna för styrning och uppföljning av försvarsområdet har behandlats tidigare. I sitt betänkande för försvarsbeslutet menade försvarsutskottet att sambandet mellan säkerhetspolitisk analys, strategiska överväganden, operativa grundprinciper och kraven på Försvarsmaktens förmåga i olika avseenden har varit bristfälligt redovisat. 2003/04:FöU6, yttr. 2004/05:FöU1 samt bet. 2004/05:FöU4. 2004/05:FöU4. 2005/06:131 samt prop. 2006/07:1, utgiftsområde 6, s.14. 2006/07:1 utgiftsområde 2, s. 26. 2008/09: FöU10, s. 26. Försvarsmaktens uppgifter och dess organisation måste vara tydligt, menade försvarsutskottet.6 Enligt 6 § myndighetsförordningen (2007:515) ska förvaltningsmyndigheter tillhandahålla information om sin verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten. Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat om. I granskningen har även som en övergripande utgångspunkt beaktats viljeyttring om ett väl fungerande försvar som kan säkerställa svenska intressen. Detta har bland annat uttrycks genom mål för vår säkerhet tillstyrker att målen för vår säkerhet är att värna befolkningens liv och hälsa värna samhällets funktionalitet värna vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter.7 Vi har gått igenom regeringens propositioner, inklusive budgetpropositioner, och utskottsbetänkanden, Försvarsmaktens årsredovisningar och interna styrdokument samt övriga underlag från försvarsberedningar, och i form av utvärderingar, med mera. Vi har även genomfört intervjuer med bland annat företrädare för Försvarsmakten för att få bakgrundsinformation och en djupare insikt i omställningen. Inhämtad information har sedan analyserats med fokus på tydlighet och transpararens i myndighetens förändring. Vi har utgått från förändringen av mål och krav, hur resultat i form av Försvarsmaktens förmåga och avseende krigs- och grundorganisation har följts upp och redovisats av regeringen och av Försvarsmakten. Granskningen har varit inriktad på öppen skriftlig information, eftersom det i första hand är denna som kommer riksdag och allmänhet till del. I syfte att få ökad förståelse har delvis hemlig information undersökts, men denna information har inte närmare använts som underlag för bedömningar. 1996/97: FöU4. Detta hade föregåtts av den så kallade UTFÖR utredningen som bland annat framhävde risken för ett styrningsglapp mellan de formulerade uppgifterna till Försvarsmakten och dimensioneringen av krigsorganisationen. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA I kapitel 2 redogörs för Försvarsmakten som myndighet. Detta följs av kapitel 3 som behandlar försvarsbeslut och 2004 samt inriktningsbeslutet . I detta kapitel redogörs för de ställda målen och kraven i dessa tre försvars- och inriktningsbeslut. Kapitlet tar även upp regeringens styrning och Försvarsmaktens tolkning av sitt uppdrag. I kapitel 4 redogörs för olika perspektiv på Försvarsmaktens omställning. Här redogörs för insatsorganisationens och grundorganisationens förändring samt för hur Försvarsmaktens fredstida verksamhet har sett ut. I kapitel 5 behandlas uppföljning och redovisning av omställningen. Granskningen går igenom regeringens och Försvarsmaktens redogörelse för uppnådda resultat samt vilken central övergripande uppföljning av försvars- och inriktningsbesluten som har ägt rum. Kapitel 6 innehåller slutsatser av granskningen och rekommendationer till regeringen och Försvarsmakten. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 2 Försvarsmakten som myndighet Försvarsmakten är en myndighet som består av ett högkvarter samt ett antal förband, skolor och centra. Försvarsmaktens chef är överbefälhavaren () och ställföreträdande myndighetschef är generaldirektören. Högkvarteret är Försvarsmaktens ledning och består av ett antal staber och avdelningar. Där finns en ledningsstab, en insatsledning, en produktionsledning och några administrativa staber. Till högkvarteret räknas också den Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must). Inom Försvarsmaktens grundorganisation, som och regeringen har fastställt, finns ett antal regementen, flottiljer, skolor och centra. Se bilden i figur 2.1.8 Vidare så är indelat i fyra militärregioner: nord, mitt, väst och syd. I varje region finns en stab som har till uppgift att samverka med civila myndigheter och leda hemvärnsförband. 8För en närmre redovisning av utformningen av Försvarsmaktens grundorganisation hänvisas även till bilaga 1 i Försvarsmaktens instruktion. Figur 2.1 Försvarsmaktens grundorganisation Livregementets husarer K 3 Försvarsmaktens logistik stab FMLOG Försvarsmaktens tekniska skola FMTS Södra skånska regementet P 7 Källa: Försvarsmaktens årsredovisning 2013. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA är myndigheten uppdelad i en insatsorganisation och en basorganisation. består av krigsförband med fast anställd eller kontrakterad personal. I basorganisationen ingår staber och stödenheter samt skolor och centra. Det är krigsförbanden som ansvarar för insatser, produktion och vidmakthållande. utgör ett stöd till krigsförbanden. var samtlig personal anställd i grundorganisationen och krigsplacerad på en annan befattning i insatsorganisation.9 Eftersom värnplikten är vilande i är all personal i Försvarsmakten numera anställd. Det finns två typer av anställningsformer: tillsvidareanställda (officerare och civilanställda) och tidsbegränsat anställda (gruppbefäl, soldater och sjömän). De senare kan anställas för en period på högst åtta år, med möjlighet till förlängning i högst . Viss personal kan vara tjänstgörande (reservofficerare samt gruppbefäl, soldater och sjömän). Försvarsmakten är en av största myndigheter.