rir · H2B510 · 2014-05-07 00:00:00 — Mot bakgrund av denna problematik gav professor och juris doktor vid i uppdrag att utreda ansvarsförhållandena rörande de regionala projektmedlen. Följande kapitel bygger på deras konsultrapport. Enligt anslagsförordningen kan endast myndigheter under regeringen disponera de statliga anslag som regeringen ansvarar för.98 Myndigheterna är ansvariga för att redovisa hur anslaget använts, på samma sätt som regeringen har redovisningsskyldighet inför . Detta innebär att icke- statliga organisationer, såsom kommunala samverkansorgan och landsting/ kommuner, inte själva kan disponera projektmedel på anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Detta är bakgrunden till dagens konstruktion, där är ansvarigt för anslaget men den kommunala aktören är ansvarig för beslutet inom systemet för statligt stöd till regionala projektmedel. Efter utbetalningsbeslut har fattats och effektuerats av de kommunala aktörerna går en utbetalningsfil över automatiskt och läses in i ekonomisystem. 98 Anslagsförordning (2011:223). FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Därifrån går sedan betalningen till stödmottagaren. Det är alltså ingen hantering av utbetalningsunderlag. Detta innebär att myndigheten ansvarar för anslaget, men inte för de beslut som de kommunala aktörerna tar. Det finns således en konstitutionellt ovanlig fragmentering av ansvaret för de regionala projektmedlens hantering. 5.2Tillväxtverket ansvarar för anslaget – inte för användningen Enligt de anlitade juristernas utlåtande är dagens konstruktion, där har en sorts funktion som påminner om en bank, svårförenlig med det svenska offentligrättsliga systemet. Anledningen är att det svenska offentligrättsliga systemet bland annat bygger på att det med anslagsförvaltning följer ett visst ansvar. Begreppet ansvar har olika betydelser. I utlåtandet konstateras att det i sammanhanget kan slås fast att ansvar är något som kan tillskrivas ett handlande subjekt.99 En utveckling av begreppet skulle innebära en aktör som tar ansvar utför, enkelt utryckt, en rationell handling, som han eller hon kan stå till svars för.100 Detta innebär att den som har ansvar också ska kunna påverka den handling som ansvaret utkrävs för. Konsultrapporten slår fast att de kommunala aktörerna kan ses som offentligrättsliga organ vars beslut innebär myndighetsutövning. Detta medför att de kommunala aktörerna omfattas av regeringsformen vad gäller Mer specifikt innebär det att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.101 I regelverket som styr hanteringen av regionala projektmedel ges inget utrymme för att ifrågasätta de beslut som kommunala aktörer tar. Enligt förordningen (2003:596) är det endast beslutsfattaren som kan upphäva beslutet om att ge ett projekt bidrag. 99Se , M (1993), Politikens moraliska rum – en studie i F. A. Hayeks politiska filosofi, Acta Universitatis Upsaliensis, , s. 26 ff. 100Statligt stöd till regional projektverksamhet – expertrapport. 10112 kap. 2 § Regeringsformen (1974:152). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Dock är det som får anslaget av regeringen vilket innebär att det är som är redovisningsskyldig till regeringen. Det innebär att myndigheten är ansvarig för att de redovisade utgifterna håller sig inom anslagets ändamål och de villkor som framgår av regleringsbrev. kan således inte påverka användningen av anslaget men är ansvarigt för hur det används. har en möjlighet att vägra betala en utbetalning om anslaget överskrids. Detta innebär i sin tur att myndigheten kan ställas till svars för själva anslaget, men inte för hur det används. I sin rapport om bemyndigandesystemet konstaterade ESV samma sak.102 5.3Aktörernas ansvar behöver förtydligas I konsultrapporten konstateras att roll inte existerar i reglering och att myndigheten i princip saknar lagstöd för sitt agerande. Detta beror på att konstruktionen är mycket ovanlig och att rollen i rättslig mening är oklar. uppmärksammade i en rapport problematiken med oklara ansvarsförhållanden inom anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. ESV noterade att de kommunala aktörerna hanterades som om de vore statliga myndigheter, vilket fick till följd att staten gjordes ansvarig för deras åtaganden. För att hantera problemet och minska otydligheten föreslog ESV att de kommunala aktörerna skulle ingå ramöverenskommelser med Tillväxtverket.103 Enligt konsultrapporten är ramöverenskommelser ett första steg. Överenskommelserna förtydligar att ansvar inte sträcker sig längre än till att bevaka att anslaget inte överskrids. ramöverenskommelserna löser inte de rättsliga oklarheterna i längden eftersom de har alltför otydlig rättslig status. Exempelvis är det oklart vad som händer i de fall en ramöverenskommelse inte efterlevs. Ett tydliggörande i lagstiftningen vore mer förenligt med det svenska offentligrättsliga systemet. Det pågår ett arbete med att införa ramöverenskommelser. 102ESV 2013:3, s. 43. 103ESV 2013:18, s. 6 ff. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? 5.4Statliga medel omfattas inte av statlig kontroll Konsultrapporten visar vidare att det saknas en nivå i kedjan av offentlig tillsyn. Ingen tillsyn bedrivs i förhållande till de kommunala aktörerna. Enligt gällande regelverk är det beslutsfattaren – dvs. och länsstyrelserna som ska utöva tillsyn över att bidragen utnyttjas för avsett ändamål. De anlitade juristerna påpekar att det logiska i dagens offentligrättsliga system vore att ge de befogenheterna genom lagstiftning, gällande de kommunala aktörerna. 5.4.2 roll är begränsad Den statliga finansiella revisionens ansvar är att uttala sig om statliga myndigheters årsredovisningar. En revision innefattar att genom olika åtgärder inhämta revisionsbevis om belopp och annan information i årsredovisningen samt om ledningen i fråga följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. I revisionen väljs vilka åtgärder som ska utföras, bland annat genom att bedöma riskerna för väsentliga felaktigheter i årsredovisningen, vare sig dessa beror på oegentligheter eller på fel. Vid denna riskbedömning beaktas de delar av den interna styrningen och kontrollen som är relevanta för hur myndigheten upprättar årsredovisningen för att ge en rättvisande bild. En revision innefattar också en utvärdering av ändamålsenligheten i de redovisningsprinciper som har använts och av rimligheten i myndighetsledningens uppskattningar i redovisningen, liksom en utvärdering av den övergripande presentationen Vad gäller handlar således den årliga finansiella revisionen av de regionala projektmedlen om att det finns rutiner för att säkerställa att de kommunala aktörerna inte överskrider det tilldelade anslaget. För länsstyrelserna har den årliga finansiella revisionen omfattat granskning av de delar av den interna kontrollen som innefattar risk för felaktigheter i redovisning och utbetalningar. I den mån regionala projektbidrag bedöms som väsentliga har en bedömning av den interna kontrollen utifrån regelverk genomförts. Den del av det statliga anslaget som hanteras av de kommunala aktörerna, 2012, omfattas däremot inte av årliga finansiella revision. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har granskat de regionala projektmedlen och de sammanfattade iakttagelserna berör endast dessa. ––ansvarar för det anslag som de kommunala aktörerna beslutar om. ––De kommunala aktörerna kan ses som offentligrättsliga organ. Det innebär att deras beslut om att tilldela medel kan ses som De kommunala aktörerna omfattas således av 12 kap. 2 § i regeringsformen. Detta i sin tur medför att aktörerna är skyddade mot påverkan från utomstående avseende bidragsbesluten. Således har inga möjligheter att påverka de beslut som fattas. ––enda påverkansmöjlighet är att stoppa utbetalningar i de fall de riskerar att överskrida befintliga anslagsramar. ––Konstruktionen med att låta ansvara för det anslag som de kommunala aktörerna beslutar om medför otydliga ansvarsförhållanden. ––Ramöverenskommelserna är ett första steg mot att förtydliga ansvaret mellan och de kommunala aktörerna, men de är inte en hållbar lösning i längden. Detta eftersom överenskommelserna har alltför otydlig rättslig status. Exempelvis är det oklart vad som händer i de fall en ramöverenskommelse inte efterlevs. ––Konstruktionen med att låta en statlig myndighet ansvara för medel som en icke-statlig aktör beslutar om är svårförenlig med principerna för det svenska systemet för hantering av statliga anslag. Principen är att en myndighet som får ett anslag även ansvarar för dess användning. ––De kommunala aktörerna har enligt regelverket ansvar för tillsyn över de aktörer som ansöker och beviljas medel från anslaget. Detta medför att aktörerna har ansvar för medlen som betalas ut även om det är som betalar ut dem. ––Det saknas tillsyn över de kommunala aktörernas beslut om utbetalning av projektmedel. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 6 Medborgarnas möjligheter att påverka konstaterade att det regionala utvecklingsansvaret hanteras inom tre olika organisationsmodeller i landets olika län. Detta innebar enligt utskottet att den regionala nivån får en asymmetrisk politisk organisation.104 Vidare skriver utskottet att regeringen bör återkomma med ett förslag till en helhetslösning för den regionala organisationen.105 Organisationsskillnaderna ger upphov till olikheter i medborgarnas möjligheter att påverka användningen av de statliga regionala projektmedlen. Följande kapitel beskriver i korthet dessa skillnader i de län där ansvaret har flyttats från staten till antingen landsting eller kommunala samverkansorgan. I kapitel 1 beskrevs i korthet forskning kring decentralisering och flernivåproblematik. Decentralisering kan resultera i att besluten kommer närmare medborgarna, vilket kan innebära ett större demokratiskt inflytande. Men, decentralisering och ökad komplexitet i förvaltningen kan också innebära vissa risker såsom fragmentering av både uppgifter och ansvar. Detta riskerar i sin tur att leda till försämrad transparens och därmed försämrade möjligheter till uppföljning och ansvarsutkrävande. Vidare motiverar regeringen decentraliseringen av det regionala tillväxtansvaret bland annat med att det skapar bättre förutsättningar för ett regionalt ledarskap. Enligt regeringen blir det lättare för medborgare och företag att påverka utvecklingen i den egna regionen. Decentraliseringen av ansvar kan således innebära ett större demokratiskt inflytande och leda till en ökad lokal och regional flexibilitet, vilket i sin tur kan öka effektiviteten i utnyttjandet av tillgängliga resurser 2013/14: KU30, s. 23. 2013/14: KU30, s. 20. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Det finns förhållandevis lite forskning som sätter dessa risker i en svensk kontext. Som tidigare nämnts har dock ett antal statliga utredningar behandlat riskerna med komplexiteten i den regionala organisationen.106 Även har i en rapport kommenterat den svenska regionala organisationen. Rapporten innehöll en heltäckande genomgång av den svenska regionala tillväxtpolitiken. Regeringen sammanfattade rapporten i en skrivelse och konstaterade att rekommenderade att fortsätta den regionaliseringsprocess som pågått . Något som inte nämns i regeringens skrivelse är att också konstaterar att , , har utvecklat en förhållandevis ovanlig regionaliseringsprocess genom att föreslå olika organisationsmöjligheter för olika regioner i landet. kallar processen för asymmetrisk Resultatet är en mycket heterogen fördelning av det regionala tillväxtansvaret.107 menar att , till skillnad från många andra europeiska länder, har antagit en bottom-up– inställning till decentralisering. Detta har enligt rapporten sina fördelar, men det finns också risker. Utan ett starkt nationellt ledarskap riskerar man att skapa ett komplex och heterogent system där mekanismer för ansvarsutkrävande är oklara och trovärdigheten för den regionala nivån begränsad.108 Då beslutade om att införa möjligheten att bilda kommunala samverkansorgan konstaterade att forskare och remissinstanser har pekat på att det kan behövas 10–innan mer säkra slutsatser kan dras om de demokratiska effekterna av den försöksverksamhet som bedrivits.109 För att decentraliserade system ska kunna verka fullt ut krävs även att de organisationer som övertar ansvar har tillräckliga förutsättningar och förmåga till kapacitet och kunskap. Inom det regionala tillväxtarbetet har myndigheten pekat på svagheter hos de olika aktörerna. Den största utmaningen som Tillväxtanalys pekar på är outvecklade relationer och samarbetsformer mellan regional och lokal nivå. Slutsatsen blir att den fulla potentialen för regional tillväxt inte kan utnyttjas fullt ut av många regionala aktörer. Vidare är bedömningen att de mindre regionerna inte har tillräcklig analys- och genomförandekapacitet.110 106Se exempelvis SOU 2007:13 och SOU 2012:81. 107OECD (2010), s. 16. 108OECD (2010), s. 159. 2001/02: KU7 Regional samverkan och statlig länsförvaltning, s. 21. 110Tillväxtanalys (2011), Utvecklingskraft i kommuner och regioner – Tillväxtarbete i flernivåstyrningens tidevarv, Tillväxtanalys (2013), Lokalt näringslivsarbete- förutsättningar och begränsningar. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 6.2Olika organisationer ger olika förutsättningar har det regionala tillväxtansvaret successivt överförts från länsstyrelserna till tre landsting, en kommun och tretton kommunala samverkansorgan.111 Detta har också inkluderat beslutsrätt över statligt bidrag till regional projektverksamhet. I det följande avsnittet beskrivs medborgarnas skilda förutsättningar att 1)utkräva ansvar för användningen av de regionala projektmedlen, och 2)påverka användningen av de regionala projektmedlen. Den representativa demokratin bygger på möjligheten att utkräva politiskt ansvar. Fungerande ansvarsutkrävande förutsätter att det går att urskilja vem som är ansvarig, att det finns kunskap om huruvida den offentliga verksamheten bedrivits bra eller dåligt och att det finns mekanismer för att faktiskt utkräva ansvar.112 En central utgångspunkt är att den makt som folket delegerat till politikerna inte är förbehållslös – vid missnöje kan folket vid tillfälle byta ut de politiker de tappat förtroendet för. Med andra ord är fria och allmänna val centralt för ansvarsutkrävande.113 När det gäller val finns det skillnader mellan länen. I de fyra län som kallas regioner – , , och , röstar medborgarna var fjärde år in representanter till regionfullmäktige. Regionfullmäktige fungerar ur valsynpunkt på samma sätt som ett (för del är det kommunfullmäktige som gäller). I dessa län genomförs således ett direkt val till länets beslutande organ – det organ som har beslutsrätt över de regionala projektmedlen. När det gäller de län där det regionala tillväxtansvaret ligger hos ett kommunalt samverkansorgan är det annorlunda. Den beslutande församlingen i ett kommunalt samverkansorgan utgörs av representanter från medlemskommunernas fullmäktige. Det sker därmed inget direkt val till den beslutande församlingen, på samma sätt som i ett landsting eller i en kommun. Det finns följaktligen en skillnad mellan länen. I de tre landstingen och står medborgaren i direkt kontakt med den beslutande församlingen via direkta val. I de län där den regionala tillväxtpolitiken styrs 111Se kapitel 2 för en närmare beskrivning av regionaliseringsprocessen. 112Ahlbäck , (2010), Att kontrollera förvaltningen: framväxten av granskningssamhället, i (red.) , Bo, Politik som organisation – Förvaltningspolitikens grundproblem, s. 171–172. 113Ahlbäck , (1999), Att kontrollera staten – den statliga revisionens roll i den parlamentariska demokratin, s. 18. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? av kommunala samverkansorgan är medborgarnas kontakt indirekt. Därmed finns det en skillnad i medborgarnas möjligheter att utkräva ansvar för exempelvis politiska beslut om regionala projektmedel. 6.2.2 Valbarhet till den beslutande församlingen En annan skillnad mellan medborgarnas förutsättningar att påverka i länen är valbarhet. Valbarhet hänger vanligtvis ihop med rösträtt – den som har rösträtt till en församling är också valbar. Som nämndes i avsnittet ovan sker dock inga direkta val till de beslutande församlingarna i de kommunala Dessa beslutande församlingar utgörs av representanter från vardera kommunmedlems kommunfullmäktige. – I ett län där de regionala projektmedlen beslutas av kan varje medborgare som har rösträtt till fullmäktige också bli invald Därmed har varje medborgare med rösträtt en teoretisk möjlighet att påverka hur de regionala projektmedlen används. I ett län där de regionala projektmedlen beslutas av ett kommunalt samverkansorgan finns inte den möjligheten för den enskilde medborgaren. För att kunna bli vald till samverkansorganets beslutande församling, och därmed kunna påverka besluten, måste medborgaren först bli vald till den egna kommunens fullmäktige. Således finns det skillnader mellan länen i fråga om kriterier för den som kan väljas in i församlingen som beslutar om användningen av regionala projektmedel. 6.2.3 Insyn och kontroll De kommunala samverkansorganen är i juridisk mening kommunalförbund. Eftersom ett kommunalförbund är en myndighet lyder samverkansorganen under offentlighetsprincipen. Därför är de tillgängliga för medborgarna på i stora delar samma sätt som kommuner och landsting.114 Det finns dock vissa mindre skillnader. Den första bygger på att det finns två sätt att organisera ett kommunalförbund: Antingen med ett förbundsfullmäktige som beslutande församling, eller en förbundsdirektion. I de förbund som har förbundsfullmäktige tillsätts en förbundsstyrelse. I de förbund som har förbundsdirektion utgör direktionen också förbundsstyrelsen.115 I enlighet med kommunallagen är förbundsfullmäktiges sammanträden offentliga.116 Denna bestämmelse gäller dock inte för ett kommunalförbund som styrs av en förbundsdirektion.117 Kommunallagen statuerar dock att i kommunalförbund 114SKL (2004) Styrkan i samverkan – Regionfrågans utveckling i landet 2004, s. 17. 115För en beskrivning av kommunalförbundens organisation, se kommunallagen (1991:900) kap. 3. 1165 kap. 38 § kommunallag (1991:900). 117SOU 1996:137, s. 47. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER med förbundsdirektion ska det sammanträde vid vilket budgeten fastställs vara offentligt.118 Således finns en skillnad i regleringen kring medborgarnas möjligheter att närvara vid den beslutande församlingens sammanträden. har kommunala samverkansorgan med förbundsdirektion beslutanderätten över regionala projektmedel i sex av landets län. Direktionen kan besluta om att ha offentliga sammanträden – men skillnaden i reglering kvarstår. Den andra skillnaden mellan ett kommunalt samverkansorgan och landsting/ kommuner gäller regleringen av revision. Enligt kommunallagen finns krav på att kommuner och landsting ska välja minst fem revisorer. När det gäller kommunala samverkansorgan finns inget krav på minsta antal revisorer, vilket innebär att samverkansorganen själva väljer antalet revisorer.119 ser fördelningen ut som följer: I tio av de tretton samverkansorganen som beslutar om regionala projektmedel finns tre förtroendevalda revisorer; i två finns fem revisorer, och i ett samverkansorgan finns två revisorer. Detta enligt samverkansorganens förbundsordningar. Det finns således skillnader i regleringen kring revision mellan de olika kommunala organisationerna som beslutar om regionala projektmedel. I sammanhang där man försöker skapa tillväxt hänvisas ofta till den så kallade innovationsprocessen. Med innovationsprocess menas att de flesta innovationer uppstår genom lärandeprocesser där en mängd olika aktörer, individer såväl som organisationer, är inblandade på olika sätt. är det i princip omöjligt för ett enskilt företag att upparbeta och rymma alla för innovationsprocessen nödvändiga kompetenser inom organisationen. Istället är de hänvisade till olika former av samarbeten med utomstående aktörer. Av detta skäl har alltmer intresse under riktats mot det som i litteraturen benämns innovationssystem. Ett innovationssystem kan sägas bestå av en uppsättning aktörer, nätverk och institutioner som är ömsesidigt beroende. Aktörerna brukar delas in i tre undergrupper: (1)Produktionsstrukturen (företag), (2)kunskapsinfrastrukturen (universitet), (3)och den stödjande strukturen (offentlig sektor). 1188 kap. 22 § kommunallag (1991:900). 1199 kap. 19 § kommunallag (1991:900). FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Vid sidan av dessa grupper av aktörer spelar det civila samhället också en viktig kompletterande roll i innovationssystemet genom att bidra med kunskap och utveckling av projekt. För att uppnå detta ställs krav på hur man ser på och hanterar civilsamhällets medverkan i regionala tillväxtstrategier. I 2010 konstaterades att utformningen av regionala utvecklingsstrategier kräver regionala partnerskap och uppbyggnad av kapacitet för att involvera ett brett spektrum av intressenter som privata företag, universitet, civilsamhället och medborgare. Detta är av stor vikt för att nå största effekt av strategierna. I rapporten konstaterades vidare att även om har utvecklat en bättre samverkan mellan privat och offentlig sektor än andra så finns fortfarande utrymme för förbättring inom vissa områden. Med den valda utformningen av regionala reformer har regionala aktörer en central roll i att säkerställa ett förbättrat samarbete mellan privat och offentlig sektor i utformningen av regionala utvecklingsstrategier. Den regionala aktören har således en viktig roll som länk mellan olika intressenter i respektive län. Frågan är om organisationernas politiska konstruktioner påverkar denna roll. För att ta ett exempel: Ett direktvalt organ, eller en länsstyrelse, behöver inte ta samma lokala hänsyn som ett kommunalt samverkansorgan när det exempelvis gäller att stödja etableringar eller investeringar. Det kommunala samverkansorganet är beroende av alla medlemskommunernas stöd i sitt agerande. Dessa olika perspektiv kan sannolikt påverka de olika organisationernas agerande, vilket i sin tur skapar skillnader i medborgarnas och företagens möjligheter att påverka politikens inriktning. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Ett av syftena med decentralisering av delar av ansvaret för den regionala tillväxtpolitiken var att medborgare och företag skulle få ökat lokalt och regionalt inflytande. kan konstatera att medborgarnas möjligheter till inflytande skiljer sig åt beroende på i vilket län de är bosatta i. I ett län där staten har kvar ansvaret finns ingen möjlighet till lokalt eller regionalt demokratiskt inflytande över användningen av 1:1-medel. I län där landsting har övertagit ansvaret (inklusive ) har medborgarna möjlighet att direkt utkräva ansvar av de politiker som hanterar länets regionala tillväxtåtgärder. I län där kommunala samverkansorgan har övertagit ansvaret har medborgarna endast en indirekt möjlighet att påverka. Variationerna mellan de olika decentraliserade organisationsformerna sammanfattas nedan: ––Kommunala samverkansorgan styrs inte av en direkt vald församling till skillnad från kommuner och landsting. Därmed kan medborgarna i mindre utsträckning utkräva ansvar för förd politik. ––För att bli vald till den beslutande församlingen i ett kommunalt samverkansorgan krävs att individen är medlem i en medlemskommuns fullmäktige. Kriterierna för valbarhet skiljer sig därmed från kommuner och landsting. ––Kommunala samverkansorgan som styrs av en förbundsdirektion omfattas inte av kommunallagens krav på öppna sammanträden, utom när det handlar om sammanträdet där budgeten beslutas.