rir · H2B525 · 2014-12-09 00:00:00 — För Lärarlyftet II och karriärsteg syns ingen tydlig trend. Vissa av jämförelserna (av olika bidrag och resultat i olika årskurser) visar att skolor med hög måluppfyllelse oftare tar del av bidragen än skolor med låg måluppfyllelse. I andra fall finns det inte någon skillnad. Ingen av jämförelserna visar att skolor med låga resultat tar del av bidrag i större utsträckning. Sammantaget kan konstatera att bidragen inte används kompensatoriskt och därmed sannolikt inte bidrar till en ökad likvärdighet mellan skolor med låg respektive hög måluppfyllelse. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET 5Skolhuvudmännens och rektorernas syn på specialdestinerade statsbidrag har genomfört intervjuer med tio skolhuvudmän och fyra rektorer.111 Syftet har varit att undersöka vilka faktorer som ligger bakom beslut att delta eller att inte delta i satsningar som är kopplade till de specialdestinerade statsbidrag som ingår i granskningen. I detta kapitel presenteras synpunkter från huvudmännen och rektorerna vad gäller de specialdestinerade statsbidragen. Det är inte möjligt att dra några generella slutsatser utifrån intervjuerna. 5.1De statliga bidragens överensstämmelse med skolornas behov Från de intervjuer som genomfört med skolhuvudmän framkommer att den vanligast förekommande uppfattningen är att de granskade satsningarnas syften motsvarar behoven i den egna verksamheten. Satsningarnas inriktning på kunskapsresultat och kollegialt lärande är sådant som de flesta huvudmän tycker är betydelsefullt. Inställningen till Lärarlyftet II är blandad hos de intervjuade huvudmännen. Vissa ser det som en bra och viktig satsning sett till sitt syfte, men det framförs även negativa synpunkter. En viktig faktor som påverkar deltagandet är det behov huvudmannen ser av att lärarkåren bygger på sina behörigheter. I några intervjusvar framförs kritik mot systemet med lärarlegitimation.112 En orsak till missnöjet är att reglerna har ändrats ett antal gånger, vilket gör det svårt att förstå i vilka ämnen lärarna har behörighet. Detta påverkar synen på Lärarlyftet II. De intervjuade huvudmännen är genomgående positiva till Matematiklyftet. Det kollegiala lärandet ses som en framgångsrik metod för att öka kvaliteten i undervisningen. Flera efterlyser liknande satsningar för andra ämnen. Införandet av karriärsteg är en reform som huvudmännen huvudsakligen ser positivt på, även om de påpekar att det är för tidigt för att uttala sig om effekterna. En synpunkt handlar om att karriärstegen utmanar den rådande 111Se metodbilaga för en mer detaljerad beskrivning av intervjuundersökningen. 112Huvudmannaintervju 1, 5, 7, 10. SPECIALDESTINERADE STATSBIDRAG – ETT SÄTT ATT STYRA MOT EN MER LIKVÄRDIG SKOLA? skolkulturen i och med att den ökade differentierade lönesättningen innebär en värdering av lärarnas arbete utifrån kriterier man inte är van att värderas utifrån. Huvudmännens synpunkter om APL är mindre samstämmiga och mer sparsamma än när det gäller de övriga bidragen. Inga synpunkter, vare sig positiva eller negativa, återkommer i intervjusvaren. En huvudman anger att bidraget för APL är bra eftersom det gör det lättare för lärarna att hitta former för att etablera kontakter med företagen i vardagen. Satsningen gör att nätverk kan etableras. 5.2Skäl till att delta eller avstå från deltagande Utöver den nytta som ett statsbidrag kan förväntas bidra med till verksamheten finns det ett antal andra faktorer som påverkar om huvudmännen väljer att delta eller inte delta i en satsning. 5.2.1Trängsel mellan olika insatser En aspekt som tas upp av huvudmännen gäller möjligheterna att få ihop olika satsningar tidsmässigt och praktiskt. Det kan till exempel handla om att för många kompetenshöjande insatser pågår parallellt.113 Om de egna resurserna inte räcker till behöver huvudmännen prioritera mellan olika satsningar, även om dessa går i linje med de egna behoven. Det kan även handla om att man behöver anpassa redan påbörjade satsningar till de regler som gäller för Endast en av de intervjuade huvudmännen uppger att de statliga bidragen tränger undan andra satsningar som huvudmannen själv planerat.114 En av de intervjuade rektorerna väljer att föra upp att allt fokus på matematik tränger undan fokus från andra ämnen, exempelvis språk. Annars är den vanligast förekommande uppfattningen att bidragssatsningarna inte påverkar de egna satsningarna negativt samt att de stämmer väl överens med syftet för de egna satsningar som redan genomförs eller planeras att genomföras lokalt. Trängsel mellan olika satsningar framstår inte heller som ett problem utifrån de intervjusvar som redovisas i av statliga satsningar på skolområden (2013).115 Flera satsningar riktas mot matematiklärare parallellt, och intervjusvaren pekar åt olika riktningar när det gäller huruvida det kan uppstå negativa konsekvenser på kort sikt av detta. Flera huvudmän menar att det blir en belastning i och 113Huvudmannaintervju 2, 3, 6. 115Skolverket (2013), Nyttjande av statliga satsningar på skolområdet. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET med svårigheten att täcka upp för de timmar som går bort från undervisningen. uppger andra att det inte är något större problem och att man är van att pussla för att få ihop schemat. Det samlade intrycket blir att det skapas ett större tryck i verksamheten när flera satsningar riktas mot matematiklärare men att det i regel inte får några betydande negativa konsekvenser. En annan synpunkt handlar om att statsbidragen för APL och lärlingsutbildning ligger så nära varandra och att det ofta kan vara svårt att göra två ansökningar eftersom de går in i varandra; det blir samma typer av insatser i båda satsningarna. Den intervjuade huvudmannen har koncentrerat sig på lärlingsbidraget framför bidraget för APL. För att en satsning ska vara tillräckligt attraktiv att delta i gäller att den förväntade nyttan står i proportion till dels den medfinansiering som huvudmannen måste stå för, dels den extra arbetsinsats som krävs. Bidraget ska helt enkelt vara tillräckligt betydelsefullt för att vara värt att söka. Huvudmännen anser att ekonomin ibland inte räcker till även om både huvudmän och rektorer kan se fördelarna med satsningarna.116 Även i om nyttjande av statliga bidragssatsningar togs krav på medfinansiering upp som den enskilda faktor som starkast diskuteras vid bedömningar om huruvida man ska delta i eller avstå från en statlig satsning.117 Flera intervjuade huvudmän anser att ersättningsnivån för Lärarlyftet II är för låg för att bidraget ska bli betydelsefullt. Några synpunkter som framförs handlar om att skolan inte har råd med vikarier och att de deltagande lärarna tycker att villkoren är för dåliga. Deltagandet skapar hål och luckor i undervisningen som inte är bra för eleverna. Om det inte finns möjlighet att tillsätta vikarier läggs belastningen på den övriga lärarkåren som måste backa upp. En del lärare deltar i utbildningsinsatserna utan att huvudmannen har sökt bidragsdelen, vilket indikerar att informationen är bristfällig eller att den administration som omger bidraget upplevs så betungande att bidraget inte söks. Att huvudmannen väljer att inte söka ett bidrag man är berättigad till kan också bero på risken att bli återbetalningsskyldig om den studerande läraren inte lever upp till de krav på studieresultat som ställs. Det rekvirerades bidrag för av de deltagande lärarna och vårterminen 2014.118 En liten huvudman som ingår i intervjustudien har valt att inte satsa på Lärarlyftet II eftersom risken att de som vidareutbildat sig ska lämna 116Huvudmannaintervjuer 3, 6, 7, 8 117Skolverket (2013), Nyttjande av statliga satsningar på skolområdet. 118Intervju med tjänstemän på . SPECIALDESTINERADE STATSBIDRAG – ETT SÄTT ATT STYRA MOT EN MER LIKVÄRDIG SKOLA? den skola där de är anställda bedöms vara för stor. De flesta av huvudmännen använder bidragspengarna till kurslitteratur eller för att betala de resekostnader som fortbildningen innebär för lärarna. Andelen medfinansiering från huvudmannens sida i form av betald arbetstid är därmed relativt omfattande. är kompetensutveckling huvudmannens ansvar. Administrationen och arbetsbördan som uppstår kring att söka och beviljas bidrag upplevs av vissa huvudmän som omfattande.119 En av huvudmännen lyfte speciellt upp att uppföljningen är väldigt betungande och att verktygen för uppföljning från sida borde ses över. Den här huvudmannen hade valt att avstå från satsningar på grund av den betungande administrationen.120 Även har tidigare lyft huvudmännens organisatoriska kapacitet som en bidragande faktor till huruvida en huvudman deltar eller avstår från bidragssatsningar.121 Några av de intervjuade huvudmännen och rektorerna lyfter även upp vikten av administrativ vana kring att söka statsbidrag. Om en rektor eller huvudman har varit med i tidigare bidragssatsningar är sannolikheten större att man är på hugget också i nästa satsning.122 Även rektorns engagemang och påtryckningar gentemot huvudmannen kan spela in. En rektor som intervjuades angav att om skolan ska delta i en satsning är det upp till rektorn att se till att så blir fallet.123 En mindre enskild huvudman utvecklar i intervjusvaren frågan om att bidragssökande är en fråga om tid och kompetens. Att söka och använda statsbidrag är en tidskrävande process som kan bli för tung för en mindre organisation där samma person i praktiken sköter stor del av den administration som föreskrivs för skolor och skolhuvudmän. att delta för mindre kommunala huvudmän på grund av administration och tillkommande kostnader har även tagits upp av Skolverket.124 5.2.4 Bidragens tidshorisont påverkar Huvudmännen kan vara tveksamma till att påbörja stora satsningar som karriärsteg för tidigt, eftersom de vill ha tid för planering och ibland även för att studera hur andra huvudmän har hanterat frågan.125 En återkommande synpunkt om karriärstegen är att tiden för förberedelser har varit för knapp. 119Huvudmannaintervju 3, 7, 8, 9, 10. 121Skolverket (2013), Nyttjande av statliga satsningar på skolområdet. 122Huvudmannaintervju 1, rektorsintervju 1. 124Skolverket (2013), Nyttjande av statliga satsningar på skolområdet. 125Huvudmannaintervju 1, 8. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Flera av de intervjuade huvudmännen tillsatte inte karriärstegen direkt, utan valde att avvakta för att få mer tid till att arbeta med utformningen. En stor huvudman uppger att utformningen av tjänsternas innehåll helt har fått lämnas för beslut på respektive skola. Ytterligare en aspekt handlar om hur länge satsningen pågår. Vissa huvudmän har en skeptisk inställning till kortsiktiga projekt där finansieringen tar slut efter bara något eller eller där den på andra sätt upplevs som osäker.126 För karriärstegen har några huvudmän angett att frågetecken rörande statsbidragets framtid har påverkat deltagandet.127 Även förändringarna i villkoren mellan Lärarlyftet och Lärarlyftet II har tagits upp som exempel på där finansieringen kraftigt sjunkit.128 Av de intervjuade huvudmännen varierar svaren beträffande vilka fördelningsprinciper som tillämpas. Två av de intervjuade huvudmännen har angett att det är huvudmännen själva som bevakar bidragen. En av dessa har tidigare decentraliserat ansvaret till rektorerna men upptäckte att skolorna då missade att delta i vissa satsningar. är det istället huvudmannen som har ansvaret och erbjuder skolorna att delta om det kommer en ny bidragssatsning som huvudmannen bedömer kan vara intressant att delta i. Huvudmannen pekar dock aldrig aktivt på att en viss skola bör delta. Om initiativet att delta i en bidragssatsning kommer från huvudmannen eller från den enskilda skolan varierar beroende på vilken satsning det är frågan om. När det gäller statsbidrag som Matematiklyftet och karriärsteg kommer initiativet oftast från huvudmannen, enligt de intervjuade huvudmännen. Initiativet till satsningar som Lärarlyftet II och APL kommer dock oftast ifrån rektorn och skolan eftersom det är lärarnas och skolans behov som styr. Rektorn får sedan förmedla detta vidare till huvudmannen. En huvudman har angett att om man enbart låter skolorna agera på eget initiativ blir det stora skillnader mellan skolorna och att det kan skilja sig mellan skolor beroende på hur drivande rektorn är. Detta har synts tydligt med karriärstegen, där vissa rektorer agerar drivande i förhållande till att lärare ska ansöka om förstelärartjänster medan andra inte gör det. En liten huvudman anger att det är rektorerna som måste lyfta frågan till huvudmannen om huruvida en skola ska delta i en satsning eller 126Huvudmannaintervju 3, 4. 127Huvudmannaintervju 1, 2. SPECIALDESTINERADE STATSBIDRAG – ETT SÄTT ATT STYRA MOT EN MER LIKVÄRDIG SKOLA? inte.129 Om det är huvudmannen som får informationen från skickar huvudmannen den vidare till rektorerna som sedan får återkomma om de vill delta. En av huvudmännen har decentraliserat alla frågor om statsbidrag till rektorsnivå, förutom vad gäller Matematiklyftet där huvudmannen har beslutat att samtliga skolenheter ska delta.130 Detta beslut togs utifrån att matematikresultaten behövde bli bättre och att satsningen låg i linje med huvudmannens egen satsning på matematik. 5.4Information om bidrag och kontakter med Samtliga intervjuade huvudmän anser att den information om statsbidrag som finns att tillgå från sida är tillräcklig, men att det krävs att huvudmannen själv håller sig uppdaterad och söker efter information. Statsbidragskalendern är ett uppskattat hjälpmedel som har lyfts fram vid intervjuerna. Statsbidragskalendern är ett hjälpverktyg för huvudmännen där ansökningsperioderna för många av de specialdestinerade statsbidragen anges. uppges vara bra på att hjälpa till och ger information när så behövs. En stor huvudman anser dock att kommunikationen mellan huvudmannen och inför införandet och utformningen av bidragssatsningar inte varit tillräcklig och att det saknas en diskussion om vilka åtgärder skolorna är i störst behov av.131 Huvudmännen påtalar att det kan vara svårt att få med bidragssatsningar i den egna budgeten om informationen om satsningarna kommer i slutet av kalenderåret. Det varierar dock i vilken utsträckning som de intervjuade huvudmännen tycker att detta innebär ett problem. Vissa tycker att bidragen ofta kommer för tätt inpå verksamhetsplaneringen medan andra menar att det varierar. upplevs att det finns en osäkerhet om reglerna och vad ett bidrag egentligen innebär. Då kan huvudmannen välja att avvakta tills det har kommit mer information från sida. Även har i en rapport om statsbidrag pekat på att olika huvudmän har önskemål om att de statliga satsningarna ska meddelas med god framförhållning och vara långsiktigt överblickbara.132 132Skolverket (2013), Nyttjande av statliga satsningar på skolområdet. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET 5.5Huvudmännens syn på statlig styrning genom specialdestinerade statsbidrag De intervjuade skolhuvudmännen har även lämnat synpunkter av mer generell typ på användandet av specialdestinerade statsbidrag. 5.5.1Generella eller specialdestinerade bidrag Av de tio intervjuade huvudmännen anser alla utom två att det är problematiskt med ökade medel till utbildningssektorn som bakas in i generella bidrag till kommunerna. Man menar att det inte är säkert att ökade resurser som är avsedda för skolan verkligen kommer skolorna till del, eftersom kommunerna gör sina egna prioriteringar när de fördelar pengarna till olika sektorer. Detta gäller enligt intervjuade huvudmän även ökade medel som går hand i hand med specifika satsningar, till exempel utökad timplan i matematik. ser huvudmännens representanter i huvudsak positivt på riktade statsbidrag. Samtliga intervjuade rektorer utom en har samma uppfattning. De enskilda huvudmännen menar även att de riktiga statsbidragen är väldigt viktiga, eftersom det är svårt att ha insyn i kommunernas beslut om hur pengarna fördelas mellan olika sektorer. Med riktade bidrag vet man att pengarna kommer och det är tydligt vad de ska användas till. Det lyfts dock fram vissa reservationer mot att staten är inne och styr i verksamheten. Det kan till exempel ses som negativt i och med att det kommunala självbestämmandet minskar. Det finns en kluven inställning hos de intervjuade huvudmännen och rektorerna till om bidrag i större utsträckning än bör riktas utifrån behov hos mottagande huvudmän och skolor. Vissa anser att det skulle vara bra, med tanke på hur olika förutsättningarna ofta ser ut för högpresterande respektive lågpresterande skolor. ser man att det skulle leda till en mer betungande administration och krångligare sökprocess. Behovsstyrda bidrag skulle därmed kunna motverka sitt eget syfte i och med att skolor med låga resultat avstår från att söka. En annan synpunkt som förs fram handlar om svårigheten att identifiera hur behoven av resurser egentligen skiljer sig åt mellan olika skolor. tidigare nämnts har dock staten lagstiftat om att kommunerna ska sträva efter att fördela de egna medlen utifrån dessa principer.133 Ytterligare en synpunkt är att skolornas behov inte nödvändigtvis återspeglas i betygsnivåerna. Om man använder betyg som utgångspunkt finns risken att skolor som har större utmaningar men lyckas arbeta effektivt för att kompensera för dessa blir utan 133 2 kap 8a § skollagen (2010:800). SPECIALDESTINERADE STATSBIDRAG – ETT SÄTT ATT STYRA MOT EN MER LIKVÄRDIG SKOLA? bidrag medan skolor som lyckas sämre med sitt kompensatoriska uppdrag på sätt och vis belönas. De granskade bidragens syften motsvarar de behov som finns i de intervjuade huvudmännens och rektorernas verksamheter. De faktorer som påverkar huvudmäns eventuella deltagande i statliga bidragssatsningar kan hänföras till hur den förväntade nyttan av bidraget står i proportion till den medfinansiering som krävs. Flera huvudmän som intervjuats har angett att om medfinansieringen blir för stor väljer man att inte delta i satsningarna. Flera huvudmän har till exempel angett att ersättningsnivån för Lärarlyftet II är för låg för att bidraget ska bli betydelsefullt. Även administrationen och arbetsbördan som uppstår kring bidragen upplevs av vissa som omfattande, det är enklare att delta om det finns en administrativ vana av att söka statsbidrag. En annan aspekt som tas upp av huvudmännen gäller möjligheterna att få ihop olika satsningar tidsmässigt och praktiskt. Det kan till exempel handla om att det blir för många kompetenshöjande insatser som pågår parallellt. Enligt de intervjuade företrädarna för huvudmännen varierar det vilka principer som används för att fördela bidragen till skolorna. Några har angett att det sker på huvudmannanivå, medan andra har angett att det är rektorerna som har ansvaret att lyfta till huvudmannen om skolan vill delta i en satsning. De allra flesta av de intervjuade företrädarna för skolhuvudmännen är positivt inställda till specialdestinerade statsbidrag och ser problem med ökade resurser till skolan som bakas in i generella bidrag till kommunerna. Enligt huvudmännen är det inte säkert att ökade resurser som är avsedda för skolan verkligen kommer dem till del, eftersom kommunerna gör sina egna prioriteringar när de väl fördelar pengarna till olika sektorer. Huvudmän och rektorer är kluvna till att bidrag skulle riktas till skolor med större behov. Vissa anser att det skulle vara bra, med tanke på hur olika förutsättningarna ofta ser ut för högpresterande respektive lågpresterande skolor. ser man att det skulle kunna leda till en mer betungande administration och en krångligare sökprocess. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET 6 Slutsatser och rekommendationer har granskat om de specialdestinerade statsbidragen bidrar till det övergripande målet om en likvärdig utbildning för eleverna. I granskningen ingår bidragen Matematiklyftet, karriärsteg, Lärarlyftet II och Arbetsplatsförlagt lärande (APL). En utgångspunkt för granskningen är det övergripande målet om likvärdighet för eleverna. I en av skollagens portalparagrafer anges att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas.134 Från har skollagen ytterligare förtydligats om att kommuner ska fördela resurser utifrån elevernas förutsättningar och behov.135 De specialdestinerade statsbidragen på skolområdet utgör en relativt liten del av den totala finansieringen av skolan, och det är frivilligt för huvudmännen att söka bidragen. Huvudmännen har det ekonomiska och innehållsliga ansvaret för skolan, medan staten kan skjuta till medel för att tydliggöra och underlätta olika prioriteringar i verksamheten. Därför bör statliga bidragssatsningar genomföras effektivt, så att de begränsade resurserna kommer till användning där de gör störst nytta. De specialdestinerade statsbidrag som ingår i granskningen har inte till syfte att öka likvärdigheten mellan skolor. bedömer dock att målet om en likvärdig utbildning är så centralt att det är motiverat att i större utsträckning använda de medel som fördelas genom statsbidrag för att främja det. Ett effektivt användande av de specialdestinerade statsbidragen i förhållande till det övergripande målet om en likvärdig skola innebär att bidragen i större utsträckning kommer skolor och huvudmän med stora behov till del. övergripande slutsats är att systemet med specialdestinerade statsbidrag på skolområdet inte fungerar tillräckligt effektivt och att det inte bidrar i tillräckligt hög grad till en likvärdig utbildning för eleverna. Såsom de granskade bidragen är utformade gynnar de inte ett deltagande av de huvudmän som relativt sett är i ett större behov av insatser. Statsbidragen fördelas inte till de skolenheter som behöver dem bäst sett till kunskapsresultat. analys, vid jämförelser som innefattar resultat på olika betygsnivåer och de olika bidragen, visar att skolor som har 1341 kap. 9 § skollagen (2010:800). 1352 kap. 8a § skollagen (2010:800). SPECIALDESTINERADE STATSBIDRAG – ETT SÄTT ATT STYRA MOT EN MER LIKVÄRDIG SKOLA? låga kunskapsresultat i årskurs 9 generellt tar emot statliga bidrag i mindre utsträckning än skolor med höga kunskapsresultat. Även insatser kan fungera mer effektivt. har haft möjlighet att genomföra fördjupade analyser av hur bidragen fördelar sig på skolnivå och uppmärksamma regeringen på utfallet. Det har inte skett trots att det finns skillnader mellan olika skolor både när det gäller deltagande i bidragssatsningar och behov av resurser. Dessutom har myndigheten varit restriktiv med att rikta sina insatser till vissa huvudmän. 6.1Vissa typer av huvudmän och skolor är underrepresenterade i bidragssatsningarna Den svenska skolan har präglats av sjunkande kunskapsresultat och ökande skillnader mellan skolor och olika grupper av elever. Samtliga bidragssatsningar som ingår i denna granskning har tydliga kopplingar till identifierade nationella behov. olika sammanhang rapporterat om att vissa huvudmän systematiskt är underrepresenterade i de olika bidragssatsningarna. Det har dock inte genomförts någon analys av vilka skolor som tar del av de specialdestinerade statsbidragen. Regeringen har inte haft någon kunskap om hur de statliga medlen fördelas på skolnivå och styr inte heller mot att de specialdestinerade statsbidragen ska fördelas utifrån ett kompensatoriskt perspektiv, med undantag för mer statsbidrag för karriärsteg till skolor i utanförskapsområden. Enskilda huvudmän deltar i mindre utsträckning i de granskade bidragssatsningarna jämfört med kommunala huvudmän. Skillnaden är störst för Matematiklyftet. rapporter från visar också att deltagande i statliga bidragssatsningar ökar med kommunstorlek, sett till invånarantal. Om skolor och elever i kommuner med lågt invånarantal riskerar att inte ta del av de statliga bidragssatsningarna kan det vara problematiskt ur ett likvärdighetsperspektiv, särskilt om det är skolor och elever med stora behov. har undersökt sambandet mellan skolors deltagande i bidragssatsningarna och elevernas måluppfyllelse.