rir · H2B510 · 2014-05-07 00:00:00 — ––Regional tillväxtpolitik har behandlats i ett fyrtiotal utredningar och mellan 1964–2002 i tjugofem propositioner. Frågan om den regionala nivåns organisering och uppgifter är dock fortfarande aktuell. bad regeringen att återkomma med en helhetslösning för den regionala nivåns organisation. ––Decentralisering av ansvar för det regionala tillväxtarbetet är och har varit en målsättning för staten. 2014 är ansvaret uppdelat på 21 aktörer, varav 4 länsstyrelser, 13 kommunala samverkansorgan, 3 landsting och 1 kommun. Det är dock 38 aktörer som beslutar om medel till regional projektverksamhet (samtliga länsstyrelser, de kommunala samverkansorganen, landstingen och kommunen). ––Projektverksamheten påverkas av många bestämmelser och styrdokument. ––Den regionala projektverksamheten omfattade 2012 totalt inklusive all medfinansiering. De beslutade regionala projektmedlen utgjorde . ––Regeringens fördelning av medel till regional projektverksamhet både mellan och inom landets län varierar stort. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 3Styrningen av de regionala projektmedlen I detta kapitel studerar vi mer ingående om styrningen av projektverksamheten skapar förutsättningar för ett effektivt nyttjande av regionala projektmedel. utgångspunkt är att styrningen av regionala projektmedel ska uppfattas som tydlig och att motiven bakom styrningen ska vara kända. 3.1.1Komplex miljö av styrdokument Som framgått tidigare påverkas den regionala projektverksamheten av ett flertal olika regleringar och bestämmelser. Det handlar dels om förordningar dels om policydokument och riktade uppdrag från regeringen. I figur 5 visas en översiktlig bild av de dokument som påverkar och styr de regionala och kommunala aktörerna när de beslutar om tilldelning av projektmedel. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Dokument som påverkar inriktningen av regional projektverksamhet58 Förordning (2003:596) Förordning (2007:713) Ett projekt får inte avse åtgärder som omfattas av stöd enligt: Förordningen (1998:996) om sysselsättningsbidrag, förordningen (2000:283) om regionalt bidrag till företagsutveckling, förordningen (2000:284) om stöd till kommersiell service, förordningen (2007:61) om regionalt investeringsstöd eller förordningen (2008:762) om statligt stöd till forskning och utveckling samt innovation, eller enligt motsvarande äldre bestämmelser Det är som synes en mängd olika dokument som påverkar fördelningen av de regionala projektmedlen. Det finns även ett flertal bestämmelser – både på nationell och på EU-nivå – som reglerar vad projektmedlen inte får strida emot. Vid beslut om regionala projektmedel måste de regionala aktörerna förhålla sig till en mängd styrdokument och en mängd regleringar som medlen inte får strida mot. Detta innebär en ökad administrativ risk i form av komplicerad handläggning som kan innebära både att projekt får medel som strider mot någon reglering och en utökad byråkrati. 3.1.2Viss otydlighet i regleringen I kapitel två konstaterades att förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken är den förordning som i huvudsak reglerar den regionala projektverksamheten. 58Figuren avser att visa vilka dokument som påverkar inriktningen av den regionala projektverksamheten. Figuren har inte för avsikt att spegla dokument och ansvar inom olika förvaltningsnivåer. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER villkorsbeslut som regeringen använder för att rikta återrapporteringskrav och uppdrag direkt till de kommunala aktörerna. har funnit vissa otydligheter i de bestämmelser som reglerar den regionala projektverksamheten. Det är dels den paragraf i förordningen som reglerar finansieringen av projektverksamhet, dels de villkorsbeslut som regeringen ställer till de kommunala aktörerna, och som visat sig tolkas på olika sätt av aktörerna. Skilda tolkningar av regler för finansiering Den paragraf som reglerar hur projekt får finansieras lyder som följer59: Bidrag enligt denna förordning får lämnas med högst av utgifterna för projektet. Om och minst en annan beslutsfattare enligt denna förordning beslutar om bidrag för samma projekt, får bidrag lämnas av utgifterna för projektet. Varje beslutsfattare får dock besluta om bidrag med högst av utgifterna för projektet. För att närmare undersöka hur aktörerna tolkade paragrafen ställde en fråga om denna i enkätundersökningen. Respondenterna fick utifrån paragraftexten välja mellan två tolkningsalternativ, eller på egen hand beskriva sin tolkning. Svaren visade att 13 av 36 respondenter tolkade förordningen som att ett projekt högst får finansieras till hälften med regionala projektmedel, oavsett antalet beslutsfattare. Åtta respondenter angav att det får finnas fler än en finansiär (till exempel om och den regionala aktören finansierar hälften var). De resterande 15 respondenterna uppgav att finansieringsgraden får uppgå till om är medfinansiär. Olika syn på villkorsbeslutets innehåll I intervjuer som genomförde och som föregick enkäten uppstod diskussioner om hur villkorsbeslutet förhåller sig till de uppgifter som följer med det regionala tillväxtansvaret. En genomgång av de senaste årens villkorsbeslut visar att regeringen beslutar om olika återrapporteringskrav och uppdrag vid användande av anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder för de kommunala aktörerna. De kommunala aktörerna måste således förhålla sig till både olika återrapporteringskraven och uppdragen i villkorsbeslutet samt de uppgifter som framgår av det regionala tillväxtansvaret och förordningen om bidrag för projektverksamhet. Mot bakgrund av detta ställdes en enkätfråga om huruvida uppdrag i villkorsbeslutet upplevdes som extra uppdrag utöver de som medföljer det regionala tillväxtarbetet. Av 16 respondenter ansåg 6 att så var fallet. 59 5 § förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? I en följdfråga uppgav 13 respondenter att de inte ansåg att de kunde använda medel från anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder för att finansiera de uppdrag som finns i villkorsbeslutet. 15 av 16 respondenter ansåg att uppdragen i villkorsbeslutet var tvingande. 3.1.3Flera aktörer beslutar om medel oberoende av varandra Som framgår av kapitel två är det regionala tillväxtansvaret fördelat på kommunala samverkansorgan, landsting, en kommun och länsstyrelser. I de olika länen kan ibland en men oftast två aktörer besluta om regionala I , , och är det som beslutar om de regionala projektmedlen. I övriga län beslutas regionala projektmedel av både landsting/kommunalt samverkansorgan/en kommun och . Det innebär att det i 17 av landets 21 län finns två beslutsfattare av de regionala projektmedlen och dessa fattar beslut om medel oberoende av varandra (även om det i många län förekommer dialog mellan de beslutande aktörerna). 3.2.1Låg transparens i fördelningen av medel I de intervjuer som genomförde med ett antal regionala aktörer framkom att kännedomen om den fördelningsnyckel som styr medelstilldelningen var låg. I enkäten undersöktes detta närmare. Resultatet visar att få regionala aktörer känner till varför fördelningen av medel mellan länen ser ut som den gör. Likaså är det få som känner till varför fördelningen av medel till aktörer inom samma län ser ut som den gör. Låg kännedom om motiven bakom den länsvisa fördelningen av medel Av 37 respondenter uppger 20 stycken att de inte känner till hur regeringen fördelar medel mellan landets län. Ett flertal respondenter menar att sådan information skulle vara till hjälp i deras arbete med regionalt tillväxtarbete. Exempelvis uppger en respondent att sådan information skulle utgöra bättre underlag för att argumentera för den egna organisationens behov. Andra respondenter utrycker generella önskemål om ökad transparens och menar att det är rätt märkligt att fördelningen av så pass stora belopp i det offentliga kan vara okänt samt att det borde vara en självklarhet att fördelningsnyckeln är offentlig så att man kan argumentera kring den. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Otydliga motiv till fördelning inom länen På frågan om huruvida regeringens motivering till fördelningen av medel mellan beslutande aktörer inom samma län är tydlig, svarar 24 av 37 respondenter nej. På följdfrågan om sådan information skulle vara till hjälp går meningarna isär. Exempelvis menar en respondent att mer tydlighet skulle inte hjälpa oss, medan en annan skriver att om samverkansorgan har det regionala utvecklingsansvaret bör man även få ansvar för de medel som finns till förfogande, varför det inte är så vore bra att få motiverat. I tabellen presenteras den procentuella fördelningen av beslutade medel 2012. Procentuell fördelning av beslutade projektmedel mellan regionala aktörer 2012 FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Den procentuella fördelningen av beslutade projektmedel mellan de olika aktörerna i de olika länen varierar stort. De regionala aktörerna bortsett från länsstyrelserna beslutade om mellan av de regionala projektmedlen. Fördelningen inom länen kan ha olika orsaker, till exempel kan besluta att använda medel enbart till regionala företagsstöd. I de intervjuer som gjordes framkom att fördelningen i län där övertagit ansvaret bygger på en 95/5 princip, där får behålla av länets totalt tilldelade medel från 1:1-anslaget. Att det förhåller sig framgår av tabellen, då de fyra län där landstingen övertagit ansvaret ligger runt 95 procent-nivån. I de län där kommunala samverkansorgan övertagit ansvaret skedde fördelningen vid en enskild förhandling när samverkansorganets bildades. Principerna för dessa förhandlingar har sett olika ut vilket sannolikt lett till variationer i fördelningen i dessa län. noterar också att många aktörer har en liten medelstilldelning. Detta är också något som () har uppmärksammat i sin rapport om bemyndigandesystemet.60 ESV föreslog att en eller ett par länsstyrelser skulle överta anslagsposter som understeg och att medel istället betalas ut i form av inomstatliga bidrag. Anledningen var att minska de administrativa kostnaderna och effektivisera statens verksamhet. Förslaget bereds i . Som tidigare beskrivits kan projekt inom den regionala projektverksamheten även finansieras av EU-medel (strukturfondsmedel och landsbygdsprogrammet), så kallad medfinansiering. 2012 användes EU-medel tillsammans av de regionala projektmedlen. Utslaget på hela programperioden –uppgick dock denna procentsats till . I enkäten ställdes en fråga om medfinansieringen styr hur de olika aktörerna betalar ut medel. 14 av 36 svarade att medfinansiering styr utbetalningarna. De svarande representerade alla tre olika organisationsformerna landsting, kommunalt samverkansorgan och länsstyrelser. I en tilläggsfråga om hur medfinansieringen påverkar uppges bland annat att Vi måste försäkra oss om att projektet inte blir överfinansierat. Om kostnaderna understiger angivet belopp minskas utbetalningen i motsvarande grad, medfinansiering max . och Det kan hända att medfinansiärer ställer krav på projektet som gör att vi måste fatta beslut om utbetalning innan de kan i sin tur fatta beslut om utbetalning. Ex TVV (avser , kommentar).. 60 ESV 2013:18. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Ytterligare en fråga som ställdes i enkäten var om de regionala aktörerna upplevde att andra organisationer som de samarbetade med hindrade eller orsakade förseningar i utbetalningar. 17 av 37 ansåg att så var fallet. Bland de svarande fanns alla tre olika organisationsformer representerade, det vill säga landsting, kommunala samverkansorgan och länsstyrelser. De som svarade ja på om andra organisationer upplevdes hindra eller orsaka förseningar fick även svara på vilket sätt detta skedde. Bland 11 av de öppna svaren framgick att antingen eller den myndighet som förvaltar EU:s strukturfondspengar orsakar förseningar i utbetalningar. Två olika exempel på öppna svar är Sena redovisningar, eftersläpning i projekten. Påverkas av att det inte finns någon möjlighet till anslagssparande och Långa handläggningstider. Vissa organisationer är stuprörsuppbyggda. Få med överblick.. ställdes frågan om de regionala aktörerna upplevde att det fanns problem med samordningen mellan projektmedel, strukturfondsmedel och medel ur Landsbygdsprogrammet (ej strukturfond). 17 av 36 svarande () ansåg att det fanns sådana problem. I en efterföljande öppen fråga fick de svarande beskriva vad som var problematiskt och ge exempel. Bland svaren återfinns följande beskrivningar: Det kan innebära olika krav på redovisning vilket kan utgöra ett problem. och Strukturfondernas komplicerade regler gör att projektägare ofta gör misstag eller missuppfattar vad som ska levereras i samband med rekvisitioner.. Vidare skrev en svarande Ja på strukturell nivå men ofta löser vi det på regional nivå genom personliga kontakter mellan myndigheter och tjänstemän.. En annan svarande skrev Strukturfondsmedlen ska bidra till att förverkliga de regionala strategierna. Så har det inte fungerat fullt ut.. De projektmedel som används till att medfinansiera strukturfondsprojekt omfattas av två olika regelverk. Regelverket för strukturfondsprojekten är något striktare vilket medför att många regionala aktörer väljer att enbart utgå från det regelverket. En kategorisering av de öppna svaren visar att 10 av 34 anpassar sina bedömningar efter det striktare regelverket. 14 av 34 uppger att det inte är ett problem och 6 av 34 anger att de löser problematiken i dialog med motparten (och ). Exempel på öppna svar är Regelverken skiljer en del. Landsbygdsprogrammet reglerar ned till extrem detaljnivå. Vi försöker få reglerna att överensstämma så på bästa möjliga sätt. Problem kan uppstå om kostnader ej godkänns i landsbygdsprogrammet men är godkända i det regionala programmet och Med regelbunden kontakt med personer från Landsbygdsprogrammet och gemensamma möten inför beslutstillfällen undviker vi problem redan vid riggningen av projekten. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? 3.2.3Bemyndigande och anslag skapar arbetstoppar I de inledande intervjuerna av granskningen framkom en mängd problemindikationer som rörde bemyndigandesystemet vilka också uppmärksammas i ESV:s rapport om bemyndigandesystemet.61 Sammanfattningsvis konstaterade ESV att en låg bemyndiganderam leder till att många upplever att de får problem eftersom det finns en osäkerhet om bemyndiganderamen räcker till. Många aktörer och snabba konjunktursvängningar gör det svårt att prognostisera projektens genomförande. Inom ramen för EU:s programperiod har EU:s medfinansiering för regionala projektmedel pågått upp till och påverkat söktrycket, särskilt vid programstart och programslut. Det innebär att många beslut fattas första året och många utbetalningar kommer , vilket belastar bemyndiganderamen innan den första utbetalningen görs. Vidare konstateras att systemet är komplicerat, vilket försvårar kunskapsöverföring. Resultatet från ESV:s rapport överensstämmer med den problembild som framkom i intervjuer. I budgetpropositionen behandlar regeringen den av ESV beskrivna problematiken med en låg bemyndiganderam. Regeringen anser att det ska finnas en viss buffert i bemyndigandets storlek och har således föreslagit en höjning av bemyndiganderamen.62 3.2.4 Indraget anslagssparande skapar ökad börda I kapitel två framgår att regeringen tog bort möjligheten att få disponera anslagssparande . Aktörerna har dock möjlighet att särskilt ansöka hos regeringen om att få behålla anslagssparandet. De indikationer som fick under intervjuerna var att det borttagna anslagssparandet medförde oönskade effekter för de regionalt beslutande aktörerna. Av den anledningen ställde vi en fråga till de regionala aktörerna i vår enkät om hur den borttagna möjligheten till anslagssparande påverkat arbetet med projektverksamheten. Respondenterna fick välja mellan sex svar och sedan värdera varje svar mellan 1 och 5 där 1 innebar att de inte instämde och 5 innebar att de instämde till fullo. Svarsalternativen togs fram i intervjuer med regionala aktörer. Enkätsvaren ger en tydlig bild av att den borttagna möjligheten till anslagssparande påverkar de regionala aktörerna. Enligt 33 av 36 aktörer 2014/13:1 UO19, s. 60. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER skapas en större press att betala ut de pengar som beslutats . Detta medför att mer arbete läggs ned på att hämta in underlag för utbetalningar. Det medför också tätare kontakter med projekten för att undvika överraskningar gällande kostnader som inte arbetas upp. Sammantaget har detta sannolikt bidragit till att administrationen och arbetsbördan har ökat, vilket även 22 av 36 respondenter anger. I enkätsvaren utrycker en respondent att det är avsevärt svårare att planera för projekt samt att det skapar fokus på fel saker, det gäller att få ut pengarna istället för att skapa bra projekt. En annan menar att borttagandet av anslagssparandet har skapat mycket stora problem i hanteringen. Se bilaga 2, fråga 5, för hur respondenterna har svarat. har granskat de regionala projektmedlen och de sammanfattade iakttagelserna berör endast dessa. ––Styrningen av de regionala projektmedlen sker genom ett flertal dokument som påverkar vilka projekt som kan få bidrag till projektverksamhet. Det finns även en mängd olika regleringar som påverkar vilka projekt som inte ska få bidrag. ––De kommunala aktörerna upplever en otydlighet gällande uppdragen i villkorsbesluten. Aktörerna gör olika tolkningar av möjligheten att använda anslag 1:1 till uppdragen i villkorsbeslutet och om uppdragen är extra uppdrag utöver de reguljära uppgifter som arbetet med regional tillväxt innebär. ––De regionala aktörerna gör olika tolkningar av regleringen för hur projekt får samfinansieras med andra aktörer. ––De beslutande aktörerna har låg kännedom om motiven bakom den länsvisa fördelningen av medel. De har också låg kännedom om varför fördelningen ser ut som den gör mellan aktörer inom samma län. ––Medfinansiering med strukturfondsprojekt och landsbygdsprogram kan medföra förseningar av utbetalning av medel. Medfinansieringen innebär också att de regionala aktörerna måste förhålla sig till två olika regelverk. ––I en majoritet av länen finns två separata beslutsfattare av regionala projektmedel och dessa fattar beslut oberoende av varandra. ––De ändrade förutsättningarna för anslagssparande har lett till en högre press på de regionalt beslutande aktörerna att betala ut medel under innevarande år. Det har också sannolikt orsakat ökad administration. ––av respondenterna uppgav att det finns problem med samordningen mellan regionala projektmedel och medel från strukturfonderna och/eller medel från landsbygdsprogrammet. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 4Uppföljning av den regionala projektverksamheten Som påpekades tidigare i denna granskning är tydliga mål en grundläggande förutsättning för politisk styrning. En annan viktig förutsättning för effektiv styrning är ett bra kunskapsunderlag. Uppföljning är därför en central komponent för förvaltningens styrning av verksamheten. En förutsättning för att uppföljningen ska vara användbar är att underlaget innehåller analyser av kostnader och av verksamhetens resultat i förhållande till målen.63 Detta kapitel syftar till att ge underlag för att besvara revisionsfrågan om regeringens styrning och uppföljning skapar förutsättningar för ett effektivt nyttjande av de regionala projektmedlen. utgångspunkt är att uppföljningen ska vara kopplad till uppsatta mål och syften samt kunna ge en bild av i vilken utsträckning de regionala projektmedlen bidrar till måluppfyllnad. 4.1Regelverk kring uppföljningen av regional projektverksamhet Förordningen om regional projektverksamhet Som tidigare uppmärksammats regleras den regionala projektverksamheten i förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. I förordningen finns bestämmelser för tillsyn, uppföljning och återkrav. Enligt förordningen ska den som fattat beslut om att betala ut bidrag till ett projekt utöva tillsyn över att bidraget utnyttjas för det avsedda ändamålet. Beslutsfattaren ska också genomföra en årlig uppföljning av ärendet.64 Beslutsfattaren får upphäva beslutet om bidrag om det fattats på oriktiga grunder eller om medlen använts i strid mot bestämmelserna i förordningen.65 2000/01:FiU20, rskr. 2000/01:101, samt bet. 2003/04: JUU1. 64Förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. 65Förordningen (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Förordningen om regionalt tillväxtarbete Enligt förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete inkluderar det regionala tillväxtansvaret ett ansvar att följa upp, låta utvärdera och till regeringen redovisa resultaten av det regionala tillväxtarbetet.66 Eftersom den regionala projektverksamheten är ett av verktygen inom det regionala tillväxtarbetet inkluderas denna indirekt i uppföljningen och återrapporteringen av det regionala tillväxtarbetet. Lagar om samverkansorgan och regionalt utvecklingsansvar Lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län fastställer att landstingen i , och samt har det regionala tillväxtansvaret i respektive län. I lagen framgår också att aktörerna är skyldiga att följa upp, låta utvärdera och till regeringen redovisa resultatet av det regionala tillväxtarbetet. Samma bestämmelse finns i lagen (2002:34) om samverkansorgan i länen, vilken reglerar de kommunala samverkansorganens uppgifter. I regleringsbrev anger regeringen att myndigheten ska lämna en årlig rapport om regionala företagsstöd, projektverksamhet och kommersiell service. ska även säkerställa nationell uppföljning av det regionala tillväxtarbetet. Rapporten ska bland annat innehålla en regionalt och nationellt aggregerad ekonomisk redovisning av beslutade medel. Vidare ska rapporten innehålla redovisning av medfinansiering med utgångspunkt från insatser som finansieras från anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Detta inkluderar den regionala projektverksamheten. Redovisningen ska vara uppdelad på den nationella strategins prioriterade områden. Den ska även innehålla en sammanställning av samtliga beslutade medel till uppföljning och utvärdering från anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder.67 har också i uppdrag att sammanställa den årliga redovisning som de regionalt tillväxtansvariga aktörerna tar fram. I sammanställningen konstaterar att det pågår ett engagerat arbete hos de ansvariga 66Förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete. 67Näringsdepartementet, Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt och utgiftsområde 24 Näringsliv, s. 3–4. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER aktörerna och lyfter fram goda exempel. konstaterar verket att återrapporteringarna och redovisningarna behöver stramas upp. Myndigheten skriver att många återrapporteringar och redovisningar innehåller stora mängder text utan större fokus på innehåll avseende verksamhet och uppnådda resultat, vilket otydliggör framställningen i sin helhet.68 Villkorsbeslut till de kommunala aktörerna Som tidigare nämnts kan inte regeringen styra de kommunala aktörerna via regleringsbrev. Istället används så kallade villkorsbeslut. I villkorsbeslutet finns bestämmelser om uppföljning och återrapportering till och regeringen. För redovisning till uppges i villkorsbesluten , 2011, 2012, 2013 och 2014 att de kommunala aktörerna enligt anvisningar från ska medverka i verkets uppdrag att säkerställa nationell uppföljning av det regionala tillväxtarbetet. Detta inkluderar även verkets uppföljning av anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder.