rfr · H10WRFR10 · 2014-04-10 00:00:00 — Det första fallet rörde ett utkast till förordning om utövandet av rätten att vidta kollektiva åtgärder i samband med etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster (den s.k. ). I det brev där kommissionen kommenterar yttrandena från de nationella parlamenten framgår att den inte anser att de skäl som förts fram av dessa är tillräckliga för att anse att subsidiaritetsprincipen har åsidosatts men att den likväl drog tillbaka sitt förslag eftersom den ansåg att förslaget sannolikt inte skulle kunna få tillräck- 77CONV 286/02, s. 6 samt relations_other/npo/docs/letter_en.pdf. 78Artikel 2, Protokoll (nr 1) om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen, bifogat till fördraget om Europeiska unionen, fördraget om Europeiska unionens funktionssätt samt fördraget om Europeiska atomenergigemenskapen. 79Brev från kommissionen till de nationella parlamenten från . 80Varje parlament har två röster, en för varje kammare om det finns två sådana. ligt stöd för att antas av de lagstiftande institutionerna.81 Det andra fallet rörde ett förslag om inrättandet av en europeisk åklagarmyndighet.82 Myndigheten föreslogs få exklusiv behörighet att utreda och åtala för brott mot EU:s ekonomiska intressen. I detta fall har dock kommissionen inte dragit tillbaka sitt förslag. Den har i stället utfärdat en tämligen ingående motivering till varför den anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen.83 Eftersom det av allt att döma saknas tillräckligt stöd från medlemsstaterna för att inrätta en gemensam åklagarmyndighet för alla medlemsländer tycks kommissionen i stället förbereda ett fördjupat samarbete för de medlemsstater som önskar inrätta en sådan myndighet. Vi återkommer till denna händelseutveckling i slutsatserna. 5.3 Skillnader mellan de nationella parlamenten Det finns nu anledning att undersöka hur de nationella parlamenten har använt sig av det nya protokollet och hur aktiva de har varit. Om man betraktar den totala statistiken över både motiverade yttranden och andra yttranden (den politiska dialogen), får man en någorlunda rättvisande bild av hur aktiva de nationella parlamenten är. Sedan parlamenten började utföra subsidiaritetskontroller har de motiverade yttrandena utgjort av det totala antalet yttranden (motiverade yttranden plus yttranden inom den politiska dialogen) som översänts till kommissionen. översändes totalt 663 yttranden, 2011 blev antalet 622 och blev det 387. Det är värt att notera att vid en jämförelse av statistiken mellan det totala antalet yttranden och antalet yttranden inom ramen för subsidiaritetsprövningen är det olika länder som har lämnat flest yttranden. Totalt sett är det Assembleia da República som är mest aktivt med ca 200 yttranden och med strax över 100 yttranden . Senato della Repubblica har kommit på andra plats alla tre åren med mellan ca 70 och 95 yttranden, och på tredje plats kommer med ca 40 yttranden. var Bundesrat det tredje mest aktiva parlamentet med 59 yttranden, och kom då på fjärde plats med 46 yttranden. har under dessa år endast legat på sjätte, fjärde och femte plats sett till det totala antalet yttranden. Det ska framhållas att kunskapen och medvetenheten om de verktyg som parlamenten förfogar över enligt Lissabonprotokollet varierar kraftigt. uppger i en undersökning gjord av (Observatory of Parlia- 81Se brev från kommissionen till de nationella parlamenten från , (2012) 1058907, rörande kommissionens förslag KOM(2012) 130 slutlig. 82Se KOM(2013) 534 slutlig. 83Se KOM(2013) 851 slutlig: Meddelande från Kommissionen till , rådet och de nationella parlamenten om översynen av förslaget till rådets förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten med beaktande av subsidiaritetsprincipen, i enlighet med protokoll nr 2, . ments after the )84 att det saknar kunskap om granskningsmekanismens existens och hänvisar till att regeringen i så fall borde ansvara för den.85 Vidare uppger exempelvis att det varken är engagerat i den politiska dialogen eller subsidiaritetsprövningen.86 En övervägande del av parlamenten i unionen uppger emellertid att subsidiaritetsprövningen, näst efter kontrollen av regeringen, är det viktigaste granskningsverktyget de har till sitt förfogande.87 Vad gäller mekanismernas effektivitet hamnar emellertid subsidiaritetsprövningen längre ner, efter den politiska dialogen, eftersom flera parlament uppger att subsidiaritetskontrollen enbart i viss utsträckning upplevs som användbar. riksdag uppger i undersökningen att de upplever det som oklart om dess invändningar med avseende på subsidiaritetsprincipen beaktats i de lagstiftningsförslag som sedan antas. Även Assembleia da República påpekar att det inte har varit möjligt att påvisa om parlamentens yttranden och medverkan i den europeiska lagstiftningsprocessen har haft någon inverkan. Den tjeckiska senaten framför liknade synpunkter och är också kritisk till kommissionens respons på yttranden från de nationella parlamenten.88 2012 (siffror inom parantes anger placering inom kategorin) Yttranden (totalt) , Assembleia da República , Senato della Repubblica Man kan ställa sig frågan varför det finns så många olika uppfattningar och varför vissa länder verkar föredra den politiska dialogen framför subsidiaritetsprövningen. Naturligtvis kan skillnaderna bero på att vissa parlament helt enkelt inte har ansett att det har varit några problem från subsidiaritetssynpunkt med de förslag som har presenterats. Detta skulle inte vara särskilt förvånande med tanke på de slutsatser om subsidiaritetsprincipens juridiska innebörd som har dragits tidigare i denna rapport. Till viss del kan statistiken också ha att göra med hur de olika parlamenten har tolkat subsidiaritetsprincipen och proceduren i Lissabonprotokollet. 84 är ett forskningssamarbete mellan fyra institut som bedriver forskning om de nationella parlamenten efter Lissabonfördragets ikraftträdande, . 85 Pace (2012), s. 3. 86 Sotiropoulos (2012), s. 4 f. 87Enligt en undersökning utförd av Cosac (Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires), ett samarbetsorgan för de nationella parlamenten och Europarlamentet. 88 COSAC (2013), s. 16 f. 2011 (siffror inom parentes anger placering inom kategorin) Yttranden (totalt) , Assembleia da República , Senato della Repubblica , Chambre des Députés 14 (12) 5 (17) 2010 (siffror inom parentes anger placering inom kategorin) Yttranden (totalt) , Assembleia da República , Senato della Repubblica , Camera dei Deputati 5 (14) När det specifikt gäller motiverade yttranden inom ramen för subsidiaritetsprövningen, tog kommissionen emot 70 yttranden och 64 yttranden . Den svenska stod för flest motiverade yttranden , precis som 2011. Denna aspekt tas upp särskilt i nästa avsnitt. Kommissionen har konstaterat att yttrandena skiljer sig påtagligt åt vad gäller form och argument. Vidare baserar sig de 70 yttrandena på 23 olika kommissionsförslag, vilket visar att de nationella parlamenten reagerar på olika saker. Kommissionen har härav dragit slutsatsen att detta bekräftar parlamentens olika politiska intressen och att samordningen mellan parlamenten kan förbättras.89 De nationella parlamenten har av Kiiver delats in i fyra grupper utifrån hur de använder subsidiaritetsmekanismen. Den första gruppen kallas literalist, dessa formulerar sina yttranden utifrån ett bestämt format och strikt enligt subsidiaritetsprincipen. Hit hör det nederländska parlamentet, grekiska parlamentet, portugisiska parlamentet, den franska senaten och det österrikiska Bundesrat. Den andra gruppen kallas pseudo-legislators. Dessa parlament uppträder mer som medlagstiftare och ser mekanismen som en möjlighet att påverka innehållet i kommissionens förslag. Till denna grupp hör , det tyska Bundesrat och den tjeckiska Senaten. Kiiver nämner inte specifikt, men det finns anledning att placera i någon av dessa två första grupper, vilket framgår av kap. 6 nedan. 89 KOM(2013) 566, s. 3 f. benämns pre-empters och anser inte att mekanismen är användbar för att kommunicera med kommissionen utan föredrar i stället den politiska dialogen. Den fjärde och sista gruppen kallas absentees, och som namnet antyder använder de sig inte alls av mekanismen.90 5.4 Demokratisering och europeisering? Syftet med de förändringar som har gjorts för att öka de nationella parlamentens inflytande i unionen är bl.a. att möta den kritik som har riktats mot unionen och som går ut på att EU blir alltmer centraliserat och har getts utökade befogenheter som unionen dras med vad som brukar beskrivas som ett demokratiskt underskott.91 Allt detta leder i förlängningen till att den nationella parlamentariska makten urholkas till förmån för EU:s egna institutioner som härigenom successivt får mer makt.92 Inom forskningen har de nationella parlamenten av denna anledning beskrivits som förlorare i den europeiska integrationsprocessen,93 även om tonen ändrades något efter Amsterdamfördraget då parlamenten beskrevs som mer aktiva.94 började forskning bedrivas om nationella parlaments granskning av EU:s politik.95 Mot denna bakgrund välkomnades förslaget att involvera de nationella parlamenten i subsidiaritetsprövningen. Förslaget beskrevs t.ex. som ett av de mest revolutionerande reformförslagen rörande nationella parlaments ställning som har lagts fram sedan gemenskapernas grundande96 med anledning av att de nationella parlamenten i och med förslaget skulle involveras i beslutsprocessen på europeisk nivå.97 Överlag kan sägas att den största principiella förändringen var just att de nationella parlamenten som dittills i formell mening befunnit sig utanför EU-samarbetet (och bara agerat genom sina regeringar) drogs in i det. Det innebär en konstitutionell nyordning, inte bara på det europeiska planet utan också inom ramen för medlemsstaternas nationella konstitutionella system. Förslaget om en subsidiaritetsprövning i nationella parlament hängde i stora delar samman med diskussionerna om det demokratiska underskottet och var sålunda ägnat att i någon mån demokratisera unionens beslutsprocess och förstärka EU:s demokratiska legitimitet. Åsikterna går isär om huruvida na- 90Se Kiiver (2012b), s. 136 f. 91Begreppet demokratiskt underskott myntades och syftar på att medborgarna inte är tillräckligt effektivt representerade på unionsnivå och att EU:s institutioner, som på grund av sin speciella karaktär är svåra att förstå för medborgarna, inte hålls ansvariga på nationell nivå (avsaknad av möjlighet till effektivt ansvarsutkrävande på grund av de majoritetsbeslut som fattas). Se Hix & Follesdal (2006). 92Barrett (2012), s. 595, (2010), s. 81, (2011), s. 9 och (2011), s. 417 f. 93Norton (1996). Se m.fl. (2012), s. 4. 94Auel & Benz (2005). Se m.fl. (2012), s. 4. 95Mauer & (2001), Auel & Benz (2005), (2006), Kiiver (2006). Se Raunio (2009), s. 1. 96Langdal (2003), s. 23. parlament verkligen kan bidra till att mildra det demokratiska underskottet, om man med detta menar att avståndet mellan väljare och beslutfattare är otydligt och att det finns begränsade möjligheter till ansvarsutkrävande när beslut fattas av EU. Inom doktrinen hävdar vissa att den nya granskningsmekanismen inte har någon inverkan alls på det demokratiska underskottet,98 medan andra menar att det demokratiska underskottet minskas genom att subsidiaritetsprövningen medför en parlamentarisk och offentlig granskning av EU:s beslutprocess.99 Ett annat argument för att subsidiaritetsprövningarna skulle kunna bidra till att stärka den demokratiska legitimiteten i EU är att den granskningsmakt som parlamenten till viss del har förlorat under integrationens gång återförs till dem.100 Det hävdas också att den nya subsidiaritetsprövningen kan rättfärdigas enbart utifrån att den utgör ett effektivt sätt att kontrollera efterlevnaden av subsidiaritetsprincipen, oavsett vilka demokratiska förtjänster den medför.101 För att detta ska uppnås krävs emellertid, påpekas det, en konstruktiv dialog mellan de nationella parlamenten och kommissionen, och att kommissionen är beredd att ändra eller dra tillbaka förslag till följd av motiverade yttranden.102 Den nya subsidiaritetsprövningen bygger på att de nationella parlamenten kollektivt kan bestrida förslag från EU. Mot denna bakgrund har studiet av europeisering av de nationella parlamentens subsidiaritetsprövningar gjorts.103 Vid sådana studier har den främsta forskningsfrågan varit huruvida de nationella parlamenten kollektivt förmår att använda subsidiaritetsprövningen.104 Europeisering kan beskrivas som a process by which domestic policy areas become increasingly subject to European policy-making105 eller som en process där den europeiska integrationen i ökande grad blir relevant och betydelsefull som källa till ändringar och anpassningar i den nationella politiken och i det nationella sättet att reglera och organisera.106 Huruvida parlamenten har stärkts eller försvagats på grund av den europeiska integrationen är en komplex fråga som inte ska analyseras vidare här, men det kan konstateras att parlamenten , till följd av subsidiaritetsprövningarna, granskar EU:s politik och lagstiftningsförslag mer ingående än tidigare.107 Denna utveckling befinner sig sannolikt bara i sin linda. 98De (2012). 99Cooper (2006), s. 291, Sprungk (2013), s. 551 och (2013) s. 544. 101Cooper (2013), s. 536. 102Cooper (2006), s. 283. 103Kiiver (2012b), De (2012), (2012), Kaczynski (2011). Se m.fl. (2012), s. 18. 104Christiansen m.fl. (2012), s. 8. 105Börzel (1999), s. 574. 106Jacobsson (2000), s. 4. 107Raunio (2009), s. 16. 5.5 Effekter av subsidiaritetsprövningen i praktiken Vissa forskare menar att subsidiaritetsprövningen har haft liten betydelse införande och att den även fortsättningsvis kommer att ha begränsad betydelse.108 Ett skäl som anförs till att det förhåller sig så är att ett system som är beroende av nationella parlaments subsidiaritetsprövningar inte tar hänsyn till reella förhållanden inom den parlamentariska demokratin. De politiska förhållandena i ett land innebär att nationella parlament mycket sällan kan antas ta ställning mot sin regering. Vidare framhålls att det är mycket sällan som subsidiaritetsprincipen överträds av EU:s institutioner samt att det är osannolikt att tillräckligt många parlament skulle kunna enas om att ett visst förslag strider mot subsidiaritetsprincipen. Det påpekas slutligen att subsidiaritetsprövningen är frivillig till sin natur, vilket medför att den kommer att användas i varierande grad av parlamenten.109 Allt detta skulle sammantaget tala för att mekanismen endast kan få en högst begränsad effekt. hävdas det att mekanismen har stärkt de nationella parlamenten genom att de har tilldelats en roll som gatekeepers och networkers i integrationsprocessen.110 Vid sidan av granskningen av sin egen regering har de nationella parlamenten nu en gatekeepingfunktion (att förhindra att lagstiftningsakter som är oförenliga med subsidiaritetsprincipen beslutas). Som en följd av att ett visst minsta antal parlament måste enas för att uppnå tröskeln för s.k. gult kort samverkar dessutom de nationella parlamenten både med varandra samt med kommissionen och . Detta gör att de nationella parlamenten även ikläder sig rollen som networkers.111 Parlamenten måste koordinera sina granskningsaktiviteter, vilket medför en ny intensitet i det interparlamentariska samarbetet. Detta nätverkande går utöver tidigare interparlamentariskt samarbete, eftersom det inbegriper samverkan med EU:s institutioner.112 Nätverks- och gatekeepingfunktionen kan tolkas som att parlamenten avviker från den roll de traditionellt haft: Parlamenten förstärks inte bara, utan dessa nya uppgifter bidrar till en ny form av parlamentarisk demokrati i Europa.113 Det påpekas också att de nationella parlamentens rutiner och resurser för hantering av EU-frågor påverkas av den nya prövningsordningen.114 I vissa parlament sköts granskningen i EU-utskotten medan granskningen i andra parlament hanteras i de olika fackutskotten eller i en modell som kombinerar dessa.115 I exempelvis är det, i likhet med , fackutskotten som granskar förslagen. Det är sedan som antar ett 108De (2012), Raunio (2010), Kiiver (2006), Raunio (2007), Raunio (2009), Rittberger (2005); se Raunio (2011), s. 316. 109Raunio (2009), s. 12. 110Raunio (2011), s. 316. 111Sprungk (2013), s. 551. 112Christiansen m.fl. (2012), s. 5. 113Sprungk (2013), s. 547. 114Paulo (2012), s. 11. 115COSAC (2013), s. 19. motiverat yttrande.116 I har granskningsmekanismen inte gett upphov till någon förändring i arbetssättet eftersom subsidiaritetsgranskningen är integrerad i övrigt EU-arbete. Det finska parlamentet uppger att det har antagit en försiktig hållning till både subsidiaritetsprövningen och den politiska dialogen och ser en fara i att de nationella parlamenten lägger resurser på granskningsmekanismen och den politiska dialogen i stället för på en granskning av sin egen regering. Det finska parlamentet understryker att det bara finns en finsk hållning, och denna representeras av regeringen. Vidare framhålls att de deltar i EU:s lagstiftningsprocess genom att granska sin regering, inte genom direkta kontakter med EU:s institutioner.117 Bland annat nationalråd uppger emellertid att den politiska dialogen och subsidiaritetsprövningen har medfört stora förändringar i dess EU-arbete. Det uppges vidare att dessa nya verktyg har ökat intresset för EU- frågor i parlament.118 Parlamenten i verkar successivt utveckla mer avancerade och skräddarsydda mekanismer för att granska EU- arbetet.119 Det framhålls att ett effektivt nyttjande av subsidiaritetsprövningsmekanismen förutsätter att parlamenten skaffar sig nya resurser och en förstärkt byråkrati. En sådan utveckling är knappast att föredra ur ett demokratiskt perspektiv. De nationella parlamentens medverkan i EU:s beslutsprocess är som framgått avsedd att reducera det demokratiska underskottet, men om följden blir en uppbyggnad av nya byråkratiska nätverk som stärker administrationen snarare än de folkvalda, kan reformen få motsatt eller åtminstone mindre effekt.120 Subsidiaritetsprövningarna påverkar således de nationella parlamenten, och de kan nu till viss del sägas vara aktörer i EU:s beslutsprocess. Den som är mottagare av parlamentens yttranden är oftast kommissionen, men regeringarna samt medierna och allmänheten, kan också sägas vara mottagare, om än indirekt. Genom subsidiaritetsprövningarna har parlamenten därmed ytterligare en kanal att påverka sin regering på ett tidigt stadium.121 De nationella parlamenten kan dessutom tillsammans ge en fingervisning om huruvida EU- institutionerna lagt sig rätt (politiskt) gällande olika förslag.122 Förfarandet med att de nationella parlamenten parallellt granskar lagstiftningsförslag har mot denna bakgrund liknats vid en fiktiv tredje kammare (a virtual third chamber).123 Även om de nationella parlamenten inte träffas rent fysiskt, innebär förfarandet att parlamenten kollektivt utgör ett organ som i viss utsträckning kan utöva parlamentariska funktioner.124 Påståendet om en tredje kammare ifrågasätts emellertid av andra som 116Christensen m.fl. (2012), s. 3. 117Raunio (2012), s. 3, f. 118Miklin (2012), s. 6. 119COSAC (2013), s. 3. 120Christiansen m.fl. (2012), s. 19. 121Cooper (2006), s. 292. 122Paulo (2012), s. 17. 123Cooper (2006), s. 283. 124Cooper (2012), s. 441. menar att Lissabonprotokollet inte ger något stöd för att nationella parlament har förutsättningar att utvecklas till en tredje kammare, vid sidan av och rådet. Till saken hör att tidigare förslag i samband med fördragsändringar gällande en utökad roll för nationella parlament och s.k. röda kort (som skulle ge parlamenten en form av vetorätt) har avvisats med hänvisning till att detta skulle förändra och komplicera EU:s beslutsprocess. Ett argument som fördes fram i detta sammanhang är bl.a. att EU:s lagstiftande institutioner har en tydligare helhetsbild än de nationella parlamenten, som kan vara mer benägna att ta hänsyn till nationella intressen som kanske inte speglar det gemensamma (unionens) intresset.125 I forskningen råder därutöver i princip enighet om att subsidiaritetsprövningsmekanismen bidrar till att medvetenheten om EU-frågor ökar. De nationella parlamentens debatter som föranleds av subsidiaritetsprövningarna kan leda till ett ökat intresse och engagemang från enskilda ledamöter,126 vilket i sin tur kan medföra att de nationella parlamenten successivt bidrar till en demokratisering och legitimering av EU:s lagstiftning.127 I litteraturen på området framhålls slutligen att subsidiaritetsprövningen påverkar EU-institutionernas arbete, maktbalansen mellan den lagstiftande och verkställande makten samt kommunikationen i förhållande till medborgare och intressenter.128 I aktuella studier bekräftas här de nationella parlamentens skilda synsätt.129 Det konstateras att de i praktiken gör olika tolkningar av subsidiaritetsprincipen och över lag verkar förorda en vidare tolkning av principen än den som ges av artikel 5.3 FEU.130 Vissa parlament håller sig strikt till granskningen av subsidiaritetsprincipen, medan andra tar ut svängarna och ägnar sig åt en bredare politisk analys.131 Vissa parlament verkar därför granska mer än vad subsidiaritetsprincipen omfattar, dvs. även själva sakfrågan.132 Det synes främst vara överhusen som övertolkar och går utöver den föreskrivna subsidiaritetsprövningen för att på så sätt kompensera för sin svaga ställning mot regeringen.133 Mot denna bakgrund påpekas att de yttranden som går utöver subsidiaritetsprövningens ramar kan sorteras under den politiska dialogen snarare än som ett motiverat yttrande vad gäller subsidiaritetsprincipen.134 Det höjs också ett varnande finger för att EU:s beslutsprocesser kan bli mindre effektiva om gula kort delas ut slentrianmässigt, eftersom ansvarsförhållandena då blir otydliga.135 125Fabbrini (2013), s. 122 f. 126Raunio (2010). 127Paulo (2012). 128Paulo (2012), s. 11. 129Auel & Benz (2005), (2001), (1996) och OBrennan & Raunio (2007). Se Sprungk (2010), s. 2. 130Kiiver (2011), s. 4. 131Kiiver (2011), s. 7 och Kiiver (2012a), s. 544. 132Paulo (2012). 133Goldoni (2013b), s. 447. 134Kiiver (2012a), s. 545. 135Langdal (2003), s. 35 f. Det är naturligtvis svårt att efter bara fullt ut utvärdera vilka effekter subsidiaritetsprövningen i nationella parlament har eller kan förväntas få. Uppenbart är dock att synsätten varierar i fråga om vad som utgör en överträdelse av subsidiaritetsprincipen och att dessa bedömningar, medvetet eller inte, inte alltid håller sig inom de ramar som föreskrivs i artikel 5 FEU och Lissabonprotokollet. Därutöver kan konstateras att vad man än anser om denna politiskt betonade subsidiaritetskontroll, har kommissionen självmant och raskt dragit tillbaka åtminstone ett förslag då det politiska motståndet har bedömts vara alltför stort (kollektiva åtgärder – ). Det bör understrykas att detta förslag för sitt slutliga godkännande krävde enhällighet i rådet. Det är därför naturligtvis i högsta grad troligt att någon regering skulle dela sitt parlaments dubier, vilket skulle räcka för att förslaget skulle falla. Att kommissionen drog tillbaka det var därför inte förvånande. I det andra fallet där gult kort har utdelats (den europeiska åklagarmyndigheten) kan kommissionens motstånd mot att dra tillbaka förslaget ses som ett första steg mot ett fördjupat samarbete mellan vissa medlemsländer. Subsidiaritetsprövningen har i detta fall på ett tidigt stadium visat att den politiska viljan att skapa en sådan myndighet enligt fördragets bestämmelser inte tycks föreligga. När det gäller frågan hur ett nationellt parlament bör agera för att utnyttja sina rättigheter enligt Lissabonprotokollet på ett optimalt sätt, återkommer vi efter att ha redovisat hur har genomfört sina subsidiaritetsprövningar. 6.1 Ett svenskt konstitutionellt perspektiv Länge var de nationella parlamentens roll i EU-samarbetet i första hand igångsättande.