rfr · H10WRFR21 · 2014-07-28 00:00:00 — De exempel1 på fusioner och allianser som finns i kan vara tecken på att lärosätena agerar strategiskt och försöker identifiera samarbetspartner inom universitets- och högskolesystemet för att fullgöra sina uppgifter och tillmötesgå ökade krav på kvalitet. En ram för det fortsatta arbetet Autonomi- och kvalitetsreformerna har implementerats i . I takt med att den politiska detaljstyrningen av universitet och högskolor har minskat, har behovet av uppföljning och utvärdering av deras verksamhet ökat. Vilka effekter de båda reformerna sammantaget har haft på kvaliteten hos högskoleutbildningarna är av naturliga skäl ännu inte kartlagt. Att studera kvalitetssäkringssystemets konsekvenser för utbildningarnas utbud och innehåll och de båda reformernas effekter på det svenska högskolelandskapet är ett komplext företag, och reformers fulla effekter kan bara undersökas i ett längre tidsperspektiv. 1 Högskolan på är fusionerad med (), och Dans- och cirkushögskolan, i och dramatiska högskola gick ihop om att etablera konstnärliga högskola (). SAMMANFATTNING 2013/14:RFR21 En kartläggning av sammanhanget mellan ökad autonomi, nya modeller för kvalitetssäkring och lärosätenas implementering av de båda reformerna är inte desto mindre av stor betydelse på medellång och lång sikt för att kunna komma fram till hur kvaliteten på de svenska högskoleutbildningarna ska främjas. Centrala frågor om hur lärosätenas arbete med att säkerställa och utveckla hög kvalitet påverkas av reformerna, och vilka effekter och eventuella sidoeffekter de ger upphov till, kräver närmare undersökningar. har som överordnat syfte att studera implementeringen av autonomi- och kvalitetsreformerna och undersöka effekterna av reformerna, särskilt då om reformerna främjar kvaliteten i det svenska högskolesystemet. Studien har initierats av utbildningsutskott som uppföljning av reformerna och har därför sin utgångspunkt i statens behov av evidensbaserad kunskap och styrning av verksamheten. Den föreliggande delredovisningen är baserad på en skrivbordsstudie och intervjuer av nyckelinformanter, och har haft som syfte att ge en bakgrund till det fortsatta arbetet med efterföljande delundersökningar. fick vid i uppdrag av utbildningsutskott att undersöka implementering och effekter av två högskolereformer i , nämligen autonomi- och kvalitetsreformerna. Syftet med uppgiften är att undersöka i) hur autonomireformen och kvalitetsreformen implementeras i det svenska högskolesystemet och ii) kortsiktiga såväl som långsiktiga effekter av reformerna, särskilt då om reformerna främjar kvaliteten hos det svenska högskolesystemet. undersöker dessa överordnade frågor genom en kombination av metoder och uppgiftskällor. Det omfattar följande delundersökningar: En skrivbordsstudie som dokumenterar och diskuterar de svenska högskolereformerna med särskilt fokus autonomi- och kvalitetsreformer och sätter in dessa i ett internationellt perspektiv. I delundersökningen sätts de svenska reformprocesserna i relation till mer generella tendenser i fråga om institutionell autonomi och kvaliteten hos de högre utbildningarna i och riktar härvidlag särskild uppmärksamhet mot utvecklingen och tendenserna i respektive . En intervjuundersökning på ledningsnivå för universitet och högskolor som dokumenterar lärosätenas arbete med implementering av de båda reformerna och undersöker reformernas effekter på lärosätenas prioriteringar, kvalitetssäkring, utbudet av utbildningar och relationen till det omgivande samhället. En enkätundersökning bland utbildningsledare som sätter fokus på effekterna av det nya nationella systemet för kvalitetsutvärderingar för utbildningarnas utformning och kvalitetssäkringsmekanismer. En fallstudie som följer utvalda högskoleutbildningar i syfte att undersöka effekterna av autonomireformen och kvalitetssäkringssystemet för de akademiska miljöerna. Bland annat studeras lärosätenas prioriteringar, strategier, kvalitetsarbete och implikationer för utbildningarnas kvalitet. I den här delredovisningen presenteras resultaten av den första delstudien, nämligen en skrivbordsstudie som lägger grunden för det fortsatta projektet som kommer att pågå fram till början av 2016. Med utgångspunkt i en historisk genomgång av utvecklingen i det svenska universitets- och högskolesystemet kommer delredovisningen att dokumentera och diskutera de svenska reformprocesserna för den högre utbildningen i frågor om institutionell autonomi och kvalitet. Dessutom kommer delredovisningen att jämföra utvecklingen på området med den motsvarande utvecklingen i det danska och det norska systemet och de bredare europeiska tendenserna. Skrivbordsstudien baserar sig på policydokument, rapporter, utredningar och annan dokumentation, såväl som översikter av akademisk litteratur och INLEDNING 2013/14:RFR21 ett mindre antal telefonintervjuer med nyckelinformanter och forskare inom svensk forsknings- och utbildningspolitik. Rapporten består av sammanlagt tre delar. I den första delen diskuteras de ändrade ramvillkoren för den högre utbildningen i , och det sätts upp en ram för de kommande delarna genom en presentation av centrala begrepp i den aktuella internationella debatten om autonomi och kvalitet i högre utbildning. Del två handlar om de senaste reformerna av det svenska universitets- och högskolesystemet med fokus på autonomi och kvalitet. Del tre diskuterar de svenska autonomi- och kvalitetsreformerna i ljuset av en jämförelse med skandinavisk och europeisk utveckling. 2 Ramvillkor för den högre utbildningen 2.1Nya realiteter, utmaningar och drivers i den högre utbildningen i Under har den högre utbildningen varit en mycket viktig del av den internationella och nationella politiska dagordningen på grund av sektorns betydelse för tillväxt och konkurrenskraft, skapande av arbetstillfällen och social utveckling. har utbildningssektorn undergått stora förändringar. Det har skett en markant ökning av antalet studerande, en samtidig ökning av antalet lärosäten samt budgetnedskärningar i många länder på grund av finanskrisens inverkan på den offentliga utgiftsnivån. Det har skett en internationalisering av utbildning och forskning och en globalisering av marknaden för högre utbildning. Till exempel har de asiatiska utbildningssystemen genomgått stora förändringar, och ett aldrig skådat antal studerande har sökt in på de bästa utbildningarna i och . Lärosätena har därmed förändrats när det gäller organisation, styrning och finansiering. I många europeiska länder, inte minst i , har man försökt styra processen genom lagstiftning med hjälp av mer eller mindre lyckade reformer. Strävandena efter att finna lösningar på europeiskt plan och integrera europeisk högre utbildning och forskning har förstärkts. Förutom de nationella initiativen för att modernisera den högre utbildningen finns det en växande press för reformer inom Europeiska unionen (EU). De mest betydelsefulla drivkrafterna i den processen har varit Bolognaprocessen2 och Lissabonstrategin3. Bolognaprocessen är ett bottom-up-initiativ som har som syfte att harmonisera all högre utbildning i och skapa det europeiska området för högre utbildning (European Higher Education Area)4. 2 Bolognaprocessen är det breda europeiska samarbetet om de högre utbildningarna, som har sin utgångspunkt i Bolognadeklarationen av . Denna antogs av de europeiska ministrarna med ansvar för högre utbildning. Syftet med Bologna-processen är att skapa en gemensam europeisk arena för högre utbildning med fri rörlighet för studerande, forskare och färdigutbildade samt att göra europeisk högre utbildning attraktiv för studerande från andra världsdelar. Bolognaprocessen omfattar 47 länder. 3 Centrala element i Lissabonstrategin (2000–2010) och den efterföljande 2020- strategin med fokus på hållbar ekonomisk tillväxt är moderniseringen av universiteten. Lissabonstrategin antogs av i , men fick bara delvis framgång, eftersom EU:s medlemsländer var skeptiska till att avstå bestämmanderätt till EU på området. I kommunikéer rekommenderar bl.a. en ökad geografisk forskarmobilitet samt ökad synlighet och attraktion för det gemensamma europeiska utbildningsområdet och den europeiska forskningsarenan i världen. framställde kommissionen förslag om en reformstrategi för modernisering av högre utbildning, som siktar på att stärka mobilitet och samarbete över gränserna och locka till sig de bästa akademikerna och forskarna utanför EU. 4 De centrala fokusområdena i det gemensamma europeiska utbildningsområdet omfattar mobilitet för studerande och forskare, sambanden mellan utbildning, forskning och RAMVILLKOR FÖR DEN HÖGRE UTBILDNINGEN 2013/14:RFR21 omvänt betecknas som ett top-down-initiativ med syfte att göra EU till den mest dynamiska och konkurrenskraftiga (kunskapsbaserade) ekonomin i världen. Sammanhanget mellan Bolognaprocessen och Lissabonstrategin grundlades i , och därmed bekräftades det nära sambandet mellan europeisk utbildning och forskning. inledde en debatt om de europeiska universiteten, där man satte fokus på den nationella överregleringen, hindren för synergi och betydelsen av fragmenteringen av det europeiska högre utbildningslandskapet för kunskapsproduktionen i . I sin uppföljning 2005 framlade en modernisation agenda for universities, som en del av Lissabonstrategin. Kommissionen understryker därmed universitetens roll för att uppnå målet om att skapa en gemensam europeisk forskningsarena genom att modernisera universiteten och förstärka de tre polerna i kunskapstriangeln – utbildning, forskning och innovation. framhäver att globaliseringens utmaningar förutsätter att de europeiska universiteten uppnår global konkurrenskraft. I ett meddelande till 2009 understryker kommissionen återigen betydelsen av att investera i forskning och utveckling, innovation och utbildning för att komma ur den ekonomiska krisen. I meddelandet European Higher Education in the world understryker kommissionen att de europeiska högskoleutbildningarnas fortsatta attraktionskraft är beroende av fortsatt förbättring av kvaliteten på utbildningarna. Vidare pekar kommissionen på betydelsen av de högre utbildningarna för genomförandet av 2020-strategin och konkurrenskraft: Education, and in particular higher education, is at the heart of the Europe 2020 Strategy and of Europes ambition to become a smart, sustainable and inclusive economy (Europeiska kommissionen 2013). Reformvågen i många europeiska länder drivs således på av rekommendationer på EU-nivå om behovet av att komma över fragmentering, överdetaljerade nationella regleringar, bristfälliga utbildningar, begränsad autonomi och tendenser till likriktning, samt bristande konkurrens om studerande, forskare och resurser. Många europeiska länder satte i gång omfattande reformer av högskoleutbildningarna för att möta internationaliseringens och globaliseringens utmaningar. En viktig utgångspunkt i dessa processer har varit att stimulera kvalitet. Men utvecklingen av dynamiska utbildningssystem av hög kvalitet åstadkoms på olika sätt och beror på politiska prioriteringar och skillnader i debatterna i medlemsländerna. Inte desto mindre har de olika processerna och EU-budgetens växande andel av medlen till forskning, innovation och utveckling skapat en gemensam ram för modernisering av universitet och högskolor samt för en viss harmonisering av kvalitetsbegreppet och kvalitetssäkringen. Med utgångspunkt i ett tydliggörande av statens styrningsperspektiv diskuteras i följande avsnitt centrala utbildningspolitiska begrepp och governance- innovation, transparens och kompatibilitet i det europeiska utbildningsområdet, kvalitetssäkring och en europeisk dimension i utbildningarna. 2013/14:RFR21 RAMVILLKOR FÖR DEN HÖGRE UTBILDNINGEN begrepp, bl.a. autonomi- och kvalitetssäkringskoncepten med syftet att sätta ramen för det fortsatta arbetet i rapporten. Konceptet om lärosätenas autonomi, tolkat som en ökad frihet för de statliga lärosätena att själva bestämma över sin verksamhet inom vissa områden, är centralt för de senaste årens reformer. Konceptet är emellertid inte otvetydigt. Olika intressen inom utbildningspolitiken lägger in olika betydelser i begrepp som styrning och kvalitet. Med utgångspunkt i detta diskuteras här kortfattat tre olika typer av logik (statslogiken, marknadslogiken och utförarlogiken eller den akademiska logiken) som en gemensam ram för förståelsen av de reformer som kommer att presenteras i rapporten (jfr et al. 2010, 1983). Tabell 1 En typologi av centrala begrepp inom utbildningspolitiken na som fria aktörer på statliga medel för att behov och krav: Hur man drar fördel Akademisk frihet, veten- Extra resurser och ökad frihet, men också byrå- Hitta nischer som är Bidra till verkställande, men också till demo- De problem som forsk- som man måste anpassa ning och utbildning ska sig – som hot och bidra till att lösa blir mer och mer komplexa och Källa: Baserat på et al. RAMVILLKOR FÖR DEN HÖGRE UTBILDNINGEN 2013/14:RFR21 Idealiskt sett framställer modellen de olika intressenternas sätt att använda begreppen på. Statslogiken representerar hur aktörer på politisk nivå använder begreppen. Det är t.ex. , regeringen, departementen och andra myndigheter. Marknadslogiken representerar arbetsmarknadens och näringslivets användning av begreppen, medan utförarlogiken/den akademiska logiken refererar till lärosätenas användning av samma begrepp. Enligt Unemar Öst (2009) utmanas både statslogiken och utförarlogiken/den akademiska logiken av marknadslogiken och av det faktum att det har kommit in nya aktörer i utbildningspolitiken. Statslogiken har likaså utmanats av många regeringar och av de europeiska stats- och regeringsledarnas betoning på forskning och utbildning som avgörande bidrag till ekonomisk tillväxt, innovation och konkurrenskraft. Detta har medverkat till att betydelsen hos statslogiken har förändrats och i än högre grad närmar sig marknadslogiken. har lärosätena bidragit till att utmana utförarlogiken/den akademiska logiken genom att i allt större omfattning bygga upp sina aktiviteter i samarbete med externa partner, att etablera en plattform på marknaden och att därigenom närma sig marknadslogiken, vilket implicerar att göra utbildning och forskning till en handelsvara. 2.3 Governance av högre utbildning I litteratur om högre utbildning kan man identifiera tre koncept som de centrala för de senaste decenniernas governance av högre utbildning. Det handlar om , entreprenörialism och akademisk kapitalism (jfr 1998, Ferlie et al. 1996, Slaughter & 1997, Sporn 2006). Koncepten kan sammanfattas såhär: () har till syfte att omstrukturera den offentliga sektorn, reducera statliga utgifter och initiera organisatorisk transformering för att uppnå verksamhetseffektivitet inom sektorer som sociala tjänster, hälso- och sjukvård, utbildning etc. (Ferlie et al. Ökad managerialism och marknadsorientering, value for money och doing more with less blev tillsammans med performanceindikatorer och granskningssystem trenden och . På området för högre utbildning kom NPM att omdefiniera förhållandet mellan staten och lärosätena. I många europeiska länder har NPM betytt förändringar på makronivå och i kontexten för lärosätena. Det senare förväntas öka de externa finansieringskällorna och demonstrera effektivitet och relevans gentemot olika externa intressentgrupper. Det sociala kontraktet mellan lärosätena och staten skiftade karaktär (Gumbort 2005). I många länder ledde en stram ekonomisk prioritering och nedskärningar till ett skifte bort från en statlig kontrollmodell till en statlig tillsynsmodell med ökad grad av autonomi (ex-ante-kontroll ersattes med ex-post-kontroll och 2013/14:RFR21 RAMVILLKOR FÖR DEN HÖGRE UTBILDNINGEN tillsyn från den s.k. utvärderande staten; se Dill 1998). Decentralisering av bestämmanderätten och andra ändringar i relationerna mellan lärosätena och staten ledde till att lärosätesledningarna fick större betydelse och inflytande (jfr 2000, et al. Ändringarna utmanade forskarnas och lärarnas uppfattning av de högre utbildningarnas funktion. Många akademiker argumenterade för att deras uppfattning av ökad autonomi inte gav större frihet för den enskilde akademiske medarbetaren, snarare tvärtom (2004). Den ökande institutionella autonomin medförde större krav på accountability, utvärdering och kontrakt-management. Lärosätena agerade strategiskt för att anpassa sig till de förändrade villkoren, och begreppet det entreprenöriella och responsiva etablerades. Konceptet utvecklades av (1998) baserat på en studie av fem lärosäten (bl.a. ), bl.a. av deras kapacitet i fråga om att svara mot de nya externa kraven. identifierade fem faktorer av betydelse för utvecklingen av det entreprenöriella : förstärkt styrningskärna, integrerad entreprenöriell kultur, diversifierad finansiering, stimulerande akademisk miljö samt expanderande periferi med tekniköverföring och partnerskap med externa organisationer. Under och med utgångspunkt i teorier om akademisk kapitalism, har det utvecklats ett nytt governance-koncept (Slaughter & 1997), där man har använt en marknadsorienterad och vinstdriven policy för högre utbildning (Altbach 2004). Konceptet akademisk kapitalism framhäver de högre utbildningarnas övergång från social institution till konkurrensutsatt industri (Gumport 2000) baserad på värden som ekonomisk rationalitet, tillgång och efterfrågan. Studenterna uppfattas som konsumenter, och universiteten differentierar sina uppdrag och profilerar sig, för att tillfredsställa de olika konsumentgruppernas behov. Det medför strukturella och organisatoriska förändringar på lärosätesnivå. Många regeringar har svarat med att ytterligare utvidga lärosätenas autonomi och ställa högre krav på strategisk ledning och profilering (jfr 2012). Enligt Slaughter & Cantwell (2012) har den akademiska kapitalismen i utvecklats och brett ut sig på – jämfört med i där den utvecklades långsamt. En central aktör i det här sammanhanget är som oftast på uppmaning från EU:s stats- och regeringschefer och bl.a. mot bakgrund av ökade anslag till forskning och utbildning i EU:s budget (jfr Horizon 2020) argumenterar för reformer, övergripande och i de enskilda medlemsländerna, som kan förbättra produktiviteten och sektorns totala samhälleliga utdelning, bl.a. genom att uppmuntra regeringarna till effektivitetsreformer som ska bidra till innovation, tillväxt och sysselsättning och medverka till att göra EU till ett ledande kunskapssamhälle. RAMVILLKOR FÖR DEN HÖGRE UTBILDNINGEN 2013/14:RFR21 Kvalitet i betydelsen akademisk spetskompetens har varit av central betydelse för den högre utbildningen. kontrollerades kvaliteten externt med hjälp av t.ex. juridiska villkor för etablering av lärosäten, regler för utnämning av professorer och antagning av studerande. Detta sätt att säkerställa kvaliteten genom offentligt finansierade, europeiska högre utbildningar var allmänt förekommande , när kvalitetssäkringskonceptet introducerades i samband med nya riktlinjer och krav på accountability (jfr ). Från att vara i periferin har kvalitet och kvalitetssäkring blivit ett centralt tema för universitets- och högskoleutbildningar i ett världsperspektiv. Den politiska debatten om kvaliteten intensifierades och till följd av implementeringen av NPM. Debatten startade med accountability och value for money och de därmed följande kraven på förbättrad kvalitet och kvalitetsutvärderingar. Det sattes snabbt fokus på ackreditering av den högre utbildningen och lärosätena (El-Khawas 2006). I den högre utbildningens omorganiseringsprocess under har kvalitetssäkring uppfattats som en viktig del av universitetens moderniseringsagenda (2003). Kvalitetssäkring av högre utbildning i har varit en av de viktigaste drivkrafterna i Bolognaprocessen (). Bolognaprocessen har skapat en ram för harmonisering av kvalitetssäkringen. De europeiska standarderna och riktlinjerna har varit utgångspunkten för konsensus om god praxis och mekanismer för kvalitetssäkring. Men det är inte okomplicerat att tala om en europeisk kvalitetssäkring. Det finns stora skillnader i debatten om kvalitet i den högre utbildningen och forskningen i , men kan en rad överordnade tendenser som kännetecknar situationen i många europeiska länder identifieras, vilket är av betydelse för debatten i de enskilda medlemsländerna (jfr EUA 2011, Kalpazidou 2011). En av de gemensamma tendenserna är ett växande intresse för kvalitetssäkringens resultat och effekter. Drivkrafterna bakom den här utvecklingen är bl.a. marknadsorientering, fokus på tillväxt och sysselsättning, organisatoriska och budgetmässiga anpassningar/nedskärningar och krav på redovisning av resultat (accountability). En annan tendens, som hör tätt samman med den första, är ett ökande fokus på de kvantitativa utvärderingarna och indikatorerna. Rankningar är ett sådant instrument. Det används av beslutsfattare och lärosäten för att främja specifika politiska dagordningar. Utvecklingen i riktning mot ökad användning av kvantifierbara data indikerar att fokus på den högre utbildningen håller på att flyttas från kvalitetsprocesser till kvalitetsresultat (jfr EUA 2011). En tredje tendens som bör nämnas i det här sammanhanget hänför sig till transformationen av lärosätenas autonomi. och har de flesta europeiska länder i samband med stigande institutionell autono- 2013/14:RFR21 RAMVILLKOR FÖR DEN HÖGRE UTBILDNINGEN mi efter hand gett upp den direkta kontrollen över kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling. Ansvaret för kvalitetsutveckling ligger (och gör det fortfarande) i första hand hos lärosätena, medan ansvaret för utbildningsprogram på europeiska universitet traditionellt har omfattats av statlig styrning och kontroll. Monitorering av praxis genom utvärdering av kvaliteten hos program och lärosäten har skiftat , från att primärt ha varit statliga till att bli kvasistatliga eller icke-statliga institutioner, ofta kallade utvärderingsinstitut, ackrediteringsråd eller utvärderingsagenturer (med överlappande arbetsuppgifter och oklara gränser i förhållande till andra intressenter – jfr ). I samband med kvalitetssäkring har begrepp5 som programutvärdering, granskning och ackreditering blivit allmänna efter . Att ackrediteringar kom i centrum för debatten har enligt et al. (2001) att göra med: i) brist på förtroende och krav på accountability (dvs. en NPM- dagordning), ii) en gemensam arbetsmarknad och de studerandes mobilitetskrav (dvs. Bolognadagordningen) och iii) den globala marknaden för högre utbildning (dvs. en globaliseringsdagordning). har kvalitetssäkring som statligt redskap fått en konkurrent i det stigande antalet internationella rankningar. Dessa riskerar bl.a. på grund av verkningarna på nya och kommande studerande att försvaga de nationella kvalitetssäkringsinstitutionernas inflytande (jfr Westerheijden et al. 2007, Stensaker et al. Internationella rankningar kan med rätta betecknas som en manifestation av den globala konkurrenspräglade miljön och som en drivkraft bakom förändringsprocesserna. Hantering av rankningslistor har ökat pressen på universiteten för att utveckla den globala utbildnings- och forskningsmarknaden. Hazelkorn (2007) menar att rankings are provoking an important debate about the quality and performance of Higher Education institutions, how they should be defined and measured, by whom and for what purpose. Universitetsledningar använder rankningar för att upprätthålla och bygga upp lärosätets ställning och anseende. Studenter använder rankningar för att välja utbildningsprogram, företag använder dem som måttstock när de väljer vilka lärosäten de ska rekrytera från, medan åter andra använder dem som instrument för att implementera politiska beslut. Rankningar har dock kritiserats för brister eller t.o.m. systematiska fel eftersom de använder indikatorer som inte mäter kvalitet utan bara sådant som det är möjligt att mäta.