rir · H2B512 · 2014-06-10 00:00:00 — – tar staten sitt ansvar? LIVSMEDELSKONTROLLEN – TAR STATEN SITT ANSVAR? Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: – tar staten sitt ansvar? har granskat om staten genomför tillräckliga insatser för att säkerställa att den offentliga livsmedelskontrollen är effektiv och ändamålsenlig. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Landsbygdsdepartementet, och länsstyrelserna har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, Landsbygdsdepartementet, och länsstyrelserna LIVSMEDELSKONTROLLEN – TAR STATEN SITT ANSVAR? Vad är det som kontrolleras? Länsstyrelsernas livsmedelskontroll hos primärproducenter Ledning och samordning av livsmedelskontrollen Ansvaret för ledning och samordning i lagstiftningen Föreskrifter om hur livsmedelskontrollen ska bedrivas Ansvaret för samordning och vägledning i praktiken uppdelat Kontrollmyndigheternas uppfattning om stöd och vägledning Uppföljning och revision av livsmedelskontrollen Vad säger lagstiftningen? Ingen fördjupad uppföljning av kontrollverksamheten LIVSMEDELSKONTROLLEN – TAR STATEN SITT ANSVAR? Möjligheter att åtgärda brister i kontrollverksamheten Vad säger lagstiftningen? System för åtgärder med anledning av revision Problem i livsmedelskontrollen har konstaterats Kraven på kontrollmyndigheterna är otydliga Uppföljningen ger inte underlag för förbättringar Möjligheter att vidta åtgärder utnyttjas inte Regeringen tar inte ansvar för en fungerande livsmedelskontroll Antal årsarbetskrafter för livsmedelskontroll har granskat om staten genomför tillräckliga insatser för att säkerställa att den offentliga livsmedelskontrollen är effektiv och ändamålsenlig. Motiv: Målet för den offentliga livsmedelskontrollen är att skydda människors hälsa och se till att konsumenterna kan lita på att livsmedlen är säkra och rätt märkta. Brister i den offentliga livsmedelskontrollen medför en ökad risk för att livsmedel som inte är säkra och som inte är korrekt märkta släpps ut på marknaden och därmed når konsumenterna i exempelvis restauranger och butiker. Ansvaret för genomförandet av livsmedelskontrollen i delas mellan , länsstyrelser och kommuner. Länsstyrelserna utför kontroll i primärproduktionen, till exempel lantbruk, och kommunerna kontrollerar främst butiker, restauranger och storkök. Det svenska systemet för offentlig livsmedelskontroll utmärker sig inom EU som utpräglat decentraliserat. Lagstiftningen på livsmedelsområdet består till stor del av EU-förordningar som bland annat anger vilka skyldigheter medlemsstaterna och kontrollmyndigheterna har när det gäller genomförandet av livsmedelskontrollen. Problem i den offentliga livsmedelskontrollen har länge uppmärksammats. Brister som påtalats är bland annat att planerade kontroller inte genomförs och att kontrollfrekvensen är för låg inom vissa områden. uppfyller inte heller grundläggande krav i EU- lagstiftningen på att kontrollen ska vara riskbaserad och att den ska utföras så ofta som är lämpligt. Hur kontrollsystemet som helhet fungerar samt hur de berörda aktörerna arbetar för en effektiv och ändamålsenlig kontroll har inte utretts . De utredningar om livsmedelskontroll som ändå har genomförts har lett till få åtgärder. Mot denna bakgrund har bedömt att en granskning på området är motiverad. Syfte: Syftet med granskningen har varit att undersöka om staten genomför tillräckliga insatser för att säkerställa att den offentliga livsmedelskontrollen är effektiv och ändamålsenlig. Granskningen har avgränsats till den del av den offentliga livsmedelskontrollen som genomförs av länsstyrelserna och kommunerna. I granskningen har utgått från att det finns kända problem i den offentliga livsmedelskontrollen som har bestått . därför inriktats på vilka insatser de statliga aktörerna vidtagit för att lösa problemen och vilka hinder som finns för att hitta lösningar. LIVSMEDELSKONTROLLEN – TAR STATEN SITT ANSVAR? Det decentraliserade systemet för livsmedelskontroll kräver en tydlig statlig styrning för att kontrollen ska bli effektiv och likvärdig i hela landet. har utgått från att statens insatser för att styra kontrollen består av följande delar: tydligt precisera krav på kontrollmyndigheterna, följa upp kontrollverksamheten för att identifiera brister samt vidta åtgärder så att brister i kontrollverksamheten rättas till. Genomförande: har i granskningen genomfört en juridisk analys i syfte att undersöka förutsättningarna i lagstiftningen för en effektiv och ändamålsenlig livsmedelskontroll. Analysen har genomförts genom studier av relevant EU-lagstiftning och nationell lagstiftning samt genom intervjuer med relevanta aktörer. Därtill har vi genomfört enkätundersökningar riktade till länsstyrelser och kommuner med bland annat frågor om vägledning och stöd för deras kontrollverksamhet. Vi har även gjort dokumentstudier och genom intervjuer med olika aktörer samlat in underlag om hur livsmedelskontrollen leds och samordnas. menar att det krävs kraftfulla statliga insatser för att komma till rätta med bristerna i kontrollverksamheten så att målet för livsmedelskontrollen kan uppnås. Granskningen visar dock att statens insatser för att komma till rätta med problemen i livsmedelskontrollen inte har varit tillräckliga. konstaterar att regeringen inte har agerat för att komma till rätta med de brister som konstaterats, och att inte har utnyttjat de befogenheter som de har tilldelats. Granskningen har visat att de krav som ställs på kontrollmyndigheterna inte är tydligt definierade, att uppföljningen av kontrollverksamheten är bristfällig och att få åtgärder vidtas när problem i kontrollverksamheten uppdagas. Problem i livsmedelskontrollen har konstaterats Problem i kommunernas livsmedelskontroll har uppmärksammats . Många kommunala kontrollmyndigheter är små. En tredjedel av kommunerna har mindre än en årsarbetskraft för livsmedelskontroll. Detta kan medföra svårigheter med att upprätthålla tillräcklig kompetens. Det kan också få konsekvenser för kvaliteten i livsmedelsinspektörernas bedömningar och därmed för likvärdigheten i kontrollen. har konstaterat att många kommuner har svårt att tillämpa bestämmelserna om avgifter för kontrollen. Kommunerna kan därmed inte alltid säkerställa att de har tillräckliga resurser för kontrollverksamheten, vilket kan få till följd att alla planerade kontroller inte genomförs. har också konstaterat att många livsmedelsföretag inte får årliga kontroller trots att de tillhör de högsta riskklasserna. Att planerade kontroller av verksamheter med hög risk inte genomförs kan få konsekvenser för livsmedelssäkerheten. Svårigheterna att tillämpa bestämmelserna om avgifter medför även en risk för att avgifterna som livsmedelsföretagen betalar för kontrollen inte är korrekta. Exempelvis kan företag få betala för kontroller som inte genomförs. Granskningen har vidare visat att länsstyrelsernas register endast täcker en fjärdedel av primärproducenterna, vilket innebär att länsstyrelsernas urvalsunderlag är ofullständigt. Länsstyrelserna genomför dessutom för få livsmedelskontroller som omfattar alla relevanta krav i lagstiftningen. Det medför att det redan lågt satta nationella målet för kontrollfrekvensen, minst en procent, inte uppnås. En anledning till detta är att en övervägande del av kontrollerna är så kallade tvärvillkorskontroller som genomförs i samband med EU:s jordbruksstöd. Dessa kontroller täcker inte alla relevanta lagstiftningskrav för livsmedelssäkerhet. Livsmedelskontrollerna i primärproduktionen är heller inte riskbaserade i tillräcklig utsträckning, vilket till stor del beror på att urvalet för tvärvillkorskontrollerna inte sker utifrån risker som gäller livsmedelssäkerhet. Kraven på kontrollmyndigheterna är otydliga konstaterar att endast i begränsad utsträckning använder sig av sin befogenhet att i föreskrifter förtydliga kraven på kontrollmyndigheterna när det gäller hur de ska planera, genomföra och följa upp kontrollverksamheten. Detta trots att avsikten med föreskriftsrätten är att öka möjligheterna att styra kontrollmyndigheterna. använder sig i stället främst av icke-bindande vägledning som är frivillig för kontrollmyndigheterna att följa. menar att avsaknaden av bindande föreskrifter medför att det blir otydligt för kontrollmyndigheterna vilka krav som ställs när det gäller hur de ska bedriva kontrollverksamheten. Otydliga krav gör det även svårare för och länsstyrelserna att bedöma om kontrollmyndigheterna lever upp till kraven eller inte, vilket i sin tur kan göra det svårare att avkräva åtgärder vid problem. Granskningen visar vidare att kontrollmyndigheterna är relativt nöjda med vägledning och stöd. Kommunerna efterfrågar dock mer konkret vägledning och stöd främst när det gäller livsmedelsinspektörernas bedömningar. Kommunerna anser också att de nationella kontrollprojekten, så kallade riksprojekt, ofta berör områden som de anser som mindre relevanta. menar därför att riksprojekt skulle kunna användas bättre för att öka kompetens och samsyn. konstaterar också att och länsstyrelserna visserligen har en i lagstiftningen i stort sett likalydande uppgift att samordna livsmedelskontrollen. I praktiken står dock för huvuddelen av de samordnade och vägledande insatserna. Länsstyrelsernas insatser är mycket begränsade, av resurs- och kompetensskäl. Det finns därför enligt en otydlighet om vilket ansvar för samordning som länsstyrelserna egentligen har. LIVSMEDELSKONTROLLEN – TAR STATEN SITT ANSVAR? Uppföljningen ger inte underlag för förbättringar Uppföljning av kontrollverksamheten är enligt nödvändig för att identifiera brister och ge underlag för att se till att bristerna åtgärdas. Att följa upp kontrollverksamheten skulle kunna anses ingå i roll att leda och samordna livsmedelskontrollen. Granskningen har dock visat att det finns brister i uppföljningen. Ett grundläggande problem är att ansvaret för uppföljning varken är tydligt definierat i lagstiftningen eller i regleringsbreven till och länsstyrelserna. Enligt medför det oklara ansvaret en risk för att uppföljningen inte prioriteras och att den därmed inte ger en tillräcklig bild av hur kontrollverksamheten fungerar. Ett annat problem är att det finns brister i den information som rapporteras in om kontrollverksamheten. Till exempel saknas grundläggande uppgifter såsom skillnaden mellan antalet planerade och antalet utförda kontrolltimmar. Information som kommer in vid revisioner av kontrollmyndigheterna utgör ett kompletterande underlag som gör det möjligt att identifiera problem i kontrollverksamheten. Granskningen har dock visat att inte genomför någon fördjupad uppföljning av de problem som identifierats och som verkar vara generella för ett stort antal kontrollmyndigheter. Det innebär att inte utreder vad som ligger bakom problemen och hur problemen kan åtgärdas. Kontrollmyndigheterna har enligt EU-lagstiftningen ett ansvar för att deras kontrollverksamhet revideras, antingen genom interna eller externa revisioner. I utförs revisionen av kommunernas kontrollverksamhet genom att och länsstyrelserna genomför externa revisioner. Landsbygdsdepartementet och bygger denna revision på frivillighet, vilket innebär att kommunerna kan välja att låta och länsstyrelserna utföra revision eller se till att revisionen utförs på annat sätt. hävdar att det finns mandat i svensk lagstiftning för den revision som sker av kommunernas kontrollverksamhet. menar dock att det är oklart om det finns ett sådant mandat i lagstiftningen. Oklarheten kring mandatet för revision medför enligt att det blir otydligt för och länsstyrelserna hur resultaten av revisionen kan användas. menar därför att det måste klargöras om revisionen fortsättningsvis ska bygga på frivillighet eller om det bör införas ett tydligt stöd i lagstiftningen. Möjligheter att vidta åtgärder utnyttjas inte har möjligheter att vidta åtgärder, såsom övertagande av kontrollansvar och förelägganden, mot kommunala kontrollmyndigheter som uppvisar brister i sin kontrollverksamhet. menar att dessa åtgärder kan ha stor betydelse för att komma till rätta med brister i kommunernas kontrollverksamhet. konstaterar dock att process för hur och när åtgärder ska vidtas är svagt utvecklad. Möjligheterna att vidta åtgärder används också i mycket liten utsträckning, trots att allvarliga problem i kommunernas kontrollverksamhet menar att möjligheter att vidta åtgärder när brister uppdagas försämras när det saknas tydligt definierade och bindande krav på kontrollmyndigheterna. möjligheter att vidta åtgärder försämras enligt också av att uppföljningen inte ger en bild av vad som ligger bakom problem i kontrollverksamheten och hur de kan åtgärdas. Det finns möjligheter i lagstiftningen för kommuner att samverka om livsmedelskontroll. Eftersom kommunerna behöver upprätthålla kompetens på många områden för att klara sitt kontrolluppdrag är det enligt viktigt med samverkan, särskilt för små kommuner. Även om de flesta kommuner ser fördelar med samverkan, till exempel bättre utnyttjande av personalresurser, visar uppgifter som samlats in i granskningen att samverkan mellan kommunerna är begränsad. Granskningen har även visat att det inte finns något systematiskt arbete från de ansvariga statliga myndigheterna med att följa upp hur möjligheterna till samverkan används och med att uppmuntra mer samverkan. Regeringen tar inte ansvar för en fungerande livsmedelskontroll som medlemsstat, och därmed regeringen, har ett ansvar för att kontrollsystemet i stort följer lagstiftningen. I det ansvaret ingår att tydligt definiera befogenheter och ansvar för viktiga statliga insatser. Granskningen har dock visat att regeringen inte har gjort tillräckligt för att komma till rätta med problemen i livsmedelskontrollen. Det har framkommit i granskningen att regeringen inte har tydliggjort ansvaret för samordning och uppföljning. Detta förefaller ha lett till en osäkerhet hos och länsstyrelserna när de gäller vilket ansvar de har och i vilken utsträckning de ska prioritera olika insatser. När det gäller revision av kontrollverksamheten är det enligt otydligt om den sker på frivillig grund eller om det finns mandat för den revision som i praktiken genomförs av och länsstyrelser. I granskningen har även framkommit att det förefaller råda osäkerhet kring hur befogenheterna att utfärda föreskrifter och vidta åtgärder vid brister i kontrollverksamheten ska användas. Regeringen har inte utrett vad det beror på och om det finns behov av förtydliganden kring hur befogenheterna ska användas. Enligt finns det tecken på att signalerna från regeringen till om hur föreskriftsrätten ska användas är otydliga. LIVSMEDELSKONTROLLEN – TAR STATEN SITT ANSVAR? En väl fungerande offentlig livsmedelskontroll är viktig för att konsumenterna ska kunna lita på att livsmedlen är säkra. bedömning är att det skyndsamt behövs betydande statliga insatser för att komma till rätta med problemen i livsmedelskontrollen. Regeringen har det yttersta ansvaret för att tillräckliga insatser menar att regeringen och de ansvariga myndigheterna inte har använt de möjligheter som finns för att styra kontrollverksamheten och att det därmed finns outnyttjad potential för att åstadkomma förbättringar. övergripande rekommendation är att regeringen och de ansvariga myndigheterna bör pröva om en tydligare statlig styrning leder till tillräckliga förbättringar i kontrollverksamheten. lämnar nedan ett antal rekommendationer för att förbättra förutsättningarna för en effektiv och ändamålsenlig livsmedelskontroll inom ramen för det nuvarande decentraliserade systemet. Om förbättringar uteblir bör regeringen förutsättningslöst ompröva organiseringen av livsmedelskontrollen. Regeringen bör förtydliga ansvaret för samordning och uppföljning av livsmedelskontrollen. Regeringen bör även säkerställa att uppföljningen ger tillräckligt underlag för att vidta de åtgärder som krävs för att avhjälpa brister i kontrollverksamheten. Regeringen bör klargöra om revisionen fortsättningsvis ska bygga på frivillighet eller om det behövs förtydliganden i lagstiftningen. bör i större utsträckning använda sig av sin föreskriftsrätt för att förtydliga de krav som kontrollmyndigheterna ska leva upp till. Icke-bindande vägledning bör även fortsättningsvis vara ett komplement till föreskrifter. bör utveckla sin uppföljning av länsstyrelsernas och kommunernas kontrollverksamhet. Uppföljningen bör vara tillräckligt djupgående för att identifiera orsaker till problem och hur de kan åtgärdas. bör i större utsträckning använda sig av sin befogenhet att vidta åtgärder när brister i kommunernas kontrollverksamhet upptäcks. bör även utveckla sina rutiner för hur och när åtgärder ska vidtas. Detta omfattar även brister i kommunernas kontrollverksamhet som identifierats av länsstyrelserna och lämnats vidare för åtgärd till . bör förtydliga sambandet mellan livsmedelskontroller av primärproducenter och tvärvillkorskontroller så att det framgår hur bestämmelserna om riskbaserad livsmedelskontroll ska tillämpas. och länsstyrelserna bör verka för en ökad samverkan mellan kommunerna när det gäller livsmedelskontrollen och följa upp i vilken utsträckning kommunerna använder möjligheterna att samverka. Länsstyrelserna bör förbättra förutsättningarna för livsmedelskontrollen genom att se till att registren över primärproducenterna är fullständiga. Länsstyrelserna bör även överväga om samverkan kan vara ett sätt att bättre utnyttja personalresurser och kompetens. Den offentliga livsmedelskontrollen är viktig för att konsumenterna ska kunna lita på att livsmedlen är säkra och att informationen om vad livsmedlen innehåller är tillförlitlig. Brister i den offentliga livsmedelskontrollen medför en ökad risk för att livsmedel som inte är säkra och som inte är korrekt märkta släpps ut på marknaden och därmed når konsumenterna i exempelvis restauranger och butiker. Livsmedelskontrollen är en del av kontrollen inom livsmedelskedjan, som också omfattar kontroll av bland annat foder, djurskydd och växtskydd. Lagstiftningen på livsmedelsområdet består i huvudsak av EU-lagstiftning, i de flesta fall EU-förordningar som utgör direkt gällande rätt i . EU- lagstiftningen anger bland annat vilka skyldigheter medlemsstaterna och kontrollmyndigheterna har när det gäller genomförandet av livsmedelskontrollen. som medlemsstat, och därmed regeringen, har ett övergripande ansvar för att kontrollsystemet följer EU-lagstiftningen. bestämmer dock hur det svenska kontrollsystemet ska utformas och utser kontrollmyndigheterna. Ansvaret för genomförandet av livsmedelskontrollen i delas mellan , länsstyrelser och kommuner. Det svenska systemet för offentlig livsmedelskontroll utmärker sig inom EU som utpräglat decentraliserat. Därmed finns ett behov av styrning och samordning för att upprätthålla ett effektivt och väl fungerade kontrollsystem i hela landet. En liknande organisering för kontroll och tillsyn finns till exempel inom miljöområdet. Europeiska kommissionen (kommissionen) och har länge uppmärksammat problem i den offentliga livsmedelskontrollen. Brister som påtalats är bland annat att planerade kontroller inte genomförs och att kontrollfrekvensen är för låg inom vissa områden. lever inte heller upp till EU-lagstiftningens krav på att livsmedelskontrollen ska vara riskbaserad. Kommissionen har även konstaterat brister i uppföljning och revision. Hur kontrollsystemet som helhet fungerar samt hur de berörda aktörerna arbetar för en effektiv och ändamålsenlig kontroll har inte utretts . De utredningar om livsmedelskontroll som ändå har genomförts har lett till få åtgärder. Av den anledningen, och eftersom LIVSMEDELSKONTROLLEN – TAR STATEN SITT ANSVAR? problemen i livsmedelskontrollen verkar vara svåra att komma tillrätta med, har bedömt att en granskning på området är motiverad. Syftet med granskningen har varit att undersöka om staten genomför tillräckliga insatser för att säkerställa att den offentliga livsmedelskontrollen är effektiv Granskningen har avgränsats till den del av den offentliga livsmedelskontrollen som genomförs av länsstyrelserna och kommunerna. I granskningen har utgått från att det finns kända problem i den offentliga livsmedelskontrollen i och att dessa har bestått . Granskningen har därför inriktats på vilka insatser de statliga aktörerna vidtagit för att lösa problemen och vilka hinder som finns för att hitta lösningar. Utifrån syftet har granskningen utgått från följande revisionsfrågor: Utnyttjar regeringen sina möjligheter för att säkerställa att systemet för livsmedelskontroll är ändamålsenligt och välfungerande? Fullgör sina roller inom livsmedelskontrollen på ett ändamålsenligt sätt? Fullgör länsstyrelserna sina roller inom livsmedelskontrollen på ett ändamålsenligt sätt? I granskningen har utgått från att staten har ett ansvar för att vidta de åtgärder som krävs för att förbättra den offentliga livsmedelskontrollen, så att den kontroll som genomförs är riskbaserad, genomförs i tillräcklig utsträckning, är av god kvalitet och i övrigt uppfyller de krav ställs på kontrollverksamheten i EU-lagstiftningen. I granskningsrapporten används begreppen kontrollmyndigheter och behöriga myndigheter synonymt. Behöriga myndigheter är det begrepp som används i EU:s kontrollförordning. Begreppen kommunala kontrollmyndigheter och kommuner används också synonymt. Den offentliga livsmedelskontrollen är den livsmedelskontroll som genomförs av kontrollmyndigheterna. I rapporten används offentlig livsmedelskontroll och livsmedelskontroll synonymt. I granskningen har vi undersökt de statliga aktörernas insatser inom ramen för den gällande ansvarsfördelningen bland kontrollmyndigheterna. Förutsättningarna för ett förstatligande av livsmedelskontrollen, eller hur ett förstatligande skulle kunna genomföras, har därmed inte ingått i denna granskning. Ett decentraliserat system innebär utmaningar, till exempel när det gäller krav på styrning och samordning, men det medför också fördelar när det gäller till exempel närhet till företag och lokalkännedom. Även det stora antalet livsmedelsanläggningar som kommunerna kontrollerar talar för att kontrollansvaret behålls på nivå. Innan en större ändring av ansvarsfördelningen övervägs är det därför viktigt att undersöka i vilken utsträckning det är möjligt att hantera utmaningarna inom ramen för det nuvarande decentraliserade systemet. Granskningen har avsett den livsmedelskontroll som genomförs av länsstyrelser och kommuner, och inte den livsmedelskontroll som genomför. Anledningen till denna avgränsning är att det framför allt har framkommit problem i länsstyrelsernas och kommunernas kontrollverksamhet.1 Granskningen omfattar emellertid samordnande roll inom livsmedelskontrollen. Livsmedelskontroll inom Försvarsmakten, som genomförs av generalläkaren, har inte ingått i granskningen. Granskningen har inte heller omfattat kommunernas beslut om avgifter för livsmedelskontroll eller kommunernas beslut om användning av tillgängliga resurser. Däremot har det ingått i granskningen att undersöka hur de ansvariga statliga myndigheterna följer upp kommunernas kontrolluppdrag. I det sammanhanget berörs kommunernas avgifter för livsmedelskontroll. Rättsliga påföljder vid brott mot livsmedelslagstiftningen ingår inte i denna granskning, då det främst berör rättsväsendet och inte genomförandet av livsmedelskontroller. Granskningen innehåller ingen bedömning av huruvida målet att konsumenterna får säkra och redliga livsmedel uppnås. 2013/14:1, UO 23, s. 61. LIVSMEDELSKONTROLLEN – TAR STATEN SITT ANSVAR? 1.5.1Effektiv och ändamålsenlig kontroll