rir · H2B513 · 2014-06-17 00:00:00 — Arbetsgivare som inte är kollektivavtalsanslutna kan också teckna avtal om tjänstepension, dessa kallas för individuell tjänstepension. De fyra större avtalsområdena har förhandlat fram olika pensionsplaner, vilket gör att villkor och förmåner skiljer sig åt i vissa avseenden. En övergripande likhet är dock att samtliga större avtal medför att av lönen avsätts till pension upp till inkomster motsvarande 7,5 inkomstbasbelopp. Över denna lönenivå (2014) avsätts i stället av lönen på överstigande lönebelopp. Det finns fyra större pensionsplaner på marknaden: ITP, KAP-KL, Avtalspension SAF-LO och PA03/PA91. Även inom tjänstepensionsområdet har pensionssparandet i allt större utsträckning övergått från att ha varit förmånsbaserat till att bli avgiftsbaserat. De förmånsbaserade systemen är under långsam utfasning, men innehåller fortfarande stora kapitalbelopp och är dominerande bland de som kommer gå i pension inom ITP, KAP-KL och 37 faktablad PM7616. ATT GÅ I PENSION – VARFÖR SÅ KRÅNGLIGT? Det finns flera typer av aktörer som förvaltar tjänstepension, exempelvis försäkringsbolag, banker, livbolag, tjänstepensionskassor, stiftelser och institut. Det har bedömts att av arbetskraften omfattas av någon form av tjänstepensionsavtal.38 De företag som inte erbjuder tjänstepension är oftast små, i denna grupp är andelen markant lägre än för genomsnittet.39 Det privata pensionssparandet bestäms av varje enskild individ. Sparandet uppmuntras med ett allmänt skatteavdrag som uppgår till maximalt . En privat pensionsförsäkring får normalt sett inte betalas ut förrän efter . Regeringen har aviserat att avdragsrätten för privat pensionssparande ska fasas ut –2015, vilket innebär att privat pensionssparande som subventioneras av staten kommer att upphöra.40 Pensionsreformen har sin grund i den fempartiöverenskommelse om ett reformerat pensionssystem som träffades . Den så kallade Pensionsgruppen41, som består av företrädare för de fem partierna som står bakom pensionsöverenskommelsen (S, M, FP, C och KD), har till uppgift att värna överenskommelsen och vårda pensionsreformen och dess grundläggande principer.42 Närvaron av Pensionsgruppen påverkar regeringens styrning i förhållande till vad som kan vara fallet inom andra politikområden. Regeringen måste förhålla sig till att pensionssystemets utformning är mycket långsiktig och att systemet värnas av de fem partierna utifrån den konsensus som råder dem emellan. Regeringens styrning inom ramen för pensionsreformen kan dock utövas med flera olika medel. Regeringen ansvarar för resultatstyrningen av och andra resultat och målfokuserade insatser som berör valen vid pensionsinträdet. ansvarar för att administrera och informera om den allmänna pensionen. Myndigheten har genom uppdrag från regeringen fått ett brett mandat att informera om pension utifrån ett helhetsperspektiv. 38ISF (2012), s. 41. 39Länsförsäkringar (2008) samt (2011), s. 8 f. 2013/14:100, s. 35 f. 41Sedan december 2007. Föregångare var Pensionsarbetsgruppen och Genomförandegruppen. Pensionsgruppen (). GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Eftersom förutsättningarna har förändrats på olika sätt sedan pensionsreformen genomfördes har Pensionsgruppen initierat en översyn av dagens pensionssystem. Därför pågår en genomgripande analys som omfattar större delen av ålderspensionssystemet, men inte dess grundläggande principer. Översynen har bland annat resulterat i utredningar om pensionsåldern och premiepensionssystemet. Dessa utredningar och eventuella förändringsförslag till följd av dem bereds inom regeringen och Pensionsgruppen. Utifrån analyserna avser regeringen och Pensionsgruppen att göra en samlad bedömning av behovet av ändringar och ange inriktningen på de förändringar som bör göras. Därefter kommer ytterligare utrednings- och beredningsarbete att krävas innan förslag om ändringar lämnas till . Arbetet med att ta fram underlag och ett samlat förslag kommer att ske inom ramen för Pensionsgruppen. Mot bakgrund av den ökande medellivslängden och ett förestående ökande antal äldre i förhållande till antalet förvärvsaktiva gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att analysera de pensionsrelaterade åldersgränserna och de hinder och möjligheter som finns för ett längre arbetsliv.43 Därutöver skulle utredningen ta fram förslag och alternativa strategier för hur de pensionsrelaterade åldersgränserna ska hanteras. ta fram förslag på åtgärder inom arbetsmiljö eller andra områden som ger förbättrade förutsättningar för att arbeta längre upp i åldrarna. presenterade sitt slutbetänkande44 och lämnade ett 50-tal förslag. Bland annat föreslås en riktålder för pensionsåldern som ska följa medellivslängden. Förslaget innebär att tidigaste uttag för ålderspension höjs till och till 2019 enligt nuvarande prognoser. Vidare föreslås att 65-årsgränsen för garantipension med mera höjs till 2019 och att övriga socialförsäkringar knyts till riktåldern. Utredningen föreslår också att den högsta ålder då individens skyddas av lagen (1982:80) om anställningsskydd höjs från 67 till . Vidare föreslås att gränsen för att börja ta ut tjänstepension höjs från till , med vissa undantag. Vidare lämnar utredningen förslag om satsningar på arbetsmiljöområdet, åtgärder mot åldersdiskriminering, bättre villkor för kompetensutveckling och ökade informationsinsatser. Utredningen föreslår även trepartssamtal mellan regeringen och arbetsmarknadens parter om tjänstepensioner och flexibla arbetstider. Utredningen anser också att en flexibilitet i garantipensionen bör införas, vilket innebär att garantipensionärer ATT GÅ I PENSION – VARFÖR SÅ KRÅNGLIGT? bör kunna välja att gå en pension innan riktåldern med en lägre garantipension eller efter riktålder med en högre garantipension som följd. Utredningen anser vidare att IFAU bör ges i uppdrag att tillsammans med en brett sammansatt forskargrupp granska hur informationen om den allmänna pensionen och avtalade tjänstepensioner genom sin valdesign kan antas påverka de äldres pensionsbeslut. Med utgångspunkt i denna analys bör forskargruppen utforma förslag till hur valalternativen bör utformas för att stimulera till ett ökat arbetsutbud. tar i flera sammanhang upp aktuell forskning inom beteendeekonomi. Bland annat ses den av utredningen föreslagna riktåldern () som ett icke-valsalternativ för pensioneringstidpunkt som hjälper dem som inte vill eller kan välja själva. 2.4.2 Pågående översyn av premiepensionen lät Pensionsgruppen genomföra en översyn för att i första hand belysa och analysera premiepensionssystemets funktion och i andra hand peka ut möjliga sätt att hantera de problem som har identifierats. Resultatet av översynen presenterades . I promemorian lämnades två olika förslag för att minska identifierade problem. Det ena förslaget handlar om att begränsa antalet fonder till ett tiotal placeringsinriktningar i stället för dagens drygt 800 fonder. Det andra förslaget handlar om att behålla fondtorget men begränsa risken i premiepensionssystemet genom att ta bort de mest riskfyllda fonderna och att tvinga sparare att bekräfta sitt fondval när nya pengar placeras varje år.45 I promemorian ställs också frågan om den traditionella försäkringen bör behållas i sin nuvarande form. Om den ska behållas menar utredningen att för de pensionssparare som vill ha en traditionell livförsäkring ska övergången anpassas så att individers aktieportfölj avvecklas successivt.46 En viktig orsak till införandet av premiepensionen var att sprida risken och inte ha hela pensionen kopplad till inkomstutvecklingen. Med en allt högre fonderad del i tjänstepension betyder det dock att pensionärernas exponering mot finansmarknaderna har ökat väsentligt och kommer öka ytterligare. bedömer att av pensionen kommer att komma från finansmarknaderna. I översynen uppmärksammas tre problem, bland annat att det finns en stor förväntad spridning i utfallen inom premiepensionen. Vidare fastställer promemorian att det stora fondutbudet är svårt att hantera för flertalet pensionssparare och att kostnaderna inom 45Enligt förslaget ska även ett avgiftstak införas för premiepensionsfonderna. ska framhålla icke-valalternativet som bra för dem som inte har kunskaper eller vill göra ett aktivt val, och premiepensionsspararen ska debiteras för kostnader på fondtorget baserat på utnyttjande. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER premiepensionssystemet är onödigt höga. Av översynen framkommer att det finns flera sätt att minska risker och kostnader inom premiepensionssystemet och att det handlar om hur man värderar den valfrihet som finns och vad valfriheten får kosta.47 aviserade Pensionsgruppen ett antal övergripande ändringar inom ramen för pensionsöverenskommelsen. Vad gäller premiepensionen har Pensionsgruppen beslutat att de åtgärder som anges som förslag inom ramarna för det nuvarande systemet bör vara en utgångspunkt för det fortsatta arbetet men att dessa förslag behöver utredas och analyseras vidare. Pensionsgruppen lämnade i uppdrag åt regeringen att ta fram förslag på de närmare detaljerna av dessa ändringar.48 2.5Forskning om individens förutsättningar att göra val Traditionellt sett har ekonomiska modeller ofta byggt på antagandet om att människan är ekonomiskt rationell. En sådan person kan väga samman olika påverkansfaktorer på ett rationellt sätt inför ett beslut. Flera forskningsfält har främst undersökt individers beslutsprocess och ifrågasatt detta antagande. Nedan ges en sammanställning av forskningsresultat om individens förmåga att hantera olika val. 2.5.1Individen är inte så rationell som tidigare antagits För att kunna göra en fullgod pensionsplanering krävs flera noggranna prognoser om livsinkomst, framtida skatter, familjesituation, hälsotillstånd och livslängd. Studier visar dock att individer inte är speciellt bra på att planera sin ekonomi inför pensionen.49 I likhet med att börja träna eller sluta röka är människor ofta medvetna om fördelarna med ett visst beteende men har svårt att aktivt ta till sig det beteendet. När vi står inför svåra val tenderar vi att finna lätta utvägar och förenkla de val vi står inför. Detta medför bland annat att individer inte alltid är så rationella som traditionell finansiell ekonomi förutsätter. Ur detta ifrågasättande av rationalitet har forskningsområdet investeringspsykologi vuxit fram som studerar hur människor agerar i finansiella sammanhang. Bland annat framhålls två typer av irrationalitet som tycks förekomma. Dels handlar det om svårigheten att bearbeta stora mängder information, vilket gör att individer drar felaktiga slutsatser om till exempel vilken avkastning de kan förvänta sig. Dels handlar det om att även 48Överenskommelse om vissa justeringar i pensionsöverenskommelsen och den fortsatta processen. 49Bernheim m.fl. (2001), och (2000). ATT GÅ I PENSION – VARFÖR SÅ KRÅNGLIGT? när individer har korrekt information så gör de val som inte är optimala.50 Forskningen inom investeringspsykologi och pensionsval har bland annat funnit följande:51 Ett överflöd av val får individer att bli passiva. Individer är ofta inkonsekventa i sina valpreferenser och väljer olika alternativ beroende på hur valet framställs. Individer tenderar att välja mellanalternativ när ett sådant presenteras utan att vara konsekventa i sitt riskbeteende. Individer tenderar att behålla den ursprungliga fördelningen i sina värdepappersportföljer över sin livstid. Individer tenderar att i högre utsträckning placera sitt innehav i aktier när börsen har gått bra (köpa dyrt) och i mindre utsträckning placera i aktier efter ett börsfall (köpa billigt). Kunskapen är låg kring förväntad avkastning. Fokus ligger på historisk avkastning. Många har en övertro på sin egen förmåga att slå index. Det finns en motvilja att realisera förluster. Individer underskattar sin livslängd. har även forskning publicerats som poängterar egennyttan av förenklingar (på grund av att beslutsfattande är krävande). Den pekar på nyttan av att underlätta beslutsfattande genom att göra regler, lagstiftning och jämförelser enklare och mer transparenta.52 2.5.2Knuffar kan vägleda utan att begränsa valfriheten Forskningen inom beteendeekonomi visar även att förutom med information kan personers valbeteende till exempel påverkas genom en mjuk knuff (nudge). Eftersom det finns ett värde i att kunna välja fritt är en mjuk knuff i rätt riktning ofta en lämplig åtgärd när risken för omedvetna val är stor. Att påverka valbeteendet med en mjuk knuff förekommer ofta i valblanketter. Människor tenderar att välja förvalsalternativ och forskningen pekar därför på att det är viktigt hur valalternativen utformas. Staten kan också använda incitament, till exempel skatteavdrag, för att påverka valbeteendet i en viss riktning. Ett annat sätt är att utveckla beslutsarkitekturen och den information som når individerna för att kunna fatta välgrundade beslut.53 50Bodie m.fl. (2008), s. 396. 51Se t.ex. och Utkus (2003). 52Sunstein, (2013). 53Möller och (2011), s. 25f., Sunstein och Thaler (2008) och Almenberg (2011). GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER 2.5.3Orsaker till förvalens stora betydelse Forskningen kring förvalsalternativ och dess påverkan på valbeteende är omfattande och förekommer inom flera akademiska discipliner. Sammanfattat beskrivs tre huvudorsaker till varför förval påverkar valbeteende. För det första handlar det om switching costs. Bland annat visar forskningen att switching costs påverkar valet när kostnaden för att välja bort förvalet överstiger den förväntande vinsten av valet.54 Kostnaderna kan till exempel handla om den tid det tar att genomföra valet eller att samla in information för att kunna fatta ett genomtänkt beslut. För det andra handlar det om ett informationsövertag som den som utformar förvalet antas ha. Studier inom psykologi har visat att förvalsalternativ uppfattas som en signal om vilket val individer bör välja.55 Den tredje förklaringen till att förvalet får stor betydelse handlar om att ett förval ändrar individers preferenser och att individer generellt är riskaverta. Inom beteendeekonomi är hypotesen att individer tillskriver förvalet mer värde bara för att det är det alternativet man har . Forskning visar att personer kräver mer i kompensation för att välja bort något man har än vad man är villig att betala för detsamma om man inte har det.56 2.5.4Statliga utredningar med anknytning till forskningsinriktningarna Inom staten har flera myndigheter gjort utredningar med anknytning till de nämnda forskningsinriktningarna. visade i sin konsumentundersökning 2010 att många vuxna svenskar har svårt att klara enkla beräkningar och har bristande kunskap om finansiella frågor.57 Utredarna ställer sig därför frågan hur väl de svenska hushållen egentligen är rustade för att fatta bra finansiella beslut. Undersökningen visar att personer som har ett långsiktigt sparande, använder bank på internet, deltar på aktiemarknaden eller äger en bostad har en högre räknefärdighet och finansiell förmåga än övriga. Däremot tycks inte räknefärdighet och finansiell förmåga bero på skillnader i ålder, utbildningsnivå eller inkomst . Samma bild ges också i granskning om statens tillsyn på tjänstepensionsmarknaden. I granskningen konstateras att konsumenterna inte har möjlighet att fatta medvetna val eftersom det saknas information om vilka antaganden som ligger till grund för utbetalningarna av tjänstepensionen. Vidare framställs den information som finns på ett sätt som gör den svår att förstå.58 54Sunstein och Thaler (2003). 55Brown och (2004), m.fl. (2006), Tannenbaum och Ditto (2011). 56Kahneman m.fl. (1991). 57Finansinspektionen (2011). 58Riksrevisionen (2012). ATT GÅ I PENSION – VARFÖR SÅ KRÅNGLIGT? Inspektionen för socialförsäkringen presenterade en rapport om pensionsinformation59 som konstaterade att många pensionssparare och pensionärer upplever att de saknar den information och den kunskap som de behöver för att kunna fatta bra pensionsbeslut. Detta trots att det finns mycket information om pensioner tillgänglig. En slutsats i rapporten är att informationen måste individanpassas och att det behövs en oberoende rådgivning för pensionsfrågor. 2.5.5Forskning och utredningar om val i premiepensionssystemet Till skillnad från flera amerikanska studier visade en svensk studie från 200360 att individer tenderar att göra aktiva val i det svenska systemet. Studien visade också att kvinnor och yngre personer var mer aktiva i sina investeringsval än män och äldre personer. Detta skiljer sig mot studier av till exempel det amerikanska pensionssystemet som pekat på att kvinnor i högre utsträckning hamnar i förvalsalternativet. 61 Något förvånande visade den svenska studien att av premiepensionsspararna gjorde aktiva val och alltså inte valde förvalsalternativet . Studien lyfter fram den omfattande informationskampanj som genomfördes när premiepensionen lanserades som en förklaring till varför så många svenska pensionssparare var aktiva i sina val. Vidare fick premiepensionen mycket utrymme i media och att många fondförvaltare var aktiva med marknadsföringen av sina fonder. Den nyare utredningen för premiepensionen pekar dock på att den stora andel val som gjordes i det svenska premiepensionssystemet har minskat kraftigt . hade gjort någon ändring alls i sin portfölj och majoriteten av dessa hade endast gjort en ändring . Detta tros vara ett resultat av att den intensiva inledande kampanjen i samband med lanserandet av premiepensionen gav ett temporärt högre väljande som sedan har klingat av.62 I kombination med ovanstående forskningsresultat finns det ett antal enkäter som visar att stora grupper av blivande pensionärer har få kunskaper om pensionen. Inom staten har uppföljningar av kunskapsnivån om pensionssystemet genomförts 2005–2009 och 2012. Dessa pekar på en 59Inspektionen för Socialförsäkringen (2012). 60Engström och (2003) . 61Madrian och Shea (2001). 62Ds 2013:35, s. 56 f. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER generellt sett låg kunskapsnivå om det allmänna systemet och att resultaten inom flera viktiga frågor har sjunkit något under senare tid.63 har bearbetat den telefonenkät om pensionskunskaper som Inspektionen för socialförsäkringen genomförde 2012 för att analysera svaren från åldersgruppen 60–66 år.64 Dessa individer hade vid genomförandet av intervjun inte tagit ut någon del av sin allmänna pension och stod därmed relativt nära valet att gå i pension. Den övergripande bilden av enkätsvaren är att kunskaperna i denna grupp överlag är något bättre än genomsnittet för samtliga pensionssparare. Men med tanke på att frågorna gäller relativt grundläggande aspekter av den allmänna pensionen kan kunskaperna ändå ses som låga då dessa individer snart behöver ta ställning till ett antal val som påverkar deras pension. Det tycks finnas många som saknar grundläggande insikter om hur pensionssystemet är konstruerat. Exempelvis känner inte mer än 6 av 10 svarande till att den allmänna pensionen kommer från staten. Vidare kan endast 3 av 10 tillfrågade ange att beräkningen av pensionens storlek bygger på hela livsinkomsten (och inte längre på ett fast antal år). Därutöver vet knappt hälften av de svarande att den allmänna pensionen kan tas ut tidigast , vilket kan ses som uppseendeväckande då de flesta av de tillfrågade redan har passerat denna ålder. Många av de tillfrågade anser också själva att de har bristande kunskaper. uppger att de har ganska dålig kunskap om den allmänna pensionen (och någon enstaka anser sig inte veta något alls). En tydlig majoritet av de svarande säger sig inte ha tillräckliga kunskaper för att kunna ta hand om sitt premiepensionssparande på det sätt som de vill. När det gäller granskningens fyra övergripande val har ett flertal enkäter gjorts på uppdrag av olika aktörer inom tjänstepensionsområdet. Företaget har gjort en undersökning som riktats specifikt till personer som står inför sin pensionering. I denna undersökning framkommer att inte vet om de har återbetalningsskydd eller inte. Vidare svarar drygt hälften att de inte vet, är osäkra eller inte har tänkt på om de vill ta ut pensionen under hela livet eller tidsbegränsat. uppger sig ha fått information om hur de kan ta ut pensionen under olika lång tid.65 Vidare har företaget genomfört en undersökning av kunskaperna om skillnaden mellan sparformerna traditionell försäkring och fondförsäkring. Resultatet pekar på att 7 av 10 har svårt att skilja på sparformerna.66 63Inspektionen för socialförsäkringen (2013), s. 5 f. 64Enkäten om allmänhetens kunskaper om pensionssystemet har genomförts av på uppdrag av ISF. I bearbetningen har svaren från 195 individer tagits fram. Okunskap i skillnad mellan traditionell och fond (). ATT GÅ I PENSION – VARFÖR SÅ KRÅNGLIGT? GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER 3Kartläggning av individens valsituation inför pensionen I detta kapitel ges en övergripande beskrivning av de val som individen måste ta ställning till vid pensionsinträdet. Denna beskrivning tar upp de fyra övergripande val som finns, några av de informerande och administrerande organisationer som finns och det antal försäkringar som individen har att hantera när utbetalningen av pensionen ska påbörjas. Avsikten är att beskriva de strukturella förutsättningar som individen ställs inför när denne ska göra val inför pensioneringen. De specifika förutsättningar och faktorer som påverkar de fyra övergripande valen beskrivs mer ingående i kapitel 4–7. 3.1Pensionsinträdet handlar inte bara om pensionssystemet Det är inte bara pensionssystemets förutsättningar som påverkar den situation som individen måste hantera när det är dags att gå i pension. Pensionsinträdet innebär vanligen också sociala och privatekonomiska utmaningar. Att undersöka dessa utmaningar ingår inte i granskning, men beskrivs kortfattat nedan för att tydliggöra den kontext som många kan befinna sig i när de ska ta ställning till sina pensionsval. Att gå i pension kan beskrivas som en av livets stora förändringar.67 Det handlar om att lämna det arbetsliv som för många kan ha utgjort en fast hållpunkt under större delen av det vuxna livet. Att gå i pension kan vara en påfrestande separation från ett socialt sammanhang och någonting välkänt, särskilt för dem som förknippar mycket av sin egen identitet med arbetet. Förutom detta kan pensionsinträdet vara svårt att hantera utifrån andra aspekter. Plötsligt finns det mycket fritid som kan uppfattas som negativt för den som inte vet vad denne vill göra . För många förknippas pensionen även med existentiella frågor, exempelvis kring hur länge man kommer att leva. Många tar ställning till pensionssystemets val i förhållande till exempelvis sin hälsa, sin trivsel på arbetsplatsen och familjesituationen. Övergången från arbetsinkomst till pensionsinkomst kan också resultera i ekonomiska konsekvenser som går utöver pensionssystemets inverkan. I samband med pensioneringen händer det ofta att man ser över sitt boende eller erbjuds att 67 Se exempelvis (2006). ATT GÅ I PENSION – VARFÖR SÅ KRÅNGLIGT? ta ett hypotekslån på boendet för att dryga ut sina månatliga inkomster. Ett pensionsinträde kan också innebära en lägre ekonomisk flexibilitet då det kan vara svårt att skaffa extra inkomster genom ett återinträde på arbetsmarknaden om ett sådant behov uppstår. har identifierat fyra övergripande val i det samlade pensionssystemet som individen behöver ta ställning till vid pensioneringen. Dessa val kan ofta göras för var och en av de pensionsförsäkringar inom både allmän pension och tjänstepension som en individ omfattas av. Det finns dock ett flertal undantag som gör att samtliga av de nedanstående fyra valen inte medges inom alla pensionsförsäkringar. De fyra valen utgör också grunden för kapitel 4–7, där beskrivningar, kartläggningar och analyser av valbeteenden inom de fyra valen görs för både allmän pension och tjänstepension. Pensionsålder är egentligen två val, dels valet om när pensionen ska börja betalas ut, och dels valet om när individen ska sluta arbeta.