rir · H2B521 · 2014-10-23 00:00:00 — Styrelseordförande och generaldirektören betonar att SME-verksamheten ska bära sina egna kostnader.162 understryker chefen för affärsområdet och medelstora bolag att det inte finns ett enda statligt garantigivningsinstitut i världen som lyckas gå runt på verksamheten som riktas mot SME.163 En styrelseledamot, som också sitter med i styrelsens , menar att den samhällsnytta som EKN bidrar med överväger och att kostnaderna inte bör vara styrande för uppfyllandet av uppdraget.164 Att satsa mer på medelstora företag har också förts fram som en lösning.165 Möjligheten att arbeta med medelstora företag har dock funnits ända sedan affärsområdet bildades, utan att det har löst problemet med affärsområdets finansiering. Det är heller inte självklart att det är just bland de medelstora företagen som behoven och potentialen är störst – någon sådan mer utvecklad analys har åtminstone inte presenterats för Riksrevisionen.166 I kommentarer vid faktagranskningen av denna rapport understryker EKN att verksamhetens uppdrag som det uttrycks i regleringsbrevet är prioriterat, att det är en vision att båda affärsområdena ska bära sina egna kostnader och att vägen till ökad täckningsgrad från SME-verksamheten går via en breddad kundbas.167 bedömning är dock att det kvarstår oklarheter kring hur SME-verksamheten å ena sidan ska prioritera att bredda kundbasen och å andra sidan ska sträva efter att bära sina egna kostnader. 161EKN:s årsredovisning 2012, sid 73. 162Intervju med , generaldirektör, samt intervju med , styrelseordförande, . 163Intervju med , chef affärsområde och medelstora bolag, EKN . 164Intervju med , styrelseledamot, . 165Intervju med , styrelseledamot, , . 166Intervju med , chef affärsområde och medelstora bolag, , . 167EKN:s samlade svar på faktagranskning . 6.9Underliggande problem inte lösta före nysatsning påbörjade EKN en nysatsning på SME-verksamheten, i samband med rekryteringen av en ny chef för affärsområdet. har EKN:s arbete med SME intensifierats. Exempelvis har myndigheten ökat samarbetet med , bland annat genom att EKN-personal stationerats på några lokala Almikontor.168 Ambitiösa mål har satts upp för bland annat antalet kundbesök och för garantivolymen (som ska fördubblas ).169 En marknadsanalys har genomförts, som bland annat visar att affärsområdets potentiella målgrupp begränsar sig till 1 000–2 000 företag, på grund av det internationella regelverket och företagens exportmönster.170 konstaterar dock att nysatsningen initierats utan att regeringen och EKN först hanterat de kända underliggande problemen som verksamheten har. Dit hör avsaknaden av mer specificerade mål för verksamheten, liksom de motstridiga målen att affärsområdet å ena sidan ska vara självbärande och å andra sidan arbeta aktivt för att nå fler SME:er. 6.10Granskningens resultat – EKN:s verksamhet riktad mot små och medelstora företag konstaterar att EKN:s egen rapportering visar att myndighetens SME-verksamhet inte fått något genombrott. Insikten om att SME- verksamheten inte levt upp till ambitionerna att bredda kundbasen har också funnits i myndighetens styrelse. Trots detta har regeringen inte vidtagit några åtgärder i styrningen av EKN. Huvudmannen har inte uttryckt missnöje genom myndighetsdialogen, ändrat i regleringsbrevets formuleringar eller på annat sätt initierat åtgärder för att få bättre genomslag för målet att bredda kundbasen bland SME. Rapporteringen av SME-utvecklingen i budgetpropositionerna är svåröverskådlig då olika mått förekommer över åren. bedömer att regeringens rapportering genom budgetpropositionerna riskerar ge en alltför positiv bild av EKN:s insatser. Rapporteringen tydliggör inte att EKN:s definition av SME skiljer sig från andra myndigheters. Regeringen har inte grundat sitt SME-uppdrag till EKN på någon behovsanalys – vad företagen behöver för stöd för att exportera och hur det jämför sig 168I , och /. 169Intervju med , generaldirektör, , intervju med , chef affärsområde och medelstora bolag, EKN samt intervju med , styrelseledamot, . 170Marknadsplan Affärsområde små och medelstora företag 2014. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? med det stöd som EKN kan erbjuda. Det finns inte heller uttalat vilka samhällsekonomiska effekter regeringen önskar att EKN:s SME-verksamhet ska bidra till. I det avseendet skiljer sig EKN från sina motsvarigheter i och , som mäter resultat i form av skapad samhällsnytta, exempelvis arbetstillfällen som skapats eller vidmaktshållits. I granskning har det framkommit att det i stort sett råder konsensus om att bristen på finansiering är ett grundläggande problem för SME:s exportansträngningar. Eftersom varken den privata marknaden eller andra statliga åtgärder tillgodoser företagens behov av exportfinansiering, finns risk för att EKN:s SME-ansträngningar blir fruktlösa. Till skillnad från andra nordiska kreditgarantiinstitut har EKN inget mandat att erbjuda exportfinansiering tillsammans med exportkreditgarantierna. EKN:s främjande och uppsökande arbete gentemot SME innebär kostnader som på kort sikt i många fall kommer att överstiga intäkterna för premierna. bedömer att det uppstått en målkonflikt i EKN:s SME- verksamhet, där det interna målet att varje affärsområde ska vara självbärande på årlig basis riskerar att sättas emot uppdraget att bredda kundbasen för att främja små företags export. Har EKN:s insatser för att stödja SME varit ändamålsenliga? EKN:s ansträngningar att bredda kundbasen bland SME har inte fått något tydligt genombrott. Trots detta har regeringen inte vidtagit några åtgärder i styrningen av EKN:s uppdrag. En grundläggande brist är att regeringens styrning av SME- verksamheten inte bygger på någon analys av de små och medelstora företagens behov. Granskningen visar vidare att det finns en spänning mellan EKN:s interna finansiella mål och verksamhetens uppdrag att främja små och medelstora företags exportansträngningar. rekommendationer till regeringen: Klargör EKN:s roll utifrån en analys av SME:s generella finansieringsbehov. Klargör också vilka samhällsekonomiska effekter som SME-verksamheten bör bidra till. Dessutom bör EKN:s resultat rapporteras med den allmänt vedertagna definitionen av SME, för att öka jämförbarheten med andra aktörers främjandearbete. rekommendationer till EKN: Säkerställ att det är tydligt inom EKN hur uppdraget att prioritera SME ska förenas med interna finansiella mål om full kostnadstäckning. 7 EKN:s utvidgade mandat I detta kapitel behandlas revisionsfrågan om EKN har tolkat och tillämpat det utvidgade mandatet på ett sätt som överensstämmer med och regeringens intentioner. bedömningsgrund är att utfallet av mandatet bör följas upp och analyseras för att uppmärksamma eventuella tendenser till att utfallet inte ligger i linje med intentionerna. 7.1Nytt mandat – från Made in till Made by I förslaget till utvidgat mandat menade regeringen att globaliseringen av näringslivet skapat nya behov som EKN hade svårt att möta. Dåvarande regler begränsade EKN:s möjligheter att täcka exportaffärer som inkluderar varor och tjänster från svenska dotterbolag i utlandet när dessa är kontraktsskrivande part. Vidare hade EKN svårt att anpassa sitt tjänsteutbud till förändringar i efterfrågan och det ökade behovet av skräddarsydda lösningar då ändringar i förordningen kräver beslut av både och regeringen. EKN borde därför enligt förslaget ges utrymme för att bevilja garantier för exportrelaterade transaktioner i vilka det finns ett betydande svenskt intresse. Ett svenskt intresse anses föreligga om en exportrelaterad transaktion bedöms vara av svenskt samhällsintresse eller på annat sätt till gagn för den ekonomiska utvecklingen i Sverige.171 beslutade enligt regeringens förslag.172 Det nya mandatet kan ses som en anpassning till världsekonomins strukturella utveckling. Från tillverkning i och fysisk export till andra länder (Made in ) till utveckling och design i men tillverkning utlagd till andra länder (Made by ). 2006/07:100. 172Finansutskottets betänkande 2006/07:FiU21. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? 7.2EKN:s policy – en extensiv tolkning av det nya mandatet har utarbetat en policy för tillämpning av EKN:s förordning om exportkreditgaranti,173 där det nya mandatet uttolkas. Policyn behandlar vilka affärer som EKN kan garantera, vilka typer av förluster som en garanti kan täcka och, slutligen, innebörden av exportanknytning och svenskt intresse. De största förändringarna jämfört med tidigare rör exportanknytningen och det svenska intresset. Exportanknytning och svenskt intresse gäller till att börja med affärer med till övervägande del svenskt ursprung. Men även affärer med betydande andel svenskt ursprung ska anses uppfylla kraven. Vidare även affärer som är en del av eller i ett senare led medför utförsel av svenska varor och/eller tjänster i betydande omfattning. Andra affärer där kravet på exportanknytning kan vara uppfyllt är enligt policyn, till exempel sådana där det finns en presumtiv exportmöjlighet, eller där det finns en koppling till utvecklingen av svensk export mer generellt. Andra affärer där kravet på svenskt intresse kan vara uppfyllt är, till exempel sådana som bidrar till att behålla forskning och utveckling i , eller som bidrar till att förstärka en positiv bild av som företagsnation. Sammantaget konstaterar att policyn betonar vikten av en extensiv tolkning av det nya mandatet. 7.3Ovanligt att EKN säger nej med hänvisning till mandatet hade EKN i uppdrag enligt regleringsbreven att återrapportera effekterna av det nya mandatet. EKN rapporterade viss effekt i form av utökade garantivolymer, men några språng i utvecklingen blev det inte enligt rapporteringen. EKN ser sig som affärspartner till företagen som ansöker om garantier. Det innebär att om en ansökan enligt inlämnade dokument inte uppfyller kraven på exportanknytning och svenskt intresse, så går EKN in i en diskussion med företaget för att undersöka om det ändå skulle vara möjligt att uppfylla kraven och i så fall framhålla det tydligare i ansökan. Vartefter företagen lärt sig vad som är möjligt för EKN att garantera, har sådana diskussioner dock blivit mindre vanliga.174 173Policyn infördes när det nya mandatet infördes men reviderades . 174Intervju med , chef affärsområde Stora bolag, EKN . Det är ovanligt att EKN avslår inkomna ansökningar om garantier med hänvisning till att affären inte ligger inom EKN:s mandat. –2013 har bara två affärer avslagits med hänvisning till att de inte överensstämmer med EKN:s mandat. EKN:s handläggare menar att en förklaring till att så få ansökningar avfärdas är att EKN klargjort för de presumtiva kunderna att affären inte låg inom EKN:s mandat, på ett mycket tidigare stadium, innan kunden skulle ha skickat in en formell ansökan. Det finns inte någon statistik som belyser omfattningen av sådana tidiga, informella avslag. I intervjuer med handläggarna på EKN har det dock inte framkommit några indikationer på att dessa avslag skulle förekommit i stor utsträckning. För återkommande kunder gör EKN i många fall en principiell mandatutredning, för att på förhand reda ut vilka av företagets affärer som kan komma att garanteras av EKN. har gått igenom mandatutredningarna för tre svenska koncerner: en stor högteknologisk koncern, ett stort verkstadsbolag och ett så kallat handelshus. I dessa utredningar gjorde EKN följande bedömningar. Den högteknologiska koncernen har produktion och verksamhet i en mängd olika länder. Med hänvisning bland annat till att koncernen bedriver en stor del av sin forskning och utveckling i , och att huvudägarna är svenska, kommer EKN fram till att alla koncernens exportaffärer kan garanteras – oavsett varifrån varor och tjänster formellt exporteras. För verkstadsbolaget förs ett liknande resonemang. Exempelvis kan också utrustning som tillverkas i bolagets fabriker utanför och exporteras till tredje land garanteras av EKN, eftersom eftermarknaden för utrustningen är stor och reservdelar och komponenter tillverkas i . i fråga köper och säljer framförallt trä- och pappersprodukter. Även om en stor del av försäljningen består av produkter som inte tillverkats i , bedömer EKN att behåller och stärker sin kompetens genom att sälja produkter från andra länder också. Det anses vara i svenskt intresse, och därför kan EKN garantera alla affärer. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? har också gått igenom ett 30-tal garantiärenden i och diskuterat vissa av dem med handläggarna. I urvalet av ärenden prioriterades variation i affärstyp – både stora och små, olika branscher och olika garantityper. Detta för att få bättre förståelse för vilka problem som handläggarna kan ställas inför och hur de löser dem. Några exempel på hur frågan om det svenska intresset hanterats är följande: Under finanskrisen ställdes det ut stora rörelsekreditgarantier till företag med svensk anknytning. Ett av företagen i fråga är utlandsregistrerat, och har av personalstyrkan utomlands. Till detta företag ställde EKN ut en garanti på . Detta motiveras bland annat med att företagets forskning och utveckling låg i , och att bolaget var underleverantör till en för viktig industribransch. Vid en affär med ett mindre företag försvann det svenska intresset (företaget i fråga såldes till utlandet, och produktionen flyttade). Detta till trots fortsatte EKN att garantera affären, eftersom kravet på ett svenskt intresse inte regleras i avtalet mellan EKN och kunden. Ett företag som handlar med skogsprodukter hade en ramgaranti, det vill säga en garanti som tecknas för att täcka ett antal mindre affärer. Bland de affärer som ramgarantin kommit att täcka finns flera där all produktion skett utanför , av bolag som inte heller är svenska. EKN har alltså bedömt det som tillräckligt att några av ramavtalets affärer innehållit svenska varor, samt att själva handelsföretaget är svenskt. Sammantaget kan konstatera att det inte framkommit några indikationer på att det svenska intresset utgör en återhållande faktor på EKN:s affärer. I våra kontakter med EKN:s kunder och organisationer som företräder kunderna har det inte framkommit något missnöje med det nya mandatet – vare sig mandatet i sig eller EKN:s tolkning av det. 7.4Granskningens resultat- EKN:s utvidgade mandat Med det utvidgade mandatet och EKN:s tolkning av mandatet är det svårt att se någon tydlig gräns för var EKN:s handlingsutrymme att bevilja garantier tar slut. anser att det är en brist att varken regeringen eller EKN har gjort någon uppföljning av konsekvenserna och tänkbara risker förknippade med det nya mandatet. och regeringen har gett EKN ett mycket brett mandat att stödja exportrelaterade transaktioner där det finns ett betydande svenskt intresse. Regeln om svenskt intresse har tillämpats extensivt av EKN. med det nya mandatet hade EKN i uppdrag från regeringen att följa upp effekterna. EKN:s uppföljningar fokuserade på hur storleken på EKN:s garantigivning utvecklats, inte på hur garantiportföljens innehåll eventuellt påverkades. har ingen uppföljning gjorts. Därmed saknas underlag för att bedöma risker som det nya mandatet kan vara förknippat med. Tänkbara sådana risker är att garantiportföljen får ett större inslag av affärer med låg risk men svag koppling till svenskt intresse. En annan tänkbar risk är att affärerna får en svagare koppling till arbetstillfällen i . Har EKN tolkat och tillämpat det utvidgade mandatet på ett sätt som överensstämmer med intentioner? Det utökade mandatet att stödja exportaffärer med ett svenskt intresse och alltså inte enbart stödja affärer med varor som tillverkats i , sätter i praktiken få gränser för vilka affärer som EKN kan stödja. Det saknas dock underlag för att bedöma riskerna med det nya mandatet, exempelvis konsekvenserna för arbetstillfällen i och för statens riskexponering. rekommendationer till regeringen: Låt analysera vilka konsekvenser det utvidgade mandatet kan få, exempelvis för sysselsättningen i och för riskexponeringen i EKN:s portfölj. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? Budgetlag (2011:23). Förordning (2007:656) om exportkreditgaranti. Förordning (2011:211) om utlåning och garantier. Förordning (2007:1217) med instruktion för . Policy för tillämpning av EKN:s förordning om exportkreditgaranti. Regleringsbrev för avseende . Propositioner, betänkanden, skrivelser med mera betänkande 2006/07:FiU21. betänkande (2006/07: NU10). /14:1, Budgetpropositionen , Utgiftsområde 24. /13:1, Budgetpropositionen , Utgiftsområde 24. /12:1, Budgetpropositionen , Utgiftsområde 24. /11:1, Budgetpropositionen , Utgiftsområde 24. /10:1, Budgetpropositionen , Utgiftsområde 24. /09:1, Budgetpropositionen , Utgiftsområde 24. /08:1, Budgetpropositionen , Utgiftsområde 24. /07:1, Budgetpropositionen , Utgiftsområde 24. 2006/07:100. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? 2012/13:101. Årsredovisning för staten 2012. Kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garantier. (2008/C 155/02). 2014 Arrangement on Credits. och rådets förordning (EU) nr 1233/2011 av om tillämpningen av vissa riktlinjer för statsstödda exportkrediter. EKN:s hemsida, . Intervju affärsområdeschef och medelstora bolag , . Intervju affärsområdeschef Stora bolag , . Intervju chefsanalytiker , , , . Intervju finanschef , , , , . Intervju generaldirektör , , . Intervju , enhetschef , ämnesråd de och kansliråd , . Intervju , departementsråd och biträdande enhetschef och ämnesråd de , . Intervju , departementssekreterare och ämnesråd Övriga myndigheter, organisationer och företag Intervju , affärsområdeschef , . Intervju Företagarna, chefsekonom , . Intervju Riksgälden garanti-och kreditavdelningen, chef och senioranalytiker , . Finnveras årsberättelse 2013. Bornefalk, (2014). Kapital på krita? Expertgruppen för Studier i Offentlig Ekonomi. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? E-postsvar till UD, angående invärdering av garantireserven, . Kort jämförelse ur ett SME-perspektiv mellan EDC-EKF-Finnvera – US Ex-Imbank- SACE. Kundundersökning 2009–2014. Kännedomsundersökning 2006–2013. Marknadsplan Affärsområde små och medelstora företag 2014. Minnesanteckning från myndighetsdialog med Manual för garantiprocentsatser och överlåtelse av risk. Policy för tillämpning av EKN:s förordning om exportkreditgaranti. PM med svar på frågor från angående invärdering av garantireserv, 2012. EKN:s samlade svar på faktagranskning och . Årsredovisning 2007–2013. Översyn av EKN:s premiematris- förslag på uppdaterad matris. Koncept till beslut, invärdering av garantireserv för befintliga garantier. KPMG/EKN. Analys av EKN: garantiportfölj och premiesättningsmodell. Revisionspromemoria, intern kontroll 2012. , Hans (2010). I en värld av risker. EKN 1933–2010. Iakttagelser i relation till analysschemat 1)Diskuteras affären utifrån EKN:s mandat? a)Om ja, hur motiveras den? Görs någon referens till EKN:s policy för tillämpning av garantiförordningen, eller till manualen om mandatutredningar? 2)Används premiematrisen för att motivera den valda premienivån? a)Om ja, hur motiveras valet av premienivå inom premiematrisens intervall? 3)Motiveras premienivån på något annat sätt? I så fall, hur? 4)Används Företagsmodellen för att bedöma exportören eller gäldenären? a)Om ja, sammanfaller den indikativa och den slutgiltiga bedömningen? Om inte, hur motiveras det? 5)Berörs OECD- eller EU-regler i beslutet (exempelvis Safe Harbour-principerna)? a)Om ja, är /EU-regler tvingande för premienivåerna i beslutet? 6)Görs det en premiematchning? 7)Finns det någon annan avvikelse i affären? 8)Övriga kommentarer EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? Alla tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på Svensk rymdverksamhet – en strategisk tillgång? Statliga myndigheters skydd mot korruption Staten på elmarknaden – insatser för en fungerande Mer patientperspektiv i vården – är nationella riktlinjer en metod? Ungdomars väg till arbete – individuellt stöd och matchning mot – når förmånerna fram? Energieffektivisering inom industrin – effekter av statens insatser i – effektivt utbyte av medlemsskapet På väg ut i världen – statens främjandeinsatser för export Statens kunskapsspridning till skolan Skattekontroll – en fråga om förtroendet för offentlig förvaltning Landsbygdsprogrammet – från jordbruksstöd till landsbygdsstöd? Sjunde AP-fonden – svarar förvaltningen av premiepensionen mot Kränkt eller diskriminerad i skolan – är det någon skillnad? Statens tillsyn över skolan – bidrar den till förbättrade Ett steg in och en ny start – hur fungerar subventionerade anställningar för nyanlända? Tågförseningar – orsaker, ansvar och åtgärder Klimat för pengarna? Granskningar inom klimatområdet 2009–2013 Statens satsningar på – leder de i rätt Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostadsbyggande Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser Transparensen i budgetpropositionen – tillämpningen av det EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? Statens insatser för riskkapitalförsörjning – i senaste laget Bostäder för äldre i avfolkningsorter Staten och det civila samhället i integrationsarbetet Effekter av förändrade regler för deltidsarbetslösa Att överklaga till förvaltningsrätten – Handläggningstider och Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret Försvaret – en utmaning för staten. försvarsområdet 2010–2014 Stödet till anhöriga omsorgsgivare Förvaltningen av regionala projektmedel – delat ansvar, Att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens – rätt insats i rätt tid? Livsmedelskontrollen – tar staten sitt ansvar? Att gå i pension – varför så krångligt? Etableringslotsar – fungerar länken mellan individen och Nyanländ i – effektiva insatser för ett snabbt mottagande? – Är finansieringen av bolaget effektiv Det allmänna pensionssystemet – en granskning av granskningen Statens dimensionering av lärarutbildningen – utbildas rätt antal Valuta för biståndspengarna? – valutahantering i det internationella Överenskommelser mellan regeringen och SKL inom hälso- och sjukvården – frivilligt att delta men svårt att tacka nej