rir · H2B524 · 2014-11-27 00:00:00 — Processen för hanteringen av årliga kärnstöd till multilaterala organisationer respektive processen för påfyllnader av kärnstöd till utvecklingsbanker och utvecklingsfonder ser olika ut. Efter ett inledande avsnitt beskrivs dessa två processer därför var för sig. Utrikesministern har delegerat rätten att fatta beslut om tillgängliga medel inom utgiftsområde 7 till biståndsministern.48 Biståndsministern har i sin tur överlåtit sin beslutanderätt till vissa enhetschefer på . Beslutanderätten för de delar av anslagsposterna 30, 31 och 33, som avser multilaterala och internationella organisationer och fonder, har överlåtits till chefen för enheten för multilateralt utvecklingssamarbete (UD-MU). I delegeringsbeslutet anges att med beslutanderätten följer ansvar för beslut, uppföljning och intern kontroll av medlen. Delegeringsbeslutet innebär alltså att beslutanderätten formellt flyttas från politisk nivå till tjänstemannanivå på departementet. Enhetschefen på har därmed formellt det övergripande ansvaret för delegerade medel om cirka nio miljarder kronor.49 I intervjuer vid har det framhållits att den delegerade beslutanderätten i praktiken endast innebär rätten att besluta om utbetalning av kärnstöd till organisationer samt ansvaret för uppföljning och intern kontroll av medlen. Den innebär inte rätten att besluta om hur medlen inom anslagsposterna ska fördelas på olika organisationer.50 Hur mycket pengar de olika organisationerna ska få fastställs i diskussioner på den politiska nivån, inom biståndsministerns kansli och inom Statsrådsberedningens 48Se Regeringskanslibeslut (UF2013/15613/UD/USTYR). 49För 2013 se Ändring av beslut om rätt att på vägnar besluta om medel under vissa anslag, , UF2013/15613/UD/USTYR, . Anslagspost 30: Multilaterala utvecklingsbanker, fonder och skuldavskrivningar Anslagspost 31: Multilaterala och internationella organisationer och fonder Anslagspost 33: Strategiskt inriktade bidrag 50I lades en bilaga till delegeringsbeslutet. I bilagan återfinns en förteckning över fördelningen av kärnstöd till olika organisationer inom anslagspost 31. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER Till enhetschefen på har därmed endast delegerats ansvaret att utforma beslut som ger Sida i uppdrag att utföra utbetalningar av kärnstöd.52 3.2Årliga kärnstöd till multilaterala organisationer Regeringen sätter ramen för det multilaterala biståndet i budgetpropositionen. Även fastställandet av nivåer för kärnstöd till multilaterala organisationer sker inom ramen för den årliga beredningen av budgetpropositionen. En betydande andel av kärnstöd till multilaterala organisationer förmedlas genom årligt beslutade kärnstöd, totalt . En större del utgörs av så kallade frivilliga kärnstöd, där fattar beslut om vilken nivå respektive organisation ska få. Därutöver utgörs det årliga kärnstödet av fasta avgifter, till exempel medlemsavgifter. Det svenska kärnstödet går direkt till organisationens centrala budget. Beredningen av biståndsbudgeten samordnas av enheten för styrning av utvecklingssamarbetet (UD-USTYR). Det multilaterala stödet bereds tillsammans med UD-MU. presenterar här en förenklad bild av processen. UD-USTYR lämnar inledningsvis beställningar på underlag till övriga enheter inom Utrikesdepartementet.53 För det multilaterala utvecklingssamarbetet är det framförallt UD-MU som tar fram underlag. Innehållet i underlagen har varierat –2013, beroende på att beställningen av underlag har varierat. I beredningen av budgetpropositionerna –2013 bestod underlaget som UD-MU ombads lämna av korta bedömningar av de multilaterala organisationerna, utan förslag på nivåer på kärnstöd till de olika organisationerna. I beredningen av budgetpropositionerna har tjänstemännen på UD-MU istället fått en beställning från biståndsministerns kansli på ett mer omfattande underlag. Utifrån ingångsvärden från biståndsministerns kansli inkluderas nu även förslag 51Statsrådsberedningens samordningskansli består av statssekreterare från respektive regeringsparti med stöd av ett antal samordnare från varje parti, uppdelat efter departement eller ämnesområde. 52Intervjuer vid , , , . 53Beställningarna kan bland annat innehålla information om vilka områden som ska prioriteras, exempelvis har milleniemål 4 och 5 (minska barnadödligheten och förbättra mödrahälsan) samt humanitära frågor prioriterats . (Intervjuer vid ). på specifika nivåer för kärnstöd till respektive organisation som får stöd via anslagspost 31 (Multilaterala och internationella organisationer och fonder).54 UD-USTYR sammanställer slutligen ett samlat underlag för alla anslagsposter inom utgiftsområdet och lämnar det till biståndsministerns kansli. Underlaget används i förhandlingar på politisk nivå i . I förhandlingarna tas ett budgetförslag för utgiftsområde 7 fram, med fördelning av medel på de olika anslagsposterna inom utgiftsområdet.55 Specifika nivåer för kärnstöd till multilaterala organisationer fastställs också i dessa förhandlingar. har i underlag kommenterat att allokeringar av medel till respektive organisation i princip förhandlas utan underlag i samband med beredningen av budgetpropositionen.56 Resultatet av förhandlingarna, med bland annat en lista över nivåer på kärnstöd till respektive organisation, kommuniceras sedan till och Dokumentationen i processen ovan tillförs inte någon akt utan är interna arbetspapper.58 Parallellt med att får information om nivåerna på kärnstöd från den politiska ledningen lämnar regeringen den samlade budgetpropositionen till för behandling och beslut. Utöver ram för anslag innehåller budgetpropositionen också indikativa anslagsposter och en indikativ fördelning av kärnstöd till vissa multilaterala organisationer.59 fattar endast beslut om anslag på ramnivå. Hur medel allokeras till olika anslagsposter respektive inom anslagsposter är därmed fritt för regeringen att hantera under budgetåret. Nivåerna för anslagsposterna fastställs av regeringen genom regleringsbrev, efter att beslutat om anslagsnivåer. Nivåerna kan justeras genom ändringar i regleringsbrev. När beslutat om budgetpropositionen och en indikativ fördelning av nivåer på kärnstöd finns, lämnar UD-MU en instruktion till FN- 54Intervjuer vid , , . 55Under förhandlingsprocessen i kan beställningar på kompletterande underlag göras till UD-USTYR eller annan enhet, i det här fallet UD-MU. Syftet är att vid behov få mer information om olika handlingsalternativ och konsekvensbedömningar av dessa. Beställningarna görs under pågående förhandlingar och produceras därmed . (Intervjuer vid , , ). 56Promemoria , (), utkast till riktlinjer för resultatstrategier inom internationella bistånd. 57Intervjuer vid , . 58Ett arbetspapper innebär att det är interna arbetsmaterial eller så kallade mellanprodukter. När ett ärende avslutas blir arbetspapper som ingår i akten allmänna handlingar. Så vitt vet tillförs de nämnda arbetspapperna dock aldrig någon akt i samband med att ärenden avslutas och får därmed aldrig status av allmän handling. 59I budgetpropositionen byttes termen förslag till indikativ fördelning. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER representationerna om att informera de berörda organisationerna om de indikativa nivåer som regeringen avser att fördela under året.60 3.2.2Formella beslutsdokument om fördelningen av kärnstöd Den formella beslutanderätten för kärnstöden är som nämnts delegerad till enhetschefen på . I praktiken handlar det dock om att enhetschefen beslutar om utbetalning av kärnstöden i enlighet med den fördelning som fastställts av den politiska ledningen. I besluten om utbetalning (så kallade utbetalningsbeslut) läggs ett uppdrag till Sida att utföra själva utbetalningen. (Se mer om detta i avsnitt 3.4.) Utöver signaler från politisk nivå baseras utbetalningsbesluten på information i budgetpropositionen. I arbetet med att formulera besluten om kärnstöd sker ytterligare kommunikation mellan UD-MU och den politiska ledningen.61 Denna kommunikation är också av informell karaktär. Vid intervjuer på UD-MU har tjänstemännen understrukit vikten av att det finns ett formellt regeringsbeslut att hänvisa till i utbetalningsbesluten, för att öka transparensen och tydligheten i beslutsprocessen. kan dock konstatera att det –2013 inte funnits något heltäckande formellt beslut för hur det multilaterala kärnstödet ska fördelas mellan olika organisationer. Styrningen avseende nivåerna för kärnstöd som anges i utbetalningsbesluten har istället präglats av informella diskussioner och interna arbetspapper. Fram disponerade pengarna för kärnstöd till multilaterala organisationer. I regleringsbrev för för utgiftsområde 7 angavs 27 multilaterala organisationer och hur mycket kärnstöd de högst skulle få.62 Detta var dock inte en uttömmande lista på samtliga organisationer som fick kärnstöd. tilldelade regeringen dispositionsrätten för merparten av de medel som beslutar om. Medlen ska betalas ut först efter beslut av Utrikesdepartementet.63 I regleringsbreven för Sida 2011 och 2012 finns tabeller som anger några av de största multilaterala organisationerna och hur mycket kärnstöd de skulle få under respektive år.64 I Sidas regleringsbrev 60Utrikesdepartementets faktagranskning, . 62Regleringsbrev för avseende anslagen 1:11 (utg.omr. 05), 1:1 och 2:1 (utg.omr. 63Se exempelvis regleringsbrev för avseende . 64Regleringsbrev för budgetår 2011 och 2012 avseende . Utöver nivåerna som presenteras i tabellerna gav regleringsbreven även styrning vad gäller anslagsposternas inriktning och fokus. I regleringsbrevet sattes även maxsummor som får utbetalas till ett flertal organisationer. finns dock inte denna information kvar.65 har det således inte funnits något regeringsbeslut att hänvisa till i utbetalningsbesluten. har detta uppmärksammats inom . På grund av osäkerhet kring hur besluten om utbetalning skulle formuleras när det inte fanns något formellt regeringsbeslut att hänvisa till, avvaktade UD-MU med utbetalning av de kärnstöd som enligt plan skulle betalats ut . Besluten om utbetalning försenades även på grund av vårändringsbudgeten och de flyktingavräkningar som innebar förändrade nivåer på kärnstöden.66 Frågan hanterades genom att en förteckning över de olika kärnstöden inom anslagspost 31 lades in som bilaga till det delegeringsbeslut som ger beslutanderätten för delar av anslagsposterna 30, 31 och 33 till enhetschefen för I besluten om utbetalning av kärnstöd hänvisas därmed till detta beslut.68 Detta är dock inget regeringsbeslut utan ett regeringskanslibeslut. 3.3Påfyllnad av utvecklingsfonder och kapitalökningar till utvecklingsbanker En betydande andel av multilaterala utvecklingssamarbete förmedlas via utvecklingsfonder som administreras av eller regionala utvecklingsbanker. Allokering av kärnstöd till utvecklingsfonderna sker normalt i särskilda påfyllnadsförhandlingar som vanligtvis äger rum . Efter faktarutan nedan beskrivs de olika stegen i påfyllnadsprocessen. 65När dispositionsrätten för medlen gick över från till Sida återfanns den lista på organisationer som tidigare fanns i regleringsbrev i Sidas regleringsbrev . Ur ett styrningsperspektiv ansågs det som en anomali att styra beslut om kärnstöd i Sidas regleringsbrev, varför denna information togs bort från Sidas regleringsbrev och framåt. (faktagranskning 2014- 11-05). 66Utrikesdepartementets faktagranskning, . sänktes alla kärnstöd som inte var juridiskt avtalade procentuellt lika mycket för att hantera de nödvändiga minskningarna av biståndsramen. hanterades förändringarna genom olika stora neddragningar av kärnstöd till ett antal organisationer, enligt anvisningar från den politiska ledningen. Vissa organisationers kärnstöd har inte förändrats alls medan andras har förändrats relativt mycket. (Intervju vid , ). 67Beslut om rätt att på vägnar besluta om medel under vissa anslag. (UF2014/11139/UD/USTYR). 68Svar via e-post från , . BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER Finansiering av utvecklingsbanker och utvecklingsfonder Utvecklingsbankernas verksamhet kan översiktligt delas upp i två delar. En så kallad mjuk del, som går genom bankernas utvecklingsfonder. Fonderna fokuserar på de fattigaste länderna och ger förmånliga lån och gåvor. Fondernas medel måste därför fyllas på med jämna mellanrum. Till denna verksamhet kommer en så kallad hård del, som förmedlar lån till medelinkomstländer på främst kommersiella villkor. Bankerna kan även ge finansiering till kapitalinvesteringar i den offentliga och privata sektorn samt andra insatser i den privata sektorn. För att kunna expandera denna verksamhet behöver bankernas kapitalbas utökas med jämna mellanrum. Svenskt kärnstöd till de internationella utvecklingsbankerna och utvecklingsfonderna består framförallt av påfyllningar av fonder och finansiering av bankernas kapitalbas. Detta görs normalt genom så kallade påfyllnader som förhandlas för respektive bank eller fond. förhandlar då om storleken på sin påfyllnad tillsammans med övriga medlemsländer. Dessa internationella åtaganden beslutas av regeringen och löper normalt sett . Utbetalningarna regleras i särskilda dragningsscheman. Utbetalningar görs , kopplade till flera parallellt löpande påfyllnader. kan vid sidan om påfyllnaderna stödja utvecklingsbankerna och utvecklingsfonderna med riktade medel för särskilda insatser. 3.3.1Regeringen får en bemyndiganderam från Inför påfyllnadsförhandlingar behöver regeringen ett bemyndigande från att ingå nya åtaganden. Förslag på bemyndiganderam läggs fram till inom ramen för budgetpropositionen. Det är UD-USTYR som med hjälp av UD-MU bereder förslaget till ny bemyndiganderam. I förslaget ingår normalt flera tänkta bidrag.69 Förslaget till ny bemyndiganderam bygger enligt UD-MU på storleken på tidigare påfyllnader, beaktade växelkursförändringar och en bedömning av aktuella organisationers historiska förmåga att leverera utvecklingsresultat. I samband med beredningen av detta använder UD-MU material från flera källor som underlag, till exempel halvtidsutvärderingar av fondernas resultat sedan senaste påfyllnad, interna utvärderingar samt bedömningar gjorda av andra givarländer. En viktig del av underlaget består av kunskap från det svenska deltagandet i styrelsearbetet i utvecklingsfonderna och utvecklingsbankerna. Utifrån underlaget görs en samlad svensk bedömning av fondernas effektivitet och relevans utifrån svenska biståndspolitiska prioriteringar. Det förslag till ny bemyndiganderam som UD-MU lämnar förankras med den politiska ledningen, för att sedan inkluderas i budgetpropositionen. 69I bemyndiganderamen kan även andra typer av kärnstöd ingå, utöver påfyllnader av utvecklingsfonder. beslutar om en samlad bemyndiganderam avseende anslag 1:1, och regeringen kan ingå nya åtaganden inom denna ram. Hur medel ska fördelas till olika organisationer eller fonder specificeras däremot inte. Genom bemyndiganderamen fastställs ett tak för påfyllnaden. Utgångspunkten är inte att hela bemyndiganderamen ska utnyttjas, utan nivån på kärnstödet bestäms först i slutskedet av påfyllnadsförhandlingen. Enligt är detta en bra modell som tillåter att går in i förhandlingar i utvecklingsbanker och utvecklingsfonder med ett tydligt mandat. Flera andra länder tvingas söka mandat för nivåer på stöd under pågående förhandlingar. 3.3.2Den svenska påfyllnaden förhandlas med övriga medlemmar Inför påfyllnadsförhandlingarna förbereder UD-MU en övergripande raminstruktion, ett så kallat måldokument, för påfyllnaden. Måldokumentet gemensambereds inom och stäms av med den biståndspolitiska ledningen. Utgångspunkter i måldokumenten vägleds av bland annat organisationsstrategier (för de organisationer där sådan finns), organisationsbedömningar samt de resultatanalyser som görs i samband med gemensamma halvtidsutvärderingar av fondernas eller bankernas verksamhet. Påfyllnadsförhandlingarna utgörs sedan av en serie möten som slår fast de olika ramarna för den aktuella fonden eller banken – dels en tematisk inriktning/prioriteringar för fondernas kommande arbete (till exempel jämställdhet eller sviktande stater), dels ramarna för hur arbetet ska Medlemmarna kommer på så vis fram till ambitionerna för fonden eller banken. Inför det slutgiltiga förhandlingsmötet, där nivån på kärnstödet sätts, sker en föredragning på ministernivå (med biståndsministern, och även med finansministern för kärnstöd till ). En viktig fråga som avgörs är storleken på påfyllnaden av kärnstöd och om ska nyttja hela bemyndiganderamen eller inte. Det slutgiltiga beslutet om storleken på den svenska påfyllnaden är därmed ett politiskt beslut. Historiskt sett har bidrag till utvecklingsbanker och utvecklingsfonder styrts mycket av tidigare andel av de totala bidragen till en specifik fond eller bank, den svenska så kallade bördeandelen. av de totala bidragen till en bank eller fond har alltså i princip varit . Enligt har givarländernas syn på vikten av bördeandelen dock börjat förändras , bland annat som en konsekvens av finanskrisen . Enligt uppgifter från UD-MU lägger givarländerna i dag större vikt vid att organisationens resultat ska vara styrande, snarare än storleken på respektive lands historiska bördeandel. bör alltså inte vara lika bundet vid att behålla storleken på sin andel. Effektivitet och relevans samt BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER utvecklingspolitiska prioriteringar ska istället vara vägledande för storleken på påfyllnaden.70 Den svenska förhandlaren presenterar slutligen det svenska åtagandet under det sista förhandlingsmötet. Efter avslutad förhandling fattar regeringen ett formellt regeringsbeslut om bidrag till påfyllnaden och lämnar en hemställan om skuldbevis till Riksgälden. Som beskrivits ovan beslutas påfyllnader för utvecklingsfonder vanligtvis . De beslutade påfyllnaderna betalas dock normalt ut av . När förhandlingen är klar och regeringen beslutat om påfyllnad skickar banken ett förslag på schema för betalningar . Givarländerna har stor frihet att påverka hur pengarna ska fördelas över nioårsperioden. Denna logik för utbetalningar innebär att givarna betalar för tre beslutade påfyllnader parallellt. Som ett exempel betalar 2014 för fjortonde, femtonde och sextonde påfyllnaden av utvecklingsfond . Diagrammet nedan illustrerar påfyllnader och utbetalningar . 70 Intervjuer vid , . Figur 3 betalningar till 2011–2020, miljoner kronor.71 Källa: , utbetalningsbeslut för 16 och påfyllnadsbeslut för kan konstatera att genom påfyllnadsbesluten gör åtaganden som sträcker sig över och omfattar stora belopp. 3.4Sida betalar ut beslutade kärnstöd har Sida ett särskilt uppdrag när det gäller utbetalningar av medel som regeringen och beslutar om.72 I regleringsbrevet för Sida tilldelar regeringen myndigheten dispositionsrätt för de medel som är avsatta för kärnstöd. I villkoren för dispositionsrätten anges dock att medlen får utbetalas först efter beslut av Regeringskansliet.73 Kärnstödet till multilaterala organisationer, utvecklingsfonder och utvecklingsbanker handläggs alltså av () medan pengarna betalas ut av Sida. För dessa beslut, liksom för beslut om projektbidrag, ska Sida utföra vissa administrativa kontroll- och prövningsmoment vid 71Figuren visar utbetalningar och planerade utbetalningar till perioden –2020. Den artonde påfyllnaden är varken förhandlad eller beslutad, ett exempel inkluderas endast för att illustrera hur de olika påfyllnadsbetalningarna löper. 723 § förordningen (2011:1499) om ändring i förordningen (2010:1080) med instruktion för (Sida). 73Se exempelvis regleringsbrev för avseende . BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER bidragshantering samt praktiskt hantera utbetalningar och återkrav.74 När ett beslut om utbetalning har fattats på skickas en kopia av beslutet till Sida, som sedan har att verkställa själva utbetalningen av beslutade medel.75 har i en tidigare granskning belyst problem med valutahanteringen i svenskt bistånd.76 har i den årliga revisionen av Sida, samt i årliga rapport, pekat på vissa problem med det delade ansvaret mellan och Sida. Det uppdelade ansvaret ökar risken för fel och bristande kontroll över att medlen används till avsedda ändamål. kan konstatera att den övergripande kontrollmiljön på och skiljer sig från andra myndigheter. Till exempel omfattas beslutshantering inte av vare sig myndighetsförordningen77 eller förordningen om intern styrning och kontroll78. Även om Sida omfattas av ovan nämnda förordningar så saknas i detta fall ett uttalat ansvar för intern styrning och kontroll för hela kedjan från beredning och beslut till utbetalning och uppföljning avseende av statens medel.79 har också uttalat att regeringen och organisation inte i första hand är organiserad för att hantera återkommande bidrag, och att regeringen och endast i undantagsfall bör hantera enskilda bidragssystem.80 konstaterar att fördelningen av i årligt återkommande frivilliga kärnstöd från anslagspost 31 fastställs av den politiska ledningen i en informell process, inom ramen för förhandlingar i . Resultatet av förhandlingarna kommuniceras till tjänstemän via interna arbetspapper. Denna dokumentation förs inte till någon akt. Genom regeringskanslibeslut delegeras beslutanderätten för delar av anslagsposterna 30, 31 och 33 till enhetschefen för . 743 § förordningen (2011:1499) om ändring i förordningen (2010:1080) med instruktion för (Sida). 75Förslag till rutinbeskrivning som kan användas vid hantering och kontroll av bidrag till utländska/ internationella organisationer, , Statsrådsberedningen, . 76Valuta för biståndspengarna? – valutahantering i det internationella utvecklingssamarbetet, 2014 (RiR 2014:19). 77Myndighetsförordningen (2007:515). 78Förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. 79Se årliga rapporter , 2013 och 2014. 2000/01:KU20. har framhållit att den delegerade beslutanderätten i praktiken endast innebär rätten att besluta om utbetalning av kärnstöd, samt ansvaret för uppföljning och intern kontroll av medlen, inte fastställandet av nivån på kärnstöd. Detta framgår dock inte tydligt av delegeringsbeslutet. Enhetschefen för är därmed formellt ansvarig för den fördelning av kärnstöd från anslagspost 31 som beslutas informellt av den politiska ledningen. Representanter för UD-MU understryker vikten av att det finns ett regeringsbeslut att hänvisa till i de utbetalningsbeslut som fattas av enhetschefen på . Rutinerna för detta har förändrats –2014. kan dock konstatera att det aldrig funnits ett regeringsbeslut som omfattar samtliga multilaterala organisationer som får kärnstöd via . Fördelning av kärnstöd till utvecklingsfonderna sker normalt i särskilda påfyllnadsförhandlingar som vanligtvis äger rum . Dessa processer skapar förutsättningar för större insyn. Det är regeringen som fattar beslut Påfyllnaderna innebär internationella åtaganden som sträcker sig över och omfattar stora belopp. Utbetalningarna från en påfyllnad sträcker sig normalt . Sida har, enligt sitt regleringsbrev, dispositionsrätt för de medel som är avsatta för kärnstöd och hanterar därmed de faktiska utbetalningarna av kärnstöden. har i den årliga revisionen av Sida, samt i årliga rapport, pekat på problem med det delade ansvaret mellan och Sida. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER 4Riksrevisionens genomgång av beslut om kärnstöd har valt att närmare granska regeringens och hantering av de fem största kärnstöden –2013: /Internationella utvecklingsfonden () Afrikanska (AfDB)/Afrikanska utvecklingsfonden (ADF) Globala fonden mot aids, tuberkulos och malaria (GFATM).81 har gått igenom samtliga beslut med tillhörande underlag för dessa fem organisationer under nämnda period. Två typer av beslut har granskats: regeringskanslibeslut om utbetalning av kärnstöd för samtliga fem utvalda organisationer samt regeringsbeslut om svenskt deltagande i påfyllnader. Regeringsbeslut om påfyllnad av kärnstöd finns för utvecklingsfonderna och har 32 beslut granskats.