rfr · H10WRFR22 · 2014-07-28 00:00:00 — – ett uppföljningsprojekt om implementering och effekter av två högskolereformer i Denna delredovisning är utarbetad av . Sørensen och i samarbete med , , , , , och . Delredovisningen har översatts till svenska. vid svarar för innehållet (metod, resultat och slutsatser) i delredovisningen. 978-91-86673-48-2 Riksdagstryckeriet, , 2014 Det övergripande målet för svensk utbildningspolitik är enligt beslut att ska vara en ledande kunskaps- och forskningsnation som kännetecknas av hög kvalitet. För den högre utbildningen är målet att utbildning och forskning vid universitet och högskolor ska hålla en internationellt sett hög kvalitet och bedrivas effektivt. och regeringen beslutade att genomföra två reformer för att höja kvaliteten i den högre utbildningen. Den ena handlar om mindre styrning av universitet och högskolor (autonomireformen) och den andra handlar om kvalitetssäkring av utbildningen (kvalitetsreformen). En viktig uppgift för utskott är att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottens ämnesområden. Den delredovisning som är publicerad i denna skrift ingår i utbildningsutskottets uppföljnings- och utvärderingsarbete. Syftet med det projekt som redovisningen ingår i är att följa genomförandet och effekterna av autonomireformen och kvalitetsreformen och därigenom kunna dra lärdomar för framtiden. Den övergripande frågeställningen är om de båda reformerna främjar ökad kvalitet i svensk högre utbildning. Projektet utförs av () vid och kommer att belysa genomförandet och effekterna av reformerna ur flera olika perspektiv. En styrgrupp med ledamöter från samtliga partier har inrättats av utbildningsutskottet för att följa projektet, men det är CFA som själva svarar för innehållet (metod, resultat och slutsatser) i respektive redovisning. Autonomireformen och kvalitetsreformen är de senaste stora reformerna av svensk högre utbildning och ingår, som redovisningen visar, i en utveckling av det svenska högskoleväsendet som har pågått . Sedan utbildningsutskottet gav CFA uppdraget att följa reformerna har utvecklingen fortsatt ytterligare. remitterade regeringen en departementspromemoria med ett förslag om att införa en ny verksamhetsform – högskolestiftelser – för att öka lärosätenas autonomi och handlingsfrihet. Eftersom remissvaren visade att vissa frågor behövde utredas vidare sköt regeringen dock fram planerna på en stiftelsereform. tillsatte regeringen en utredning som bl.a. ska föreslå om och i så fall vilka övergripande förändringar av utbildningsutbudet som behöver göras för att bättre möta framtida behov. Regeringen har även tillsatt en utredning om hur kvalitetssäkringssystemet ska organiseras och en utredning om ledarskapet vid universitet och högskolor. I denna skrift publiceras den andra delredovisningen som innehåller intervjuer med ett antal universitets- och högskolerektorer. Andra intressenters syn på implementeringen av autonomireformen och kvalitetsreformen kommer att beskrivas i kommande delredovisningar. Av förklarliga skäl ger varje delredovisning i sig endast en begränsad bild av hur reformerna har implemente- 2013/14:RFR22 FÖRORD rats i högskolesektorn, och det är först när redovisningarna från alla delstudier i projektet läggs samman som en mer komplett bild av reformernas effekter kan skönjas. Ordförande i utbildningsutskottets styrgrupp för uppföljning och utvärdering Ledamot i utbildningsutskottets styrgrupp för uppföljning och utvärdering 3.1.1 Autonomin på universitet och högskolor................................... 3.1.2 Organisationsförändringar i autonomireformens 3.1.3 Autonomireformens betydelse för befattningsstrukturer 3.2.1 Kvalitetsarbetet vid universitet och högskolor .......................... 3.2.2 Det nya kvalitetsutvärderingssystemet ...................................... 3.2.3 Har kvalitetsreformen varit kvalitetsdrivande?.......................... 3.2.4 Vad driver kvalitetsarbete – piskan eller moroten? 3.2.5 Hur precist är UKÄ:s utvärderingssystem? 3.2.7 Kvalitetsreformens betydelse för bildning och samarbete med det omgivande samhället ...................................................... Reformerna i sitt sammanhang........................................................... Reformerna i sitt sammanhang........................................................... Appendix 1: Metodbeskrivning.......................................................... 5.1.4 De tre intervjuomgångarna ........................................................ Appendix 2: Översikt över informanter i Detta är den andra delredovisningen i ett uppföljningsprojekt om effekterna av autonomireformen och kvalitetsreformen, som infördes i det svenska universitets- och högskolesystemet med avsikten att öka dess kvalitet. I delredovisningen presenteras resultaten av en intervjuundersökning med rektorer vid svenska universitet och högskolor. Syftet med intervjuundersökningen har varit att klarlägga uppfattningen om införandet och effekterna av autonomireformen och kvalitetsreformen. Intervjuundersökningen genomfördes fr.o.m. t.o.m. och totalt har 26 personer intervjuats, 24 rektorer, 1 prorektor och 1 högskoledirektör. Intervjuundersökningen är en del av ett större uppföljningsprojekt, som vid utför för utbildningsutskott. Det samlade projektet innehåller också en skrivbordsstudie, en fallstudie samt individuella intervjuer och fokusgruppsintervjuer med utbildningsledare, studerande, tidigare studerande och avnämarrepresentanter. Resultaten från de enskilda delundersökningarna skrivs samman till en huvudrapport (Huvudrapport 1), som färdigställs , och som kommer att ge en samlad bild av implementeringen och de hittillsvarande effekterna av de två reformerna. Denna delredovisning presenterar således endast resultaten från intervjuundersökningen om rektorernas upplevelser av reformernas implementering och effekter. Intervjuundersökningen bygger på intervjuer med rektorer vid högskolor och universitet, som vid undersökningens start omfattades av autonomireformen och/eller hade fått minst en utbildning utvärderad med det nya utvärderingssystemet dvs. totalt 30 lärosäten. Tjugosex lärosäten (högskolor och universitet) har deltagit i undersökningen, medan fyra lärosäten inte har haft möjlighet att delta. Lärosätena har indelats i tre grupper – en grupp med 5 lärosäten blev utvald till pilotintervjuer och en grupp på 15 (varav 12 kunde delta) blev utvald till efterföljande semistrukturerade intervjuer. Mot bakgrund av genomförandet av de två första intervjurundorna blev en grupp med 10 lärosäten (varav 9 kunde delta) utvald för en sista runda av analystestande intervjuer, där de preliminära analyserna från de två första intervjurundorna blev testade. Undersökningens resultat kan sammanfattas på följande sätt: Det råder bred enighet bland rektorerna om att autonomireformens intentioner om ökad självständighet och ansvar för universitet och högskolor, beträffande både den interna organisationen och anställningsvillkoren, är önskvärda och svarar mot de utmaningar universitet och högskolor står inför. SAMMANFATTNING 2013/14:RFR22 Flertalet rektorer ger uttryck för att det behöver göras åtskillnad mellan formell och reell autonomi och att autonomireformen bara delvis har medfört en ökning i universitetens och högskolornas reella autonomi. Pa- rallellt med autonomireformen kan skärpta dokumentationskrav och en ökande övervakning och uppföljning konstateras, vilket försvagar den reella autonomin. Reell autonomi handlar om budgetramar och budgetstyrning. Det är rektorernas generella intryck att avsikterna med autonomi i reformen borde ha understötts av ekonomiska ramar, som vidgar universitetens och högskolornas manöverutrymme. Övergång till fleråriga budgetavtal är en möjlighet i detta sammanhang. Det råder oklarhet kring autonomibegreppets dimensioner och sektorns faktiska krav och behov. I ett framåtriktat reformperspektiv är det viktigt att sektorn internt och i dialog med politiska beslutsfattare diskuterar och preciserar de faktiska behoven av självbestämmande. Autonomireformen har tydliggjort linjens makt. Medan reformen endast i begränsad omfattning har lett till direkt nedläggning av gamla beslutsorgan eller upprättandet av nya, har den dock genomgående gett upphov till smärre omorganiseringar, som klargjort sambandet mellan organisationens olika nivåer och där det blivit tydligt att befogenheter delegeras från rektor ned genom systemet. De kollegiala organens beslutsrätt har på motsvarande sätt begränsats. Reformen har sällan lett till att fakultetsnämnder lagts ned, utan först och främst omfördelat uppgiftsansvaret. har fakultetsnämnderna ofta primärt ansvar i akademiska eller yrkesmässiga frågor, medan strategiska och ledningsmässiga beslut ligger hos rektor och per delegation hos dekanerna. Den formella maktkoncentrationen hos rektor har av en rad av rektorerna framhävts som en väsentlig förutsättning för att genomföra förändringar av lärosätena, något som det funnits ett känt behov av också innan reformen genomfördes. I det sammanhanget har autonomireformen fungerat som hävstång för rektorerna. Autonomireformen har medfört mindre, olikartade förändringar av befattningskategorierna vid universitet och högskolor, men har inte gett upphov till radikala förändringar. Det finns, bl.a. som en konsekvens av de frihetsgrader som reformen ger, en växande uppmärksamhet på att säkra tydligare karriärvägar för yngre forskare. Detta medför dock ekonomiska utmaningar, särskilt för de mindre högskolorna. Kvalitetsreformen har enligt rektorerna medfört generellt ökad uppmärksamhet på vikten av kvalitetsarbete vid högskolor och universitet. En effekt av reformen är att det satts större fokus på det avslutande examensarbetet. Det läggs också större resurser på kvalitetsarbete än tidigare och arbetas mer systematiskt och strategiskt med kvalitetsarbetet än 2013/14:RFR22 SAMMANFATTNING En effekt av reformen, som flera rektorer upplever, är att den skapat ökad uppmärksamhet på – och förståelse för – examensbeskrivningar och examensmål. Högskolorna och universiteten griper sig an kvalitetsarbetet mycket olika. På många ställen har man, som en följd av reformen från centralt håll, gått mer aktivt in i kvalitetsarbetet. Intervjuerna pekar också på att kvalitetsreformen och de konkreta kvalitetsutvärderingarna i många fall leder fram till strategiska överväganden om utbildningsutbudet vid det enskilda lärosätet. Det nya utvärderingssystemet lägger enligt rektorerna alltför stor vikt vid resultat och för lite på processen när man försöker att mäta kvaliteten i utbildningen vid högskolor och universitet. Det påpekas att man gått från ett system som primärt fokuserade på processen, till ett system som först och främst ser på resultatet. Det framhålls att man bör se på både process och resultat, när man utvärderar utbildningens kvalitet. Nuvarande utvärderingssystem, där huvudfokus ligger på det avslutande skriftliga arbetet, bedöms varken vara valitt eller tillförlitligt. Det finns, som ett minimum, bruk för fler indikatorer för att kunna säga något tillförlitligt om utbildningarnas kvalitet. De högskolor och universitet/utbildningar som tar emot studenter med sämre förutsättningar (t.ex. låga gymnasiebetyg) har svårare att klara sig bra i detta utvärderingssystem än högskolor och universitet/utbildningar som kan attrahera de bästa studenterna. Systemet är bäst på att utvärdera de traditionella akademiska utbildningarna, medan yrkesutbildningar och tvärvetenskapliga utbildningar kan komma i kläm i detta utvärderingssystem, där huvudvikten läggs på det avslutande examensarbetet. Rektorerna efterfrågar en förstärkt och bättre dialog med regeringen och () för att nå fram till ett nytt kvalitetsutvärderingssystem som har större legitimitet i sektorn. Man pekar här på det förslag som () har lagt fram. Kvalitetsreformen bedöms, trots sitt snäva fokus på resultat och särskilt på det avslutande skriftliga arbetet, ha varit kvalitetsskapande, då det har tvingat institutionerna vid högskolor och universitet att i högre grad än tidigare sätta fokus på utbildningarnas innehåll och kvalitet. Det har särskilt arbetats med kvalitet vid de utbildningar som fått betyget bristande kvalitet. Bland rektorerna råder bred enighet om att det har varit piskan i form av risken för att mista examenstillståndet och bli uthängd på UKÄ:s webbplats – snarare än moroten i form av en bonus till utbildningar med mycket hög kvalitet – som varit kvalitetsdrivande. Det råder delade meningar bland rektorerna om det är en god idé att lärosätena får bonus i form av extra resurser för utbildningar med betyget SAMMANFATTNING 2013/14:RFR22 mycket hög kvalitet. Generellt är man inte särskilt positiv till detta och pekar på att det är tal om relativt små summor. Trots kvalitetsutvärderingssystemets brister finns det enligt rektorerna ändå en relativt hög grad av överensstämmelse mellan utvärderingar som gjorts av UKÄ:s bedömningsgrupper och universitetens och högskolor- nas egna upplevelser av utbildningarnas kvalitetsnivå – särskilt när det gäller utbildningar som fått betyget bristande kvalitet. Flera rektorer nämner 80–20-relationen: resultat som förväntat och överraskningar. Tjugo procent överraskningar bedöms dock att vara alltför många i ett system med så starka sanktioner (risken att förlora examenstillståndet). Bland rektorerna råder i stort sett enighet om att det är ett allvarligt problem för att ha ett kvalitetsutvärderingssystem för högre utbildning som inte godkänns av ENQA – och som därmed inte har internationell legitimitet. Många rektorer upplever att det internationella perspektivet i det stora hela blivit nedprioriterat i de senaste årens universitets- och högskolepolitik. Generellt råder det bland rektorerna enighet om att kvalitetsreformen inte har haft någon stor betydelse, varken för frågan om bildning eller för samarbetet med det omgivande samhället, inklusive näringslivet. Det finns dock bland rektorerna, vid de högskolor som har ett tätt samarbete med näringslivet, en viss skepticism över den inåtvändhet som de menar gör sig gällande i kvalitetsreformen. De pekar på att det i kvalitetsutvärderingssystemet är den avslutande skriftliga uppgiften som är i fokus, medan ett nära samarbete med näringslivet och/eller samhället i övrigt inte belönas. Reformerna i sitt sammanhang Flera rektorer fäster uppmärksamhet på att man inte kan se kvalitetsreformen och autonomireformen som isolerade objekt. Dels bör de ses som de senaste skotten på stammen av en lång rad reformer, dels bör de ses i en större helhet. Det är således inte bara autonomi- och kvalitetsreformerna som bildar kvalitetsramen för svensk universitets- och högskoleutbildning – reformerna bör förstås som en del av ett större forsknings- och utbildningspolitiskt sammanhang. Rektorerna påpekar också att det råder oklarhet om de politiska visionerna för sektorn. Det handlar t.ex. om förhållandet mellan regionala och nationella hänsyn, inklusive det framtida antalet högskolor och universitet samt ett eventuellt behov av fusioner. Det handlar också om fördelningen av resurser till både forskning och utbildning mellan olika universitet och högskolor – speciellt mellan de stora universiteten och högskolorna och övriga högskolor. Slutligen handlar det om förhållande till resten av världen inom detta område. Denna rapport är en del av det uppföljningsprojekt om effekterna av autonomireformen och kvalitetsreformen, som vid Institut for Statskundskab vid har fått i uppdrag att genomföra av utbildningsutskott. startade och består av följande element: 1.En skrivbordsstudie, som jämför den svenska autonomi- och kvalitetsreformen med generella europeiska tendenser och utvecklingsdrag och sätter särskilt fokus på utvecklingen i och . Skrivbordsstudien medverkar således till att betrakta den svenska reformprocessen i ett bredare perspektiv, vilket bildar bakgrund för att definiera kvalitetsbe- greppet för universitets- och högskoleutbildningen som det framstår i en svensk kontext. (Denna del är färdig, jfr delredovisning 11) 2.En intervjuundersökning på ledningsnivå vid universitet och högskolor, som dokumenterar lärosätenas arbete med implementering av reformerna och undersöker reformernas effekter på lärosätenas prioriteringar, kvalitetsarbete, utbud av utbildning och relation till omgivande samhälle. (Denna del avrapporteras i föreliggande rapport – delredovisning 2) 3.En enkätbaserad undersökning bland utbildningsledare, som sätter fokus på de hittillsvarande effekterna av det nya, nationella systemet för kvalitetsutvärdering med hänsyn till utbildningarnas planering och kvalitetssäkringsmekanismer. (Avrapporteras i delredovisning 3) 4.En fallstudie, som följer utvalda utbildningar , med avsikt att undersöka effekterna av autonomireformen och kvalitetsreformen för de yrkesmässiga miljöerna, inklusive deras prioriteringar, strategier, kvalitetsarbete och konsekvenser för utbildningarnas kvalitet. (Rapporteras i delredovisning 4 och i huvudrapport 2 2016) 5.En huvudrapport, som sammanfattar resultaten av de enskilda delundersökningarna och ger en samlad bild av implementeringen och de hittillsvarande effekterna av autonomireformen och kvalitetsreformen (huvudrapport 1 2014) Avsikten med uppföljningsprojektet är således dels att undersöka hur autonomireformen och kvalitetsreformen implementeras i den svenska högskolan, dels att undersöka de kort- och långsiktiga effekterna av reformerna, speciellt om reformerna främjar kvaliteten i högskolan. Tankarna bakom autonomireformen och kvalitetsreformen framlades först i propositionerna En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högsko- 1 Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering och effekter av två högskolereformer i . Delredovisning 1: Skrivbordsstudie av , , . lor (prop. 2009/10:149) och Fokus på kunskap – kvalitet i den högre utbildningen (prop. 2009/10:139). Det framgår bl.a. av dessa propositioner att huvudidén med reformerna är att stärka kvaliteten i den svenska högre utbildningen. Autonomireformen och kvalitetsreformen trädde i kraft och består i huvuddrag av följande element:2 friheten att bestämma egen, intern organisation (dock inte styrelse och rektor) friheten att bestämma vilka befattningskategorier man önskar ha friheten att bestämma anställningsprocedurer friheten att bestämma interna befordringsmöjligheter. att ett nytt kvalitetssäkringssystem, som fokuserar på resultat i stället för på process och procedurer, införs att resultat mäts utifrån om den studerande når examensmålen att speciellt fokus ligger på det avslutande skriftliga arbetet att lärosätena gör egenvärderingar att gruppintervjuer genomförs med nuvarande studerande om deras uppfattning att ekonomisk bonus delas ut till utbildningar med mycket hög kvalitet och att utbildningar med omdömet bristande kvalitet riskerar att förlora examenstillståndet. 2 För en närmare redogörelse för innehållet i de två reformerna hänvisas till Autonomi och kvalitet – ett uppföljningsprojekt om implementering och effekter av två högskolereformer i . Delredovisning 1: Skrivbordsstudie av , , . I denna rapport redovisas resultaten av intervjuundersökningen med rektorer för universitet och högskolor. Uppdraget för denna del av uppföljningsprojektet har varit att klarlägga universitets- och högskoleledningarnas syn på implementeringen och de hittillsvarande effekterna av autonomi- och kvalitetsreformerna. I intervjuundersökningen har fokus därför riktats mot följande frågor: Hur utnyttjar lärosätena det ökade styrningsutrymme, som följer med autonomireformen? Hur påverkar autonomireformen ledningsförhållandena vid institutionerna på universitet och högskolor, liksom förhållandena avseende medarbetar- och studentinflytande? Hur har kvalitetsreformen och det nya nationella systemet för kvalitetsvärdering påverkat kvalitetssäkringssystemet och kvalitetsarbetet på universitet och högskolor? Vilka tidiga effekter av reformerna kan konstateras med hänsyn till prioritering av utbildningsutbudet? Vilken betydelse har autonomi- och kvalitetsreformerna haft för lärosätenas samspel med samhället, inklusive avnämarrepresentanter/näringsliv? Vilken betydelse förväntas autonomi- och kvalitetsreformerna ha i ett bredare individ- och samhällsmässigt bildningsperspektiv? Hur förhåller sig de nationella reformprocesserna beträffande autonomi och kvalitet till internationell påverkan och utveckling, inklusive det ökande fokuset på rankning och liknande? Vilka faktiska och förväntade effekter kommer den resultatbaserade, kvalitetsavhängiga modellen för resursfördelning att ha på lärosätenas utbud av utbildning? Intervjuerna – totalt 26 intervjuer med 24 rektorer, 1 prorektor och 1 högskoledirektör (se metodavsnittet under punkt 5.1 och urvalslistan i punkt 5.2 nedan) – har genomförts –. Intervjuundersökningen har haft fokus på den högsta ledningen vid universiteten och högskolorna, medan andra intressenters syn på reformerna beskrivs i andra delprojekt inom den samlade undersökningen. De studerande och avnämarnas upplevelse av kvalitetsreformen är således föremål för en särskild undersökning, som rapporteras i en delredovisning 2014 och en huvudrapport . I delredovisning 3 kommer resultaten av en enkätundersökning bland samtliga utbildningsledare om deras upplevelse av det nya kvalitetsutvärderingssyste- met att redovisas. I delredovisning 1 har alla relevanta dokument gåtts igenom och de två reformerna har här satts in i ett större historiskt och aktuellt sammanhang. De samlade resultaten av de fyra delredovisningarna redovisas och ger en bild av de hittillsvarande effekterna av de två reformerna. De citat som återges i det följande är av hänsyn till informanterna anonymiserade. Vid varje intervjucitat finns därför endast tillagt ett informantnummer. Den första som uttalar sig kallas informant nr 1, den nästa för nr 2 osv. Vem av informanterna som får vilket nummer är således en slump. I de fall det senare används ett citat av informant nr 1, refereras det igen till informant nr 1. Det kan på detta sätt vara möjligt att identifiera citat från samma informant, även om informanterna med hjälp av nummersystemet är anonyma. Under punkt 5.2 nedan finns en lista med de totalt 26 informanterna i alfabetisk ordning efter efternamn. 22 av 26 informanter citeras. Alla citat är valda utifrån sin förmåga att representera det empiriska materialet. Citaten är med andra ord exemplifierande i den meningen att de ger exempel från de genomförda intervjuerna som kan hjälpa till att belysa rapportens intervjufrågor. Det ska också nämnas att citaten är skonsamt ändrade för att vara så läsvänliga som möjligt utan att innehållet har ändrats. Vi har dock valt att behålla talspråket, eftersom det i högre grad gör det möjligt att få med nyanser, som annars ofta redigeras bort om det transkriberas till skriftspråk och grammatiskt fullständiga meningar. I citaten har det införts där informanten inte gör meningen (grammatiskt) fullständig men fullföljer den i en ny mening, t.ex. på detta vis: Då och då dyker det upp retoriskt från departementsledning, men det finns ingen reell det finns inget operativt, reellt stöd för det här, vilket gör att det blir en jag skulle vilja säga att det blir en pappersreform, väldigt mycket. Det har dessutom införts tre punkter inom hakparentes [] där vi (rapportens författare) har dragit ihop informantens svar och utelämnat en del av det. Följande är ett exempel på det: och då är det såhär, att då kom ett manifest från SUHF [] Och var det som så, att då skulle vi kräva mer autonomi. Men vi var egentligen aldrig riktigt överens om vad autonomi var för nånting. Motiven för autonomireformen presenterades i den proposition En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor (prop. 2009/10:149). Reformen trädde i kraft . Den har som mål att öka friheten för statliga universitet och högskolor inom ramen för den nuvarande myndighetsformen (s. 1).