rir · H2B519 · 2014-09-23 00:00:00 — Valuta för biståndspengarna? – valutahantering i det internationella utvecklingssamarbetet VALUTA FÖR BISTÅNDSPENGARNA? – VALUTAHANTERING I DET INTERNATIONELLA UTVECKLINGSSAMARBETET Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Valuta för biståndspengarna? – valutahantering i det internationella utvecklingssamarbetet har granskat den statliga hanteringen av valutaväxling och valutarisker i det internationella utvecklingssamarbetet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsdirektörerna har medverkat vid den slutliga handläggningen. VALUTA FÖR BISTÅNDSPENGARNA? – VALUTAHANTERING I DET INTERNATIONELLA UTVECKLINGSSAMARBETET Hantering av statliga valutarisker Valutahanteringen i det svenska biståndet Hur går Sidas valutaväxling till? Är Sidas växelkurser kostnadseffektiva? Riksgäldens ramavtal för betalningstjänster Jämförelse: Kammarkollegiets valutaväxling Hantering av valutarisk i biståndet Mottagarna står valutarisken för Sidas biståndsbeslut Hanteringen av valutarisk för bistånd beslutat av regeringen Jämförelse: hantering av valutarisk Hanteringen av valutarisker i Sidas garantiverksamhet Jämförelse: Valutasäkring i garantiverksamhet Valutafrågor prioriteras inte i biståndsarbetet Riksgälden måste bidra mer för att valutahanteringen ska fungera Stor potential för effektivare valutahantering i biståndet Bilaga 1 Metod för beräkningar av kostnaden för Sidas valutaköp VALUTA FÖR BISTÅNDSPENGARNA? – VALUTAHANTERING I DET INTERNATIONELLA UTVECKLINGSSAMARBETET har granskat den statliga hanteringen av valutaväxling och valutarisker i det internationella utvecklingssamarbetet. Motiv för granskning: uppgick det svenska biståndet till , vilket gör till en av de största biståndsgivarna internationellt sett, både i relation till bruttonationalinkomsten och i absoluta tal. En stor del av de svenska biståndsmedlen måste växlas från svenska kronor till utländsk valuta innan de kan användas av mottagarna. Detta innebär att frågor om valutahantering har betydelse för hur effektivt och resultatinriktat biståndet är. En förutsättning för effektiv valutahantering i biståndet är att svenska biståndsmedel kan växlas till mottagarnas valutor till så fördelaktiga växelkurser som möjligt. Detta säkerställer en god hushållning med statens medel. Svenska biståndsåtaganden bör också vara förutsägbara. Förändringar i valutakurser mellan beslut och utbetalning kan snabbt påverka kostnaderna för biståndet eller det belopp som når mottagare av svenskt bistånd. En genomtänkt hantering av denna typ av valutarisker är därmed av betydelse för både mottagarna och statens budget. Att svenska medel förmedlas på ett resultatinriktat, förutsägbart och transparent sätt är också något som åtagit sig att garantera i internationella överenskommelser. Granskningens syfte: Syftet med denna granskning har varit att undersöka om (Sida) samt regeringen och () hantering av valutaväxling och valutarisker bidrar till ett effektivt och förutsägbart bistånd. Även (Riksgälden) har omfattats av granskningen, eftersom myndigheten ansvarar för det ramavtal som används vid statliga valutaaffärer. Granskningens genomförande: granskning omfattar Sidas och valutahantering . Arbetet har innefattat dokumentstudier samt intervjuer med företrädare för Sida, (), Riksgälden, Kammarkollegiet, , (), () samt (). har även gått igenom Sidas samtliga valutaköp och jämfört erhållna valutakurser med historiska marknadsdata. Jämförelser har också gjorts med hur valutahandel och valutasäkring hanteras av andra myndigheter. VALUTA FÖR BISTÅNDSPENGARNA? – VALUTAHANTERING I DET INTERNATIONELLA UTVECKLINGSSAMARBETET övergripande slutsats är att Sidas och UD:s hantering av valutaväxling och valutarisker brister i effektivitet och förutsägbarhet. Valutarisker i biståndet har inte beaktats och Sidas valutaväxlingar kostar mer än på jämförbara myndigheter. Valutahanteringen kan enligt inte anses bidra till regeringens ambitioner om resultat, kostnadseffektivitet och transparens i biståndet. En huvudförklaring är att både Sida och UD saknar specifik kompetens i valutafrågor och endast i begränsad utsträckning har använt sig av den expertis som finns hos andra myndigheter. Här har även Riksgälden ett ansvar, eftersom myndigheten ansvarar för statens ramavtal med affärsbankerna om betalningstjänster. Riksgälden har inte gett Sida ett tillräckligt stöd i hur valutaväxlingar kan genomföras på ett kostnadseffektivt sätt. Riksgäldens hållning är att det ankommer på respektive myndighet att själv avgöra hur ramavtalet ska användas i valutafrågor och att analysera behovet av eventuell valutasäkring. bedömning är att Riksgälden borde ha varit mer aktiv i dessa frågor. visar i denna rapport flera exempel på hur andra myndigheter arbetar för att uppnå en kostnadseffektiv valutaväxling, förutsägbarhet i betalningsflöden och matchning av garantiåtaganden i utländsk valuta. Av dessa exempel framgår att det finns stor potential för effektivisering av valutahanteringen i det svenska biståndet. Sidas valutaköp har inte genomförts på ett kostnadseffektivt sätt genomgång visar att Sida betalar onödigt mycket för sin valutaväxling. Enligt beräkningar har Sida 2013 betalat totalt för mycket för genomförda valutaköp. har biståndsmottagare gått miste om motsvarande . Det finns flera skäl till att Sida betalar för mycket för sin valutaväxling. kan konstatera att Sida inte har personal med särskild kompetens inom valutahandel. Det saknas även intern vägledning för hur myndigheten ska uppnå en god valutahantering. sköts Sidas valutaköp helt automatiskt genom att betalningsuppdrag skickas elektroniskt till myndighetens bank. Myndigheten informerar sig inte om rådande marknadspriser och kontaktar inte banken för att få information om, eller förhandla, aktuell kurs. Sida har heller inte bildat sig någon uppfattning om effektiviteten i valutaväxlingen, exempelvis genom att använda bankens återrapportering om utförda betalningar eller genom att ta hjälp av extern expertis. konstaterar att det finns möjligheter att organisera valutahandeln annorlunda. Som jämförelse kan nämnas Kammarkollegiet, som genomför valutaköp för . Till skillnad från Sida har Kammarkollegiet expertis på valutaområdet och tillgång till uppdaterad marknadsinformation. Detta använder man aktivt och får därmed bättre växelkurser än Sida. Riksgäldens ramavtal för betalningstjänster säkerställer inte bästa pris för valutaaffärer Statliga myndigheter är bundna av Riksgäldens centralt upphandlade avtal för betalningstjänster. För att uppnå en kostnadseffektiv valutahantering i staten som helhet och vid utlandsbetalningar i biståndet är det viktigt att detta avtal garanterar ett bra pris. granskning visar emellertid att det finns brister i detta avseende. Riksgäldens ramavtal för betalningstjänster har en konstruktion med volymrabatt i efterskott, vilket innebär att myndigheter som använder avtalet inte nödvändigtvis erbjuds fördelaktiga växelkurser netto. Detta innebär att den enskilda myndigheten behöver förhandla med banken för att säkerställa en god växelkurs. Mot denna bakgrund borde Riksgälden arbetat mer aktivt för att myndigheter som gör valutaväxlingar får stöd för att kunna genomföra växlingar kostnadseffektivt. kan dock konstatera att Sida inte fått tillräckligt stöd från Riksgälden. Riksgäldens hållning är att det ankommer på respektive myndighet att själv avgöra hur ramavtalet för betalningstjänster ska användas i valutafrågor. Olika myndigheter har också fått olika besked om ramavtalets användning. Detta har medfört att olika myndigheter tolkar och använder ramavtalet på olika sätt. Till exempel konkurrensutsätter Kammarkollegiet myndighetens valutaväxlingar, vilket bidrar till lägre växlingskostnader. Valutarisken för beslut fattade i svenska kronor ligger hos mottagaren Sida fattar samtliga sina beslut om bistånd i svenska kronor. Myndigheten valutasäkrar dock inte sina beslut, vilket innebär att mottagare och utförare av svenskt bistånd står för risken för eventuella kursförändringar mellan svenska kronor och den valuta biståndet ska omsättas i. Kursen mellan två valutor kan röra sig mycket , varför det är osäkert för mottagarna hur stort det svenska biståndet i slutändan kommer att bli. Sida stödjer i flera fall projekt som löper , vilket medför ökade valutarisker för mottagarna. konstaterar att Sida har förbisett möjligheten att erbjuda valutasäkrade utbetalningar till biståndsmottagare med ett sådant behov. Brist på valutasäkring leder till ett bistånd med sämre prognoser och transparens Regeringen och fattar vissa beslut om bistånd i andra valutor än svenska kronor. Dessa beslut gäller ofta åtaganden som löper över , i snitt . har utestående åtaganden för motsvarande . Dessa åtaganden valutasäkras inte av eller Sida. använder en prognoskurs för att vid beslutet beräkna det svenska åtagandet över hela löptiden. Resultatet blir en svag budgetprognos och stora skillnader i utfall . Detta hanterar reaktivt genom att omfördela medel mellan olika anslagsposter inom utgiftsområdet, beroende på kursvinster eller kursförluster. fick av de medel som budgeterats för åtaganden beslutade i utländsk valuta omfördelas på detta sätt. VALUTA FÖR BISTÅNDSPENGARNA? – VALUTAHANTERING I DET INTERNATIONELLA UTVECKLINGSSAMARBETET konstaterar att det finns andra motsvarande valutarisker inom staten som hanteras med en aktiv valutasäkring. Genom verksamhet utsätts staten för en valutarisk som på flera sätt liknar den som finns i de osäkrade biståndsbesluten. Till skillnad från och Sida använder sig dock av Riksgälden för valutasäkring. Myndigheten uppger att valutasäkringen sker till en kurs mycket nära dagskursen och att det finns en stor flexibilitet för att hantera rörliga betalningsdatum. Det saknas ett tydligt ansvar för valutasäkring av regeringsbeslutat bistånd Att valutasäkring inte har övervägts för de åtaganden som regeringen och ingått är enligt delvis orsakat av den brutna ansvarskedja som finns i hanteringen av dessa bidragsbeslut, vilket i sin tur beror på att regeringen gett Sida i uppdrag att sköta utbetalningar åt som handlägger besluten. Det finns i de flesta fall goda motiv till varför uppgifter och ansvar delas mellan olika statliga aktörer. Ett gemensamt ansvar får dock inte innebära brutna ansvarskedjor med resultatet att ingen aktör har eller tar ansvar för det statliga åtagandet eller att statliga medel inte används effektivt och med god hushållning. har i granskningen visat att det inte bara saknas en god valutahantering inom biståndet utan att det också är otydligt vems ansvar det är. Betydande valutarisker i Sidas garantiverksamhet Ett statligt garantiåtagande innebär att staten går i borgen för någon annans betalningsåtagande, vilket leder till en finansiell risk för staten. har beslutat om en garantiram för Sida på som används i det internationella utvecklingssamarbetet. Sida har utfärdat garantier till ett värde av Myndigheten siktar mot att fylla ramen de närmaste 2–3 åren. konstaterar att Sida har som praxis att ta på sig en valutarisk på upp till per US-dollar, vilket medför att myndigheten har betydande valutarisker i utfärdade garantier. konstaterar vidare att eftersom valutarisken intecknas i Sidas garantiram är ramen värd i stället för de som gäller enligt beslut. Detta innebär att Sida inte på ett effektivt sätt kan utfärda garantier till ramens fulla värde. Som jämförelse kan nämnas att garantiverksamhet hanterar valutarisker genom att placera likvida medel i utländsk valuta, vilket regleras i förordning (2011:211) om utlåning och garantier. Den möjligheten tillämpas inte för Sidas garantier, som även lyder under förordning (2009:230) om finansiering av utvecklingslån och garantier för utvecklingssamarbete. Se till att svenska åtaganden inte präglas av valutarisker. ansvarskedjan för biståndsbetalningar som beslutas av . bör ansvarig organisation få i uppdrag att, med stöd från Riksgälden, tydliggöra vilka valutarisker som finns i svenska biståndsåtaganden och hur dessa bäst ska hanteras. Säkerställ att myndigheter som påverkas av valutafrågor tar hjälp av Riksgälden. rekommenderar en förändring av 12–13 §§ i förordningen (2006:1097) om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning, i syfte att myndigheter med stor valutahantering ska ta hjälp av Riksgälden för att analysera sina behov av valutakonton och valutasäkring. Ge Sida möjlighet att valutasäkra sina garantier. förordning (2009:230) om finansiering av utvecklingslån och garantier för utvecklingssamarbete för att tydliggöra att Sidas garantireserver för åtaganden i utländsk valuta kan matchas mot tillgångar i utländsk valuta. Säkerställ att valutaköp i biståndet genomförs på ett kostnadseffektivt sätt. bör omgående övergå till en mer aktiv hantering av myndighetens valutaköp. Myndigheten bör söka hjälp hos Riksgälden för att få stöd i hur hanteringen bäst kan genomföras under återstoden av det befintliga ramavtalet. omgående, eftersom ramavtalet endast löper . Öka kunskapen om valutafrågor i det svenska biståndet. myndighetens kompetens i valutafrågor. Myndigheten bör också mer aktivt använda sig av den statliga kompetens inom valutahantering och garantier, som finns hos Riksgälden och . Undersök om Sida kan bidra till att minska valutariskerna för mottagare av svenskt Sidas beslut i svenska kronor innebär valutarisker för mottagare och utförare av svenskt bistånd. Sida bör i dialog med berörda parter och Riksgälden undersöka om det finns möjligheter att erbjuda en kostnadseffektiv statlig valutasäkring för beslutade medel. Tydliggör hur ramavtalet för betalningstjänster kan användas. Riksgälden bör klargöra för användarna hur gällande ramavtal för betalningstjänster ska tolkas i fråga om förnyad konkurrensutsättning av tjänster som innefattar valutaväxling. Detta bör göras omgående, eftersom ramavtalet endast löper . VALUTA FÖR BISTÅNDSPENGARNA? – VALUTAHANTERING I DET INTERNATIONELLA UTVECKLINGSSAMARBETET påbörjade en granskning av det multilaterala utvecklingssamarbetet.1 Under arbetet med granskningen framkom indikationer om att valutafrågor i biståndet – både i det multilaterala och i det bilaterala – inte hanteras med god hushållning av statens medel. har därför valt att i en särskild rapport granska hur valutafrågor hanteras inom ramen för svenskt bistånd.2 Det svenska biståndet uppgick till 2013. En stor del av dessa medel måste växlas från svenska kronor till utländsk valuta innan de kan användas av mottagarna. Detta innebär att frågor om valutahantering har betydelse för ett effektivt och resultatinriktat bistånd. En förutsättning för en effektiv valutahantering i biståndet är bland annat att svenska biståndsmedel kan växlas till mottagarnas valutor till så fördelaktiga växelkurser som möjligt – dels för att säkerställa en god hushållning med statens medel, dels för att bidra till bästa möjliga resultat i mottagarledet. Svenska biståndsåtaganden bör även vara förutsägbara både för och för mottagarna. Förändringar i valutakurser mellan beslut och utbetalning kan snabbt påverka kostnaderna för biståndet, eller det belopp som når mottagarna, både i negativ och positiv riktning. En genomtänkt hantering av denna typ av valutarisker är därmed av betydelse både för mottagarna av bistånd och för statens budget. Under arbetet med granskningen av det multilaterala biståndet visade stickprov av Sidas utlandsbetalningar att de växelkurser som myndigheten erhöll var mycket höga i förhållande till rådande marknadsförhållanden. Det framkom också att varken Sida eller tycktes ha tänkt igenom hur valutaköp kan utföras effektivt samt att biståndets valutaexponering inte säkrades. Våra efterforskningar visade vidare att andra myndigheter med utlandsbetalningar arbetar mer medvetet med dessa frågor. 1Rapporten handlar om den övergripande valutahanteringen. Därför görs ingen skillnad mellan långsiktigt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd utan begreppen används för enkelhetens skull synonymt. 2Publicering av granskningsrapporten om multilaterala utvecklingssamarbete planeras . VALUTA FÖR BISTÅNDSPENGARNA? – VALUTAHANTERING I DET INTERNATIONELLA UTVECKLINGSSAMARBETET Syftet med denna granskning har varit att undersöka om Sidas samt regeringen och () hantering av valutaväxling och valutarisker bidrar till ett effektivt och förutsägbart bistånd. Även Riksgälden har omfattats av granskningen, eftersom myndigheten ansvarar för det ramavtal som används vid statliga valutaaffärer. Granskningen har utgått från följande revisionsfrågor: Genomförs statens valutaköp inom biståndet på ett sätt som säkerställer bästa möjliga valutakurs? Har och Sida en fungerande hantering av valutarisker i biståndet? Granskningens övergripande utgångspunkt är budgetlagens krav på att statlig verksamhet ska karakteriseras av hög effektivitet och god hushållning.3 Regeringen har också särskilt betonat vikten av resultat, kostnadseffektivitet och transparens i biståndet.4 Enligt kan kostnadseffektiv valutaväxling och en väl avvägd hantering av valutarisker bidra till detta. Vidare utgår granskningen från regler för myndigheters betalningar i betalningsförordningen (2006:1097). Enligt 6 § i denna förordning ska betalningar till och från en myndighet ske på ett sätt som är kostnadseffektivt och säkert för staten som helhet, och i 13 § anges att myndigheter som har behov av valutasäkring får ansöka om detta hos Riksgälden. Statens internbank vid Riksgälden ska enligt regleringsbrev se till att den statliga betalningsmodellen tillgodoser statsmakternas uttalade krav på kostnadseffektivitet, säkerhet, information och valfrihet. Staten ska ha en konkurrensneutral relation till bankerna och servicen till internbankens kunder ska vara god.5 För att i praktiken bedöma effektiviteten i hanteringen av valutafrågor i biståndet har jämfört med hur valutaköp och valutarisker hanteras av andra myndigheter med stora utlandsbetalningar och liknande valutaexponering. 31 kap. 3§ budgetlagen (2011:203). 4Biståndspolitisk plattform (regeringens skrivelse 2013/14:131). 5Regleringsbrev för avseende (Fi2012/3287, ). granskning omfattar Sidas och UD:s valutahantering . För att svara på revisionsfrågorna har Sidas valutaköp granskats. har gått igenom samtliga Sidas valutaköp och jämfört dessa med historisk marknadsdata för att bedöma om myndigheten genomfört en kostnadseffektiv valutaväxling. Sidas volymer och rutiner för valutahandel har inte förändrats nämnvärt och vi bedömer att valutahandel är ett tillräckligt urval i förhållande till arbetsinsats. Vidare har vi granskat Sidas och UD:s åtgärder för att valutasäkra utestående åtaganden beslutade av regeringen och samt Sidas hantering av valutarisker i myndighetens garantier. Hur Riksgäldens ramavtal för betalningstjänster har påverkat Sidas valutahantering har också inkluderats Information om valutahanteringen i biståndet har inhämtats genom dokumentstudier och intervjuer med företrädare för Sida, UD, Riksgälden samt , som hanterar Sidas utlandsbetalningar. Dessutom har intervjuer genomförts med Kammarkollegiet, , och beskriva hur valutahantering ser ut på andra områden i staten. Kapitel 2 ger en bakgrund till valutaväxling i staten via ramavtal för betaltjänster samt en kort beskrivning av hanteringen av statliga valutarisker. I kapitel 3 följer en genomgång av Sidas rutiner för valutaväxling och en analys av kostnaden för myndighetens valutaköp. Detta jämförs sedan med rutiner och resultat av valutaväxling vid Kammarkollegiet. Kapitel 4 beskriver valutarisker i svenska biståndsåtaganden och hur dessa hanteras av Sida och UD. Därefter görs jämförelser med respektive garantiverksamhet. slutsatser och rekommendationer redovisas i kapitel 5. Metod för beräkning av kostnaden för Sidas valutaköp beskrivs i bilaga 1. VALUTA FÖR BISTÅNDSPENGARNA? – VALUTAHANTERING I DET INTERNATIONELLA UTVECKLINGSSAMARBETET 2 Valutahantering i staten Valutakurser är en självklar faktor att ta hänsyn till vid alla former av internationella transaktioner, exempelvis för företag med stor export eller import. Även statliga myndigheter har anledning att beakta valutakursförändringar när de hanterar utlandsbetalningar. En effektiv valutahantering kan till exempel innefatta konkurrensutsättning av valutaväxling samt eliminering eller begränsning av den valutarisk som uppstår när man har tillgångar och skulder i utländsk valuta eller ingår avtal som innebär framtida valutatransaktioner. Den viktigaste faktorn för en kostnadseffektiv valutahantering vid statliga utlandsbetalningar är att det säkerställs att de kurser som statliga myndigheter erhåller vid valutaväxling är så fördelaktiga som möjligt. Förutsättningar för att detta ska fungera väl är exempelvis att centralt upphandlade avtal garanterar ett bra pris samt god insikt om valutamarknadens funktionssätt hos berörda sker huvuddelen av statliga myndigheters valutaväxling via det ramavtal för betalningstjänster som Riksgälden har träffat med fyra affärsbanker. Anledningen till att myndigheterna över huvud taget växlar in- och utflöden i utländsk valuta är att statens centralkonto i , som samlar all likviditet från statliga in- och utbetalningar, förs i svenska kronor. 2.1.1Riksgäldens ramavtal för betalningstjänster Enligt betalningsförordningen (2006:1097) ska myndigheter som är inordnade i den statliga redovisningsorganisationen avropa betaltjänster enligt det ramavtal som har träffats för statens räkning. Vid avrop från avtalet ska rangordningen för de olika tjänsterna följas. När det gäller valutaväxling sker rangordningen efter en i ramavtalet fastställd rabatt som bankerna erbjuder. Rabatten beräknas på hela den växlade volym som överstiger och utbetalas till myndigheterna som en klumpsumma i efterskott, så kallad kickback. Högst rankade bank för tjänsten Valutaväxling är , som erbjuder en rabatt på av den växlade volymen. Valutaväxling sker dock även inom ramen för andra tjänster i ramavtalet, exempelvis tjänsten Utbetalning till bankkonto i utlandet, VALUTA FÖR BISTÅNDSPENGARNA? – VALUTAHANTERING I DET INTERNATIONELLA UTVECKLINGSSAMARBETET där valutaväxlingen normalt sker automatiskt i betalningen. är högst rankad för den tjänsten, eftersom banken erbjuder lägst pris per transaktion. tillämpar därefter sin egen rabatt på hela den växlade volymen i efterskott, enligt villkor i ramavtalet. Det är fullt möjligt för myndigheterna att utföra valutaväxlingar i en bank och utlandsbetalningar i en annan, även om det i praktiken kan medföra praktiska problem. Den totala betalningsvolym som växlas i svenska staten är . Ett fåtal myndigheter står för av statens totala valutaväxling hos ramavtalsbankerna. Dessa är , , (), () och . Tabell 2.1 Betalningsflöden med valutaväxling i statliga myndigheter 2012–2013, miljarder kronor Källa: Riksgälden, e-post . Det senaste ramavtalet för betaltjänster upphandlades av Riksgälden för en period med möjlighet till förlängning . Förlängningen har nyttjats och avtalet löper nu till och med Inför upphandlingen av nästa ramavtal planerar Riksgälden att lyfta ut valutahanteringen och placera den centralt hos Riksgälden genom att införa ett statligt koncernkonto för valutor för att effektivisera Genom central hantering via Riksgäldens statsskuldsförvaltning förbättras exempelvis möjligheterna att få förmånligare växelkurser än vad myndigheterna får av ramavtalsbankerna . Idén om ett statligt valutakoncernkonto har enligt Riksgälden funnits men det går inte att implementera förrän det nuvarande ramavtalet går ut.6 E-post från Riksgälden, . Prissättning av utländsk valuta