rir · H2B521 · 2014-10-23 00:00:00 — Vad gäller problematiken med att hantera skaderiskerna från EKN:s extremt stora engagemang, uppger Riksgälden att de har stor vana att hantera just sådana engagemang.86 Svenska statens garantier för bygget av är ett exempel på en sådan stor garanti som Riksgälden hanterar.87 Företrädare för Riksgälden uppger att det skulle vara möjligt att från EKN ta över enskilda stora 83Intervju med , styrelseordförande, . 84Intervju med , styrelseledamot, . 85Intervju med , chef garanti-och kreditavdelningen, och , senioranalytiker, Riksgälden . engagemang (och därmed riskerna förknippade med dessa), om regeringen skulle uppdra Riksgälden att göra detta. De understryker att statens samlade förväntade förluster inte skulle påverkas av ett sådant arrangemang, men att det skulle minska risken för att staten som helhet använder ineffektiva återförsäkringar.88 EKN:s företrädare understryker dock fördelarna med att behålla hela hanteringen av exportkreditgarantierna inom en myndighet. De framhåller att kunskap, erfarenhet och en relation till kunden som byggts upp skulle kunna äventyras om affärer flyttades till en annan myndighet efter utställandet av garantin. EKN framhåller också att återförsäkringar innebär att risken flyttas från statens balansräkning, vilket inte vore fallet om riskexponeringen flyttades till en annan statlig myndighet. 4.7Inga konkreta åtgärder för att hantera överskottet Inom finns en diskussion om de nuvarande reserveringarnas storlek. Diskussionen har inte förts till ett avslut.89 Överskottets storlek, inklusive det administrativa överskottet, har också diskuterats i årliga myndighetsdialoger mellan EKN och UD, och på mellan UD och . Till skillnad från andra myndigheter har EKN inte behövt föreslå för regeringen hur överskottet ska disponeras, med hänvisning till ett undantag i EKN:s regleringsbrev från 25 § i avgiftsförordningen. Enligt regeringen och EKN skulle myndigheten, om inte undantaget fanns, enbart lämna förslag för disponeringen av överskottets administrativa del, och inte för resten av överskottet. Frågan har dock inte prövats i praktiken och bedömer att det är oklart hur bestämmelserna skulle tolkas, i det fall undantaget enligt EKN:s regleringsbrev togs bort. I kontakter mellan EKN och UD har EKN tidigare tydligt argumenterat för att myndighetens reserver är ändamålsenliga. tog upp frågan om hantering av överskottet med UD i samband med att konsekvenserna av budgetlagens bestämmelser för garantimyndigheters reserver analyserades.90 UD inhämtade då underlag från EKN som argumenterade mot ingrepp i det ackumulerade överskottet. UD accepterade EKN:s argumentation och vidareförmedlade den till Finansdepartementet.91 88Intervju med , chef garanti-och kreditavdelningen, och , senioranalytiker, Riksgälden . 89Intervju med , styrelseordförande, . E-postsvar till UD, angående invärdering av garantireserven, . EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? Diskussionen utmynnade då inte i några stora förändringar i synen på EKN:s överskott. uppger att deras roll begränsat sig till att ordna reserverna i enlighet med bestämmelserna i budgetlagen och förordningen om utlåning och garantier92. har därmed inte gjort en analys utifrån bredare effektivitetsaspekter. gav dock statssekreteraren på UD ett uppdrag till EKN att återkomma med förslag om hur överskottet i verksamheten borde hanteras.93 inkom EKN till UD med en analys av reserver och kapitalbehov, som innehåller en bedömning av EKN:s behov av kapital för att täcka koncentrationsrisken.94 Bedömningen är gjord utifrån fyra olika jämförelse med kapitaltäckningsregler för kommersiella banker. Dessa jämförelser anger ett spann på , beroende på vilka aspekter av kapitaltäckningsreglerna som används. EKN:s samlade bedömning är att kapitalet för att täcka koncentrationsrisker kan begränsas till av utestående garantier, vilket motsvarar . Utifrån det beräknade kapitalbehovet föreslår också EKN att en inbetalning till statskassan av kan ske. EKN föreslår också i analysen att en regelbunden avstämning görs av behovet av myndighetskapital. bedömer det som oklart vilka överväganden som lett fram till att just av portföljen är en lämplig nivå för att täcka koncentrationsriskerna. Det framgår exempelvis inte om och hur EKN:s kredit hos Riksgälden påverkat bedömningen. Av underlag till i samband med att kapitalanalysen gjordes framgår, att hälften av de 20 miljarderna hänförs till koncentrationsriskerna som en enskild offert medför.95 UD har ännu inte omsatt EKN:s bedömningar i några nya direktiv till EKN för hanteringen av överskottet. Vid intervjuer med har det framkommit att tjänstemän där förväntar sig att Riksgälden gör en bedömning av riskerna i EKN:s portfölj. I det hypotetiska fall att dessa risker utgjorde en statsfinansiell risk, skulle agera.96 Riksgälden understryker dock att myndigheten inte har en granskande funktion, även om myndigheten analyserar den sammanlagda risken i statens åtaganden.97 93Intervju med , departementsråd och biträdande enhetschef, och de , ämnesråd, . 94Analys av () reserver. Inkommen till UD . 95En affär motsvarande EKN:s största utestående offert innebär i princip en fördubbling av detta kapitalbehov till 15–. Ur EKN:s kapitalbehov (presentation för ), . 96Intervju med , ämnesråd, och , departementssekreterare, . 97Intervju med , chef garanti-och kreditavdelningen, och , senioranalytiker, Riksgälden . bedömer sammanfattningsvis att regeringen inte har gett några riktlinjer för hur överskottet ska hanteras, trots indikationer på att det överstiger riskerna och trots att de administrativa avgifterna tydligt överstiger de faktiska driftkostnaderna. 4.8Granskningens resultat – EKN:s överskott har EKN byggt upp ett stort överskott från både riskpremier och administrativa avgifter. Enligt årsredovisningen uppgår överskottet till . Kassan är större än kapitalet som enligt EKN:s egna beräkningar i årsredovisningen behövs för att täcka de förväntade förlusterna och koncentrationsriskerna. Den del av överskottet som kommer från administrativa avgifter motsvarar fyra till driftskostnader för EKN. Även externa bedömare har kommit fram till att överskottet från riskpremierna överstiger riskerna. I andra nordiska länder finns exempel på regler som ger vägledning för hur mycket kapital som kreditgarantiinstituten i respektive land behöver för sin verksamhet. bedömer att de stora reserver som har byggts upp på EKN inte går att motivera utifrån myndighetens behov med hänsyn till myndighetens uppdrag och den statliga garantimodellen. Regeringens styrning av EKN:s överskott bygger på principen att EKN:s verksamhet ska vara självbärande, dock utan att någon tidshorisont har angetts. I avsaknad av en sådan har självbärande ingen klar innebörd: ingen kan med säkerhet avgöra om EKN kommer att drabbas av stora förluster . och ledning argumenterar för att det behövs ett stort eget kapital för det fall att skador skulle uppstå i någon av EKN:s allra största affärer, och att EKN inte skulle våga ta lika stora risker utan ett stort eget kapital. bedömning är dock att EKN inte behöver ha en sådan beredskap i form av eget kapital, eftersom myndigheten har obegränsad kredit hos Riksgälden just för att täcka förluster. EKN:s vilja att ställa ut garantier bör inte heller vara beroende av hur stort myndighetens kapital är. Varje affär bör istället bedömas utifrån sitt bidrag till svensk export och till det svenska näringslivets internationalisering. konstaterar också, att det skulle finnas möjligheter att flytta över exponeringen av risker från löpande stora enskilda engagemang, från EKN till Riksgälden. bedömer att ett sådant arrangemang skulle kunna underlätta EKN:s bedömningar av kapitalbehovet. Med nuvarande ordning påverkas bedömningarna av kapitalbehovet för hela EKN:s verksamhet starkt utifrån ett fåtal mycket stora och svårbedömda affärer. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? betonar dock fördelarna med att en myndighet har ansvar för alla aspekter av exportkreditgarantierna. En eventuell förändring förutsätter enligt en ingående analys av för- och nackdelar med en ny ansvarsfördelning. Frågan om EKN:s överskott har varit uppe till diskussion mellan UD, och . EKN har länge argumenterat mot förändringar av hanteringen av överskottet och UD har i huvudsak accepterat EKN:s argumentation. presenterade EKN dock en analys som bedömer att myndighetens kapitalbehov motsvarar av de utestående garantierna, och att en mindre del av överskottet därmed kan betalas in till statskassan. bedömer det dock som oklart vilka överväganden som ingått Beräkningen av kapitalbehovet är också känslig för enskilda engagemang: en enskild offert står för hälften av det beräknade kapitalbehovet. bedömer att regeringen har gått miste om ett potentiellt viktigt underlag för att bedöma rimligheten i EKN:s överskott, i och med att myndigheten undantagits från kravet som andra myndigheter har att föreslå hur överskott ska disponeras. Är EKN:s hantering av överskottet i verksamheten förenlig med god hushållning med statliga medel? bedömer att EKN har byggt upp ett omotiverat stort finansiellt överskott i förhållande till verksamhetens behov. Myndighetens strategiska inriktning att undvika att utnyttja den tillgängliga krediten i Riksgälden har också bidragit till att överskottet fått kvarstå. Trots att de grundläggande förhållandena avseende överskottet varit kända har regeringen inte vidtagit några konkreta åtgärder för att hantera frågan. bedömer att hanteringen av överskottet inte överensstämmer med god hushållning i budgetlagens mening. rekommendationer till regeringen: Förtydliga innebörden av begreppet självbärande, som ska vara grunden för EKN:s verksamhet. Utan en närmare specificering vad gäller exempelvis tidshorisont ger begreppet inte tillräcklig styrning. Vidta åtgärder för att anpassa EKN:s överskott till verksamhetens behov. Åtgärderna bör vara strukturella, så att reserverna inte tillåts växa på samma sätt, och bör ta budgetlagens skrivningar om hushållning med statens resurser i beaktande. Tre exempel på områden där åtgärder skulle kunna övervägas är följande. ––För att få ett bättre beslutsunderlag för frågor som rör överskottet kan regeringen överväga att låta EKN lämna årliga förslag på hur myndighetens överskott (såväl garantireserven som den administrativa delen av överskotten) bör disponeras. En del av detta kan vara den regelbundna avstämning av behovet av myndighetskapital som EKN föreslagit i sin kapitalanalys. I detta sammanhang bör också innebörden för EKN av 25 § i avgiftsförordningen klargöras. ––För att undvika att de administrativa reserverna återigen byggs upp kan regeringen överväga att införa ett automatiskt verkande rationaliseringskrav på EKN, som andra myndigheter har. ––Regeringen kan vidare utreda vilka för- och nackdelar som skulle finnas med ett arrangemang där Riksgälden används för att hantera riskexponeringen från enskilda extremt stora exportkreditgarantier. rekommendationer till EKN: Ändra den uttalade målsättningen att myndigheten ska täcka alla eventuella förluster med eget kapital i stället för att utnyttja den obegränsade krediten i Riksgälden. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? I detta kapitel behandlas revisionsfrågan om premienivåerna som EKN tar ut för sina garantier är ändamålsenliga för verksamheten. Med ändamålsenliga avser att premienivåerna uppfyller kravet i budgetlagen att avgifterna som tas ut motsvarar statens förväntade kostnad, och att nivåerna därmed har en sådan nivå att de bidrar på bästa sätt till målet att stödja den svenska exporten och näringslivets internationalisering.98 EKN:s modell för premiesättning kan med vissa förenklingar sammanfattas i följande formel:99 (1) PREMIE= PROB x LGD x G x (1+r)–t + Admin% + Buffert (%) PROB = Probability of default, dvs. sannolikheten för utebliven betalning. För att få fram sannolikheten använder EKN sig av sin premiematris. LGD = Loss given default, som motsvarar den del av fordran som inte kan återvinnas efter att en skada uppstått. Den är satt till för alla affärer. G = det garanterade beloppet (1+r)–t = diskonteringsfaktorn, som används för att beräkna värdet på förväntade framtida förluster. Räntan r kallas basränta. Variabeln t står fram till förfallodagen av garanterade kapital och räntebetalningar. Admin % = påslag för administration. Buffert (%) = ett påslag som används i de lägsta riskklasserna. 98För vissa garantityper används i stället en marknadsprisansats, där EKN:s utgår från det pris som den sökande banken tar ut. Dessa garantityper (rembursgarantier, motgarantier och rörelsekreditgarantier) står dock för en begränsad del av EKN:s portfölj. av den utestående volymen 2013 bestod av denna typ av garantier, varav i sin tur hälften kommer från tillfälliga åtgärder i samband med finanskrisen. 99Formel (1) är hämtad från Projekt , KPMG, 2014. Mer exakt och korrekt är enligt EKN:s företrädare följande formel: (2) har i detta kapitel valt att följa uppställningen i den enklare formeln (1), för att på ett mer överskådligt sätt kunna presentera formelns komponenter. EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? Formelns komponenter, och hur de tillämpats, beskrivs mer i detalj nedan. Utöver den egna premiemodellen, har EKN också att ta hänsyn till överenskommelser om lägsta tillåtna nivå för respektive landklass (Minimum premium rate eller MPR). I de fall där MPR ligger över det värde som EKN:s premiemodell ger, måste EKN ta ut en avgift motsvarande MPR. Mellanskillnaden mellan EKN:s egna beräkningar och MPR ska enligt förordningen om lån och garantier betalas in till statskassan100 (se vidare avsnitt 5.1.6 angående premiemodellens buffertkomponent). 5.1.1Sannolikheten för att en skada uppstår har överskattats PROB-komponenten är en av två komponenter som kreditbedömaren själv kan påverka, och den bygger alltså på EKN:s premiematris. I matrisen är klassificeringen enligt landklass given, medan mer arbete behövs för att utröna vilken köparriskkategori en viss garanti tillhör. PROB-komponenten i EKN:s premiematris bygger på Moodys statistik över betalningsinställelse på företagsobligationer av olika klasser . Matrisen uppdateras inte automatiskt, utan med oregelbundna Den senaste formella revideringen gjordes 2011, vilket var den första uppdateringen efter att premiematrisen i sin nuvarande form introducerats . Enligt EKN sker också en informell verifiering, där matrisens premienivåer jämförs med ny statistik, löpande. Uppdateringen föranleddes enligt EKN dels av en bedömning utifrån Moodys statistik att det var lämpligt, dels var den ett led i arbetet med anpassning till en ny OECD-överenskommelse.101 Uppdateringen innebar att premienivåerna höjdes för en riskklass, sänktes för nitton och lämnades oförändrade för 20 av 41 relevanta riskklasser. De många sänkningarna motiveras enligt EKN av förbättringar i flertalet klasser i kombination med EKN:s goda erfarenheter över flera kreditcykler102. I genomsnitt hade sannolikheten för betalningsinställelse minskat mellan referensperioderna. Därför finns en eftersläpningseffekt, där matrisen i takt med sjunkande risknivåer (som alltså återspeglas i Moodys statistik över faktiska förluster på obligationsmarknaden) överskattat riskerna före uppdateringen . 100Hur stor del av EKN:s affärer som berörs av MPR varierar mellan olika år. redovisades (av de totala premieintäkterna på ) som över förväntansriktig premie, och betalades in till statskassan. uppkom inga sådana icke förväntansriktiga . 101EKN:s samlade svar på faktagranskning . 102Översyn av EKN:s premiematris- förslag på uppdaterad matris. Enligt EKN skulle det vara möjligt att uppdatera matrisen oftare, exempelvis . Det skulle innebära marginella förändringar (eftersom endast en av 30 observationer på vilket medelvärdet beräknas skulle bytas ut). Ett argument för att inte göra förändringar alltför ofta är att kunderna föredrar ett stabilt pris på garantierna.103 Premiematrisen är alltså vägledande. Det finns vissa frihetsgrader vid handläggningen av de olika garantierna. Medan landklasserna är givna, är det en del av kreditbedömningen att bestämma vilken kategori som gäldenären tillhör. Inom varje ruta i matrisen finns dessutom ett intervall för premienivåerna, som kreditbedömaren har att ta ställning till. Kreditbedömningen är decentraliserad till kundteamen inom affärsområdena. Själva besluten fattas formellt av en kollega som inte varit inblandad i själva kreditbedömningen. Större affärer går dessutom till EKN:s kreditkommittéer. Utöver andra faktorer som ingår i en professionell kreditbedömning, uppger handläggarna dock att de också jämför med liknande affärer för att få en vägledning kring hur risken bör klassificeras och prissättas. 5.1.2Antagandet om slutförluster kan överskatta de verkliga skadorna I premiemodellen antar EKN att slutförlusterna i det fall en skada uppstår (LGD), kommer att bli 50 procent.104 Historiskt sett har slutförlusterna varit lägre. KPMG bedömer i sin rapport att nettoförlusterna för årsklasserna 2000–2008 var av samtliga skador, vilket alltså innebär att EKN fått tillbaka av tillgångarna. KPMG understryker att underlaget är för osäkert för att dra statistiskt säkerställda slutsatser, men bedömer sammantaget att modellens LGD-antagande är ett konservativt (i meningen försiktigt) mått. I sina interna beräkningar har EKN i stället beräknat återvinningsgraden –(motsvarande LGD ), och för perioden –2007 (LGD ). Skillnaderna är alltså stora dels mellan olika sätta att beräkna LGD, dels mellan olika tidsperioder. Orsaken till skillnaden mellan EKN:s beräkning och KPMG:s är främst vilken nämnare som används för att beräkna kvoten skador. Medan KPMG använder hela garantibeloppet som nämnare, har EKN i sina egna beräkningar använt det utbetalade beloppet när skadan uppstår (många skador uppstår när den underliggande skulden redan delvis är avbetalad).105 Skillnaden mellan tidsperioderna beror enligt EKN på att myndigheten hade 103EKN:s samlade svar på faktagranskning . 104Ett undantag görs för de mest riskfyllda klasserna, med ett antagande om skador. 105Enligt EKN:s företrädare finns ingen vedertagen praxis för vilket sätt att beräkna utfallet av LGD som bör användas. EKN:s samlade svar på faktagranskning . EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? en högre återvinningsgrad på så kallade politiska fordringar från 80- och 90-talen.106 Utöver historiska utfall är det också relevant att jämföra EKN:s LGD- antaganden med hur andra finansiella aktörer gör motsvarande antaganden. I översynen av premiematrisen jämför EKN med rekommendationer för skadeantagande för seniora lån utan säkerhet, som är . EKN motiverar sitt något högre skadeantagande med att EKN har en högre andel risker på svåra marknader, samt att EKN saknar den närheten till kund som bankerna normalt har.107 Samma antagande används, också när EKN:s kreditbedömare har skäl att anta att slutförlusterna är högre eller lägre än (exempelvis om det finns säkerheter i en garanti som gör att återvinningsgraden kan antas vara ). EKN uppger att det i kreditbedömningssituationen är oproblematiskt med ett enhetligt LGD-antagande. Om antagandet bedöms som orealistiskt kan det enligt EKN kompenseras via den aktiva kreditbedömningen, det vill säga av det värde som kreditbedömaren ger PROB. Om kreditbedömaren antar att den mest sannolika återvinningsgraden är högre än modellens antagande, justeras PROB helt enkelt nedåt, eller tvärtom.108 har dock inte inom ramen för denna granskning haft möjlighet att närmare granska huruvida detta verkligen äger rum. EKN påbörjade tillsammans med ett konsultbolag 2009 ett arbete med att utveckla LGD-antagandet, utifrån verkliga data från ett antal kreditförsäkringsbolag utöver EKN. Det arbetet har dock avstannat.109 Sammanfattningsvis kan det konstateras att EKN:s LGD-antagande är försiktigt jämfört med flera relevanta jämförelsesiffror. Det är dock svårt att dra bestämda slutsatser, eftersom EKN:s eget sätt att räkna ger vid handen att slutförlusten under vissa tidsperioder i stället legat något över antagandet. konstaterar också att samma antagande används för alla garantier, också när EKN bedömer att slutförlusten är lägre eller högre än . 106Myndighetens företrädare argumenterar för att utfallet från perioden –2007 är mer representativt för framtida utfall, eftersom statsriskerna numera är en liten del av EKN:s portfölj. EKN:s samlade svar på faktagranskning . 107Översyn av EKN:s premiematris. 108Intervju med , chefsanalytiker, och , finanschef, . Revisionspromemoria intern kontroll 2013. 5.1.3Täckningsgraden justeras utifrån den risk som EKN är beredd att garantera och skapar självrisk för kunderna G motsvarar det belopp som täcks av garantin. Täckningsgraden, det vill säga hur stor del av en affär som EKN åtar sig genom en garanti, kan sättas mellan . En utgångspunkt är dock att använda täckningsgrad. används en manual, som specificerar vilka faktorer som kan leda till en annan garantiprocentsats än . Manualen beskriver att syftet med en lägre garantiprocentsats är att skapa självrisk hos kunden, så att EKN:s incitament för att undvika skador sammanfaller med garantitagarens. Motiv till sänkt garantiprocentsats kan enligt manualen vara informationsbrist, projektrisk, stor exponering (i förhållande till riskobjektets balansräkning), eller utökad självprövning vid extra hög risk. Täckningsgraden och premiesatsen är i viss utsträckning kommunicerande kärl. Enligt manualen för täckningsgrad används premien för att kompensera för ökad risk främst vid affärer med lång löptid, medan EKN vid affärer med kort löptid i stället begränsar garantiprocentsatsen.110 5.1.4Basränteantagandet ändras inte trots identifierade problem Enligt KPMG:s genomgång beräknas myndighetens basränta (som används för diskontering av framtida förluster) i enlighet med riktlinjer, men justeras sedan ned . Detta är, enligt KMPG, en justering som inte motiveras av riktlinjer från eller någon annan tillsynsmyndighet.111 I samband med den nuvarande premiematrisens införande 2003 konstaterade EKN också att dagens sätt att bestämma basränta har flera nackdelar.112 Exempelvis nämndes det faktum att EKN diskonterar med en viss ränta, men har att följa en annan ränta vid uppräkning av premier.113 Trots de problem som identifierades då har EKN fortsatt att använda samma antagande. uppger dock att ett utvecklingsarbete pågår (2014), med syfte främst att förenkla beräkningen av basräntan.114 Den exakta påverkan på premierna av EKN:s metod att beräkna basräntan, jämfört med andra metoder, har inte beräknats av KPMG. Manual för garantiprocentsatser och överlåtelse av risk. Analys av EKN:s garantiportfölj och premiesättningsmodell. KPMG/EKN. 113Ibid, sid 14. 114Intervju med , chefsanalytiker, och , finanschef, , . EXPORTKREDITNÄMNDEN – EFFEKTIVITET I EXPORTGARANTISYSTEMET? dock påverkan från den nuvarande beräkningsmodellen, jämfört med andra beräkningsmodeller, begränsad.115 5.1.5Påslaget för administration är större än de verkliga kostnaderna Till den riskbaserade delen av premien läggs ett påslag som motsvarar av den totala premien, oavsett de faktiska kostnaderna för affären. De verkliga administrativa kostnaderna varierar ofta mellan åren, men –2013 har de enligt EKN:s konsultrapport i genomsnitt motsvarat av de totala premieintäkterna.116 Därmed har EKN samlat på sig en administrativ reserv som motsvarar 4–driftskostnader för hela myndigheten. 5.1.6Intäkterna från mindre riskfyllda tillgångsklasser borde ha betalats in till statskassan För de minst riskfyllda tillgångsklasserna i premiematrisen lägger EKN ett påslag på mellan (den så kallade bufferten). Myndigheten motiverar detta med att premierna annars skulle bli orimligt låga.