rir · H2B524 · 2014-11-27 00:00:00 — För en lista på relevanta beslut med tillhörande underlag samt den bedömningsmall som använts, se bilaga 1. Som beskrivits i kapitel 3 fastställs fördelningen av årliga kärnstöd av den politiska ledningen i en informell process. Detta dokumenteras dock inte i formella beslut. Beslut om utbetalning är den enda formella beslutsdokumentation som finns kopplad till dessa kärnstöd. har därför valt att strikt granska hur dessa beslut är utformade, utifrån samma krav som gäller för regeringsbeslut om påfyllnad. Inledningsvis redogörs för utgångspunkterna för bedömning. 81Organisationerna presenteras närmare i kapitel 2. 82Som nämnts ovan, i kapitel 2 och 3 skiljer sig processen för utvecklingsfonder och utvecklingsbanker från processen för övriga multilaterala organisationer genom att regeringen fattar så kallade påfyllnadsbeslut . Med dessa som utgångspunkt fattas årliga utbetalningsbeslut av . För utvecklingsfonder och utvecklingsbanker har därför både beslut om påfyllnad och beslut om utbetalningar granskats av . BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER För att det ska gå att förstå varför ger pengar till en organisation och vad pengarna har använts till, menar att det är viktigt med tydliga och informativa beslutsunderlag. Av beslutsdokumentationen bör det framgå varför ger kärnstöd till organisationen. Besluten bör också ge en samlad bild av organisationen samt aktuell information om bedömning av organisationen avseende effektivitet och relevans. I vägledning Gula boken – Beslut och protokoll hos regeringen anges att beslut bör innehålla tillräckligt med information för att de som är berörda ska få svar på de frågor som de kan tänkas ha. Det innebär till exempel att det genom att läsa besluten ska gå att få veta utgången i ärendet, förstå skälen för beslutet, få reda på vad som hänt under beredningen samt få reda på vad som ska hända i fortsättningen.83 Dessa riktlinjer gäller för regeringsbeslut, men ska även vara en vägledning för regeringskanslibeslut.84 Det finns även riktlinjer och rutiner för Regeringskansliärenden och mer specifikt för hantering av återkommande bidrag till internationella organisationer.85 Enligt dessa riktlinjer bör en kort beskrivning av ärendet ges. Beskrivningen bör innehålla information om insatsen och sökanden samt konkreta mål och förväntade resultat. Dessutom bör beslutet innehålla en bedömning av relevans i förhållande till prioriteringar på området.86 Ovan beskrivna vägledningar är i linje med vad och regeringen har uttalat om bland annat insyn och öppenhet i biståndet, vilket presenteras närmare i utgångspunkterna för denna granskning, i avsnitt 1.3. Där anges också samlade bedömningsgrunder, inklusive krav som kan ställas på de regerings- och regeringskanslibeslut som granskats. 83Gula boken – Beslut och protokoll hos regeringen (Ds. 1998:39), s. 12. 85Rutiner för beslut som tas in i protokoll, () . Förslag till rutinbeskrivning som kan användas vid hantering och kontroll av återkommande bidrag till internationella organisationer i form av basbudgetstöd, års- och medlemsavgifter och andra förhandlade utbetalningar (inget ansökningsförfarande), (Statsrådsberedningen), . 86Representanter för UD-MU har påtalat att dessa riktlinjer och rutiner inte är utformade specifikt för beslut om utbetalningar av kärnstöd, vilket gör dem begränsat användbara. Det har också framförts att akterna för beslut ska vara avgränsade. Intervjuer vid , , och faktagranskning, . 4.2Bakgrund och motiv till beslut Både regeringsbeslut och regeringskanslibeslut ska alltså tydligt beskriva motiv för beslut samt relevanta bakgrundsuppgifter. Regeringen har beslutat att kärnstödens storlek och finansieringsform ska baseras på en bedömning av varje enskild organisations effektivitet och relevans.87 Som stöd för beslut om kärnstöd ska organisationsbedömningar göras med viss regelbundenhet. Organisationsbedömningarna ska vara vägledande i prioriteringen av svenskt samarbete och finansiella bidrag till de multilaterala organisationerna.88 4.2.1Är besluten väl motiverade? kan efter en genomgång av de beslut som ingår i granskningen konstatera att det utifrån beslut och tillhörande underlag överlag är svårt att avgöra varför en viss organisation får en viss nivå av kärnstöd.89 I de flesta fall saknas helt motiveringar till beslutet att betala ut en viss summa pengar i kärnstöd till en organisation. Dessa iakttagelser gäller både för årliga beslut om kärnstöd och för beslut om påfyllnad som beslutas av regeringen vart tredje Av de 32 granskade besluten bedömer att endast tre beslut tydligt motiverar varför organisationen ska få en viss nivå på kärnstöd.90 Både regeringen och utrikesutskottet har som nämnts uttalat att det bör gå att följa biståndet i en kedja från beslut om inriktning och fördelning via beslut till utbetalning och genomförande. Utan en beskrivning av vad som föranlett beslutet uppstår en lucka i denna kedja. I påfyllnadsbesluten för utvecklingsfonderna finns få eller inga tydliga referenser till det omfattande arbete som föregått de olika regeringsbesluten.91 Ett undantag är beslutet om deltagande i den trettonde påfyllnaden av ADF, som fattades . I underlagspromemorian refereras till påfyllnadsprocessen, och det finns hänvisningar till raminstruktionen, förhandlingsinstruktioner och 87Strategi för multilateralt utvecklingssamarbete (UD 07.05) 2007, s. 16. 88Strategi för multilateralt utvecklingssamarbete (UD 07.05) 2007, s. 12 och Metoden för genomförandet av organisationsbedömningar av multilaterala organisationer, s. 1. 89Som beskrivs i inledningen av detta kapitel är det visserligen inte genom beslutet om utbetalning eller påfyllnad som nivån på kärnstöd fastställs, utan det görs i en diskussion i den politiska ledningen. De granskade besluten är dock den dokumentation som finns att tillgå om kärnstöd till multilaterala organisationer, varför menar att det är rimligt att relevant information samlas i dessa beslut. 90Se regeringens beslut om deltagande i femtonde och sextonde påfyllnaderna av och beslutet om utbetalning av kärnstöd till UNDP . 91Regeringens beslut om deltagande i tolfte påfyllnaden av ADF och regeringens beslut om deltagande i trettonde, fjortonde, femtonde och sextonde påfyllnaderna av . BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER förhandlingsrapporter samt till olika dokument från organisationen. Dessa finns dock inte bilagda beslutet.92 4.2.2 Refererar besluten till effektivitet och relevans? Förändringar i effektivitet i förhållande till tidigare organisationsbedömningar berörs inte i något av de beslut som har granskat. Det går därmed inte att följa organisationens utveckling genom att läsa beslut och tillhörande underlag. Skrivningar om organisationernas interna och externa effektivitet är få och begränsade. Det finns dock undantag, som till exempel besluten om utbetalningar av kärnstöd till UNDP –2013. De granskade besluten har ofta någon typ av beskrivning av organisationens relevans i beslut eller underlag. Kvaliteten på beskrivningen skiljer sig dock avsevärt mellan olika beslut. För GFATM beskrivs organisationens relevans i relation till svenska prioriteringar och utvecklingsmål i de fyra senaste av fem granskade beslut.93 Organisationens verksamhet beskrivs också som relevant utifrån den svenska policyn för internationellt hiv- och aidsarbete samt milleniemålen. Däremot saknar samtliga beslut som rör Afrikanska utvecklingsfonden (ADF) tydliga skrivningar om organisationens relevans, trots att sådana iakttagelser görs på ett systematiskt sätt i organisationsbedömningen och i organisationsstrategin för AfDB/ADF.94 I det påfyllnadsbeslut som fattades 2010 finns bara en vag formulering: Flera av traditionella biståndspolitiska värderingar återspeglas i slutdokumentet från förhandlingen.95 I påfyllandsbeslutet finns dock en referens till den bedömning av relevans som gjordes i organisationsstrategin 2012.96 4.2.3Organisationsbedömningar och strategier används sällan i besluten för att motivera kärnstöd kan konstatera att granskade beslut i mycket begränsad omfattning refererar till befintliga organisationsbedömningar.97 92Utrikesdepartementet påpekar att bedömningsunderlaget är så omfattande att det är svårt att bilägga beslutet. Men ett arkivsystem med årsakter skulle kunna lösa det problemet. (faktagranskning ). 93Beslut om utbetalningar av kärnstöd till GFATM för perioden –2013. 94Beslut om utbetalningar till ADF för perioden –2013 (2010 fattades inget formellt beslut om utbetalning). 95Regeringens beslut om deltagande i den tolfte påfyllnaden av ADF. 96Regeringens beslut om deltagande i den trettonde påfyllnaden av ADF. 97Regeringens beslut om deltagande i sextonde påfyllnaden av (UF2011/41067/UD/MU) . I beslut för GFATM och ADF saknas helt referenser till beslutade organisationsbedömningar,98 trots att organisationerna har uppdaterade bedömningar från 2010.99 För AfDB/ADF finns även en beslutad organisationsstrategi från 2012.100 Inte heller den nämns i besluten. För de tre andra organisationerna (UNDP, UNHCR och ) finns det referenser till organisationsbedömningar i cirka hälften av besluten.101 I besluten saknas det dock helt beskrivningar av hur effektivitet och relevans utvecklats i organisationerna sedan den senaste organisationsbedömningen. Enligt uppgift från finns sådana bedömningar i andra dokument. Sedan /arkivsystem ändrades har dock sammanhållen dokumentation i princip omöjliggjorts.102 Se vidare om detta i avsnitt 5.3. menar att det i besluten bör framgå vad kärnstödet förväntas bidra till för resultat. Eftersom kärnstöden är icke öronmärkta pengar till organisationernas hela verksamhet är det inte möjligt att specificera särskilda resultat för det svenska stödet. Beskrivning av förväntade resultat i besluten får därför istället kopplas till organisationernas egna resultatramverk. Det kan handla om att i besluten ange områden som är viktiga för och som därför ska följas särskilt i uppföljningen av organisationen. menar att det i besluten även bör kommenteras hur de förväntade resultaten relaterar till svenska biståndspolitiska prioriteringar. Eftersom det normalt sett finns strategiska planer och resultatramverk för organisationerna bör dessa biläggas eller refereras till i besluten. De beslut som har granskat saknar ofta beskrivningar av de resultat som organisationerna förväntas uppnå och på vilket sätt resultaten är relevanta för svenska prioriteringar, trots att det normalt finns beslutade resultatramverk att hänvisa till. varierar det mycket mellan olika beslut, och det finns tydliga skillnader mellan de olika organisationerna. 98Beslut om utbetalningar av kärnstöd till GFATM för perioden –2013 och beslut om utbetalningar till ADF för perioden –2013 (2010 fattades inget formellt beslut om utbetalning). 99Svensk bedömning av Globala fonden mot aids, tbc och malaria 2010 och Svensk bedömning av Afrikanska . 100Strategi för samarbete med Afrikanska –2014. 101Se beslut om utbetalning av kärnstöd för UNHCR 2011, 2012 och 2013, beslut om utbetalning av kärnstöd till UNDP 2010 och 2011 (UF2010/21707/MU, , UF2011/12419/UD/MU, ) samt beslut om utbetalning av kärnstöd till 2011 och regeringens beslut om deltagande i sextonde påfyllnaden av 2011. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER För GFATM finns tydligt formulerade mål för det svenska engagemanget i fyra av fem beslut. målsättningar om både förbättrad intern effektivitet och externa resultat. I de två utbetalningsbesluten finns en tydlig redogörelse för GFATM:s mål, enligt organisationens strategi för perioden –2016. Förväntade resultat kopplas också tydligt till svenska prioriteringar.103 När det gäller UNDP finns det fem beslut om utbetalning av kärnstöd –2013.104 I samtliga dessa beskrivs förväntade resultat genom att referera till organisationens egen strategi för perioden –2013. Exempel på prioriterade områden i strategin lyfts fram i besluten. I tre av fem beslut finns det kortfattade kopplingar mellan förväntade resultat och svenska prioriterade områden. UNHCR har fått i kärnstöd, genom fem utbetalningsbeslut. kan konstatera att de förväntade resultaten är mycket begränsat beskrivna i besluten, trots att information finns tillgänglig i . I tre av fem beslut står det att UNHCR ska bidra till uppfyllelsen av det svenska målet att det humanitära biståndet ska rädda liv och lindra nöd. 105 Det finns dock ingen beskrivning av vad som konkret förväntas av organisationen för att målet ska anses vara uppfyllt.106 För de två utvecklingsfonderna ADF och finns beslut om att ska delta i påfyllnad samt årliga utbetalningsbeslut. kan konstatera att det är svårt att genom beslutsdokumentationen få en bild av vilka de förväntade resultaten är. Det refereras inte till organisationens resultatramverk, vilket varit med och förhandlat fram. I utbetalningsbesluten för ADF saknas i princip helt beskrivning av förväntade resultat. I utbetalningsbeslutet finns det en hänvisning till regeringens beslut om påfyllnad . I detta finns dock endast ett fåtal vaga formuleringar om förväntade resultat på övergripande nivå.107 En förbättring av dokumentationen kan dock märkas i det påfyllnadsbeslut som 103Beslut om utbetalningar av kärnstöd till GFATM för perioden –2013 (UF2010/41126/MU, , UF2011/63712/UD/MU , UF2012/62456/UD/MU, , UF2012/33232/UD/MU, , UF2012/70778/UD/MU, ). 104Beslut om utbetalningar av kärnstöd till UNDP för perioden –2013. 105Beslut om utbetalningar av kärnstöd till UNHCR för perioden –2013. 106UNHCR:s bidrag till den svenska målsättningen rädda liv och lindra nöd sker inom ramen för FN:s samordnade insatser i aktuella humanitära kriser, vilka är svåra att specificera på förhand. 107Se beslut om utbetalningar till ADF för perioden –2013 (2010 fattades inget beslut om utbetalning) och Regeringens beslut om deltagande i den tolfte påfyllnaden av ADF. fattades ; där finns det en tydlig referens till mål formulerade i strategin för AfDB/ADF –2022.108 är den organisation som får mest pengar i svenskt kärnstöd. För denna organisation har granskat fyra regeringsbeslut om deltagande i påfyllnader och tre regeringskanslibeslut om utbetalningar. I de fyra påfyllnadsbesluten saknas helt diskussion om vilka resultat förväntar sig genom kärnstödet, trots att det finns ett resultatramverk för organisationen som varit med om att förhandla fram.109 Endast i ett av tre beslut om utbetalning finns en diskussion om förväntade resultat. till att förväntade resultat framgår av de strategiska ramverken som tas fram inom ramen för varje påfyllnad. För dessa finns även resultatramverk och resultatindikatorer. Dessa finns dock inte bilagda beslutet.110 4.4Resultatuppföljning kopplad till kärnstöden menar att det är rimligt att en organisations resultat följs upp för att ska kunna avgöra om en organisation bör få fortsatt, ökat eller minskat kärnstöd.111 I rutinbeskrivning för hantering av bland annat återkommande basbudgetstöd anges att resultatuppföljningen bör återkoppla till de förväntade mål som beskrivs i besluten.112 Som beskrivs ovan saknar dock de formella besluten ofta beskrivning av förväntade resultat, vilket påverkar resultatuppföljningen. Den genomförda resultatuppföljningen ska, enligt rutinbeskrivningen, dokumenteras i en avslutningspromemoria.113 Enligt ska de gällande riktlinjerna och mallarna användas i tillämpliga delar i hanteringen av kärnstöd. 108Regeringens beslut om deltagande i den trettonde påfyllnaden av ADF, UF2013/76262/UD/MU, . 109Regeringens beslut om deltagande i trettonde, fjortonde, femtonde och sextonde påfyllnaderna av . 110Beslut om utbetalning av kärnstöd till för perioden –2013 (2010 fattades inget formellt beslut om utbetalning). 111Huruvida en organisation över huvud taget ska få kärnstöd är ett politiskt beslut. Om regeringen anser att inte längre ska vara med i exempelvis en eller är en avvägning där organisationens resultatprestationer en aspekt som bedöms. Utrikespolitisk och biståndspolitisk relevans är en annan aspekt. 112Förslag till rutinbeskrivning som kan användas vid hantering av återkommande bidrag till internationella organisationer i form av basbudgetstöd, års- och medlemsavgifter och andra förhandlade utbetalningar (inget ansökningsförfarande), s. 11. 113Förslag till rutinbeskrivning som kan användas vid hantering av återkommande bidrag till internationella organisationer i form av basbudgetstöd, års- och medlemsavgifter och andra förhandlade utbetalningar (inget ansökningsförfarande), s. 11. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER () ansvarar för uppföljningen av kärnstöd. Enligt sker uppföljningen i stor utsträckning löpande, genom framför allt styrelsearbete. Information om denna löpande uppföljning finns dock inte samlad på ett tydligt sätt. I avsnitt 4.4.3 beskrivs att resultatuppföljningen huvudsakligen sker på annat sätt än genom avslutningspromemoriorna. 4.4.1Avslutningspromemorior saknar utförlig resultatuppföljning har gått igenom samtliga avslutningspromemorior för de fem organisationerna , totalt nio stycken. För GFATM och UNDP finns en respektive två promemorior.114 För UNHCR, och finns det avslutningspromemorior för granskade beslut till och med budgetåret 2012.115 kan konstatera att de avslutningspromemorior som granskats inte är skrivna i syfte att vara ett verktyg i återrapporteringen inför kommande beslut. Den formella resultatuppföljningen i promemoriorna är oftast begränsad till kommentarer om organisationens årsrapport. Kommentarerna är kortfattade och referat utan bedömningar eller egen analys. Årsrapporterna är dock inte den enda möjliga källan till information om organisationerna. Det görs i många fall halvtidsutvärderingar och resultatuppföljningar av olika slag, initierade av dels organisationerna, dels givarländerna.116 Sådana externa utvärderingar refereras dock sällan i avslutningspromemoriorna. Eftersom organisationernas årsrapporter normalt levereras efter beslutet är fördröjningen mellan beslut och uppföljning lång. En fördjupad diskussion om denna problematik förs nedan i avsnitt 4.6.2. I den avslutningspromemoria som finns för GFATM, för beslut som fattades 2011, görs ingen bedömning av organisationens externa resultat eller effektivitet,117 trots att det i beslutet formulerades tre specifika mål för externa resultat. De förväntningar om förbättrad intern effektivitet som formulerades i beslutet följs upp översiktligt, under rubriken riskuppföljning. påpekar i sammanhanget att uppföljningen av kärnstöd till GFATM framför allt görs i halvårsöversynen/halvtidsutvärderingen, inte i avslutningspromemorian. 114För UNDP – se UF2010/9831/MU, och UF2011/12419/UD/MU, . För GFATM – se UF2011/63712/UD/MU, . 115För UNHCR – se UF2010/71588/UD/SP, , UF2011/5722/UD/SP, , UF2012/6718/UD/MU, . För ADF – se UF2011/6479/UD/MU, , UF2012/1765/UD/MU, . För – se UF2010/74997/UD/MU, , UF2011/75152/UD/MU, . 116Sverige (och Sida) har varit påtryckande för att både sådana externa rapporter och organisationernas internrevision ska bli offentliga och tillgängliga. 117Beslut om utbetalning av kärnstöd till GFATM (UF2011/63712/UD/MU) . För UNDP finns två avslutningspromemorior för perioden –2013.118 I båda dessa görs bedömningen att planerade resultat uppnåtts på ett Hur UD-MU har kommit fram till denna bedömning framgår dock inte. Den huvudsakliga uppföljningen av UNDP:s verksamhet görs, enligt , i löpande styrelsearbete samt i arbetet med organisationsbedömningen.119 Tre av de fem beslut om kärnstöd till UNHCR som granskats har avslutats med avslutningspromemorior.120 Gemensamt för dessa är att det saknas analys och bedömning av uppnådda resultat. I två av tre dokument redogörs för prestationer, men om dessa kan anses som tillräckliga eller inte bedöms inte i detta dokument. Eftersom det inte formulerats några uppföljningsbara målsättningar i besluten finns det inte heller något att återkoppla till.121 I den sista av de tre avslutningspromemoriorna görs bedömningen att UNHCR bidrar i stor utsträckning till att uppfylla svenska prioriteringar.122 Hur UD-MU har kommit fram till denna slutsats framgår dock inte i avslutningspromemorian. I de två avslutningspromemorior som författats med anledning av kärnstöd till presenteras kortfattat ett antal resultat som uppnåtts under perioden.123 Hur dessa resultat ska bedömas framgår dock inte. analys eller diskussion om hur resultaten förhåller sig till svenska mål och prioriteringar på området. Det anges dock att den svenska bedömningen är att har hög relevans och effektivitet. Analys och underlag kopplad till detta påstående finns dock inte inkluderat. I det senare av de två dokumenten anges att en resultatanalys främst görs i återkommande påfyllnadsförhandlingar. Det finns även två avslutningspromemorior för ADF.124 Dessa skiljer sig något från övriga. Det finns korta redovisningar av resultat på en övergripande nivå, men framförallt finns referenser till flera interna och externa utvärderingar. Det finns också beskrivningar av det pågående reformarbetet i organisationen. Hur UD-MU ställer sig till beskrivna resultat och pågående reformarbete framgår dock inte, och det saknas referens till bedömningar av resultaten. 118Beslut om utbetalning av kärnstöd till UNDP (UF2010/9831/MU) och (UF2011/12419/ UD/MU). 120Beslut om utbetalning av kärnstöd till UNHCR, UF2010/71588/UD/SP, , UF2011/5722/ UD/SP, , UF2012/6718/UD/MU, . 121Beslut om utbetalning av kärnstöd till UNHCR, UF2010/71588/UD/SP, , UF2011/5722/ UD/SP, . 122Beslut om utbetalning av kärnstöd till UNHCR, UF2012/6718/UD/MU, . 123Beslut om utbetalning av kärnstöd till . UF2010/74997/UD/MU, , UF2011/75152/ UD/MU, . 124UF2011/6479/UD/MU, , UF2012/1765/UD/MU, . BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER Enligt görs bedömningen i påfyllnadsförhandlingar, halvtidsöversyner samt löpande styrelsearbete.125 4.4.2 Avslutningspromemorior ger inte vägledning inför kommande beslut Enligt allmänna rutiner bör avslutningspromemoriorna ge vägledning inför kommande utbetalningsbeslut. kan dock konstatera att avslutningspromemoriorna normalt sett inte används för att ge sådan vägledning. Normalt fattas också minst ett nytt beslut om utbetalning innan det föregående beslutet avslutas genom en avslutningspromemoria. I avslutningspromemoriorna saknas i princip helt bedömningar av förändringar av effektivitet och relevans i relation till tidigare bedömningar. Även referenser till sådana bedömningar saknas. Till exempel finns det inga referenser till hur organisationerna har utvecklats sedan den senaste formella organisationsbedömningen, trots att UD-MU har kunskap om detta från det löpande styrelse- och påverkansarbetet. I flera fall finns det beskrivningar av pågående eller genomförda reformer. Vad dessa konkret har lett till eller hur de skulle påverka den svenska bedömningen av organisationen framgår däremot inte av avslutningspromemoriorna. 4.4.3 Resultatuppföljningen görs huvudsakligen på annat sätt Sammantaget kan konstatera att när det gäller kärnstöd till multilaterala organisationer tycks resultatuppföljning i första hand ske på annat sätt än genom avslutningspromemorior. uppföljning av organisationers resultat görs löpande genom dialog och konsultationer med respektive organisation samt genom halvtidsöversyner och i styrelsearbetet i respektive organisation. Dialogen inkluderar bland annat hur organisationen genomför sin strategiska plan och hur den uppnår förväntade resultat. Syftet är bland annat att utifrån det uppnådda resultatet driva svenska prioriteringar ytterligare. Vidare förekommer så kallade samråd med likasinnade länder som ger stöd till organisationerna, och gemensamma analyser och gemensamt påverkansarbete bedrivs.126 125Utrikesdepartementets faktagranskning, . 126Utrikesdepartementets faktagranskning, . 4.5Utrikesdepartementets riktlinjer och mallar Det finns som nämnts ett antal rutiner och riktlinjer inom som ska ge vägledning för hur beslut och underlagspromemorior formuleras. Dessa vägledningar är ofta generella. Representanter för UD-MU har