rir · H2B58 · 2014-04-08 00:00:00 — 223Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet och . Intervjuer vid Försvarsmakten , , . Försvarets styrning – styrkedjan från statsmakternas beslut till verklighet, Statskontoret 2005 (Statskontoret 2005:109), s. 74–75. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Därutöver förekommer löpande kontakter på olika nivåer mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. Dessa är enligt företrädare för Försvarsdepartementet främst inriktade på ömsesidigt utbyte av information.224 De löpande kontakterna sker via telefon, e-post och möten på chefs- och handläggarnivå med representanter för Försvarsdepartementet och Försvarsmakten.225 I de informella kontakterna efterfrågas ibland detaljerade uppgifter som föranleder arbete inom Försvarsmakten med att ta fram information och underlag. 4.4.2 Kontakterna mellan departement och myndighet är ostrukturerade Det saknas tydliga kanaler för kontakterna mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten, och de informella dialogerna mellan handläggare på Försvarsdepartementet och Försvarsmakten dokumenteras sällan.226 skriver i sin PM om informella kontakter att informell dialog ska vara just informell och därför inte är möjlig att reglera och formalisera.227 har dock i ett betänkande betonat vikten av att offentlighetsprincipen inte urholkas genom att viktig information förmedlas via muntliga icke-offentliga kanaler.228 Enligt om informella kontakter sker kontakterna mellan företrädare för myndigheten respektive regeringen eller . Det är enligt denna PM myndighetschefen som ansvarar för hur kontaktvägarna in i myndigheten ska se ut och för hur olika signaler från , regeringen och ska värderas.229 Detta förutsätter att alla förfrågningar kommer via myndighetschefen eller att denne har kontroll på alla förfrågningar. På Försvarsmakten är det tänkt att ledningsstaben ska ta emot informationsförfrågningar från Försvarsdepartementet, vilket den också ofta gör. Men förfrågningarna sker även direkt till enheterna Insats och Produktion och ibland långt ner på handläggarnivå. De kan komma via e-post från tjänstemän på Försvarsdepartementet direkt till handläggare på Försvarsmakten. Det är ingen på Försvarsmakten som känner till alla förfrågningar som görs eller vilken information som lämnas ut. Att förfrågningar om uppgifter och underlag 224Försvarsdepartementets skriftliga svar på frågor, . 225Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet, och samt intervjuer vid Försvarsmakten , , . 226Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet, och samt intervjuer vid Försvarsmakten , , , . 227Regeringskansliets PM Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter. (1986/87:KU29) om ledningen av den statliga förvaltningen. 229Regeringskansliets PM Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 kommer från olika håll inom Försvarsdepartementet och till olika delar av Försvarsmakten är enligt flera personer på Försvarsmakten ett problem.230 Försvarsdepartementets användande av remisser (anmodanden) är ett sätt att försöka styra upp de informella förfrågningarna.231 Dessa utgörs av beslut som fattas på departementsnivå, och kan därför inte anses vara regeringens styrning i formell mening. Användandet av remisser framstår därför som formaliserad informell styrning. Företrädare för Försvarsdepartementet har angett att man låter bli att föra anteckningar vid informella möten med Försvarsmakten för att undvika att dialogen ska uppfattas som styrning, och att det inte förs anteckningar vid till exempel myndighetsdialogen eller de löpande chefsmötena.232 har tagit del av anteckningar från möten om försvarsplanering mellan Försvarsmakten och Försvarsdepartementet på dels handläggarnivå, dels chefsnivå. I dessa anteckningar anges, i motsats till vad som framförts ovan, att det är praxis att föra anteckningar vid handläggardialoger, och att man därför även för anteckningar i chefsdialogen om försvarsplaneringen. Vidare anges att minnesanteckningarna ska justeras och godkännas av deltagarna vid mötena.233 4.4.3 I teorin görs åtskillnad mellan informell dialog och styrning I intervjuer har skillnaden mellan informell styrning och informella kontakter betonats som viktig. Informella kontakter används mycket och ses som nödvändiga för att förtydliga uppdrag och som rent informationsutbyte. Informell styrning ses däremot, av företrädare för både Försvarsdepartementet och Försvarsmakten, som något som bör undvikas.234 På Försvarsdepartementet anstränger man sig för att vara försiktig och är mån om att se till att myndighetsledningen på Försvarsmakten inte uppfattar saker som sagts på möten som informell styrning. Företrädare för Försvarsdepartementet menar också att Försvarsmakten har ansvaret för att ta in regeringens styrning, se om den är koherent och begriplig och säga till om det är för långtgående styrning, eller om informella kontakter har uppfattats som styrning.235 230Intervjuer vid Försvarsmakten , , . 231Intervju vid Försvarsdepartementet , intervjuer med företrädare för Försvarsdepartementet, och samt intervjuer vid Försvarsmakten , . 232Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet . 233Försvarsdepartementets mötesanteckningar från chefsdialog med Försvarsmakten avseende försvarsplanering, och . har tagit del av dessa på Försvarsdepartementet. 234Intervjuer med företrädare för Försvarsdepartementet och samt intervjuer vid Försvarsmakten , . 235Intervjuer med företrädare för Försvarsdepartementet, och . GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 4.4.4 I praktiken finns en gråzon mellan informell dialog och styrning Även om Försvarsdepartementet/regeringen strävar efter att undvika informell styrning kan sådant som förmedlas i informella kontakter ändå uppfattas som styrning av Försvarsmakten. I praktiken är åtskillnaden mellan dialog och styrning inte lika tydlig som i teorin. Flera personer på ledande positioner på Högkvarteret uppfattar att det finns inslag av styrförsök/styrsignaler från Försvarsdepartementet i den informella dialogen. De menar att det i de omfattande informella kontakterna skapas otydlighet; det kan bli otydligt vem som har sagt vad och vad man ska Försvarsdepartementet försöker vara tydlig och kan i samband med dialog kommentera att det som sägs inte ska uppfattas som styrning. Men, enligt uppgifter från högre tjänstemän inom Försvarsmakten, sänder Försvarsdepartementet direkt eller indirekt signaler om vad som är eller inte är en framkomlig väg för Försvarsmakten.236 konstaterar att det i de löpande kontakterna mellan handläggare på Försvarsdepartementet och Försvarsmakten kan bli otydligt om det som sägs är styrning eller inte och i så fall vem som styr. ÖB anser dock inte att informell styrning är något stort problem i relationen mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten.237 Indikationer på att informella styrsignaler förekommer Det finns flera indikationer på informella styrsignaler eller försök till att styra informellt i dialogen mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. I tidigare avsnitt har beskrivits att regeringen och Försvarsmakten har gjort olika uttolkningar av Försvarsmaktens uppgift och vad myndigheten ska dimensioneras mot. Uttalanden om detta har inte gjorts formellt, utan denna synpunkt har förmedlats informellt (som den formella styrningen varit otydlig). Trots det har denna diskussion om glidningen fått stor påverkan på Försvarsmaktens arbete. I kapitel 3 redogörs för Försvarsmaktens uppgift att ge och ta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer. Hanteringen av denna uppgift ger indikationer på att styrning har skett informellt. Vid sidan av den formella styrningen har regeringen/Försvarsdepartementet, enligt mötesanteckningar från chefsdialog och handläggarmöten om försvarsplaneringen, diskuterat frågor som påverkar Försvarsmaktens operativa planering. Avgöranden i viktiga frågor som påverkar hur Försvarsmakten arbetar med den operativa 236Intervjuer vid Försvarsmakten , , , . 237Intervju med ÖB . FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 planeringen har avhandlats på dessa möten.238 Närmare redogörelse för detta lämnas i hemlig bilaga till denna rapport. I vissa regeringsbeslut till Försvarsmakten anges att frågan eller uppdraget ska lösas i samråd/samverkan med . Till exempel anges i regeringens anvisningar för försvarsplanering att försvarsplaneringen ska bedrivas i nära samverkan mellan . Och i RB7 skriver regeringen att Försvarsmakten under genomförandet av uppdraget ska samverka med (Försvarsdepartementet). Detta är formuleringar som indikerar att Försvarsmakten måste stämma av med Försvarsdepartementet hur uppdrag ska lösas, vilket riskerar att leda till styrsignaler i dialogen. Försvarsdepartementet har skrivit så kallade tanke-PM, till exempel inför Försvarsmaktens svar på RB7. Dessa tanke-PM lämnades också över till utvalda personer på Försvarsmakten för synpunkter.239 Företrädare för Försvarsdepartementet beskriver tanke-PM som ett sätt för departementet att formulera sina tankar och ett led i beredningen av regeringens ställningstagande till Försvarsmaktens underlag. Att dessa PM också har lämnats till personer på Försvarsmakten förklaras med att man ville ha deras synpunkter och faktagranskning av innehållet, och det ska inte uppfattas som uttryck för informell styrning.240 Dessa tanke-PM saknar sidhuvud, avsändare och datum och är således helt informella. Innehållet ifrågasätter bland annat Försvarsmaktens tidigare underlag, analyser och bedömningar, och det ges i vissa fall alternativa förslag. Även om de inte var tänkta som styrning har dessa tanke-PM uppfattats som styrförsök inom Försvarsmakten.241 tidigare granskning om regeringens genomförandegrupp visade på hög grad av informell styrning som inte kan spåras. Viktiga styrsignaler från regeringen till Försvarsmakten kommunicerades informellt och dokumenterades inte.242 238Försvarsdepartementets mötesanteckningar från chefsdialog och handläggarmöten med Försvarsmakten avseende försvarsplanering. har tagit del av dessa på Försvarsdepartementet. 239Arbetshandling (Tanke-PM) om Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov och kostnadsutveckling, Arbetshandling (Tanke-PM) om möjliga vägar till minskade personalkostnader, Arbetshandling (Tanke-PM) om försvarsmaktens möjligheter att möta produktivitetsavdraget i gällande modell för pris- och löneomräkning, Arbetshandling (Tanke-PM) Försvarets långsiktiga ekonomi – PM om officersutbildningen. 240Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet samt Försvarsdepartementets svar på frågor . 241Intervjuer vid Försvarsmakten , . 242Besparingar i försvarets materielförsörjning – regeringens genomförandegrupp, 2012 (RiR 2012:5). GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA granskning av Nordic battlegroup 08 (NBG08) visade att regeringens styrning i det fallet skedde via anmodansförfrågningar och till viss del via en arbetsgrupp inom . Exakt vilken roll och betydelse den informella arbetsgruppen hade är inte helt klarlagt. Arbetsgruppen upphörde dock i ett tidigt skede av planeringen av Nordic Battlegroup 11 (NBG11).243 En annan aspekt på den informella dialogen är att mängden informella informationsförfrågningar spelar roll. Blir förfrågningarna tillräckligt många och omfattande får de en påverkan på myndighetens planering av verksamheten och är i den meningen styrande. Försvarsmakten har ansvar att motverka informell styrning Hur mycket styrning det förekommer i de informella kontakterna är en tolkningsfråga. Men kan konstatera att många på Försvarsmakten uppfattar att det förekommer, och därmed får kontakterna konsekvenser. Försvarsdepartementet utsätter därmed Försvarsmaktens ledning och handläggare för svåra situationer och bedömningar. Enskilda personer måste själva ta ställning till om de ska gå med på vad Försvarsdepartementet föreslår informellt.244 vill betona att Försvarsmakten har ett ansvar att hantera eventuella informella styrsignaler och inte låta sig påverkas av dessa. I om informella kontakter står att det är myndighetens ledning som bär det fulla ansvaret för genomförande av myndighetens verksamhet och därmed för beslut som myndigheten fattar med anledning av en informell kontakt.245 Myndighetschefen kan alltid kräva ett formellt beslut om han eller hon anser att det informella skapar otydlighet eller strider mot redan fattade beslut.246 Även företrädare för Försvarsdepartementet framhåller i intervjuer att Försvarsmakten måste säga till om något uppfattats som informell styrning.247 4.4.5 Möjliga förklaringar till utbredd informell dialog Huvudsyftet med den informella dialogen mellan departement och myndighet är utbyte av information och kunskap. Försvarsdepartementet behöver ibland mer detaljerad information för att kunna bereda en fråga och vänder sig då till Försvarsmakten. 243Den nordiska stridsgruppen 2008 – en del av EU:s snabbinsatsförmåga, 2010 (RiR 2010:20). Den nordiska stridsgruppen – Nordic Battlegroup 2011, 2012 (RiR 2012:11). 244Intervju vid Försvarsmakten . 245Regeringskansliets PM Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter, s.11. 246Intervjuer med före detta myndighetschefer för försvarsmyndigheter. 247Intervju vid Försvarsdepartementet . FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 En möjlig förklaring till den omfattande informella dialogen mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten kan vara att otydligheter i regeringens formella styrning skapar behov av kontinuerlig informell avstämning för att förtydliga vad styrningen innebär. Otydligheter i den strategiska styrningen gör att vissa frågor istället måste hanteras informellt, och därmed undslipper regeringen ansvaret för dessa frågor. En annan trolig orsak till att delar av den informella dialogen lätt uppfattas och tolkas som styrning har att göra med Försvarsmaktens organisationskultur och skillnader i kultur mellan och myndigheten. Av tradition finns inom Försvarsmakten en följsamhet och respekt för hierarkier, man lyder överordnade. Detta påverkar troligtvis hur den informella dialogen tolkas och tas emot på Försvarsmakten.248 Den stora mängden informella kontakter kan också förklaras av att regeringen och Försvarsdepartementet inte vill ha viss information skriftligt, på grund av sekretess. Mycket muntlig dialog för att undvika sekretessbelagda dokument och allmänna handlingar ökar risken för att styrningen sker informellt. 4.4.6 Möjliga konsekvenser av den omfattande informella dialogen En tanke med informella kontakter är att myndigheten kan få klarlägganden om regeringens intentioner.249 Men om viktig information förmedlas och inhämtas informellt, utan tydliga kontaktvägar, och inte dokumenteras kan det bli otydligt om synpunkter/förfrågningar kommer från regeringen, ministern eller från enskilda tjänstemän på departementet. En konsekvens av omfattande informell dialog innehållande sådant som kan tolkas som styrning är att det uppstår otydligheter. Det blir otydligt om det är styrning eller inte, samt otydligt vad regeringen vet och inte vet. Därmed blir det också oklart vem som har ansvaret. Försvarsmakten blir ansvarig för sådant som regeringen/Försvarsdepartementet begärt informellt; allt som myndigheten gör utan regeringsbeslut blir dess eget ansvar.250 Ännu en konsekvens av den omfattande informella dialogen blir att de underlag Försvarsmakten lämnar till Försvarsdepartementet/regeringen inte med säkerhet visar Försvarsmaktens egentliga åsikt. Formellt är det som uttrycks i underlag från Försvarsmakten givetvis myndighetens uppfattning. 248Intervju vid Försvarsmakten samt intervju vid Försvarsdepartementet . Intervju med före detta myndighetschef för försvarsmyndighet. 249Regeringskansliets PM Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter. 250Statskontoret har tidigare (2005) beskrivit den informella dialogen mellan regering, departement och Försvarsmakten som komplicerad och känslig, att allt myndigheten utför utan regeringsbeslut görs på dess eget ansvar. (och regeringens styrning av försvaret, (Statskontoret 2005:7). GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA bakomliggande analysen kan, om myndigheten låtit sig påverkas av informella signaler, vara svår att spåra till Försvarsmaktens egna bedömningar.251 Ytterligare en konsekvens av att viktiga styrsignaler från regeringen till Försvarsmakten ibland kommuniceras informellt och inte dokumenteras, är att det försvårar insyn, uppföljning och ansvarsutkrävande. behov av information riskerar att inte tillgodoses.252 Utan dokumentation minskar transparensen. ansvarsutkrävande försvåras när det är oklart vad som är regeringens och vad som är Försvarsmaktens ansvar. Den pekade på att det är angeläget att departementet axlar det samlade ledningsansvaret för försvarsområdet mer målmedvetet.253 En positiv konsekvens av informell dialog mellan myndighet och departement/ regering är att det skapar flexibilitet. Inom försvarsområdet kan detta vara särskilt viktigt, till exempel när det handlar om att förbereda insatser. 4.5Sammanfattande iakttagelser om regeringens styrning av Försvarsmakten 4.5.1Den strategiska styrningen behöver utvecklas Regeringens styrning har förbättrats i viktiga delar, men den är fortfarande delvis ofokuserad och omfattande. är omfattande och svåröverskådligt. Regeringen gör inga prioriteringar mellan alla krav som ställs på Försvarsmakten. Den övergripande strategiska styrningen konkretiseras inte, och regeringen har därmed inte tydliggjort vad som krävs av Försvarsmakten. Det har uppstått en diskrepans mellan regeringens avsikt och Försvarsmaktens tolkning av uppgiften, vilket får stora konsekvenser för Försvarsmaktens planering och på synen på balansen mellan uppgift och resurs. Att styrningen är otydlig kan till viss del förklaras av att försvarsområdet genomgår en stor omställning. En möjlig förklaring är att kunskapsunderläge i militära frågor hos departementet och regeringen skulle kunna försvåra möjligheterna att formulera den strategiska styrningen. Regeringen kan eventuellt se en risk med att tydligare formulerade uppgifter kan utnyttjas av Försvarsmakten för att hävda behov av mer resurser. En risk med otydlig styrning på den övergripande strategiska nivån är att Försvarsmakten tolkar och gör annat än och regeringens 251Intervjuer vid Försvarsmakten , , . 252Riksdagens och regeringens styrning av försvaret Statskontoret 2005 (Statskontoret 2005:7) s. 90. Se även Besparingar i försvarets materielförsörjning – regeringens genomförandegrupp 2012 (RiR 2012:5). 253Styrningen av försvaret: Betänkande av (SOU 2005:92) s. 148. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 Det ställer också höga krav på Försvarsmakten att själv sätta mål, uppföljningsmått och prioritera. Styrningen riskerar att få begränsad effekt om den är för otydlig. 4.5.2Regeringen styr på en detaljerad nivå Regeringen styr Försvarsmakten detaljerat på en lägre nivå, framför allt genom omfattande informationsinhämtning. Försvarsmakten får en mängd krav på åtgärder och information, många separata och detaljerade regeringsuppdrag samt remisser/anmodanden (som är departementsbeslut). Exempel på områden som styrs detaljerat är materielförsörjningen och genomförandet av personalförsörjningsreformen. Även utformningen av insatsorganisationen och Högkvarterets interna organisation styrs detaljerat av regeringen. Faktorer som kan förklara detaljstyrningen är Försvarsmaktens storlek och att Försvarsmakten genomgår en stor reform. En annan förklaring till detaljstyrningen kan vara att regeringen och Försvarsdepartementet har bristande förtroende för Försvarsmakten. Brister i Försvarsmaktens underlag till regeringen kan bidra till att öka detaljstyrningen. Det finns också tillfällen då den detaljerade styrningen behövs och utgör ett stöd för Försvarsmakten. En konsekvens av detaljstyrningen är att Försvarsmakten får lägga mycket tid på att förse med underlag. Det finns risk att rollspelet mellan Försvarsmakten och Försvarsdepartementet blir otydligt. 4.5.3Omfattande informell dialog med inslag av styrsignaler Det förekommer omfattande informell dialog mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten, vilket är ett viktigt komplement till den formella styrningen. De informella kontakterna är ostrukturerade, och ingen på Försvarsmakten har en samlad bild av vilken information som efterfrågas och lämnas ut. Informell dialog anses nödvändigt, medan informell styrning bör undvikas. I teorin är skillnaden enkel, men i praktiken finns en gråzon mellan informell dialog och styrning. Försvarsdepartementet strävar efter att Försvarsmakten inte uppfattar vad som sägs på möten som styrning, men det händer att sådant som förmedlas i informella dialoger uppfattas som styrning av Försvarsmakten. Styrningen av Försvarsmaktens uppgift att ge och ta militärt stöd visar på inslag av informell styrning. Användandet av så kallade tanke-PM syftade till att inhämta Försvarsmaktens synpunkter, men tolkades delvis av myndigheten som informella styrförsök. Användandet av remisser (anmodanden), som är departementsbeslut och inte regeringsbeslut, kan ses som ett slags formaliserad informell styrning. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA En förklaring till att Försvarsmakten uppfattar vad som sägs i den informella dialogen som styrning kan vara att Försvarsmakten av tradition är en hierarkisk organisation där man lyder överordnade. en förklaring kan vara att otydlighet i den strategiska styrningen skapar behov av kontinuerlig informell avstämning. En konsekvens av omfattande informell dialog är att det kan bli otydligt vad regeringen vet och inte vet samt vem som har ansvaret. Allt som Försvarsmakten gör utan regeringsbeslut sker dock på dess eget ansvar. En annan konsekvens är att insyn, uppföljning och ansvarsutkrävande kan försvåras – i förlängningen så att transparensen till minskar. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 5Försvarsmaktens styrning och genomförande av verksamheten I följande kapitel presenteras iakttagelser som ska bidra till att besvara den tredje granskningsfrågan: Styr och genomför Försvarsmakten sin verksamhet i enlighet med beslut och intentioner? 5.1Övergripande beskrivning av Försvarsmaktens organisation och styrsystem Försvarsmaktens verksamhet kan sägas bestå av två kärnprocesser. Den ena handlar om att skapa operativ förmåga (produktion) och den andra om att använda denna förmåga under insats (insats). Operativ förmåga skapas genom att krigsförband byggs upp, det vill säga organisatoriska enheter med personal förses med materiel och utbildas för militära uppgifter. Försvarsmaktens grundorganisation består av Försvarsmaktens samtliga organisationsenheter, det vill säga förband, skolor och centrum. Organisationsenheternas stabsdelar och produktionsdelar utgör sammantaget Försvarsmaktens basorganisation, medan förbandsdelarna (krigsförband och Hemvärnet med nationella skyddsstyrkor) sammantaget utgör Försvarsmaktens insatsorganisation.254 Försvarsmaktens högkvarter består av ledningsstaben, produktionsledningen, insatsledningen, militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, juridiska staben, personalstaben samt informationsstaben. Ledningsstaben verkar för bland annat strategisk planering, ekonomistyrning, planering, ledning och uppföljning. Chefen för ledningsstaben är även chef för högkvarteret.255 Försvarsmaktens uppgifter från regering och riksdag ska omsättas av myndigheten. Det sker genom den centrala planerings- och uppföljningsprocessen, bestående av delprocesserna inrikta, planera, genomföra och följa upp, vilka utmynnar i några centrala dokument. 2545 kap. 5§ Försvarsmaktens föreskrifter med arbetsordning för Försvarsmakten (ArbO). FSF 2012:1, Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP 14), s.7. 2555 kap. 2–3§§ Försvarsmaktens föreskrifter med arbetsordning för Försvarsmakten (ArbO).