rir · H2B51 · 2014-02-11 00:00:00 — EIF har varit verksam i och har totalt investerat i ett tjugotal svenska fonder. EIF ska inte förväxlas med Europeiska regionalfondens bidrag till de svenska regionala riskkapitalfonderna, som under nuvarande programperiod uppgår till . EIF är verksam i EU-länderna, och tre Eftaländer (, och ). är ett statligt ägt VC-bolag, som bildades med ett initialt kapitaltillskott på . Bolagets tillkomst var en av regeringens krisåtgärder under finanskrisen och uppdraget var att bidra till att stärka vad regeringen kallade det svenska fordonsklustrets internationella STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET Regeringens underlag för riksdagsbeslutet om bolagets bildande var knapphändigt (prop. 2008/09:95). Riksdagsbeslutet villkorades av att regeringen skulle återkomma till med ytterligare information, vilket skedde genom en kortfattad skrivelse efter bolagets bildande (skr. 2008/09:221). Efter förslag i vårändringsbudgeten 2013 har Fouriertransforms investeringsmandat utvidgats till att utöver fordonsindustrin omfatta hela tillverkningsindustrin och närliggande tjänstenäringar. Fouriertransforms mål är att stärka och vitalisera det svenska industriklustret. Fouriertransform ska ge marknadsmässig avkastning till ägaren och bidra till en hållbar utveckling, genom att bland annat investera i bolag och projekt med en hållbarhetsprofil. Bolaget ska investera på kommersiella grunder och har ett avkastningskrav på 10–. Det finns inga krav på Fouriertransform att saminvestera med andra privata eller offentliga investerare. säger bolagets styrelseordförande att man kan och ska gå in ensamma om det gagnar själva investeringens förutsättningar för genomförande och tillväxt.27 I den ekonomiska vårpropositionen 2013 skrev regeringen att en ökad samordning mellan Fouriertransform och Industrifonden bör övervägas. Fouriertransform har inga geografiska restriktioner utöver att projekten ska ha anknytning till . Den tidigare inriktningen på det svenska fordonsklustret har dock inneburit att merparten av investeringarna har förlagts till . Det utvidgade mandatet innebär att inriktningen i stort sett blir densamma som Industrifondens affärsområde , men enligt Fouriertransform sker samordning av investeringsinriktning mellan de bägge aktörerna när behov föreligger. /13 uppgick Fouriertransforms investeringar i portföljbolag enligt balansräkningen till och det egna kapitalet till . Fouriertransform ägnar sig enbart åt direktinvesteringar och gör inga indirekta investeringar via fonder. I Fouriertransforms ägarpolicy står att man investerar i bolag som befinner sig i en utvecklingsfas eller expanderar sin verksamhet. Enligt årsredovisningen ligger ägaragendan fast för , men man kommer också fortsatt att arbeta för att få en mer balanserad portfölj, som även innefattar bolag i senare faser. Av tabellen nedan framgår hur de senaste två årens nyinvesteringar faktiskt fördelat sig på företag i 27 Intervju med Fouriertransform, . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER olika stadier av utveckling. , eller drygt hälften av nyinvesteringarna, har allokerats till företag i expansionsfas. Tidig tillväxtfas stod för av nyinvesteringarna . Fouriertransforms nyinvesteringar 2011–, . Källa: Fouriertransform. är ett statligt helägt riskkapitalbolag som bildades med ett initialt kapitaltillskott på . Bolaget kom igång med sin verksamhet fjärde kvartalet 2011.28 Bakgrunden till bolagets inrättande var att regeringen ansåg att det fanns behov av ökad tillgång till riskvilligt kapital i norra inland (stödområde A). Regeringens underlag för riksdagsbeslutet om bolagets bildande var knapphändigt. Beslutet villkorades av att regeringen skulle återkomma med en mer detaljerad redovisning av bolagets inriktning, vilket skedde i regeringens skrivelse (2010/11:74) Redovisning av inriktningen av verksamheten hos Inlandsinnovation. Efter förslag i vårändringsbudgeten 2013 utvidgades investeringsmandatet för Inlandsinnovation till att omfatta hela samt och . Under bolagets första egentliga verksamhetsår 2012 investerades i portföljbolag och i lån och andra finansiella instrument, varav avsåg ett lån till stiftelsen . Enligt bolagsordningen ska Inlandsinnovation på marknadsmässiga villkor direkt eller indirekt investera i eller finansiera företag och innovationsprojekt i syfte att främja företagande och utveckling i regionen utifrån de möjligheter 28 Fram till dess föreskrev ägardirektivet att bolagets medel skulle förvaltas till mycket låg risk. STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET och förutsättningar som gäller där. Något avkastningskrav från ägaren har inte fastställts utöver att detta ska vara rörligt. Företrädare för Inlandsinnovation uppger i en intervju att man inledningsvis har målsättningen att behålla kapitalet nominellt intakt och att man avser att lyfta frågan om avkastningskrav till ägaren men vill känna av marknaden först.29 Inlandsinnovation får verka genom lån, ägarkapital och borgensåtaganden. Utöver ett tioårigt lån till Norrlandsfonden om och ett mindre förlagslån till , sker företagsfinansieringen huvudsakligen genom ägarkapital. Av det investerade kapitalet om (per ) har den absoluta merparten () gått till direktinvesteringar i verkstads- och turistnäringen. Ett enskilt portföljbolag – – utgör en tredjedel av direktinvesteringarna. Inlandsinnovation är också delägare i ett fåtal lokala så kallade tillväxtkassor och fonder, vilka huvudsakligen har förvärvats från Uppköp och etablering av tillväxtkassor har motiverats av att man velat infria de förväntningar som finns om investeringar i tidiga skeden. Företagets huvudsakliga inriktning är emellertid direktinvesteringar med s.k. expansionskapital och enligt styrelseordföranden ska Inlandsinnovation inte direktinvestera i såddfaser.30 Inlandsinnovations nyinvesteringar 2011–, . Källa: Inlandsinnovation. Inlandsinnovation bör enligt regeringen (Skr. 2010/11:74) primärt samarbeta med befintliga privata och offentliga utförare av finansieringstjänster. Möjligheter att delta i finansieringen på lika villkor med privata aktörer genom syndikering ska eftersträvas, men när det föreligger särskilda skäl kan 29Intervju Inlandsinnovation, . 30Intervju med styrelseordföranden . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Inlandsinnovation besluta att direkt finansiera eller investera i ett företag eller projekt, exempelvis särskilt omfattande insatser. är en av fem AP-fonder i inkomstpensionssystemet med uppdraget att långsiktigt maximera avkastningen på det förvaltade Fonderna ska bygga upp en buffert för att kunna hantera utflöden när de årliga pensionsutbetalningarna överstiger pensionsavgifterna. Till skillnad från de andra AP-fonderna har en obegränsad möjlighet att investera i onoterade bolag och noterade riskkapitalbolag. Ytterligare en skillnad är att är en stängd fond, vilket innebär att det inte sker några löpande inbetalningar till eller utbetalningar från fonden. bildades och fick vid starten ett grundkapital på 10,4 miljarder kronor.31 föreslog 2012 att tillgångarna i Sjätte fonden tillsammans med dem i Första till överförs till en ny pensionsreservfond förvaltad av den föreslagna nya myndigheten . Utredningen bereds i i samråd med Pensionsgruppen. Sjätte uppdrag är att skapa långsiktigt hög avkastning och hålla en tillfredsställande riskspridning genom placering av riskkapital i små och medelstora svenska tillväxtföretag och därigenom bidra till utvecklingen av det svenska näringslivet. tog fondens styrelse bort hänvisningen till det svenska näringslivet för att istället helt fokusera på att maximera avkastningen är fondens avkastningsmål ett aktieindex32 med rullande femårsperiod plus i riskpremie för onoterade bolag. Sjätte allokeringsprofil från starten med inriktning på små och medelstora företag bör ses mot bakgrund av hela fondsystemets konstruktion. Fonden får huvudsakligen placera i noterade svenska aktier med en ägarandel utgörande av kapital och röster, i onoterade svenska aktier samt i räntebärande instrument. 31Bildandet var inte helt okontroversiellt. Riksdagsmannen (m) skrev tillsammans med ett dussin partikollegor att Detta är en återgång till en fondsocialistisk politik. Förslaget har samma principiella inriktning som löntagarfonderna. Ägandet av privata svenska företag ska successivt tas över av politiskt tillsatta organ. Kapitalbildningen kollektiviseras, och statens kontroll ökar. (Motion 1995/96:N36). 32Handelsbankens Nordix All-Share Portfolio Index Total Return. STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET 2002 investerade främst i börsnoterade bolag. började fonden fokusera på onoterade företag. Fonden gjorde också ett antal investeringar i regionala investmentbolag. Av dessa har man avyttrat Mittkapital, Startkapital i Norr, Ekoväst och Ekonord till Inlandsinnovation medan andelarna i exempelvis Krigskassa och Business Development finns kvar. Efter styrelsens omläggning av investerarstrategin 2011 slutade fonden att investera direkt i tidiga faser. investerar fonden huvudsakligen i onoterade mogna bolag. Investeringarna sker dels direkt, dels via andra fonder. Investeringar i VC-bolag sker uteslutande via externa fonder. Tabell 4 ger en bild över vilka delar i företagens utvecklingsfaser som fonden investerar i. Siffrorna avser både direktinvesteringar och investeringar via fonder. Sjätte nyinvesteringar 2011–, . Inriktningen är mogna nordiska företag och fokus ligger på tillväxtorienterade företag med positivt kassaflöde och med etablerad affärsmodell och marknadsposition. Storleken på direkta investeringar ska helst ligga i intervallet . Fonden strävar efter att saminvestera med partner som vill ha en majoritetsställning. Ägarandelen bör ligga mellan . Fondens samlade fondkapital uppgår till . Den statliga stiftelsen bildades med uppgift att finansiera projekt inom svensk industri som kunde bidra till stärkt expansions- och konkurrenskraft . Det statliga startkapitalet från statsbudgeten uppgick till . beslutade att Industrifonden skulle permanentas. Erhållna statsmedel uppgår till totalt . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Det senaste statliga kapitaltillskottet till fonden gjordes . Efter EU-inträde förändrades Industrifondens inriktning till att förse företag i tidiga skeden med riskkapital genom konvertibla lån eller ägarkapital. Bakgrunden var de gemensamma statsstödsregler som EU-inträdet medförde. investerar Industrifonden i små och medelstora bolag med tillväxtpotential. Begränsningen till små och medelstora bolag framgår av och definieras i förordningen (1996:880) om finansiering genom stiftelsen och motsvarar EU:s SME-definition (SME – Small and ). Bolagen får ha högst 250 anställda och maximalt i omsättning. Fondens ägarandel ska uppgå till 15–och den ska i normala fall sälja sitt aktieinnehav efter den första investeringen. Industrifonden har tre mål: 1) Avkastningen på eget kapital ska överstiga femårig statsobligationsränta över en investeringscykel. 2) Fonden ska agera marknadskompletterande och samverka med privat kapital. Minst hälften av det egna kapitalet ska vara investerat i företag. 3) Gemensamma kostnader ska motsvara högst av totala tillgångar. Industrifonden gör endast direktinvesteringar och gränsen för en enskild investering går vid av fondkapitalet, vilket motsvarar . Totalt har fonden ett eget kapital på , varav är investerade. investerades inklusive följdinvesteringar. I en intervju säger fondens VD att man strävar efter att ha en balanserad portfölj av investeringar som omfattar både företags tidiga utvecklingsfaser och expansionsfaser, men att det är svårt att hitta expansionsinvesteringar på grund av en svag investeringskonjunktur.33 Tabell 5 visar hur nyinvesteringarna fördelat sig på företag i olika utvecklingsfaser. Den största andelen, ungefär , investerades i företag som befann sig i expansionsfasen. 33 Intervju med Industrifonden, . STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET Industrifondens nyinvesteringar –, . Källa: Industrifonden. Norrlandsfonden – startad med kapital från och staten – är en stiftelse med uppgift att främja utvecklingen för små och medelstora företag i . Stiftelsen erbjuder topplån för nyetablering, utveckling Med olika låneformer, garantier eller borgensåtaganden är tanken att man ska komplettera finansieringen på toppen av företagets egen kapitalinsats och bankfinansiering. Norrlandsfonden har ett eget kapital på och utlånat kapital på . beviljades i nya krediter. Norrlandsfonden förmedlar inte ägarkapital direkt. Däremot är fonden delägare i de regionala riskkapitalbolagen (50/50 tillsammans med ) samt (50/50 tillsammans med Industrifonden) vilket i sin tur är delägare i universitetsholdingbolagen i och i . Dessa engagemang möjliggörs av en skrivning i stadgarna om att stiftelsen får äga aktier i utvecklingsbolag som har till uppgift att utveckla näringslivet i . Engagemangen i de regionala riskkapitalbolagen är relativt små. Partnerinvest har i kapital i sin fond varav hälften kommer från EU:s strukturfondsmedel och en fjärdedel från vardera Norrlandsfonden och . har ett bokfört värde på endast . 3.6.1Fondens mål och utlåning Norrlandsfonden ska främja norrländska företags utveckling. Verksamheten ska bedrivas så att eget kapital behålls nominellt intakt på lång sikt. Fondens geografiska verksamhetsområde var ursprungligen de fyra nordligaste , men utvidgades till att även omfatta . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER av utlåningen ska vara till företag som leds eller ägs av kvinnor. Utlåningens fördelning på olika utvecklingsfaser framgår av tabell 6. Norrlandsfondens utlåning –2012, . Källa: Norrlandsfonden. Fonden har rapporterat sin utlåning till företag i sådd- och start up- fasen sammantaget. Vi har valt att lägga halva beloppet på respektive del. 3.7Universitetens holdingbolag och investeringsfonder Verksamheten i universitetens holdingbolag har bedrivits och omsluter sammantaget cirka 2 miljarder kronor.34 Bolagen spelar i regel roll som rådgivare och investeringspartner i tidiga faser av kommersialiseringen av forskning. De olika bolagen arbetar i varierande utsträckning med såddfinansiering. Vissa lärosäten har även startat särskilda investeringsfonder i samarbete med andra offentliga aktörer, men denna verksamhet är marginell i förhållande till det statliga riskkapitalsystemet i stort. Till de största av dessa hör KTH Seed Capital och med ett kapital på vardera. Vår genomgång av de statliga bolag och stiftelser som har i uppdrag att förse entreprenörer och företag med riskkapital visar att det har utvecklats ett relativt svåröverskådligt system för statlig riskkapitalförsörjning. En generell iakttagelse är att motiven för att bilda nya aktörer har varierat. Flertalet aktörer har inledningsvis haft ett avgränsat mandat som sedan har utvidgats eller förändrats i takt med utvecklingen i omvärlden. 34 SOU 2012:41 Innovationsstödjande verksamheter vid universitet och högskolor. STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 4 Uppfyller de statliga insatserna målen? 4.1Regeringens övergripande riktlinjer – en inneboende målkonflikt Staten har i olika sammanhang beskrivit en generell syn på hur statliga aktörer kan förbättra finansieringen för företag. 2009/10:148 Företagsutveckling – statliga insatser för finansiering och rådgivning skriver regeringen följande: Det näringspolitiska inslaget befästs också genom att det avkastningskrav som ställs på statliga aktörer sätts på en låg nivå. Denna typ av marknadskompletterande finansiering bör genom sin riskbegränsande karaktär medverka till och underlätta för privata aktörer att erbjuda finansiering från sin sida. När det gäller finansiering av investeringar i företags egna kapital består statens marknadskompletterande roll främst i att öka utbudet av riskkapital i tidiga investeringsfaser där privata aktörer inte medverkar i tillräcklig utsträckning. Detta bidrar till att ge förutsättningar för ett uthålligt utbud av sådan finansiering över konjunkturcykler. Genom riskdelning på lika villkor med privata aktörer kan det samlade finansieringsutbudet också orienteras mot tidiga eller känsliga investeringsfaser i en större utsträckning till följd av det statliga engagemanget. Det finns en inneboende målkonflikt i ovanstående riktlinjer då staten ska ha låga avkastningskrav på de statliga aktörerna som dessa ska verka på lika villkor som privata aktörer, vilket implicerar att de ska ha marknadsmässig avkastning på enskilda investeringar. Vidare ska de statliga aktörerna inrikta sig på tidiga investeringsfaser där risken är som störst och öka utbudet av riskkapital i de segment där privata aktörer inte tillfredsställer efterfrågan som de ska samarbeta med privata aktörer. Nedan redovisas de krav staten ställt på de statliga aktörerna vad avser avkastning på det insatta kapitalet. Som framgår av tabell 7 är bilden ganska brokig och tydliga avkastningskrav saknas ofta eller är ganska vaga. Två av sex statliga aktörer – Fouriertransform och – har avkastningskrav som är helt marknadsmässiga och inte rimmar med de övergripande riktlinjerna för statlig företagsfinansiering. inkomstpensionssystemet och har numera enligt styrelsens tolkning av uppdraget i lagen (2000:193) om inte något samhällsuppdrag utöver att maximera avkastningen på pensionskapitalet. Däremot fortsätter fonden att investera i onoterade bolag och fonder. Övriga aktörer har låga avkastningskrav med reservationen att det rörliga kravet på Inlandsinnovation är tvetydigt. STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET Utöver de direkta avkastningskraven finns det indirekta avkastningskrav genom att staten själv eller via de styrelser staten utsett, i de flesta fall ställt krav på att den offentliga aktören ska agera på marknadsmässiga villkor och ofta krävt samarbete med privata aktörer. Av de undersökta statliga bolagen är det endast ett, Fouriertransform, som inte har krav på samarbete. För Inlandsinnovation uttrycks det mer som en målsättning att bolaget bör samverka med privata aktörer än som ett krav. Beskrivningen av tänkbara samarbetspartner är bred.35 gäller att den nationella såddfonden ska investera på marknadsmässiga villkor, gärna med en privat partner. För regionala fonder gäller att investeringar i ägarkapital ska ske på affärsmässiga grunder, vilket anses uppfyllt om enskilda investeringar genomförs och med ett minst lika stort belopp av minst en privat kommersiell aktör på lika villkor.36 35Bolaget ska söka samverkan med andra aktörer. I regeringens skrivelse 2010/11:74 nämns att lämpliga samarbetspartners kan vara inkubatorer, försäkringsbolag, olika typer av banker, kreditgarantiföreningar, riskkapitalfonder, utförare av högskolenära utvecklingsinsatser och statliga finansieringsaktörer. 36Förordning (SFS 2012:872) om statlig finansiering genom regionala utvecklingsbolag. De regionala utvecklingsbolagen är , bolag som ingår i dess koncern och intressebolag. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER (Totalt kapital 2012) tal (regionala fonder), (Regionala fonder: inget krav på såddkapi- 1,1 mdkr, nationell ska ske på marknads- tal (nationell fond) fond: 0,6 mdkr) strävas men är inget (3,0 mdkr) Ska samverka med pri- (3,5 mdkr) en ägarandel på 15– Finansiering på lika vill- (2,0 mdkr) villkor, rörligt avkast- kor med privata aktörer (1,4 mdkr) nominellt på lång sikt (20,3 mdkr) ner, ägarandelen bör Index Total return plus * riskkapitalverksamhet bedrivs av dotterbolagen innovationsbron AB. Verksamheten är organiserad i dels en nationell fond (f.d. ), dels i regionala fonder där kommer från EU:s strukturfondmedel. Den andra hälften kommer till lika delar från och regionala aktörer. Tanken bakom de statliga insatserna är att de ska vara marknadskompletterande och inte tränga undan andra aktörers verksamhet. ska, som framgått ovan, flera av de statliga aktörerna ha marknadsmässig avkastning och eftersträva att delta i finansiering på samma villkor som privata aktörer. Den bakomliggande tanken är att de privata aktörernas deltagande utgör en marknadssignal att investeringen sker på marknadsmässiga villkor. Det har också förts fram att kraven på matchning kan differentieras beroende på riskbilden.38 37Styrelsen avser att höja målsättningen för investeringsverksamheten men detta krav gällde (2011) menar att matchningskravet bör vara i senare faser men att kravet kan vara betydligt lägre i tidigare faser. STATENS INSATSER FÖR RISKKAPITALFÖRSÖRJNING – I SENASTE LAGET Hur har avkastningen utvecklats? Mot bakgrund av de varierande avkastningskrav som finns för de olika statliga riskkapitalaktörerna kan det vara intressant att jämföra avkastningens utveckling. Eftersom riskkapitalverksamhet är långsiktig till sin natur är sådana jämförelser bara meningsfulla för fonder som varit aktiva . Industrifonden visade i en egen utvärdering (utförd av ) att kapitalet hade bevarats realt intakt då fondens uppdrag senast ändrades. Även (jfr avkastningsmålet) hade kapitalet bevarats intakt. har dock större delen av avkastningen kommit från placeringsverksamheten snarare än riskkapitalverksamheten. I regeringens senaste utvärdering av AP-fonderna (skr. 2012/13:130) konstateras att Sjätte långsiktiga avkastning har stärkts men att avkastningen både sedan start och –2012 var lägre än fondens tidigare mål och lägre än det nya mål som gäller . Som framgår av tabellen nedan är skillnaden slående mellan avkastningen i mogna bolag respektive expansionsbolag. Sjätte redovisade avkastning (procent ) Faktisk 2003–2012 Mål 2003–2012 –14,2 Total avkastning efter kostnader Källa: Skr. 2012/13:130. Avkastning per segment redovisas före kostnader. Mål 2003–2012 har beräknats på det mål som gäller . En underliggande ambition med flera statliga insatser är att få marknaden att fungera bättre inom det relevanta området, dvs att privata aktörer i större utsträckning ska kunna bistå med finansieringen av nya och små växande företag. Det introducerade investeraravdraget39 är ett exempel på hur staten via en subvention försöker få privata aktörer att bli aktivare och investera mer i företagens tidiga utvecklingsfaser. Kraven att de offentliga aktörerna ska samarbeta med privata investerare och vara minoritetsägare är ett annat uttryck för ambitionen att få privata aktörer att orientera sig mot företagens tidiga utvecklingsfaser. Genom samarbetskraven kan de statliga aktörerna (på marginalen) bidra till att privata aktörer flyttar gränsen för hur riskabla projekt de kan tänkas investera i. Staten tar en del av risken och i vissa fall en del av undersökningskostnaden för den relevanta investeringen vilket kan sänka tröskeln för en privat investerare. 39Reglerna för det införda investeraravdraget tar enligt några av de intervjuade inte tillräcklig hänsyn till saminvesteringar. Om offentliga aktörer äger i ett bolag förlorar den privata medinvesteraren rätten till avdrag. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Vidare är staten en långsiktig aktör som kan förväntas klara av de – för den första investeringen okända – följdinvesteringar som ofta krävs för att företaget ska kunna expandera på det sätt som eftersträvas, en egenskap som såväl företagsledning som medinvesterare värdesätter. 4.1.1Investeringarna går till sena faser Eftersom investeringar i tidiga faser är riskabla på grund av informationsasymmetrier, svårigheter att bedöma risker, höga analyskostnader i förhållande till relativt små kapitalbehov och brist på säkerheter kan privata aktörer förväntas kräva en hög riskpremie för att göra sådana investeringar. Det innebär att om de offentliga aktörerna ska agera på samma villkor som de privata måste deras riskpremie vara lika hög. En grundläggande frågeställning är därför om kravet på samarbete leder till att privata aktörer dras mot att investera i företag i tidigare faser eller om samarbetskravet snarare medför att de statliga bolagens investeringsfält begränsas till de delar där de privata aktörerna befinner sig.