rfr · H10WRFR22 · 2014-07-28 00:00:00 — Informant nr 18 säger det exempelvis på detta sätt: [] det har faktiskt varit så, att där vi har fått bristande jag ska inte säga att vi hade väntat oss att få bristande kvalitet, men det har i alla fall varit, i flertalet fall, att vi inte har varit särskilt överraskade. Det finns dock långt ifrån alltid överensstämmelse mellan UKÄ:s bedömningar och lärosätenas egna förväntningar. Flera rektorer nämner 80–20- regeln: förväntade resultat och överraskningar. Informant nr 2 säger t.ex. [] vi visste ganska väl. När jag frågade mina tjänstemän här, dom som är specialister, hur jag gör det varje gång, och har dom gissat ganska bra. Dom har inte gissat rätt, men dom har kunnat identifiera av dom som har fått bristande. Men en bedömningsmässig oöverensstämmelse på mellan UKÄ och sektorn bedöms vara alltför hög: [] är det fel så är det för mycket fel i ett system som har såna allvarliga konsekvenser. (Informant nr 4) Med allvarliga konsekvenser avses, att man kan förlora examenstillståndet, om man får en utbildning underkänd, med potentiella allvarliga ekonomiska och personalmässiga konsekvenser till följd. Medan de flesta rektorer är eniga om att systemet till en viss grad har förmågan att identifiera utbildningar med låg kvalitet, bedöms systemet vara sämre på att identifiera de utbildningar som har mycket hög kvalitet. Informant nr 5 säger t.ex.: Jag ska säga som så, att det jag har blivit mest överras- kad över, det var dom jag fick gott betyg på. Alltså, då jag ska tala om, vi till och med skrattade. För vi vet att det inte stämmer. har varit medlem av Association for in Higher Education (ENQA) . ENQA är en paraplyorganisation för nationella kvalitetssäkringsorganisationer i medlemsländer. Organisationen arbetar för samarbete om kvalitetssäkring och informationsspridning och good practice bland sina medlemsländer.8 Organisationens medlemmar (för vidkommande , därefter UKÄ) är förpliktade att leva upp till organisationens riktlinjer, som bygger på European Standards and ) för externa kvalitetssäkringsorganisationer. Med jämna mellanrum ska ENQA:s medlemmar evalueras av en extern panel. Resultatet av den senaste utvärderingen av i (HSV) , visade att HSV och det svenska kvalitetsutvecklingssystemet inte lever upp till ESG på väsentliga punkter. Av slutrapporten framgår bl.a. följande: [] the present Swedish system is fundamentally at odds with ESG. ESGs first principle is that external quality should build on the results of internal quality , but the Swedish system takes no account of HEIʼs arrangements for internal quality , except at the very . A basic principle of ESG is that quality systems should lead to enhancement. In the Swedish system there are no recommendations for improvement. Though the Review Panel could get no authoritative statement of the aims of the system, the word used most stakeholders interviewed was control. Staff and students involved in the first phase of evaluations stated that the purpose was described to them as ranking. ESG are about quality as much as standards, but the Swedish system is interested in standards almost exclusively. It is a fundamental requirement of the ENQA criteria that agencies should be independent, in terms of the definition and operation of [their] procedures and methods. HSV cannot be considered independent, due to the extent to which their procedures and methods, as well as overall aims and objectives have been dictated by Government.9 Rektorerna är i stort sett eniga om att det är ett allvarligt problem för att ha ett kvalitetssystem för högskolor och universitet som inte kan godkännas av ENQA – och som därmed saknar internationell legitimitet. Det bedöms att detta kan få konsekvenser för synen på svenska utbildningar i resten av . Rektorerna uppmärksammar att man bör betrakta de högre utbildningarna som del av ett internationellt system – och man blir därför i viss grad nödgad att harmoniera sitt kvalitetsutvärderingssystem med omvärl- 8Jfr ENQA:s webbplats: . 9Jfr s. 23 i for Higher Education: Review of ENQA Membership, review-ENQA-Criteria-Report-April2012.pdf. Informant nr 6 pekar t.ex. på att det är ett problem att framstår som orimligt dåligt i förhållande till andra länder: har vi ju en massa utbildningar här då som bedöms av kriterier som inte gäller nån annanstans, man kan ju fråga sig om det är rimligt att av våra utbildningar inte håller måttet. [] hur skulle det vara om du gjorde precis samma undersökning i eller ? Det har vi ingen aning om, eftersom vi inte använder samma system. Så det där är problematiskt [] Många rektorer menar också att det är pinsamt för att det svenska systemet inte kan godkännas av ENQA: [] det har blivit så himla mycket politik i det här. Jag tycker det är värdelöst. Jag förstår inte varför man inte kan bara erkänna att här är det inte bra. Jag tycker det är pinsamt att inte är med i uppfattas som en del av det europeiska kvalitetssystemet som håller måttet. Jag menar, där köper jag ju inte det som man säger från departementshåll, att ja, men vi ligger så långt före, så dom andra har inte insett hur bra vi är. Vi köper inte riktigt det. (Informant nr 9) Och har du alltså ett system nu som är underkänt av ENQA, den europeiska kvalitetsorganisationen. Och den är ju underkänd på grund utav två skäl: det ena är att regeringen varit så inblandad i hela kvalitetsuppläggningen, och det andra är att man mäter bara output, och man mäter bara output kopplat till själva examensarbetet och uppsatsen som avslutar, så ska alla mål för utbildningen rymmas och synas i några stickprov av examensarbeten eller uppsatser, och detta är inte rimligt, och jag tycker det är en skandal att vi har ett kvalitetsutvärderingssystem för högre utbildning i som är underkänt. (Informant nr 19) Jag tycker att det är jätteallvarligt, jag tycker det är pinsamt för att få kritik från ENQA när vi också har varit med och jobbade som var ju med och jobbade när man startade upp ENQA, så det är pinsamt, och det finns ju, jag menar, problem i det system vi har , framför allt i det vi fått kritik för, det är ju att vi inte har fått nån ordentlig återkoppling, utan vi har fått reda på att det är godkänt, eller det är mycket godkänt eller underkänt, och vi har inte fått speciellt mycket ledtrådar, det har sett olika ut för olika bedömargrupper. Men det är oerhört frustrerande att inte kunna få alltså, dom ska ju inte ge oss råd, och säga gör såhär, men dom måste ju tala om varifrån dom grundar sin kritik, så att vi kan ha en möjlighet att förbättra det, och det är ett riktigt stort problem med det här utvärderingssystemet. (Informant nr 11) Många rektorer menar att det internationella perspektivet på det hela taget har blivit nedprioriterat i de senaste årens universitets- och högskolepolitik. Där tidigare ansetts vara ledande inom kvalitetsarbete och ett internationellt föregångsland, uppfattar rektorerna att synen på nu håller på att ändras. Informant nr 13 säger t.ex.: Ja, alltså jag hör ju konsekvenser runt om i , att man skakar på huvudet och fråga vad vi sysslar med i . Det är trovärdighet, legitimitet. Jag tror faktiskt att man har haft synen att är duktigt på kvalitetsarbete. Så att, det här för ett negativt skimmer för alla i . Det poängteras också att även om man eventuellt inte är enig med ENQA i allt, är det ändå viktigt att vara med och prägla organisationens kvalitetsarbete: Alltså, nu tycker jag ju att ENQA är hyfsat bra, men även om det varit som så att man haft stora invändningar mot ENQA, och ESG, som det vilar på, så tycker jag att vi som samhälle inte ska ställa oss utanför det, utan om vi vill förändra ska vi göra det inifrån, inte gå en egen väg. (Informant nr 5) Informant nr 9 pekar på att det är särskilt viktigt att ta kritiken av den politiska styrningen av kvalitetssystemet på allvar. Flera andra rektorer pekar på samma sak och säger att man bör använda ENQA:s kritik av statens inblandning som en hävstång, för att få ett system som universitet och högskolor själva driver och därmed också har en högre grad av medägarskap i. Men huruvida ENQA:s föreställningar om kvalitetsutvärdering är de helt riktiga, råder det inte fullständig enighet om bland rektorerna. Det uttrycks bekymmer bland några av dem för att det kan bli för mycket fokus på input och process – och för lite på output. 3.2.7 Kvalitetsreformens betydelse för bildning och samarbete med det omgivande samhället Generellt är rektorerna eniga om att kvalitetsreformen inte haft någon stor betydelse varken för bildningsfrågan eller för samarbetet med det omgivande samhället, inklusive näringslivet. Det finns dock högskolor som arbetar tätt samman med näringslivet (fokus på examensmål, akademiska dygder m.m.). Rektorerna för dessa pekar på att det i kvalitetsutvärderingssystemet är det avslutande skriftliga arbetet som är i fokus, medan det nära samarbetet med näringslivet och samhället i form av praktikverksamhet och liknande inte belönas. I förhållande till bildningsfrågan, som rektorerna först och främst förstår som humanistiska ämnen och utbildningar, pekar de på att det kan vara svårt att skilja effekterna av kvalitetsreformen från effekter av t.ex. massifikation, näringslivsanpassning och andra tendenser inom den högre utbildningen. En rektor pekar dock på att de mindre högskolornas humanistiska kurser och utbildningar kan komma att bli hotade som en följd av kvalitetsreformen: Ja, jag tror faktiskt att kvalitetsreformen har nog det kan vara så att den har påverkat dom humanistiska ämnenas överlevnad på högskolorna. (Informant nr 15) Hon för resonemanget vidare enligt följande: Eftersom, dom är ju inte lika stora och starka som på universiteten. Utan vårt eller, högskolornas styrka ligger ju i yrkesutbildningar. Sen har också högskolorna utökat bredden på sin verksamhet i tron att få bli universitet. Vi hade ju den möjligheten i början, och många högskolor fick också universitetsstatus, och dom som inte hann bli universitet hade ändå påbörjat sin uppbyggnad vad gäller bredden. Och sen fick vi ju reda på att man inte fick bli universitet, och då var ju den här då har vi satsat resurserna framför allt på yrkesutbildningarna, och då ser vi ju att dom ämnen som är svagast, det är ju dom humanistiska. Det är ju jättesvårt för humanister att få forskningsmedel, exempelvis – ja, hur går det då med forskningsanknytningen, som enligt det här systemet utvärderas? Så jag tror att det har varit negativt för dom humanistiska ämnenas överlevnad ute på högskolorna. 3.3 Reformerna i sitt sammanhang Flera rektorer pekar i intervjuerna på att man inte kan se kvalitetsreformen och autonomireformen som isolerade objekt. Dels bör de ses som det senaste skottet på stammen av en lång rad reformer, dels bör de ses som en del i en större helhet: [] de här två sakerna är bara två pusselbitar i någonting som borde tas ett helt annat helhetsgrepp om. (Informant nr 10) Det är således inte bara autonomi- och kvalitetsreformerna som skapar ramen för kvalitet i den svenska högre utbildningen – reformerna bör förstås som en del av en större forsknings- och utbildningspolitisk kontext. Rektorerna uppmärksammar i detta sammanhang att det enligt deras mening råder oklarhet om de politiska visionerna för sektorn. Det handlar t.ex. om förhållandet mellan regionala och nationella hänsyn, inklusive det framtida antalet universitet och högskolor samt om ett eventuellt behov av fusioner. Men det handlar också om fördelningen av resurser till både forskning och utbildning mellan de olika universiteten och högskolorna – speciellt mellan de stora universiteten och högskolorna och övriga lärosäten. Och slutligen handlar det om förhållande till resten av världen på detta område. I förhållande till bristen på vision för området sägs bl.a.: [] nånstans har man inte frågat sig: vad vill man verkligen med denna reform? Och hur samspelar andra reformer med den? Och där menar jag, att det gör det inte. Varken med kvalitetsreformen eller med autonomireformen. Så att, om jag får vara kritisk så menar jag att det saknas liksom en utbildningspolitisk idé som skulle kunna göra den här reformen mer fruktbar än vad den är . (Informant nr 5) Jag tror att det är viktigt att tydliggöra vad det är man har för, ska vi säga, tanke med olika lärosäten. Jag tror den här osäkerheten, egentligen – vad vill statsmakterna? – är ju väldigt problematisk, och då är det så, att det är ju bara dom stora lärosätena som får någon återkoppling från politiken. (Informant nr 9) Vi efterlyser ju detta, en långsiktighet, en vision, en strategi. Utan, nu är det alltför snabba växlingar och ytligheter i det politiska systemet. (In- formant nr 3) Dessa citat är exempel på ett utbrett önskemål bland rektorerna om en klarare vision för den högre utbildningen. Denna vision bör enligt flera rektorer bl.a. innehålla tankar om hur det framtida svenska högskolelandskapet ska se ut. En universitetsrektor uttrycker det på detta sätt: [] i den strategin ligger nog tyvärr att ifrågasätta vissa mindre högskolors funktion i det svenska utbildningssystemet. Man gjorde nog mycket detta för att av ren regionalpolitik, att man det betyder ju mycket för , i , till exempel att där blev en högskola. Men frågan är vad det har haft för betydelse för den svenska universitetsutbild- Och det är precis det jag efterfrågar: en medveten strategi från politikerna – hur ska vi göra för att förbättra utbildningen? – i stället för att införa ett system där vi utvärderar utbildning, och då, den vägen kanske ska lägga ned Ett lärosäte får ju på sig att ändra utbildningar med underkänt på prövningen, och ja, jag tycker det är ett fegt sätt att lösa problemet på. (Informant nr 20) Medan en annan säger det så här: Man törs inte driva det här med sammanslagningar. Man är så rädd för regional politik, regionala politiker. Man Jag tror att i skulle det man skulle kunna dra ner antalet lärosäten, och jobba med samarbeten och sådär, men jag tror inte och därför spelar man det här spelet, egentligen, och svälter ut dom riktigt små, som naturligtvis försöker ha en väldigt hög svansföring, men när man tittar på hur det går för dom så är det ju du kan ta en sju–åtta små högskolor runt om i som ju går uruselt, egentligen. Och det kan man fundera på, om det är vettigt. (Informant nr 8) Den saknade visionen – eller det saknade förtydligandet av de tankar man eventuellt har för hur högskolelandskapet ska se ut – gör det svårt för högskolorna att agera och tänka långsiktigt. En rektor uttrycker det på följande sätt: [] om inte någon talar om för oss vad den visionen är så får vi hitta den själva, men det är svårt att passa in i den om man inte vet vad det går ut på. Och särskilt om den ligger i konflikt med vad vi vill göra, och kanske också i konflikt med hela lärosätets existens. Så är det . (Informant nr 21) och högskolor uppfattar också att det finns en oklarhet om deras roll och existensberättigande i det svenska högskolelandskapet: Det finns en grupp lärosäten i som upplever att dom behövs inte för den nuvarande högskolepolitiken, och då tycker man inte om politiken, och då tycker man att politiken ger liksom ingen anledning för oss att finnas, därför att det som behövs är , och In- stitutet och några av de tekniska högskolorna – resten är, på något sätt, bara bekymmer för regeringen. Och det är den känslan av att vi har en högskolepolitik som egentligen fokuserar på sex sju lärosäten, och vi andra blir vi känner oss överblivna och, ja, vi skapar bara trubbel för ministeriet i och med att vi finns och ska ha pengar och sådär. Och sedan har man ju lagt ifrån sig ett antal frågor omkring att vi bör gå ihop och så ute i systemet, men det händer ju ingenting. Och i stället för att ta ett Det tror jag är många som känner, att regeringen borde tala om att: Så- här vill vi ha det! Vi vill ha 14 lärosäten i stället för 40. Och ni där ska gå ihop, och ni där, och ni där. För att, nu blir det nån sorts spel där alla går och väntar på alla, och ingen gör något och sådär. Och det känns lite ofullkomligt att politiken inte klarar av att utreda den struktur man vill ha på sina egna myndigheter. (Informant nr 4) En annan rektor (rektor för ett av fyrklöveruniversiteten) uttrycker liknande tankar och är speciellt bekymrad för de mellanstora universiteten: , , och (fyrklövern): [] det vi upplever, det är det att dom stora universiteten, dom omhuldar man. Dom små högskolorna ser man som utbildningsanstalter ute i regionen, och det tycker man är bra, men vi fyra yngre universitet, mindre universitet, vi kommer i kläm mellan dom här. Man kan säga att vi är både universitet med forskning av hög kvalitet, och mycket forskning, och vi är också har också regional förankring, en samverkansförankring, som dom stora universiteten saknar. Vi kommer i kläm, och det gör att vår situation är mer osäker än vad dom små högskolorna är. (Informant nr 22) Det nämns också andra element som kunde rymmas i en ny vision. Det gäller speciellt en bättre dialog med sektorn, en klarare rollfördelning och ökad autonomi. kan nämnas, som vi också tidigare varit inne på – jfr punkt 3.2.6. ovan – att man inte känner att det internationella perspektivet har prioriterats högt nog. Det finns hos den svenska statsmakten, enligt många rektorer, en tendens till att stänga om sig själv och vara självtillräcklig. Regeringen bedöms sakna en internationell utblick när det gäller utbildning. En av rektorerna formulerade det enligt följande: Titta på det som som nations roll i världen. Jag menar, vår regering har inte varit speciellt, speciellt inte på utbildningssidan, engagerad i dom europeiska frågorna heller. Och där ser man det är ju ett tecken på det här, vad som händer i ENQA – det viftades bara bort. Vi har ropat om det här , Det här kommer inte att hålla!, och det har bara viftats bort, och det är först när vi blir underkända och alla är upprörda som man över huvud taget bryr sig om att diskutera saken med oss. Det svenska utbildningssystemet, alltså det svenska utbildningssystemets internationalisering, och vår möjlighet att båda lära oss och att bidra till den internationella utvecklingen, diskuteras över huvud taget inte, och där har ju under många årtionden egentligen varit ledande och tagit en aktiv roll för att jobba i världssamfundet på olika sätt. Och det saknar vi oerhört, och vi har inga sådana diskussioner, och dom signaler vi får är att det är oväsentligt. (Informant nr 5) Syftet med autonomireformen var enligt propositionen En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor (prop. 2009/10:149) att öka friheten för statliga universitet och högskolor inom ramen för den nuvarande myndighetsformen (s. 1). Det gällde speciellt i förhållande till att bestämma egen, intern organisation (dock inte om styrelse och rektor), vilka befattningskategorier man önskade att ha samt anställningsprocedurer och interna karriärvägar. Det råder bland rektorerna bred enighet om att autonomireformens intentioner om ökad självständighet och ökat ansvar vad gäller både den interna organisationen och anställningsförhållanden är önskvärda och reflekterar de utmaningar universiteten och högskolorna står inför. Flertalet rektorer ger dock uttryck för att det är en skillnad på formell och reell autonomi och att autonomireformen endast delvis har medfört en ökning av universitetens och högskolornas reella autonomi. Parallellt med autonomireformen kan skärpta dokumentationskrav och en ökande användning av uppföljning och utvärdering konstateras, vilket försvagar den reella autonomin. Reell autonomi hänger tätt samman med budgetramar och budgetstyrning och det är rektorernas generella intryck att intentionerna om autonomi i reformen borde ha varit understödda av ekonomiska ramar, som ökade universitetens och högskolornas manöverutrymme. En övergång till fleråriga budgetavtal nämns som en möjlighet i detta sammanhang. Om vi ser närmare på själva autonomibegreppet, råder det bland rektorerna inte enighet om detta begrepps dimensioner och sektorns faktiska krav och behov. Denna oklarhet är en utmaning i ett framtida reformperspektiv. Det gäller inte minst i förhållande till tankarna om en högskolestiftelsereform, som regeringen har lanserat. Ett första steg kunde därför vara att sektorn internt och i dialog med politiska beslutsfattare diskuterar och preciserar de faktiska behoven för självbestämmande. I det sammanhanget har det i SUHF:s regi startats ett arbete med att samskriva alla utfrågningssvar till regeringens förslag om en högskolestiftelsemodell – ett arbete som förväntas bli offentliggjort och som skulle kunna vara en utgångspunkt för en framåtriktad diskussion. Ser vi på organisationsförhållandena vid högskolorna och universiteten, har autonomireformen medfört ett tydliggörande av linjens makt. Medan reformen endast i begränsad omfattning har medfört direkta nedläggningar av gamla beslutsorgan eller inrättandet av nya, har den genomgående varit orsak till mindre omorganisationer, som mer klart binder samman nivåerna i organi- 4 SLUTSATSER 2013/14:RFR22 sationerna och tydliggör att befogenhet delegeras från rektor och ned genom systemet. De kollegiala organens befogenhet har på motsvarande sätt begränsats. Re- formen har endast i få fall lett till nedläggning av en fakultetsnämnd, men har i många fall lett till omfördelning av arbetsuppgifter. Fakultetsnämnderna har i regel fortfarande beslutsmandat i akademiska och yrkesmässiga frågor, medan strategiska och företagsmässiga beslut nu ligger hos rektor – och genom delegation hos dekanerna. Det samlade intrycket är således att implementeringen av autonomireformen endast i begränsad omfattning har medfört radikala organisationsförändringar. Universitetens och högskolornas beslutsorgan finns i många fall kvar i något reviderade former. Men reformen har dock medfört en klar förskjutning av hur arbetsuppgifterna hanteras i dessa organ. De kollegiala beslutsorganen är efter reformen i högre grad ansvariga för yrkesmässiga frågor och prioriteringar, medan strategiska och ekonomiska beslut i högre grad är centraliserade. har reformen medfört ett tydliggörande av linjekopplingen mellan beslutsnivåer i den meningen att befogenheter och beslutsmandat i långt högre grad sker genom delegation från rektor. Autonomireformen har också kunnat användas som hävstång för institutions- och organisationsförändringar. Den formella maktkoncentrationen hos rektor har av en rad rektorer framhävts som en väsentlig förutsättning för att kunna genomföra förändringar, som det kanske funnits behov av. kan det konstateras att autonomireformen i relation till befattningskategorier endast har medfört mindre, olikartade förändringar, medan det på universiteten och högskolorna, bl.a. som en konsekvens av de frihetsgrader som reformen ger, finns en växande uppmärksamhet på att skapa tydligare karriärvägar för yngre forskare. Detta medför dock särskilda ekonomiska utmaningar, speciellt för de mindre högskolorna. Vid kvalitetsreformens införande 2011 slog man i in på en ny väg i arbetet med att säkerställa hög kvalitet i den högre utbildningen. års reform hade man primärt haft fokus på processer i arbetet med att kvalitetssäkra högskoleutbildningarna. Fokus låg tidigare på hur man arbetade med kvalitetsfrågor vid universitet och högskolor, medan kvalitetsreformen 2011 medförde ett skifte i inriktningen genom att fokusera på utbildningarnas resultat. Av intervjuundersökningen framgår det att kvalitetsreformen generellt har medfört större uppmärksamhet på betydelsen av kvalitetsarbete vid universitet och högskolor. En effekt av den nuvarande reformen är att det på gott och ont har lagts större vikt vid det avslutande examensarbetet, som det nya kvalitetsutvärderingssystemet lägger speciell vikt vid, när en utbild- nings kvalitet ska utvärderas. Det bedöms också att det används större resurser till kvalitetsarbete än tidigare och att det arbetas mer systematiskt och strategiskt med kvalitetsarbete än före reformen.