rir · H2B521 · 2014-10-23 00:00:00 — Med det avses exempelvis att premierna skulle riskera hamna under marknadspriserna för den aktuella risken, vilket inte är tillåtet (eftersom det handlar om tillgångsklasser som ofta går att försäkra på den privata marknaden). Enligt en beräkning av KPMG har bufferten – 2013 bidragit med ett överskott på . 2009, då buffertintäkterna var (vilket kan förklaras av att affärerna som garanterades under finanskrisen till stor del riktades just mot de tillgångsklasser där bufferten är aktuell).117 Enligt 19 § andra stycket förordningen (2011:211) om utlåning och garantier ska den del av garantiavgiften som överstiger kostnaden för den förväntade förlusten redovisas mot en inkomsttitel på statens budget.118 I 10 § andra stycket förordningen (2007:1217) med instruktion för specificeras det att myndigheten året efter budgetåret ska redovisa den del av garantiavgiften som överstiger kostnaden för den förväntade förlusten mot en inkomsttitel på statens budget. Till skillnad från andra premieintäkter som legat över EKN:s bedömda risknivå, har dock EKN inte betalat in intäkterna från bufferten till statskassan. 115Intervju med , chefsanalytiker, och , finanschef, , . 116Analys av EKN:s garantiportfölj och premiesättningsmodell. KPMG/EKN. 118Av 3 § framgår att förordningen ska tillämpas om inte något annat följer av lag eller förordning eller av regeringens beslut. 5.2Effekter av premiemodellens antaganden Det kan alltså konstateras att flera av komponenterna i premiemodellen bidrar till att premienivåerna blir högre än de skulle behöva vara för att täcka förväntade förluster och administrativa utgifter, enligt kraven i förordningen om utlåning och garantier. Dit hör premiematrisen (av trendmässigt sjunkande risk, som ), det administrativa påslaget samt bufferten. EKN har också uppmärksammat problem med antagandena för basräntan, utan att åtgärda dem. Deras påverkan på premienivåerna har inte kunnat fastställas med säkerhet. Också påverkan från EKN:s antagande för slutförlusten vid skada är oklart. Långsiktiga historiska jämförelser, jämförelser med motsvarande antaganden för banker samt KPMG:s bedömningar ger dock vid handen att EKN:s antagande är försiktigt. Det faktum att antagandet är enhetligt för alla affärer gör att det vid många affärer krävs en justering av sannolikheten för skada för att premierna ska bli rättvisande. Tabell 1 sammanfattar premiemodellen, som den beskrivits ovan. Den visar dels hur modellen fungerar rent tekniskt, dels hur modellen tillämpats av EKN och vilka effekter det fått. Tabellen visar på den genomgående tendensen att modellens antaganden visat sig alltför försiktiga jämfört med verkliga utfall. EKN har med andra ord tagit mer betalt av sina kunder än vad som har varit motiverat, givet det verkliga utfallet av skador och kostnader. Som tabellen visar har flera av modellens antaganden inte heller uppdaterats när ny information tillkommit. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? Tabell 1 Sammanfattande analys av premiemodellens komponenter (1+r)–t + Buffert (%) ning i linje med 0,15–0,25 (dvs hur stor 5.3Granskningens resultat – EKN:s premienivåer Premienivåerna på EKN:s garantier bestäms i hög grad av myndighetens premiemodell, som består av sex komponenter. granskning visar att EKN gör försiktiga antaganden för de olika komponenterna. EKN har i flera fall inte uppdaterat alla komponenter när ny information tillkommit eller problem identifierats. Detta har enligt lett till två problem. Det ena är att EKN:s garantier under i genomsnitt har fått ett alltför för högt pris, vilket har bidragit till myndighetens stora överskott. Den faktiska effekten har visserligen inte utretts för alla komponenter i modellen, och överprissättningens omfattning kan inte slås fast med säkerhet. bedömer ändå att den totala effekten innebär att kunderna fått betala för mycket för garantierna. Det andra är att bristen på uppdatering gjort att modellen blivit mer komplicerad än vad som är motiverat. Ett exempel är beräkningen av basräntan som används vid diskontering. Ett annat är antagandet om slutförlusten, där samma antagande används oavsett affärens riskprofil. Vid vissa affärer måste antagandet därför justeras via andra komponenter i modellen. bedömer att detta minskar transparensen och ökar risken för misstag när modellen tillämpas. granskning visar också att EKN inte följt gällande regler i förordning och instruktion vad gäller den så kallade bufferten. Eftersom intäkterna från denna komponent per definition ligger högre än de förväntade kostnaderna, borde de betalats in till statskassan. Är EKN:s premienivåer ändamålsenliga för att uppnå målen för verksamheten? bedömer att EKN inte fastställt premienivåerna på ett ändamålsenligt sätt. rekommendationer till EKN: Uppdatera regelbundet komponenterna i myndighetens premiemodell när ny information tillkommit, för att undvika att garantierna systematiskt prissätts felaktigt. För att förenkla prissättningen bör också beräkningen av basräntan förenklas. Det bör närmare utredas, om det nuvarande enhetliga antagandet för andelen av det garanterade beloppet som går förlorat vid en skada (slutförlusten) är ändamålsenligt. De administrativa avgifterna bör anpassas till faktisk kostnadsnivå. Säkerställ en konsekvent tillämpning av de bestämmelser som säger att som är högre än vad risken motiverar ska betalas in till statskassan (10 § i EKN:s instruktion och 19 § i förordningen om utlåning och garantier). EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? 6EKN:s uppdrag att stödja små och medelstora företag I detta kapitel behandlas revisionsfrågan om EKN:s insatser för att stödja små och medelstora företag (SME) har varit ändamålsenliga. Med ändamålsenliga avser att insatserna har ett tydligt utfall i form av en breddad kundbas bland SME. Vidare avses att regeringens styrning av verksamheten är tydlig, att eventuella målkonflikter hanteras och att utfallet av insatserna följs upp och återrapporteras på ett rättvisande sätt. 6.1Regeringen har inte grundat uppdraget på en behovsanalys har genom regleringsbrev haft i uppdrag från regeringen att nå ut till fler SME-företag samt arbeta aktivt med att bredda sin kundbas.119 Uppdraget föranleddes inte av någon mer utvecklad behovsanalys från regeringen, utan snarare av en vilja att EKN skulle bredda sin verksamhet från sin traditionella fokusering på stora koncerner. UD har inte heller genomfört någon sådan analys under uppdragets gång.120 EKN har däremot gjort grundläggande behovsanalyser . 2013 utmynnade dessa i en samlad marknadsanalys, där SME:s behov och användning av exportkrediter beskrevs. 6.2Brist på finansiering ett underliggande problem Flera privata och statliga aktörer som varit i kontakt med (inklusive EKN) beskriver det som ett problem att SME har svårt att få finansiering från banker generellt, och finansiering för exportaffärer 119Regleringsbrev för avseende . EKN definierar små och medelstora företag som företag med högst 500 anställda eller med en omsättning på högst . 120Intervju med , departementsråd och biträdande enhetschef, och de , ämnesråd, . EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? i synnerhet.121 EKN:s egna undersökningar visar att ett av tio företag drar sig ur exportmarknaden på grund av kreditförluster medan tre av tio har svårigheter med att få finansiering.122 Enligt intresseorganisationen har bankerna som en följd av skärpta kapitaltäckningsregler, blivit allt restriktivare med utlåning till SME.123 En beskriver hur SME:s möjlighet till banklån försämrats sedan finanskrisen. I rapporten görs bedömningen att finansieringssvårigheterna är ett betydande hinder för företagens möjlighet till investeringar och expansion.124 Utan finansiering kan exportaffärer i de flesta fall inte genomföras, och det blir heller inte aktuellt att använda EKN:s garantier. I regeringens styrning av EKN:s SME-verksamhet har dock den bredare frågan om SME:s finansiering inte beaktats. har EKN och på eget initiativ försökt samarbeta kring finansiering och garantier, just för att knyta samman finansiering med garantier (se närmare avsnitt 6.9 om EKN:s nysatsning). försök till samarbeten mellan och har dock varit mindre framgångsrika.125 Även om EKN:s instruktion förordar att myndigheten ska samarbeta med SEK i frågor som rör exportkrediter, kan det konstateras att samarbetet i praktiken inte involverar finansiering av SME.126 I andra länder finns exempel där finansiering och exportkreditgarantier länkas tätare samman. Exempelvis är syftet med Finnveras verksamhet att tillhandahålla exportkreditgarantier och finansiering till SME under samma tak och att på så sätt förbättra den regionala tillgången till exportkreditgarantier. Verksamheten kan därmed närmast beskrivas som en hybrid mellan och förmedlar EKF både exportkrediter och exportkreditgarantier.128 Även garantigivningsinstituten i , och kan erbjuda direkt finansiering och andra finansiella tjänster, ofta via egna dotterbolag.129 121Intervju med , chef affärsområde och medelstora bolag, EKN 2014-06- 02, intervju med , styrelseordförande, , intervju med , styrelseledamot, , intervju med , chefsekonom, 2014-06- 03 samt intervju med , affärsområdeschef , . 123Intervju med , chefsekonom, . 124Bornefalk, (2014). Kapital på krita? Expertgruppen för Studier i Offentlig Ekonomi. 125Intervju med , affärsområdeschef , . 126Intervju med , chef affärsområde och medelstora bolag, EKN 2014-06- 02, intervju med , styrelseordförande, samt intervju med , affärsområdeschef , . Se även förordningen (2007:1217) med instruktion för . 129Kort jämförelse ur ett SME-perspektiv mellan EDC-EKF-Finnvera – US Ex-Imbank- SACE. 6.3Inget tydligt genombrott för SME-verksamheten Målen för regeringens uppdrag till EKN, att nå ut till SME samt bredda kundbasen, har inte specificerats närmare.130 EKN har dock som indikatorer för uppdraget använt antalet nya och gamla SME-kunder, samt volymen garantier som ställs ut till dessa företag. För att nå ut har EKN genomfört informationsinsatser samt mätt företagens kännedom om myndighetens verksamhet. Den följande redovisningen bygger på EKN:s definition av SME: företag med upp till 500 anställda eller i omsättning. Som avsnitt 6.6 visar är detta en vidare definition än den som till exempel SCB och EU använder. Tabell 2 Sammanställning av SME-verksamhetens omfattning 2007–2013* (miljarder kronor)132 *Färgade celler indikerar sänkning sedan föregående år, ej färgade celler indikerar ökning eller ingen förändring. Källa: sammanställning och bearbetning utifrån EKN:s årsredovisningar 2007–2013 samt e-post från EKN . 130Med undantag för åren 2006–2007 då regeringen också satte upp kvantitativa mål för SME- verksamheten. 131EKN:s årsredovisningar 2009–2013. Statistik –2009 är en uppskattning från diagram. 132E-post från EKN . I EKN:s kundregister ingår dels 1. aktiva kunder, dvs. kunder som har fått en garanti , 2. kunder som har en utestående garanti (engagemang per 31/12) men som inte varit aktiv kund , 3. exportlånekunder enligt lista. Kunder som förekommer både hos EKN och räknas enbart en gång. 133EKN:s årsredovisningar 2009–2013. Siffror är en uppskattning från diagram. 134EKN:s årsredovisningar 2012, sid. 73, samt årsredovisning 2013. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? 6.3.1Antalet SME-kunder varierar över tid Som syns i figur 6 har antalet kunder inom SME-segmentet fluktuerat över åren. noterades en markant ökning, vilket enligt EKN till stor del berodde på finanskrisen och den tillfälliga möjlighet som EKN då hade att garantera även kortfristiga affärer inom höginkomstländer.135 Antal SME-kunder 2007–2013 Källa: E-post från EKN . Många av EKN:s SME-kunder är så kallade temporära exportörer, det vill säga att de inte har ett flöde av exportaffärer, utan att de snarare gör enstaka exportaffärer med oregelbundna mellanrum. Redan för att upprätthålla antalet SME-kunder i sin kundstock behöver EKN därför attrahera nya SME-kunder. För att öka antalet kunder måste de nya kunderna vara fler än de kunder mister. Liksom vad gäller det totala antalet kunder, visar statistiken att antalet nya kunder snarare fluktuerar än att det visar en tydlig ökning (se tabell 2). 6.3.2 Garantivolymen till SME har utvecklats ojämnt Förutom antalet kunder mäter EKN också volymen garantier som ställs ut (eller offereras) till SME-segmentet. (då affärsområdet för SME bildades) har volymen varierat, men den har oftast legat . Även här märks att finanskrisen bidragit till att EKN:s verksamhet tillfälligt ökat. , då EKN:s hela verksamhet nådde rekordnivåer och 135 EKN:s samlade svar på faktagranskning . garantivolymen för SME nådde , har volymen återigen sjunkit tillbaka (se figur 7). till antalet garantier, är bilden liknande. Även SME:s andel av EKN:s totala antal affärer har sjunkit från av totala antalet affärer år (se tabell 2).136 Garantivolymen för SME-kunder 2007–2013 Garantivolymen för SME-kunder (miljarder kronor) Källa: EKN:s årsredovisningar 2007–2013.137 6.3.3SME har i allmänhet begränsad kännedom om EKN EKN mäter regelbundet kännedomen om EKN och EKN:s verksamhet, med logiken att kännedom om EKN är en förutsättning för att SME ska använda sig av myndighetens tjänster. informationsinsatser för att nå ut till SME, dels genom uppsökande verksamhet men även genom gemensamma seminarier med andra främjaraktörer.138 EKN vänder sig också till bankkontor runtom i landet för att sprida information om möjligheten att använda EKN:s garantier. Trots dessa informationsinsatser har SME-företag i allmänhet liten kännedom om EKN:s verksamhet, detta enligt EKN:s egna enkäter.139 Som syns i figur 8 har kännedomen bland SME legat . De företag som känner till EKN visar sig dock inte 136Genomgång av EKN:s årsredovisningar 2008–2013. 137Data –2009 är en uppskattning från diagram. 138EKN:s årsredovisning 2007. 139EKN har genomfört dessa kännedomsundersökningar , urvalet har traditionellt sett inriktat sig mot företag inom affärsområdet och medelstora bolag. lades 4 000 obearbetade företag till i urvalet. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? ha någon djupare kunskap om myndigheten. Lite över en tredjedel av de SME som säger att de känner till EKN, gör det endast till namnet.140 Företrädare för intresseorganisationen bekräftar bilden att småföretagare i allmänhet har en låg kännedom om EKN. Organisationen anser att EKN behöver bli bättre på att sprida informationen om att myndigheten även kan täcka små affärer.141 EKN:s kännedomsundersökning bland små och medelstora företag.142 Fråga: Känner du till ? Källa: EKN:s kännedomsundersökning 2006–2013. 6.4Regeringen har inte reagerat på SME-satsningens resultat Enligt bedömning visar EKN:s rapportering att SME- verksamheten fortfarande efter uppdragets början inte fått ett tydligt genombrott. En jämförelse av antalet SME-kunder visar en tillfällig ökning –2010, men en sjunkande trend . Likaså har garantivolymen fluktuerat, liksom SME-enhetens volym jämfört med hela EKN:s garantigivning. En trolig förklaring till den ökade aktivitet som setts är de särskilda förutsättningar som rådde under och efter finanskrisen. 140SME kännedomsundersökning Q4, 2013. Urval 2000 SME, intervjuade 499 företag. EKN har genomfört årliga kundundersökningar. 141Intervju med , chefsekonom, . 1422009 omdefinierade EKN omsättningsgränsen från till 1 . 2012 lades även 4 000 nya obearbetade företag till i målgruppen. Undersökningar av kännedomen om EKN tyder inte på att målgruppen skulle ha ökat sin kännedom om EKN märkvärt. I myndighetens ledning och styrelse har det också funnits en medvetenhet om problemen att fullfölja SME-uppdraget.143 Styrelseledamöter har under granskning beskrivit att styrelsen har inte varit nöjd144 med affärsområdet, och att det varit ett sorgebarn.145 Huvudmannen har däremot inte reagerat genom att förändra uppdraget, trots att rapporteringen visat en blygsam utveckling för SME-området, och trots att medvetenheten om detta funnits i myndighetens styrelse. formuleringar om uppdraget har exempelvis inte ändrats , vilket enligt UD beror på att målet kvarstår. UD menar vidare att diskussioner förs löpande, men att departementet haft svårt att mäta och värdera EKN:s SME- verksamhet. Trots detta har inga nya direktiv eller utredningar initierats, och styrelsen och ledningen för har inte heller uppfattat några styrsignaler angående SME-verksamheten, utöver regleringsbrevet skrivningar.146 Den nysatsning som EKN påbörjat initierades från myndighetens sida, efter att ledningen och styrelsen reagerat på det bristande resultatet, och inte som en följd av några signaler från UD.147 6.5Rapporteringen av resultaten inte ändamålsenlig Regeringen har i sin rapportering till genom budgetpropositionerna använt sig av olika mått för att visa resultaten av EKN:s verksamhet för Exempelvis lyfter regeringen inte kontinuerligt fram utvecklingen av garantivolymen, utan lyfter i stället fram offertvolymen, nya kunder och ansökningar. Att endast återrapportera offertvolymen visar inte fullgott på utvecklingen av EKN:s faktiska affärer, då det kan skilja mycket i beloppen mellan nya offerter och garantier. var offertbeloppet nästan högre än nya garantier på grund av offertgivning av några få men stora affärer.148 143Intervju med , , , intervju med , styrelseordförande, samt intervju med , styrelseledamot, 144Intervju med , styrelseordförande, . 145Intervju med , styrelseledamot, . 146Intervju med , generaldirektör, samt intervju med , styrelseledamot, . 147Intervju med , styrelseordförande, samt intervju med , styrelseledamot, . 148EKN:s årsredovisning 2013; graf över nya offerter och garantier för SME. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? Trots att EKN:s egna undersökningar visar att SME:s kännedom om EKN sviktar och att myndigheten själv noterat att kännedomen varit vikande bland företagen nämns detta inte i budgetpropositionerna.149 Aktivitet likställs ibland med resultat: EKN arbetar för att öka kännedomen hos små och medelstora företag och lokala bankkontor, i syfte att bredda kundbasen och underlätta för fler småföretag att exportera. Små och medelstora företags övergripande kännedom om EKN har därmed ökat.150 Som framgår i figur 8 har kännedomen minskat . Regeringens rapportering om kännedomen sker utan att man återger detta. Sammantaget försvårar det en överblick över SME-verksamhetens utveckling.151 anser därför att regeringens rapportering till om EKN:s verksamhet, i form av texten i budgetpropositionen, inte har återspeglat att SME-verksamheten inte haft önskat resultat. 6.6EKN:s egen definition leder till missvisande återrapportering Den vedertagna EU-definitionen av SME är företag med en omsättning på högst 500 miljoner och med högst 250 anställda. Det är denna definition som används av de flesta andra statliga aktörer, som , och SCB. EKN har dock sedan affärsområdet och medelstora bolag bildades använt sig av en egen definition, nämligen att företag med upp till 500 anställda eller i omsättning räknas till SME- gruppen.152 Denna definition anser EKN medför att de mer effektivt kan bearbeta målgruppen. EKN:s egen definition infördes i dialog med UD.153 Myndigheten är dock inte alltid tydlig med att det är denna, vidare, definition som används när myndigheten återrapporterar genom sin årsredovisning.154 Regeringen har i sin rapportering vidareförmedlat EKN:s rapportering utan justeringar eller kommentarer till definitionen av SME. Eftersom EU-definitionen används av andra myndigheter har detta medfört att det i återrapportering till genom budgetpropositionerna förekommer 149Kännedomen ökade något 2010, vilket rapporteras i budgetproposition 2011/12:1, utgiftsområde 24. Dock sjönk kännedomen , vilket inte rapporteras i budgetpropositionerna. 2012/13:1. Utgiftsområde 24, sid. 97. 151Genomgång av regeringens budgetpropositioner 2007–2013, utgiftsområde 24. 152Den traditionella EU-definitionen används dock fortfarande för den EU-reglerade rörelsekreditgarantin. 153Intervju med , departementsråd och biträdande enhetschef, och de , ämnesråd, . 154EKN skriver dels i årsredovisningen och 2013 en kort parentes om sin egen definition. Det står även information om definitionen på EKN:s hemsida. två olika definitioner på SME-företag.155 Eftersom skillnaderna i definition inte redovisas i regeringens rapportering genom budgetpropositionen bedömer att rapporteringen blir missvisande. 6.7Oklart om rapporteringen återspeglar samhällsnyttan Förutom de instruktioner som framkommer i regleringsbrev har regeringen inte kvantifierat målen för EKN:s SME-verksamhet. har EKN satt upp ett internt mål, om att affärsområdet och medelstora bolag ska uppnå en garantivolym på 3,5 miljarder kronor.156 Ansvariga inom affärsområdet Små och medelstora samt styrelseledamöter med uppdrag i styrelsens anser dock att ett ensidigt volymmål kan vara problematiskt. Det kan medföra ett större fokus på medelstora snarare än små företag, då de medelstora i regel inbringar större garantibelopp. De menar därför att antalet SME-kunder bättre reflekterar hur EKN uppfyllt sitt samhällsuppdrag.157 Det finns exempel på andra statliga garantigivningsinstitut där SME- verksamheten följs upp utifrån samhällsnyttan. Danska EKF mäter exempelvis hur många företag som organisationen hjälpt samt antalet skapade och bibehållna jobb.158 Finska Finnvera redovisar hur många nya arbeten som uppstått med hjälp av deras finansieringsinsatser. Finnvera följer även upp hur utvecklingen av export med exportgarantier utvecklas i förhållande till den totala exporten i Finland.159 I saknas liknande indikatorer för de vidare samhällsekonomiska effekterna av EKN:s verksamhet. 6.8Oklart hur SME-verksamheten ska prioritera Enligt ska varje garanti vara riskbaserad och bära sina långsiktiga kostnader och förluster. Enligt EKN:s instruktion ska även myndigheten som helhet vara självbärande. Vidare har EKN:s generaldirektör satt ett internt mål att varje affärsområde ska vara självbärande.160 155Intervju med , departementsråd och biträdande enhetschef, och de , ämnesråd, . 156Intervju med , chef affärsområde och medelstora bolag, EKN samt EKN:s interna dokument: Marknadsplan Affärsområde små och medelstora företag 2014. 157Intervju med , chef affärsområde och medelstora bolag, EKN , intervju med , styrelseledamot, samt intervju med , styrelseledamot, . 158Intervju med , chef affärsområde och medelstora bolag, EKN samt EKF Årsrapport . 159Kort jämförelse ur ett SME-perspektiv mellan EDC-EKF-Finnvera-US Ex-Imbank- SACE. 160Intervju med , generaldirektör, . EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? är de administrativa kostnaderna för garantier till SME betydligt högre än för garantier till stora bolag. En anledning till det är att små bolags garantier i genomsnitt är mindre än stora bolags, i kombination med att alla garantier har vissa fasta kostnader. En annan anledning är att arbetet med SME kräver en mer aktiv och uppsökande verksamhet. Detta återspeglas i mycket stora skillnader i driftskostnad per engagemangsmiljon mellan de båda affärsområdena Stora respektive Små och medelstora bolag: jämfört med år 2012.161 Inom EKN finns det olika uppfattningar om hur det interna finansiella målet ska vägas mot verksamhetens uppdrag att nå fler SME.