rir · H2B524 · 2014-11-27 00:00:00 — Processen för att besluta om fördelningen av kärnstöd i det multilaterala utvecklingssamarbetet bör vara transparent och tydlig, så att det går att följa politikens inriktning och fördelning av biståndet till beslut om utbetalning. Beslut om kärnstöd till multilaterala organisationer ska vara tydliga och väl motiverade. Utifrån beslut med tillhörande underlag ska det gå att förstå vem som får pengar, varför pengar betalas ut och hur de förväntas bidra till det svenska utvecklingssamarbetet. Beslut om kärnstöd till multilaterala organisationer ska innehålla uppföljningsbara resultatkrav som relaterar till organisationernas specifika verksamhetsmål och syfte. Handläggning av multilateralt utvecklingssamarbete och beslut om kärnstöd till organisationer ska dokumenteras tydligt och vara enkelt tillgängliga för förvaltning och allmänhet. bör vara väl informerad om multilaterala utvecklingssamarbete och de organisationer som får svenska biståndsmedel. Bedömningsgrunderna utvecklas vidare i rapportens kommande kapitel, i anslutning till iakttagelser. granskning omfattar regeringens och hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet.15 Övriga departement som arbetar med multilaterala organisationer har inte omfattats av granskningen. Inte heller Sidas arbete med multilaterala organisationer har granskats. hanterar majoriteten av multilaterala utvecklingssamarbete. Granskningen omfattar perioden –2013. har valt att särskilt inrikta granskningen på regeringens och hantering av de fem beloppsmässigt största stöden , vilka har gått till: /Internationella utvecklingsfonden () Afrikanska (AfDB)/Afrikanska utvecklingsfonden (ADF) Globala fonden mot aids, tuberkulos och malaria (GFATM) 15Granskningen fokuserar på det multilaterala utvecklingssamarbete som hanteras av enheten för multilateralt utvecklingssamarbete (UD-MU) inom . Det finns fler enheter inom som hanterar multilateralt utvecklingssamarbete, men UD-MU hanterar den absoluta merparten. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER Syftet är att granska om regeringen har skapat förutsättningar för ett effektivt och resultatinriktat svenskt engagemang i det multilaterala utvecklingssamarbetet. Syftet är därmed inte att bedöma faktiska effekter eller resultat av det multilaterala utvecklingssamarbetet. Granskningen fokuserar därför på hanteringen av det multilaterala utvecklingssamarbetet. Inom ramen för granskningen beskrivs också hur arbetar med de multilaterala organisationerna för att få insyn och påverka dem, så kallat styrelse- och påverkansarbete. Inom ramen för den här granskningen har dock inte granskat själva genomförandet eller effekterna av styrelse- och påverkansarbete. För att besvara revisionsfrågorna har genomfört intervjuer och dokumentstudier. Intervjuer har genomförts med relevanta personer på olika nivåer och enheter på . Samtliga intervjuanteckningar har faktagranskats av de intervjuade. Dokumentstudierna har inkluderat en genomgång av samtliga beslut för de fem utvalda organisationerna 2010–2013. Sammanlagt har 32 beslut granskats. I bilaga till denna rapport finns den mall som användes vid genomgången av besluten samt en förteckning över de granskade besluten. Vidare har arbetsplaner samt verksamhetsplaner för enheten för multilateralt utvecklingssamarbete på (UD-MU) studerats. För att förstå beslutsprocesserna och arbetet med det multilaterala utvecklingssamarbetet har även arbetsordningar, styrdokument, e-post och andra interna dokument inom granskats. Efter detta inledande kapitel följer i kapitel 2 en övergripande beskrivning av det svenska utvecklingssamarbetet i allmänhet och det multilaterala utvecklingssamarbetet i synnerhet. I kapitel 3 redogörs för hur beslut om kärnstöd fattas. I kapitel 4 behandlas dokumentationen kopplad till beslut om kärnstöd, och i kapitel 5 behandlas handläggningen av multilaterala organisationer samt det svenska styrelse- och påverkansarbetet närmare. I kapitel 6 behandlas regeringens redovisning till . I kapitel 7 presenteras slutsatser och rekommendationer. 2 Det svenska utvecklingssamarbetet Biståndet brukar delas in i två kategorier: humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete. Det humanitära stödet innebär akut hjälp vid nödsituationer medan utvecklingssamarbetet utgörs av långsiktigt stöd till andra länders utveckling. Det svenska biståndet förmedlas genom bilaterala och multilaterala kanaler. Det bilaterala samarbetet utgörs av stöd från till andra länder eller regioner. Det organiseras framför allt genom Sida, som ger stöd till olika projekt eller program. Det multilaterala utvecklingssamarbetet innebär att många givarstater går samman kring gemensamma mål. Pengarna som bidrar med kanaliseras då genom olika multilaterala organisationer. Dessa medel hanteras mestadels av . har en procent av bruttonationalprodukt (BNI) utgjort den så kallade biståndsramen. Den totala biståndsramen uppgick till 2.1En betydande del av svenskt bistånd förmedlas genom multilaterala organisationer En stor del av det svenska biståndet förmedlas genom internationella multilaterala organisationer som FN, , regionala utvecklingsbanker och globala fonder. Det multilaterala biståndet uppgick till 2013. Även det bilaterala biståndet som hanteras av Sida kan ibland gå via multilaterala organisationer när det bedöms som mest effektivt. Det räknas då som en del av det bilaterala stödet, men kallas multi- bi.17 Med detta stöd inräknat uppgick samlade stöd till multilaterala organisationer till 2013.18 Det bilaterala och multilaterala biståndet uppgick sammantaget till 2013, och utgörs av biståndsverksamhet under utgiftsområde 7. Resterande del av biståndsramen utgörs till stor del av kostnader för mottagande av asylsökanden (av biståndsramen) och delar 2014/15:1. 17Även hanterar en mindre del multi-bi. 2014/15:1. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER av EU:s gemensamma bistånd (av biståndsramen). Dessa kostnader hör dock till andra utgiftsområden.19 I figur 1 nedan redovisas utvecklingen av den totala biståndsramen –2012 uppdelat i bilateralt respektive multilateralt bistånd, flyktingkostnader samt administrationskostnader. Figur 1 Den svenska biståndsramens olika delar 2003–2012, miljarder kronor. Källa: , . Not: Enligt OpenAid uppgick den totala biståndsramen till 2012, medan motsvarande uppgift i budgetpropositionen är . I det bilaterala biståndet ingår bilateralt stöd till länder, program samt övrigt bilateralt stöd. I det bilaterala stödet ingår också bilateralt stöd till multilaterala organisationer, så kallat multi-bi. hanterar majoriteten av det multilaterala utvecklingssamarbetet, men även andra departement inom ger bidrag och deltar på olika sätt i hanteringen av de multilaterala organisationerna.20 granskning inkluderar endast den del av det multilaterala utvecklingssamarbetet som hanteras av . Det multilaterala utvecklingssamarbetet förmedlas till stor del som icke öronmärkta bidrag, så kallat kärnstöd. 2014/15:1. 20Information på hemsida, (). Kärnstödet är inte bundet till en specifik verksamhet, utan går direkt till organisationens centrala budget och kärnverksamhet. Mottagarorganisationernas strategiska planer och resultatramverk styr hur resurserna används och resultatet rapporteras i organisationernas årsrapporter. Dessa strategier och ramverk har utarbetats och beslutats inom ramen för arbetet i organisationernas styrelser, där är representerat genom . Det finansiella stödet, tillsammans med arbetet i organisationernas styrelser, är regeringens centrala verktyg i relationen till organisationerna, eftersom detta, enligt , i allt väsentligt avgör formella och direkta inflytande över organisationernas verksamhet.21 ger kärnstöd, eller stöd som liknar kärnstöd, till drygt 40 organisationer från utgiftsområde 7. I kapitel 6 redovisas en lista över de organisationer som fått svenskt kärnstöd via –2013. Kärnstöd innebär att det inte är möjligt att följa svenska medel direkt till enskilda insatser. Det viktiga för är istället att hela organisationens verksamhet präglas av en god effektivitet samt att organisationens formulerade mål är relevanta utifrån svenska prioriteringar. Det finns flera typer av finansiering som benämns kärnstöd av ; detta är ingen formell bidragstyp utan en benämning som använder för icke öronmärkt stöd till internationella organisationer. Inom ramen för begreppet ryms bland annat årliga stöd till framförallt FN-systemet, längre åtaganden till utvecklingsbanker och utvecklingsfonder samt uttaxerade bidrag eller medlemsavgifter22. 21MU:s verksamhetsansvar inom UD, Promemoria . 22I ett antal multilaterala organisationer betalar ett kärnstöd som utgörs av en uttaxerad avgift eller en fast medlemsavgift. Summan på kärnstöd kan då inte sänkas, med mindre än att lämnar medlemskapet. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER I faktarutan nedan redogörs närmare för de fem organisationer som får några av de största kärnstöden från . har i granskningen valt att fokusera på hantering av de fem organisationer som fick störst andel av det svenska multilaterala utvecklingssamarbetet –2013. Diagrammet nedan visar fördelningen av det multilaterala utvecklingssamarbetet på dessa fem och övriga organisationer. Figur 2 Kärnstöd som hanteras av , 2013, . Källa: bearbetning av uppgifter från . Afrikanska (AfDB) Afrikanska bildades och ska bidra till att minska fattigdomen i sina afrikanska medlemsländer genom att främja hållbar ekonomisk och social utveckling. Verksamheten bedrivs dels genom Afrikanska (AfDB) och dels genom Afrikanska utvecklingsfonden (ADF). AfDB ger lån till och finansierar projekt i medelinkomstländer på i stort sett marknadsmässiga villkor, medan ADF ger lån och gåvor till de fattigaste länderna på förmånliga villkor. Globala fonden mot aids, tuberkulos och malaria (GFATM) GFATM grundades och är en finansieringsmekanism som ska attrahera och hantera finansiering för att stödja lokalt baserade insatser mot aids, tuberkulos och malaria. Insatserna kan innebära både förebyggande och behandlande arbete och ska bidra till att utveckla de mottagande ländernas hälsosystem. UNDP grundades och är FN:s globala utvecklingsprogram. Organisationen arbetar inom fyra fokusområden: fattigdomsbekämpning, demokratisk samhällsstyrning, krisbekämpning och återuppbyggnad samt energi och miljö. UNDP:s landskontor, som finns i över 170 länder, koordinerar ofta FN:s samtliga insatser i det landet. Organisationens mandat är att säkerställa internationellt skydd för flyktingar samt finna varaktiga lösningar till flyktingars problem. UNHCR har en bred fältnärvaro och ses som en av världens främsta humanitära organisationer. Organisationen har vidare en normativ roll i att tolka och övervaka flyktingkonventionen. Dess övergripande mål är att minska fattigdomen och bidra till hållbar utveckling. Banken är den ledande i det multilaterala systemet. består av två institutioner – Internationella banken för återuppbyggnad och utveckling () och Internationella utvecklingsfonden (). ger lån till medelinkomstländer och kreditvärdiga låginkomstländer. ger fördelaktiga lån och gåvor till världens fattigaste länder. 2.2Multilateralt bistånd – en internationell utblick Andelen bistånd som förmedlas via multilaterala organisationer har ökat . Av det samlade biståndet från medlemsländerna i () utgjorde det multilaterala biståndet 2011.23 Detta kan jämföras med där av biståndsverksamheten förmedlas via multilaterala organisationer.24 Av det multilaterala biståndet från DAC:s medlemsländer avsåg icke öronmärkta bidrag eller kärnstöd till multilaterala utgjordes av så kallade öronmärkta bidrag. I de öronmärkta bidragen ingår även bilateralt bistånd till multilaterala organisationer, så kallat multi-bi.25 fördelning av det multilaterala biståndet ligger nära genomsnittet för DAC; av samlade bistånd till multilaterala organisationer 2012 utgjorde kärnstöd.26 Enligt har det öronmärkta biståndet ökat . Den största volymen öronmärkt bistånd går till FN:s fonder och program. av FN:s operativa biståndsbudget utgörs av öronmärkta bidrag. När det gäller biståndet till FN, och även till , skiljer ut sig genom att ge relativt mycket icke öronmärkt bidrag, jämfört med de flesta andra medlemsländerna i DAC.27 har i en rapport om biståndspolitik poängterat att är en ansvarstagande och strategisk bidragsgivare till det multilaterala systemet. framhåller att bland annat har spelat en ledande roll i reformer för högre kostnadseffektivitet och ökat fokus på resultat.28 23OECD (2012) DAC Report on Multilateral Aid, , . 24I detta ingår även det bilaterala biståndet som går till multilaterala organisationer, så kallat multi-bi. 25OECD (2012) DAC Report on Multilateral Aid, , . 27OECD (2012) DAC Report on Multilateral Aid, , . BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER Enligt finns det både för- och nackdelar med kärnstöd respektive öronmärkta bidrag, beroende på vilket perspektiv man intar. En fördel med öronmärkta bidrag som brukar lyftas fram är att det kan vara lättare att följa upp resultatet av biståndet. Öronmärkt bistånd kan också bidra till att göra biståndet mer synligt hos allmänheten och därmed öka förtroendet för biståndet. Vidare kan öronmärkt bistånd vara effektivt för vissa specifika, kritiska och tidsbegränsade projekt. Å andra sidan tenderar öronmärkta bidrag att öka de administrativa kostnaderna hos mottagarorganisationerna. Detta kan i sin tur leda till att icke öronmärkta bidrag får subventionera administrativa kostnader som härrör från öronmärkta bidrag. Det finns också en risk att öronmärkta bidrag inte ligger i linje med organisationernas kärnverksamhet.29 I rapporteringen om det multilaterala biståndet lyfter fram hur komplexiteten i det multilaterala systemet ökar i takt med att det multilaterala biståndet ökar. Enligt finns det cirka 210 större multilaterala organisationer och fonder som finansieras genom bistånd. I takt med att det multilaterala biståndet ökar har även trycket på att granska det multilaterala biståndet ökat. Givarländerna vill se tydliga bevis på att multilaterala organisationer har förmåga att effektivt tackla globala utvecklingsfrågor.30 2.3Regeringens styrning av det multilaterala utvecklingssamarbetet Regeringen har i olika sammanhang betonat ett ökat fokus på genomförande och en starkare resultatstyrning av biståndet. beslutade regeringen om en modell för förstärkt resultatstyrning i utvecklingssamarbetet. beslutade regeringen om Svensk strategi för multilateralt utvecklingssamarbete. Strategin var delvis ett svar på de brister i hanteringen av det multilaterala utvecklingssamarbetet som lyfts fram i bland annat utrikesutskottets uppföljning från 2005.31 har i en rapport om biståndspolitik lyft fram strategi för multilateralt utvecklingssamarbete som en bra grund för beslutsfattande.32 29(2011) DAC Report on Multilateral Aid, , . 30OECD, Fact Sheet: What do we know about multilateral aid? 31Utrikesutskottets uppföljning av det multilaterala utvecklingssamarbetet, 2005/06:RFR6. Även Statskontorets utredning internationella utvecklingssamarbete (2005:31), nämns i regeringens strategi som en studie som har noterat brister i hanteringen av det multilaterala biståndet. Svensk strategi för multilateralt utvecklingssamarbetet (UD 07.05) 2007. 2.3.1Svensk strategi för multilateralt utvecklingssamarbete Den svenska strategin för multilateralt utvecklingssamarbete syftar till en kvalitetssäkring och effektivitetshöjning av det svenska multilaterala utvecklingssamarbetet.33 Strategin behandlar frågan om roll- och ansvarsfördelning bland svenska aktörer och ger också riktlinjer för utformandet av en första bedömningsmall av multilaterala organisationer. Viktiga delar i strategins budskap är betoningen på ett samstämmigt svenskt agerande i multilaterala organ, samt en starkare samverkan mellan svenska aktörer: Denna samverkan är en förutsättning för att effektivt kunna driva svenska ståndpunkter i olika organ.34 Organisationer ska bedömas efter relevans och effektivitet Den multilaterala strategin anger att det ska göras organisationsbedömningar där varje organisation bedöms utifrån dess relevans och effektivitet. Bedömningarna syftar till att dels stärka engagemang i de multilaterala organisationerna, dels bidra till en tydligare redovisning av resultaten i internationella utvecklingssamarbete. Bedömningarna ska ge ökad kunskap om de multilaterala organisationerna och vara ett underlag för att följa organisationernas utveckling.35 Relevans bedöms efter i vilken mån en multilateral organisations mål och strategi överensstämmer med svenska utvecklingsmål. Effektivitet bedöms bland annat efter strukturella faktorer, som att ledningen har tydliga visioner och mål som följs upp, och att organisationen har fokus på resultat, uppföljning och utvärdering. I strategin anges vidare hur organisationerna kan klassificeras i fyra huvudkategorier, beroende på den sammantagna bedömningen av effektivitet och relevans. Kategorierna är: 1) Relevant och effektiv, 2) Relevant men med bristande effektivitet, 3) Icke relevant men effektiv samt 4) Icke relevant och bristande effektivitet. Bedömningarna ska ske enligt ett kvalitativt och strukturerat format. Enligt strategin ska bidragets storlek och finansieringsform baseras på resultatet av bedömningen av organisationen.36 33Svensk strategi för multilateralt utvecklingssamarbetet (UD 07.05) 2007. 34Svensk strategi för multilateralt utvecklingssamarbetet (UD 07.05) 2007, s. 26. 35Metoden för genomförandet av organisationsbedömningar av multilaterala organisationer, , 36Svensk strategi för multilateralt utvecklingssamarbetet (UD 07.05) 2007. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER Organisationsspecifika strategier ska tas fram Ett syfte med organisationsbedömningarna är att utifrån dem utforma organisationsspecifika och mer detaljerade strategier. I den multilaterala strategin anges att organisationsstrategierna ska tas fram under ledning av departement som är ansvarigt för organisationen, med start . Organisationsstrategierna beskrivs som ett centralt verktyg för att påverka och styra de multilaterala organisationerna: Möjligheten att hålla inne eller reducera bidrag ska utnyttjas när en institution inte anstränger sig för att genomföra nödvändiga förändringar.37 Strategier ska finnas för de viktigaste organisationerna som samarbetar med. Mot slutet av respektive strategiperiod ska en mer djupgående resultatanalys genomföras, och den ska fungera som underlag för en ny strategiperiod.38 Enligt lades arbetet med organisationsbedömningar och organisationsstrategier åt sidan –2013, för att departementets ledning ville att arbetet med att ta fram en ny biståndspolitisk plattform skulle prioriteras.39 I kapitel 6 presenteras en tabell där det framgår för vilka multilaterala organisationer det finns en organisationsstrategi. lämnade regeringen en skrivelse till om den biståndspolitiska plattformen. har granskat perioden –2013. Den biståndspolitiska plattformen är därför inte relevant för den granskade perioden, varför den bara berörs kort här för att ge en helhetsbild av regeringens nuvarande styrning. Plattformen anges vara ett centralt dokument i den svenska biståndspolitiken, och den ska vara utgångspunkten för regeringens styrning av det svenska biståndet.40 Den biståndspolitiska plattformen anger att biståndet som helhet ska vara resultatinriktat och styras av resultatstrategier. Vidare ska multilaterala bistånd bedrivas strategiskt, målinriktat och sammanhållet för att 37Svensk strategi för multilateralt utvecklingssamarbetet (UD 07.05) 2007, s. 22. beslutade regeringen om riktlinjer för resultatstrategier inom internationella bistånd (UF2013/41712/UD/USTYR). Av riktlinjerna framgår att resultatstrategierna ska komma att ersätta tidigare organisationsstrategier för multilaterala organisationer, samt samarbetsstrategier och tematiska strategier. 38Se resultatstrategier för AfDB, FAO, , , () och Världslivsmedelprogrammet (WFP). Regeringen beslutade om nya riktlinjer för resultatstrategier, vilka ska ersätta de tidigare organisationsstrategierna. I riktlinjerna anges att resultatuppföljning framöver ska genomföras genom förnyad organisationsbedömning i kombination med en slutrapport för hela strategiperioden. Riktlinjer för resultatstrategier inom internationella bistånd (UF2013/41712/UD/USTYR). 39Utrikesdepartementets faktagranskning, . 40Biståndspolitisk plattform skr. 2013/14:131. öka möjligheten att få större gehör för svenska biståndspolitiska prioriteringar inom det multilaterala systemet och nå goda resultat genom detta. Plattformen hänvisar till Strategin för multilateralt utvecklingssamarbete för övergripande principer och vägledning för det multilaterala utvecklingssamarbetet.41 2.4Utrikesdepartementet handlägger det multilaterala utvecklingssamarbetet Det multilaterala utvecklingssamarbetet handläggs som nämnts ovan nästan uteslutande av Utrikesdepartementet.42 Beslut om kärnstöd fattas en gång för FN:s fonder och program respektive för utvecklingsbanker och utvecklingsfonder. Besluten om kärnstöd till de multilaterala organisationerna föregås inte av någon ansökan.43 Genom förändringar i ansvarsfördelningen är det numera Sida som verkställer utbetalningarna av det multilaterala biståndet.44 Inom är det enheten för multilateralt utvecklingssamarbete (UD-MU) som hanterar det multilaterala utvecklingssamarbetet. Enheten hanterar av del av det multilaterala utvecklingssamarbetet. Utöver att administrera de finansiella stöden till drygt 30 organisationer ansvarar enheten också för relationen med dessa organisationer. Detta görs genom så kallat styrelse- och påverkansarbete.45 Efter beslut om utbetalning av kärnstöd till organisationerna åligger det enheten att följa upp kärnstöden. Syftet med arbetet är att säkerställa att når de mål man satt upp för kärnstöden och för samarbetet med respektive organisation. Detta utgör merparten av arbetet på enheten och görs bland annat genom styrelserepresentation i organisationerna. 41Biståndspolitisk plattform skr. 2013/14:131. 42År 2012 förmedlade i multilateralt bistånd och Sida strax . 2013/14:1, s. 22, bet. 2013/14:UU2, bidrag till multilaterala organisationer 2009–2012, 2013. 43De fleråriga besluten handlar främst om ägarkapital till de multilaterala utvecklingsbankerna, samt påfyllnader i bankernas utvecklingsfonder, samt den globala vaccinalliansen (GAVI). Fråga om överföring av bidragshantering (), promemoria , . 44Uppdrag till (Sida) att föra över delar av ansvaret för bidragshantering inom utgiftsområde 7 från /till Sida (UF2010/37907/USTYR) . 45Verksamhetsplan 2013 – utvecklingssamarbete (UD-MU), Arbetspapper . För : FAO, , , , , och UNIDO ligger det svenska huvudmannaskapet på respektive fackdepartement. Det åligger dock utvecklingssamarbete att hålla samman relation till dessa organ. MU:s verksamhetsansvar inom UD, promemoria , s. 4, UD-MU. BISTÅND GENOM INTERNATIONELLA ORGANISATIONER ingår också att ta fram organisationsbedömningar och organisationsstrategier, i enlighet med regeringens strategi för multilateralt utvecklingssamarbete.46 Ambitionsnivån för enhetens arbete med de olika organisationerna ska enligt enhetens verksamhetsplan ligga i nivå med kärnstöd till respektive organisation. Enheten ska också arbeta med att öka kraven på de multilaterala organisationerna vad gäller att uppnå maximala och konkreta resultat för de resurser och andra länder bidrar med.47 I kapitel 5 i denna granskningsrapport beskrivs arbetet på enheten närmare. 46Intervju vid , . 47Verksamhetsplan 2013 – utvecklingssamarbete (UD-MU), Arbetspapper . 3 Beslutsprocess för kärnstöden I föregående kapitel har roller och ansvar för hanteringen av det multilaterala utvecklingssamarbetet beskrivits övergripande. I detta kapitel beskrivs närmare hur beslut om kärnstöd fattas och vilka aktörer som är inblandade.