rir · H2B53 · 2014-03-18 00:00:00 — GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Staten och det civila samhället i integrationsarbetet STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Staten och det civila samhället i integrationsarbetet har granskat huvuvida staten har lyckats undanröja hinder och skapat förutsättningar för det civila samhällets medverkan på integrationsområdet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , , Svenska och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Arbetsförmedlingen, länsstyrelserna, , Svenska och Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Programansvarig har medverkat vid den slutliga handläggningen. Arbetsförmedlingen, länsstyrelserna, , Svenska och STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Civilsamhället i och i integrationsarbetet Det svenska civilsamhället – en översikt Politiken och arbetssättet förändras Civilsamhällets syn på upphandling Statlig finansiering av civilsamhället finansiering av civilsamhället inom integrationsområdet Civilsamhällets syn på den statliga finansieringen Samverkan och lokala överenskommelser uppdrag inom politiken för det civila samhället Länsstyrelsernas samverkan med civilsamhället regionalt Civilsamhällets syn på samverkan STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET Civilsamhället ses som en viktig aktör i integrationsarbetet Civilsamhället är i liten utsträckning utförare i statens integrationsarbete Flera förklaringar till civilsamhällets begränsade deltagande i integrationsarbetet Bilaga 1 Metod och material GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION har granskat om staten har lyckats undanröja hinder och skapat förutsättningar för det civila samhällets medverkan i de statliga insatser som syftar till mottagande, etablering och integration av nyanlända på arbetsmarknaden och i samhället i stort. Med det civila samhället avses en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen.1 övergripande bedömning är att ambitionen att på olika sätt involvera det civila samhället i statens integrationsarbete, inte har resulterat i motsvarande utveckling i berörda myndigheters faktiska verksamhet. Civilsamhällets organisationer är inte utförare mot ersättning i någon större omfattning inom den statliga integrationspolitiken, som sektorn i viss mån har en annan, mer kompletterande roll. Civilsamhällets begränsade deltagande i integrationsarbetet innebär att den mångfald verksamheter, som enligt riksdag och regering kan bidra till en effektivare etablerings- och integrationsprocess, inte har uppnåtts till fullo. Även om några åtgärder vidtagits som skapar bättre förutsättningar för civilsamhället att vara utförare, visar granskning att det finns behov av ytterligare åtgärder för att skapa den önskade mångfalden verksamheter inom integrationsområdet. Granskningen omfattar regeringen, Arbetsförmedlingen, länsstyrelserna, , Svenska (Integrationsfonden) och , och fokuserar på en av de roller (utförarrollen) som civilsamhället kan ta i relation till det offentliga. Motiv: Regeringens integrationspolitik har fokus på en effektiv etablering och integration. Integrationspolitikens genomförande förutsätter enligt regeringen insatser inom många politikområden och av ett stort antal aktörer, däribland det civila samhället. Genom att delta i det civila samhällets verksamhet kan etablering och integration underlättas, som det kan ge den nyanlände stöd, nätverk och kontakter. Riksdag och regering har i beslut om prop. 2009/10:55 En politik för det civila samhället framhållit det civila samhällets roll såväl i samhället i stort, som i integrationspolitiken. Regeringen har också slutit en överenskommelse med idéburna organisationer inom integrationsområdet och kommuner och landsting, där 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195. STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET arbetet som föregick överenskommelsen bl.a. handlade om hinder och möjligheter för det civila samhället. Syfte: Granskningen har syftat till att undersöka huruvida staten har lyckats undanröja hinder och skapat förutsättningar för civilsamhällets medverkan på integrationsområdet. Granskningen har inriktats på statliga åtgärder för att underlätta för civilsamhället att kunna bidra till en mångfald av utförare. Det förväntas i sin tur öka kvaliteten och effektiviteten i etablerings- och integrationsprocessen. Det civila samhället är i liten utsträckning utförare i det statliga integrationsarbetet granskning visar att det civila samhällets deltagande i de statliga integrationsfrämjande insatserna inte är särskilt stort, även om det finns variationer. Enligt bedömning så har det inte heller skett några större förändringar i utfallet efter beslut om prop. 2009/10:55 och överenskommelsen inom integrationsområdet. Granskningen visar också att det varierar i vilken omfattning som organisationerna vill och kan axla en utförarroll. De delar av civilsamhället som, i rollen som utförare, vill medverka i statens integrationsarbete kan göra det på flera olika sätt. konstaterar dock att det civila samhället inte i någon större utsträckning är utförare som resultat av Arbetsförmedlingens och upphandlingar i konkurrens. består civilsamhällets andel av de LOV-upphandlade etableringslotsarna av som civilsamhällets organisationer endast har tecknat ett fåtal kontrakt efter upphandlingar enligt . har efter förändring av den så kallade organiserade sysselsättningen upphört med sin upphandling från civilsamhället. noterar vidare att civila samhällets deltagande är större som komplement i verksamheter som organisationerna själva identifierat ett behov av och som eller finansierar. Därmed drar slutsatsen att civilsamhället i större utsträckning har rollen som ett komplement till de statliga insatserna, än att vara en utförare som ersätter någon annan. Granskningen visar vidare att samverkan mellan det civila samhället och statliga aktörer med uppdrag i integrationspolitiken har utvecklats olika långt, där t.ex. alla länsstyrelser samverkar med civilsamhället medan Arbetsförmedlingens lokala överenskommelser inom etableringsuppdraget i mycket liten utsträckning () omfattar det civila samhället. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Regeringen och myndigheterna styr inte Det finns flera förklaringar till civilsamhällets begränsade deltagande i statens integrationsarbete. konstaterar att prop. 2009/10:55 och överenskommelsen inom integrationsområdet inte har medfört några förändringar av regeringens styrning av de myndigheter som berörs av granskningen. Ett undantag är länsstyrelserna som har ett tydligt uppdrag att främja samverkan på integrationsområdet. noterar också att den åtgärdsplan som regeringen har åtagit sig att genomföra i samband med överenskommelsen inom integrationsområdet innehåller många åtgärder som rör den generella politiken för det civila samhället, men att den t.ex. saknar åtgärder som handlar om myndigheternas LOU-upphandling eller samverkan med det civila samhället. Inte heller Arbetsförmedlingens eller interna styrning har på ett tydligt sätt betonat att myndigheterna lokalt bör samarbeta med det civila samhället. De lokala mottagningsenheternas och arbetsförmedlingarnas eventuella samverkan med civilsamhället är inte heller något som myndigheterna följer upp. Utformningen av regelverket uppges medföra problem för upphandling och lokal samverkan granskning har bl.a. omfattat om regeringen och berörda myndigheter verkat för att dels få till stånd lokal samverkan, dels undanröja hinder för upphandling. Införandet av etableringslotsarna, som Arbetsförmedlingen erbjuder målgruppen vissa nyanlända och som upphandlas genom lagen (2008:962) om valfrihetssystem, innebär att regeringen har verkat för att underlätta viss upphandling från civilsamhället. Därutöver har inga andra åtgärder vidtagits för att underlätta myndigheternas upphandling från civilsamhället. att civilsamhällets möjlighet att lämna anbud enligt myndigheterna försvåras av såväl komplexiteten i de upphandlingar som genomförs utifrån lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, som hur myndigheterna väljer att geografiskt och volymmässigt dela upp upphandlingarna. Därutöver anser både och Arbetsförmedlingen att myndigheternas lokala samverkan med civilsamhället försvåras, då myndigheterna t.ex. ser hinder att bidra finansiellt till den verksamhet som det civila samhället genomför lokalt. granskning har inte omfattat någon egen analys av de möjligheter som ryms inom . Därför kan inte avgöra huruvida myndigheternas analys är riktig, och om de därmed uttömt de möjligheter som eventuellt finns att genom utformningen av upphandlingarna i högre grad engagera civilsamhället. Givet att Arbetsförmedlingens och analys stämmer, tyder det enligt på att det kan finnas en målkonflikt för statliga myndigheter mellan ambitionen att involvera civilsamhället i integrationsarbetet och kravet att tillämpa i syfte att uppnå hög effektivitet. STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET Förändringar i den statliga finansieringen medför problem för civilsamhällets deltagande i integrationsarbetet konstaterar att regeringen har styrt det statliga stödet som och länsstyrelserna fördelar på integrationsområdet mot fler avgränsade projektbidrag. Även de mer långsiktiga stöden har fått en tydlig inriktning, där staten genom enbart ger stöd till etniska organisationer samt till verksamhet mot rasism och diskriminering. Det har medfört att civilsamhällets möjligheter att vara utförare har ökat genom de verksamheter som staten har definierat ett behov av, som t.ex. yrkesmentorer och flyktingguider. Efter en förordningsändring 2008 har den del av civilsamhället, som med statligt stöd önskar bedriva integrationsverksamhet efter egen behovsanalys, hänvisats till . granskning har emellertid visat att finansiering från Integrationsfonden är förknippat med ett antal hinder, som omfattande administration, krav på medfinansiering och efterskottsbetalning, något som försvårar för civilsamhället att ta del av finansieringen. Kunskapsspridning och samverkan med förhinder har ett uppdrag inom politiken för det civila samhället att sprida kunskap och bilda nätverk för samverkan med bl.a. myndigheter. bedömer att arbetet nu bör övergå till en mer operativ fas. konstaterar vidare att det finns ett behov av insatser. granskning visar också att det visserligen förekommer samverkan mellan myndigheter och civilsamhället, men att omfattningen av samverkan varierar med hur tydlig styrningen av myndigheterna är. framgår det av granskning att de myndigheter som berörs av granskningen, inte heller samarbetar med varandra i någon större utsträckning. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION rekommenderar regeringen och berörda myndigheter att vidta följande åtgärder. Genomföra en samlad analys av den statliga finansieringen av civilsamhället på integrationsområdet. Efterfråga uppföljning av samarbetet med det civila samhället från Arbetsförmedlingen och . Analysera behovet att vidta generellt stödjande åtgärder i syfte att underlätta civilsamhällets deltagande i upphandlingar. Tydliggöra den roll som överenskommelsen inom integrationsområdet har i regeringens integrationspolitik. Utveckla den lokala samverkan med civilsamhället. Utveckla upphandlingsstrategier som underlättar för det civila samhället. Utveckla sin roll som regional resurs i integrationsarbetet. Bidra till samordning av den statliga finansieringen på integrationsområdet. STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Regeringens integrationspolitik har fokus på en effektiv etablering och integration. Integrationspolitikens genomförande förutsätter enligt regeringen insatser inom många politikområden och av ett stort antal aktörer, både nationellt, regionalt och lokalt.2 En nyanländ kan få ta del av både statliga och kommunala insatser som syftar till att underlätta etablering och integration på arbetsmarknaden och i samhället i övrigt. Även genom att delta i det civila samhällets3 verksamhet kan den nyanländes etablering och integration underlättas, som det kan ge den nyanlände stöd, nätverk och kontakter. Riksdag och regering har framhållit det civila samhällets roll såväl i samhället i stort, som i integrationspolitiken.4 beslutade om mål för politiken för det civila samhället utifrån regeringens proposition 2009/10:55 En politik för det civila samhället. Propositionen betonar civilsamhällets roll i samhället, bl.a. som utförare I målet för politiken uttrycks att villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin ska förbättras. Detta ska ske bland annat genom att stärka förutsättningarna för det civila samhället att bidra till samhällsutvecklingen och välfärden både som röstbärare och opinionsbildare och med en mångfald verksamheter.5 Regeringen har också slutit en överenskommelse med idéburna organisationer inom integrationsområdet och kommuner och landsting (SKL), där arbetet som föregick överenskommelsen bl.a. handlade om hinder och möjligheter för det civila samhället.6 2013/14:1 UO 13. 3Det civila samhället definieras som en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen (prop. 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195). 2009/10:55, avsnitt 9.4, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195. 2009/10:55, avsnitt 6.1, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195. 6Överenskommelse mellan regeringen, idéburna organisationer inom integrationsområdet och Kommuner och Landsting, bilaga 1 till Protokoll vid regeringssammanträde (IJ2009/2235/UF). STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET Enligt regeringen är det viktigt att hela samhället, inklusive civilsamhället, kan bidra till att välkomna invandrare och undanröja eventuella hinder för integration.7 Den förändring av politiken som beskrivs i prop. 2009/10:55 och i överenskommelsen inom integrationsområdet förefaller emellertid inte ha fått konkret genomslag t.ex. i form av att civilsamhället bidrar i integrationsarbetet som utförare genom upphandling. Det finns vidare indikationer på bristande förutsättningar som rör finansiering och samverkan för att civilsamhället som utförare ska kunna bidra till en mångfald verksamheter inom integrationsområdet. Granskningen har syftat till att undersöka huruvida staten har lyckats undanröja hinder och skapat förutsättningar för civilsamhällets medverkan på integrationsområdet. Granskningen har inriktats på statliga åtgärder för att underlätta för civilsamhället att kunna bidra till en mångfald av utförare. Av regeringens proposition framgår att det i sin tur förväntas öka kvaliteten och effektiviteten i etablerings- och integrationsprocessen8. granskning utgår från beslut om prop. 2009/10:55 och överenskommelsen inom integrationsområdet, för att se i vilken mån besluten har underlättat relationen mellan staten och det civila samhället inom integrationsområdet. har identifierat tre viktiga förutsättningar för civilsamhällets deltagande i statens integrationsarbete, och därmed en mångfald utförare som i sin tur kan ge en mångfald verksamheter. Förutsättningarna handlar om huruvida staten kan upphandla och faktiskt upphandlar verksamhet från civilsamhällets organisationer, om civilsamhället kan få del av statlig finansiering, samt om civilsamhället involveras i lokala överenskommelser och samverkan med staten. Med utgångspunkt i politiken för det civila samhället och regeringens överenskommelse inom integrationsområdet, har följande revisionsfrågor formulerats för granskningen: 1.Har regeringen och berörda myndigheter verkat för att undanröja hinder för upphandling av det civila samhällets verksamheter i syfte att öka mångfalden av utförare i etablerings- och integrationspolitiken? 2013/14:1 UO 13. 2009/10:55, avsnitt 9.4. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 2.Har regeringen och berörda myndigheter verkat för att undanröja hinder för civilsamhällets organisationer att få statlig finansiering i syfte att öka mångfalden av utförare i etablerings- och integrationspolitiken? 3.Har regeringen och berörda myndigheter verkat för att få till stånd lokala överenskommelser och samverkan med det civila samhället i syfte att öka mångfalden av utförare i etablerings- och integrationspolitiken? har granskat statens insatser för att öka det civila samhällets deltagande i genomförandet av etablerings- och integrationspolitiken. Granskningen omfattar Arbetsförmedlingen, länsstyrelserna, Migrationsverket9, Svenska (Integrationsfonden) och Ungdomsstyrelsen10, samt Arbetsmarknads-, Justitie-, Social- och Utbildningsdepartementen (se bilaga 1 för mer information om granskningsobjekten och avgränsningar). Civilsamhället deltar på olika sätt i integrationsarbetet. I relation till det offentliga kan civilsamhället enligt prop. 2009/10:55 ha olika roller: som röstbärare och opinionsbildare, som utförare av service till medlemmar eller allmänhet, eller som utförare eller leverantör av tjänster mot betalning11. Det är relationen som uppstår med det offentliga när civilsamhället är utförare av verksamhet, tjänster och service för allmänheten som är i fokus för denna granskning. Den konkreta verksamhet som civilsamhället bedriver på etablerings- och integrationsområdet har inte omfattats av granskning. Relationen mellan det offentliga och det civila samhället ska enligt riksdag och regering präglas av sex principer. Dessa är principen om självständighet och oberoende, principen om dialog, principen om kvalitet, principen om långsiktighet, principen om öppenhet och insyn, samt principen om mångfald.12 granskning är inriktad på principen om mångfald.13 Den av beslutade politiken för det civila samhället bygger på tanken att ökad mångfald av utförare, bl.a. från civilsamhället, leder till ökad 9Granskningen av omfattar inte myndighetens förvaltning av Europeiska flyktingfonden, se bilaga 1. 10Ungdomsstyrelsen kommer enligt regeringens beslut att från 2014-04-01 byta namn till Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor. 2009/10:55, avsnitt 5.5. 12Se t.ex. prop. 2009/10:55 och Överenskommelse mellan regeringen, idéburna organisationer inom integrationsområdet och Kommuner och Landsting, bilaga 1 till Protokoll vid regeringssammanträde (IJ2009/2235/UF). 13Inom principen om mångfald görs också en avgränsning, då granskningen inte avser den del av mångfaldsprincipen som handlar om att civilsamhället bör avspegla och omfatta människor från olika delar av befolkningen. Av propositionen framgår att det är en fråga som civilsamhället behöver arbeta självständigt med, dvs. något som inte är ett statligt ansvar. 2009/10:55, s. 61. STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET kvalitet i verksamheterna och därmed en ökad effektivitet i etablerings- och integrationsprocessen. Granskningen har inte syftat till att pröva giltigheten i denna tanke, utan har enbart undersökt om staten bidragit till att förbättra förutsättningarna och huruvida det har lett till en ökad mångfald av utförare. I granskningen har inte heller undersökts om en ökad mångfald av idéburna eller andra organisationer leder till en ökad kvalitet eller en mer effektiv etableringsprocess. Eftersom granskningen har inriktats på integrationsområdet och främst principen om mångfald, gör den inte några anspråk på att ge en fullständig bild av regeringens genomförande av politiken för det civila samhället. Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund14. Utgångspunkten är att målet ska uppnås främst genom generella insatser, som nyanlända har behov av riktade insatser. Integrationspolitikens genomförande förutsätter både insatser på många politikområden och av många aktörer, som integrationsarbetet behöver utformas utifrån de regionala förutsättningarna. I politiken finns ett fokus på insatser som underlättar etablering på arbetsmarknaden.15 1.4.2Målet för politiken för det civila samhället beslutade om mål för politiken för det civila samhället efter regeringens proposition 2009/10:55 En politik för det civila samhället. Propositionen betonar civilsamhällets vikt och roll i samhället, bl.a. som utförare av välfärdstjänster. Propositionen behandlar frågor som rör det civila samhället generellt, men nämner också civilsamhället inom specifika områden, t.ex. det sociala området och integrationsområdet. Som mål för politiken anges att villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin ska förbättras. Detta ska ske i dialog med det civila samhällets organisationer genom att utveckla det civila samhällets möjligheter att göra människor delaktiga utifrån engagemanget och viljan att påverka den egna livssituationen eller samhället i stort, 2008/09:1, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:155. 2013/14:1 UO 13, bet. 2013/14:AU1, rskr. 2013/2014:110. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION stärka förutsättningarna för det civila samhället att bidra till samhällsutvecklingen och välfärden både som röstbärare och opinionsbildare och med en mångfald verksamheter, fördjupa och sprida kunskapen om det civila samhället.16 1.4.3Principen om mångfald i prop. En del av mål är således att möjliggöra för civilsamhället att bidra till samhällsutvecklingen och välfärden genom en mångfald verksamheter. Utifrån regeringens proposition och beslut kan vi utläsa olika sätt för att civilsamhället ska kunna bidra till en mångfald. Bland annat framgår att [r]egelverk, bidragssystem m.m. bör [] ge utrymme och förutsättningar för en rad organisationsformer inom det civila samhället, liksom för många former av relationer mellan det offentliga och det civila samhället. Vidare framgår att: Det bör [] finnas goda möjligheter och alternativa former för det civila samhällets organisationer att genomföra arbete på uppdrag från den offentliga sektorn. [] Upphandlingsförfaranden m.m. bör genomföras så att även det civila samhällets organisationer har möjlighet att lämna anbud och träffa avtal om t.ex. välfärdstjänster. En annan förutsättning för en ökad mångfald av utförare är exempelvis att: [] det behövs en ökad kunskap inom den offentliga sektorn om möjligheterna att anlita det civila samhällets organisationer för olika tjänster. Av de avsnitt i propositionen som ger exempel på hur politiken för det civila samhället ska kunna följas upp, framgår bland annat att [p]rincipen om mångfald och dess genomslag kan studeras utifrån information om i vilken mån [] det civila samhällets organisationer har möjlighet att lämna anbud inom ramen för offentliga upphandlingar statliga myndigheter, kommuner och landsting informeras om möjligheterna att upphandla eller på annat sätt lämna uppdrag till det civila samhällets organisationer kunskap och goda exempel om det civila samhällets organisationer sprids till statliga myndigheter, kommuner och landsting [] information om rättsregler och bidragssystem som rör det civila samhället är lättillgänglig och lättfattlig []17 2009/10:55 avsnitt 6.1, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195. 2009/10:55, s. 51, 60f och 66f, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195. STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET 1.4.4 Mångfald i överenskommelsen inom integrationsområdet I regeringens överenskommelse med idéburna organisationer inom integrationsområdet och SKL (se även kapitel 2) förklaras att: Begreppet mångfald betyder i detta sammanhang att samhällslivet välkomnar idéburna organisationer och utförare med olika värdemässiga eller metodologiska utgångspunkter.