rir · H2B514 · 2014-06-19 00:00:00 — förefaller en stor del av nyanlända nöjda med lotstjänsten, vilket tyder på att den i nuvarande utformning ger behållning på individnivå. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 7 Slutsatser och rekommendationer har granskat den arbetsförberedande insatsen etableringslots. Det övergripande syftet med granskningen har varit att undersöka om insatsen är utformad och genomförs på ett effektivt sätt för att påskynda individens etablering i arbetslivet. Etableringslots är en del av etableringsreformen som infördes och lotsen är en ny aktör inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Detta innebär att det kan förekomma brister som gör att lotsverksamheten inte fungerar optimalt, och att det finns potential för förbättringar. Granskningen pekar dock på ett antal inneboende brister som medför en risk för att målen med insatsen etableringslots inte kommer att nås. 7.1Styrningen av tjänsten är inte ändamålsenlig – etableringslotsens uppdrag är för brett formulerat 7.1.1Arbetsmarknadsfokuset i lotstjänsten är lågt i förhållande till syftet Utifrån granskningens iakttagelser bedömer att den breda formuleringen av etableringslotsarnas uppdrag har bidragit till att arbetsmarknadsfokuset i lotstjänsten har blivit underordnat det sociala stödet. Enligt regeringen bör lotsens uppdrag ses som en arbetsförberedande insats, det vill säga en aktivitet för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet. har regeringens formulering av etableringslotsens uppdrag inneburit att lotsarna givits en roll som är bredare än så och som i praktiken fått en annan tyngdpunkt. Lotsarna ska hjälpa individen att komma närmare arbetsmarknaden genom att exempelvis erbjuda råd och stöd vid studie- och yrkesval, matchning, coachning, jobbsökaraktiviteter, hjälp med arbetsgivarkontakter. Lotsen ska också ge socialt stöd och vara stödjande och pådrivande i förhållande till den nyanlände. detta syfte behöver lotsen beakta den nyanländes hela situation, det vill säga familjesituation, behov av hälso- och sjukvård, bostadssituation med mera. Arbetsförmedlingen har i enlighet med regeringens intentioner valt att inte ytterligare styra och precisera innehållet i etableringslotstjänsten. granskning har visat att de nyanlända som fått hjälp att söka arbete också kommit i arbete i högre utsträckning än dem som huvudsakligen fått hjälp med socialt stöd. har lotsarnas stöd utvecklats mot ETABLERINGSLOTSAR – FUNGERAR LÄNKEN MELLAN INDIVIDEN OCH ARBETSMARKNADEN? socialt stöd i högre utsträckning än stöd som har en direkt koppling till att söka arbete. Många nyanlända har överhuvudtaget aldrig fått ta del av vissa arbetsmarknadsfokuserade aktiviteter. Detta gäller även individer som har haft lots och personer med eftergymnasial utbildning vilka i högre utsträckning kan antas ha förutsättningar för att börja söka och få ett arbete. Den breda formuleringen av etableringslotsuppdraget i kombination med en begränsad styrning är inte ändamålsenlig mot bakgrund av att lotstjänstens huvudsyfte är att påskynda etableringen av nyanlända på arbetsmarknaden. Etableringsreformen har ett högt arbetsmarknadsfokus då syftet med etableringsinsatserna är att den nyanlände snabbast möjligt ska etablera sig på arbetsmarknaden och i det svenska samhället och bli självförsörjande.277 Styrningen som syftar till att lotsen själv ska utforma tjänsten efter vad den anser är lämpligt i förhållande till de nyanländas behov medför att det inte finns några krav på att tjänsten ska innehålla aktiviteter som är direkt kopplade till att söka arbete. De nyanländas behov varierar i hög grad och många av dem har naturligt ett stort behov av socialt stöd, vilket kan anses vara ett primärt behov hos de nyanlända. Detta är en grundläggande anledning till att lotstjänsten kommit att präglas av socialt stöd i högre utsträckning än av hjälp med insatser som har en direkt koppling till att söka arbete. Individen har dock även behov av stöd som avser aktiviteter för att komma in på den svenska arbetsmarknaden. blir att det blir svårt för lotsleverantörerna att inrymma stöd till att söka arbete i förhållande till andra aktiviteter som omfattas av tjänsten. Detta medför att arbetsmarknadsfokuset i tjänsten får allt för lite utrymme för att kunna ha en reell påverkan på målet om att etablera de nyanlända på arbetsmarknaden. Dessutom har granskning visat att flera andra aktörer arbetar med socialt stöd till nyanlända, däribland arbetsförmedlare och kommunerna. En otydlig ansvarsfördelning för det sociala stödet och bristande samverkan riskerar att leda till att lotsarna och övriga aktörer bedriver dubbelarbete och att statens resurser används ineffektivt inom etableringsprocessen. ytterligare anledning att ifrågasätta etableringslotsens brett formulerade uppdrag. 7.1.2Ersättningssystemets konstruktion förefaller inte vara effektiv för lotstjänsten i dess nuvarande form Lotstjänstens breda utformning ger enligt skäl att resa frågan om ersättningssystemets konstruktion är lämplig för tjänsten. Lotsföretag får ersättning och baserat på resultat, det vill säga om den nyanlände lyckas få ett arbete eller påbörjar en eftergymnasial utbildning. Resultatersättningar utgör därmed en viktig del av lotsens ersättning för det stöd den erbjuder, eftersom de fungerar som incitament för att lotsen ska hjälpa 2009/10:60, s. 153. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION individen att så snabbt som möjligt komma ut på arbetsmarknaden. Det föreligger dock problem med att använda modellen för lotstjänsten i dess nuvarande utformning. För att denna styrning ska vara ändamålsenlig bör lotsarnas stöd ha en reell påverkan på individens arbetsmarknadsetablering. En tjänst som huvudsakligen innehåller socialt stöd och omfattar kan sannolikt inte ha den sortens påverkan på individens arbetsmarknadsetablering att den är lämplig för en styrningsmodell baserad på resultatersättning. Antalet utbetalda resultatersättningar under lotstjänstens tre första år uppgår till drygt 2 800, vilket är förhållandevis få sett till antalet nyanlända som deltagit i tjänsten. Detta speglar svårigheten med nyanländas inträde på arbetsmarknaden. Därtill bör rimligen de nyanländas förutsättningar vara sådana att lotsleverantören har en god chans att kunna uppnå resultatersättning. Om lotsarna däremot huvudsakligen arbetar med socialt stöd och de nyanlända därtill inte har de utbildningsmässiga förutsättningar för att få ett jobb på den svenska arbetsmarknaden blir det svårt för lotsarna att utforma sin verksamhet utifrån ett arbetsmarknadsperspektiv. Enligt nuvarande regelverk har alla nyanlända rätt att få en lots, oavsett möjligheter att etableras på arbetsmarknaden. Detta innebär att lotsarna arbetar med en mycket heterogen grupp av människor där endast har en skolgång som är sexårig eller kortare. De nyanlända är en svår målgrupp att få ut i arbete jämfört med övriga arbetssökande och det finns därför naturligen begränsningar för vad lotsarna kan åstadkomma inom ramarna för uppdraget. Riskerna med nuvarande ersättningssystem är att lotsleverantörer som är beroende av resultatersättningen inte vill eller klarar av att bedriva verksamheten när det visar sig att de inte lyckas uppnå de resultat som krävs för att kunna erhålla resultatersättning. Detta är något som riskerar att leda till att de företag som önskar fokusera sitt stöd mot arbetsmarknaden inte väljer att leverera I slutändan kan detta leda till att de nyanlända får ett sämre utbud av leverantörer att välja bland, med en lägre kvalitet på tjänsten som följd. 7.2Målen med valfrihetssystemet riskerar att inte nås 7.2.1De nyanländas förutsättningar för att göra välgrundade val är begränsade Grundtanken med att upphandla lotstjänsten inom ramen för ett valfrihetssystem är att de nyanlända själva ska ges möjlighet att välja sin lots och därmed kunna påverka vilken hjälp de får i etableringen. För att valet ska vara deras eget är det uttalat att arbetsförmedlarna som hjälper de nyanlända vid valet ska vara neutrala och inte styra individen mot någon leverantör. Det finns dock flera brister i förutsättningarna för att de nyanlända ska kunna göra välgrundade val av lots. Till att börja med kan de nyanlända ha svårt ETABLERINGSLOTSAR – FUNGERAR LÄNKEN MELLAN INDIVIDEN OCH ARBETSMARKNADEN? att förstå och sätta sig in i vad en lots är och hur den kommer att påverka etableringen. De saknar en tidigare referensram som gör att de kan avgöra detta och har förmodligen aldrig gjort ett liknande val tidigare. Utöver att förutsättningarna för valet är svåra, bidrar andra faktorer till att försvåra valet. Dels är de olika lotsleverantörernas tjänsteutbud likartat vilket medför att det blir svårt att avgöra skillnaden mellan leverantörer. Språket är dessutom av central vikt vid valet av lots. lotsföretagen beskriver sina tjänster, finns endast på svenska vilket många inte kan läsa. Även om Arbetsförmedlingen bistår med översättning genom tolk i det fall den nyanlände önskar det, måste det anses som en begränsning av valfriheten att individen själv inte kan ta del av informationen. Det finns heller inget poäng- eller betygssystem för lotsleverantörerna trots att ett sådant skulle kunna underlätta för de nyanlända vid valet då det skulle ge en indikation om lotsleverantörernas kvalitet och utförande. enkätundersökning till nyanlända pekar på att de anser sig ha fått tillräcklig information inför valet av lots. har både arbetsförmedlare och lotsar påpekat att nyanlända har svårt att förstå vad lotsen egentligen ska hjälpa dem med. Utöver de inneboende problem som beskrivits förekommer det uppgifter både från lotsar och arbetsförmedlare om att lotsar lockar till sig nyanlända genom att erbjuda dem otillåtna gåvor och förmåner. Detta är ytterligare en faktor som riskerar att bidra till att åsidosätta välgrundade val och ett fungerande valfrihetssystem där leverantörerna ska konkurrera utifrån tjänstens kvalitet. bedömer att det finns begränsningar för de nyanlända vad gäller att tillgodose sig de positiva aspekterna av valfriheten. Oinformerade och mindre välgrundade val kan bidra till att de nyanlända inte får tillgång till bästa befintliga hjälp och att deras etableringsprocess inte blir så effektiv som den skulle kunna vara. 7.2.2Valfrihetssystemet bidrar inte till kvalitetshöjning i tjänsten och självsanering av branschen i tillräckligt hög utsträckning Upphandling av lotstjänsten inom ramen för ett valfrihetssystem är tänkt att bidra till en kvalitetshöjning av tjänsten och till att lotsmarknaden självsaneras från de leverantörer som inte är tillräckligt bra. Detta genom att de nyanlända ska välja de leverantörer de anser håller god kvalitet och byta bort dem om de inte är nöjda. I en förlängning ska de leverantörer som efterfrågas finnas kvar och resterande ska lämna valfrihetssystemet. Detta tycks dock inte ha fungerat beträffande lotsmarknaden som präglas av få utträden. Skälen för detta kan vara flera, exempelvis att de nyanlända har svårt att veta vad de kan förvänta sig av tjänsten vilket försvårar förutsättningarna för dem att GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION inneha en kontrollerande och kvalitetssäkrande roll. Vidare finns uppgifter från arbetsförmedlare och lotsföretag om oseriösa aktörer i branschen. Det förekommer även uppgifter om att lotsleverantörer försöker tillskansa sig ersättningar på oegentliga sätt, vilket skulle kunna bidra till att det kan löna sig för dem att stanna på marknaden trots att de inte tillhör de leverantörer som skulle klara sig i systemet om det fungerade som det är tänkt. Enligt kan det finnas skäl att ifrågasätta om en marknadsekonomisk modell som vanligtvis fungerar för varor och tjänster kan fungera effektivt för en helt ny arbetsmarknadspolitisk insats som erbjuds människor som har kommit till . I de allra flesta fall har de nyanlända inte några som helst kunskaper om det svenska samhället. Vissa kommer från länder med helt annorlunda samhällsstrukturer där de möjligen aldrig tagit del av någon arbetsmarknadspolitisk insats. Därtill har omkring hälften av de nyanlända som skrivs in på Arbetsförmedlingen en utbildningsnivå som är kortare än . Med hänsyn till detta bedömer att många nyanlända sannolikt har en för svag ställning för att i praktiken kunna utgöra en tillfredsställande kontrollfunktion i systemet. Valfriheten har i detta fall inte automatiskt lett till en kvalitetshöjning och självsanering i branschen genom att de nyanlända haft makten att välja den lotsleverantör som bäst kan hjälpa individen att etablera sig i ett nytt samhälle. Att systemet inte fungerar kvalitetshöjande och självsanerande som det är tänkt riskerar att påverka de nyanlända och deras etablering. Detta då det föreligger risk för att leverantörer som levererar en tjänst av otillfredsställande kvalitet blir kvar i valfrihetssystemet. 7.3Brister i uppföljningen av lotsleverantörerna 7.3.1Arbetsförmedlingens kvalitetssäkring fungerar inte tillfredsställande Arbetsförmedlingen har ett tydligt ansvar för kvaliteten i lotstjänsten. granskning har dock visat att uppföljning och kontroll av lotsleverantörerna inte fungerar tillfredsställande. De olika aktörerna – lokala arbetsförmedlare, tjänstemän på huvudkontoret, lotsleverantörer har uttryckt att kontroller och uppföljning utförs i för liten utsträckning. Detta gäller redan från upphandlingsförfarandet där kraven i förfrågningsunderlaget kan förtydligas i syfte att förhindra att lotsföretag kommer in i valfrihetssystemet trots att de inte håller en tillräckligt hög standard. Vidare har Arbetsförmedlingen inte utfört tillräckligt mycket kontroller under tjänsteleveranserna, vilket har medfört att lotsföretag som borde uteslutas ur valfrihetssystemet har möjlighet att vara kvar utan att deras brister upptäcks. ETABLERINGSLOTSAR – FUNGERAR LÄNKEN MELLAN INDIVIDEN OCH ARBETSMARKNADEN? Problem föreligger med att ställa tillräcklig höga krav samt att följa upp tjänsten. Detta kan delvis ses som en följd av tjänstens breda formulering. Brist på resurser har framhållits som skäl för att uppföljning inte skett i den omfattning som skulle behövas för att stävja problemen med tjänstens leverantörer. Eftersom valfrihetssystemet inte bidrar i tillräckligt hög utsträckning till att upprätthålla en hög kvalitet i lotstjänsten, krävs att Arbetsförmedlingen i egenskap av upphandlande myndighet är en god kravställare och garant för lotstjänstens kvalitet. Kvalitetssäkring och uppföljning är aspekter som Arbetsförmedlingen ansvarar för och som bedömer bör ser därför positivt på att Arbetsförmedlingen arbetar med att utveckla uppföljningen. 7.3.2Brister i kvalitetssäkring riskerar att leda till minskad måluppfyllelse och att statliga medel används ineffektivt Lotstjänsten är ämnad för en grupp som ofta befinner sig i en utsatt situation och som står i beroendeställning i förhållande till myndigheter och övriga aktörer som ska lotsa dem i det nya samhället. Detta medför att det är extra viktigt att de inte utsätts för aktörer som missköter sitt uppdrag och ansvar för etableringen. Klagomål har riktats mot lotsleverantörer och flera fall av fusk från lotsarnas sida har upptäckts. Valfrihetssystemet har som beskrivits ovan inte i tillräckligt hög grad lyckats bidra till självsanering av branschen, som skulle kunna rensa valfrihetssystemet från oseriösa leverantörer som inte levererar en bra tjänst. av kontaktpersonerna på lotsföretagen upplever att det finns många oseriösa aktörer inom lotsbranschen. Intervjuer pekar också på en utbredd uppfattning om att oseriösa aktörer är mer vanligt förekommande i lotsbranschen än i övriga upphandlade tjänster. Som nämnts riktas en större mängd klagomål mot lotsarna jämfört med övriga upphandlade tjänster och Arbetsförmedlingen har konstaterat kompetensbrister hos samtliga lotsar som granskats avseende detta. En risk med detta är att de nyanlända riskerar att utsättas för leverantörer och en tjänst som inte håller den kvalitet de borde ha tillgång till. Resultatet av detta kan i förlängningen bli att stödet inte har den påskyndande effekt på etableringen som är meningen med tjänsten och i värsta fall kan det inverka negativt på de nyanländas etablering i . Utöver risken för ett system där mindre lämpliga leverantörer anlitas och dessutom tillåts fortsätta verka inom systemet finns det också en risk för att Arbetsförmedlingen gör felaktiga utbetalningar då kontrollen kan vara bristfällig. I granskning hänvisas till en nyligen publicerad statlig utredning som pekar på att lotstjänsten är just ett riskområde för felaktiga utbetalningar. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Frånsett händelser som kan kopplas till ekonomiskt fusk finns som ovan nämnts även risk för att tjänster levereras som inte motsvarar den kvalitet som kraven ställer. Förekomsten av båda dessa företeelser bidrar till risken att statliga medel används felaktigt och ineffektivt. 7.4Brister indikerar att lotstjänsten inte är en effektiv insats för att påskynda etablering i arbetslivet Enligt och tjänstemän på är det ovisst i vilken utsträckning tjänsten etableringslots, i dess nuvarande utformning, är effektiv och bidrar till att etablera de nyanlända snabbare på arbetsmarknaden. Tjänsten bedrivs parallellt med andra etableringsinsatser, vilket gör det svårt att urskilja effekter av de olika insatserna. Arbetsförmedlingen har dock konstaterat att det inte går att se något samband mellan att de individer som har etableringslots får arbete i högre utsträckning än andra nyanlända. Resultatet av enkätundersökning till nyanlända pekar på att de nyanlända själva inte i särskilt hög utsträckning tror att tjänsten bidrar till att den ökar deras chanser till att få arbete. Samma undersökning visar att de nyanlända som fått mycket hjälp med arbetssökande insatser också i högre utsträckning fått arbete än de nyanlända som istället övervägande fått socialt stöd. Även om det inte är säkert att detta enbart är en effekt av det stödet utan kan bero på andra faktorer, pekar det ändå på att hjälp med arbetssökande insatser sannolikt bidrar till att de nyanlända får arbete. Dock kvarstår faktumet att granskning visar att lotstjänsten präglas mer av socialt stöd än insatser med en direkt koppling till att söka arbete. Kostnader för lotstjänsten har totalt varit och de beräknas öka . Lägger man till beräknade utgifter –2016 blir den totala kostnaden för lotstjänsten totalt . Dessa siffror avser alltså endast ersättningarna till lotsarna och samtliga kostnader är därmed inte inräknade. Bland de kostnader som inte ingår kan nämnas kostnader för upphandling, uppföljning och kontroll. har konstaterat ett antal brister och förbättringsmöjligheter avseende lotstjänsten som presenterats ovan. Bedömningen är att vissa åtgärder bör vidtas för att tjänsten ska kunna fungera bättre i förhållande till sitt syfte. Mot bakgrund av att det föreligger brister såväl i förutsättningar för att tjänsten ska vara effektiv som i dess genomförande är samlade bedömning att tjänsten sannolikt inte i tillräcklig utsträckning bidrar till att effektivt etablera nyanlända på arbetsmarknaden. lägger staten en avsevärd summa pengar på satsningen. Granskningens resultat tyder visserligen på att de nyanlända är nöjda med lotstjänsten och ETABLERINGSLOTSAR – FUNGERAR LÄNKEN MELLAN INDIVIDEN OCH ARBETSMARKNADEN? har inga skäl att tro att den inte bidrar med något positivt. Ur ett arbetsmarknadsperspektiv leder den dock sannolikt inte till att uppfylla de mål och syften som tjänsten och etableringsreformen har. Mot bakgrund av att staten avsätter en avsevärd summa i syfte att etablera de nyanlända på arbetsmarknaden bedömer därmed att det finns en risk för att tjänsten etableringslots inte är kostnadseffektiv. För att skapa förutsättningar för att tjänsten etableringslots ska påskynda de nyanländas etablering på arbetsmarknaden bör regeringen och Arbetsförmedlingen vidta ett antal åtgärder: Renodla tjänsten etableringslots utifrån syftet att det framför allt ska vara en arbetsförberedande insats. Etableringslotsens uppdrag är allt för brett formulerat i förhållande till det övergripande målet om en snabbare etablering på arbetsmarknaden. En renodling mot mer arbetsmarknadsfokuserat stöd medför dock att lotstjänsten lämpligen inte kan erbjudas alla nyanlända som skrivs in på Arbetsförmedlingen och får en etableringsplan. Regeringen bör därmed överväga om det är ändamålsenligt att etableringslots erbjuds alla nyanlända arbetssökande. Huruvida en nyanländ ska få en lots kan exempelvis baseras på en arbetsmarknadspolitisk bedömning som görs av arbetsförmedlarna utifrån individens behov och förutsättningar för att kunna ta del av arbetsmarknadsinriktat stöd. Det finns dessutom skäl för att regeringen i samband med en renodling av tjänsten även ser över vilka förändringar som behövs i ersättningssystemet och omfattningen av tjänsten. Analysera hur man tillgodoser de nyanländas behov av socialt stöd. Med anledning av rekommendationen ovan bör regeringen även analysera hur behovet av socialt stöd hos de nyanlända ska tillgodoses samt förtydliga ansvaret mellan olika aktörer för att stödja nyanlända i praktiska frågor relaterade till hur de ordnar sitt liv i och till behov av hjälp med exempelvis myndighetskontakter, vårdgivare och barnomsorg. Inför framtida arbetsmarknadspolitiska åtgärder redogöra för hur utvärdering av åtgärdernas effekter kan möjliggöras. har i tidigare granskningar pekat på behovet av att regeringen inför lanseringen av nya arbetsmarknadspolitiska insatser säkerställer att insatsernas effekter kan utvärderas. Detta kan exempelvis göras genom försöksverksamheter eller genom att implementeringen genomförs med vissa restriktioner som skapar jämförelsegrupper. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Undersök möjligheterna att stärka de nyanländas förutsättningar att göra välinformerade val av lots. Detta kan exempelvis göras genom att myndigheten tillhandahåller mer information på individens modersmål, erbjuder ytterligare stödinsatser för de nyanlända som önskar få hjälp vid valet av lots och genom inrättande av ett poängssystem. Förstärk kvalitetssäkring genom ökad kontroll och uppföljning. Både vid upphandlingsförfarandet och som lotstjänsten levereras bör Arbetsförmedlingens kvalitetssäkring förstärkas. Myndigheten bör analysera vilka förändringar som krävs vid upphandlingsförfarandet i syfte att förstärka kontrollen och uppföljningen av lotsföretagen. Under tjänstens leverans bör Arbetsförmedlingen utöka kontroller och uppföljning. Detta kan göras genom de kontroller som huvudkontoret och marknadsorganisationen har till sitt förfogande samt genom att arbetsförmedlare på de lokala arbetsförmedlingskontoren utför på-plats- besök och följer upp lotsleverantörerna i högre utsträckning. Kraven på underlaget för leverantörernas månadsrapportering bör ses över så att arbetsförmedlarna i större utsträckning ska kunna följa upp de aktiviteter som lotsen har erbjudit individen. Utöver att säkra att de nyanlända får del av en tjänst som håller avsedd kvalitet är syftet med kontrollerna även att förhindra felaktiga utbetalningar. ETABLERINGSLOTSAR – FUNGERAR LÄNKEN MELLAN INDIVIDEN OCH ARBETSMARKNADEN? GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Budgetlagen (2011:203). Förvaltningslag (1986:223). Lag (2007:1091) om offentlig upphandling (). Lag (2008:962) om valfrihetssystem (LOV). Lag (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Myndighetsförordningen (2007:515). Förordning (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin. Förordning (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar. Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. Förordning (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. Betänkanden, propositioner och skrivelser Betänkande 2008/09:AU1, Utgiftsområde 13 Integration och Jämställdhet. Betänkande 2009/10:AU7, Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd.