rir · H2B56 · 2014-03-27 00:00:00 — ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA Många av måltyperna är juridiskt komplicerade och det krävs därmed en stor bredd i kompetens vid förvaltningsrätterna för att kunna hantera alla måltyper. Särskilt för en liten förvaltningsrätt kan bredden och komplexiteten i måltyperna vara en utmaning att hantera. Frågan om vissa måltyper borde koncentrerats till en eller några domstolar för att öka kompetens och kvalitet i handläggningen har tagits upp i några tidigare utredningar, till exempel i slutbetänkandet från 2010.94 Utredningen föreslår att upphandlingsmålen koncentreras till tre förvaltningsrätter samt en kammarrätt. Förutom förkortade handläggningstider menar utredningen att en sådan koncentration skulle leda till att rättspraxisen inom området skulle bli mera enhetlig och förutsebar. Vi har i granskningen diskuterat frågan om koncentration av vissa måltyper till färre domstolar skulle kunna öka effektiviteten vid förvaltningsrätterna. Flera förvaltningsrätter menar att det skulle leda till att det blir svårare att rekrytera till de förvaltningsrätter som inte är specialiserade. delar denna uppfattning men ser också en potentiell effektiviseringsvinst genom att ökad koncentration skulle leda till ökad kompetens och snabbhet i avgörandet. framhåller också att en koncentration av vissa måltyper till några förvaltningsrätter kan leda till att målunderlaget för någon eller några av övriga förvaltningsrätter minskar i sådan grad att man måste överväga nya sammanslagningar.95 4.6.3 Inflödet av mål är ryckigt och kan vara svårt att förutse Förvaltningsrätterna styr inte själva över inflödet av mål, utan behöver ha beredskap för att inflödet av olika måltyper snabbt kan gå upp eller ned. Flera förvaltningsrätter har i granskningen tagit upp det ryckiga och svårförutsägbara inflödet av mål som ett av de största hindren för en effektiv handläggning. Politiska beslut eller reformer kan relativt snabbt påverka målinströmningen till förvaltningsrätterna. Förvaltningsrätterna hade till exempel inte förutsett den stora inströmning av socialförsäkringsmål som kom 2010 och som följde på de ändringar som genomfördes inom socialförsäkringsområdet 2008. Detta ledde i sin tur till att balanserna snabbt steg vid förvaltningsrätterna åren därefter. har ett övergripande ansvar för att ta fram prognoser för inkommande mål till förvaltningsrätterna. Efter den stora ökningen av socialförsäkringsmål inleddes ett samarbete med för att bättre kunna förutspå kommande inflöde av socialförsäkringsmål.96 har ett etablerat informationsutbyte med , där bland annat får prognoser för inkomna omprövningar hos 94SOU 2013:12 Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling. 95Intervju med generaldirektör, . GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Utifrån detta underlag gör prognoser över inkomna socialförsäkringsmål till förvaltningsrätterna. prognos för målinströmning av socialförsäkringsmål var att det skulle inkomma cirka 15 000 socialförsäkringsmål. Utfallet visades sig dock bli dryga 12 000, det vill säga 3000 mål eller färre än prognosticerat.97 Prognosen för mål enligt socialtjänstlagen, som både antals- och andelsmässigt utgör en stor andel av de inkommande målen på förvaltningsrätterna, baseras framför allt på utvecklingen av konjunkturen och arbetslösheten. var prognosen att inkomna mål enligt socialtjänstlagen skulle vara 25 500 stycken. Utfallet var drygt 26 000 mål, vilket betyder att prognosen för dessa mål stämde ganska väl.98 4.6.4 Begränsade möjligheter för förvaltningsrätterna att avlasta varandra Inom förvaltningsprocessen finns det flera regler som bestämmer vilken domstol som är behörig att pröva ett enskilt mål, så kallade forumregler.99 Möjligheterna att överlämna mål mellan förvaltningsrätterna är begränsade.100 Lagstiftningen är utformad utifrån att detta kan ske i enskilda fall och inte utifrån att domstolar till exempel ska kunna avlasta varandra vid arbetstoppar. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att bland annat överväga behovet av att utöka möjligheterna att överlämna mål mellan domstolar.101 Av direktiven till utredningen framgår att reglerna om överlämnande av mål från en behörig domstol kan behöva göras mer generösa, bland annat för att en domstol med för tillfället ledig kapacitet ska kunna avlasta en domstol där det råder hög arbetsbelastning. Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 december 2014.102 konstaterar att en viss hjälp med målavarbetning har kunnat genomföras på några förvaltningsrätter. hjälpte till exempel Förvaltningsrätten i två andra förvaltningsrätter att avgöra 450 mål. Målen överlämnades dock inte utan Förvaltningsrätten i fick förordnande att döma i de andra förvaltningsrätternas namn. 97Prognoser för måltillströmning 2013-2016, 2013. Siffrorna baseras på underlag från skickade via e-brev . 98Prognoser för måltillströmning 2013-2016, 2013. 99Förvaltningsprocesslag (1971:291). 10014 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. 102Se även kapitel 2 för en närmare beskrivning av detta uppdrag. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA som deltog vid avgörandena tillhörde respektive domstols områden och reste till i i samband med att målen skulle föredras. En anledning till att Förvaltningsrätten i tog detta initiativ var att domstolen vid tillfället hade en överkapacitet av rådmän och ville undvika en övertalighet. En ökning av den egna målinströmningen gjorde att man inte längre hade resurser att döma åt andra domstolar. aktstudie visar att handläggningstiden i huvudsak består av liggtid för samtliga granskade måltyper vid samtliga sex förvaltningsrätter. För undersökta socialförsäkringsmål är liggtiden i snitt av den totala handläggningstiden. För målen om ekonomiskt bistånd utgör liggtiden i snitt av handläggningstiden. Den aktiva handläggningstiden består framför allt av den kommunicering som förvaltningsrätterna bedriver med parterna i målen. Kommunicering tenderar att öka handläggningstiden för två av de måltyper vi har granskat. Det saknas en samsyn mellan förvaltningsrätterna om när mål behöver kommuniceras. För mål om sjuk- och aktivitetsersättning varierar till exempel förvaltningsrätternas kommuniceringsgrad mellan och av målen. Det skiljer sig också mellan förvaltningsrätterna när det gäller vilken eller vilka parter som kommuniceras. De viktigaste orsakerna till bristande samsyn om kommunicering uppges vara kultur och tradition på respektive förvaltningsrätt samt olika syn på . Samtliga förvaltningsrätter delar upp handläggningens olika moment på flera handläggare och domare, vilket leder till att fler behöver sätta sig in i målet jämfört med om handläggningen hade varit fördelat på färre personer. Beredningsorganisationerna skiljer sig åt mellan förvaltningsrätterna i granskningen. Några förvaltningsrätter arbetar i ökad utsträckning med mer samlade kvalificerade bedömningar av målen när de kommer in. Det är inte ovanligt kommunicering återupptas efter att målet bedömts klart för avgörande. Handläggningstiden riskera därmed att förlängas. Samtliga förvaltningsrätter är specialiserade, men för långtgående specialisering riskerar att minska flexibiliteten. Majoriteten av de granskade förvaltningsrätterna följer upp balanser av oavgjorda mål men fokus i uppföljningen tycks framför allt inriktas på gamla mål. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Det finns faktorer som kan påverka effektiviteten som helt eller delvis ligger utanför förvaltningsrätternas kontroll. Hög personalomsättning av handläggare uppges vara ett problem för många förvaltningsrätter. Ett svårförutsägbart och ryckigt inflöde av mål försvårar planering och prognoser stämmer . Det finns dessutom begränsade möjligheter för förvaltningsrätterna att avlasta varandra genom att överlämna mål. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN 5Information och bemötande gentemot enskild För att en enskild ska kunna förstå och hantera överklagandeprocessen är det viktigt att få relevant, begriplig och tillräcklig information samt ett gott En annan utgångspunkt i granskningen är att handläggningen ska vara förutsebar, vilket till exempel innebär att en enskild ska kunna få besked om handläggningstid för sitt ärende. har granskat vilken information som ges till den som ansöker om sjukpenning, sjuk- eller aktivitetsersättning eller ekonomiskt bistånd, från det att personen begär omprövning av och överklagar beslutet till att han eller hon får en dom i förvaltningsrätten. Vi har även genomfört en undersökning där vi frågat enskilda som överklagat ett beslut hur de upplevde information och bemötande i förvaltningsrätten. 5.1Fokus på information och bemötande hos och i kommunerna har granskat vilken information som och kommunerna ger till den enskilde som begär omprövning av och överklagar ett beslut. har som målsättning att verksamheten ska präglas av en god service och en hög kvalitet i tillämpningen av socialförsäkringen, så att rätt person får rätt ersättning . ska anpassa kontakterna till kundernas behov, det ska vara lätt att komma i kontakt med och språket som används i informationen ska vara begripligt. Resultaten visar, enligt , att betyget när det gäller bemötande ligger på en hög nivå och att det varit relativt sedan 2008.103 103 årsredovisning 2012. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA Information ges om beräknad handläggningstid Vid begäran om omprövning av ett avslagsbeslut skickar ut ett brev med information om att begäran om omprövning mottagits samt beräknad handläggningstid, vid det fall handläggningen beräknas ta mer än en vecka.104 Brevet är standardiserat med några förvalda stycken med information om beräknad handläggningstid, där handläggaren väljer det stycke som passar bäst för det aktuella ärendet. Det framgår även av brevet att ett ärende kan komma att ta att handlägga om ärendet behöver kompletteras eller utredas.105 Vid överklagande av ett omprövningsbeslut ska det numera, enligt uppgift från , vara rutin att myndigheten skickar ett bekräftelsebrev till den som överklagat.106 Brevet innehåller dels en bekräftelse om att överklagandet mottagits, och dels information om vilken förvaltningsrätt som kommer att handlägga ärendet. Brevet innehåller dessutom information om att beslutet som den försäkrade fått från gäller till dess att beslutet eventuellt ändras av förvaltningsrätten. Av brevet framgår även att den försäkrade ska vända sig till förvaltningsrätten vid frågor.107 Av och dokumentation inom framgår bland annat vikten av att en enskild informeras om vad en utredning av det egna ärendet innebär och vilka regler som styr utredningsarbetet.108 understryker också betydelsen av att den enskilde informeras om sina rättigheter under ärendets handläggning, till exempel rätten att ta del av och yttra sig över utredningen innan beslut och möjligheten att överklaga ett avslagsbeslut. Andelen kommuner som har genomfört en klientundersökning inom verksamheten med ekonomiskt bistånd har ökat.109 Samtliga fem kommuner110 som har intervjuat under granskningen genomför med viss regelbundenhet brukarundersökningar, huvudsakligen genom att en enkät delas ut till besökare på . 104Intervjuer med omprövningsenheter i respektive , 2013- 02-06 respektive . 105Exempel på blankett (daterad ) har inhämtats från omprövningsenhet i . 1062 e-postbrev från daterade . 107Exempel på bekräftelsebrev (daterat ) har via e-post inhämtats från omprövningsenhet i . 108Handläggning och dokumentation inom , 2010. 109Öppna jämförelser av ekonomiskt bistånd 2013, . 110De fem kommunerna är , , , och . GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Kommunerna menar att resultaten överlag är positiva när det gäller information och bemötande. Rikligt med information till den som söker ekonomiskt bistånd Enligt företrädare för de fem kommuner som vi har intervjuat ges information både inledningsvis när en enskild ansöker om ekonomiskt bistånd och vid avslag. Informationen ges alltid skriftligt men ofta även muntligt i samband med avslag på ansökan. Flera kommuner har också sagt att de vid behov hjälper till med överklagande av beslutet. En kommun har lyft fram att det från sökande ibland upplevs som att det ges för mycket information, framför allt i samband med ett avslag, och att det är en utmaning att ge den information man är skyldig att ge och se till att mottagaren verkligen tar till sig informationen, exempelvis om möjligheten att överklaga. JO får enligt uppgift en del klagomål från enskilda som handlar om brister i information i samband med handläggningen av ärenden om ekonomiskt bistånd. Enligt JO har dock kommunerna generellt sett tillfredsställande rutiner för att lämna information om möjligheten att klaga på beslut om ekonomiskt bistånd.111 Flera kommuner berättar att det är en utmaning att ge information till personer med annat språk än svenska som modersmål. Det finns informationsmaterial på många olika språk och tolk används i den muntliga kommunikationen, men det handlar också om att mottagaren ska förstå och acceptera processen. Även kommuner och landsting (SKL) framhåller att det ligger en stor utmaning i hur kommunerna ska kommunicera med dem som söker ekonomiskt bistånd och har bristande kunskaper i svenska språket.112 5.2Klagande får lite information under processen i förvaltningsrätt Jag fick ingen information alls, det hade underlättat.113 Förvaltningsrätterna ger mycket lite information till den klagande målet handläggs, till skillnad från och kommunerna. Ingen av de förvaltningsrätter som intervjuat skickar ut en bekräftelse på att överklagandet mottagits och det ges heller inte någon information om till exempel beräknad handläggningstid. 111Intervju med tjänstemän vid JO . 112Intervju med SKL . 113Citat från de öppna svaren i telefonintervjuundersökning. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA har genomfört en telefonintervjuundersökning till 350 personer som fick en dom i sitt mål eller . Av dessa har 300 haft ett mål om sjukpenning eller sjuk- och aktivitetsersättning och 50 personer ett mål om ekonomiskt bistånd. Svarsfrekvensen för gruppen med mål om sjukpenning eller sjuk- aktivitetsersättning är . från personer som överklagat ekonomiskt bistånd ska betraktas som exempel.114 Samtliga förvaltningsrätter ingick i urvalet. Bakgrund om de som svarat på enkäten Av de svarande som överklagat ett beslut om sjukpenning eller sjuk- och aktivitetsersättning var 205 kvinnor och 95 män. Av de svarande var eller äldre och var . Nästan hälften av intervjupersonerna har gymnasial utbildning som högsta avslutade utbildning, dryga hade högskoleutbildning och grundskoleutbildning. Av dem som överklagat ett beslut om ekonomiskt bistånd var 25 kvinnor och 25 män och hälften var . Utbildningsgraden var något lägre i denna grupp. I enkäten har vi även frågat om intervjupersonen haft ett ombud. Cirka en tredjedel (97 personer) med socialförsäkringsmål har haft ett ombud, varav 51 personer haft ett juridiskt ombud och övriga 46 ett annat ombud (till exempel en anhörig, bekant, god man etc). För dem med mål om ekonomiskt bistånd (50 personer) hade 2 personer haft juridiskt ombud och 8 personer annat ombud. För att få en bättre förståelse för den kontext som intervjupersonen befann sig i samband med processen i förvaltningsrätt efterfrågades om personen tidigare överklagat ett beslut till förvaltningsrätten. Cirka en tredjedel, 95 personer, av dem som haft ett socialförsäkringsmål i förvaltningsrätten hade tidigare erfarenhet av att ha överklagat ett beslut. Motsvarande för dem med ekonomiskt bistånd var 20 personer. Vi var också intresserade av att få reda på om förvaltningsrätten varit i kontakt med den klagande genom att denna blivit ombedd att komplettera sitt ärende eller fått möjlighet att yttra sig. Av dem med socialförsäkringsmål svarade nej, svarade ja och övriga visste inte/var tveksamma. En något högre andel svarade ja bland dem med mål om ekonomiskt bistånd. 114 För mer information om undersökningen, till exempel urval och formulär, se bilaga 1 och 3. GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN 5.2.2Klagande vill ha mer information från förvaltningsrätten Stor brist på information. Jag visste till exempel inte ens om min överklagan kommit fram.115 Av de förvaltningsrätter som intervjuat skickar ingen ut information i form av till exempel ett bekräftelsebrev i samband med att överklagandet inkommer till domstolen. Några domstolar skickar dock ut brev med information om förenklad delgivning i samband med att överklagandet kommer in till domstolen. Brevet beskriver endast hur domstolen kommer att skicka handlingar till den klagande, och det finns ingen ytterligare information om till exempel hur processen i förvaltningsrätt går till. innebär detta att den klagande får ett livstecken från domstolen. Det har i samband med intervjuer under granskningen framförts till att brevet med information om förenklad delgivning kan vara svår för en enskild att förstå. Till exempel kan den klagande tro att den måste agera med anledning av brevet eller att den missat något i sitt ärende. I enkäten uppgav en övervägande majoritet, , av gruppen med socialförsäkringsmål och drygt hälften av dem med mål om ekonomiskt bistånd, att de fått information om förenklad delgivning. En relativt stor andel svarade att de inte visste om de fått detta brev eller inte. Av gruppen med socialförsäkringsmål svarade att det var svårt eller ganska svårt att förstå informationen, men svarade hälften att det var lätt eller ganska lätt. Av gruppen med mål om ekonomiskt bistånd svarade hälften att det var svårt eller ganska svårt. Svårigheter att få information i samband med överklagandet Ingen information skickas ut i samband med att överklagandet kommer in till förvaltningsrätten. har därför frågat intervjupersonerna hur lätt eller svårt det var att få reda på vissa mer eller mindre grundläggande uppgifter om det egna ärendet i samband med att överklagandet inkommit till förvaltningsrätten. I nedanstående tabell redovisas frågorna och svaren för gruppen med socialförsäkringsmål. 115 Citat från de öppna svaren i telefonintervjuundersökning. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA Tabell 5.1 Uppfattning om information i samband med överklagandet för gruppen med socialförsäkringsmål, antal och andelar Hur lätt eller svårt tycker du att det var att få reda på ...vilken förvaltningsrätt som skulle handlägga ditt ärende? Vet ej/tveksam ...att förvaltningsrätten mottagit din överklagan? Vet ej/tveksam ...kontaktuppgifter till domstolen? Vet ej/tveksam GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Hur lätt eller svårt tycker du att det var att få reda på ...hur handläggningen av ditt ärende förväntades ta? Vet ej/tveksam ...vad som förväntades av dig under processens gång? Vet ej/tveksam Att få reda på vilken förvaltningsrätt som handlägger ens ärende och att överklagandet har mottagits, kan betraktas som grundläggande information. av gruppen med socialförsäkringsmål tyckte att det var svårt eller ganska svårt att få reda på vilken förvaltningsrätt som skulle handlägga ärendet. Knappt en fjärdedel uppgav att det var svårt eller ganska svårt att få reda på att överklagandet mottagits av förvaltningsrätten. Bland de intervjuade som överklagat ett beslut om ekonomiskt bistånd var bilden densamma. En tredjedel av dem med ekonomiskt bistånd uppgav till exempel att de tyckte att det var svårt eller ganska svårt att få reda på vilken förvaltningsrätt som skulle handlägga ärendet. Nästan hälften, , i gruppen med socialförsäkringsmål uppgav att det var svårt eller ganska svårt att få reda på vad som förväntades av den klagande under processens gång. En nästan lika stor andel av dem med ekonomiskt bistånd har också uppgett detta. ATT ÖVERKLAGA TILL FÖRVALTNINGSRÄTTEN – HANDLÄGGNINGSTIDER OCH INFORMATION TILL ENSKILDA Det som framför allt upplevdes som svårt att få reda på var hur handläggningen förväntades ta. Av dem med socialförsäkringsmål tyckte att det var svårt eller ganska svårt att få reda på när de kunde räkna med en dom i målet. Relativt få har svarat att det varit lätt eller ganska lätt att ta reda på dessa saker. av dem med socialförsäkringsmål svarade att det hade underlättat i stor eller ganska stor utsträckning att få skriftlig information om ovanstående i samband med att processen startade. Drygt hälften av gruppen med mål om ekonomiskt bistånd tyckte att det hade underlättat att få skriftlig information av förvaltningsrätten. Analysen visar att det inte upplevs lättare för personer med tidigare erfarenhet av att överklaga, att få reda på vilken förvaltningsrätt som skulle handlägga ärendet. Det uppfattades inte heller lättare att få reda på vad som förväntades av den enskilde under processens gång. Det är till och med en högre andel i gruppen med tidigare erfarenhet som ansåg att det var svårt att veta vad som förväntades, jämfört med dem utan tidigare erfarenhet. Intervjupersonerna med mål om ekonomiskt bistånd följer samma mönster. Resultatet visar också att utbildningsgraden inte påverkar uppfattningen i särskilt stor utsträckning. Till exempel ansåg strax över hälften av dem med högskoleutbildning inom socialförsäkringsgruppen att det var svårt eller ganska svårt att få reda på vad som förväntades under processens gång. Motsvarande andel för dem med grundskoleutbildning var . Brister under själva processen Intervjupersonerna fick också möjlighet att framföra övriga synpunkter på förvaltningsrättens handläggning av ärendet. Svaren kategoriserades i ett antal förvalda alternativ. Svaren från gruppen med socialförsäkringsmål fördelades på följande sätt: GRANSKAR: MEDBORGARNA OCH FÖRVALTNINGEN Tabell 5.2 Övriga synpunkter från gruppen med socialförsäkringsmål, antal och andel.116 Det tog att avgöra ärendet Respondenten fick aldrig möjlighet att inkomma med Det var svårt att få besked om hur det gick med ärendet Informationen (både muntlig och skriftlig) från förvaltningsrätten var svår att förstå Som framgår av tabellen är det framför allt synpunkter om att handläggningstiden är för lång som tas upp av dem som svarat. Nära två tredjedelar hade synpunkter om detta. Detta stämmer också överens med resultatet av Brottsförebyggande rådets (Brå) intervjuundersökning, där synpunkter på den långa handläggningstiden framkommer i flera sammanhang under intervjuerna och enligt Brå tycks vara en av de mer påtagliga erfarenheterna av förvaltningsrätten.117 Även i de svar som kategoriserats som annat kretsar många svar kring den långa handläggningstiden och konsekvenser av denna (mer om konsekvenser redovisas i avsnitt 4.5 nedan). Det är också relativt många i socialförsäkringsgruppen, 82 personer eller , som tycker att det var svårt att få besked om hur det gick i ärendet. 5.2.3Förvaltningsrätterna är delvis medvetna om bristerna De intervjuade förvaltningsrätterna är i stort sett överens om att det finns ett behov av mer information till de klagande. Flera förvaltningsrätter har framfört att det skulle kunna gå ut någon form av informationsbrev i samband med att överklagandet kommer in till domstolen och att informationen kunde inkludera beräknad handläggningstid. En förvaltningsrätt har framfört att de diskuterade möjligheten att skicka informationsbrev till klagande i samband med överklagandet. Projektet genomfördes dock inte eftersom kansliet ansåg att det skulle leda till för mycket administration samt att förvaltningsrätten hade svårigheter att utforma informationen i brevet. Till exempel var det svårt att utforma informationen om möjligheten att begära 116De svarande kan ha lämnat synpunkter som kategoriserats på flera svarsalternativ, vilket gör att antal svar per delfråga inte summerar till antal svarande.