urf · H1A5URF1 · 2014-01-22 00:00:00 — Samma regler tillämpas på , vilket inte framgår av vare sig riksdagsordningen eller riksdagsstyrelsens föreskrift. 10 VISSA UTRIKES RESOR 2013/14:URF1 Före , då den nuvarande föreskriften om utskottens utrikes resor trädde i kraft, skulle ett utskott lämna en skriftlig redogörelse för resan till riksdagsstyrelsen efter det att resan hade avslutats. Enligt motiven avskaffades kravet eftersom användningsområdet för de skriftliga redogörelserna ansågs vara begränsat och utskotten i stället hade möjlighet att dokumentera resorna på det sätt de själva tyckte var bäst (se bakgrundspromemorian till riksdagsstyrelsens beslut om nya regler för utskottens utrikes resor, dnr 230-1645-2011/12, bilaga 6). föreslås en ny riksdagsordning träda i kraft.38 I förslaget till ny riksdagsordning slopas bestämmelsen i 4 kap. 19 § första stycket om att utskotten ska samråda med riksdagsstyrelsen inför utlandsresor. Skälet är att bestämmelsen inte tillämpas på det sätt som ursprungligen avsågs.39 Enligt förslaget utmönstras också andra stycket i paragrafen. Där bemyndigas riksdagsstyrelsen att meddela föreskrifter om utskottens utrikes resor. Tanken är att bestämmelsen ska flyttas till lagen (2011:745) med instruktion för (se nya 10 a §). Bestämmelsen har i instruktionen kompletterats med en uppgift om att riksdagsstyrelsens föreskrifter utöver utskottens resor får omfatta också utrikes resor. 10.2Utvärdering av utskottens och utrikes resor åren 2010–2013 På uppdrag av riksdagsdirektören har en utvärdering gjorts av de utrikes resor som utskotten och har genomfört sedan valet 2010.40 Utredningens förslag rörande vissa utrikes resor ska enligt utredningsdirektiven innehålla villkor för vad som ska krävas vid sådana beslut, till exempel i fråga om redovisning och uppföljning. Det kan därför vara av intresse att kort redovisa den utvärdering som har gjorts av utskottens och utrikes resor, främst när det gäller redovisning och uppföljning av resorna. Utvärderingen av utskottens och resor utomlands syftar till att vidareutveckla och förbättra reseverksamheten. Den omfattar de studieresor som utskotten och eller delegationer från dessa genomför samt resor för EU-ändamål. Uppdraget har varit att undersöka hur resorna fördelats på olika resmål, om resornas syfte har uppnåtts, om delegationernas storlek varit ändamålsenliga, hur samarbetet med svenska ambassader har utfallit samt hur ledamöterna ser på utskottskansliernas arbete med planering och genomförande av resorna. Totalt har 36 riksdagsledamöter, samtliga kansli- 38Se av riksdagsordningen (dnr 049-3242-2011/12) och förslag i betänkandet Översyn av riksdagsordningen, 2012/13:URF3. 39Se 2012/13:URF3, s. 97. 40Se dnr 696-2012/13. 2013/14:URF1 10 VISSA UTRIKES RESOR chefer och andra tjänstemän vid utskottskanslierna och samt några övriga tjänstemän inom intervjuats. 10.2.2Redovisning och uppföljning av utskottens och EU- nämndens resor Utvärderingen visar att utskotten och under innevarande valperiod () har genomfört eller planerat 84 resor och lämnat sammanlagt 40 reserapporter. När det inte finns några reserapporter som dokumenterar utfallet av resan är det enligt utvärderingen svårt att följa upp och utvärdera utskottsresorna. Av de intervjuer som genomförts under utvärderingen framgår att de flesta ledamöter vill att utskottsresorna ska dokumenteras i någon form av reserapport. De flesta ledamöter och utskottskanslier vill dock inte ha den typ av redogörelser för resorna som tidigare skulle lämnas till riksdagsstyrelsen. De skäl som framkommit för att skriva någon form av reserapport sammanfattas i utvärderingen enligt följande. Resultatet av resorna och den kunskap som har hämtats in bör dokumenteras för att användas i utskottets beredning av ärenden och för information till övriga ledamöter och utskott. Resultatet av resorna bör redovisas för allmänheten, massmedier och andra intresserade för att öka öppenheten och stärka legitimiteten kring utskottsresorna. Resultatet av resorna bör dokumenteras för att revisionen ska kunna göra en bedömning av om budgetmedlen använts på ett kostnadseffektivt sätt. I utvärderingen görs bedömningen att en ny typ av reserapporter till exempel skulle kunna innehålla en redogörelse för syftet med resan och fokusera på en sammanfattande analys av de mest väsentliga lärdomarna och erfarenheterna. En kort sammanfattning av genomförda programpunkter, kontaktuppgifter om personer, institutioner etcetera skulle vidare kunna läggas i en bilaga. Utifrån analysen skulle det enligt utvärderingen vara möjligt att även svara på frågan om syftet med resan har uppfyllts. Ett offentliggörande av reserapporterna skulle i väsentlig grad öka öppenheten och stärka legitimiteten kring utskottsresorna. 10.3En ledamots utrikes resa inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet Utredningens förslag: En ledamot får själv besluta om utrikes tjänsteresor till länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och till länder som har ansökt om medlemskap i unionen. 10 VISSA UTRIKES RESOR 2013/14:URF1 Ledamoten ska lämna in en kortfattad skriftlig redovisning för resan till . Redovisningen ska lämnas efter det att resan avslutades. Utredningens bedömning: Den skriftliga redovisningen bör innehålla uppgifter om resmål, tidpunkt för resan, kostnad för resan, om bonuspoäng har utnyttjats för resan, och vilka möten och besök som ledamoten har genomfört. En gång per valperiod bör genomföra en uppföljning av resorna. 10.3.1 Beslut om vissa utrikes tjänsteresor Internationella frågor har blivit ett allt viktigare inslag i dagliga arbete. En riksdagsledamot behandlar till följd av den ökande internationaliseringen, däribland EU:s fördjupning och utvidgning, internationella aspekter inom skilda politikområden. Samarbetet med EU:s institutioner och andra medlems- och EES-länder, främst genom de nationella parlamenten, har också ökat. Även behovet av att på ett tidigt stadium kunna följa och påverka EU-relaterade frågor har blivit större. Det är viktigt att ledamöterna kan hantera de politiska frågornas internationella aspekter och att de ges möjlighet att sätta sig in i och påverka frågor som bereds inom EU. Detta underlättas om det blir enklare för ledamöterna att resa i tjänsten. För ledamöterna finns det främst ett behov av att besöka någon eller några av EU:s institutioner, det vill säga , , ministerrådet, , , och revisionsrätten. Det kan också vara av betydelse för ledamöterna att besöka de två rådgivande kommittéerna – och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén. Det kan vara av värde för riksdagsuppdraget också att ledamöter besöker till exempel EU-representation, Europol, Eurojust och Europeiska utrikestjänsten. Resor kan därtill behöva göras till de andra EES-länderna och till länder som har ansökt om medlemskap i , det vill säga kandidatländer, potentiella kandidatländer och anslutningsländer. Ett kandidatland är ett land som formellt har beviljats kandidatlandsstatus av . Landet betraktas som ett kandidatland från det att fattar ett formellt beslut om statusbeviljande och till dess anslutningsförhandlingarna har avslutats och anslutningsfördraget har undertecknats. är , , Före detta jugoslaviska republiken , och kandidatländer.41 Ett land som har utlovats medlemskap på men som ännu inte har beviljats kandidatlandsstatus betraktas formellt som ett potentiellt kandidatland. är , och samt Kosovo potentiella kandidater. Anslutningsland är ett land som har slutfört anslutningsförhandlingarna och som har 41 Information från Europeiska unionens hemsida, , . 2013/14:URF1 10 VISSA UTRIKES RESOR undertecknat ett anslutningsfördrag med EU. Landet blir en fullvärdig medlemsstat den dag som anges i fördraget, givet att fördraget ratificeras. Efter anslutning finns det inte några anslutningsländer. För att ta ställning till frågor som är gemensamma för flera europeiska regioner anordnas gränsregionala sammankomster. Arbetet med gränsregionala frågor pågår dels på EU:s initiativ, men även och de nordiska länderna arbetar för utveckling och tillväxt i gränsregionerna. Det handlar om att stödja ekonomisk utveckling, minska regionala obalanser, skapa sysselsättning samt att få undan hinder och problem som särskilt förekommer i gränsregioner. Som en del av riksdagsuppdraget deltar riksdagsledamöterna i gränsregionala sammankomster i de angränsande nordiska länderna. För att främja sådana sammankomster är det av stor betydelse att ledamöterna kan resa till grannländerna för att delta i det gränsregionala samarbetet. Mot bakgrund av att riksdagsuppdraget i stor utsträckning påverkas av arbetet inom EU och Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) samt av det gränsregionala samarbetet med de nordiska länderna, är det enligt utredningen motiverat att ledamoten själv kan besluta om vissa utlandsresor i tjänsten. Utredningen föreslår därför att en ledamot själv ska få besluta om sina utrikes tjänsteresor till länder inom EES och till länder som har ansökt om medlemskap i . 10.3.2 Redovisning och uppföljning av resan Ska det finnas något krav på redovisning och uppföljning? För att möjliggöra en uppföljning av om syftet med resorna har nåtts och för att revisionen ska kunna göra en bedömning av om medlen har använts på ett kostnadseffektivt sätt, måste innehållet i och genomförandet av en resa dokumenteras. Med bakgrund av de resurser som läggs på ledamöternas resor finns det därför goda skäl för att ledamöterna ska lämna någon form av redovisning av resan och att resan ska följas upp. En resa kan redovisas på olika sätt, till exempel genom en reseräkning eller en skriftlig redogörelse för resan. Resan kan bland annat följas upp genom en kontroll av om resornas resultat motsvarar syftet med resorna samt genom att man tittar på hur beslutsprocessen fungerar och att kostnaderna granskas av interna och externa revision. Tjänsteresor inom beslutas av ledamoten själv och redovisas inte på något annat sätt än att ledamoten lämnar in en reseräkning till . Av reseräkningen ska bland annat resans ändamål och färdväg framgå (se punkten 1 i tillämpningsföreskriften till 4 kap. 2 och 2 a §§ ersättningslagen). Samma regler gäller också för de utlandsresor som en ledamot genomför efter beslut av de vice talmännen. När det gäller en resa som beslutas av de vice talmännen lämnas i ansökan uppgifter om ändamålet med resan, en översiktlig resplan samt en uppgift om beräknade kostnader (om resan 10 VISSA UTRIKES RESOR 2013/14:URF1 kommer att finansieras helt eller delvis med bonuspoäng ska detta också anges). Utredningen föreslår alltså att en riksdagsledamot själv ska kunna besluta om vissa utrikes tjänsteresor. Det är av kostnadsskäl rimligt och framstår allmänt sett som en god rutin att utlandsresor som beslutas av en ledamot själv omfattas av ytterligare krav i fråga om redovisning och uppföljning. Förutom en reseräkning föreslår utredningen därför att en ledamot, efter en utrikes resa som ledamoten själv har beslutat om, ska lämna in en kortfattad skriftlig redovisning av resan. Med utgångspunkt i redovisningarna bör kunna företa en uppföljning av tjänsteresorna. Utredningens bedömning stöds av den utvärdering som gjorts av utskottens utrikes resor (se närmare avsnitt 10.2). Utskotten beslutar själva om utrikes resor utan krav på redovisning. I utvärderingen dras slutsatsen att utskottsresorna ska vara väl dokumenterade i föranmälningar, program och reserapporter för att ge öppen information till allmänheten och medier och för att möjliggöra uppföljning och revision. Av de intervjuer som genomfördes inom ramen för utvärderingen framgår också att de flesta ledamöter anser att utskottsresorna ska dokumenteras i någon form av reserapport. Ledamöternas redovisning av resan För att en uppföljning ska kunna göras bör en ledamots redovisning av resan innehålla grundläggande uppgifter om resmål, tidpunkt för resan samt kostnad för resan med specificerade kostnadsposter och en uppgift om huruvida bonuspoäng har utnyttjats för resan. Vidare bör det redovisas vilka möten och besök som ledamoten har genomfört. Det krävs att en ledamot ska lämna en reseräkning till efter resan. Det är enligt utredningens bedömning lämpligt att samma tidsgräns uppställs för ingivande av en reseredogörelse då en ledamot själv beslutat om en tjänsteresa utanför . uppföljning av tjänsteresorna bör innefatta en bedömning av hur väl den nya beslutsprocessen, där ledamöterna själva beslutar om vissa utrikes resor, fungerar. Detta kan vara av intresse när ska bedöma hur stora medel som ska avsättas för ledamöternas enskilda utrikes resor. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att en gång per valperiod bör genomföra en uppföljning av tjänsteresorna. Dessutom omfattas resorna, på samma sätt som andra resor i tjänsten, av revision. Tjänsteresor till länder inom EES och till länder som har ansökt om medlemskap i kommer enligt förslaget kommer att få beslutas av ledamoten själv och ska bekostas av de medel som fastställer per val- 2013/14:URF1 10 VISSA UTRIKES RESOR period för en riksdagsledamots enskilda utrikes tjänsteresor – (se 4 kap. 3 a § ersättningslagen). De allmänna bestämmelser som reglerar en enskild ledamots utrikes resor, till exempel vid val av färdmedel, betalkort, bonuspoäng, nyttjande av resetjänster och reseräkning, ska också omfatta de resor som ledamöterna själva beslutar om. 10.4Tjänsteresor utomlands på uppdrag av partigrupperna Utredningens förslag: ska till partigrupperna lämna stöd till resekostnader för riksdagsledamöternas resor till länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och till länder som har ansökt om medlemskap i unionen. På uppdrag av partigruppen kan en ledamot göra resor för att delta i samarbetet inom EU (se 14 § lagen om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i ). Enligt motiven tar detta sikte på tjänsteresor inom EU och till länder som har anknytning till unionen (se 2005/06:RS4 s. 60 ff.). Syftet är att ge riksdagsledamöterna bättre möjligheter att sätta sig in i och påverka frågor som bereds inom EU. Detta kan ske genom till exempel kontakter med EU:s institutioner och med partier och parlamentariker i andra länder. Det kan ske också genom att på andra sätt studera förhållanden i andra länder. Av motiven framgår att det allmänt sett bör göras en generös bedömning av ändamålet med resorna. Stödet bör avse resor till länder inom unionen och till ansökarländer samt till stater som omfattas av EES-samarbetet. Utredningen föreslår i avsnitt 10.3 att en ledamot själv ska besluta om sina utrikes tjänsteresor till länder inom EES och till länder som har ansökt om medlemskap i . Avsikten med förslaget är i första hand att en ledamot enklare ska kunna besöka EU:s institutioner och EES-länderna, bland annat inom ramen för det nordiska gränsregionala samarbetet. Dessutom ska ledamöterna kunna resa till kandidatländer, potentiella kandidatländer och anslutningsländer till EU. Av förarbetena till 14 § lagen om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i framgår att stödet bör avse resor till länder inom unionen, ansökarländer och till länder som omfattas av EES-samarbetet. För att åstadkomma en parallellitet mellan bestämmelserna om en ledamots enskilda utrikes tjänsteresa och en utrikes tjänsteresa på uppdrag av partgrupperna föreslår utredningen att bestämmelsen om resa på uppdrag av partigrupperna i den nya lagen om stöd till partigrupperna för riksdagsledamöternas arbete i ska förtydligas. Det bör ske på så sätt att stödet till resekostnader ska avse riksdagsledamöternas resor till länder inom EES och till länder som har ansökt om medlemskap i (se avsnitt 3.3 om byte av namn på lagen). 10 VISSA UTRIKES RESOR 2013/14:URF1 10.5 Utskottens och utrikes resor Utredningens bedömning: Utskotten och bör för varje resa till lämna in en kortfattad skriftlig redovisning. Redovisningen bör lämnas efter det att resan avslutades. Redovisningen bör innehålla uppgifter om resmål, tidpunkt för resan, kostnad för resan, om bonuspoäng har utnyttjats för resan, vilka möten och besök som har genomförts samt en kort sammanfattande beskrivning av erfarenheterna av resan. En gång per valperiod bör genomföra en uppföljning av resultatet av resorna. De bestämmelser i föreskriften (2012:1) om utskottens utrikes resor som rör samråd och föranmälan om ett utskotts utrikes resa bör upphävas. Utskottens utrikes resor utgör en del av de bestämmelser som omfattas av utredningens översyn. Enligt uppdraget är utredningen oförhindrad att överväga även andra frågeställningar som rör förmåner och villkor i ledamotsuppdraget än de som uttryckligen framgår av utredningsdirektiven. Mot bakgrund av utvärderingen av utskottens och resor – 2013 (se avsnitt 10.2) och utredningens förslag om en enskild ledamots skriftliga redovisning i avsnitt 10.3, har utredningen valt att överväga om även utskottens utrikes resor skriftligen ska redovisas på motsvarande sätt. 10.5.1Bör det ställas krav på redovisning och uppföljning av resorna? Utskotten beslutar själva om utrikes resor, och det ställs inte några krav på redovisning av resorna. I den nya riksdagsordningen, som föreslås träda i kraft , kommer det inte heller att krävas något samråd med riksdagsstyrelsen inför en resa. Utredningen har främst av kostnadsskäl gjort bedömningen att det för en enskild utrikes resa som en ledamot själv har beslutat bör det ställas ytterligare krav i fråga om redovisning och uppföljning än för en resa inom eller en resa som någon av de vice talmännen har fattat beslut om. I linje med detta ligger att utlandsresor som har beslutas av ett utskott bör omfattas av ett krav på en kortfattad skriftlig redovisning av resan och att ska följa upp resultatet av resorna en gång per valperiod. Utredningens bedömning stöds av den utvärdering som har gjorts av utskottens utrikes resor. Enligt utvärderingen finns det ett värde i att resultatet av resorna och inhämtad kunskap dokumenteras för att användas i utskottets beredning av ärenden och för information till övriga ledamöter och utskott. Detta är ett sätt att öka öppenheten. 2013/14:URF1 10 VISSA UTRIKES RESOR 10.5.2 Innehållet i den skriftliga redovisningen För att en uppföljning ska kunna göras bör ett utskotts redovisning av resan innehålla grundläggande uppgifter om resmål, tidpunkt för resan samt kostnad för resan med specificerade kostnadsposter och en uppgift om huruvida bonuspoäng har utnyttjats för resan. Det bör vidare redovisas vilka möten och besök som utskottet har genomfört. Dessutom bör redovisningen innefatta en kort sammanfattande beskrivning av erfarenheterna av resan. krävdes det att ett utskott skulle lämna en skriftlig redogörelse för en utrikes resa efter resan. Det är inte ledamöterna själva som färdigställer och lämnar in utskottens reseredogörelser, utan uppgifterna sköts i stället av utskottens kanslier. Ett av syftena med redogörelsen är att informera bland annat övriga utskott om en resa. Mot denna bakgrund är det lämpligt att det inte går allt mellan resan och redovisningen. Ut- redningen gör därför bedömningen att ett utskott bör lämna in en redovisning av resan efter att resan avslutades. Redovisningen bör ges in till . 10.5.3 Uppföljning av resorna Resultatet av resorna kan bland annat vara intressant för att bedöma hur stora medel som ska avsättas för utskottens utrikes resor. uppföljning av utskottsresorna bör därför innefatta en analys och bedömning av resornas syfte och resultat. 10.5.4 Borttagande av kravet på samråd och föranmälan I förslaget till ny riksdagsordning, som föreslås träda i kraft , har bestämmelsen i 4 kap. 19 § första stycket om att utskotten ska samråda med riksdagsstyrelsen innan de fattar beslut om utlandsresor tagits bort (se 2012/13:URF3 s. 97). Motivet är att bestämmelsen inte tillämpas på det sätt som ursprungligen avsågs. Utredningens uppdrag omfattar en översyn av bestämmelserna om utskottens utrikes resor. Utredningen gör därför bedömningen att de bestämmelser i föreskriften om utskottens utrikes resor som rör samråd och föranmälan om resan bör upphävas. 10.5.5 omfattas av regleringen? tillämpas reglerna om utskottens utrikes resor också på . Nämnden jämställs även i många andra avseenden med utskotten. Den föreslagna bestämmelsen i instruktionen för innebär att bemyndigandet för riksdagsstyrelsen att meddela föreskrifter om utskottens utrikes resor ska kompletteras med resor för (se 2012/13:URF3 s. 97). Föreskriften om utskottens utrikes resor bör därför ändras på så sätt att den även omfattar utrikes resor. Enligt utredningens direktiv ska kommittéförordningen (1998:1474) vara vägledande. Det betyder att utredningen ska redovisa vilka konsekvenser som förslagen i ett betänkande kan få i olika avseenden (se 14 och 15 §§); om förslagen i ett betänkande påverkar kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Innebär förslagen samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska också dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för det allmänna ska utredningen i förekommande fall föreslå en finansiering. Utredningen har genomfört såväl en regelteknisk och redaktionell översyn av de bestämmelser som reglerar riksdagsledamöternas ekonomiska villkor som en materiell översyn av bestämmelserna. Först beskrivs förslagens konsekvenser i regeltekniskt och redaktionellt hänseende (se avsnitt 11.2) och därefter konsekvenserna av de materiella förslagen (se avsnitt 11.3). 11.2Konsekvenser av den regeltekniska och redaktionella översynen Utredningens bedömning: Utredningens förslag innebär en systematisk, redaktionell och språklig genomgång av de föreskrifter och råd som gäller ersättningen till riksdagsledamöterna. Enligt utredningens mening blir regelverket på detta sätt tydligare, lättare att använda och mer transparent. Det bör förenkla tillämpningen för den som är direkt berörd av regelverket men också tillgodose intresset av insyn. administration förenklas genom att reglerna får en mer enhetlig och modern utformning Lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för ledamöter (ersättningslagen) trädde i kraft . Även om några bestämmelser är oförändrade sedan lagens tillkomst har ett stort antal ändringar gjorts i lagen , bland annat i form av inskjutna paragrafer (se till exempel 13 kap. 1 a –1 c §§ och 24 a–24 d §§). Många paragrafer har fler än fyra stycken (se exempelvis 8 kap. 5, 9 och 10 §§ och 11 kap. 4 §). Någon helhetsöversyn av lagen ur redaktionell och språklig synvinkel har aldrig gjorts. Det har lett till att lagen delvis är svår att överblicka och saknar en enhetlig utformning. 2013/14:URF1 11 FÖRSLAGENS KONSEKVENSER Ett nytt enhetligt regelverk Bestämmelser om ledamöternas ekonomiska villkor finns i flera olika författningar. I den nya ersättningslagen dess tillämpningsföreskrifter och allmänna råd har utredningen samlat bestämmelserna i ett enhetligt regelverk. Detta ökar överskådligheten och gör bestämmelserna om ledamöternas ersättningar lättare att tillämpa. Samband och konsekvenser tydliggörs i det nya regelverket, vilket innebär att förbiseenden, inkonsekvenser, gränsdragningsproblem och dubbelregleringar lättare kan undvikas. Det har föreslagits att kapitelindelningen i den nya ersättningslagen huvudsakligen ska göras efter dagens disposition, som är tydlig och där bestämmelserna är placerade i de kapitel som de sakligt sett hör till. För att underlätta tillämpningen av den nya lagen har det införts klara, informativa och enhetligt utformad underrubriker. I syfte att göra bestämmelserna lättare att förstå har de långa paragraferna i lagen delats upp i flera paragrafer, som inte annat än i undantagsfall innehåller fler än tre stycken. 11.2.2Lagen om stöd till partigrupperna för riksdagsledamöternas arbete i