rir · H2B510 · 2014-05-07 00:00:00 — Berörda aktörer ska också lämna redovisningar till om utfall och beställningsbemyndigande för samma anslag. Enligt villkorsbeslutet ska de kommunala aktörerna förse med det material verket behöver för arbetet med sin finansiella delårsrapport. Vidare ska de kommunala aktörerna skicka underlag för utbetalning till när de beslutat om bidrag till regionala projekt. Efter det att utbetalningsbeslut har fattats och effektuerats av de kommunala aktörerna skickar de en utbetalningsfil som läses in i ekonomisystem. Därifrån går sedan betalningen till stödmottagaren. Det förekommer således ingen hantering av utbetalningsunderlag inom . De kommunala aktörerna ska även redovisa en sammanfattning av verksamheten inom regional tillväxt direkt till regeringen. Sammanfattningen ska enligt villkorsbesluten , 2011, 2012 och 2013 vara uppdelad på samma områden som den nationella strategin och innehålla de viktigaste prioriteringarna . Sammanfattningen ska även innehålla en bedömning av resultatet av de redovisade prioriteringarna. Vidare ska aktörerna redovisa varför de aktuella prioriteringarna inom ramen för anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder gjorts, samt redovisa exempel på hur arbetet med lärande fortskrider.69 gäller samma återrapportering bortsett från att redovisningen inte ska vara uppdelad på prioriteringarna i den nationella 68Tillväxtverket (2012), En samlad bild av regionalt tillväxtarbete, s. 4. 69Näringsdepartementet, Villkorsbeslut för regionala självstyrelseorgan och samverkansorgan inom utgiftsområde 19 för budgetåren 2010, 2011 och 2012. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? strategin, eftersom denna löpte ut En ny nationell strategi är under utarbetande. Länsstyrelsernas uppdrag kring uppföljning och återrapportering av det regionala tillväxtarbetet liknar i stort de uppdrag som åligger de kommunala aktörerna. Länsstyrelserna ska, efter anvisningar från , medverka i verkets uppdrag att säkerställa nationell uppföljning av det regionala tillväxtarbetet samt uppföljning av anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Vidare ska länsstyrelserna redovisa prognoser för anslagsbelastningen avseende anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Även redovisningar av bemyndigandet under anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder ska lämnas till . Till regeringen ska länsstyrelserna i enlighet med prioriteringarna i den nationella strategin ge en sammanfattning av verksamheten inom regional tillväxt. Sammanfattningen ska vara uppdelad på prioriteringarna i den nationella strategin och innehålla de viktigaste insatserna under året.70 4.1.3Projekt- och stödärendehanteringssystemet Nyps Enligt regleringsbrevet avseende anslag 1:1 Regional tillväxt ska alla beslut om bidrag till regional projektverksamhet registreras i projekt- och har enligt sin instruktion i uppgift att tillhandahålla detta system.71 Nyps introducerades och ersatte det dåvarande systemet STINS. Regeringen angav i budgetpropositionen att syftet med Nyps var att förbättra underlaget för uppföljning och utvärdering inom projektverksamheten.72 Förkortningen Nyps står för Ny projekt- och Systemet används för hantering av stöd inom hela det regionala tillväxtområdet. tillbaka pågår ett förändringsprojekt inom Nyps, kallat Nyps 2020. Syftet är att säkra att Nyps kommer att fungera väl under den kommande 7–10 års-perioden. Arbetet sker enligt inom följande huvudspår: Teknikskifte, funktionskrav och användarvänlighet samt juridisk säkring av systemet. Den första etappen blir att tillhandahålla ett uppdaterat systemstöd för den kommande regionalfondsperioden som startar . Därefter kommer förändringar inom systemen för övriga stödformer, såsom regional 70Socialdepartementet, Regleringsbrev för avseende länsstyrelserna. 714 § förordning (2009:145) med instruktion för . 2005/06:1, Budgetpropositionen UO19, s. 42. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER projektverksamhet, att ske. Som framgår av figur 6 redovisar projekten information till den aktör som beslutat om det aktuella projektbidraget. Det kan röra sig om fler än en beslutande aktör, vilket innebär att en projektgrupp kan behöva redovisa till flera aktörer. Därefter redovisar de beslutande aktörerna information till både regeringen och . Regeringen skickar därefter informationen från de regionala aktörerna till . sammanställer informationen och redovisar den för regeringen, som slutligen redovisar verksamheten till . Skiss över uppföljningen av projektverksamheten 2. som skickar till 3. som skickar tillbaka FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? 4.2.1Länens uppföljning av de enskilda projekten Enligt den ovan nämnda förordningen om bidrag för projektverksamhet är den beslutande aktören skyldig att följa upp sina beviljade ärenden. undersökte Tillväxtverket73 på regeringens uppdrag hur länen genomförde denna uppföljning. kunde konstatera att uppföljningen ute i länen genomfördes på flera olika sätt. Merparten av beslutsfattarna angav att de löpande följde upp projektverksamheten i samband med utbetalningar, lägesrapporter och slutredovisningar. Andra angreppsätt som beslutsfattarna använde sig av var avstämningsmöten och uppföljningsbesök. Ett fåtal beslutsfattare uppgav också att de deltog i referens- eller styrgrupper för projekten. Detta gällde främst större strategiska projekt.74 På samma sätt som tillvägagångssättet skiljde sig åt mellan länen, varierade också innehållet i uppföljningen. Fokus kunde exempelvis ligga på ekonomi och verksamhet, måluppfyllnad och resultat, metoder och erfarenheter, indikatorer, hållbar utveckling eller kopplingen till den aktuella regionala utvecklingsstrategin.75 konstaterade också att användningen av resultaten från uppföljningen varierade. I vissa fall användes resultatet endast i liten utsträckning, medan det i andra utgjorde underlag för nya strategier och strategiska diskussioner. menar att variationen inte är oväntad, eftersom storleken på anslag 1:1 – och därmed de tillgängliga resurserna för uppföljning – skiljer sig stort mellan länen.76 noterade också att det kommer krävas ytterligare ansträngningar för att mäta resultat och effekter av projektverksamheten. Denna insikt, menar verket, finns hos många organisationer som anser att uppföljningen måste systematiseras. menar också att en mer systematisk och sammanhållen uppföljning på programnivå krävs för att skapa ett reellt lärande. Detta kräver vidare höjda krav på projektkvalitet och Verket konstaterar att projekt med brister i planeringen och som saknar projektlogik inte går att följa upp på ett bra sätt. För att åtgärda detta krävs utbildning och ökad kompetens.77 73Uppdraget var riktat till , länsstyrelserna i och , samverkansorganet i samt i . 74Tillväxtverket (2012), Förslag till hur uppföljningen av projektverksamheten kan förbättras, s.13. 75Tillväxtverket (2012), Förslag till hur uppföljningen av projektverksamheten kan förbättras, s. 16. 76Tillväxtverket (2012), Förslag till hur uppföljningen av projektverksamheten kan förbättras, s. 3. 77Tillväxtverket (2012), Förslag till hur uppföljningen av projektverksamheten kan förbättras, s. 18–19. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Gällande länens förutsättningar för att utveckla lärandet anser myndigheten att en betydande del av lärandet handlar om problemanalys, samt kunskap om effekter av olika insatser och metoder. Myndigheten skriver i en rapport att Överföringen av ansvaret från statlig till regional nivå har å ena sidan gjort att insatserna är bättre regionalt anpassade, men de har å andra sidan tyvärr inte följts upp med tillräckliga resurser för analys.78 Myndigheten anser att det bara är de allra största regionerna som har tillräcklig kapacitet för analys.79 4.2.2 De regionala aktörernas redovisning till och regeringen Den information som de regionala aktörerna samlar in i sin uppföljning redovisas till och till regeringen, via olika kanaler. skickar en gång ut en redovisningsmall i form av en excel-fil, med tillhörande anvisningar. De beslutande aktörerna i länen ska där fylla i detaljerad information om sina beslutade regionala projektmedel. Redovisningen ska innefatta samtliga beslutade insatser inom de regionala projektmedlen för det aktuella året. Utöver den detaljerade redovisningen av de regionala projektmedlen efterfrågar också information om vilka som är de största statliga medfinansiärerna samt hur mycket medel den aktuella aktören förbrukat på uppföljning och utvärdering.80 Informationen används sedan som underlag i årliga rapport till regeringen. Denna beskrivs närmare i avsnitt 4.2.3. Enligt är det inte ovanligt att projekt är samfinansierade av beslutande aktörer i olika län. För att undvika dubbelredovisning av medel i den aggregerade redovisningen efterfrågar också information om medfinansiering från andra organisationer från anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. De regionala aktörerna redovisar också information direkt till regeringen. I de län där länsstyrelserna har kvar det regionala tillväxtansvaret sker detta I de län där kommunala aktörer övertagit ansvaret sker redovisningen i en årlig rapport som skickas till . I villkorsbeslutet finns ett återkommande uppdrag för de kommunala aktörerna. De ska enligt anvisningar från redovisa utgiftsprognoser och utfall gällande anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Redovisningen ska gå till . 78Tillväxtanalys 2013:02, Att utveckla regioners lärande, s. 22. 79Tillväxtanalys 2013:02, s. 22. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? Utöver denna redovisning har begärt in uppgifter om framtida bemyndiganden från samtliga regionala aktörer.81 4.2.3Tillväxtverkets redovisning till regeringen I regleringsbrev anges att myndigheten ska lämna en årlig rapport om regionala företagsstöd, projektverksamhet och kommersiell service. Rapporten redovisar omfattningen och fördelningen av regionala företagsstöd och stöd till regional projektverksamhet.82 Den kvantitativa redovisningen av de regionala projektmedlen sker främst utifrån den nationella strategins prioriteringar med dess insatsområden. består den nationella strategins prioriteringar av innovation och förnyelse, kompetensförsörjning och ökat arbetskraftsutbud, tillgänglighet samt strategiskt gränsöverskridande samarbete. De tre förstnämnda prioriteringarna är vardera indelade i två insatsområden. Utöver redovisningen utifrån den nationella strategin har () efterfrågat en redovisning som bygger på olika ämnesområden. Detta innebar att i samråd med departementet tog fram en lista innehållande 12 ämnesområden och 51 underliggande ämneskategorier. Syftet var att se vad beviljade projektmedel användes till i högre detaljgrad, främst ur ett nationellt perspektiv. gör respektive beslutande organisation en kategorisering av varje projekt i samband med beslut – både utifrån den nationella strategins prioriteringar, och utifrån de nationella ämnesområdena. Den nationella strategins prioriteringar och de nationella ämnesområdena är två olika indelningssystem för samma medel. uppföljningsrapport till regeringen beslutade regionala projektmedel fördelade på den nationella strategins prioriteringar och ämnesområden. I redovisningen påpekas dock att ämnesområdena (och de underliggande kategorierna) inte alltid har ett direkt samband med de nationella prioriteringarna.83 4.2.4 Regeringens redovisning av regional projektverksamhet till Den regionala projektverksamheten finansieras under anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Detta anslag redovisas i budgetpropositionen under utgiftsområde 19 Regional tillväxt. 82Tillväxtverket (2013). 83Tillväxtverket (2013), s. 55. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Redovisningen av den regionala projektverksamheten har varit strukturerad på samma sätt under ett flertal år. I budgetpropositionen redovisas de regionala projektmedel som beslutades . Redovisningen sker, likt , under rubriken och verktyg för hållbar regional tillväxt i avsnittet Resultatredovisning. Regeringen redovisar projektmedlen med hjälp av två tabeller och två diagram. ––Beslutade regionala projektmedel fördelade på den nationella strategins prioriteringar. ––Beslutade regionala projektmedel fördelade på respektive län och den nationella strategins prioriteringar. ––Beslutade regionala projektmedel fördelade efter nationella ämnesområden och ämneskategorier. ––Total finansiering av regional projektverksamhet per medfinansiär. Denna redovisning bygger på den ovan nämnda årliga rapporten som I avsnittet Analys och slutsatser redovisar regeringen sina slutsatser och bedömningar från resultatredovisningen. Regeringen skriver att medlen inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt ofta fungerar som katalysatorer som leder till att strategiska insatser kan komma till stånd.85 Vidare anges att åtgärder som finansieras inom utgiftsområdet ofta stöder samordnade processer, vilka medför mer samlade investeringar. Den regionala projektverksamheten omnämns , då regeringen skriver att Till exempel bidrar den projektverksamhet länen beslutar om inom anslaget 1:1 Regionala tillväxtåtgärder till att fem gånger så mycket medel tillförs av andra aktörer i form av medfinansiering.86 I budgetpropositionen redovisar regeringen också resultatet från ett regeringsuppdrag som myndigheten utfört. Uppdraget syftade till att lämna förslag på hur lärandet inom den regionala tillväxtpolitiken kunde utvecklas. Regeringen återger bland annat myndighetens slutsats att det finns problem med att genomföra måluppfyllelseutvärderingar samt att det i vissa fall finns metodologiska brister i den följeforskning som genomförs på projektnivå.87 2013/14:1 UO19, s. 23–25. 2013/14:1 UO19, s. 45. 2013/14:1 UO19, s. 45. 2013/14:1 UO19, s. 22. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? 4.2.5Övrig redovisning av regionala projektmedel Den nationella strategin är vägledande för den regionala tillväxtpolitiken. Den ska en utgöra riktlinje för det tillväxtarbete som bedrivs av de regionalt ansvariga organen. Eftersom den regionala projektverksamheten är ett av verktygen som används i det regionala tillväxtarbetet inkluderas den i olika utsträckning i redovisningen av den nationella strategin. Regeringen har redovisat uppföljningar av den nationella strategin till . I sin skrivelse Strategiskt tillväxtarbete för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning som publicerades , presenteras två studier gjorda under 2009.88 Den ena studien omfattar en uppföljning av den nationella strategin. I studien konstaterar regeringen att strategin är styrande och vägledande i det regionala tillväxtarbetet. Vidare konstateras att de nationella prioriteringarna återspeglas i de regionala utvecklingsprogrammen (RUP) som arbetas fram i länen.89 Det finns dock ingen skrivning som visar hur de regionala projektmedlen är delaktiga i att uppfylla målet med den regionala tillväxtpolitiken. Det finns inte heller någon skrivning som visar på eventuella effekter av den regionala projektverksamheten. Regeringen lyfter även fram en studie gjord av . I skrivelsen återger regeringen att konstaterar att har genomfört ett skifte från regional utjämningspolitik till regional tillväxtpolitik. Vidare skriver regeringen att rekommenderar att fortsätta på den inslagna vägen.90 lämnade regeringen den andra skrivelsen som beskriver arbetet med den nationella strategin till . Skrivelsen innehåller en sammanfattning av Nationell strategisk rapport för 2012 – om nationella strategiska referensram: En nationell strategi för konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013 som regeringen lämnade till Europeiska kommissionen . Sammanfattningen koncentreras på genomförande och resultat utifrån den nationella strategins fyra prioriterade områden. Regeringen ger också en kortare sammanfattning av strategier, verktyg och metoder för hållbar regional tillväxt.91 En genomgång av skrivelsen visar att det är svårt att särskilja de regionala projektmedlens påverkan på det regionala tillväxtarbetet. Det saknas vidare skrivningar om resultatet som de regionala projektmedlen lett till. 2009/10:22. 2009/10:221, s. 11. 2009/10:221, s. 12. 2012/13:154. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER kan konstatera att länens förutsättningar för analys av utveckling och effekter av olika insatser varierar. Enligt Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser är det endast de allra största regionerna som har tillräcklig analyskapacitet.92 4.3.1Iakttagelser kring inrapporteringen av information Samma information behandlas två gånger har iakttagit att de beslutande regionala aktörerna redovisar samma information till två gånger. Som nämndes i avsnitt 4.2.2 efterfrågar information från de aktörer som beslutat om stöd till regionala projekt. I figuren nedan beskrivs processen i fyra steg. 1Den beslutande aktören matar in beslutet i NYPS 2Tillväxtverket efterfrågar information till sin årliga uppföljning 3Den beslutande aktören extraherar sin inmatade information från NYPS och fyller i redovisningsmall 4Informationen från NYPS skickas till I det första steget beslutar den regionala aktören om att stödja ett projekt. Beslutet matas in i Nyps i enlighet med regleringsbrevet rörande anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder. Enligt förordningen om bidrag till regional projektverksamhet ska beslutet innehålla de villkor som förenas med beslutet, uppgifter om hur projektet ska följas upp, total finansieringsplan, uppgifter om hur projektet ska slutrapporteras samt beslutsmotivering. Besluten kategoriseras efter den nationella strategins prioriteringar samt de nationella ämnesområdena. 92 Tillväxtanalys, 2013:02. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? I steg 2 efterfrågar information om den regionala projektverksamheten. Myndigheten skickar ut en redovisningsmall i Excel- format där information ska fyllas i av respektive beslutande aktör. Den information som efterfrågar finns till stora delar redan registrerad i Nyps. Det tredje steget innebär därmed att de flesta beslutsfattarna extraherar sina egna registrerade data från Nyps. I det fjärde och sista steget skickas sedan informationen till . Därmed har information om projektverksamheten först registrerats i Nyps, sedan extraherats och skickats separat till , istället för att direkt extraherar samma information från Nyps. Enligt sker denna hantering för att redovisningen av finansieringen inom den regionala projektverksamheten ska kunna brytas enligt önskemål. Enligt myndigheten skulle arbetet i teorin kunna utföras internt, men eftersom det handlar om beslut från 38 olika organisationer har man beslutat att lägga över visst arbete på aktörerna i länen. Detta eftersom det förekommer att beslutfattare antingen inte redovisar sina beslut alls i Nyps eller att informationen i Nyps är bristfällig. Av den anledningen menar att hanteringen utgör en kvalitetssäkring, eftersom de beslutande aktörerna i länen går igenom sina projektuppgifter en gång till innan de fyller i redovisningsmall.93 Inom den regionala projektverksamheten kan flera beslutande aktörer bevilja medel till ett och samma projekt. Det innebär att projektägarna rapporterar till flera beslutande aktörer. Problematiken grundar sig i att varje enskilt beslut om projektstöd registreras som ett unikt ärende i Nyps. Exempelvis – finansiering från två beslutande aktörer. De två besluten genererar då två olika ärenden i Nyps. Dessa ärenden är i sin tur kopplade till indikatorer. Indikatorerna kan vara enhetliga för projektet, eller så har vardera beslutande aktör utarbetat egna indikatorer för projektet. Antag att båda aktörerna har kommit överens om att använda en indikator som heter antal nya skapade arbetstillfällen. Projektet kommer då att redovisa sina resultat till två aktörer, som registrerar varsitt utfall på sina egna indikatorer i Nyps. Därmed har en dubbelrapportering skett. 93 Underlag från . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Att dubbelrapportering sker är känt bland de regionala aktörerna. Inom ramen för enkätundersökning gällande de regionala projektmedlen svarade 28 av de 37 () beslutande aktörerna att de trodde att dubbelrapportering förekom. Problematiken med dubbelredovisning gäller inte bara uppföljning med hjälp av indikatorer, utan berör även annan registrerad information om beslutade projekt. Enligt läggs ett omfattande arbete på att identifiera identiska projekt i redovisningen från olika beslutfattare. Detta har medfört att den totala finansieringen har reducerats med . Det finns dock inga garantier för att all dubbelrapportering har räknats bort.94 Många indikatorer, begränsad användning Som tidigare nämnts gav regeringen i uppdrag att lämna förslag på hur länens uppföljning av projektverksamheten kunde förbättras, både på regional och på nationell nivå.95 konstaterade att uppföljningen av projektverksamheten på regional och nationell nivå kunde förbättras om aktörerna använde gemensamma indikatorer.96 har med hjälp av sammanställt antalet indikatorer som finns registrerade i Nyps . De uppgår till 233 unika indikatorer. Många av dessa syftar dock på samma sak, men har olika benämningar. Till exempel finns följande indikatorer för nya arbetstillfällen: ––Antal arbetstillfällen i offentlig verksamhet. ––Antal nya arbetstillfällen i privata företag. ––Arbetstillfällen totalt, antal. ––Arbetstillfällen, antal nya. ––Nya arbetstillfällen. Detta gör det komplicerat att sammanställa och dra slutsatser på nationell nivå. 94Tillväxtverket (2013), s. 55. Regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt och utgiftsområde 24 Näringsliv. 96Tillväxtverket (2012) Förslag till hur uppföljningen av projektverksamheten kan förbättras. FÖRVALTNINGEN AV REGIONALA PROJEKTMEDEL – DELAT ANSVAR, MINSKAD TYDLIGHET? 4.3.2Iakttagelser kring regeringens redovisning till Svag koppling mellan verksamhet och mål Den regionala projektverksamheten redovisas till via budgetpropositionen. Redovisningen sker under rubriken som enligt regeringen fokuserar på resultatet av genomförd politik.97 Redovisningen fokuserar huvudsakligen på hur medlen för projektverksamheten har beslutats i landets län, samt på hur beslutade medel har kategoriserats i förhållande till de två ovan beskrivna indelningssystemen. Det är således en redovisning av beslutade medel, snarare än av projektverksamhetens resultat. har granskat de regionala projektmedlen och de sammanfattade iakttagelserna berör endast dessa. ––Varje beslut om projektstöd blir ett unikt ärende i Nyps. Det innebär att det förekommer dubbelredovisning i de fall då det finns flera finansiärer. ––De regionala aktörerna tvingas rapportera samma information två gånger: En gång i Nyps och sedan ytterligare en gång till . Enligt beror detta på att beslutsfattarnas inrapportering i Nyps i många fall är bristfällig. ––I Nyps finns en stor mängd indikatorer inrapporterade. Kvaliteten medger inte en aggregering av dessa indikatorer till nationell nivå. ––Den uppföljning som genomförs är mer av beskrivande karaktär än en redovisning av insatsernas resultat i förhållande till målen. Detta gäller såväl länens redovisning till regeringen, som regeringens redovisning till . 2013/14:1 UO19. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 5Ansvarsfördelning mellan aktörer inom regionala projektmedel Decentralisering av ansvar kan innebära ett större demokratiskt inflytande. Detta kan i sin tur öka effektiviteten i utnyttjandet av tillgängliga Men fragmentering av ansvar och uppgifter riskerar att leda till försämrad transparens och försämrade möjligheter till uppföljning och ansvarsutkrävande. Ett tydligt exempel på fragmentering av ansvar återfinns inom den regionala tillväxtpolitiken och mer specifikt i hanteringen av regionalt beslutade bidrag för projektverksamhet. När det är de kommunala aktörerna som beslutar om bidrag till projekt är det som betalar ut bidraget till projektgruppen. I denna konstruktion finns en otydlig ansvarsfördelning mellan myndigheten och de kommunala aktörerna.