rfr · H10WRFR11 · 2014-01-01 00:00:00 — Ett annat problem kan uppstå rörande taxeringen vid hemvist i hemlandet och enbart beskattning i vid tillämpning av löneregeln. Om en individ vistas i för hög utsträckning i hemlandet kan det leda till att den i beskattningsbara inkomsten inte anses överstiga två prisbasbelopp. Förutom oklarheter rörande de gamla och de utvidgade reglerna anser företagen att och domstolarnas arbetssätt kan förändras och förtydligas i vissa avseenden. Företagen anser att det vore önskvärt om det bättre framgick på vilka grunder en ansökan beviljas eller avslås, att det var möjligt att förpröva ett ärende och att det bör vara möjligt att ansöka om skattelättnader enligt båda grunderna. borde vid svårbedömda ansökningar begära expertutlåtande från oberoende sakkunniga. Enligt företagen fokuserar i alltför hög utsträckning på personers utbildning och arbetslivserfarenhet och bortser ifrån förvärvad kompetens om det företag som ansökan avser. Det ankommer på att vid överklaganden göra en rättidsprövning och att överlämna överklagande och övriga handlingar till FR. Denna hantering sker alltid skyndsamt och . Företagen anser dock att domstolarnas prövning av ett överklagande tar alltför . 2013/14:RFR11 SAMMANFATTNING Förslaget att införa ett lönerekvisit kritiserades av olika aktörer, bl.a. med argumentet att förslaget inte beaktade behovet av att förenkla lagstiftningen för gruppen forskare. Av genomgången ovan framgår också att få ansökningar om skattelättnad har gjorts av universitet och högskolor för denna grupp då mycket få anställda inom universitets- och högskolevärlden har en månadslön som överstiger två prisbasbelopp. i grunden snarlika, men ändå väsentligt annorlunda, regler framhålls som bättre i så måtto att kravnivån för att medges skattelättnad ligger på en lägre nivå än i . Därutöver är en stor skillnad att prövningen av skattelättnad kan göras av universiteten själva och inte som i av en speciell nämnd. Detta har bidragit till den stora skillnad i antalet forskare som har beviljats skattelättnader i länderna.. Förutom den kritik som riktas mot de utvidgade reglerna, bl.a. att beloppsgränsen är alltför hög, anser lärosätena att de gamla reglerna borde förenklas och förtydligas. Kritik riktas bl.a. mot kravet att det ska föreligga betydande svårigheter att rekrytera motsvarande kompetens inom landet. Detta krav framställs som otidsenligt och irrelevant då lärosätenas rekrytering av forskare görs genom en objektiv sakkunnighetsprövning av de sökande. Kravet på att en person inte får ha bott eller stadigvarande vistats i under de fem kalenderår som föregått det år som arbetet påbörjas anses inte vara förenligt med forskares arbetsvillkor där i stället internationell rörlighet är nödvändig och premieras. Andra önskvärda förändringar av reglerna inkluderar en förlängning av den nuvarande tremånadersgränsen för att lämna in en ansökan om skattelättnader till samt ett slopande av det s.k. avsiktsrekvisitet som innebär att den sökande ska uppge sin avsikt med vistelsen i i samband med ansökningstillfället. Intervjuer med fotbolls- och ishockeyklubbar Det fanns en förväntan att de utvidgade reglerna skulle medföra en stor tillströmning av ansökningar från idrottsklubbar, framför allt fotboll och ishockey. Av intervjuerna med olika klubbar i de högsta serierna inom fotboll och ishockey förefaller så inte vara fallet. Antalet beviljade ansökningar om skattelättnad har varit relativt litet, sammanlagt 33 spelare och tränare. Av kostnadsskäl strävar både svensk fotboll och ishockey att i första hand utveckla egna spelare, i andra hand att rekrytera svenska spelare och i tredje hand att rekrytera utländska spelare. Även om antalet ansökningar om skattelättnad för spelare och tränare är relativt begränsat kan man trots det dra slutsatsen att utvidgningen av bestämmelserna har möjliggjort för fotbolls- och ishockeyklubbar att beviljas skattelättnader. Ansökningar från idrottsklubbar enligt de gamla reglerna SAMMANFATTNING 2013/14:RFR11 skulle med största sannolikhet avslås av . KR avslog t.ex. Hockeys ansökan om skattelättnad för klubbens huvudtränare.3 betonar t.ex. att klubben på förhand vet när kraven är uppfyllda och att det inte borde föreligga några hinder för ansökan om skattelättnad ska godkännas. Bedömningen är att idrottsklubbarna upplever att reglerna är transparenta, ändamålsenliga och att besluten i hög utsträckning är förutsebara vid ansökningstillfället. Detta visas också av att antalet avslag på ansökningar om skattelättnad ligger på en mycket låg nivå. Flertalet klubbar uppger att man sannolikt kommer att utnyttja möjligheten att ansöka om expertskattelättnader . Gruppens slutsatser och iakttagelser Expertskattereglerna syftar till att stärka internationella konkurrenskraft samt till att skapa incitament för internationella företag att välja för nyetableringar och stimulera företag att förlägga eller behålla bl.a. koncernledande funktioner som kräver utländsk personal i . Våra grannländer och ett flertal andra har infört denna typ av skattelättnader och det har uttryckts ett behov av motsvarande regler för att inte skulle riskera att minska i attraktion när internationella företag väljer land för nyetableringar. Gruppen har inte tagit ställning till om expertskattereglerna har ökat företagens konkurrenskraft. Fokus i utvärderingen har istället varit att belysa vilken upplevd effekt reglerna har haft för arbetsgivarna, om de utvidgade reglerna har lett till en förbättrad förutsebarhet samt identifiera de tillämpningsproblem som användarna av reglerna upplever. Därutöver ska expertskatten gynna svensk forsknings konkurrenskraft. Skattelättnader ska underlätta för svenska företag och lärosäten att erbjuda en marknadsanpassad lön och därmed kunna rekrytera kvalificerade personer. I utvärderingen uppger företagen att expertskatten har möjliggjort detta, men när det gäller lärosätena är det mer tveksamt. uppföljnings- och utvärderingsgrupp konstaterar att expertskattens syfte i den delen delvis har uppnåtts. Såvitt vi kan bedöma saknas studier och utvärderingar som närmare analyserar vilken betydelse expertskattereglerna har i andra länder. Enligt gruppens mening kan skillnader i reglernas utformning mellan och andra länder få betydelse för i vilken utsträckning den svenska expertskatten används. Skillnader i reglernas utformning ter sig än viktigare när det gäller närliggande konkurrentländer. Det framgår inte av utvärderingen om expertskatten har haft betydelse vid företagens beslut om var de ska lokalisera koncernledande 3 Se fall 1.53. 2013/14:RFR11 SAMMANFATTNING De flesta företagen i vår utredning betonar andra faktorer än expertskattereglerna som viktigare vid sådana lokaliseringsbeslut. Ökad förutsebarhet med de nya reglerna I och med kompletteringen av de gamla reglerna med möjligheter till skattelättnad baserad på storleken på ersättning, går det att ansöka om skattelättnader enligt både de äldre kriterierna och de nya. utvärderingar som vi har tagit del av har uppmärksammat problem med de äldre reglerna, och flera faktorer i denna utredning talar för att dessa kvarstår. Ett problem är bristande förutsebarhet och en anledning till detta är bl.a. svårtolkade kriterier för att kvalificera någon som expert, innehavare av nyckelposition respektive forskare. Enligt regeringens prognos skulle de utvidgade reglerna leda till en ökning av antalet arbetstagare som får expertskatteavdrag med ca 2 250 personer. Av utvärderingen framgår att antalet ansökningar ökade från ca 660 till ca 830, dvs. med 170 personer. Ökningen stannade sedan av och antalet ansökningar om skattelättnad till låg kvar på en i princip identisk nivå . Trots den ökade förutsebarheten med de nya reglerna har den förväntade ökning av antalet personer som omfattas av skattelättnaderna inte infunnit sig. Gruppen noterar dock att de utvidgade reglerna välkomnas av flertalet intervjuade företag och idrottsklubbar. Dessa menar att förutsebarheten har ökat och att personer som tidigare skulle ha nekats skattelättnader kan nu dra nytta av en skattereduktion. Det nya lönerekvisitet innebär att arbetsgivarna kan använda expertskatten som ett rekryteringsargument på ett bättre sätt än med tidigare regler. Många av företagen anser vidare att ansökningsprocessen har förenklats och att handläggningstider har kortats. En annan indikation på detta är att det enligt nämnden avslås relativt få ansökningar om skattelättnad som grundas på ersättningsnivå. Andelen inlämnade ansökningar om skattelättnad till som är grundade på ersättningsnivå har också ökat från år . Detta är positivt och i linje med syftena bakom riksdagsbeslutet. Men flera av de intervjuade påtalar att de utvidgade reglerna endast kan ses som en förbättring i avvaktan på en översyn av hela regelverket. Företag och revisionsbyråer har påpekat en rad tillkommande tillämpningsproblem, t.ex. beräkningen av bruttolön, inklusive omräkningen från nettotill bruttolön, värderingen av förmåner och utbetalare av lön i både hemland och . Dessa tillämpningsproblem skapar en osäkerhet trots att ett objektivt rekvisit i form av lönebeloppet har införts i lagstiftningen. Denna osäkerhet kan hämma företagens benägenhet att ansöka om skattelättnader, och de har uttryckt en önskan om förtydligande genom lagstiftning eller rättspraxis för att få de klara och förutsägbara regler som arbetsgivare, anställda och även efterfrågar. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen kan mot den bakgrunden konstatera att dessa frågor behöver utredas vid en framtida översyn av regelverket. SAMMANFATTNING 2013/14:RFR11 De äldre reglernas tillämpningsproblem kvarstår i viss utsträckning Det går fortfarande att ansöka om skattelättnader enligt de äldre reglerna med hänvisning till att en person är expert, specialist, forskare, person i företagsledande funktion eller innehavare av en nyckelposition i företaget. De genomgångna rättsfallen indikerar att rättspraxis har bidragit till att till viss del förbättra förutsebarheten vad gäller tillämpningen av de gamla reglerna. I utvärderingen har emellertid framkommit att det kvarstår bristande förutsebarhet framför allt om vem som kvalificerar sig som innehavare av en nyckelposition i företag, men också för experter. I förarbetena räknas ett antal verksamhetsområden upp som expertskatten borde innefatta, t.ex. teknik, forskning och utveckling, dock exkluderas inga branscher från att omfattas av expertskatten. Ett problem med de gamla reglerna är att många företag anser att bedömningsmall är alltför snäv för vissa personalkategorier som arbetar inom t.ex. finans och HR. Rättspraxis har, baserat på domstolarnas tolkning av förarbetena, kommit att innebära att avgränsningen ska göras utifrån högt ställda kompetenskrav för att en person ska anses vara expert i lagens mening, och att i princip liknade krav bör gälla för nyckelpersoner. Därtill har det för experter och forskare gällt att det ska föreligga betydande svårigheter att rekrytera motsvarande kompetens inom landet. Företagen upplever att ett problem med en strikt tolkning är att koncerninternt utbyte av personal mellan olika länder ofta inte anses tillföra sådan kompetens som avses enligt expertskattereglerna. I intervjuerna har företagen uppgett att man därför vid tveksamma fall avstår från att ansöka om skattelättnader. Personer med företagsledande uppgifter har normalt sett beviljats expertskatt om de ansvarar för bolagets verksamhet i . Analysen av domarna visar också att i få domar gäller överklagan att en person skulle ha haft företagsledande uppgifter såsom vd eller motsvarande ansvar. Domstolarnas bedömningar och beslut i mål om expertskatten har inte löst de kvarvarande problemen. Prövningen av om en person innehar en nyckelposition i ett företag ska enligt praxis göras med beaktande av hela det företag i vilket personen är anställd. Detta innebär att det inte ska göras någon åtskillnad mellan små och stora företag som kan bestå av ett flertal verksamhetsgrenar. Följden av detta har blivit att kravnivån för att beviljas skattelättnad som innehavare av nyckelposition i ett företag har höjts. Avsaknaden av objektiva rekvisit vid bedömningen av ansökan innebär att utgången av en ansökan inte kan förutses. Gruppen menar att det skapar en osäkerhet som försvårar användningen av de gamla expertskattereglerna. De intervjuade har även uppgett att det vore önskvärt om på ett tydligare sätt angav på vilka grunder en ansökan om skattelättnader beviljas eller avslås. Andra tillämpningsproblem med reglerna enligt företagen i vår studie rör t.ex. avsiktsrekvisitet och tremånadersgränsen för att lämna in ansökan till . Dessa synpunkter bör därför beaktas vid en framtida översyn av regelverket. 2013/14:RFR11 SAMMANFATTNING Fler lärosäten borde kunna dra nytta av skattelättnaden för forskare De tillfrågade lärosätena uppger att de gamla reglerna är problematiska eftersom det är svårt att förutsäga om en ansökan beviljas och de inte vill erbjuda en forskare anställning under falska premisser. Det framgår också att relativt få forskare ansöker om respektive beviljas skattelättnader enligt såväl de gamla som de utvidgade reglerna. En annan anledning som framkommer i intervjuerna till att lärosätena inte ansöker om skattelättnader i högre utsträckning är att enskilda institutioner ofta saknar kunskap om expertskattereglerna. Personalavdelningar vid universiteten och högskolorna kan ha god kännedom om reglerna som det är de enskilda institutionerna som ansvarar för att ansöka om skattelättnader. Gruppen konstaterar att detta med största sannolikhet bidrar till att antalet ansökningar om skattelättnader vid svenska universitet och högskolor är relativt litet sett till antalet potentiella ansökningar. Enligt gruppens mening är det därför viktigt att kunskapen om expertskatten ökar för att syftet med den ska kunna uppnås. Man kan vidare konstatera att de utvidgade reglerna har haft en mycket liten betydelse vid rekryteringen av utländska forskare, eftersom endast ett fåtal forskare har en månadsersättning som överstiger två prisbasbelopp. Detta är ett förväntat utfall eftersom de utvidgade reglerna huvudsakligen var riktade mot näringslivet och de brister i förutsebarhet som observerades för innehavare av nyckelpositioner i företag. Gruppen menar att man vid en översyn av regelverket bör överväga att revidera kriterierna för att beviljas skattelättnad. Motsvarande danska regler är administrativt enklare som kravnivån för att beviljas skattelättnader som forskare ligger lägre. De danska expertskattereglerna för forskare är mer generösa än motsvarande svenska regler Gruppen kan konstatera att det finns skillnader mellan och när det gäller antalet forskare som beviljas skattelättnader. Av de närmare 3 600 verksamma utländska experterna i var det ca 1 400 personer som arbetade som forskare. Motsvarande siffror för var enligt Näringslivets skattedelegation ca 1 000 utländska experter, varav tillhörde kategorin forskare.4 Denna skillnad är sannolikt en konsekvens av att de danska expertskattereglerna i flera avseenden är mer generösa än motsvarande svenska regler när det gäller kategorin forskare. Prövningen i utgår från riktlinjer för grundforskning och tillämpad forskning. Detta innebär i praktiken att det i räcker att forskaren har en doktorsexamen, medan det enligt praxis i förutom avlagd doktorsexamen också krävs postdoktorstjänstgöring för att skattelättnad ska medges. 4 Sifforna avser det totala antalet utländska experter som beviljats skattelättnader . SAMMANFATTNING 2013/14:RFR11 (SUHF) information om i vilken utsträckning andra europeiska länder medger skattelättnader utifrån motsvarande praxis. Denna fråga borde närmare utredas vid en framtida översyn av regelverket. I kan även egna medborgare, till skillnad från de svenska reglerna, medges skattelättnad förutsatt att alla andra formella kriterier är uppfyllda. I utvärderingen har framförts att svenska lärosäten upplever att kravet att en person inte får anses ha bott eller stadigvarande vistats i under de fem kalenderår som föregått det år som arbetet påbörjas skapar problem, bl.a. på grund av att reglerna inte är anpassade för forskares arbetsvillkor och internationella rörlighet. Gruppen konstaterar även att de danska reglerna är mer generösa i detta avseende då det i medges skattelättnader för en forskare som har bedrivit delar av sina studier vid ett danskt universitet förutsatt att personen i fråga har avlönats av sitt utländska universitet. Få fotbolls- och ishockeyspelare ansöker om skattelättnader Det antogs att de utvidgade reglerna skulle få stor betydelse för spelare och tränare inom fotboll och ishockey. Gruppen kan emellertid konstatera att elitklubbarna inom respektive sport endast i begränsad utsträckning har ansökt om skattelättnader. En anledning till detta kan vara att det enligt de intervjuade idrottsklubbarna är mer lönsamt för klubbarna att betala ut förskott till spelaren i form av s.k. sign-on, som beskattas enligt A-SINK-reglerna, och en lägre månadslön jämfört med att spelaren får en högre månadslön där undantas från beskattning. Förekomsten av tröskeleffekter förefaller vara ett mindre problem I samband med att de utvidgade reglerna infördes diskuterades risken för s.k. tröskeleffekter, dvs. att det uppstår incitament för arbetsgivaren att höja lönen över två prisbasbelopp då det reducerar underlaget för beräkning av arbetsgivaravgifter. Gruppen konstaterar att denna farhåga inte har realiserats. Företagen uppger att risken för löneglidning är begränsad då det finns lönepolicyer inom företagen som de måste förhålla sig till. Det faktum att antalet ansökningar om skattelättnader inte har ökat i den omfattning som regeringen förutsåg när de utvidgade reglerna diskuterades indikerar också att risken för tröskeleffekter förefaller vara ett mindre problem än befarat. Begränsad statistik försvårar utvärdering av expertskattereglerna Gruppen vill framhålla att en utvärdering av expertskatten försvåras av det faktum att endast i begränsad utsträckning redovisar statistik över ansökningarna och utfallet av ansökningarna om skattelättnader. Mer fördjupad statistik redovisas t.ex. i . Statistik som redovisas i inkluderar t.ex. antalet arbetsgivare respektive antalet anställda med 2013/14:RFR11 SAMMANFATTNING skattelättnader nedbrutet på olika sektorer, antal forskare och nyckelpersoner med skattelättnader samt landstillhörigheten för de personer som utnyttjar expertskatten. Det vore enligt gruppens mening värdefullt om motsvarande mer utvecklade statistik också kunde redovisas när det gäller svenska förhållanden. Detta är en fråga som borde beaktas i det fortsatta arbetet med expertskatten 1.1 uppföljnings- och utvärderingsverksamhet I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut.5 har därutöver beslutat om riktlinjer för utskottens arbete med uppföljning och utvärdering. Av riktlinjerna framgår bl.a. att verksamheten omfattar dels fördjupade uppföljningar och utvärderingar, dels löpande uppföljningar och utvärderingar av regeringens resultatinformation som redovisas i budgetpropositionen och resultatskrivelser. Uppföljning och utvärdering bör enligt riktlinjerna ha en framåtblickande inriktning och medverka till att ge underlag för väl underbyggda ställningstaganden i utskottens beredningsarbete. beslutade att genomföra en utvärdering av effekterna av de utvidgade expertskatteregler som trädde i kraft den 1 januari 2012.6 har fattat beslut om bestämmelser om vissa skattelättnader för utländska arbetstagare, vilket regleras i inkomstskattelagen (IL).7 Dessa omfattar experter, specialister, forskare och andra nyckelpersoner. Ansökan om skattelättnad görs hos , vilken är en myndighet under . Syftet med expertskattereglerna är att stärka internationella konkurrenskraft. Expertskatten innebär en möjlighet för arbetsgivare att reducera kostnader för anställd personal. För arbetstagaren undantas av kontant lön och förmåner från beskattning medan reglerna för arbetsgivaren innebär att skattefri lön och ersättning undantas från underlag för beräkning av sociala avgifter. Expertskatten ansågs vid införandet vara betydelsefull för att skulle kunna konkurrera med andra kunskaps- och forskningsnationer om personer som är verksamma på en i hög utsträckning internationell arbetsmarknad. Argumentet var att skattelättnader för utländska nyckelpersoner skulle skapa incitament för företag att förlägga eller behålla bl.a. koncernledande funktioner som kräver utländsk personal i . Minskade lönekostnader skulle göra det möjligt för de svenska företagen att erbjuda 54 kap. 8 § regeringsformen och 4 kap. 18 § riksdagsordningen. 6Beslutet föregicks av en förstudie, vars syfte var att ta fram underlag för ställningstagande till inriktningen på en fortsatt uppföljning och utvärdering i en huvudstudie. uppföljnings- och utvärderingsgrupp beslutade att genomföra en förstudie . 2000/01:12, bet. 2000/01:SkU6, rskr. 2000/01:70 och prop. 2011/12:1, yttr. 2011/12:SkU1y. en marknadsanpassad lön och därmed kunna konkurrera om kvalificerade personer med krav på en hög lön efter skatt.8 Kritiker menade att reglerna som trädde i kraft var behäftade med vissa brister, framför allt när det gällde reglernas förutsebarhet. Det var svårt att använda reglerna vid en rekryteringsprocess då det inte gick att förutsäga huruvida en person som rekryterades skulle beviljas skattelättnader av . Ett annat problem var den långa handläggningstiden för att pröva en ansökan. Problemen innebar att länder med enklare system, t.ex. , därmed kunde bli attraktivare för arbetsgivare när det gällde beslut om att förlägga produktion och forskningscentrum. Regeringen gav 2005 () i uppdrag att utvärdera expertskattens effekter. Syftet med utvärderingen var bl.a. att försöka besvara frågan om skattelättnaden som infördes hade bidragit till att fler personer sökt sig till . För att öka förutsebarheten utvidgades expertskattereglerna fr.o.m. . Ändringen innebär att alla arbetstagare vars månadslön överstiger två prisbasbelopp beviljas skattelättnader. I och med förändringen är det således möjligt att ansöka om skattelättnader hos enligt två olika ansökningsvägar, dvs. särskild kompetens eller särskilt hög lön. 1.3 Syfte, genomförande och avgränsning Syftet med skatteutskottets utvärdering är att ge utskottet ökade kunskaper vid beredningen av ärenden som rör området. Utvärderingen har inriktats på att studera effekterna av den utvidgade expertskatten då de nya reglerna inte har utvärderats. Trots att fokus i denna studie ligger på att utvärdera effekterna av införandet av ett lönerekvisit går det inte att bortse från de gamla reglerna som alltjämt gäller. Det är därför av intresse för denna studie att besvara bl.a. följande frågeställningar: Vad har de förändrade reglerna haft för effekt för arbetsgivarna? Har förutsebarheten förbättrats i och med att ett objektivt rekvisit i form av en schablonlönenivå har införts? Vilka tillämpningsproblem förekommer som en följd av de utvidgade expertskattereglerna? Har de tillämpningsproblem som funnits med de gamla expertskattereglerna försvunnit eller kvarstår de? Har de nya reglerna inneburit att personer som tidigare skulle ha nekats expertskatt nu kan dra nytta av skattereduktionen? Vilka nya branscher har dragit nytta av breddningen av expertskatten? 2000/01:12 s. 18. Har de nya reglerna lett till s.k. tröskeleffekter, dvs. har lönerna ökat för att komma över brytpunkten för expertskatt? Har rekryteringsprocessen av utländsk expertis därmed blivit enklare för företagen? Har den förändrade expertskatten bidragit till att förbättra företagens och organisationernas konkurrenskraft? Som påtalats ovan har flera andra länder motsvarande skatteregler som syftar till att attrahera kompetens från utlandet. När de utvidgade expertskattereglerna utformades gjordes det till stor del utifrån hur motsvarande danska skatteregler var konstruerade.