rir · H2B54 · 2014-03-19 00:00:00 — I anslutning till försvarsbeslutet hade försvarsutskottet bett regeringen återkomma angående försvarets anpassningsförmåga. välkomnade nu en uppstramning av planeringen och att regeringens kravställning skulle ske i termer av beredskap, flexibilitet och utveckling. (2004/05: FöU4, s.95). Vidare skildes civilt och militärt försvar åt. 2004/05:5, s. 31–32. 2004/05:5, s. 31–32. Efter allvarlig och varaktig försämrad omvärldsutveckling och successiva beslut av regering och riksdag ska Försvarsmakten kunna utveckla förmåga att möta olika former av mer omfattande militära operationer som hotar fred och självständighet. Denna uppgift ställer krav på att kontinuerligt upprätthålla grundläggande kompetenser, för att kunna utveckla en mer omfattande försvarsförmåga.60 Kraven på operativ förmåga delades sedan, inom ramen för regeringens så kallade förslag till inriktningen av utformningen av insatsorganisation 2008, in i tre så kallade delförmågor.61 Den första delförmågan handlade bland annat om att upptäcka hot och om omvärldsbevakning. Här ingick inte några egentliga krav på förmåga till nationella insatser.62 Vidare handlade det om fredsfrämjande insatser som även inbegriper fredsframtvingande åtgärder; där kraven hade höjts till att gälla även globalt, och inte som tidigare företrädesvis i med markförband (se ovan). Vidare skulle nu Försvarsmakten ha förmåga att leda och genomföra två insatser av bataljons storlek eller motsvarande och mindre förbandsenheter i ytterligare tre insatser.63 Delförmåga två handlade om att Försvarsmakten skulle följa omvärldsutvecklingen och delge underlag för att, om så vore nödvändigt, höja Försvarsmaktens operativa förmåga nationellt eller internationellt. Vidare skulle Försvarsmakten efter beslut kunna höja beredskapen i insatsorganisationen.64 Den tredje delförmågan handlade bland annat om att Försvarsmakten skulle upprätthålla grundläggande försvarskompetenser, för att kunna utveckla förmågan att möta mer omfattande militära operationer. angavs följande: Detta medför dock inte något krav på ytterligare förband i insatsorganisationen utöver de som blir en följd av ovan redovisade uppgifterna I och II.65 2004/05:5, s. 34; bet. 2004/05: FöU4. 2004/05:5, s. 34; bet. 2004/05: FöU4. 62Kraven handlade om att kunna upptäcka kränkningar i luftrum och sjöterritorium och om att bistå andra myndigheter vid skyddandet av viktiga samhällsfunktioner eller infrastruktur vid hot eller insatser mot civila mål. 2004/05:5, s. 34, s. 69; bet. 2004/05: FöU4. 2004/05:5, s. 34; bet. 2004/05: FöU4. 2004/05:5, s.43–45. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA I jämförelse med föregående försvarsbeslut innebar detta att kraven för uppgiften att stå emot ett väpnat angrepp hade sänkts. För förmågan att stå emot ett väpnat angrepp angavs inte längre någon egen så kallad operativ delförmåga. Delförmåga ett, två och tre handlade nu istället om förmåga till omvärldsbevakning, att efter beslut kunna höja förmågan och att upprätthålla grundläggande försvarskompetenser för att kunna utveckla förmåga till mer omfattande operationer. I jämförelse med kraven från föregående försvarsbeslut ingick alltså inte längre kravet om att kunna möta begränsade insatser mot som sker med i första hand fjärrstridsmedel, eller hot om sådana insatser (). Inte heller ingick kravet om att kunna höja förmågan för att möta insatser av fjärrstridsmedel och begränsade luftrörliga insatsstyrkor. Slutligen skulle inte längre delförmåga tre vara dimensionerade, och alltså inte innebära några krav på ytterligare förband i Konsekvenserna av de sänkta kraven var att antalet förband i insatsorganisationen kunde minska ytterligare i antal.66 Även Försvarsmaktens grundorganisation skulle genom försvarsbeslutet minska i volym. uttrycktes i detta försvarsbeslut tanken att öka ambitionerna när det gäller utlandsinsatser. I föregående försvarsbeslut var inte kraven formulerade i volymer, men med detta beslut skulle Försvarsmakten kunna leda och genomföra två insatser av bataljons storlek som skulle omfatta fredsfrämjande insatser över hela skalan, inklusive fredsframtvingande åtgärder, av uppgifter i och globalt. I föregående beslut hänvisades i kraven i första hand till och dess närhet och kraven var inte uttryckta i volymer. 3.4Inriktningsbeslutet och Försvarsmaktens nuvarande uppdrag Inför försvarsbeslutet kvarstod bedömningen att ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt riktat mot fortfarande vore osannolikt . Beredningen uteslöt dock inte att kriser eller incidenter som inbegriper militära maktmedel kan uppstå även i vår region, och på även militära angreppshot.67 2004/05:5, s.45. 67Säkerhet i samverkan (Ds 2007:46), s 48. Försvarsberedningen framförde att militärutgifter, från att ha legat på en låg nivå , ökat under 2000-talet.68 Beredningen bedömde att det var en tydlig trend att den ryska operativa förmågan ökade, men att den inom överskådlig tid skulle vara begränsad till konventionella militära aktioner riktade mot grannländer med begränsad försvarsförmåga.69 I försvarsministerns anvisningar för Försvarsberedningens arbete framhävdes principerna om ett modernt, flexibelt och kostnadseffektivt försvar. 70 Beredningen hänvisade bland annat till solidaritetsförklaringen som säkerhetspolitisk utgångspunkt.71 Vidare formulerade beredningen förslag på uppgifter, och här framgår att beredningen förordade en mer internationell prägel med en mer internationell inriktning framför en nationell.72 Försvarsberedningens rapport publicerades . Regeringen lämnade sin proposition till . Det betyder att däremellan hade en väsentlig omvärdshändelse ägt rum i form av kriget i . En skillnad mellan regeringens proposition och beredningens rapport var att regeringen på flera ställen hänvisar till , i närområdet och utanför närområdet, medan beredningen hänvisade till att insatser kan ske globalt, i , i närområdet och på vårt eget territorium. Ordningsföljen var alltså olika – vilket indikerar en omprioritering när det gäller inriktningen. Detta kan jämföras med vad som har hänvisats till som en förändring av svensk säkerhets- och försvarspolitisk inriktning från utifrån och in till inifrån och ut. 68Det hade resulterat i modernisering av föråldrad materiel och en intensifierad övningsverksamhet, vilket i sin tur lett till en höjd operativ förmåga. Beredningen ansåg det ännu vara för tidigt att bedöma vilka effekter de ökade försvarssatsningarna skulle komma att ha och att det inte nödvändigtvis var negativt att en sådan modernisering skedde. 69Säkerhet i samverkan (Ds 2007:46), s. 35. 70I försvarsministerns anvisningar till grund för försvarsberedningens arbete angavs att försvaret skulle ha en inriktning som byggde på principerna om ett modernt, flexibelt och kostnadseffektivt insatsförsvar som ska kunna användas där det behövs för att värna svenska värden och intressen. Användningen av försvaret skulle utgå från internationell samverkan och tillgänglighet, flexibilitet och rörlighet skulle syfta till att prioritera efterfrågade insatser (Ds. 2008:48), s.8. 71Ds 2008:48, s.21. 72Försvarsmakten ska bidra till de övergripande målen för vår säkerhet och till målen för försvaret genom att tillsammans med andra lösa följande uppgifter: -Försvara och upprätthålla våra grundläggande värden och intressen. Detta sker genom insatser globalt, i , i närområdet och på vårt eget territorium. -Upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet. -Med befintliga förmågor och resurser kunna bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA I beslut uttrycktes sedan målen för det militära försvaret på följande vis: Målet för det militära försvaret ska vara att enskilt och tillsammans med andra inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet. Detta ska ske genom att: Hävda suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen, Förebygga och hantera konflikter och krig, samt Skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter.73 I inriktningsbeslutet framhävdes vikten av användbarhet, tillgänglighet och flexibilitet. Såsom regeringen resonerade skulle försvarsförmåga öka om användbarheten och tillgängligheten ökade.74 En viktig del av det nya inriktningsbeslutet var även att försvaret skulle vara användbart utan behov av återtagning.75 Detta skiljer sig från tidigare krav på förmåga att inom ramen för längre tidsintervall höja förmågan, i händelse av ett försämrat omvärldsläge.76 Regeringen konstaterade emellertid att den nya inriktningen endast skulle kunna genomföras i den takt ekonomin medger. Resurser skulle komma att behöva frigöras genom förändringar och rationaliseringar. Vidare skulle uppdelningen mellan en utlandsstyrka och en nationell insatsorganisation upphöra. Sambandet mellan nationell och internationell förmåga framhävdes som alltmer tydligt och enligt regeringen fanns det inte några egentliga motsättningar mellan nationell försvarsförmåga och internationell kris- och konflikthantering.77 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10. 74Förändrade mål för det militära försvaret skulle ge en modern försvarsmakt och genom en solidaritetsförklaring skulle kunna ge och ta emot stöd på annat sätt . 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10. 76Regeringens inriktningsbeslut för Försvarsmakten –2014 uttryckte sedan fyra uppgifter som i sin tur ingår i myndighetens instruktions andra paragraf -Försvarsmakten ska kunna försvara och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt. -Försvarsmakten ska kunna upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet samt värna suveräna rättigheter och nationella intressen utanför det svenska territoriet. -Försvarsmakten ska med myndighetens befintliga förmåga och resurser kunna lämna stöd till civil verksamhet. -Försvarsmakten ska kunna utföra uppgifterna enligt första stycket självständigt, men även i samverkan med andra myndigheter, länder och organisationer. (regeringens inriktningsbeslut och Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten). 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10 s. 27. I inriktningsbeslutet ingick även regeringens så kallade bedömning avseende Försvarsmaktens uppgifter: Försvarsmakten bör bidra till målen för vår säkerhet och till målet för det militära försvaret genom att enskilt och tillsammans med andra myndigheter, länder och organisationer, lösa följande uppgifter: försvara och främja vår säkerhet genom insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet och i enlighet med internationell rätt värna suveräna rättigheter och nationella intressen i områden utanför detta med befintlig förmåga och resurser bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov. I förhållande till tidigare försvarsbeslut hade alltså två tidigare separata försvarspolitiska målsättningar slagits samman i detta inriktningsbeslut – att försvara landet mot väpnat angrepp och att kunna göra insatser utomlands. I den bemärkelsen hade den relativa tyngd som den nationella dimensionen tidigare haft minskat. I inriktningsbeslutet ingick dessutom i mycket begränsad utsträckning nationella respektive internationella dimensioner i termer av egna operativa krav. handlade det istället om gemensamma operativa krav för att kunna göra insatser (nationellt eller internationellt). uttrycktes emellertid till exempel den nationella dimensionen på följande sätt: Försvarsmakten bör enskilt och tillsammans med andra kunna försvara mot väpnat angrepp från statliga och icke-statliga aktörer var det än kommer ifrån. Väpnat angrepp kan utgöras av ett militärt angrepp på från annan stat liksom av internationell storskalig terrorism. 3.4.3Ändrade krav på operativ förmåga Med inriktningsbeslutet ändrades kraven på operativ förmåga. ska Försvarsmakten ha en operativ förmåga till omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen. Denna operativa förmåga ska uppnås enskilt och tillsammans med andra.79 80 Någon närmre precisering av kraven på omvärldsbevakning, insatser och utveckling ingick inte i 2008/09:140, s. 37. 79Dessa krav på operativ förmåga skulle i sin tur svara mot uppgifterna ställda av regeringen. I propositionen formulerades uppgifterna med ett bör, medan uppgifterna i regeringens instruktion är formulerade med ett ska. 2008/09:140, bet. 2008/09: FöU10. 2008/09:140, Samhällets beredskap och försvar 2012/13. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA I den bemärkelsen innebar beslutet en stor förändring. Kravställningen, inom ramen för beslut, var av en väsentligt mer övergripande karaktär i förhållande till kraven i de föregående. I regeringens inriktningsproposition ingick däremot regeringens bedömning.81 Efter detta redogjorde regeringen för skälen för sin bedömning, där regeringen mer ingående kom in på vad som skulle kunna jämföras med preciseringar i tidigare försvarsbeslut,82 fast med den skillnaden att det rörde sig om formuleringar i inriktningspropositionen och inte om regeringens förslag till för beslut avseende operativ förmåga. Här ingick bland annat följande formuleringar: efter begränsad förberedelsetid kraftsamla insatsorganisationen för att enskilt och i samverkan med andra kunna möta ett allvarligt militärt hot, ta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer för att försvara landet mot väpnat angrepp.83 Enligt vår bedömning var följande formulering av regeringen i första hand mer av internationell karaktär: över tiden hålla cirka 2 000 personer ur insatsorganisationen insatta, nationellt eller internationellt kontinuerligt delta i upp till fyra förbandsinsatser varav minst en ska kunna vara av bataljonsstridsgruppsstorlek. Vidare skrev regeringen när det gäller utveckling att Försvarsmaktens förmåga att möta mer kvalificerade motståndare är en förutsättning för långsiktig handlingsfrihet varför Förmågan till väpnad strid mot en kvalificerad motståndare bör upprätthållas. Regeringen skrev att för att säkerställa möjligheten till sådan utveckling kan det vara nödvändigt att behålla viss strategisk infrastruktur. Vidare organiseras en förbandsreserv bestående av fyra mekaniserade bataljoner, utanför insatsorganisationen, som upp till efter särskilt beslut bör kunna tillföras insatsorganisationen. Detta efter allvarligt försämrad omvärldsutveckling som innebär hot mot Sverige.84 81Regeringen angav att Försvarsmaktens operativa förmåga bör möta kraven på användbarhet, tillgängligt och flexibelt försvar för insatser i , i och utanför närområdet. 2008/09:140. 2008/09:140, s.43. 2008/09:140, s.44. Inriktningsbeslutet innebar en väsentlig förändring i flera avseenden. Målet för det militära försvaret fick en mer övergripande karaktär. Inom ramen för regeringens bedömning av uppgifter användes formuleringar i likhet med tidigare försvarpolitiska mål. I uppgifterna ingick försvaret av och internationella insatser – men istället för att som tidigare handla om två olika försvarspolitiska mål, skulle uppgiften att försvara och främja vår säkerhet ske genom insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet. Att försvara och främja svensk säkerhet handlade inte på samma sätt som förr om nationell försvarsförmåga. Innebörden hade nu breddats och förändrats till att avse förmågan att göra insatser – på eget territorium eller utomlands. I det avseendet hade nationella respektive internationella dimensioneringsgrunder upphört och ersatts av en mer generell dimensioneringsgrund om insatsförmåga. På så vis var inriktningsbeslutet i förhållande till tidigare försvarsbeslut av en vidare karaktär. Detsamma gällde kraven på operativ förmåga, som handlade om förmåga till omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen, utan närmre preciseringar, annat än vad som i regeringens proposition hade formulerats som skälen för regeringens bedömning. hade emellertid ungefär samma grundläggande struktur som den haft i föregående försvarsbeslut. Men Försvarsmakten skulle inte längre behöva återtagning, vilket innebär en ambitionshöjning. Försvarsmakten ska kunna göra insatser, både nationellt och internationellt, utan att vara i behov av återtagning. har utöver beslut om insatsorganisation, regeringen angivit att det ska finnas förstärkningsresurser motsvarande fyra bataljoner, vilket kan jämföras med tidigare försvarsbesluts krav om förmåga att på medellång sikt höja förmågan. För ytterligare information om innebörden av inriktningsbeslut se elektronisk bilaga 3. Instruktion och regleringsbrev har varit centrala styrdokument för regeringens styrning av Försvarsmakten. Därför har även granskat dessa för att få en bild av hur regeringen har operationaliserat försvars- och inriktningsbeslut. har det även tillkommit anvisningar för försvarsplaneringen. För en detaljerad genomgång av Försvarsmaktens instruktion och hur den har förändrats , se elektronisk bilaga 4. För en detaljerad genomgång av regleringsbreven till Försvarsmakten och hur dessa har förändrats , se elektronisk bilaga 5. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Av Försvarsmaktens instruktion framgår hur myndighetens uppdrag har förändrats . Det är inte många förändringar av själva uppdraget som har skett i instruktionen. Instruktionen har utgått från beslut. Instruktionen har inte avspeglat förändringarna av Försvarsmaktens uppdrag på ett tydligt sätt. Dessa har istället i första hand uttryckts genom regleringsbrevet. Instruktionen har emellertid större dignitet som styrande dokument. föreskrev instruktionen att Försvarsmakten ska kunna försvara mot väpnat angrepp var det än kommer ifrån, och att hela ska kunna försvaras.85 ändrades detta krav till att Försvarsmakten ska kunna försvara och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt.86 Detta är i linje med inriktningsbeslutet . anpassades instruktionen till regeringens syn att myndigheter ska styras strategiskt. Det innebar att verksamhetsdelen i regleringsbrevet minskade till förmån för en utökad instruktion. tillkom att Försvarsmakten ska ha en aktuell operativ planering för sina uppgifter.87 Det betyder att Försvarsmakten måste återuppta den försvarsplanering som legat på en låg nivå. Regeringens årliga regleringsbrev till Försvarsmakten ger en närmre bild av hur försvars- och inriktningsbesluten har förmedlats. regleringsbreven motsvarar till stor del dessa beslut, men innehåller oftast inte några preciseringar. I några fall hänvisas till olika särskilda regeringsbeslut som har fattas efter försvars- respektive inriktningsbeslut. avser endast i taget, inte försvarsbeslutsperioden som sådan, vilket medför en uppsplittrad bild av verkställigheten av försvars- respektive inriktningsbesluten. Innehållet i Försvarsmaktens regleringsbrev har varierat mycket mellan åren. Till exempel har Försvarsmaktens historiskt sett så kallade kärnuppgift, att försvara , utgått ur regleringsbreven . I flera fall är verksamhetsmålen och de operativa förmågorna öppna för olika tolkningar. Till exempel kan det för ett visst år stå att Försvarsmakten alltid ska ha en viss förmåga, för att därpå ha ändrats till att myndigheten ska ha förmågan utan ordet alltid, vilket alltså skulle kunna tolkas som 851–2 §§ förordningen (2000:555) med instruktion för Försvarsmakten. 862 § första stycket förordningen (2009:1204) om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. 873 § tredje stycket förordningen (2010:650) om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. När verksamhetsdelen drogs ned i regleringsbreven utökades, som nämnts ovan, Försvarsmaktens instruktion med verksamhetsuppgifter. Instruktionen är ett dokument inom ramen för regelstyrningen och som sådant krävs att dess innehåll är såväl stringent som varaktigt. I den bemärkelsen, kan enligt , förutsättningarna ha stärkts för en mer tydlig styrning. 3.5.3Styrsignaler om en fortsatt nationell inriktning har försvarsplaneringen successivt minskat. 2010 ändrades detta då regeringen beslutade att öka försvarsplaneringen. Försvarsmakten ska numera ha en aktuell operativ planering för sina uppgifter.88 har kraven på operativ planering ytterligare preciserats.89 Av granskningen framgår att det som styrsignal har haft stor betydelse för Försvarsmakten. Regeringen har även höjt kraven på den civila försvarsplaneringen genom att 2013 ge Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) i uppdrag att utveckla denna. Uppdraget till MSB handlar om att stärka civila myndigheters planering för höjd beredskap, och att dessa ska kunna lämna stöd till Försvarsmakten inom ramen för totalförsvaret och den pågående reformeringen av försvar.90 Detta skiljer sig från tidigare förhållanden då MSB avvecklade merparten av civilförsvarsförråden med tillhörande materiella förmågor. Syftet var att avveckla förmågor för att kunna utveckla nya.91 Konsekvenserna av ett uppehåll i försvarsplaneringen Konsekvensen av att försvarsplaneringen bedrivits på en lägre nivå framgår bland annat av Försvarsmaktens interna planeringsunderlag.92 Försvarsmakten skriver att genom försvarsplaneringen har brister i insatsorganisationen kunnat upptäckas. Det handlar om briser när det gäller det materiella och personella läget (vid vissa förband och funktioner), bristande samövning, planläggning 883 § tredje stycket förordningen (2010:650) om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. 89Försvarsmakten ska ha en aktuell operativ planering för sina uppgifter. Planeringen ska omfatta alla resurser som är nödvändiga för att genomföra Försvarsmaktens verksamhet. Försvarsmakten ska fortlöpande lämna upplysningar till berörda myndigheter om förhållanden i den operativa planeringen som har betydelse för deras verksamhet. (3 § tredje stycket förordningen (2012:899) om ändring i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten). 90Uppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att utveckla planeringen inför höjd beredskap (civilt försvar), . 91Myndighetens för samhällsskydd och beredskap årsredovisning . 92Försvarsmakten skriver att försvarsplanering har genomförts för att bedöma och inrikta den operativa förmågan. Denna planering kommer, enligt Försvarsmakten, att få en allt tydligare roll som underlag för insatsorganisationens utveckling GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA och tillgänglighet samt prestanda i vissa materielsystem.93 Försvarsmakten har identifierat brister i den operativa förmågan relaterat till gällande uppgifter.94 Vår bedömning är att minskad försvarsplanering påverkade samverkan och kontakter mellan civila och militära resurser negativt. Detta framgick bland annat av tidigare granskning av Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser (RiR: 2011:15). I sitt underlag inför inriktningsbeslutet uttryckte Försvarsmakten att planering och förberedelser i likhet med vad som genomfördes inte bedöms vara meningsfullt. Försvarsmakten hänvisade till planering och förberedelser för en höjning av beredskap och förstärkning av insatsförmågan för territoriell integritet och vissa begränsade stridshandlingar mot , som en förutsättning för att förband ska kunna utvecklas såväl kvantitativt som kvalitativt.95 3.5.4Säkerhetspolitisk bedömning inför försvarsbeslut Den nuvarande Försvarsberedningen redovisade sin bedömning av den säkerhetspolitiska utvecklingen . Jämfört med den föregående försvarsberedningens omvärldsanalys, konstaterar den nuvarande att dagens utveckling går snabbare och är mer komplex och svårförutsägbar än förut. Beredningen lämnar en katalog över olika gräns- och sektoröverskridande hot som den anser vara aktuella, till exempel terrorism, organiserad brottslighet, migrationsströmmar, m.m. Dessa hot berör stora delar av samhället och vissa av dem är svåra att förutse och kan uppstå plötsligt, medan andra är mer långsiktiga och växer fram successivt.96 När det gäller läget i drar försvarsberedningen slutsatsen att ser världen omkring sig som mer instabil och potentiellt hotfull.