rir · H2B53 · 2014-03-18 00:00:00 — Den minskade omfattningen av svenskundervisningen i mottagningsverksamhet och regleringen av offentlig upphandling anges som två förklaringar. Såväl regelverket i form av , som det faktiska genomförandet av upphandlingar (t.ex. avseende geografisk och volymmässig omfattning) uppges av och Arbetsförmedlingen försvåra för civilsamhället att delta i upphandling. ska myndigheterna beakta kraven på god resursanvändning, varför upphandling från civilsamhället inte får medföra att kraven på hög effektivitet inte uppnås. En tredje förklaring till låg omfattning på upphandlingen från civilsamhället är den ovilja som delar av civilsamhället har att ta den typ av utförarroll som en upphandling 118SOU 2013:12 Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling. 2013/14:1 UO 2. STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET Andra former av samarbeten, som t.ex. partnerskap, anses som mer intressant. Införandet av etableringslotsarna, som upphandlas genom LOV, har emellertid medfört ett förenklat upphandlingsförfarande, något som också avspeglas i att civilsamhällets andel av lotsanordnarna, jämfört med deltagande i LOU-upphandling, är relativt sett stor. Upphandlingsfrågor har också utretts av , som har beskrivit vissa problem vad gäller upphandling från civilsamhället. Utredningens förslag bereds inom . Civilsamhället anses av och Arbetsförmedlingen bidra positivt i mottagnings- och etableringsverksamheten, och båda myndigheterna försöker därför finna lokala samarbeten med civilsamhället. Det är dock inte något som styrs av vare sig regeringen eller myndigheterna internt, och omfattningen av den lokala samverkan följs i dessa delar inte upp av myndigheterna. Det finns därför inga uppgifter om den faktiska omfattningen av samverkan mellan den lokala mottagningsenheten/arbetsförmedlingen och civilsamhället. Enligt och Arbetsförmedlingen försvåras också att den lokala samverkan med civilsamhället av utformningen av regelverket. Exempelvis anger både och Arbetsförmedlingen att man bl.a. upplever svårigheter att bidra finansiellt till den verksamhet som civilsamhället lokalt bedriver, och som man anser fyller en viktig funktion i mottagnings- och etableringsverksamheten. Bl.a. handlar det om att inte anses möjliggöra finansiering. Givet att Arbetsförmedlingens och analys av regelverket runt stämmer, indikerar det att det kan finnas en målkonflikt mellan å ena sidan ambitionen att involvera civilsamhället genom upphandling och lokal samverkan och, å andra sidan, kraven på att offentlig upphandling ska leda till effektivitet och god hushållning. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 4 Statlig finansiering av civilsamhället Ett sätt för staten att möjliggöra för civilsamhället att bidra med en mångfald verksamheter i integrationsarbetet är att via statliga bidragssystem finansiera den verksamhet som det civila samhället bedriver och som syftar till att underlätta etablering och integration. Den verksamhet som det civila samhället bedriver inom integrationsområdet finansieras på många olika sätt, t.ex. genom medlemsintäkter och gåvor, kommunala bidrag samt statlig finansiering120. Statens finansiering av verksamhet inom integrationsområdet sker genom , Svenska och till viss del länsstyrelserna121. Här analyserar vi utifrån revisionsfråga 2 hur den statliga finansieringen är utformad och vad det medför. Det statliga stödet till civilsamhället förmedlas genom olika typer av bidrag. De vanligaste formerna är organisationsstöd, projektfinansiering samt olika former av verksamhetsstöd och stöd till föreningar som håller på att etableras. Inriktningen på de olika statsbidragen kan också vara olika brett definierade av regeringen, där projektbidrag ofta är mer styrda.122 Av prop. En politik för det civila samhället framgår att regeringen generellt vill öka andelen organisationsbidrag i förhållande till andelen projektbidrag, bl.a. i syfte att underlätta organisationernas självständighet och oberoende, samt att säkerställa en ökad långsiktighet i genomförda verksamheter.123 kan styrda bidrag, som projektbidrag, vara ett sätt för staten att möjliggöra för civilsamhället att vara utförare av verksamhet som staten har definierat. 120Ungdomsstyrelsen (2013) Dialog, självständighet och långsiktiga förutsättningar. En uppföljning med ideella föreningar i fokus. De statliga bidragen till det civila samhällets organisationer uppgick, enligt prop. 2013/14:1 UO 17, s. 178, till totalt ca . Bidragen fördelades, enligt uppgift från företrädare för , främst till folkbildningen (ca 3,5 mdkr), utvecklingssamarbetet (ca 3 mdkr) och idrotten (ca 1,7 mdkr). 121Även andra myndigheter finansierar civilsamhällets verksamhet, t.ex. Allmänna arvsfonden och . Dessa myndigheter har dock inte specifik inriktning på den integrationsfrämjande verksamheten även om de till viss del indirekt kan finansiera sådan verksamhet. Därutöver kan staten indirekt stödja nyanländas integration genom den verksamhet som olika myndigheter bedriver inom andra områden. Ett sådant exempel är, enligt uppgift från företrädare för , som genom olika tillväxtsatsningar också kan bidra till främjad integration. Det civila samhällets verksamhet kan också finansieras av Europeiska flyktingfonden, något som dock inte omfattas av denna granskning (se bilaga 1). 122Intervjuer med företrädare för om bidragsgivning och . 2009/2010:55, s. 55, 58 och 131. STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET 4.1Ungdomsstyrelsens finansiering av civilsamhället inom integrationsområdet fördelar bidrag till civilsamhället i enlighet med inriktningen i ett antal förordningar.124 4.1.1Fyra förordningar inom integration och diskriminering I uppdrag ingår att fördela bidrag till det civila samhället enligt tre förordningar som hör till integrations- och diskrimineringsområdet: Statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund, Statsbidrag till verksamheter mot rasism och liknande former av intolerans, samt Statligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering.125 – 2012 fördelade dessutom ett statsbidrag för så kallat yrkesinriktat mentorskap126, ett bidrag som aviserats i prop. 2009/10:55 och i överenskommelsen inom integrationsområdet (se kapitel 2). stöd fördelas som olika typer av bidrag, t.ex. organisationsbidrag, verksamhetsbidrag och projektbidrag (se tabell 2), där projektbidrag och verksamhetsbidrag är mer styrande former än organisationsbidrag. 124Förordning (2007:1140) med instruktion för och regeringsbeslut Regleringsbrev för avseende . 1254 § förordningen (2007:1140) med instruktion för , regeringsbeslut Regleringsbrev för avseende anslag 1:1 Integrationsåtgärder och regeringsbeslut Regleringsbrev för avseende anslag 2:2 Åtgärder mot diskriminering och rasism m.m. 126Se t.ex. regeringsbeslut Regleringsbrev för avseende , uppdrag Mentorskapsprojekt, samt förordning (2010:84) om statsbidrag för verksamheter med yrkesinriktat mentorskap. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Tabell 2: finansiering av civilsamhället inom integration och diskriminering, 2010 – 2012 Totalt beviljat bidrag, kr Verksamhet mot rasism/ Källa: årsredovisning , avsnitt 7.7, 7.9, 7.10 och 7.12. Utifrån de av regeringen beslutade förordningarna kan staten, genom , stödja integrationsfrämjande verksamhet om den syftar antingen till att stärka kultur, språk, identitet och delaktighet i samhället; att motverka rasism eller liknande former av intolerans; att motverka diskriminering; eller till att främja yrkesinriktade mentorskap (det sista nu avslutat).127 Variationen är stor bland de organisationer som får bidrag från statsbudgetens utgiftsområde 127Förordningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund, förordningen (2008:62) om statsbidrag till verksamheter mot rasism och liknande former av intolerans, förordningen (2002:989) om statligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering samt förordningen (2010:84) om statsbidrag för verksamheter med yrkesinriktat mentorskap. STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET 13 för verksamhet för integration eller mot diskriminering.128 Totalt fördelar ut de medel som myndigheten enligt regleringsbrevet har att fördela till civilsamhället. motsvarar det för verksamhet inom ramen för de fyra förordningarna129. Det, tillsammans med att fler bidrag söks än som delas ut (se tabell 2), indikerar att bidrag är kända bland civilsamhällets organisationer. Indirekt stöd till integrationsfrämjande verksamhet gör redovisningen ofullständig Sammantaget är finansiering av civilsamhällets verksamhet inom integrationsområdet i praktiken både större och mindre än de uppgifter som framgår av tabell 2. En orsak är att de statsbidrag som återfinns inom integration och diskriminering även finansierar verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering utanför just integrationsområdet (t.ex. utifrån kön, funktionshinder och sexuell läggning). En annan orsak är att också fördelar bidrag inom andra områden, där organisationer och verksamheter som beviljas bidrag ur dessa stödformer ibland kan ha integration som bisyfte. Det innebär att i sin övriga bidragsgivning (t.ex. i bidragen för ungas respektive kvinnors organisering) indirekt kan stödja integrationsfrämjande verksamhet. uppdrag och resurser för uppföljning av bidragsgivningen omfattar enbart respektive bidrags huvudsyfte. Det innebär att myndigheten inte kan lämna heltäckande uppgifter om antal och andel bidrag inom myndighetens alla stödformer som har lämnats till projekt eller verksamheter som innehåller integrationsfrämjande insatser.130 Även regeringens särskilda satsning på engagemangsguider kan ses som ett integrationsfrämjande statsbidrag.131 128Afrosvenskarnas riksförbund och Kurdiska är exempel på organisationer som fått statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund. Islamiska och – Tjejers rätt i samhälle har t.ex. fått stöd till verksamhet mot rasism och liknande former av intolerans, medan mot diskriminering och Svenska Röda Korset finns bland de organisationer som har fått stöd till verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering. Nio organisationer har fått stöd till verksamhet med yrkesinriktat mentorskap – 2012. Bland dessa finns i och . Källa: årsredovisning . 129Riksrevisionens summering utifrån årsredovisning . 130Intervju med företrädare för bidragsgivning och uppgift från företrädare för bidragsgivning i e-post . 131Intervju med företrädare för bidragsgivning . Bidraget till engagemangsguider kan sökas av organisationer som bedriver verksamhet i geografiska områden med låg organiseringsgrad, vilket ofta sammanfaller med områden där många är utrikes födda, se t.ex. regeringsbeslut Regleringsbrev för avseende , uppdrag Stöd för engagemangsguider. Stödet till engagemangsguider finns med i regeringens åtgärdsplan till överenskommelsen inom integrationsområdet (se kapitel 2). GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 4.1.2Ungdomsstyrelsen fördelade tidigare stöd till organisationer som främjade integration När lades ned övertog uppdraget att fördela bidrag enligt förordning (2000:216) om statsbidrag till organisationer som främjar integration. Stödet innebar att organisations- och verksamhetsbidrag lämnades till organisationer bildade på etnisk grund och som främjade integration, samt att projektbidrag lämnades till organisationer för arbete som främjade integration enligt förordning (2000:216) och den årliga styrningen i regleringsbrevet132. Projektbidrag kunde också lämnas för verksamhet som motverkade diskriminering, främlingsfientlighet och rasism. ersattes bidraget med två av de statsbidrag som finns idag133 och därmed försvann möjligheter att mer generellt stödja integrationsfrämjande verksamhet.134 Förändringen har dock inte, enligt , medfört någon minskning av statens stöd till integrationsfrämjande verksamhet.135 För- och nackdelar med avskaffat statligt stöd Möjligheten att söka projektbidrag för integrationsfrämjande verksamhet var enligt något som många organisationer uppskattade. och även får myndigheten inom bidraget till verksamheter mot rasism och liknande former av intolerans, men också andra stödformer, in ansökningar som snarare hör till den avskaffade förordningen (2000:216) med sin bredare inriktning mot att främja integration.136 Det kan tolkas som att det saknas ett bidrag för att stödja civilsamhällets integrationsfrämjande verksamhet, något som framförts till regeringen i myndighetens återrapportering.137 menar emellertid att fördelar fler stöd inom integrationsområdet, jämfört med före förordningsförändringen.138 132Projektbidragen fördelades av , medan fördelade organisations- och verksamhetsbidragen för ytterligare . 133Statsbidragen enligt förordningen (2008:62) om statsbidrag till verksamheter mot rasism och liknande former av intolerans, och förordningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund. 134Intervju med företrädare för , förordning (2000:216) om statsbidrag till organisationer som främjar integration och Integrations- och jämställdhetsdepartementet Promemoria Förenklade villkor för statsbidrag på integrationsområdet. upphävde regeringen även förordning (2002:1058) om statligt stöd för verksamhet som bistår personer som vill lämna rasistiska och andra liknande grupperingar. 135Intervju med företrädare för . 136Intervju med företrädare för . 137Ungdomsstyrelsen (2009) Konsekvenser, resultat och effekter av bidragsgivning till ideella organisationer, 2009:12, s. 46 och (2010) Resultat och effekter av bidrag till ideella organisationer, 2010:7, s. 22. I (2009) framförs också att förordningsförändringen har medfört att det har blivit svårare för civilsamhället att finna finansiering för integrationsfrämjande verksamhet. 138Intervju med företrädare för . STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET Det tidigare stödet enligt förordning (2000:216) hade brister. Exempelvis var bidraget svårt att administrera och följa upp, då definitionen av integrationsfrämjande verksamhet var oklar. Dessutom beslutades projekt- och verksamhetsbidragens inriktning i regleringsbrevet, vilket medförde att det inte fungerade som ett bidrag för långsiktig verksamhet.139 Regeringen hänvisar civilsamhället till Integrationsfonden I och med avskaffandet av förordning 2000:216 hänvisar regeringen civilsamhället till för finansiering.140 Inför förändringen framförde att Integrationsfondens medel inte är tillgängligt på samma sätt för lokala föreningar och mindre projekt. Exempelvis finns det skillnader mellan de två finansieringsformerna vad gäller möjligheter till förskottsutbetalning, krav på medfinansiering och målgrupperna för de olika finansieringssätten.141 4.1.3Styrningen av stöd till integrationsverksamhet statsbidrag delas grovt in i tre olika typer av bidrag: organisationsbidrag, verksamhetsbidrag och projektbidrag.142 Generellt kan sägas att av dessa tre är organisationsbidraget minst styrt (dvs. ger den sökande organisationen stor frihet att bestämma över medlens användning) medan projekt- och verksamhetsbidrag är mer styrda (dvs. ger organisationen mindre frihet att bestämma över medelsanvändningen). Verksamhetsbidraget är en mer långsiktig finansiering av specifik verksamhet, medan projektbidrag ofta syftar till nyskapande verksamhet och enbart kan sökas under begränsad tid.143 Avvägningen mellan olika bidragstyper innebär således en prioritering mellan å ena sidan att civilsamhället kan vara oberoende och självständigt identifiera behov av verksamhet, och, å andra sidan, statens vilja att ange vilken verksamhet som behövs. Det är regeringen som beslutar om fördelningen mellan bidragsformer.144 139Integrations- och jämställdhetsdepartementet Promemoria Förenklade villkor för statsbidrag på integrationsområdet och intervju med företrädare för . 140Integrations- och jämställdhetsdepartementet Promemoria Förenklade villkor för statsbidrag på integrationsområdet. 141Ungdomsstyrelsen PM () svar på promemorian Förenklade villkor för statsbidrag på integrationsområdet (dnr 17-686/07) och intervju med företrädare för . 142Dessutom så kallade etablerings- och strukturbidrag inom vissa förordningar. 143Uppgift från i e-post . 144Intervju med företrädare för . Ett undantag är statsbidraget för kvinnors organisering, där har möjlighet att själv förändra fördelningen mellan projektbidrag och organisationsbidrag. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Av de fyra stöd som återfinns inom integrations- respektive diskrimineringsområdet är det enbart statsbidraget till organisationer bildade på etnisk grund som är ett organisationsbidrag (se tabell 2). Inom stöden för verksamhet mot rasism och intolerans samt till yrkesinriktat mentorskap beviljas enbart tidsbegränsade projektbidrag. Regeringen vill öka andelen organisationsbidrag i förhållande till andelen projektbidrag.145 I årsredovisning framgår att av myndighetens fördelning av bidrag totalt sett är dock andelen relativt – 2012. utgjorde projektbidragen (24,2011; 2010) och organisationsbidragen , i kronor räknat. Räknar man istället i antal beviljade ansökningar fördelades (2011; 2010) som projektbidrag och som organisationsbidrag.146 Inte heller enligt regeringens egen uppföljning av fördelningen av bidrag till civilsamhället inom olika politikområden har fördelningen mellan projektbidrag och organisationsbidrag förändrats i någon större grad sedan 2010.147 2009/10:55, s. 55, 58 och 131. 146Riksrevisionens beräkningar utifrån årsredovisning , tabell 4.1, s. 29. Beräkningen avser alla bidrag som fördelar, och inte enbart inom integrationsområdet. 147Partsgemensamt forum 2012 Dialog om det civila samhället. STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET Exempel på statlig projektfinansiering: yrkesmentorer har – 2012 fördelat bidrag enligt förordningen (2010:84) om statsbidrag för verksamheter med yrkesinriktat mentorskap. Bidraget finns med i regeringens åtgärdsplan till överenskommelsen inom integrationsområdet (se kapitel 2) och är ett exempel på statlig projektfinansiering av civilsamhällets integrationsfrämjande verksamhet. Stödet till yrkesinriktat mentorskap syftar till att ge nyanlända tillgång till professionella nätverk för att bl.a. underlätta arbetssökandet. har fördelat bidrag till totalt nio projekt i , , och . Alla projekt har drivits av organisationer i det civila samhället men med olika inriktning. Exempelvis har () i haft målgruppen lågutbildade flyktingkvinnor medan i särskilt fokuserat på personer som vill starta företag. Samverkan med andra aktörer är ett genomgående tema. Mentorernas bakgrund har varierat mycket, både vad gäller yrken och språkbakgrund. Mentorsskapsprogrammens genomförande har enligt uppföljning präglats av individanpassning och flexibilitet. Enligt kan den här typen av projekt bidra till att ta tillvara de resurser, incitament och idéer som finns i civilsamhället. Därför föreslås ett fortsatt stöd till civilsamhällets organisationer på området. För att balansera å ena sidan styrningen, å andra sidan organisationernas självständighet, ser att ett framtida stöd kan utgöras av en kombination av verksamhetsbidrag och projektstöd för utveckling. Man ser också gärna att Arbetsförmedlingen får ett uppdrag att samverka med den här typen av verksamheter lokalt och regionalt.148 4.1.4Samordningen av statlig finansiering har inget explicit uppdrag att sprida information om andra statliga finansieringskällor till civilsamhället. Det innebär att myndigheten inte genomför några proaktiva åtgärder för att lotsa organisationer till Vid frågor från civilsamhället försöker däremot , utifrån myndighetens generella informationsskyldighet, hänvisa till andra statliga finansiärer. Det finns dock ingen samlad information över de statsbidrag som är tillgängliga för civilsamhället på integrationsområdet.149 ingår tillsammans med andra myndigheter i ett informellt nätverk om bidragsgivning, som hanterar alltifrån principiella till mer administrativa frågor. Enligt kan det finnas en potential i utökad samverkan mellan olika myndigheter med finansieringsuppdrag, t.ex. då en myndighet kan finansiera ett projekt i uppstartsfas, medan en annan myndighet kan ta över för en mer långsiktig finansiering i ett senare 148Beskrivning baserad på (2012) Yrkesmentorer för nyanlända invandrare. Delrapport om försöksverksamheter för nyanländas etablering på arbetsmarknaden. En extern effektutvärdering av mentorskapsprojektet pågår och beräknas vara klar . 149Intervjuer med företrädare för och . GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Ett annat syfte med samverkan kan vara att minska risken för att olika myndigheter finansierar samma verksamhet.150 – 2013 förvaltade Svenska den i Sverige.151 Integrationsfonden omfattar , där myndigheten disponerar 20–i och har krav om medfinansiering om lika mycket till från projekten. Integrationsfondens övergripande mål är att bidra till att EU:s 11 gemensamma grundprinciper för integration introduceras, vidareutvecklas och tillämpas i . Syftet med integrationsfonden är att förbättra systemen för mottagning och integration av nyanlända tredjelandsmedborgare i Sverige.152 4.2.1Civilsamhällets roll i Integrationsfondens finansiering Genom Svenska och har staten finansierat integrationsverksamhet som bl.a. bedrivs av det civila samhället. I vilken utsträckning civilsamhället har deltagit i verksamhet som Integrationsfonden finansierar framgår av tabellen nedan. Tabell 3: Civilsamhället som projektägare i Integrationsfonden – 2013 (antal projekt och civilsamhällets andel) Källa: Uppgifter från Svenska 2013-06-20.153 150Intervju med företrädare för samt kompletterande uppgift från i e-post . 1511 § förordningen (2007:907) med instruktion för Rådet för i . Svenska förvaltar också Europeiska socialfonden, som stöder projekt som främjar kompetensutveckling och motverkar utanförskap. Även Socialfonden kan indirekt underlätta integration och etablering men omfattas inte av granskning, se bilaga 1. 152Svenska faktablad om Integrationsfonden, Integrationsfonden/Om-Integrationsfonden/ samt intervju med företrädare för Svenska /Integrationsfonden . 153Civilsamhällets roll i projekt finansierade av Integrationsfonden bedöms av Svenska som något större än vad som framgår av tabellen, eftersom civilsamhället kan delta även på andra sätt än som projektägare. STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET Som framgår av tabell 3 är civilsamhällets andel som projektägare ungefär en fjärdedel sett över den aktuella perioden, även om den har varierat . som civilsamhällets andel som projektägare har ökat under slutet av granskningsperioden har Integrationsfonden rent numerärt finansierat relativt få projekt där civilsamhället är projektägare (exempelvis 8 projekt och 5 projekt ). De beviljade projekten handlar främst om verksamhet som medborgarkunskap (totalt tio projekt – 2013 har beviljats medel för detta) och egenmakt (totalt sex projekt). Även projekt som handlar om interkulturella dialogmöten och nyanländas och tredjelandsmedborgares hälsa har finansierats (totalt 4 respektive 3 projekt – 2013).154 Exempel på Integrationsfondens finansiering: ABFs studie- och handledarmaterial i medborgarkunskap ABF har varit projektägare för ett projekt som syftat till ett utvecklat studie- och handledarmaterial i så kallad medborgarkunskap.155 Projektet genomfördes i samarbete med fyra invandrarföreningar. Förutom finansiering från Integrationsfonden har projektet finansierats av projektägarens och projektpartners egen tid och resurser. Målgruppen för projektet var anhöriginvandrare med fokus på bl.a. kortutbildade kvinnor och män. Projektets syfte har varit att förkorta integrationsprocessen genom att ta fram ett pedagogiskt verktyg anpassat för projektets målgrupp. Kontakter med invandrare, SFI-lärare och andra som arbetar med integrationsfrågor hade visat att det saknades ett studiematerial för nyanlända invandrare.