rir · H2B515 · 2014-06-24 00:00:00 — En konsekvens av att landstingen/regionerna inte får uppgifter om vilka personer som har folkbokförts i länet är att dessa inte kan erbjudas en kostnadsfri hälsoundersökning. En hälsoundersökning är viktig såväl utifrån ett smittskyddsperspektiv som för att etablera en kontakt med den svenska sjukvården och tidigt kunna identifiera eventuella behov av vård. Att vissa landsting/regioner får tillgång till dessa uppgifter medan andra inte får det innebär en risk för godtycklighet och rättsosäkerhet. Enligt ett landsting hade flera smittskyddsfall kunnat undvikas om dessa hade identifierats i en tidigare hälsoundersökning. Behov av förändringar i regelverk och rutiner Flera landsting/regioner framför behov av förändringar i nuvarande rutiner och regelverk. Det gäller bland annat handläggningstider, behov av mer samverkan mellan landstingen/regionerna när en patient med pågående återsökningsärende flyttar över länsgränsen och en ökad tydlighet om vilka kostnader som kan ersätta. En förklaring till att få landsting/regioner återsöker extraordinära kostnader är den oklarhet som förefaller råda kring vad som avses med detta. Ett exempel är i som, sedan fyra ansökningar avslogs 2010, har slutat att återsöka extraordinära kostnader. kunde landsting/regioner och kommuner tillsammans återsöka kostnader för varaktig vård som uppgick till minst medan kommuner och landsting var för sig måste nå NYANLÄND I – EFFEKTIVA INSATSER FÖR ETT SNABBT MOTTAGANDE? en kostnad på . Då fanns också ökade incitament för parterna att samverka. Enligt i finns det behov av främjande samverkan eftersom en person som är vårdkrävande i en kommun oftast är vårdkrävande även hos landstinget.285 Flera landsting/regioner anser att de inte får kostnadstäckning för hälsoundersökningen och att den istället för en schablonersättning borde baseras på faktiska kostnader. Som exempel har räknat ut att genomsnittskostnaden för en hälsoundersökning är (schablonersättningen är ).286 6.5Migrationsverkets handläggning av statsbidrag interna mål är att samtliga ansökningar från kommuner och landsting ska handläggas . handläggningstiden/ledtiden har kortats från 2011 2012 och 2013. En ökad standardisering och fler medarbetare har, enligt , bidragit till kortare ledtider. De ärenden som tar längst tid att handlägga är ärenden om särskilda/extraordinära kostnader. Det är också den ersättningstyp för vilken behöver begära in flest kompletteringar från kommunerna då de ofta anses vara bristfälliga och saknar underlag. Ersättningar för mottagande av ensamkommande barn utgjorde av samtliga inkomna ärenden . Det är vanligt att kommunerna behöver komplettera inskickade ansökningar och detta kan, enligt verket, leda till längre handläggning. Enligt kan den i vissa kommuner höga personalomsättningen på de funktioner som hanterar statsbidrag och återsökningar även leda till att kommunerna missar att återsöka ersättningar som de är berättigade till.287 I syfte att förenkla har gjort en översyn av informationen på sin webbplats och arbetar även med att införa e-tjänster för ansökningar av statsbidrag för kommuner, landsting och regioner. Enligt verket beräknas en fullt fungerande e-tjänst vara på plats under 2014.288 Införandet skulle ha varit genomfört men har av olika anledningar blivit försenat, och är en tjänst som många kommuner och landsting/regioner efterfrågar. 285Intervju med företrädare för i . 286Svar från till på frågor till landsting och regioner om återsökning av kostnader för hälso- och sjukvård av nyanlända som är folkbokförda (). 287Uppgifter från Bosättnings- och statsbidragsenhet i e-post samt intervju med företrädare för och . 288Migrationsverkets webbplats ersattningar/E-tjanst-for-statsbidrag.html (senast uppdaterad ), . GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Varannan kommun är nöjd med handläggning Drygt hälften av kommunerna i enkätundersökning upplever att handläggning av ersättningar för nyanlända med uppehållstillstånd (såväl schablonersättningar som återsökningsbara ersättningar) fungerar på ett tillfredsställande sätt.289 anser drygt var tredje kommun att handläggningen inte är tillfredsställande. De vanligaste orsakerna till detta anses vara långa handläggningstider/ledtider, att verket endast ersätter en viss andel av de återsökningsbara ersättningarna, samt att handläggningen anses vara krånglig och informationen otydlig. De ersättningar som kommunerna upplever vara särskilt otydliga eller svåra att ansöka om eller handlägga är extraordinära kostnader och vissa kostnader för mottagandet av ensamkommande barn. Av intervjuer med företrädare för kommuner i de fyra län som har besökt under granskningen framgår också att det finns olika uppfattningar om ersättningssystemet och handläggning av statsbidragen. Vissa upplever systemet och handläggningen som krånglig, oförutsägbar och administrativt betungande. Det anses vara svårt för särskilt mindre kommuner, som inte har lika stora administrativa resurser, att hålla reda på alla olika ersättningstyper och vilka kostnader de kan få ersättning för. Det upplevs som krångligt att återsöka ersättningar och det kräver mycket administration från kommunens sida. Det förekommer även att kommuner får ligga ute med stora summor när utbetalningar kan ske efter ansökan. Uppföljning av statsbidragen saknas I samband med att det nuvarande statliga ersättningssystemet trädde i kraft avsattes särskilda resurser för uppföljning och utvärdering av Uppföljningen skulle avse såväl måluppfyllelse som effekter på kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. (nuvarande ) fick huvudansvaret för en sådan uppföljning. Regeringen utgick ifrån att uppföljning även skulle ske i varje kommun.290 Motivet till att införa en kostnadsuppföljning var bland annat att olika komponenter i ersättningssystemet kan behöva justeras fortlöpande om de visar sig medföra oönskade effekter. En avsedd effekt av omläggningen av systemet var att kommunerna genom att få en statlig schablonersättning skulle arbeta mer aktivt för en snabbare arbetsmarknadsetablering.291 Även dåvarande följde upp statsbidragen till kommunerna. 289Riksrevisionens enkätundersökning till samtliga kommuner om mottagande och bosättning av nyanlända, fråga 87. Antal svarande: 257 varav Ja (134), Nej (94) och Vet ej (29). 1989/90:105, s. 30. 1989/90:105, s. 31. NYANLÄND I – EFFEKTIVA INSATSER FÖR ETT SNABBT MOTTAGANDE? följer varken regeringen eller upp om de statsbidrag som betalas ut till kommuner och landsting (5,2013) används för avsedda ändamål och effekterna på kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. har inget sådant uppdrag och genomför inte heller några egeninitierade uppföljningar eller utvärderingar i detta avseende. Dåvarande genomförde dock tidigare vissa kostnadsuppföljningar.292 Inte heller () gör någon uppföljning av utbetalningar av statsbidrag (inom utgiftsområde 13). Däremot gör vissa uppföljningar av verkets utbetalningar av statsbidrag för asylsökande (inom utgiftsområde 8). har även fått ett uppdrag i regleringsbrevet att följa kostnaderna för mottagandet av ensamkommande barn med löpande återrapportering.293 har möjlighet att återkräva ersättningar har möjlighet att återkräva utbetalade medel som inte har använts för avsedda ändamål.294 Det gäller endast ersättning för vissa särskilda kostnader samt ersättning för extraordinära kostnader för vårdinsatser. Enligt är sådan uppföljning inte aktuell eftersom det handlar om möjlighet att återkräva medel som betalas ut i förskott.295 Endast ett fåtal kommuner uppger att vid minst ett tillfälle har beslutat att återkräva ett felaktigt utbetalat belopp eller återkräva medel som inte har använts för avsett ändamål.296 6.6Kommunernas administration av ersättningar Vilken nämnd, förvaltning eller funktion som har det administrativa ansvaret för hanteringen av statsbidrag (schablonersättningar och återsökningar) kan variera mellan olika kommuner. I mindre kommuner kan det vara en person (flykting-/ integrationshandläggare eller motsvarande) som administrerar statsbidragen. I större kommuner kan ansvaret vara delat mellan olika funktioner. 292Intervju med företrädare för Bosättnings- och statsbidragsenhet . 293Intervju med företrädare för . 29439 § förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar. 295Intervju med företrädare för . 296Riksrevisionens enkätundersökning till samtliga kommuner om mottagande och bosättning av nyanlända, fråga 91. Antal svarande: 257 varav Ja (11), Nej (213) och Vet ej (33). GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Viss underfinansiering och merkostnader för mottagandet I samband med intervjuer med kommunföreträdare har det framkommit att det finns kostnader som kommunerna anser att de inte får täckta. Den upplevda underfinansieringen eller de merkostnader som mottagandet skapar återfinns inom bland annat skolans och socialförvaltningens ansvarsområden. Det kan handla om bland annat föreberedelseklasser och ökad personaltäthet inom skolan. Exempelvis bedömer kommun att merkostnaderna för kommunens mottagande (som staten inte ersätter) uppgår till omkring 12–, varav rör skolans område. av kommunerna svarar i kommunenkät att de inte får ersättning för de eventuella merkostnader som det kan innebära om har etablerat anläggningsboenden med många platser i kommunen. Ungefär en lika stor andel svarar vet ej.297 Eventuella merkostnader kan bland annat uppstå inom förskola, skola och svenskundervisning för invandrare den asylsökande väntar på beslut i sitt ärende eller på kommunplacering. Ersättning för dessa kostnader regleras av förordning (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. Kommunernas interna uppföljning av statsbidragen av kommunerna följer internt upp hur statsbidragen för flyktingmottagande används (till exempel uppdelat på olika nämnder och förvaltningar) och hur stor andel av till exempel schablonersättningen som går till olika insatser (sfi, samhällsorientering, förskola/skola med mera).298 Av dem som inte gör det svarar flera kommuner att arbete med detta pågår. Kommuner och landsting har rätt till statlig ersättning för vissa av de kostnader som de har för personer som har beviljats uppehållstillstånd. Det är som beslutar om och betalar ut statsbidragen. betalade ut i statliga ersättningar till kommuner och landsting för mottagande av nyanlända med beviljade uppehållstillstånd. granskning visar att drygt hälften av kommunerna anser att den schablonersättning som de får per mottagen flykting inte är tillräcklig 297Riksrevisionens enkätundersökning till samtliga kommuner om mottagande och bosättning av nyanlända, fråga 73. Antal svarande: 246 varav Ja (11), Nej (111) och Vet ej (130). 298Riksrevisionens enkätundersökning till samtliga kommuner om mottagande och bosättning av nyanlända, fråga 93. Antal svarande: 258 varav Ja (184), Nej (44) och Vet ej (30). NYANLÄND I – EFFEKTIVA INSATSER FÖR ETT SNABBT MOTTAGANDE? för att kompensera kommunens kostnader för mottagandet. Drygt sex av tio kommuner anser att de inte får full kostnadstäckning för de kostnader som de har för flyktingmottagandet under de i genomsnitt 3,5 år som ersättningen är tänkt att räcka till. Särskilt det så kallade glappet i utbetalningarna mellan två statliga ersättningssystem får konsekvenser för kommunerna som i många fall får kompensera detta med försörjningsstöd. finns det variationer i användningen av olika anslag. Medan endast kunde ersätta kommunernas särskilda kostnader med i genomsnitt kunde av anslaget för ersättning för hyreskostnader användas. Granskningen visar vidare att avsaknaden av information till landsting och regioner om vilka nyanlända som har folkbokförts i länet gör det svårt att kalla de nyanlända till hälsoundersökningar och även att återsöka hälso- och sjukvårdskostnader. Av granskning framgår också att varken regeringen eller gör någon uppföljning av de som betalas ut till kommuner, landsting och regioner för mottagande av nyanlända (inom utgiftsområde 13). GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 7 Slutsatser och rekommendationer har granskat de statliga insatserna för mottagande och bosättning av nyanlända invandrare i kommunerna. Granskningen har inriktats på de åtgärder som regeringen och ansvariga myndigheter har vidtagit för att skapa förutsättningar för ett ändamålsenligt mottagande och en effektiv bosättningsprocess. Granskningen har omfattat regeringen, , Arbetsförmedlingen och länsstyrelserna. I detta kapitel redovisar sina slutsatser och rekommendationer. Antalet asylsökande som kommer till har ökat kraftigt . Prognoser visar på ett fortsatt högt mottagande även . väntar allt fler personer med redan beviljade uppehållstillstånd på en kommun som har beredskap och kapacitet att ta emot dem. Ett högt mottagande av såväl asylsökande som anhöriga ställer stora krav på beredskap och flexibilitet från alla berörda aktörer. Ansvariga myndigheter har en svår utmaning att klara sina respektive uppdrag med bibehållen kvalitet och effektivitet. Tre principer är vägledande för mottagandet. har uttalat att flyktingmottagandet är ett nationellt åtagande,299 samt att det är önskvärt att mottagandet av nyanlända fördelas bättre mellan landets kommuner och anpassas till tillgången på arbete och försörjning. För nyanlända som behöver hjälp med sin bosättning ska arbetsmarknadsperspektivet vara en utgångspunkt. Den fördelningsmodell som Arbetsförmedlingen utgår ifrån vid fastställandet av mottagningsbehovet i respektive län (genom så kallade länstal) tar därför i första hand hänsyn till länens arbetsmarknadsläge. Givet det historiskt höga inflödet av personer som kommer till för att söka asyl eller återförenas med sina anhöriga bedömer att det finns ett betydande utrymme att effektivisera nuvarande system. Mottagnings- och bosättningssystemet är inte organiserat på ett sätt som gör att berörda aktörer klarar av att möta det höga asylmottagandet utan att flödet i systemet påverkas negativt. Allt fler nyanlända med uppehållstillstånd blir kvar i anläggningsboenden i väntan på kommunplacering, vilket leder till en försenad etablering för den enskilda och stora kostnader för 299 betänkande 2006/07:AU1, utgiftsområdena 13 och 14, s. 45. NYANLÄND I – EFFEKTIVA INSATSER FÖR ETT SNABBT MOTTAGANDE? Granskningen visar att det finns potentiella effektiviseringsvinster för staten om fler nyanlända med uppehållstillstånd snabbare kan lämna mottagningssystem och anvisas en plats för bosättning i en kommun. Den länsvisa fördelningen av mottagningsbehovet som Arbetsförmedlingen beräknat, återspeglas endast i begränsad utsträckning i det faktiska mottagandet, som matchning mot arbetsmarknaden i ett specifikt län i praktiken har visat sig vara svår att genomföra för en majoritet av de nyanlända. Det statliga ersättningssystemet bedöms i vissa delar inte heller främja ett ökat mottagande. Sammantaget visar detta, enligt bedömning, på behov av förändringar av nuvarande system. Nedan utvecklas de övergripande slutsatserna i detalj. 7.2Statliga insatser har liten effekt på kommunernas samlade mottagande granskning visar att det nuvarande systemet för mottagande och bosättning bygger på två parallella principer. Å ena sidan finns en valfrihet i bosättningen som gör att nyanlända kan välja att bosätta sig i vilken kommun de vill. Å andra sidan finns en statlig planering för att få nyanlända som behöver hjälp med sin bosättning att bosätta sig i en kommun där de bedöms ha goda förutsättningar att bli självförsörjande. När av de nyanlända väljer att ordna eget boende eller flytta till anhöriga, får de statliga insatserna i praktiken liten effekt om syftet även är att åstadkomma ett jämnare mottagande mellan landets kommuner.300 Det innebär också att utflyttningen från Migrationsverkets anläggningsboenden till stora delar sker utan den planering som Arbetsförmedlingen ska ansvara för när det gäller att hitta plats för bosättning där det också finns arbeten och kommuner som kan ta emot. Granskningen visar således att de statliga insatserna endast till viss del har betydelse för det faktiska mottagandet. De resurser som ansvariga myndigheter avsätter för att beräkna mottagningsbehov, ta fram och fastställa länstal samt träffa överenskommelser och förhandla om kommuntal har därför potential att användas på ett mer effektivt sätt. För den nyanlända innebär det faktum att det faktiska mottagandet inte återspeglar länstalens fördelning (som utgår ifrån ett tydligt arbetsmarknadsperspektiv) att individens möjligheter till bosättning i en kommun där denne ges bäst förutsättningar till etablering på arbetsmarknaden inte tas tillvara. 300Migrationsverkets delrapport av asylprocessen – en analys av ett komplext system utifrån en systemansats (dnr. 1.1.2-2013-50372), s. 55. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 7.2.1Läns- och kommuntal har svaga styreffekter Förutsättningar för förvärvsarbete ska vara en utgångspunkt när Arbetsförmedlingen fastställer länstal och när länsstyrelserna träffar överenskommelser om kommuntal. granskning visar att medan detta perspektiv gäller för fastställandet av länstal så återspeglas det inte i samma utsträckning vid överenskommelser om kommuntal. Kommuntalen återspeglar istället i första hand platser för anvisning utifrån tillgången till bostäder. Länstalen visar den fördelning av platser som Arbetsförmedlingen bedömer utgöra den bästa matchningen av nyanlända gentemot arbetsmarknaden. Att kommuntalen inte återspeglar länstalens fördelning av mottagandet innebär att arbetsmarknadsperspektivet inte till fullo kommer till uttryck i länsstyrelsernas överenskommelser med kommunerna om dessa. Om syftet är att hjälpa samtliga nyanlända i behov av bosättning att komma till en kommun där de har bäst förutsättningar att etableras på arbetsmarknaden borde, enligt bedömning, länstalen ha en starkare styreffekt och kommuntalen i större utsträckning överensstämma med dessa. 7.3Bosättningsprocessen kan göras mer effektiv 7.3.1Bostadsbristen är det huvudsakliga hindret för mottagande granskning visar att bostadsbrist är det huvudsakliga hindret för mottagandet, följt av, en av kommunerna upplevd, otillräcklig statlig ersättning. Ett hinder för mottagandet är också den osäkerhet som finns hos många kommuner för att Arbetsförmedlingen inte ska klara sitt etableringsuppdrag lokalt och oro för att nyanlända efter etableringstiden inte ska vara självförsörjande och därmed orsaka kostnader för kommunen i form Även brister i dialog med kommunerna när nya anläggningsboenden etableras och när nyanlända med beviljade uppehållstillstånd flyttar till kommunen upplevs som ett hinder. 7.3.2En myndighet bör få ett samlat bosättningsansvar för nyanlända väljer bosättningskommun ska utgångspunkten vara vad som har framkommit vid etableringssamtal med den nyanlända samt förutsättningarna för arbete inom pendlingsavstånd. granskning visar dock att det främst är tillgången till lediga lägenheter och nyanländas vilja att acceptera anvisning som i praktiken styr till vilken kommun nyanlända som behöver hjälp med sin bosättning anvisas. majoritet av de nyanlända bedöms inte vara matchningsbara. Det betyder att de bedöms kunna bosättas i samtliga av landets kommuner utan ett specifikt arbetsmarknadsperspektiv i matchningen. När en majoritet av de nyanlända har en utbildnings- och yrkesbakgrund som inte är tillräckligt NYANLÄND I – EFFEKTIVA INSATSER FÖR ETT SNABBT MOTTAGANDE? specifik för att en matchning mot arbetsmarknaden ska bli aktuell, och när det på grund av bland annat brist på bostäder i kommuner med goda arbetsmarknadsförutsättningar i praktiken är svårt att få genomslag för principen om ett arbetsmarknadsperspektiv i bosättningen, saknas skäl för att Arbetsförmedlingen ska ha kvar sitt nuvarande bosättningsuppdrag. Att ansvaret för bosättningen av samtliga nyanlända (inom och utanför etableringsuppdraget, vidarebosatta och ensamkommande barn) är uppdelat mellan två myndigheter innebär enligt att myndigheternas befintliga resurser inte används på ett effektivt sätt. helhetssyn över behovet av bosättning och konkurrens om lediga boendeplatser är två exempel på att nuvarande ansvarsfördelning inte fungerar. Genom att samla ansvaret för bosättning av samtliga nyanlända till en myndighet skulle bosättningsprocessen, enligt bedömning, kunna effektiviseras och tilldelade resurser användas mer effektivt. 7.3.3En närhets- och kontinuitetsprincip i bosättningen bör i större utsträckning tillämpas En utmaning i bosättningsarbetet är att många nyanlända tackar nej till en anvisning eller avbryter sin bosättningsprocess. En ökad närhets- och kontinuitetsprincip i bosättningen skulle, enligt bedömning, kunna bidra till att fler nyanlända kan anvisas plats snabbare i en kommun efter beviljat uppehållstillstånd och att fler bosätter sig på mindre orter, som kontinuiteten i de statliga etableringsinsatserna förbättras. Tillämpningen av en sådan princip innebär att nyanlända i första hand bör matchas till kommuner i det län där de är anläggningsboende. Den försöksverksamhet som Arbetsförmedlingen har genomfört i och har visat på goda resultat i form av att fler nyanlända snabbare kunnat anvisas plats för bosättning utan att arbetsmarknadsperspektivet i bosättningen försvagats, och att nyanlända i högre utsträckning valt att stanna i mindre kommuner. Dessa erfarenheter bör, enligt bedömning, kunna användas som utgångspunkt för att i högre utsträckning använda en sådan omvänd bosättningsprocess vid anvisning av nyanlända även i andra delar av landet. bedömning är också att principen om matchning mot den nationella arbetsmarknaden i första hand bör tillämpas för individer som har en utbildnings- och yrkesbakgrund som är tillräckligt specifik för att en sådan matchning ska bli aktuell. 7.3.4Många överenskomna anvisningsbara platser används inte granskning visar att många av de anvisningsbara platser som enligt länsstyrelsernas överenskommelser med kommunerna bör finnas tillgängliga för mottagande i kommunerna inte har använts. Endast av de drygt 7 600 platser som enligt överenskommelserna bör ha GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION funnits tillgängliga användes av Arbetsförmedlingen eller för anvisning av nyanlända . Det innebär att var tredje överenskommen anvisningsbar plats (drygt 2 500) därmed inte användes av någon av de två myndigheterna. Att så många platser inte har använts, som cirka 11 300 personer väntar på en bosättningsanvisning från Arbetsförmedlingen (varav 6 300 i anläggningsboende) 301, innebär enligt bedömning ett effektivitetsproblem. Det bör dock understrykas att dessa platser sällan står tomma i kommunerna utan istället används för att ta emot nyanlända som bosätter sig i kommunen på egen hand eller för andra kommuninvånare. Att många kommuner inte gör de överenskomna anvisningsbara platserna tillgängliga för Arbetsförmedlingen och innebär dock, enligt , att myndigheterna har svårt att klara sina åtaganden. Vid ett antagande om att 2 500 fler överenskomna anvisningsbara platser hade varit möjliga för Arbetsförmedlingen och att använda för anvisning av personer som bor i anläggningsboende motsvarar det en kostnadsbesparing i mottagningssystem med i storleksordningen per månad.302 7.4Ökade statsbidrag ställer krav på uppföljning Kommuner och landsting har rätt till statlig ersättning för vissa av de kostnader som de har för personer som har ansökt om eller beviljats uppehållstillstånd. Det är som beslutar om och betalar ut statsbidragen. betalade ut i statliga ersättningar till kommuner och landsting för mottagande av nyanlända med beviljade uppehållstillstånd. Det är en ökning jämfört med då betalades ut.303 301Arbetsförmedlingens återrapportering Etablering av vissa nyanlända – bosättning för nyanlända inom etableringsuppdraget (), s. 9. 302Beräkningen baseras på 2 500 personer med uppehållstillstånd i anläggningsboende samt en genomsnittlig boendedygnskostnad på multiplicerad (en månad). Uppgiften om genomsnittlig boendedygnskostad är hämtad från delrapport