rfr · H10WRFR11 · 2014-01-01 00:00:00 — 2.2.1 Utvärdering av de gamla expertskattereglerna Regeringen gav 2005 () i uppdrag att utvärdera expertskattens effekter. Syftet med utvärderingen var att klargöra om den svenska expertskatten hade bidragit till att utländska högkvalificerade arbetstagare sökt sig till . I utvärderingen belystes också andra institutionella och strukturella faktorer som kan sägas påverka förmåga att attrahera internationell kompetens, samt expertskattens förenlighet med skatteteoretiska principer.30 beslutar vilka personer som får expertskatt i form av en skattelindring. Det var av sekretesskäl inte möjligt för ITPS att ta del av nämndens underlag för de fattade besluten. Ett stort antal telefonintervjuer med personer som beviljades expertskatt –2004 genomfördes, samt med de företag som anställde personerna i fråga. Merparten av de företag som ingick i undersökningen var utlandsägda. Information om företag med expertskatt togs fram via företagens kontrolluppgifter till . Därutöver gjordes också intervjuer med personal vid och konsulter som anlitades för att hantera ansökan om skattelättnader. ITPS slutsats var att införandet av expertskatten inte påverkade valet att flytta till . förmåga att attrahera utländska experter och andra nyckelpersoner kan endast i begränsad utsträckning sägas ha påverkats av skattenedsättningen. Utvärderingen visade att experterna lockades mer av möjligheten att ta sig upp i karriären och intressanta arbetsuppgifter än av skattelättnaden i sig. Det var vanligt förekommande att företagen hjälpte experterna i samband med ansökan om skattelättnader, vilket innebär att man därmed har kringgått ett antal byråkratiska hinder. Inte heller företagens rekrytering uppges ha påverkats av skattelättnaden i någon högre utsträckning. Många företag betonade att hade sämre möjligheter att rekrytera utländska experter jämfört med andra länder. Trots detta uppgav av företagen att expertskatten inte haft någon betydelse vid rekryteringar, medan också sade att den inte haft någon betydelse vid nyetableringar eller omstruktureringar inom företaget. En anledning till detta resultat kan vara att de före- 30 ITPS (2006). tag som ingick i undersökningarna ännu inte vid studiens genomförande hade hunnit utvärdera sina egna erfarenheter av rekryteringarna. Många företag bedömde att behovet av att rekrytera utländska experter skulle komma att öka . Företagen uppgav därför att expertskatten var viktig för framtida rekryteringar. Av ITPS analys framgick vidare följande: Beroende på om det är företagsledare, experter, nyckelpersoner eller forskare får expertskatten olika effekt, dels för individen, dels för den organisation som anställer personen. För företagsledare och nyckelpersoner föregås anställningen vanligen av en diskussion om netto lön, i dessa fall resulterar ett beviljande av expertskatt enbart i reducerade kostnader för företagen och den anställde påverkas inte av beslutet. I enkätundersökningen uppgav två tredjedelar av de intervjuade att expertskatten gjorde en skillnad vad gäller nettolön. Vad gäller forskare så har dessa i ännu större utsträckning svarat att expertskatten gjorde skillnad när det gäller nettolönen [] De forskare som anställs via universitet och högskolor har förmodligen redan förhandlat om en bruttolön och om de sedan beviljas expertskatt blir resultatet att nettolönen ökar och kostnaderna för organisationen minskar.31 I utvärderingen beskrivs ett antal andra länder som också tillämpar skattelättnader. Enligt jämförelsen var det danska expertskattesystemet mest likt det svenska systemet. Intervjupersoner i studien lyfte fram fördelar med det danska systemet, bl.a. att det utgick från ett lönegolv. Andra länder som tilllämpar skattelättnader inkluderar t.ex. , – , och . ITPS menade att jämförelsen visar på den konkurrens om högutbildad arbetskraft som finns mellan länder och att skattelättnadernas utformning varierar mellan de undersökta länderna. 2.3 De utvidgade expertskattereglerna – införande av ett objektivt rekvisit i form av ett lönebelopp Kritik mot expertskattens utformning framfördes i olika sammanhang, bl.a. i fråga om brister i förutsebarhet när det gäller vad som krävs för att vissa arbetsuppgifter ska anses medföra att en person får en nyckelposition i företaget. Detta innebär, enligt kritikerna, att reglerna inte kan användas i rekryteringsprocessen. Ett annat problem med expertskatten var att beslut vanligtvis meddelades först efter det att anställningen hade påbörjats. Detta skapade administrativa problem för arbetsgivaren som var tvungen att begära tillbaka för mycket innehållen preliminär skatt och inbetalade arbetsgivaravgifter. Tillämpningsproblemen ansågs ha förtagit syftet med lagstiftningen.32 beslutade om nya bestämmelser för att skapa ökad förutsebarhet för arbetsgivaren och arbetstagaren genom att införa ett tillägg till nuvarande regler som är baserat på ett mer objektivt rekvisit i form av ett 31Ibid s. 35. 32Se t.ex. Invest in och Svenskt näringsliv (2007). lönebelopp.33 Liksom de tidigare reglerna innebär skattelättnaden att av lönen undantas från beskattning och sociala avgifter. De nya bestämmelserna trädde i kraft . Mer specifikt innebär de ändrade reglerna att en arbetstagare vars totala månatliga ersättning överstiger två prisbasbelopp, dvs. 2013, beviljas en skattelättnad utan att gör någon prövning av arbetstagarens kvalifikationer. Den totala månatliga ersättningen beräknas som samtliga avtalade kontanta ersättningar samt månatliga förmåner som utbetalas eller tillhandahålls av arbetsgivaren. Engångsersättningar inkluderas alltså inte i beräkningen av bruttolönen. Om ersättningen tillfälligt understiger lönenivån, på grund av t.ex. sjukdom, kan skattelättnaderna fortfarande tillämpas. kan besluta om jämkning redan innan har fattat beslut om expertskatt enligt prisbasbeloppsregeln. Arbetsgivaren måste emellertid betala fulla arbetsgivaravgifter till dess att har beviljat en ansökan om skattelättnader enligt den utvidgade regeln. I övrigt ska samma formella krav som gällde för de gamla reglerna alltjämt vara uppfyllda. Lönerekvisitet innebär också att andra yrkesgrupper kan beviljas en skattenedsättning, dvs. inte enbart experter, forskare och andra nyckelpersoner. De utvidgade reglerna omfattar samtliga arbetstagare oavsett kompetens eller vilken associationsform arbetsgivaren har. I propositionen skriver regeringen följande: Det medför att såväl experter, forskare som andra nyckelpersoner kommer att omfattas av förslaget, men även att andra kategorier arbetstagare kan komma att uppfylla kraven och således erhålla föreslagen skattelättnad. Därmed införs ett objektivt rekvisit som är lätt att konstatera i samband med att anställningsavtal infordras. Rekvisitet är också lätt att tolka för den anställde och arbetsgivaren i samband med att villkoren förhandlas. Det blir således lättare att avgöra om skattelättnader kan erhållas. Avgränsningen av vem som ska anses uppfylla kompetenskraven blir tydligare och därmed mer förutsebar, vilket kommer att underlätta tilllämpningen av reglerna.34 I och med de förändrade reglerna gäller två parallella regelverk. För den som inte når upp till den aktuella lönenivån finns det alltjämt möjlighet att kvalificera sig för expertskatt enligt de gamla reglerna. Regeringen betonade att det är angeläget att personer som inte når upp till den aktuella lönenivån fortfarande ska kunna kvalificera sig för expertskatt. Det skulle annars finnas risk för personer med sådan inriktning och kompetensnivå som borde omfattas av reglerna skulle falla utanför reglernas tillämpningsområde. gör då en bedömning om en arbetstagare kan beviljas skattelättnader i egenskap av någon av de tre personkategorierna som beskrevs ovan. På grund av bristande data var det svårt uppskatta hur många personer som skulle omfattas av de utvidgade expertskattereglerna. 2011/12:1, yttr. 2011/12:SkU1y. 2011/12:1 s. 243–244. förutsåg regeringen att antalet nyckelpersoner skulle öka med 2 250 personer i och med de utvidgade reglerna. Regeringen beräknade att de utvidgade reglerna skulle ge en offentligfinansiell kostnad 2012 på ca , varav intäktsbortfallet från arbetsgivaravgifter skulle bli ca och från inkomstskatt ca . Detta kan jämföras med de ca 1 000 personer som enligt regeringens beräkning omfattades av expertskatten innan lönerekvisitet trädde i kraft. Den offentligfinansiella kostnaden för dessa personer beräknas uppgå till , varav bortfallet av arbetsgivaravgifter är ca och av inkomstskatt är ca . Flertalet av remissinstanserna som yttrade sig i frågan tillstyrkte eller hade inga synpunkter på förslaget att utvidga expertskattereglerna i form av införandet av ett lönerekvisit. Näringslivets Skattedelegation (NSD), Invest och Föreningen tillstyrkte regeringens förslag att en arbetstagare ska anses uppfylla villkoren om en viss kompetens om dennes månatliga ersättning överstiger två gånger prisbasbeloppet.35 NSD skriver att införandet av en inkomstgräns inte löser de underliggande problemen med expertskatten utan endast kan betraktas som en förbättring av reglerna i avvaktan på en översyn av regelverket.36 NSD menade att förslaget inte skulle förbättra läget för kategorin forskare och förordade att regeringen skulle tillsätta en utredning med uppgift att göra en ordentlig översyn av hela regelverket. gjorde bedömningen att förslaget om en förenklad expertskatt skulle leda till en ökad förutsebarhet och därmed i förlängningen leda till att utländsk kompetent arbetskraft i större utsträckning kunde anställas i . Detta skulle inte minst gälla för personer inom universitets- och högskolevärlden som är verksamma på en global arbetsmarknad. Förslaget upplevdes emellertid som otydligt varför verket avstyrkte det. Verket menade att det inte gick att avgöra i vilken grad förslaget i praktiken skulle leda till ökad förutsebarhet. Därtill menade verket att lönebeloppsgränsen på två prisbasbelopp var alltför hög, vilket skulle få till följd att mycket få tjänster inom statsförvaltningen skulle komma i fråga för skattelättnader. Även universitets- och högskoleförbund och betonade att två prisbasbelopp som inkomstgräns för förenklad prövning var alltför högt satt för att omfatta de arbetstagare som arbetar med forskning och utveckling vid landets universitet och högskolor. hade för sitt remissvar nio personer som omfattades av skattereduktionen, dock hade ingen av dessa en månadslön som översteg två prisbasbelopp. Den föreslagna ändringen var, enligt , i huvudsak riktad mot 35 (2011). Föreningen åberopade samma synpunkter som NSD framförde i sitt remissvar. 36 Näringslivets Skattedelegation (2011). ansåg att schablonnivån borde sättas med hänsyn till löneläget inom universitets- och högskolesektorn. menade att en förenklad prövning borde kunna tillämpas i de fall den sökande innehar en doktorsexamen och har en inkomst som överstiger ett prisbasbelopp . menade att regler som kräver individuell prövning helst bör undvikas. Verket avstyrkte därför förslaget som innebar att det infördes två parallella ansökningsvägar, dvs. en beloppsregel och en kompetensprövning. I syfte att så långt det är möjligt förenkla reglerna och öka förutsebarheten menade att bestämmelserna om individuell prövning skulle slopas och att endast den föreslagna lönenivån skulle ligga till grund för att avgöra om personer skulle vara berättigade till skattelättnad. tillstyrkte förslaget, men hade ett antal synpunkter på dess utformning. Nämnden menade att det var önskvärt att förenkla förfarandet och öka förutsebarheten för att på ett bättre sätt tillgodose reglernas syfte att fungera som ett medel i rekryteringsprocessen av internationellt efterfrågade personer. Införandet av ett mer objektivt rekvisit i form av ett lönebelopp kunde enligt nämnden förväntas få sådana eftersträvade effekter. för remissvaret hade dittills 44 ansökningar bifallits, varav 28 avsåg arbetstagare där lönenivån på årsbasis översteg den föreslagna nivån. hade avslagit 19 ansökningar. Av dessa skulle 4 ha beviljats en skattereduktion enligt de nya bestämmelserna då den uppgivna lönenivån översteg den föreslagna nivån. Förutsebarheten skulle enligt nämnden öka men det skulle sannolikt inte leda till den stora ökning av antalet nyckelpersoner som regeringen förutsåg. I sitt remissvar menade vidare att om någon mer uttalad förbättring ska kunna uppnås jämfört med nu i möjligheterna att rekrytera utländsk spetskompetens, (bör) övervägas att skapa förenklade system även för andra grupper, och då särskilt för kategorin forskare, som mer sällan uppnår den föreslagna lönenivån. Med en ny på vedertagna normer byggd definition av personer som kan anses tillhöra den gruppen skulle betydande förbättringar kunna uppnås i möjligheten till rekryteringen utomlands av den för svensk konkurrenskraft så viktiga forskarkompetensen.37 En ytterligare förenkling av reglerna vore att låta besluta i samband med den årliga inkomsttaxeringen eftersom det då finns faktiska inkomstuppgifter att utgå från. Enligt har också bättre möjligheter att kontrollera att arbetstagaren inte har bott eller stadigvarande vistats i under de fem kalenderår som föregått det kalenderår då arbetet påbörjas. Därtill ifrågasatte om det ankom på nämnden att göra omräkningar av en nettolön till bruttolön samt egna beräkningar av om lön och andra förmåner kommer upp till den föreslagna lönenivån. 37 Fi 2011/1936 s. 65. I sitt remissvar skrev att man instämmer i att en expertskatt minskar svårigheterna för svenska företag och universitet att rekrytera kvalificerade personer på den internationella arbetsmarknaden. Den förenklade expertskatten löser emellertid, enligt , inte problemet med att svenskar flyttar utomlands eller väljer bort en akademisk utbildning.38 Beslut om skattelättnader för utländska experter fattas av , vilken är en myndighet under Finansdepartementet.39 Organisatoriskt tillhör nämndens kansli huvudkontor.40 prövar ansökningar enligt 11 kap. 22 § första stycket 1–3 IL (1999:1229). Ansökningar om skattelättnad utreds och förbereds för beslut av det gemensamma kansliet för och . Nämnden, som utses av regeringen, består av sex ledamöter och fem personliga ersättare. Av ledamöterna ska ordföranden och vice ordföranden ha särskild insikt i beskattningsfrågor, medan övriga ska ha särskild insikt i företagslednings-, forsknings- eller produktutvecklingsfrågor. Vice ordförandens ersättare ska ha särskild insikt i beskattningsfrågor och övriga ersättare ska ha särskild insikt inom övriga områden.41 Eftersom hanterar ansökningar om skattelättnader för personer som är verksamma inom olika branscher och med olika kompetens och specialiseringsgrad kan inte nämndens ledamöter ha djuplodande kompetens som omfattar alla ansökningar. Ledamöterna är snarare att betrakta som generalister med bred kompetens.42 Ansökningar om skattelättnad som grundas på ersättningsnivån, dvs. enligt 11 kap. 22 § tredje stycket IL, beslutas genom ett förenklat förfarande av nämndens ordförande eller vice ordförande som ensam beslutsfattare. En ansökan till ska vara skriftlig och gälla en viss person. Vidare ska en ansökan innehålla de uppgifter som är nödvändiga för att nämnden ska kunna pröva den. Ansökan om skattelättnad bör göras på någon av de två blanketter som finns, en för ansökan om skattelättnader grundad på ersättningsnivå och en för ansökan om skattelättnader på de andra grunderna.43 webbplats exemplifierar vad som sö- 38 (2011). 39http:///forskarskattenamnden/startsida.4.383cc9f31134f01c9 8a800013275.html 40 Se bilaga 2 för bestämmelser om ärendehanteringen som regleras i lagen (1999: 1305) om samt bilaga 3 Förordning (2007:786) med instruktion för . 41 Föreningen ska ges möjlighet att lämna förslag till en ledamot och en ersättare. ska ges möjlighet att lämna förslag till två ledamöter och två ersättare. Verket för innovationssystem ska ges möjlighet att lämna förslag till en ledamot och en ersättare. 42 , intervju, . 43 Blanketterna FSN 1220 Ansökan om skattelättnad Utländska arbetstagare – grundad på kompetens eller arbetsuppgifter enligt 11 kap. 22 § första stycket 1–3 IL (1999: kande ska tänka på för ansökningar som grundas på ersättningsnivån, t.ex. när det gäller månatliga ersättningar, framräkning av nettolön till bruttolön samt krav på att ersättningen ska grundas på avtal mellan arbetsgivaren och arbetstagaren.44 Blanketterna ger vägledning för vilka uppgifter som behövs och vilka handlingar som ska bifogas ansökan. När det gäller ansökan om skattelättnader grundat på ersättningsnivå ska den sökande ha dokumentation i form av anställningsavtal eller liknande handling som visar att bruttolönen överstiger den fastställda beloppsgränsen. Såväl arbetsgivaren som arbetstagaren får ansöka om skattelättnader. An- sökan ska ha kommit in till nämnden senast efter det att arbetstagaren påbörjat arbetet i Sverige.45 En för sent inkommen ansökan avvisas. Arbetstagaren är den som tar emot ersättning och arbetsgivaren den som betalar ut ersättning.46 Ambitionen är att en sökande om skattelättnader som grundas på ersättningsnivån ska få besked . Ansökningar enligt de ursprungliga bestämmelserna avgörs av nämnden i sin helhet. sammanträder normalt sett . Målsättningen är att fullständiga ansökningar ska prövas vid det sammanträde som står närmast på tur. Det innebär i praktiken att en ansökan behandlas inom . Arbetstagaren, arbetsgivaren samt kan överklaga beslut till allmän förvaltningsdomstol. Det krävs prövningstillstånd vid överklagande till KR. De ärenden som handläggs av är sekretessbelagda. Om nämndens beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol gäller andra bestämmelser om sekretess för uppgifter som finns vid domstolen, s.k. rakt skaderekvisit. Vidare är en dom som gäller expertskatt offentlig. 2.4.1 Antalet inlämnade ansökningar och bifall om skattelättnad Regeringen förutsåg en relativt kraftig ökning av antalet beviljade ansökningar om skattelättnader i och med de utvidgade reglerna. Tabell 2 visar antalet inkomna ansökningar om skattelättnad till –2013.47 Antalet ansökningar ökade också relativt kraftigt i och med de nya bestämmelserna om expertskatt som trädde i kraft fr.o.m. , . av ansökningarna som kom in avsåg skattelättnader grundade på ersättningsnivå. Denna siffra ökade ytterligare till . 1229) och FSN 1226 Ansökan om skattelättnad Utländska arbetstagare – grundad på ersättningsnivå enligt 11 kap. 22 § tredje stycket IL (1999:1229). 44http:///forskarskattenamnden/attansokaomskattelattnad.4.383 cc9f31134f01c98a800013339.html 456 § lagen (1999:1305) om . 461 § lagen (1999:1305) om . 47Det stora antalet ansökningar som inkom 2001 berodde på de övergångsregler som innebar att det var möjligt att ansöka för personer som redan arbetade här när skattelättnaden började gälla, men som ännu inte vistats i . antalet ansökningar ökade kan konstateras att regeringens uppskattning att antalet nyckpersoner skulle öka med 2 250 personer inte nåddes. Enligt det gamla regelverket uppskattas ca 800 personer vara omfattade av skattelättnaden om alla de personer som ansökt om skattelättnad de facto stannar i och arbetar under hela treårsperioden.48 Tabell 2 Antal inkomna ansökningar om skattelättnad till 833 (557)* 834 (494)* * Siffrorna inom parentes avser ansökningar om skattelättnader grundade på ersättningsnivå. Källa: tatistik.4.383cc9f31134f01c98a800013389.html samt uppgifter från . Som framgår av tabell 3 har antalet avgjorda ärenden efter prövning i liksom antalet bifall och avslag legat relativt stabilt –2012. Ansökningar kan avslås av flera orsaker, bl.a. beroende på att kriterierna för att få skattelättnad inte är uppfyllda eller på formella grunder. Bland avslagen finns även de ansökningar som avvisats redovisade. En ansökan avvisas om ansökan kommit in . Enligt beviljas skattelättnad i av ärendena när man räknar bort de ansökningar som inte kan hanteras på formella grunder. Av statistiken framgår att antalet ansökningar skiljer sig från antalet avgjorda ärenden efter prövning i . Detta beror på att inte alltid hinner pröva ett ärende det år som ansökan registreras. Över 400 av ärendena bifölls 2012 i enlighet med de förenklade regler som då hade trätt i kraft. inkom 833 ansökningar om skattelättnader till nämnden, vilket ska jämföras med 834 ansökningar året innan. Ansökningar om skattelättnader baserade på ersättningsnivå dominerade och beslutades genom ett s.k. förenklat förfarande. Övriga ärenden beslutades i nämnden. 2011/12:1. flertalet ansökningar om skattelättnader enligt de gamla reglerna, men även ett antal ansökningar där det råder oklarhet hur de nya reglerna ska tolkas.49 Tabell 3 Antal avgjorda ärenden efter prövning i Avslag (%) * I siffrorna ingår också de ansökningar om skattelättnader grundade på ersättningsnivå som hanteras av nämnden i sin helhet. Andelen avslag efter prövning i nämnden varierar något över åren. Initialt när reglerna hade trätt i kraft var andelen avslag högre, vilket sannolikt berodde på en osäkerhet om hur reglerna skulle tolkas och innan praxis hade etablerats, medan andelen avslag låg kring åren därefter. Det faktum att alla avslag (oavsett äldre bestämmelser eller ersättningsnivå) hanteras i nämnden indikerar att en i praxis förefaller ha etablerats där andelen avslag inte varierar över tiden. Byte av ledamöter i nämnden har inte påverkat prövningen av en ansökan om skattelättnad i endera riktningen, dvs. nämnden har inte blivit mer eller mindre restriktiv i sin bedömning över tiden. Andelen avslag minskade relativt kraftigt , vilket kan antas bero på ersättningsregelns tillkomst och att huvuddelen av dessa ansökningar bifalls. biföll 438 ansökningar om skattelättnad enligt lönegrund , medan motsvarande siffra var 408 bifall. Enligt avslås relativt få ansökningar om skattelättnad enligt lönegrund.50 uppskattar att ca 20–av de ansökningar som inte bifalls avslås på formell grund eller avvisas. avvisades eller avslogs 29 av 120 ansökningar på formell grund, dvs. 49Frågan huruvida den framräknade bruttoersättningen ska beräknas med eller utan beaktande av skattelättnader redogörs för senare i utvärderingen. 50Forskarskattenämndens kansli, telefonintervju, . rande 24 procent.51 Avslag på formell grund kan t.ex. vara att den sökande har varit bosatt eller vistats stadigvarande i under de fem kalenderår som föregått den anställning som ansökan avser eller ofullständiga ansökningar där den sökande inte har kompletterat ansökan trots uppmaning från nämnden. 2.5 Betänkanden och yttranden om skattelättnader för utländska nyckelpersoner Nedan redogörs kortfattat för de betänkanden och yttranden där frågan om en skattereduktion för utländska experter omnämns efter det att expertskattereglerna infördes . begärde –2004 i kommittémotioner att ett tillkännagivande om att en utvärdering av skattelättnaden för utländska nyckelpersoner skulle genomföras. En utvärdering ansågs nödvändig eftersom skattelättnaden för utländska nyckelpersoner innebar ett avsteg från likformigheten i inkomstbeskattningen, att gränsdragningen kring skattelättnaden kunde vara svår att göra samt att hade fått många fler ansökningar än man hade förutsett när reglerna antogs. avstyrkte motionsyrkandena med motiveringen att våra grannländer hade infört liknande lagstiftning och att skattelättnaden syftade till att eliminera risken att skulle framstå som mindre konkurrenskraftigt när internationella företag väljer land för en ny etablering. Utskottet ansåg inte att det förelåg något behov av att få till stånd en översyn av reglerna då man utgick från att regeringen skulle behandla bl.a. frågor om expertskattens utformning i samband med behandlingen av förslag52 samt att man skulle följa tillämpningen och den praxis som utvecklades hos Forskarskattenämnden.53 förslog återkommande i kommittémotioner att skattereduktionen för utländska experter skulle slopas vid behandlingen av budgetpropositionerna 2003–2006.