rfr · H10WRFR22 · 2014-07-28 00:00:00 — Genom reformen fortsätter de ansträngningar att avreglera sektorn som startade . Reformen innebar ett frigörande av lärosätenas organisation och procedurerna för att anställa personal, inklusive befattningskategorier. Universitet och högskolor fortsätter att vara statliga myndigheter, men deras självbestämmande beträffande intern organisation, befattningskategorier och anställningsvillkor utvidgas. I det följande redogörs för rektorernas uppfattning om hur autonomireformen implementerats vid universitet och högskolor och för deras bedömning av reformens konsekvenser. 3.1.1 Autonomin på universitet och högskolor Det råder bred enighet bland rektorerna om att autonomireformens intentioner om ökad självständighet och ökat ansvar för universitet och högskolor när det gäller både intern organisation och anställningsförhållanden är önskvärda och reflekterar de utmaningar universitet och högskolor står inför. Generella tendenser inom högre utbildning, som t.ex. ökad rekrytering av studenter och ökad global konkurrens mellan lärosätena, skapar ett ökat behov av självbestämmande och befogenheter att prioritera sina aktiviteter. Mot denna bakgrund är autonomireformen en del av en nödvändig utveckling i riktning mot att universitet och högskolor ges friare ramar. Rektorerna pekar dock på en rad överväganden eller beaktanden i relation till diskussionen om autonomibegreppet. Det handlar både om distinktionen mellan formell och reell autonomi, intern och extern autonomi och om en bristande klarhet om sektorns behov av självbestämmande. Flertalet rektorer ger uttryck för att det behöver göras åtskillnad mellan formell och reell autonomi och att autonomireformen endast delvis har medfört en ökning i universitetens och högskolornas reella autonomi. En rad rektorer påpekar att det parallellt med autonomireformen kan konstateras en stigande användning av uppföljning och utvärdering och att lärosätena påläggs skärpta dokumentationskrav. Informant nr 1 uttrycker denna dubbla, delvis motstridiga, utveckling på följande sätt: Jag upplever det verkligen så att man talar med tvenne tungor: å ena sidan så säger man att ni ska ha stor autonomi, och ni ska organisera er själva, å andra sidan så ... finns ett antal detaljstyrningsmekanismer som ändå har tillkommit här som jag tycker, faktiskt, är lite ja, rimmar illa med det här uttalet om en ökad autonomi. Ökningen av intern autonomi vad gäller organisationsmodell och anställningsprocedurer, som autonomireformen gav möjlighet till, samverkar med en växande extern kontroll och detaljstyrning från statens sida. Då kan man säga att autonomireformen, den innehar många positiva bitar – alltså, avregleringen av den interna organisationen och såna där saker är ju väldigt positivt, för det innebär att lärosätena kan finna sin form, och man kan bli olika, vilket jag tror är bra. Det ger en mångfald i systemet. Sen är det ju så att den svenska staten också infört, och regeringen infört, mycket mer detaljerad uppföljning av man ökar ju kraven på att vi ska rapportera vad vi gör man ger friheten, men man slår tillbaks med new public management i den andra änden. (Informant nr 2) Alltså, det finns en konflikt, en paradox – alltså, den interna autonomin har ökat, men den externa autonomin har minskat Så att, det är fler och fler reglementen, och fler och fler styrningsmekanismer, och fler och fler alltså, man petar i detaljnivåer, från regeringens sida. Och dom grundläggande förutsättningarna är ju att man har, till exempel, samlat forskningsanslag och utbildningsanslag i en post. har vi fortfarande delat upp det, och det är ju en stark statlig styrning. Och dom flesta av universiteten och högskolorna vill ha samlade medel, och då ger det väldigt mycket autonomi. Men den frihetsgraden har vi inte. Inrättandet av examina den friheten har vi inte heller. Så att, det är väldigt mycket reglementen, som hindrar lärosätets ytterligare frihet. Men det är vad jag kallar för dom externa mekanismerna som styr kraftfullt, medan dom interna har utvecklats positivt hela UKÄ:s granskning är ju en extern kontroll. Mycket av new public management är ju väldigt mycket externt kontrollerat. Accountability-tänkandet, ranking-tänkandet, jämförelser lärosäten emellan. Det är ju en extern kontroll. Sen, extern finansiering, det är ju det viktigaste, hur den kontrolleras, och likadant kvalitetsdimensionen, den kontrolleras ju externt. Alltså, den andel av forskningsmedel som baseras på kvalitetsindikatorer, den är ju väldigt styrd externt. (In- formant nr 3) Som framgår av citatet ovan är en del av rektorernas argument att reell autonomi relaterar tätt till budgetramar och budgetstyrning. Det är generellt rektorernas intryck att intentionerna om autonomi i reformen borde ha understötts av ekonomiska ramar, som vidgar universitetens och högskolornas manöverutrymme. En övergång till fleråriga budgetavtal – i motsättning till de nuvarande ettåriga anslagsperioderna – kunde vara en attraktiv möjlighet i detta sammanhang. Informant nr 4 uttrycker det på följande sätt: Vi har släppts loss vad gäller hur vi organiserar oss och hur vi definierar anställningar och så i stor utsträckning, medan det som har att göra med ekonomi och uppföljning och verksamhetsinriktning ju inte har fått den typen av autonomi. Så nästa steg, det borde ju vara att man återigen skulle kunna vara lite förebild när det gäller den här typen av flerårskontrakt mellan lärosäten och regeringen, där man också kanske kan ge lite större utrymme för att vi är lite olika som lärosäten, och vi uppnår målen om kvalitet på lite olika sätt och så Den typen av lite större långsiktighet, det tycker jag skulle vara nästa steg. Vi har ju separata anslag nu för grundutbildning och för forskning, vi får liksom inte blanda dom, fastän, liksom, arbetslagen naturligtvis är blandade. Ett steg att liksom avreglera ekonomistyrningen vore liksom välkommet i det sammanhanget. Så både ett samlat anslag och fleråriga utvecklingskontrakt, eller den typen av avtal, det tycker jag vore nästa steg. Rektorernas nyanseringar av autonomibegreppet handlar därmed både om förhållandet mellan reell och formell autonomi, intern och extern autonomi och om självbestämmandets nära koppling till resursförhållanden. På det hela taget ger de genomförda intervjuerna ett intryck av att autonomibegreppets många nyanser bör bedömas som en helhet och att det inte råder koncensus, varken i diskussionen mellan lärosätena och politiska beslutsfattare eller internt inom sektorn i denna fråga. Det finns tydligt en genomgående önskan om utvidgat självbestämmande, men det är inte klart vad detta önskemål faktiskt innebär och vilka element av självbestämmande som särskilt ska uppmärksammas. Nedanstående reflexion illustrerar att högskolorna och SUHF som språkrör faktiskt själva inte har någon klar bild av vad de menar med autonomi och vad de önskar av staten: Men sen tycker jag ju faktiskt att vi ska, som rektorer, vara mycket självkritiska i vad vi menar med ökad autonomi. Vi har inte, tycker jag, satt fingret på vilka dom viktiga hindren är i det system vi har , och på ett bra sätt kunnat föra debatten om vilka typer av lösningar som skulle kunna vara relevanta. Vi har inte ens gjort probleminventeringen, tycker jag, på ett ansvarsfullt sätt . (Informant nr 5) Det var lärosätena själva som började prata om en autonomireform, utan att egentligen tala om – vad är det vi vill ha? (Informant nr 6) Jag menar att det råder en oenighet mellan rektorerna. Och måste man gå tillbaka till den andra generationen, det sammanfaller tidsmässigt. Och är det såhär, att då kom ett manifest från SUHF [...] Och var det som så, att då skulle vi kräva mer autonomi. Men vi var egentligen aldrig riktigt överens om vad autonomi var för nånting. (Informant nr 7) Denna oklarhet om sektorns faktiska behov och önskemål i relation till autonomi har betydelse också i relation till de aktuella diskussionerna om en högskolestiftelsemodell, som regeringen lade fram förslag om 2013, men som tagits bort från dagordningen eftersom regeringen har för avsikt att ta fram ett förbättrat analys- och dokumentationsunderlag före en eventuell ny reform. En uppfattning som har viss utbredning bland rektorerna är att autonomireformen medförde en avreglering rörande interna regler, men att det också finns ett behov av en avreglering rörande externa kontakter (t.ex. kontrakt, samarbetsrelationer m.m.), vilket är något som en högskolestiftelsemodell kanske kunde hantera. råder klart delade meningar om huruvida en högskolestiftelsemodell är den rätta riktningen. Det finns ett generellt, men ofta försiktigt, intresse för egna fastigheter, men det finns dock en genomgående enighet om att det framlagda förslaget inte var tillräckligt genomarbetat, och att det därför är förnuftigt att avvakta ytterligare analyser. teras särskilt att en högskolestiftelsemodell inte är attraktiv om den inte ledsagas av betydande resurser som skulle göra det möjligt för universitet och högskolor att fungera på privata affärsvillkor. En mindre andel av rektorerna menar dessutom att principerna om avreglering är kloka, men att möjligheterna inom 2010 års autonomireform ännu är oprövade och det därför är onödigt att sjösätta nya politiska reformer vid den nuvarande tidpunkten. 3.1.2 Organisationsförändringar i autonomireformens förlängning I detta avsnitt redogörs för implementeringen av autonomireformen på universitet och högskolor med fokus på aktiviteter och initiativ när det gäller organisationsförändringar. I avsnittet behandlas också reformens implikationer för lärosätenas ledningar. Intervjuerna med rektorerna pekar på att det finns viss variation när det gäller de faktiska förändringar som autonomireformen har medfört, men att omfattningen av förändringar sammantaget är begränsad. Endast i få fall har den utökade rätten att omorganisera lett till omfattande förändringar i den överordnade sammansättningen av beslutsorgan. I de flesta fall har de grundläggande beslutsorganen bevarats. Organisationsstrukturerna för universitet och högskolor är således inte radikalt förändrade, men det har gjorts vissa anpassningar av bl.a. fakultetsnämnder. Det är anmärkningsvärt att de stora universiteten endast i begränsad omfattning har reformerat sin interna organisation. Flera av rektorerna vid de små lärosätena ger uttryck för att de har saknat förebilder bland de större, vilket generellt har hämmat förändringsviljan och förändringsinitiativen. upplever en del rektorer att de saknat anvisningar och rådgivning från departementet när det gäller att utnyttja de möjligheter till organisationsförändringar som autonomireformen ger: Så att, man har ju infört en reform som, skulle jag ändå vilja säga, inte har marknadsförts särskilt mycket, och som inte har getts mycket understöd från departementet. Så att, om du skulle ha gjort stora förändringar så hade du behövt vara väldigt, väldigt modig, och ja, du skulle ha gått emot strömmen. Och om det då inte finns större lärosäten som gör nånting, då sänder det en väldigt tydlig signal in i hela högskolesystemet Så att, vad vi egentligen gjorde var att vi anpassade, kan man säga, delegationsordningen, men också våra styrdokument, till autonomireformen. Men jag skulle inte vilja säga att det ledde till så mycket mer, och mycket beroende på det helt bristande stöd för autonomireformen, eller det obefintliga stödet, som reellt fanns. Då och då dyker det upp retoriskt från departementsledning, men det finns ingen reell det finns inget operativt, reellt stöd för det här, vilket gör att det blir en jag skulle vilja säga att det blir en pappersreform, väldigt mycket. (Informant nr 8) Andra rektorer pekar dock på att de små högskolorna också före autonomireformen har haft ett större handlingsutrymme än de större – och äldre – universiteten, dels därför att de små högskolorna haft en klarare linjeledning, dels därför att det i lägre grad funnits en tradition med kollegial ledning. Den genomgående observationen tvärs över samtliga universitet och högskolor är dock att linjens makt har blivit tydligare. Reformen har endast i begränsad omfattning medfört direkta nedläggningar av gamla beslutsorgan eller upprättandet av nya. Den har dock genomgående gett anledning till mindre omorganiseringar, som mer klart binder samman nivåerna i organisationen och gör det tydligt att befogenheten delegeras från rektor och ned genom systemet. [] även om vi har en organisation som påminner om den tidigare så är det mycket lättare för mig som rektor att, så att säga, kunna driva utvecklingen på ett tydligare sätt, därför det är ändå rektor som har beslutsmandatet. Man kan ju trycka på, på ett helt annat sätt. Och det gör ju också att det är lättare att, på något sätt, driva den här friheten på ett tydligare sätt, som rektor. (Informant nr 9) Vi har ganska tydligt stärkt upp en linjens makt, på bekostnad av kollegiala organ. Vi har dock inte avskaffat dom kollegiala organen, för dom finns fortfarande kvar i formen av fakultetsstyrelsen, med vissa beslutsmandat vi har försökt hitta en bättre balans mellan top-down och bot- tom-up, där det som handlar om ramarna, det som handlar om personalansvar och ekonomiskt ansvar, arbetsmiljö och så vidare, det ligger i linjen, och det som handlar om verksamhetens innehåll ligger tydligare hos dom enskilda medarbetarna, eller i fakultetsstyrelserna. (Informant nr 2) [] konkret så har autonomireformen inneburit, kan man säga, ökad frihet – att bestämma vår egen organisation, vi kan skapa friare former för delegation, vi kan också skapa nya typer av tjänstebefattningar och nya nivåer, eller färre nivåer, i organisationen. Så, den inre styrningen av lärosätet har blivit friare. Men det har självklart också inneburit en del konflikter och spänningar, därför att den inre friheten ger också snabbare beslutsvägar, och i viss mån maktkoncentration till rektor och ledning. Så autonomireformen, kan man säga, blev mer autonomi för rektor och ledning att fatta beslut, men inte nödvändigtvis ökad autonomi för dom anställda. (Informant nr 3) Autonomireformen har således medfört en förstärkning av linjeledning på bekostnad av den kollegiala ledningen. Det har bl.a. inneburit att fakultetsnämndernas befogenheter har begränsats. Strategiska och ekonomiska beslut har tydligare placerats hos rektor och delegerats ut i linjen. På motsvarande sätt har fakultetsnämndens makt i viss grad inskränkts. stod det i högskoleförordningen att det skulle finnas en fakultetsnämnd, men autonomireformen öppnar principiellt möjligheten att lägga ned fakultetsnämnderna. I realiteten har implementeringen av autonomireformen sällan medfört nedläggning av en fakultetsnämnd, men däremot först och främst omfördelat uppgiftsansvaret. har fakultetsnämnderna ofta primärt ansvar för akademiska och yrkesmässiga frågor, medan de strategiska och företagsmässiga besluten ligger hos rektor och per delegation hos dekanerna. En del rektorer påpekar också att autonomireformen har fungerat som hävstång för önskade reformprocesser, som var svåra att genomföra i en kollegial ledningskultur. Autonomireformen har alltså gett legitimitet åt aktiviteter och initiativ som rektorerna har önskat, men tidigare haft svårt att genomföra. [Autonomireformen] gav mig möjligheter att omorganisera högskolan på ett sätt som jag inte skulle kunna göra annars. [] dom gamla strukturerna, det kollegiala, organisationen var väldigt informellt styrd. Och rektorn hade egentligen ingen plats i organisationen när jag kom. Det fanns en självutnämnd grupp som började arbeta med implementeringen av autonomireformen, och då var det en som kom till mig och sa att du borde kanske veta att vi har en sån här grupp som arbetar med autonomireformen. Så säger jag att det var ju intressant, vem har utnämnt den? Ja, nej, vi jobbar med den här frågan och tänkte att du kanske är intresserad och då sa jag att ursäkta , men det är jag som är rektor, så det är väl jag som måste utnämna den här gruppen? Och dom blev jätteförvånade och arga sedan. Visst kan du vara rektor, men du kan inte komma hit och bestämma! Så det har varit en kamp, men då menar jag att det jag vill uppnå med det hela är inte att jag ska sitta med alla beslut, utan att jag har pressat ner besluten på nytt, i en ny organisation, men den är mer transparent – det vill säga, den ingår i ett system, då de tidigare var många parallella system Så att den, autonomireformen, underlättade att reformera verksamheten. [] Jag tror inte att det behöver bli sämre, men det är ett riskabelt projekt, därför att rektorsmakten är stark, så att rektorerna kan utnyttja det väldigt mycket. Vi har inte utnyttjat det fullt ut till att göra det till rektorsmakt, utan nu har vi delat ut makten igen i organisationen, så att vi har en vald fakultetsnämnd, vi har institutionsnämnder, vi har alltså fortfarande en kollegial struktur, men den är inte densamma som den var . (Informant nr 10) Så att, man kan väl säga att mycket som har gjorts är kopplat, egentligen, till en omorganisation som vi skulle ha gjort ändå [] vi har gjort en jättestor organisationsförändring. Väldigt mycket vad det gäller den centrala förvaltningen och var nånstans olika uppgifter ligger Det har varit stora strider. Det fanns stunder när jag undrade om man liksom skulle orka ta detta i mål. Och kan jag säga att autonomireformen hjälpte mig mot slutet, efter vi måste ha en arbetsordning som styrelsen ska kunna ta. Och vi måste ha en ny anställningsordning, så att det fanns en drivkraft i detta, att det gamla gällde inte, och ett alternativ var att skriva om allt det gamla i en ny arbetsordning, eller tänka igenom vad vi vill ha Så att det fanns en likhet, men alltså det gick inte smärtfritt, det gjorde det inte. (Informant nr 6) Den formella koncentrationen av makt hos rektor framhävs av en rad rektorer som en väsentlig förutsättning för att genomföra förändringar av lärosätena, vilket det funnits ett erkänt behov av även före reformen. I den meningen har autonomireformen fungerat som en hävstång för rektorerna. 3.1.3 Autonomireformens betydelse för befattningsstrukturer och karriärvägar Autonomireformen innebar en betydande liberalisering av befattningskategorier och en utvidgad autonomi vad gäller anställningsfrågor. Nedan redogörs för rektorernas uppfattning av vilka förändringar reformen medfört på detta område. Det generella intrycket av intervjuerna med rektorerna är att autonomireformen endast i begränsad omfattning gett upphov till revideringar av anställningsprocedurer, befattningsstruktur och karriärvägar på universitet och hög- Det finns exempel på nya biträdande roller på både lektors- och professorsnivå och exempel på att assistentbefattningar har inrättats eller lagts ned, men det finns inget tydligt och homogent mönster för hur befattningskategorierna har förändrats. Rektorerna är uppmärksamma på att ett diversifierat system, där befattningskategorier varierar betydligt mellan lärosätena, potentiellt kan vara en barriär för horisontell mobilitet – alltså medarbetarmobilitet mellan olika lärosäten. Lokala förändringar av befattningsstrukturen kan dock ha skapats för att säkra vertikal mobilitet – alltså tydligare karriärvägar inom samma lärosäte. Inom de väsentligt mer flexibla ramar som autonomireformen medför, kunde man föreställa sig ett scenario där en mångfald av nya och olikartade, lokalt anpassade befattningskategorier växte fram, och ett scenario där flexibiliteten användes för att harmonisera lokala befattningsstrukturer med gängse befattningskategorier, som präglar det europeiska systemet för högre utbildning. Det är dock fullständigt oklart i vilken riktning utvecklingen rör sig och det har som nämnts inte genomförts markanta förändringar i kölvattnet av autonomireformen. En rektor beskriver landskapet för befattningskategorier i på följande sätt: Tittar man ut över så har vi en flora av dom här förstatjänsterna, alltså biträdandelektorat eller forskarassistenter eller vad sjutton dom heter. Med olika villkor – om det är en rättighet att bli befordrad, en möjlighet att bli befordrad, eller ingen rätt alls att bli befordrad och dom heter olika saker. Så jag tycker att vi som sektor i , som universitetssektor, har samverkat dåligt för att göra en tydlig bild av vad det finns för vad dom olika typerna av anställning betyder på olika lärosäten – det är en skog för dom unga forskarna! Dåligt skött av oss, tycker jag. (Informant nr 11) Autonomireformen har dock lett till ökad uppmärksamhet på att skapa tydliga karriärvägar, speciellt för yngre forskare och lärare. Tenure track- överväganden har stått på dagordningen vid de flesta universitet och högskolor. Rektorerna identifierar genomgående ett behov av att skapa tydligare karriärvägar, inte minst för yngre forskare, för att behålla och rekrytera de bästa kandidaterna till en karriär inom forskning och undervisning. Flera rektorer finner det emellertid svårt att lösa denna uppgift i ljuset av budgetosäkerhet och utan en särskild finansiering av just linjebefattningar. Inte minst på de mindre högskolorna är det på grund av begränsade budgetar svårt att införa system som understöder tydligare karriärvägar. En rektor uttrycker det på följande sätt: Det här förutsätter att man har fler kandidater och mer pengar än man har på dom små lärosätena. Alltså, att man måste göra en sållning av alla doktorander man har, och att man har pengar så att man kan försörja dom. Men på dom små lärosätena så var det som så att hade man en professor så var man ju jävligt glad. (Informant nr 7) 3.2.1 Kvalitetsarbetet vid universitet och högskolor Innan kvalitetsreformen trädde i kraft hade man i primärt fokus på processer i arbetet med att kvalitetssäkra den högre utbildningen. Det vill säga att fokus låg på hur man vid universitet och högskolor arbetade med kvalitetsfrågan. Med kvalitetsreformen 2011 skiftade emellertid fokus till utbildningarnas resultat. I det nya kvalitetsutvärderingssystemet ser man således primärt på vilka resultat de studerande uppnår i sina avslutande skriftliga uppgifter och på om utbildningarna håller vad som lovas i examensmålen. Kvalitetsreformen har enligt rektorerna generellt lett till större uppmärksamhet på betydelsen av kvalitetsarbetet på lärosätena. Att arbeta med kvalitet är dock inte nytt. Som flera av rektorerna uppmärksammar har utbildningens kvalitet varit en central fråga vid de svenska lärosätena. En rektor med många års erfarenhet från olika högskolor pekar på att man får skilja mellan tre generationer av kvalitetsreformer och att den nuvarande reformen inte kan förstås isolerad: har jag varit rektor väldigt länge [] och det beror på vilken generation du pratar om, för den här reformen har ju genomförts i tre olika steg. Den första reformen var ju då att man skulle ha ett kvalitetssäkringssystem, som man själv definierade på högskolorna. Och den andra generationen, det var det här med att man skulle då se om man hade förutsättningarna för att ha kvalitet, alltså tillräckligt många lektorer och professorer och så vidare. Och den tredje delen, den som vi har , och som avslutas nu , är ju väldigt mycket med examensarbetet i fokus. Så det beror på vilken generation man tittar på. (Informant nr 7) En effekt av den nuvarande reformen är alltså, enligt denne och en rad andra rektorer, att det på gott och ont har satts större fokus på det avslutande examensarbetet. En högskolerektor uttrycker det på detta sätt: [] här på högskolan så hade vi ett kvalitetssystem, ett internt kvalitetssystem, som innebar att vi hade en procedur för hur vi följer upp utbildningar och hur vi återkopplar eventuella brister till dom som ger utbildningarna, och ändringen som inträdde var väl det att vi insåg, förstås, att vi behöver koncentrera oss på att titta på examensarbetena. Så att, vi fick införa i vårt kvalitetssystem en process där vi också la till det här med att läsa examensarbeten. (Informant nr 12)