rfr · H20WRFR1 · 2014-12-18 00:00:00 — Stöd till lokala åtgärder mot övergödning Riksdagstryckeriet, , 2014 har beslutat om miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. För att uppnå målet vidtas åtgärder med syfte att bl.a. minska halterna av fosfor och kväve i vatten. En del av dessa åtgärder utförs av lokala aktörer och finansieras av statliga stöd eller bidrag. I utskottens beredning av ärenden ingår att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut.1 Miljö- och jordbruksutskottet beslutade att inleda en uppföljning av statliga stöd till lokala åtgärder mot övergödning.2 bekräftade utskottet beslutet att genomföra uppföljningen.3 Miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp har gjort uppföljningen. Underlaget har tagits fram av utvärderaren vid utskottsavdelningens utvärderings- och forskningssekretariat i samarbete med föredraganden vid miljö- och jordbruksutskottets kansli. I arbetet har även sekretariatschefen medverkat. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen lämnar härmed sin rapport där resultaten av uppföljningen redovisas. (V), ordförande 14 kap. 8 § regeringsformen. 2Miljö- och jordbruksutskottet, prot. 2013/14:27. 3Miljö- och jordbruksutskottet, prot. 2014/15:3. Syfte och inriktning ........................................................................... 2 Mål och myndigheter.................................................................................. och regeringen har framhållit behovet av åtgärder 3 Källor till övergödning, åtgärder och resultat............................................. Näringsläckage och övergödning ...................................................... Vattenburna utsläpp av kväve och fosfor till haven........................... Avlopp och reningsverk..................................................................... Premisser för kostnadseffektiva åtgärder........................................... 4 Ekonomiska medel för lokala åtgärder mot övergödning........................... Lokala vattenvårdsprojekt (LOVA)................................................... Landsbygdsprogrammet 2007–2013.................................................. Exempel på forskning och utveckling ............................................... 5 Lokalt åtgärdsarbete i tre avrinningsområden ............................................ De tre undersökta områdena .............................................................. Åtgärder kring Himmerfjärden, Nybroån och .............. LOVA – många aktörer och tusen blommor...................................... Havsmiljöprojekt, BSAP, Life plus m.m........................................... Aktörerna i det lokala vattenvårdsarbetet .......................................... 6 Gruppens slutsatser och bedömningar ........................................................ Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar i korthet –Det är positivt att man gör satsningar för att minska övergödningen och att de aktörer som bidrar till utsläpp mobiliseras och involveras i konkret åtgärdsarbete. –I utformningen av olika styrmedel behöver balansen mellan frivilliga åtgärder, storleken på ekonomiska subventioner och tvingande krav kontinuerligt följas upp och kunna omprövas för att hitta kostnadseffektiva lösningar. –Det är positivt att åtgärdsarbete har mobiliserat ett brett lokalt engagemang och bred lokal samverkan som involverar berörda aktörer från olika sektorer. finns ytterligare en potential i samverkan över kommungränser för att konkret engagera en högre andel lantbrukare. –Det är välkommet att bl.a. nya LOVA-projekt inriktas mot sektorer med störst utsläpp och hög potential för kostnadseffektiva åtgärder, långsiktighet och att återrapporteringen är ändamålsenlig utifrån projektens möjlighet att nå avsedda resultat. –Trots de olika utmaningar som är förenade med att följa upp miljöeffekter bör detta vara ambitionen i alla slags åtgärder. De åtgärder som vidtas med kända metoder bör vara kostnadseffektiva. –För fortsatt utveckling av vattenförvaltningen och effektiva åtgärder är det viktigt att vattenmyndigheterna utifrån tidigare erfarenheter drar relevanta lärdomar i det kommande arbetet med att förankra och utforma de nya åtgärdsprogrammen. –Det är viktigt att regeringen säkerställer att eventuella förändringar i systemet gör att förutsättningarna för uppföljning och resultatmätning bibehålls och utvecklas. Miljö- och jordbruksutskottets uppföljning Miljö- och jordbruksutskottet beslutade att genomföra en uppföljning av statliga stöd till lokala åtgärder mot övergödning. Utgångspunkten är beslut om miljökvalitetsmålet Ingen övergödning, som innebär att halter av gödande ämnen i mark och vatten inte ska inverka negativt på människors hälsa, den biologiska mångfalden eller möjligheter till en allsidig vattenanvändning. har efter förslag från regeringen beslutat om ytterligare medel för att öka åtgärdstakten, bl.a. inom landsbygdsprogrammet och genom stöd till lokala vattenvårdsprojekt (LOVA). Miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp har inriktat uppföljningen mot en kartläggning av ett urval av sektorer och statliga 2014/15:RFR1 SAMMANFATTNING stöd på området samt fallstudier av lokalt åtgärdsarbete i tre avrinningsområden. Insatser mot övergödning pågår och återstår har bruttoutsläpp av kväve och fosfor till omgivande havsbassänger minskat inom framför allt jordbruket, kommunala reningsverk och industrin. I miljö- och jordbruksutskottets uppföljning 2008 av insatser inom havsmiljöområdet framkom att det fanns en frustration över bristen på finansiering för att genomföra praktiska åtgärder. Sedan uppföljningen genomfördes har bl.a. vattenmyndigheternas åtgärdsprogram och nya satsningar på lokala åtgärder tillkommit. Tillförda medel riktas särskilt mot insatser för avlopp och reningsverk, jordbruk, båtar samt vatten och hav. Satsningen på LOVA-stöd har medfinansierat över 900 projekt med ca . Genom det svenska landsbygdsprogrammet har enskilda lantbrukare genomfört och fått ersättning för olika miljöåtgärder inom jordbruket. Särskilda havsmiljömedel, EU-fonder m.m. har medfinansierat en mångfald av åtgärdsprojekt lokalt och regionalt. Kunskap om effekter och behov behöver utvecklas Ett kostnadseffektivt åtgärdsarbete kräver att arbetet utgår från en helhetssyn där behov identifieras och prioriteras. Åtgärder mot övergödning som genomförs i ett område med vissa geografiska förhållanden kan vara mer eller mindre effektiva på en annan plats med skiftande förutsättningar. Det kan också vara svårt att på enkel väg och kort sikt bedöma miljöeffekterna för många metoder. En näraliggande utmaning är att många möjliga åtgärder bygger på frivillighet från aktörer som själva bidrar till utsläpp av näringsämnen. Uppföljningen visar att det finns en fortsatt utvecklingspotential i det lokala åtgärdsarbetet. Fallstudier i tre avrinningsområden visar att kommuner ibland saknar strategiska överväganden och samlade behovsanalyser inför beslut om åtgärder. Det finns en risk att t.ex. kommuner och privata markägare utgår från vad man kan söka bidrag för i stället för att ha en helhetssyn på vattenvårdsarbetet. Utformningen av verkningsfulla långsiktiga åtgärder kompliceras om medel behöver redovisas på relativt kort sikt. Det kan innebära hinder för ett bibehållet engagemang och möjligheten att följa upp effekter. Lokala aktörers delaktighet varierar I uppföljningens fallstudier av tre avrinningsområden framkommer att konkreta åtgärder genomförs av många aktörer inom olika sektorer och med varierande finansiella lösningar. Aktörerna har olika drivkrafter, intressen och ekonomiska möjligheter att delta i åtgärdsarbetet. Kunskap om utbudet av åtgärder, miljöintresse samt acceptans för stödens syfte och utformning är avgörande för graden av engagemang. En del åtgärder, både inom va-området och mot jordbruket, vidtas av kommuner med egna medel för att lösa akuta SAMMANFATTNING 2014/15:RFR1 Det finns därtill exempel på hur lokala aktörer har gått ihop för att lösa gemensamma problem, t.ex. på båtområdet. I flera län påpekar dock kommuner och vattenråd en svårighet i lokalt varierande tekniska lösningar på va-sidan, och att den övergripande vattenplaneringen skulle vinna på att koordineras mer. Olika synsätt minskar möjligheter för synergier och hantering av problem i gemensamma vatten. Det finns exempel på att lantbrukare med intresse och ekonomiskt utrymme vidtar många miljöåtgärder. finns en annan grupp lantbrukare som inte deltar alls i arbetet. Uppföljningen visar att lantbrukares motiv för att på olika sätt engagera sig varierar. I uppföljningen indikeras att ersättningarnas storlek har betydelse, men lika viktigt är systemens tydlighet och förutsägbarhet. Avgörande faktorer är också förtroende och intresse. För att få med lantbrukare behöver det synliggöras hur enskilda åtgärder påverkar markernas näringsläckage, eller hur lokala vattendrag konkret förbättras av genomförda åtgärder. Uppföljningen visar på flera framgångsrika metoder för att stimulera lantbrukares medverkan, t.ex. strukturkalkning, vattenråd som arena för dialog och insatser inom Greppa näringen. LOVA upplevs fungera väl LOVA-stöd uppges spela en viktig roll för att hantera lokala övergödningsproblem och uppfylla nationella krav eller förväntningar. LOVA-projekt upplevs i stor utsträckning ha stimulerat det lokala åtgärdsarbetet. Projekten är initierade genom kommuners eller andra aktörers frivillighet och möjliggörs av att minst hälften finansieras med egna medel. Ofta finns koppling till en ekonomisk drivkraft, exempelvis kommunens ansvar för vattentjänster, kommande krav på båttömningsstationer eller förväntningar på ökade skördar efter strukturkalkning. Konkreta va-åtgärder är ofta förenade med höga kostnader, varför LOVA-stödet i de flesta fall har använts till kunskapsinhämtning, vattenplanering och avloppsrådgivning. I uppföljningens fallstudier finns också exempel på omfattande kretsloppsprojekt som innebär nytänkande och som har möjliggjorts med LOVA-stöd. Om ett kunskapsprojekt kombineras med åtminstone en mindre konkret åtgärd anses det kunna bibehålla och stärka berörda aktörers fortsatta intresse och deltagande. En annan aspekt som främjar lokalt engagemang är stödets kontinuitet. Det finns dessutom en utbredd positiv acceptans för stödets krav på medfinansiering. Huvudsakligen positiva erfarenheter av uppnådda resultat Kommuner, föreningar och sammanslutningar av lantbrukare har goda erfarenheter av LOVA. Särskilt finns det en tillfredsställelse över att vidta åtgärder för den lokala miljön. Detsamma gäller andra projekt genomförda av länsstyrelser, kommuner eller vattenråd, med medel ur bl.a. BSAP-fonden (Baltic Sea Action Plan, en handlingsplan för ) eller Life plus eller särskilda medel från havsmiljöanslaget. Fallstudierna visar flera exempel på projekt där minskat näringsläckage och externa lokala nyttor har påvisats. 2014/15:RFR1 SAMMANFATTNING Våtmarker och reningsanläggningar upplevs ha potential för att öka det allmänna naturintresset och miljömedvetenheten. Förtroenden och relationer mellan aktörer kan utvecklas när man genomför åtgärder tillsammans. Som nämndes ovan finns särskilt goda erfarenheter av strukturkalkning. Bland stödmottagare inom landsbygdsprogrammets miljöersättningar är bilden inte lika entydigt positiv, bl.a. eftersom man tycker sig ha relativt lite kunskap om vilken skillnad den egna insatsen egentligen gör för miljön. Lokala aktörer framhåller det positiva i att LOVA inte är bundet till vissa sektorer eller åtgärder, eftersom det lämnar utrymme både för att testa nytt och för att hitta kombinationer av finansiering. LOVA-projekt som är relativt små behöver sannolikt bedömas efter andra kriterier än projekt som omsätter flera miljoner. Olika projekts omsättning, komplexitet och möjlighet att mäta miljöeffekter skiljer sig i viss utsträckning även mellan sektorer. Inte entydigt om vattenrådens potential Vattenråden har etablerats för att sammanföra olika intressenter i ett avrinningsområde. Uppföljningens fallstudier visar att det finns skillnader mellan de olika vattenrådens funktion och uppnådda resultat. Det finns exempel på vattenråd som engagerar och bedriver gemensamma åtgärder, men det kan finnas en frustration över brist på egna medel. Det finns också mer nybildade vattenråd med en mer begränsad roll. Att vattenråd når framgång upplevs ofta bero på enskilda personers drivkrafter och förmåga att skapa dialog. Kommunerna är olika engagerade i vattenråden, och aktörerna ser olika på sina uppgifter. Delvis beror detta på hur mycket man tycker man berörs av det aktuella avrinningsområdet. Om medlemmarna har olika uppfattningar om rådets syfte blir steget till gemensam syn och eventuella åtgärder långt. Vattenråden kan vara aktiva på olika nivåer. För att vidta konkreta åtgärder krävs förmåga och uthållighet i fråga om att driva projekt. Relativt stora projekt kan kräva en beständig organisation med förmåga att sköta, följa upp och utvärdera effekter . När en kommun är huvudman upplever aktörerna kontinuitet i ägarskap och förvaltning. Om rådet kan enas om slutsatser framstår det, i vattendirektivets anda, som en oberoende röst som sätter vattnets intressen högst. Ett vattenråd kan också användas för att informera om eller förankra enskilda aktörers planerade åtgärder. Efterfrågan på utvecklat regionalt och nationellt stöd Uppföljningens fallstudier visar att länsstyrelserna till största delen uppskattas av lokala aktörer. Stöd från är viktigt för att analysera behov, initiera åtgärder och ansöka om olika finansiella medel. Uppföljningen visar att de lokala aktörerna efterfrågar mer kunskap om vilken åtgärdskombination som är mest effektiv. Här verkar det finnas en utvecklingspotential för länsstyrelser och andra berörda myndigheter. Det varierar hur olika SAMMANFATTNING 2014/15:RFR1 länsstyrelser har organiserat sig för att hålla ihop frågor och arbetet kring övergödning och lokalt åtgärdsarbete. I uppföljningen beskrivs hur vattendirektivet har införts i och vattenmyndigheternas åtgärdsprogram. Därtill finns kunskap om bl.a. avrinningsområdens status, utsläppskällor och miljökvalitetsnormer sammanställd i nationella databaser. Denna sammanställda kunskap tillsammans med åtgärdsprogrammen förväntas utgöra en grund för lokala aktörers åtgärdsarbete. Tidigare studier har kritiserat åtgärdsprogrammen och att genomslaget på t.ex. kommunernas åtgärder är begränsat. Denna uppföljning indikerar att vattendirektivet åtminstone har bidragit till att höja medvetandegraden i kommuner, främjat en lokal dialog och drivit på organiseringen efter avrinningsområden. Aktörer på lokal, regional och nationell nivå ser fördelar med att t.ex. LOVA:s inriktning mot kväve- och fosforreduktion sätter fokus på dessa problem och bidrar till möjligheten att pröva nya metoder. LOVA:s utformning har dessutom fördelen att biologisk mångfald kan räknas som en positiv bieffekt. Samma förhållande gäller för bl.a. våtmarker inom landsbygdsprogrammet. kan noteras att det i projekt med breda eller flera mål kan behöva redovisas i en form som tar hänsyn till såväl resultat för specifika mål som de sammantagna resultaten. Viktigt med fortsatt uppföljning och redovisning av uppnådda resultat Inom miljöområdet pågår en rad beredningar, utredningar och översyner av regelverk, mål och myndigheter. Uppföljningar av resultaten av statens insatser mot övergödning görs av olika aktörer. Havs- och vattenmyndigheten (HaV) ansvarar för att samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning, och regeringen ger en årlig resultatredovisning för miljökvalitetsmålet i budgetpropositionen. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen bedömer att det är viktigt att de resultat som uppnås följs upp och redovisas. Näringsläckage i form av kväve och fosfor orsakar övergödning i vattendrag och är ett allvarligt hot mot den biologiska mångfalden i haven. Övergödning är den vanligaste orsaken till att av vattenförekomster inte uppnår god ekologisk status.4 I är miljötillståndet kraftigt påverkat och utbredningen av syrefria bottnar är på historiskt höga nivåer.5 fattade beslut om 15 miljökvalitetsmål som anger det tillstånd som ska uppnås i ett generationsperspektiv. Ett av målen är Ingen övergödning. beslutade bl.a. om en ny målstruktur med ett utvecklat generationsmål.6 introducerades eller förstärktes ett antal styrmedel för att stimulera investeringar och åtgärder i utvalda sektorer. Kunskapen om övergödningens nivåer och effekter är på nationell nivå relativt god. Insatser mot övergödning utvärderas löpande eller periodiskt, både sektorsvis och för enskilda åtgärder. Olika myndigheters kartläggningar och utvärderingar innebär att många effekter och aspekter har uppmärksammats.7 Den samlade lägesbilden speglar i huvudsak genomsnittliga nationella förhållanden. Det är emellertid förhållandevis ovanligt med studier som på samma gång griper över sektorer, åtgärder och aktörer. Dessutom blir sällan bakomliggande faktorer till erfarenheter på lokal nivå belysta.8 I det lokala åtgärdsarbetet har kommunerna en central roll, men även insatser från enskilda jordbrukare, båtklubbar, samfälligheter och organisationer är viktiga. På många håll har lokala vattenråd bildats med ambitionen att arbeta sektorsövergripande utifrån vattnets flöden snarare än administrativa gränser. För att minska utsläppen till havsmiljön kan de lokala aktörerna i olika former och under vissa förutsättningar söka ekonomiska bidrag för åtgärdsarbete. Det är relativt lite belyst hur olika statliga bidrag förhåller sig till varandra, liksom vad som driver lokala aktörer och vilka resultat som uppnås i enskilda vattenområden. Faktorer som påverkar aktivitetsnivå, utfall och effekter skulle kunna relatera till de sökandes intressen, kunskaper och resurser, och även de statliga bidragens utformning och tillgänglighet. 4Jordbruksverket (2012a), s. 11–13. 5Naturvårdsverket (2013a), s. 99–100; Havs- och vattenmyndigheten (2013a), s. 71. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183; bet. 2009/10:MJU25, s. 31, rskr. 2009/10:377. 7Till exempel har Statskontoret utvärderat arbetet som utförs av 25 myndigheter med ansvar inom miljömålssystemet. Se Statskontoret (2014). 8Dock finns det vissa uppföljningar med perspektivet avrinningsområde, t.ex. och (2006). 1.2 Syfte och inriktning Miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har inriktats mot ekonomiska stöd till lokala åtgärder för att motverka övergödning enligt beslut om miljökvalitetsmålet. Syftet har varit att undersöka användningen av statliga medel mot övergödning för att möta behov på lokal nivå. Den ska besvara följande frågor: Hur används olika ekonomiska stöd mot övergödning nationellt? Vilka behov har identifierats av regionala och lokala aktörer? Vilka möjligheter, drivkrafter och hinder finns för åtgärder? Vilka åtgärder genomförs på lokal nivå? Vilka miljönyttor och samhällseffekter upplevs åtgärderna resultera i? Hur upplever lokala aktörer kontakter med berörda statliga myndigheter? I uppföljningen görs först en nationell översikt av aktörer, insatser och resultat uppdelat för olika sektorer. Utgångspunkt är miljökvalitetsmålet och dess preciseringar och de sammanställningar som görs av olika myndigheter. I denna del ingår även en beskrivning av ansvarsfördelningen mellan olika aktörer på nationell, regional och lokal nivå. Därefter presenteras en studie av förhållanden och aktörer på lokal nivå. Det innefattar en kartläggning och analys av behov, förutsättningar och hinder för åtgärder mot övergödning utifrån olika lokala aktörers perspektiv. Exempel på aktörer är jordbrukare, ideella föreningar, kommuner och vattenbolag. Tre avrinningsområden9 är utvalda för empiriska fallstudier. I fallstudierna ingår analys av åtgärdsbehov och genomförda åtgärder. De tre områdena har valts ut efter följande kriterier: –Området ska ha ett övergödningsproblem. –Näringsläckage från området ska påverka havsmiljön. –Området är administrativt delat mellan kommuner. –Påverkanskällor ska komma från minst två av sektorerna reningsverk, enskilda avlopp, jordbruk, skogsbruk och båtar. –Lokala aktörer har inlett, men inte avslutat, åtgärdsarbete. Fallstudierna har därmed kunnat väljas utifrån med kusten förbundna avrinningsområden i vattendistrikten , och . och uppfyllde inte samtliga kriterier efter- 9 är indelat i ca 110 huvudavrinningsområden och närmare 37 000 delavrinningsområden. Ett huvudavrinningsområde har sin mynning i havet och har en areal som är minst ca 200 km². Ett avrinningsområde (eller dräneringsområde) avgränsas ytterst av en ytvattendelare och omfattar både markytan och ytan av det avgränsade områdets sjöar. All ytavrinning från området har ett gemensamt utlopp vid en given punkt i ett vattendrag. Avrinningsområdet definieras av uppströmsområdet till denna punkt. Källa: (2011). som de har relativt små problem orsakade av övergödning och därför liten åtgärdsvolym.10 Avrinningsområden till insjöar och vattendrag uppfyller inte kriteriet om direkt påverkan på havsmiljön. Utvalda avrinningsområden är Himmerfjärden (och Sö- dertäljes södra fjärdsystem) i , Nybroån i , och (med ) i . Mer om fallstudiernas upplägg och resultat redovisas i kapitel 5. Uppföljningens sista fråga om stöd från regionala och nationella myndigheter besvaras utifrån en analys av lokala aktörers erfarenheter. Underlag till uppföljningen har samlats in genom dokumentstudier och intervjuer med berörda aktörer på lokal, regional och nationell nivå. Intervjuer har bl.a. genomförts med företrädare för , Havs- och vattenmyndigheten, , fyra länsstyrelser och tre vattenmyndigheter, Kommuner och Landsting samt Svenskt Vatten. Vi har även intervjuat företrädare för ett antal kommuner, berörda lantbrukare, vattenbolag och båtklubbar, totalt ca 25 lokala aktörer (se vidare kapitel 5.1). Havs- och vattenmyndigheten, och länsstyrelserna i , och har faktagranskat delar av underlaget. Vidare har fil.dr vid Östersjöcentrum, och fil.dr bidragit med synpunkter på delar av utkast till slutrapporten. Uppföljningen inriktas mot offentligt11 finansierade stöd för lokalt vattenvårdsarbete mot övergödning inom sektorerna avlopp och reningsverk, jordbruk, fritidsbåtar samt mer allmänna vattenåtgärder. Den avgränsas även från följande: dricksvattenkvalitet och vattenförsörjning, grundvatten och kraftförsörjning, miljögifter och kemikalier, villkor för kommersiell båttrafik och fiske, fisk- och djurliv samt biologisk mångfald. Uppföljningen värderar inte olika tekniker eller metoder och innehåller inte rena beräkningar av kostnadseffektivitet. Detta beror i första hand på att tidigare kvalificerade försök har konstaterat att det råder brist på data av tillräckligt hög kvalitet. Statliga myndigheters interna processer, handläggningsrutiner och samverkan med andra myndigheter berörs huvudsakligen inte i uppföljningen. Slutligen avgränsas uppföljningen från kartläggning och 10 Havs- och vattenmyndigheten (2013d). Se också (2008), s. 21 och 24. 11 Det finns också privata finansieringskällor via exempelvis Baltic Sea 2020 respektive Östersjöinitiativet. bedömning av andra centrala styrmedel i vattenförvaltningen, såsom lagstiftning, skatter och tillsyn. 2 Mål och myndigheter Förvaltningen av vatten är omfattande, tvärsektoriell och inbegriper många frågor. Några exempel är ekologisk och kemisk status i hav, sjöar, vattendrag och grundvatten; hantering av dricksvatten, dagvatten och spillvatten; markavvattning och vattenvård inom areella näringar och sportfiske; kommersiell båttrafik. Det här kapitlet anger utgångspunkter för vattenförvaltningen, nationella miljökvalitetsmål och åtgärdsambitioner rörande övergödning samt ansvariga myndigheter och andra berörda aktörer. fattade 1999 beslut om 15 miljökvalitetsmål som anger det tillstånd som ska uppnås i ett generationsperspektiv. tillkom ett 16:e miljökvalitetsmål. beslutade bl.a. om en ny målstruktur med ett utvecklat generationsmål.