rir · H2B58 · 2014-04-08 00:00:00 — Ett annat tecken på ett ökat nationella fokus är prioriteringen av dimensionerande typsituationer i Försvarsmaktens strategiska inriktning 2013. Målet är tydligt inställt för att kunna hantera ett begränsat väpnat angrepp.121 Fortsatt utveckling är nödvändig för att skapa god förmåga Som nämnts har försvarsplaneringen ökat fokus på nationellt försvar och den genomförda planeringen har förbättrat förutsättningarna. I takt med att Försvarsmaktens planering utvecklas, inom ramen för försvarsreformen, synliggörs brister i planeringen och förmågan. Främst rör bristerna materiell modernitet, samövning och dimensionering av vissa funktioner. Sammantaget kan sägas att begränsningarna finns i förmågan att möta händelseutvecklingar och hot som kan uppstå vid ett försämrat omvärldsläge.122 Läget för de fyra faktorer (personal, materiel, planering och övning) som har granskat är sådant att det leder till begränsningar i uppbyggnaden av förmåga till nationellt försvar. Planeringen avseende personal, materiel och övningar tyder, enligt bedömning, på att läget vad gäller förmågan att försvara landet successivt förbättras, men att den fortsatt kommer att vara låg framöver. 2008/09:140, förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten, inriktningsbeslut för Försvarsmakten –2014, Fö2009/1354/MIL. 120Försvarsmaktens årsredovisningar 2010–2012, Försvarsmaktens övningsprogram samt intervju vid Försvarsmakten . 121Försvarsmaktens strategiska inriktning 2013. 122Intervju med företrädare för Försvarsmakten samt Försvarsmaktens årsredovisningar . GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA konstaterar att planeringen och spelverksamheten är i ett utvecklingsstadium och behöver förbättras ytterligare. Detta är resurskrävande och tar tid. Planeringen och samverkan tillsammans med det övriga samhället behöver utvecklas ytterligare. Vid ett begränsat väpnat angrepp mot skulle Försvarsmakten ha stort behov av stöd från det övriga samhället (myndigheter, kommuner och näringsliv). I en krigssituation är det viktigt att säkerställa flöden – transportkapacitet, kommunikation och infrastruktur. Det behövs framförallt stöd från det övriga samhället med transporter, reparationer, förnödenheter och sjukvård. Fungerande planering och förberedelser är Planeringen på alla nivåer (civilt och militärt) kan med nuvarande förändringstakt, enligt Försvarsmakten, förväntas vara fullständig först /2019.123 En stor osäkerhet rör hur sjukvården skulle fungera i en krigssituation. Det skapas snabbt ett stort behov av fungerande sjukvård, även i en situation som inte är fullskaligt krig, och sjukvårdens kapacitet skulle snabbt bli överbelastad. Försvarsmakten har inte tillgång till egen sjukvård (exempelvis fältsjukhus) på samma sätt som tidigare och är i stor utsträckning beroende av den civila sjukvården.124 Som framgår i avsnittet om operativ planering ovan har Försvarsmakten inte genomfört nödvändig planering för att ta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer. Försvarsmakten konstaterar i sin perspektivplanering att det behövs militärt stöd för att klara ett begränsat väpnat angrepp mot Sverige.125 bedömer att det för samtliga stridskrafter, men framförallt för markstridskrafterna, logistikförbanden och ledningsförbanden finns betydande personella brister bland de nya personalkategorierna, vilket påverkar förmågan negativt. behov av frivillig personal ser ut att nå den bemanningsnivå som anses nödvändig för att förbanden ska kunna lösa sina uppgifter först /2019. Därmed fördröjs bland annat möjligheten att öva insatsorganisationen. Inom armén innebär det bland annat svårigheter att genomföra förbandsövningar; det går inte att träna vare sig officerskår eller soldater tillfredsställande med för liten trupp. den bristande personaluppfyllnaden att organisationen inte är färdig. Försörjningsenheten är inte krigsplacerad, vilket bland annat innebär att den inte är anpassad för krigssituationer.126 Det finns nationella stödenheter, men dessa är anpassade efter internationella insatser och inte nationella.127 123Patrik , Försvarsmakten, Folk och Försvar samt Försvarsmaktens faktagranskning av rapportutkast, . 124Patrik , Försvarsmakten, Folk och Försvar . 125Försvarsmaktens redovisning av perspektivstudien . 126Försörjningsenheten är en del av Försvarsmaktens logistik (FMLOG) som inte är ett krigsförband. Därav följer att försörjningsenheten inte är krigsplacerad. 127Intervju vid Försvarsmakten . FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 För att kunna kraftsamla och leda förband på brigadnivå krävs samövning, samverkan och planering. Vid intervjuer inom Försvarsmakten framförs att det finns en klar ambition att samöva och samverka mer, men att utvecklingsbehovet är stort.128 bedömer att planeringen behöver fortsätta att utvecklas mot fler och mer komplexa samövningar. Övningsplaneringen ger en positiv bild med ökat fokus på komplexare samövningar, men det förutsätter att övningsverksamheten genomförs enligt plan, det kan finnas risk att planerade övningar inte genomförs i full utsträckning. Både 2011 och 2013 genomfördes reduceringar i övningsverksamheten bland annat för att skapa balans i ekonomin. Försvarsmakten behöver också utveckla övningsverksamheten tillsammans med andra (länder, myndigheter och andra civila aktörer). Så länge det inte genomförs Försvarsmaktsgemensamma övningar samt Försvarsmaktsövningar i större utsträckning skapas inte tillräcklig förmåga till nationellt försvar. Den första Försvarsmaktsgemensamma övningen genomfördes , men armén deltog i begränsad utsträckning. Företrädare för armén lyfter fram bra ledarskap som en annan viktig faktor för att bygga upp nödvändig förmåga. Det behöver enligt dem fokuseras på officerskåren, och det är viktigt med så kallad konceptuell förmåga, det vill säga att officerskåren vet hur bataljoner och brigader ser ut och fungerar. Detta är kunskap som i stor utsträckning har gått förlorad och som tar tid att bygga upp.129 Försvarsmakten analyserar vad en färdig insatsorganisation klarar har Försvarsmakten genomfört en rad krigsspel kopplade till de olika omfallen och krisfallen. Spelen ger en bild av vad Försvarsmakten klarar av med en färdig insatsorganisation. Vidare tydliggör spelen kunskapsluckor och brister som finns i organisationen. Genom spelrapporterna framgår bland annat en bild av hur en färdig insatsorganisation skulle kunna klara av att hantera ett begränsat väpnat angrepp. I spelrapporterna beskrivs motståndaren och hur ett angrepp mot skulle kunna gå till. Av sekretesskäl kan inte närmare gå in på hur förmågan skulle se ut för en färdig insatsorganisation. I Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans bedömde Försvarsmakten att en färdig insatsorganisation (benämnd som en operativt relevant), som kan uppnås efter anslagstillskott, kan möta en kvalificerad motståndare och inom ett begränsat 128Intervjuer vid Försvarsmakten. 129Intervju med representanter för armén . GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA område samt under förutsättning att krigsförbanden ges en materiell teknikutveckling i likhet med motståndarens.130 ÖB uttalade att en färdig insatsorganisation kan försvara mot ett angrepp mot ett begränsat mål i ungefär på egen hand, och därefter är motståndskraften inte så stor.131 Huruvida detta är en brist i förhållande till regeringens krav på Försvarsmakten är enligt oklart. 3.4Sammanfattande iakttagelser om Försvarsmaktens resultat Personalbristerna inom de nya personalkategorierna begränsar Försvarsmaktens tillgänglighet och förmåga och . Läget är mest besvärande inom logistikförbanden, markstridskrafterna och delar av lednings- och underrättelseförbanden. Även de bäst bemannade krigsförbanden, exempelvis stridsflygdivisionerna och sjöstridsflottiljerna riskerar att drabbas av problem på grund av brister i nyckelkompetenser och specialistfunktioner. Försvarsmakten har anmält omfattande materiella brister i sitt kompletterande underlag till regeringen om långsiktig ekonomisk balans. Dessutom har i tidigare granskning bedömt att tillgångarna till materiel understiger de behov av materiel som följer av och regeringens krav på Försvarsmaktens insatsverksamhet, beredskap och utbildning. Försvarsplaneringen ska genomföras mot alla Försvarsmaktens uppgifter. bedömer att delar av Försvarsplanen behöver utvecklas vidare. Försvarsmakten har till exempel inte genomfört nödvändig planering för att ta emot militär stöd. Planering och förberedelse för att ta emot stöd från annan part behövs för att klara ett begränsat väpnat angrepp. Försvarsmakten pekar också på behovet av fortsatt arbete, bland annat behov av nya omfall. Det är ökat fokus på samövningar med flera stridskrafter. Den första Försvarsmaktsgemensamma övningen genomfördes och nya planeras –2016. Arméförband har svårt att öva i tillräcklig utsträckning på grund av bristande bemanning. bedömer att Försvarsmakten vare sig eller kommer att leva upp till och regeringens krav på insatsverksamheten, under normal beredskap. bedömer även att kraven inte kommer att uppfyllas när insatsorganisation är fullt införd. Enligt bedömning kan det ifrågasättas om samtliga stridskrafter kan uppfylla beredskapskraven. 130Försvarsmaktens kompletterande underlag om långsiktig ekonomisk balans (HKV 23 381:53871 ) s. 38. 131Intervju i , . FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 Samverkan mellan Försvarsmakten och det övriga samhället tycks ha ökat efter inrättandet av de regionala staberna. Därutöver har Försvarsmakten upprättat nya operationsplaner för stöd till samhället. Det finns ett ökat fokus på nationell försvarsförmåga, men en fortsatt utveckling är nödvändig för att möta ett försämrat omvärldsläge. Planering avseende personal, materiel och övning tyder, enligt bedömning, på att förmågan att försvara landet successivt förbättras, men att den fortsatt kommer att vara låg framöver. Försvarsmaktens analyser pekar på begränsningar och rum även för en färdig insatsorganisation. Huruvida detta är en brist i förhållande till regeringens krav på Försvarsmakten är enligt oklart. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA I detta kapitel presenteras iakttagelser som ska bidra till att besvara den andra granskningsfrågan: Har regeringen omsatt beslut och intentioner på ett bra sätt och i sin styrning gett Försvarsmakten möjligheter att effektivt genomföra verksamheten? I avsnitten nedan tar upp olika aspekter av regeringens (och Försvarsdepartementets) styrning av Försvarsmakten som på olika sätt kan ha en inverkan på Försvarsmaktens genomförande av och regeringens beslut. Några av de negativa aspekter av regeringens styrning, som tas upp i intervjuer med Försvarsmakten, är att regeringen styr detaljerat, att det finns en obalans mellan ekonomi och uppgift samt att det finns höga förväntningar på Försvarsmakten att göra väldigt mycket . Stora och snabba förändringar genomförs som verksamheten förväntas pågå som vanligt, vilket skapar en förändringstrött organisation. 4.1Övergripande beskrivning av regeringens styrning Regeringen anger den strategiska inriktningen för försvarspolitiken i särskilda försvarspolitiska propositioner som tar ställning till. Den försvarspolitiska inriktningen för perioden –2014 föreslog regeringen i inriktningspropositionen 2008/09:140 Ett användbart försvar, som godkändes av 2009.132 Utifrån detta styr regeringen genom förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten, de årliga regleringsbreven, inriktningsbeslut för Försvarsmakten –2014 samt särskilda regeringsbeslut varav anvisningarna för försvarsplanering 2011133 är av central betydelse. Därutöver har regeringen beslutat om ytterligare förordningar som styr Försvarsmakten i särskilda frågor, bland annat: förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen), förordningen (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet samt förordningen (2006:344) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. 2008/09:140, . 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. 133Anvisningar för försvarsplanering 2011 (Fö/2011/569/MFI). FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 4.1.1Verktygen för styrning skiljer sig inte från andra områden Företrädare för Försvarsdepartementet menar att det inte är någon större skillnad i styrningen av försvaret jämfört med andra politikområden, men att all statlig förvaltning inom olika områden skiljer ut sig på något sätt. Regeringens styrning ska alltid vara anpassad till den aktuella verksamheten. Styrningen av försvaret har enligt dem kommit att likna styrningen av andra politikområden alltmer de senaste åren.134 Även de övriga nordiska ländernas försvarsmakter har i allt större utsträckning börjat styras som övriga förvaltningsområden. Man bedömer inte längre försvaret som ett politikområde som kräver särskild styrning.135 Försvarsmakten följer den normala, årliga processen mellan regering och myndighet. Försvarsmakten lämnar budgetunderlag till regeringen , med utgångspunkt i den av regering och riksdag beslutade inriktningen för Försvarsmakten. Regeringen lämnar en budgetproposition till för beslut , och den kommer att gälla . kommer också regeringens regleringsbrev för myndigheten, som ska gälla . Parallellt med den formella processen sker löpande dialog mellan (Försvarsdepartementet) och myndigheten. 4.1.2 men försvarsområdet är speciellt Det finns några sätt varpå försvarsområdet särskiljer sig från många andra politikområden, och som möjligtvis motiverar en annan slags styrning. Försvarsområdet är stort med ett årligt anslag på . Försvarsmakten förfogar också över våldsinstrument. Dessutom är försvaret en komplex verksamhet och området omgärdas av sekretess, vilket bland annat skapar svårighet med transparensen. Försvarsmakten är också en myndighet som delvis präglas av svårmätta resultat. Eftersom delar av verksamheten står i beredskap och inte genomför insatser måste bedömningen av verksamhetens resultat delvis utgå från förmågan att genomföra insatser, snarare än ett verksamhetsutfall i form av genomförda insatser. Speciellt för styrningen av försvarsområdet är förekomsten av försvarsberedningen och försvarspolitiska inriktningsbeslut (tidigare försvarsbeslut) ungefär . Inför de beslut som fastställs med mellanrum tillsätts en Försvarsberedning, som arbetar som beredningsorgan åt regeringen. Försvarsberedningen ska bland annat följa den försvars- och säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden och redovisa sin syn på dessa, inför regeringens förslag till i långsiktiga försvars- och säkerhetspolitiska frågor. 134Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet, . 135SOU 2005:92, Bilaga 3, s 300. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Försvarsberedningen är en arbetsgrupp i Försvarsdepartementet som tillsätts av departementet och regeringen. Ledamöterna i försvarsberedningen består av riksdagsledamöter inom försvarsområdet, medan beredningens sekretariat består av departementstjänstemän. Genom sin utformning skapar försvarsberedningen förutsättningar för parlamentarisk samsyn Försvarsberedningens sekretariat är placerat vid Försvarsdepartementet. Liknande lösningar finns även i andra länder, exempelvis . Utmärkande är också att det är som beslutar om Försvarsmaktens grundorganisation, med bland annat lokalisering av myndighetens verksamhetsställen samt att beslutar om vissa större materielobjekt. 4.2Den strategiska styrningen av Försvarsmakten behöver utvecklas Försvarsmaktens verksamhet kräver långsiktig strategisk styrning, som det inom vissa områden finns behov av flexibilitet och snabbhet i styrningen, till exempel vid säkerhetspolitiska förändringar och internationella insatser. Styrningen av Försvarsmakten har förbättrats i flera viktiga avseenden . De senaste anvisningarna för försvarsplanering, som är ett hemligt regeringsbeslut och kom , har tydliggjort styrningen och vad syftet med verksamheten är.136 De har bland annat satt press på Försvarsmaktens arbete med försvarsplanering och uppskattas också av Försvarsmakten. Företrädare för Försvarsdepartementet anser att styrningen av Försvarsmakten fungerar bättre , bland annat genom att strukturen för styrningen förbättrats och att detaljstyrningen minskat.137 Det framhålls att det skett en uppstramning för att göra styrningen mer genomtänkt. Man har försökt renodla innehållet i instruktionen respektive regleringsbrevet så att mer långsiktig styrning återfinns i instruktionen och mer begränsad, årlig styrning finns i regleringsbrevet. 4.2.1Trots förbättringar – ostrukturerad styrning Regeringen styr olika områden i olika dokument: instruktion, inriktningsbeslut, regleringsbrev och anvisningar för försvarsplanering. Det är, enligt , svårt att se och tydligt utläsa vilka målen och kraven för Försvarsmakten är. Till exempel styrs den övergripande operativa förmågan 136Anvisningar för försvarsplanering 2011 (Fö/2011/569/MFI). 137Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet . FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 huvudsakligen i instruktionen, men även i två punkter i inriktningsbeslutet samt i anvisningarna för försvarsplanering. Utveckling av insatsorganisationen styrs huvudsakligen i inriktningsbeslutet och till viss del i regleringsbrevet. Försvarsmaktens insatser styrs i instruktionen och regleringsbrev, vilket även gäller för stöd till samhället, om än i mindre grad.138 Insatser styrs även genom särskilda regeringsbeslut. I nämnda dokument finns inte något som tydligt utger sig för att vara mål. I instruktionen redovisas Försvarsmaktens ansvar och uppgifter. inriktningsbeslutet benämns inget som mål. I regleringsbrevet finns , men är de uttryckliga målformuleringarna borttagna och texten innehåller framför allt åtgärdskrav.139 Även om det saknas tydliga och mätbara mål för Försvarsmakten finns sammantaget en mängd mål/krav/uppdrag på Försvarsmakten. Regeringen prioriterar dock inte mellan dessa utan allt framstår som lika viktigt. Företrädare för Försvarsdepartementet ser det som Försvarsmaktens uppgift att prioritera mellan sina olika uppdrag. I samtal med både Försvarsdepartementet och Försvarsmakten betonas inriktningspropositionens betydelse. Företrädare för Försvarsdepartementet hänvisar till den försvarspolitiska inriktningspropositionen och betonar att all styrning måste ställas mot och tolkas utifrån denna för att man ska förstå och regeringens intentioner rätt.140 Rent formellt är en proposition inte styrande, men i anvisningarna för försvarsplanering (som är formellt styrande) står att Försvarsmakten ska utgå från propositionen. Och beskriver i ett PM om styrning av statliga myndigheter, propositioner som beslut med en styrande verkan.141 Det är dock oklart huruvida allt som står i den omfattande propositionen, eller bara vissa delar, ska gälla. 138PM över analys av styrdokument. 139Se definition av mål och åtgärdskrav i t.ex. ESV 2004:14, ESV 2006:7, s. 12–13. ESV menar att mål beskriver ett önskat resultat eller tillstånd vid en viss framtida tidpunkt. Ett mål ses som något man ska uppnå, något som är skilt från vad myndigheten ska göra – vilket istället bör betraktas som åtgärdskrav. ESV poängterar också att specifika åtgärdskrav är detaljstyrning, dvs. motsatsen till mål- och resultatstyrning. 140Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet . 141Regeringskansliets PM Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 4.2.2 Regeringen har inte konkretiserat vad som krävs av Försvarsmakten I avsnitt 1.3.2 presenterades regeringens preciseringar av Försvarsmaktens uppgifter. Den försvarspolitiska inriktningspropositionen är bred Den försvarspolitiska inriktningspropositionen är till sitt innehåll delvis svårtolkad, eftersom den beskriver många olika aspekter. I propositionen anges bland annat som skäl till regeringens bedömning av Försvarsmaktens uppgifter att Försvarsmakten bör enskilt och tillsammans med andra kunna försvara mot väpnat angrepp från statliga och icke-statliga aktörer var det än kommer ifrån. Väpnat angrepp kan utgöras av ett militärt angrepp på från annan stat liksom av internationell storskalig terrorism. ska försvaras.142 framgår det att regeringen gör bedömningen att ett enskilt angrepp mot bedöms som osannolikt under överskådlig tid.143 Detta sågs som motivering till att personalförsörjningssystemet inte längre behöver utformas för att kunna bemanna en, i förhållande till landets befolkning, stor insatsorganisation. Ett personalförsörjningssystem som baseras på totalförsvarsplikt ansågs inte längre kostnadseffektivt i och med de nya kraven på insatsorganisationen.144 Sammantaget konstaterar att den försvarspolitiska inriktningspropositionen ställer krav på att Försvarsmakten ska kunna hantera ett begränsat väpnat angrepp, men att utformningen av insatsorganisationen bygger på att det inte ska ske något angrepp. Lösningen på detta tycks vara att det ska skapas förmåga att ta emot militärt stöd från annat land och/eller organisation samt tillförandet av en förbandsreserv. Regeringen har inte definierat centrala begrepp och styrningen lämnar tolkningsutrymme Regeringen gör vissa preciseringar i sin styrning av Försvarsmakten. Regeringen har dock inte definierat vad som avses med vissa centrala begrepp. Detta tillsammans med avsaknad av prioriteringar skapar otydligheter i styrningen. Det lämnas stort tolkningsutrymme i instruktionen avseende kraven på Försvarsmakten vad gäller exempelvis myndighetens uppgifter och verksamhetsuppgifter, vilket innebär att Försvarsmakten måste göra svåra bedömningar. Till exempel har regeringen inte definierat vad som avses med operativ förmåga. Det går att se instruktionens uppgifter som mål/krav för 2008/09:140 s. 37. 2008/09:140 s. 29. 2008/09:140 s. 77, 78. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 att uppnå operativ förmåga, och krav som rör operativ förmåga finns även i anvisningarna för försvarsplanering. Det är oklart vad det innebär att Försvarsmakten ska försvara och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt. I granskning av Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser framkom att det finns olika tolkningar av begreppet insatser.145 En verksamhetsuppgift i instruktionen är att Försvarsmakten ska ha förmåga att genomföra såväl kortvariga som långvariga insatser mot såväl reguljära som Ska detta bedömas och redovisas som en eller fyra förmågor? Vad innebär kortvarig respektive långvarig insats? Och vad innebär att kunna påbörja en insats efter beslut, som en annan verksamhetsuppgift anger? Vidare är det inte tydligt vad relationen mellan uppgifterna och verksamhetsuppgifterna är.146 I vissa avseenden styrs dock Försvarsmaktens insatsverksamhet tydligt i regleringsbrevet; det anges vilka insatser som ska göras och i vilken omfattning.147 Regeringens styrning av stödet till samhället har varit otydlig. I instruktionen lyfts det fram som ett övergripande ansvar/uppgift att Försvarsmakten med befintlig förmåga och resurser ska kunna lämna stöd till civil verksamhet. Detta konkretiseras dock inte i instruktionens verksamhetsuppgifter och inte heller i regleringsbrevet. I granskning av Försvarsmaktens stöd till samhället 2011 framkom bland annat att Försvarsmaktens uppgift att ge stöd till samhället vid kriser är otydligt formulerad, och det råder oklarheter kring hur uppgiften ska tolkas och hanteras. Det har inneburit otydlighet för såväl Försvarsmakten som för samhällets krishantering.148 Den övergripande uppgiftsbeskrivningen när det gäller Försvarsmaktens stöd till samhället är oförändrad, däremot har regeringen förtydligat styrningen vad gäller samverkan med andra myndigheter.149 Ytterligare en oklarhet i styrningen gäller regeringens mål/krav i regleringsbrevet om utveckling av insatsorganisationen.