rir · H2B58 · 2014-04-08 00:00:00 — GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Försvaret – en utmaning för staten Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Försvaret – en utmaning för staten Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 har granskat regeringens och Försvarsmaktens genomförande av beslut om försvaret. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Försvarsdepartementet och Försvarsmakten har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Utöver den tryckta versionen av granskningsrapporten omfattar detta beslut en hemlig bilaga. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Försvarsmakten. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. och revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 2 Ansvarsfördelning mellan , regeringen Områden som regeringen beslutar om Försvarsdepartementet fattar vissa beslut Försvarsmaktens bedömning av den operativa förmågan Förutsättningar för att skapa förmåga Sammanfattande iakttagelser om Försvarsmaktens resultat Övergripande beskrivning av regeringens styrning Den strategiska styrningen av Försvarsmakten behöver utvecklas Regeringens styrning och uppföljning är omfattande och sker på Sammanfattande iakttagelser om regeringens styrning av Försvarsmakten Försvarsmaktens styrning och genomförande av verksamheten Övergripande beskrivning av Försvarsmaktens organisation och styrsystem Utmaningar i Försvarsmaktens planering Omfattande och komplex styrning och planering med stora Bristande spårbarhet och transparens i Försvarsmaktens nedbrytning av Bristande behovs- och tillgångsredovisning Brister i uppföljningen och redovisningen till regeringen Sammanfattande iakttagelser om Försvarsmaktens styrning och FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 Otydliga mål och krav påverkar redovisningen Redovisningen av Försvarsmaktens förmåga Redovisning av det ekonomiska läget Redovisning av utvecklingen av insatsorganisationen Redovisning av internationell insatsverksamhet Möjliga förklaringar till otillräcklig redovisning till 6.8 Möjliga konsekvenser av otillräcklig återrapportering mål och krav har blivit mer övergripande Målet för Försvarsmakten är otydligt Oklart om försvarsreformen kan fullföljas Förbättringsbehov i Försvarsmaktens organisation och interna styrning Ansvarsfördelningen mellan , regeringen och Försvarsmakten GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Denna slutrapport i granskningsstrategi avseende försvaret grundar sig på och kompletterar de tio granskningsrapporter som publicerats inom strategin . Försvaret är ett område av väsentlig betydelse för möjligheter att förebygga och hantera kriser och hot. I det senaste försvarspolitiska inriktningsbeslutet om försvaret har kraven på användbarhet, tillgänglighet och flexibilitet skärpts väsentligt. Försvarsmakten arbetar med att införa en ny insatsorganisation parallellt med att uppgifterna ska lösas efter bästa förmåga. Det årliga anslaget till Försvarsmakten Insynen i försvarsområdet försvåras av sekretess och har en unik möjlighet att granska detta område. Syftet med denna slutgranskning är att samlat granska regeringens och myndigheternas genomförande av beslut och övriga intentioner om försvaret. I slutgranskningen används iakttagelser och slutsatser från tidigare granskningar inom försvarsområdet. Därutöver har samlat ny empiri i två fördjupningsspår: granskning av det nationella försvaret och granskning av styrningen av Försvarsmakten. Fyra granskningsfrågor har formulerats. I vilken mån uppnås beslut och intentioner för försvaret? Har regeringen omsatt beslut och intentioner på ett bra sätt och i sin styrning gett Försvarsmakten möjligheter att effektivt genomföra verksamheten? Styr och genomför Försvarsmakten sin verksamhet i enlighet med och regeringens beslut och intentioner? Är ansvarsfördelningen mellan , regeringen och Försvarsmakten ändamålsenlig? har beslutat om Försvarsmaktens ekonomi, mål för det militära försvaret, krav på operativ förmåga samt inriktningen för insatsorganisationens utformning. Därutöver ska hög effektivitet och god hushållning med statens medel eftersträvas på försvarsområdet, precis som på andra utgiftsområden. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 Försvarsområdet kännetecknas av pågående förändringar. har noterat flera positiva trender inom både regeringens styrning och Försvarsmaktens hantering av verksamheten. Det återstår dock arbete, och övergripande bedömning av Försvarsmaktens förmåga, i förhållande till och regeringens krav, är att den är bristfällig och kommer att så förbli under de närmaste Enligt bedömning kommer Försvarsmaktens förmåga att lösa alla uppgifter att vara begränsad även med en fullt bemannad och resurssatt bedömer vidare att det finns en betydande osäkerhet om försvarsreformen kan fullföljas. som granskningar pekar på en bristande försvarsförmåga, konstaterar att regeringens styrning av Försvarsmakten är otydlig och ger upphov till ett stort tolkningsutrymme. Det innebär att det är osäkert vad målen för Försvarsmakten är. mål och krav har inte konkretiserats tillräckligt tydligt. Vidare konstaterar att det finns utvecklingsbehov inom Försvarsmaktens verksamhet, bland annat behöver spårbarheten mellan uppgifter, förmåga och uppbyggnaden av förband förbättras och synliggöras. har granskat några viktiga förutsättningar för att skapa förmåga (personal, materiel, planering och övningsverksamhet). Sammantaget visar granskningen att viktiga förutsättningar inte finns på plats i tillräcklig utsträckning, vilket gör att det finns begränsningar i hur Försvarsmakten kan lösa sina uppgifter. Omfattande personalbrister inom de nya personalkategorierna är gränssättande för Försvarsmaktens tillgänglighet och användbarhet och . Bristande bemanning påverkar också övningsverksamheten negativt, eftersom förband som inte är fullt bemannade inte kan öva fullt ut. Materielbrister som Försvarsmakten framför samt materielbrister som sett pekar på att det finns en påtaglig risk att materielen blir gränssättande för Försvarsmaktens förmåga, särskilt vid höga belastningar eller svårare uppgifter. Försvarsmaktens operativa planering har utvecklats , bland annat som en följd av regeringens styrning på området. Fokus mot svårare nationella försvarsuppgifter har ökat. bedömer dock att det finns ett antal utvecklingsområden i försvarsplaneringen. har inte nödvändig planering för att ta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer genomförts. Detta trots att militärt stöd bedöms som nödvändigt för att hantera ett begränsat väpnat angrepp mot . För att hantera ett begränsat väpnat angrepp krävs också stöd från det övriga samhället i flera delar. Försvarsmaktens planering med det övriga samhället har påbörjats, men behöver utvecklas vidare. Här är regeringens styrning av övriga myndigheter en viktig faktor för att möjliggöra planering. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA samlade bedömning är att Försvarsmakten, vare sig eller , kan leva upp till och regeringens samlade krav på Enligt bedömning, bland annat utifrån analysen av läget på personalområdet, kan det ifrågasättas om samtliga stridskrafter kan uppfylla beredskapskraven. Och för att skapa god förmåga till nationellt försvar krävs fortsatt utveckling i flera delar. Utökad planering och samverkan tyder dock på att Försvarsmaktens förmåga att ge stöd till det övriga samhället i samband med kriser har ökat. Även med en fullt bemannad och resurssatt insatsorganisation bedömer att Försvarsmakten kommer att få svårigheter att hantera alla uppgifter under normal beredskap. Vidare visar Försvarsmaktens analyser att en färdig insatsorganisation, som enligt Försvarsmakten kan uppnås först efter anslagstillskott, kan hantera ett begränsat väpnat angrepp och inom ett begränsat område av . Målet för Försvarsmakten är otydligt För att säkerställa att Försvarsmakten gör rätt sak och använder sina resurser på bästa sätt i enlighet med intentioner, menar att styrningen behöver konkretiseras och målsättningen för Försvarsmakten bli tydligare. Regeringen har inte prioriterat mellan Försvarsmaktens olika uppgifter, och styrningen lämnar ett stort tolkningsutrymme. Detta ger Försvarsmakten stort handlingsutrymme att inrikta verksamheten på egen hand. Det är i dagens styrning inte tydligt vad som krävs av Försvarsmakten, vilket motstånd och vilken hotbild som är relevant för myndigheten att planera och utforma organisationen mot. Företrädare för har också i olika sammanhang påtalat att Försvarsmakten har gjort en alltför ambitiös tolkning av uppgiften. Diskussionen om huruvida myndigheten har planerat för rätt uppgift eller inte borde inte kunna uppstå om uppgiften definierats tydligare. Otydlig eller vag styrning på en strategisk nivå ökar behovet av informella avstämningar för att förtydliga den formella styrningen. Det förs en omfattande informell dialog mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten, och bedömer att dessa delvis är ostrukturerade. Granskningen visar också att det händer att Försvarsmakten uppfattar styrsignaler i den informella dialogen. Allt som myndigheten gör utan regeringsbeslut har myndigheten själv ansvar för, och det är myndighetens ansvar att inte låta sig påverkas. Men det faktum att informella signaler uppfattas som styrning av myndigheten skapar otydlighet och riskerar att urholka möjligheterna att utkräva ansvar. Det kan finnas en oro hos regeringen att en mer preciserad styrning skulle kunna användas av Försvarsmakten för att argumentera för utökade resursbehov. För att undvika en sådan situation är det viktigt med gott förtroende mellan departement/regering och myndighet samt tydlighet och transparens i underlag från Försvarsmakten. Dessa båda områden bedömer kan förbättras, vilket skulle öka möjligheterna till förbättrad strategisk styrning. Tydligare styrning på en FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 strategisk nivå skulle, enligt , innebära att regeringen kunde minska detaljstyrningen av Försvarsmakten. Oklart om försvarsreformen kan fullföljas bedömer att analysen bakom nuvarande insatsorganisation var bristfällig samt att de ekonomiska förutsättningarna delvis har förändrats sedan beslutade om Försvarsmaktens mål och insatsorganisationens utformning. För att fullfölja reformen krävs fortsatt omfattande rationaliseringar för att balansera förbandsanslaget, och de omfattande materielbrister som har framförts av Försvarsmakten har ännu inte hanterats av regeringen. Därutöver finns det indikationer på att personalförsörjningen av de nya personalkategorierna står inför utmaningar, som eventuellt förvärras av de kommande rationaliseringarna. Tillsammans med otydligheten kring Försvarsmaktens uppgift bidrar detta till betydande osäkerheter kring om insatsorganisationen kan färdigställas samt vad denna insatsorganisation kan klara av för uppgifter. Försvarsmakten arbetar för att förbättra spårbarheten i nedbrytningen av övergripande uppgifter och kopplingen till utformningen av förband. bedömning är dock att det återstår arbete innan det går att se en tydlig spårbarhet inom Försvarsmakten. saknas exempelvis fastställda förbandsmålsättningar och produktkalkyler med ekonomiska beräkningar för samtliga förband. har sett att det förekommer brister i Försvarsmaktens behovs- och tillgångsredovisning. Det är oklart hur stora dessa brister är, men det innebär en osäkerhet i de arbeten som baseras på den tillgängliga redovisningen. Regeringen är beroende av Försvarsmaktens redovisning för att kunna utveckla sin styrning. bedömer att Försvarsmakten behöver utveckla sin uppföljning och redovisning i flera avseenden, bland annat genom att förbättra redovisningen av sina analyser. Regeringen behöver också säkerställa att myndigheten får tillräckligt med tid på sig för att utarbeta redovisningar på ett tillfredsställande vis. Myndighetens planeringsverksamhet är omfattande, och enligt bedömning borde det gå att rensa bland alla processer och planeringsdokument för att förbättra effektiviteten. I en så stor myndighet som Försvarsmakten, med flera olika verksamhetsdelar, kommer det alltid att finnas risk för samordningsproblem. Inom Försvarsmakten finns olika delkulturer, bland annat i form av stridskrafterna (armé, marin och flyg), som kan skapa starka egenintressen och bidra till samordningsproblem. omorganiserade Försvarsmakten sitt Högkvarter, bland annat för att komma till rätta med samordningsproblem mellan ledningsstaben, produktionsledningen och insatsledningen. Det är positivt att Försvarsmakten arbetar med frågan, och bedömer att myndigheten bör fortsätta sitt arbete för att förbättra samordningen. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Ansvarsfördelningen mellan , regeringen och Försvarsmakten bör justeras Både och regeringen styr Försvarsmakten på en relativt detaljerad nivå. menar att det kan finnas anledning att fundera över om den nuvarande ansvarsfördelningen är optimal för att säkerställa effektivt resursutnyttjande. Detaljeringsgraden i styrningen kräver detaljkunskap för att bli bra, och det ställs stora krav på kunskap om försvarsområdet hos aktörerna på samtliga nivåer. Om styrningen av Försvarsmakten ska utformas som mål- och resultatstyrning menar att detaljeringsgraden i styrningen behöver minska. Fokus bör ligga på att utveckla den strategiska styrningen, så att den ger tydlig inriktning för Försvarsmakten. möjligheter att fatta välgrundade beslut på försvarsområdet påverkas i hög utsträckning av regeringens redovisning till . bedömer att regeringens redovisning till är otillräcklig i vissa delar. Regeringen i sin tur är beroende av god redovisning från Försvarsmakten, och här finns som nämnts också behov av utveckling. Försvarsområdet är ett svårt område att styra; långsiktighet måste kombineras med kortsiktighet och flexibilitet. Dessutom är det ett område som präglas av oförutsägbarhet (på grund av bland annat säkerhetspolitik och omvärldsutveckling). tar det tid att utveckla och förändra verksamheten; förmåga tar tid att bygga upp. har noterat flera positiva trender, som till exempel regeringens styrning avseende försvarsplaneringen och Försvarsmaktens arbete med att förbättra spårbarheten, från uppgift till krav på förband. I granskningen konstaterar även ett antal områden som behöver utvecklas för att främja en mer effektiv utveckling på försvarsområdet. har i tidigare granskningar inom granskningsstrategin avseende försvaret lämnat ett antal rekommendationer. Nedan presenteras rekommendationer med anledning av denna avslutande granskning. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 Konkretisera mål och krav på Försvarsmakten genom att utveckla den strategiska styrningen av myndigheten. Det kan till exempel handla om att tydliggöra vilka situationer Försvarsmakten ska planera och dimensionera verksamheten mot, liksom att definiera ambitioner beträffande uthållighet. Det kan också handla om att definiera vilka typer av insatser som ska kunna genomföras. Genom att tydliggöra sådana militärstrategiska frågor bör regeringen kunna säkerställa att det råder samsyn mellan regeringen och Försvarsmakten kring myndighetens huvuduppgift och utgångspunkter för verksamheten. Det kan också handla om att regeringen, tillsammans med Försvarsmakten, utvecklar sätt att hantera mer långsiktig styrning och uppföljning av Försvarsmakten än vad som finns . Regeringen kan också fortsätta att aktivt följa upp utvecklingen av försvarsplaneringen. Säkerställ balans mellan uppgift och resurs i samband med nya inriktningsbeslut för försvaret. Det handlar om både ekonomiska och verksamhetsmässiga analyser. Regeringen kan exempelvis se till att relevanta operativa spel genomförs för att pröva sambandet mellan uppgifter och resurser. Fortsätta arbetet med att utveckla redovisningen till . Tydliggöra förutsättningarna för Försvarsmakten att ge och ta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer. Det handlar bland annat om att ge Försvarsmakten styrning och planeringsförutsättningar som möjliggör planering för att ta emot militärt stöd. Kontinuerligt kvalitetssäkra Försvarsmaktens uppföljningar, analyser och utvärderingar. Det handlar till exempel om insatsorganisationsvärderingen och operativa spel samt utvecklingen av ekonomin. Kvalitetssäkringen kan exempelvis göras genom att analyskapaciteten på Försvarsdepartementet utökas, eller genom att extern expertis anlitas. Syftet bör vara att, utifrån av fattat inriktningsbeslut, löpande kunna följa reformeringen av Försvarsmakten. se till att Försvarsmakten får rimlig tid på sig för att hantera regeringens förfrågningar om underlag. sträva efter att minska detaljstyrningen av Försvarsmakten samt överväga att ge ÖB mer organisatorisk frihet. Detta kan ske genom att regeringen lägger mer fokus på att följa upp Försvarsmaktens uttolkning av uppgiften i form av generella operativ ramvillkor, operativa ramvillkor och uppgifter till förband och därmed minska behovet av att styra Försvarsmaktens resurser i form av materiel och personal. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Strukturera de informella kontakterna med Försvarsmakten för att skapa spårbarhet och tydlighet. Detta kan göras genom att , i samarbete med Försvarsmakten, systematiserar kontakterna för att undvika risk för informell styrning och medverka till ökad tydlighet i rollspelet. I en sådan systematik kan ingå att tydligare ange vilka som tar och har kontakt samt om, och i så fall hur, innehållet i sådana kontakter bör dokumenteras. Utveckla sitt arbete med uppföljning, och förbättra kvaliteten i redovisningen till regeringen. Detta kan exempelvis ske genom att förse regeringen med pedagogiska redovisningar av stridskrafternas tillstånd och utveckling. Genom att utveckla redovisningen till regeringen kan Försvarsmakten säkerställa att regeringen är informerad om Försvarsmaktens uttolkning av uppgiften. Fortsätta arbetet med att förbättra spårbarheten mellan uppgift, förmåga och uppbyggnad av förband. Detta kan göras genom att fortsätta arbetet med krigsförbandsmålsättningar, -specifikationer och – planer för att synliggöra kedjan mellan uppgift och uppbyggnaden av insatsorganisationen. Förbättra kontrollen över redovisningen av behov och tillgångar av materiel. FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA granskningsstrategi avseende försvaret har pågått . Syftet med strategin har varit att samlat granska regeringens och myndigheternas genomförande av beslut och övriga intentioner om försvaret. Inom strategin har tio granskningar publicerats. I tidigare granskningar har uppmärksammat problem i olika delar av försvarsverksamheten. Problem har påtalats både i regeringens styrning och i Försvarsmaktens styrning och genomförande av verksamheten. Detta motiverar en övergripande granskning som sammanfattar och analyserar de mest väsentliga problemen och ger rekommendationer som syftar till Utöver att sammanfatta tidigare granskningar har två fördjupningsområden granskats inom ramen för denna avslutande granskning. Syftet för försvarsstrategi och därmed även för denna slutgranskning är att samlat granska regeringens och myndigheternas genomförande av beslut och övriga intentioner om försvaret. Därutöver har fyra granskningsfrågor formulerats för slutgranskningen. I vilken mån uppnås beslut och intentioner för försvaret? Har regeringen omsatt beslut och intentioner på ett bra sätt och i sin styrning gett Försvarsmakten möjligheter att effektivt genomföra verksamheten? Styr och genomför Försvarsmakten sin verksamhet i enlighet med och regeringens beslut och intentioner? Är ansvarsfördelningen mellan , regeringen och Försvarsmakten ändamålsenlig? har beslutat om Försvarsmaktens ekonomi, mål för det militära försvaret, krav på operativ förmåga samt inriktningen för insatsorganisationens utformning. har också, genom budgetlagen, angett att regeringen FÖRSVARET – EN UTMANING FÖR STATEN. GRANSKNINGAR INOM FÖRSVARSOMRÅDET 2010–2014 och förvaltningsmyndigheter under regeringen ska eftersträva hög effektivitet och god hushållning med statens medel. I avsnittet om granskningens utgångspunkter nedan redogörs utförligare för beslut och intentioner. Den första granskningsfrågan behandlar försvarets resultat. Svaren på de andra tre frågorna är tänkta att bidra till att ge förklaringar till resultatet. Brister i styrningen ses alltså som en möjlig förklaring till brister i resultatet. Försvarsområdet kännetecknas av pågående förändringar och Försvarsmakten har befunnits i omställning sedan 1990-talet.1 Omvärldsfaktorer påverkar starkt hur försvar utformas. Styrande för nuvarande inriktning av försvaret är den försvarspolitiska inriktningspropositionen utifrån vilken har fattat gällande försvarspolitiska inriktningsbeslut. granskning tar sin utgångspunkt i detta beslut avseende försvaret. 1.3.1Riksdagens beslut om och intentioner för försvaret beslut om försvarets inriktning har beslutat att målet för det militära försvaret ska vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet. Detta ska ske genom att hävda suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen förebygga och hantera konflikter och krig skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter. Vidare har beslutat att Försvarsmakten ska ha en operativ förmåga som möjliggör att Försvarsmakten kan genomföra omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen. Denna operativa förmåga ska uppnås enskilt och tillsammans med andra. Dessutom beslutade om inriktningen för insatsorganisationens utformning 2014.2 1Riksrevisionen har granskat omställningen av försvaret närmare i Försvarsmaktens omställning. 2014 (RiR 2014:4). 2008/09:140, . 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Utöver ovanstående beslut har försvarsutskott i sitt betänkande i samband med det försvarspolitiska inriktningsbeslutet framfört sin närmare uppfattning om de olika områdena i form av ytterligare preciseringar och konstateranden. Utskottet påpekar att de generellt hållna målen för det militära försvaret är begränsat användbara för insyn och möjlighet att påverka utvecklingen, och dessutom svåra att följa upp. Utskottet anser, liksom regeringen, att Försvarsmakten ska kunna övervaka vårt territorium, upptäcka och avvisa kränkningar samt hantera incidenter. Försvarsmakten ska tillsammans med andra myndigheter kunna hävda landets territoriella integritet. Försvarsmakten ska kunna vara insatsberedd inom och utom landet för att kunna verka i olika situationer i både kortvariga och långvariga insatser samt planerad snabberedskap och snabbinsatser. ska upp till 2000 personer kunna vara insatta internationellt och nationellt. Utskottet håller med regeringen om att förmågan till internationella insatser bör öka. Med avseende på försvarets utformning ser utskottet inga egentliga motsättningar mellan nationell försvarsförmåga och internationell kris- och konflikthantering. Utskottet framför vidare att det utgår ifrån att regeringen fortsätter att (till exempel i budgetpropositionen) ge förnyat underlag för prövning av insatsorganisationen. Utskottet understryker behovet av att insatsorganisationen ska ha förmåga att verka i hela landet och under dess olika klimatförhållanden. Utskottet tillstyrker även att åtgärder vidtas för att återigen höja beredskapen