rfr · H10WRFR21 · 2014-07-28 00:00:00 — Den växande kritiken mot situationen inom utbildningssektorn och ledde fram till en ny reform av högskoleväsendet. förslag lades fram i betänkandet Frihet, ansvar, kompetens. Reformen 1993 hade sin bakgrund i statens övergång till mål- och resultatstyrning i förvaltningen. Före reformen hade de studerande kritiserat kvaliteten på undervisningen och examinationerna. Dessutom fanns det ett missnöje med de ekonomiska prioriteringarna till området i statsbudgeten. De studerande ansåg att högskolesektorn hade vuxit utan att få nödvändiga resurser för en ökande mängd undervisningsuppgifter, som de för övrigt menade blev nedprioriterade av lärosätena till förmån för forskningsuppgifterna (2012b). Reformen antogs genom en bred politisk majoritet och ledde till ett radikalt skifte i förhållandet mellan staten och lärosätena, som fick en betydande grad av autonomi i fråga om utformningen av verksamheten. De centrala elementen i reformen var, förutom autonomi, avreglering och decentralisering (HSV 1998). Man införde ett nytt resursallokeringssystem för utbildningarna baserat på antalet registrerade studerande och avklarade poäng. Det vill säga att man i etablerade ett output-baserat utbildningssystem. Det öppnade för ekonomiska incitament till lärosätena, och det var upp till lärosätena att självständigt besluta om utbud av program och kurser samt antagningen av studerande. Efter en ansökningsrunda på initiativ av utbildningsministern blev två lärosäten ombildade till självägande s.k. stiftelsehögskolor, nämligen och . Syftet var att bereda väg för att göra fler lärosäten självägande, men när en ny regering kom till makten upphörde denna process. Debatten om ägarförhållanden har emellertid hamnat på dagordningen igen, men den planerade stiftelsereformen har uppskjutits och kommer att utredas ytterligare (Ds 2013:49). beslutade om införande av en resurstilldelning baserad på universitetens och högskolornas interna kvalitetsarbete, men detta blev aldrig genomfört på grund av regeringsskiftet. inrättades Sekretariatet för utvärdering av universitet och högskolor med syftet att utvärdera lärosätenas kvalitetssäkringssystem. Därmed införde man en mild form av kvalitetskontroll i . lade regeringen ned UHÄ, och ersattes Sekretariatet för utvärdering av universitet och högskolor, som hade bytt namn till , av (), som vid sidan av utvärderingsuppgifterna fick ansvar för bl.a. tillsyn samt informations- och koordinationsuppgifter. DET SVENSKA HÖGSKOLESYSTEMET I KORTHET BILAGA 1 Utbildningsinstitutionerna fick rätt att dimensionera utbildningar och verksamhetsområden, vilket ledde till en explosion i antalet antagna studerande, men också en kraftig breddning av antalet nya program och kurser. steg antalet studerande således med . öppnade reform för större frihet för lärosätena, ökad accountability och externa utvärderingar. Institutionsledarnas roll övergick från en ledning som byggde på konsensusbeslut till modeller med mer utövande roller (2010, 2000). Reformen appellerade till akademiska värden och återknöt till ideal och till från (1988) och implicerade väsentliga förändringar gentemot det överreglerade systemet med dess snäva koppling till samhällets och arbetsmarknadens behov. De flesta akademiker välkomnade denna reform (2012b). 1998: Nya justeringar i det svenska utbildningssystemet uppnåddes det enighet i om ny lagstiftning på området (prop. 1997/98:1) som trädde i kraft , och den innebar att alla styrelser för universitet och högskolor skulle ledas av en extern person, alltså någon utanför lärosätet i stället för tilldelning till varje fakultet skulle allokering av resurser till forskning och forskarutbildning tilldelas de fyra vetenskapsområdena (humaniora/samhällsvetenskap/juridik, medicin, naturvetenskap och teknologi) med start HSV fick bemyndigande att ge högskolor rätt att utfärda doktorsgrader och bedriva forskning inom ett eller flera vetenskapsområden lektorer som var kvalificerade att inneha en professur fick rätt att bli utnämnda till professorer efter ansökan och en lämplighetsbedömning från fall till fall; det tillfördes dock inga resurser i samband med utnämningarna. En ny epok kännetecknad av expansion började och fortsatte , när det skedde en ökning/fördubbling av antalet studerande på grundutbildningarna (från ca 170 1990 till över 350 2010). som antalet studerande steg, inrättades nya högskolor.17 (2012b) sammanfattar utvecklingen således: I en tillbakablick kan man konstatera två vågor av förändring, som svept fram i det svenska högskolesystemet: En första våg , som innebar olika strukturella ansatser för att kunna ta emot den ökande mängden studenter, en andra våg med början som innebar olika modeller för att kunna leda och administrera den allt större volym och de alltmer ökade kostnader, som den första vågen fört med sig. Men medan den första vågen bars upp av uppfattningen om den expanderande högskolans socioekonomiska betydelse för utvecklandet av det svenska välfärdsprogrammet, så har den andra vågen burits fram av 17 De senaste är , och 1997/98. fick flera högskolor status som universitet, i första omgången , och och senare . BILAGA 1 DET SVENSKA HÖGSKOLESYSTEMET I KORTHET mer internationellt förankrade marknadsekonomiska argument som betonar den högre utbildningens betydelse för de olika staternas överlevnad på en hårdare internationellt konkurrenspräglad kunskapsmarknad. Svensk kvalitetssäkring och europeiska standarder och riktlinjer Kvalitetsfrågorna i den högre utbildningen kom upp på den europeiska dagordningen först i samband med Bolognaprocessen och målet om att skapa European Higher Education Area. För den högre utbildningen i har kvalitetssäkring varit en av de viktigaste drivkrafterna i Bolognaprocessen (, Reichert & Tauch 2003). De länder som har undertecknat Bolognadeklarationen förbinder sig till the promotion of European cooperation in quality with a view to developing comparable criteria and methodologies. Processen har med andra ord satt upp en ram för europeisk konvergens inom kvalitetssäkring. Redan på ministermötet i uppmanades medlemmarna att målinrikta fokus på samarbete i kvalitetssäkringsfrågor. I Berlinkommunikén (2003) ingick standarder och riktlinjer för kvalitetssäkring i de gemensamma prioriteringarna. I Bergendeklarationen (2005) godkände ministrarna för högre utbildningar common standards and guidelines for quality in Higher Education Area och the principle of a European register of quality agencies based on national review. Under mötet i uppnåddes enighet om två viktiga policydokument: European Standards and ) som togs fram av , och som är centralt för medlemsländernas arbete med kvalitetssäkring. ESG behandlar således både lärosätenas och kvalitetsinstitutens arbete. När medlemsländernas kvalitetsinstitut ansöker om medlemskap i in Higher Education (ENQA) finns det en rad specifika förhållanden som det ska redogöras för, och som ansökarlandet bör uppfylla, liksom man löpande ser över hur medlemmarna uppfyller ESG (ENQA 2005). Qualification Framework for Higher Education Area (QF- EHEA) även känt som Framework, som består av en rad examensmål för de tre utbildningsgraderna (kandidat-, master- och doktorsgradsutbildning), och som medlemsländerna förväntas harmonisera sina examensmål efter. Medlemmarna av Bolognaprocessen har accepterat att bidra till etableringen av ett kvalitetssäkringssystem som lever upp till Framework och ESG. Enligt ENQA levde det nya svenska kvalitetssäkringssystemet inte upp till de europeiska standarderna och riktlinjerna. Det ledde till att HSV fick status som member under review. Det beslutet grundar sig på en rapport från en internationell expertpanel under ENQA som undersökte HSV:s utbildningsutvärderingar. 2013/14:RFR21 BILAGA 2 SVENSK KVALITETSSÄKRING OCH EUROPEISKA STANDARDER OCH RIKTLINJER Panel found that HSV was well managed and organised, and that it had had considerable success in engaging HEIs and students with the design of those practical aspects of the new system over which it was given control. However, the extent to which the new system was prescribed cast doubts on HSVs operational independence. The system is not aligned with the fundamental principles of ESG. Panelen drog vidare den slutsatsen att kvalitetssäkringssystemet uppvisade full compliance med två av ENQAs medlemskriterier18 (2, 3), substantial compliance med tre kriterier (4, 6, 8) och partial compliance med tre kriterier (1, 5, 7). Kritiken från ENQA gällde utformningen av systemet och vad organisationen ser som politisk styrning av kvalitetssäkringsprocessen. Bland de brister som organisationen har påpekat kan nämnas att systemet tar inte hänsyn till lärosätenas interna kvalitetsarbete det råder oklarhet om bedömningskriterierna (bristande förhandskännedom om kriterierna och inkonsekvent användning av dem) systemet saknar utvecklingsperspektiv (ENQA 2012). beslutade regeringen emellertid att HSV skulle omorganiseras, och upphörde HSV som myndighet. Utvärderingsverksamheten övertogs av den nya myndigheten (). UKÄ valde att överta HSV:s status som medlem under review, vilket innebär att ENQA kommer att behandla det svenska kvalitetssäkringssystemet . Universitetskansler (, Brännpunkt ) betonar i samband med ENQA, att man i det svenska systemet vill veta om utbildningen håller vad den lovar, vilket betyder utvärdering baserad på en annan ideologi än den som är förhärskande i de flesta europeiska länder. Haikola skriver bl.a. följande: ENQA har en utvärderingsideologi, som utgår från varje lärosätes eget resultat och nationella mål. gör något nytt inom utvärdering av högre utbildning – som är den största statliga sektorn – men även stora utbildningskulturer som och betonar resultatet av utbildningen, och detta är sannolikt framtiden – vilket inte utesluter att utvärdering fungerar som en stark utvecklingskraft. Det svenska kvalitetssäkringssystemet skiljer sig således från de europeiska, dels i uppfattningen av kvalitetssäkring, dels i den praktik som används vid kartläggningen av kvalitet. 18 För mer information om grunden för ENQA:s beslut, se for Higher Education: Review of ENQA Membership 2012. De senaste reformerna av de danska och norska högskolesystemen Det danska högskolesystemet är ett differentierat system som tillhandahåller utbildningar av varierande längd och inriktning och med olika antagningskrav. Systemet består av åtta universitet och sju yrkeshögskolor (university colleges), som är självägande institutioner inom den offentliga förvaltningen med stadgar godkända av Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddaning. Dessutom finns det fyra högre konstnärliga och kulturella lärosäten, tio maritima lärosäten och cirka tio yrkesakademier. Högskolesystemet har under de senaste 10–15 åren genomgått en regelrätt våg av reformer. Reformerna har företagits i syfte att skapa ramar, så att universiteten kan utveckla strategiska utbildnings- och forskningsprioriteringar och förbättra interaktionen med den privata sektorn. De överordnade målen kan sammanfattas i tre teman: kvalitet, fusioner och koncentration samt interaktion och synergi (Kalpazidou 2012a). De danska reformprogrammen är ett resultat av en rad huvudströmningar som i hög grad är influerade av internationella idéer och tendenser. Universitetslagen återinförde organisatorisk och budgetmässig autonomi på universiteten, förstärkte ledningen, införde externa representanter i de styrande organen, och har därmed fungerat som hävstång för den nya universitetslagen som antogs 2003 (jfr 2000). Den nya universitetslagen gav lärosätena ökad självständighet och rätt att etablera sig som självägande. Universitetslagen likställde som något nytt universitetens skyldighet att sprida kunskap (third mission) med traditionella forsknings- och utbildningsaktiviteter. Lagen ledde till genomgripande förändringar i universitetens ledningsstruktur, avskaffade den kollegiala styrningsmodellen och införde styrelser med extern majoritet samt ordförande som tillsattes av vetenskapsministern. styrdes tidigare i grundläggande överensstämmelse med ett Humboldtinspirerat ideal om en hög nivå av självstyre och forskningsfrihet, men ideal om effektivisering och professionalisering av universitetsledningen blev emellertid avgörande för reformer av universitetsstrukturen efter 2003. hade Styrelseslagen tillförsäkrat de studerande och den heltidsanställda vetenskapliga personalen på alla nivåer medinflytande i universitetsledningen. Med den nya lagen fråntogs universitetens anställda 2013/14:RFR21 BILAGA 3 DE SENASTE REFORMERNA AV DE DANSKA OCH NORSKA HÖGSKOLESYSTEMEN och studerande rätten att välja ledning, liksom att en rad kollegiala organ lades ned till förmån för professionaliserade ledningsorgan med extern majoritet. Om autonomi före lagen ansågs som den individuella medarbetarens rätt till forskningsfrihet och inflytande över styrningen av lärosätet, tolkades nu autonomi i högre grad på lärosätesnivå med en mycket större frihet för ledningen. Det senare slår i särskilt hög grad igenom i och med en lagändring 2011, som utvidgar universitetsledningarnas handlingsfrihet – dock under ansvar för avtal och mål som ska tillstyrkas av ministern. universitetslag efterföljdes 2007/08 av en fusionsprocess som resulterade i färre universitet (de tidigare nämnda åtta i stället för tolv) och en koncentration av offentligt finansierad forskning på universiteten. Syftet med fusionsprocessen har varit att förbättra kvaliteten på performance och effekt samt att skärpa universitetens profil i ett internationellt perspektiv (jfr Kalpazidou 2012b). En lång rad lärosäten slogs ihop till stora universitet, som således omfattar traditionella universitetsinstitut, större delen av de tidigare sektorsforskningsinstitutionerna och en del University Colleges. Därefter har flera av lärosätena själva inlett en ny våg av organisatoriska reformer för att möta den stigande internationella konkurrensen (2012a). Reformvågen baserades på en globaliseringsstrategi (Fremgang, fornyelse og tryghed – strategi for i den globale økonomi, 2006), dvs. en nationell plan som skulle bemöta utmaningarna i den globala ekonomin. De viktigaste universitetsorienterade, politiska målen som införts inom ramarna för denna strategi hänför sig till följande intentioner: En mer direkt koppling av tilldelningen av grundmedel till kvaliteten hos aktiviteter och resultat. En ökning av andelen studerande i högre utbildning från och ett incitament till att snabbare fullfölja studierna. En fördubbling av antalet doktorander. Ett ökat fokus på internationalisering. Införande av ett system med ackreditering för alla utbildningar. I centrum för reformerna står emellertid intentionen om ett markant fokus på samspelet mellan den högre utbildningen och näringslivet. Utbildning och forskning ska i ökande omfattning legitimeras genom samhällelig relevans och användningsorientering. Med samhällsrelevans menas som huvudregel det som efterfrågas på marknaden. Senast har man ställt upp en rad målsättningar för sektorn i den danska regeringens innovationsstrategi (FIVU 2012). I innovationsstrategin konstateras att utbildning är ett medel för att öka samhällets innovationskapacitet. I förlängningen av detta är det ett självständigt mål att utbildning ska leda till ekonomisk tillväxt och värdeökning. Universiteten ska tillhandahålla vetenskapliga kandidater som kan uppfylla det samhälleliga kompetensbehovet (Sarauw 2011). delar sitt fokus på att kvalificera sig till en attraktiv position i den globala kunskapsekonomin med resten av , och en rad av de danska DE SENASTE REFORMERNA AV DE DANSKA OCH NORSKA HÖGSKOLESYSTEMEN BILAGA 3 2013/14:RFR21 reformprogrammen har drivits av en önskan att anpassa sig till målsättningarna i Bolognaprocessen och Lissabonstrategin. har genom universitetslagen 2003 anpassat sig till Bolognaprocessens gemensamma europeiska meritsystem medan examensstrukturen i tre grader formellt infördes (2011). Styrningsreformer och förändringar i finansieringsstrukturerna går hand i hand i den nyare utvecklingen inom högskoleväsendet i . har utvecklingskontrakt ingåtts mellan de ministerier som har ansvaret för högre utbildningar och lärosätena, som ett målstyrningsredskap, men har uppfyllandet av målen i dessa kontrakt varit en förutsättning för (delar av) finansieringen. På utbildningsområdet har det s.k. taxametersystemet (förändrat till STÅ-systemet 1994) använts som budgetmodell för resursfördelningen mellan lärosätena. Systemet är output-styrt och går kortfattat ut på att lärosätena tar emot ett ekonomiskt bidrag som motsvarar deras antal studentårsverken angivet i ECTS-poäng och avlagda examina (Kalpazidou 2012a, 2011). Om universitet och yrkesinriktade utbildningar tidigare körde i helt åtskilda spår, har det nu kommit ökat näringslivsfokus på universiteten och en akademisering av yrkesutbildningarna, som genom ett regeringsbeslut lades in under samma ministeriella styrning som universiteten. Den högre utbildningens institutionella struktur har också undergått våldsamma förändringar i form av fusioner och organisatoriska omläggningar . har det uppstått en betydande konkurrens mellan lärosätena om att locka till sig studerande. New Public Management-idéer verkar vara en underliggande styrningsbakgrund bakom reformerna av högskolesystemet i . Även om man inte kan säga att det finns en fullständig konsistent och entydig riktning i åtgärderna, pekar de dock i stort sett på en önskan att stärka kontrollen över produktiviteten och effektiviteten hos lärosätena. Det har därför i stor utsträckning införts kontrakts- och incitamentsstyrning, konkurrens och outco- me-baserade kvalitetsmål som premiss för resursallokeringen, och därtill kommer en betydande specialisering och professionalisering av ledningspraxis vid lärosätena (Aagaard & Mejlgaard 2012). Reformerna har väckt internationell uppmärksamhet, i första hand eftersom de har varit starkt politiskt styrda. Den ökade resurstillförseln, särskilt till lärosäten med forskning, har dock bidragit till att främja den allmänna acceptansen av reformerna. Om de traditionella idealen för kvalitetssäkring av utbildningar och forskning grundar sig på systeminterna mekanismer, har lärosätena under de senaste 10–15 åren underkastats nya externa kvalitetssäkringssystem. utövades det danska kvalitetssäkringssystemet genom 2013/14:RFR21 BILAGA 3 DE SENASTE REFORMERNA AV DE DANSKA OCH NORSKA HÖGSKOLESYSTEMEN ackreditering av utbildningar (en förutsättning för att erhålla offentliga medel) interna kvalitetssäkringsförfaranden (införda av lärosätena) användning av externa examinatorer (ett system som infördes ). Under har samtliga högskoleutbildningar måst genomgå en omfattande ackrediteringsprocess som förutsättning för att kunna tillhandahålla en viss utbildning. Detta innebar dokumentation av förfaranden för kvalitetsarbete, forskningsbaserad undervisning och tillfredsställande uppfyllande av kravet på att utbildningen ska vara relevant i en arbetsmarknadskontext. Genom reformen av kvalitetssäkringssystemet är det lärosätet självt som ska ackrediteras. Utbildningsutvärderingarna kommer att fasas ut , som lärosätesackrediteringarna fasas in. Syftet med den nya kvalitetssäkringen är att lärosätena får möjlighet att själva fastställa hur kvaliteten och relevansen av deras utbildningar kan säkerställas. Detta lägger ett betydligt större ansvar för det utbildningsmässiga kvalitetsarbetet på lärosätena, som dock kommer att bli ackrediterade utifrån en samlad bedömning av om de i tillräckligt hög grad har etablerat en struktur och ett förfarande för det löpande och systematiska arbetet med att säkerställa utbildningskvalitet (). Kriterierna för lärosätesackrediteringen anges i den nya lagen som utbildningarnas nivå och innehåll Man lägger vikt vid att kvalitetssäkringen på lärosätena ska ha en ledningsmässig, organisatorisk och kulturell förankring i alla delar av lärosätet. Om det tidigare var åtskilda kvalitetsinstitut (ackrediterade yrkesinriktade kandidatutbildningar, yrkesakademiska utbildningar och maritima utbildningar, medan ACE var ansvarigt för universitetens kvalitetssäkring), är också kvalitetssystemet för den högre utbildningen nu samlat i ett organ, den . I stort sett hela det danska högskoleväsendet omfattas av kvalitetssäkringssystemet, som har ett klart styrningsmässigt syfte (jfr 2013). Genom positiv lärosätesackreditering uppnår ett lärosäte rätten att anordna och tillhandahålla nya utbildningar under förutsättning att det lämnas ett förhandsgodkännande av dessa utbildning. Villkorad positiv ackreditering innebär dels att den/de nya utbildningar som lärosätet vill anordna och tillhandahålla ska utbildningsackrediteras, dels att man rättar till sådana förhållanden som inte har varit tillfredsställande i lärosätesackrediteringen. Vidare sätts ett uppföljande ackrediteringsförfarande i gång för lärosätet inom en DE SENASTE REFORMERNA AV DE DANSKA OCH NORSKA HÖGSKOLESYSTEMEN BILAGA 3 2013/14:RFR21 period av högst . Negativ lärosätesackreditering omöjliggör att man arrangerar nya utbildningar på lärosätet. Därutöver har en negativ ackreditering som konsekvens att lärosätets samtliga befintliga utbildningar ska genomgå ackreditering, liksom att det ska läggas upp en plan för när lärosätet totalt sett kan återansöka om ackreditering (jfr , FIVU 2013). Externa åtgärder för kvalitetssäkring har således implementerats i , men det är ännu relativt ovisst hur kvalitetssäkringen i praktiken kommer att påverka kvaliteten på själva utbildningarna. Genomförandet av kvalitetssäkringssystem i det danska utbildningssystemet har dock fört med sig en rad organisatoriska och kulturella förändringar internt inom lärosätena. Interna åtgärder som ska hantera kvalitet har satts i gång parallellt med de externa systemen. Ett förhållande är de ledningsmässiga och strukturella förändringar som har följt i kölvattnet på kvalitetssäkringen, ett annat är konsekvenserna för den faktiska undervisningen och lärandet inom den högre utbildningen, som är ett långt mer komplext sammanhang (Grifoll et al. Därför bör sammanhangen mellan kvalitetssäkringssystemen och lärosätenas performance undersökas närmare (2013). Det norska högskolesystemet består av 8 universitet, 8 vetenskapliga (specialiserade) högskolor och 19 högskolor med statligt ägarskap. har också en rad privata lärosäten, varav 23 uppbär statligt bidrag. Samtliga lärosäten är reglerade i enlighet med lagen om universitet och högskolor. har genomgått en expansion av utbildningarna i likhet med de omgivande skandinaviska länderna. Liksom har upprättat ett sammanhängande system för högre utbildning, där universitet, högskolor och yrkeshögskolor är underställda samma lagstiftning och administration, vilket innebär att högskolesektorn i är mer forskningsorienterad än i de flesta andra europeiska länder. Det har gett högskolorna möjlighet att uppnå universitetsstatus, vilket bedöms vara en drivkraft för förbättringar av kvaliteten på utbildnings- och forskningsområdet. genomfördes en genomgripande reform av det norska högskolesystemet, den s.k. kvalitetsreformen19 (jfr Stortingsmelding nr. 27, 2000-01). Det överordnade syftet var att ska bli en ledande kunskapsnation. Reformen ska på ett markant sätt leda till bättre kvalitet i högre utbildning och forskning. Kvalitetsreformen består av en studiereform och en styrnings- 19 Där kvalitetssäkring bara är en del av reformen. 2013/14:RFR21 BILAGA 3 DE SENASTE REFORMERNA AV DE DANSKA OCH NORSKA HÖGSKOLESYSTEMEN reform, och den tar utgångspunkt i Bolognaprocessen, vilket innebär en harmonisering i fråga om utformning av utbildning och kvalitetssäkring. Reformen överensstämmer därmed med internationella tendenser i övrigt, men kan också ses som ett led i de norska reformerna av den offentliga sektorn.