rir · H2B54 · 2014-03-19 00:00:00 — Utöver ovanstående uppföljningar har regeringen gett Statskontoret i uppdrag att följa upp och granska omställningsarbetet inom det militära försvaret. Regeringens uppdrag inbegrep även Försvarsmaktens stödmyndigheter.241 Tillvägagångssättet var att gå igenom de underlag som de berörda försvarsmyndigheterna hade redovisat till regeringen. Uppdraget var en del i uppföljningen av att kostnader för förvaltning och stöd skulle minskas med 2004/05:5 samt 2003/04:URD1. 2008/09:1, utgiftsområde 6, bilaga 1, s. 105. 2008/09:1, utgiftsområde 6, bilaga 1, s. 111 f. , , , samt dåvarande . GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA senast vid utgången av 2009.242 Det betyder att uppföljningen handlade om de eventuella besparingar som uppstått genom olika åtgärder. Statskontoret kom fram till att hade kunnat frigöras –2008. Dessa hade antingen direkt eller indirekt kommit Försvarsmakten till del. Trots viss osäkerhet i enskilda delar bedömde Statskontoret att regeringens målsättningar för den samlade omställningen hade uppnåtts i fråga om kostnadsreduktioner och minskade beställningar. Statskontoret bedömde också att genomförda kostnadsreduktioner och neddragningar i allt väsentligt borde vara bestående. Enligt Statskontorets bedömning hade detta bidragit till att Försvarsmakten hade kunnat bedriva förbandsproduktion och genomföra insatser med högre ambitioner än vad som annars skulle ha varit fallet.243 Statskontoret kunde dock inte i alla delar fastställa om alla frigjorda resurser kommit Försvarsmakten till del.244 Den samlade bedömningen var ändå att resultatet av omställningsarbetet indikerade att regeringens mål i fråga om kostnadsreduktioner, minskade beställningar av materiel och omfördelningar av resurser i allt väsentligt hade uppnåtts.245 Regeringens uppdrag till Statskontoret att följa upp nätverksbaserat försvar Vidare gav regeringen i uppdrag att granska Försvarsmaktens utvecklingsarbete med att införa ett nätverksbaserat försvar (NBF).246 Utgångspunkten för granskningen var skriftliga underlag i form av Försvarsmaktens budgetunderlag och återrapporteringar till regeringen. Statskontoret kunde konstatera att utvecklingen av NBF kunde ses som visionärt och konceptuellt och att det var inriktat på åtgärder som skulle skapa förutsättningar för olika saker, alltså något slags indirekta åtgärder. var målen oklara, vilket gjorde det svårt att följa upp resultatet av arbetet med NBF. Sedan stramade Försvarsmakten upp målbilden, och blev målen mer konkreta.247 242Regeringsbeslut 7, , Fö2006/2036/EPS samt regeringsbeslut 10, , Fö2008/787/EPS. 243Statskontoret: Omställningen av det militära försvaret (2009:11), s. 7 f. 244Statskontoret: Omställningen av det militära försvaret (2009:11), s. 25. 245Statskontoret: Omställningen av det militära försvaret (2009:11), s. 14. 246Regeringsbeslut , Fö2002/353/MIL. Nätverksbaserat försvar är ett koncept som går ut på att länka samman olika funktioner (beslutsfattare, informationssystem, vapensystem, med mera) i ett nätverk. 247Statskontoret: Införande av ett nätverksbaserat försvar (). 5.2.3Regeringens skrivelser saknar en övergripande uppföljning av omställningen Efter en genomgång av regeringens skrivelser från Försvarsdepartementet till har vi inte funnit några skrivelser som behandlar uppföljning eller annan samlad information om omställningen av Försvarsmakten, eller dess innebörd i fråga om till exempel operativ förmåga. 5.2.4 Regeringen har tillsatt utredningar som berör omställningen Regeringen har tillsatt en rad olika utredningar inom flera olika områden. Dessa utredningar har framför allt handlat om rationaliseringar och ekonomi samt styrning. Det handlar bland annat om (2005) och (2005) samt (2009) och (2010). Vidare har det ägt rum utredningar knutna till personalförsörjningen. Utredningen om totalförsvarsplikten, låg till grund för beslutet att låta värnplikten vara vilande. Efter beslutet om att låta värnplikten vara vilande beslutades om en utredning om en framtida personalförsörjning (2010). För mer information om ett antal väsentliga utredningar, se bilaga 9. Försvarsberedningarna har haft i uppdrag att ta fram underlag för säkerhets- och försvarspolitik. Beredningarnas arbete har legat till grund för regeringens försvarspolitiska propositioner. Beredningarna har till viss del lämnat information av uppföljande karaktär; huvuddelen har dock avsett bedömningar . Försvarsberedningen inför försvarsbeslutet ägnade sig mer åt information om hur den gångna försvarsbeslutsperioden förlöpt. Beredningen hänvisade till att en uppföljning förelåg, och kommenterade denna.248 Beredningen gick sedan igenom utvecklingen av insatsorganisationen och konstaterade bland annat att vissa delar av denna var i tämligen gott skick medan andra delar var i sämre skick.249 Beredningen presenterade en utförlig redogörelse för den hittillsvarande reformeringen av Försvarsmakten och kom med ett antal förklaringar till problemen med att genomföra försvarsbeslut.250 248Det framgår inte vilken uppföljning beredningen avser. tolkar det som att det handlade om den uppföljningen försvarsutskottet beställde: riksdag: 2003/04:URD1. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Försvarsberedningen års beslut analyserade vilka behov som fanns och jämförde med den rådande organisationen och hur denna förhöll sig till framtida krav. Till exempel kom beredningen fram till att det fanns för många tunga mekaniserade förband i förhållande till behoven av flexibilitet och rörlighet. I mindre utsträckning ingick jämförelser bakåt i tiden eller information av uppföljande karaktär.251 I regeringens budgetpropositioner behandlas resultaten avseende insatsorganisationen utveckling och Försvarsmaktens förmåga i huvudsak i taget. Innebörden av förändrade mål och krav redovisas inte på ett tydligt sätt, vilket gör det svårt att förhålla sig till den information som lämnas. Det finns i begränsad utsträckning information som möjliggör jämförelser i samband med förändringar av kravställningar. Med ändrade krav i försvars- och inriktningsbesluten har resultaten också en annan innebörd, men det framgår inte på ett tydligt sätt i regeringens information. Bakomliggande säkerhetspolitisk bedömning har haft ett stort inflytande på regeringens och Försvarsmaktens bedömning av förmåga. Bedömningarna har gjorts med hänvisning till rådande goda säkerhetspolitiska förhållanden och i andra hand med hänvisning till ett så kallat försämrat omvärldsläge. På så vis har Försvarsmaktens förmåga hänvisats till som god, under rådande omvärldsläge, och förknippats med ett flertal olika problem om det skulle uppstå ett försämrat omvärldsläge. Det framgår inte klart av regeringens rapportering till vad som ligger till grund för bedömningen av Försvarsmaktens operativa förmåga. I ökande utsträckning har bedömningen av Försvarsmaktens förmåga handlat om en bedömning av huruvida Försvarsmakten har löst sina uppgifter snarare än om en bedömning av Försvarsmaktens förmåga, i förhållande till ställda mål och krav. Försvarsmaktens öppna redovisning till regeringen är strukturerad på samma sätt som regeringens rapportering till . Försvarsmaktens redovisning omfattar dock mer information, i vissa avseenden på mer detaljerad nivå. Regeringen har löpande informerat om åtgärder i insatsorganisationen. Informationen avser till största delen det gångna året. Någon ackumulerad redovisning utifrån gällande försvarsbeslut lämnas inte. När det gäller grundorganisationen, som haft en central roll i ambitionen om rationaliseringar, har regeringen löpande i budgetpropositioner informerat om utfallet genom att hänvisa till huruvida utvecklingen har gått enligt plan eller inte, utan att i budgetpropositionen ge någon närmre förklaring till hur planen ser ut. Försvarsmakten har följt upp hur grundorganisationen , i flera avseenden mycket ingående. I vad mån produktionen av förband har blivit effektivare framgår inte av redovisningen. Inte heller framgår utfallet i andra väsentliga avseenden, till exempel personalkonsekvenser. Försvarsbesluten till grund för Försvarsmaktens omställning har delvis följts upp. Det handlar om övergripande uppföljningar av försvarsbeslut, med regeringen och även som beställare. Sammantaget rör det sig dock om en uppföljning av vissa delar av reformeringen, snarare än om en mer övergripande, systematisk och samlad uppföljning. Sammantaget har det därför inte genom en övergripande uppföljning varit möjligt att se om målen har uppfyllts i de tidigare försvarsbesluten. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 6 Slutsatser och rekommendationer har granskat Försvarsmaktens förändring genom de tre senaste försvars- och inriktningsbesluten. Syftet har varit att undersöka om Försvarsmaktens förändring har varit tydlig och transparent. kan konstatera att det svenska försvaret har förändrats i grunden. Förutvarande invasionsförsvar, styrt och utformat för att försvara landet mot hotet om ett väpnat angrepp, har till stora delar avvecklats. Istället har det skett och sker fortfarande en utveckling mot ett insatsförsvar med flexibilitet och användbarhet som ledord, som med kort varsel ska kunna genomföra såväl nationella som internationella insatser. Granskningen visar även att förutom att Försvarsmaktens struktur och resurser har förändrats, så har Försvarsmaktens inriktning svängt över tiden. menar att detta förstärker vikten av tydlighet och transparens i redovisningen av resultat, så att det finns goda underlag för framtida utveckling av myndigheten. samlade bild är att mycket information och resultat kring denna förändring har presenterats genom redovisning och uppföljning. Men i flera viktiga avseenden finns brister avseende tydlighet och transparens, vilket sammantaget skapar en otydlighet kring vad omställningen av Försvarsmakten har gett för resultat. anser även att innebörden, när det gäller förmåga och resurseffektivitet, av svängningar i Försvarsmaktens inriktning kan behöva tydliggöras. 6.1Det svenska försvaret har gått igenom en stor förändring bedömning är att Försvarsmakten under omställningen har genomgått omfattande förändringar, som myndighetens uppdrag på ett övergripande plan har handlat om fyra huvudelement: nationellt försvar, internationella insatser, territoriell integritet och att kunna bistå samhället vid kriser. Tonvikt och prioritet mellan dessa uppdrag har förändrats över tiden. Uppdraget avseende territoriell integritet och stöd till samhället har funnits med. En större förändring har istället handlat om krav och inriktning när det gäller nationell försvarsförmåga och förmåga till internationella insatser. På så vis har alltså centrala formuleringar i försvarsbesluten varit av likartad karaktär, som de operativa kraven har förändrats kraftigt. Exempelvis baserades försvarspolitiska mål och målen på ungefär samma formuleringar. Men däremellan hade kraven på operativ förmåga förändrats kraftigt, och inriktningen svängt till att ge ökad prioritet åt internationella insatser. Kraven om nationell försvarsförmåga har ändrats från att i tidigare försvarsbeslut ha uttryckts som att försvara landet mot väpnat angrepp till att istället handla om att Försvarsmakten ska kunna göra insatser, nationellt och internationellt, utan att det i inriktningsbeslutet närmre preciseras vad detta innebär. På samma sätt har kraven höjts avseende förmåga till internationella insatser, och gäller numera globalt, med samtliga försvarsgrenar och med en ökad numerär. Vidare framgår av granskningens historiska tillbakablick att militära mål och operativa krav i äldre försvarsbeslut uttrycktes på ett mer precist sätt. Ställda mål och krav har, enligt bedömning, gradvis under omställningen blivit mer övergripande, och har i det senaste inriktningsbeslutet en mycket övergripande karaktär. Sammantaget har den styrande inriktningen varit komplex och av en bredare karaktär, även om det finns skillnader. bedömning är att de mål som har legat till grund för reformeringen har varit breda och öppna för tolkning, vilket har påverkat förutsättningarna för uppföljning och återredovisning. 6.1.2Försvars- och inriktningsbesluten förändrar mål och krav Av en mer detaljerad genomgång av försvars- och inriktningsbesluten framgår alltså att i jämförelse med försvarsbeslutet innebar försvarsbeslutet för perioden –2004 stora skillnader. Målen var ungefär desamma men kraven för Försvarsmaktens förmåga till försvar mot väpnat angrepp förändrades genom att de uttrycktes i form av fyra tidsperspektiv. krav på kortare sikt hade omformulerats till krav på mycket lång sikt (). Stora delar av krigsorganisationen bedömdes inte längre var motiverad och skulle avvecklas. Istället fästes ökad betydelse vid internationella insatser. Även i försvarsbeslutet för perioden –2007 var de försvarspolitiska målen desamma, fast deras inbördes ordningsföljd ändrades. De operativa kraven sänktes, såtillvida att kravet om att kunna försvara mot begränsade insatser togs bort, liksom uppgiften om att kunna höja förmågan att försvara mot i första hand insatser med fjärrstridsmedel och begränsade luftrörliga insatsstyrkor. Istället innebar beslutet höjda krav på förmåga till internationella insatser. skulle nu kunna genomföra två insatser av bataljons storlek som skulle omfatta fredsfrämjande insatser över hela skalan. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Inriktningsbeslutet och efterföljande styrning av regeringen har inneburit ytterligare förändringar. är i huvudsak densamma, men målen har en bredare och mer övergripande karaktär. på flexibilitet och användbarhet och vikten av höga krav på tillgänglighet. ska på mycket kort sikt vara fullt användbar. En väsentlig förändring är alltså att det hittillsvarande sättet att styra Försvarsmakten genom krav ställda med olika tidsperspektiv har utgått. Vidare innebar regeringens uppgifter till Försvarsmakten att internationella och nationella insatser uttrycktes gemensamt, som ett medel för att säkra svensk säkerhet. Även detta är enligt bedömning en väsentlig förändring. har nationell försvarsförmåga och förmåga till internationella insatser handlat om två olika försvarspolitiska mål och uppgifter. har regeringen efter inriktningsbeslutet ökat kraven om försvarsplanering. bedömning är att därmed har regeringen delvis förtydligat sin uppgiftsformulering ur inriktningsbeslutet. Detta har skett inom ramen för regeringens styrning, och inte kopplat till beslut. Sammantaget har enligt bedömning genom de tre försvarsbesluten skett en gradvis förskjutning av inflytande från till regeringen. beslut avseende mål och krav på operativ förmåga har fått en mer övergripande karaktär. Det har i sin tur lämnat ett större utrymme för regeringen att förvalta beslutet genom sin styrning av Försvarsmakten. Konskevensen av detta är bland annat att det blir svårare att på ett tydligt sätt redovisa och följa upp beslut, vilket gör det svårare för att värdera Försvarsmakten. En försvårad transparens och tydlighet har enligt bedömning även en negativ inverkan på förutsättningarna för effektivitet och hushållning. 6.1.3Omfattande avveckling och minskning av Försvarsmaktens krigsorganisation och grundorganisation Försvars- och inriktningsbesluten har inneburit kraftiga förändringar i form av framför allt en minskad volym i Försvarsmaktens krigsorganisation. En jämförelse mellan den krigsorganisation som regering och riksdag angav som utgångläge vid försvarsbeslutet och målen för den krigsorganisation som beslutades om 2009 ger en bild av storleken på den avveckling som skett. Som en följd av en radikalt minskad krigsorganisation har även Försvarsmaktens grundorganisation minskat mycket, men inte lika mycket som när det gäller krigsorganisationen. Arméstridskrafterna minskat mycket kraftigt i volym, liksom även sjöstridskrafterna och flygstridskrafterna som har styrts mot väsentligt lägre mål för hur stor krigsorganisationen ska vara. 6.1.4 Försvarsmaktens inriktning har svängt över tiden Den närmre innebörden av beslut och regeringens styrning framgår av Försvarsmaktens tolkning av sitt uppdrag. Granskningen visar att genom försvarsbeslutet –2004 ändrades fokus i Försvarsmaktens inriktning från nationell försvarsförmåga till att utgå från en bredare hotbild. gav också Försvarsmakten uttryck för behovet av en tydligare långsiktig inriktning. Försvarsmaktens uttryck för osäkerhet kring inriktningen minskade, enligt , genom försvarsbeslutet för perioden –2007. Enligt bedömning fick Försvarsmaktens internationella verksamhet i närtid en mer central betydelse, medan Försvarsmakten tog upp den nationella dimensionen inom ramen för en så kallad grundläggande försvarsförmåga med ett långsiktigt perspektiv. Med inriktningsbeslutet hade kraven på tillgänglighet höjts – Försvarsmakten skulle inte längre behöva återta förmåga för att kunna användas och detta har fått stor betydelse för Försvarsmaktens interna styrning. I inriktningsbeslutet ingick formuleringar med nationell tonvikt, men hade uppgiften om att försvara , som ett enskilt försvarspolitiskt mål, utgått och ersatts av ett mer neutralt förhållningssätt mellan den nationella och internationella dimensionen av Försvarsmaktens verksamhet. Men efter att regeringen har återinfört kraven på försvarsplanering, och lämnat nya anvisningar om innebörden av detta, samt genom andra styrsignaler såsom återupptagen civil försvarsplanering så har Försvarsmakten inriktat sin verksamhet mot den nationella dimensionen. Detta har påverkat hela Försvarsmakten och gett den nationella dimensionen en framträdande plats i Försvarsmaktens interna styrning, och den står återigen i centrum. Eftersom styrande ingångsvärden i form av försvarspolitiska mål ur försvarsbesluten varit mycket breda och likartade, har Försvarsmaktens tolkning av sitt uppdrag legat inom ramen för regeringens och beslut. har i praktiken mindre uppenbara förändringar i prioritering och tonvikt mellan besluten följts av stora förändringar i Försvarsmaktens inriktning. Sammantaget har det alltså skett en övergång från med differentierade krav på tillgänglighet till ett försvar med krav på högre tillgänglighet; liksom en förändring från ett försvar med fokus på internationella insatser följt av en så kallad återgång till en mer nationell inriktning. Det betyder att under Försvarsmaktens omställning har väsentliga ingångsvärden för förmågeskapande processer avseende personal, materiel, logistik, utbildning och övning med mera förändrats över tiden. har inte närmre undersökt genomförandet av detta, men vill framhålla att detta i sig talar för vikten av höga ambitioner hos regeringen och Försvarsmakten avseende tydlighet och transparens – för att genom redovisning och uppföljning klargöra resultaten av fattade beslut. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 6.2Regeringens och Försvarsmaktens redogörelse för uppnådda resultat Försvarsmaktens omfattande förändring gör att det är viktigt att regeringen och Försvarsmakten genom sin information redogör för och bedömer resultaten. utgångspunkt är att det är rimligt att det finns en spårbarhet mellan beslutad inriktning och resultat. När en central myndighet som Försvarsmakten förändras i grunden måste det finnas goda förutsättningar för att följa innebörden av fattade beslut, både av ekonomiska skäl och för att ska kunna värdera Försvarsmakten som resurs för svensk säkerhet. övergripande bedömning är att i flera olika avseenden har det redovisats resultat , men att det finns utrymme för åtgärder som kan stärka förutsättningarna för uppföljning och redovisning. 6.2.1Innebörden av förändrade mål och krav framgår bara delvis kan konstatera att regeringen i sin information och redovisning i regel på ett tydligt sätt redogör för och regeringens mål för det militära försvaret och för operativa krav på förmåga. Men som vi har visat har målen och kraven förändrats genom försvars- och inriktningsbesluten mål och krav förändrats, och innebörden av detta har varit svåröverskådlig, men i praktiken haft stor effekt på Försvarsmaktens inriktning. Enligt bedömning är det rimligt att regeringen tydligare förklarar innebörden av nya mål och krav i förhållande till tidigare mål och krav. Den närmare innebörden av ändrade operativa krav och ändrade uppgiftsformuleringar framgår bara delvis i regeringens propositioner. Regeringens redovisning skulle vinna på att det tydligare framgår hur innebörden av ett nytt försvarsbeslut förhåller sig till mål och krav i föregående beslut. Det handlar till exempel om utförligare jämförelser mellan försvarsbesluten och tillhörande mål och krav. Sammantaget finns enligt bedömning utrymme för förbättringar i detta avseende. I samband med nya försvarsbeslut bör regeringen på ett tydligare sätt informera om hur eventuella förändringar i kommande mål och krav förhåller sig till tidigare målsättningar och operativa krav. 6.2.2Bedömningen av Försvarsmaktens förmåga är tveksam Speglar det gångna året Regeringens bedömning av Försvarsmaktens operativa förmåga har enligt bedömning i flera avseenden delvis varit tveksam. Ett övergripande problem är att regeringen i sin bedömning speglar det gångna året utan att i någon större utsträckning jämföra med tidigare års Givet den omfattande förändring som ägt rum, både avseende struktur och inriktning, blir detta ett problem. Det blir svårt att förhålla sig till och värdera regeringens bedömning. Informationsvärdet skulle öka, menar , om regeringen i sin bedömning tydligare relaterade till tidigare års bedömningar. Även Försvarsmaktens bedömning av förmåga präglas av detta förhållande. Försvarsmakten har precis som regeringen i sin öppna redovisning fokuserat på det gångna året utan att i någon större utsträckning göra jämförelser bakåt i tiden. Som vi har konstaterat har Försvarsmakten bara i begränsad utsträckning varit ålagd av regeringen att göra detta, men finns det inte något som hindrar att Försvarsmakten på eget initiativ i större högre utsträckning gör relevanta jämförelser. Sammantaget har den begränsade mängden jämförelser inneburit att det varit svårt att på ett rimligt sätt förhålla sig till utvecklingen av Försvarsmaktens förmåga, eftersom den information som lämnas så ensidigt är relaterad till i taget. Vidare har regeringen och Försvarsmakten genomgående hänvisat till olika säkerhetspolitiska omvärldsbedömningar i samband med sin redovisning. I de två första försvarsbesluten –2004 respektive 2005–2007 var krav på förmåga indelade i olika omvärldslägen. jämförelse mellan beslutens olika kravställningar framgår att regeringens och Försvarsmaktens övergripande bedömning var förhållandevis positiv inom ramen för gällande omvärldsläge och mer negativ i händelse av ett försämrat omvärldsläge. Avseende gällande inriktningsbeslut uppstår emellertid en oklarhet. Till skillnad från de tidigare försvarsbesluten ingår inte i rådande inriktningsbeslut i kraven på förmåga någon koppling till olika omvärldslägen. När regeringen då hänvisar till en rad brister i förmågan i händelse av ett försämrat omvärldsläge uppstår en oklarhet kring hur detta ska tolkas i förhållande till beslut om krav på förmåga. En tolkning är att förutsatt att Försvarsmakten inte ställs inför en allvarlig prövning så är bedömningen positiv. Men om Försvarsmakten ställs inför en svårare prövning så är bedömningen negativ. Vidare är det otydligt huruvida det är Försvarsmaktens förmåga som inte svarar mot krav, eller om det är inriktningsbeslutets mål och krav på förmåga som inte svarar mot de behov som skulle uppstå vid ett försämrat omvärldsläge. Även denna fråga bör enligt bedömning klargöras av regeringen inför kommande försvarsbeslut. Säkerhetspolitiska förhållanden bör förstås ha betydelse vid värderingen av Försvarsmakten i sin helhet. Det sätter myndigheten i ett sammanhang. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Men ser utmaningar med att i hög utsträckning värdera myndighetens förmåga utifrån olika säkerhetspolitiska förhållanden. Av historien vet vi att det är svårt att bedöma den säkerhetspolitiska utvecklingen. Vi vet också att den snabbt kan förändras.