rir · H2B53 · 2014-03-18 00:00:00 — Olikheten är att betrakta som en tillgång i sig hos den mångfald av idéburna organisationer som bygger på demokratiska värden. Vidare slås fast att: Så väl regionalt som lokalt förändras behoven i ett samhälle under utveckling. Därför har både den offentliga och den ideella sektorn ett ansvar för att underlätta framväxten av nya organisationer och utförare samt olika former för samverkan och avtal. Det framgår också att det ingår i parternas gemensamma åtagande att bl.a. göra överenskommelsen känd nationellt och lokalt för att inspirera till lokala och regionala dialoger, [] och verka för att överenskommelsen blir ett levande dokument. Överenskommelsen belyser även att: Principerna kan utgöra en grund för att formulera lokala överenskommelser med utgångspunkt i behov och möjligheter i den specifika kommunen. I överenskommelsen framgår vidare att de sex principerna som ska prägla relationerna mellan det offentliga och idéburna organisationer inte bara gäller organisationer som är anslutna Även de organisationer som väljer att inte ansluta sig ska behandlas på ett likvärdigt sätt som anslutna organisationer. En gemensam utgångspunkt för överenskommelsens parter är också att civilsamhället är en resurs för att utveckla välfärden – inte en potentiell besparingsmöjlighet.18 1.4.5Effektiv hushållning med statliga medel Budgetlagen (2011:203) syftar till att ge en sammanhållen och tydlig reglering på finansmaktens område samt att stärka budgetdisciplinen.19 Budgetlagen gäller också den verksamhet för vilken regeringen ansvarar. Av budgetlagen framgår att hög effektivitet och god hushållning ska iakttas i den statliga verksamheten.20 Ett sätt att uppnå hög effektivitet och att hushålla med statliga medel är upphandling av varor och tjänster. Den verksamhet som omfattas av denna granskningsrapport sker enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och lagen (2008:962) om valfrihetssystem. Syftet med upphandlingsreglerna är bl.a. att upphandlande myndigheter på bästa sätt ska använda offentliga medel genom att dra nytta av konkurrensen på respektive marknad21. 18Överenskommelse mellan regeringen, idéburna organisationer inom integrationsområdet och Kommuner och Landsting, bilaga 1 till Protokoll vid regeringssammanträde (IJ2009/2235/UF), s. 2, 9 och 11f. 2010/11:40 En reformerad budgetlag, bet. 2010/11:KU14, rskr. 2010/11:177 och 178. 201 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 21http:///t/Process2120.aspx GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 1.4.6 utgångspunkt i granskningen , regeringens och överenskommelsens uttalanden ovan innebär, enligt mening, att staten har höjt ambitionsnivån när det gäller det civila samhällets deltagande som utförare, bl.a. inom integrationsområdet. Det bör därför enligt innebära att staten efter 2010 på olika sätt har underlättat möjligheterna för civilsamhällets deltagande. Det bör i sin tur ha medfört att det civila samhällets deltagande i integrationsarbetet har ökat. Utifrån statsmakternas olika uttalanden utgår från att staten, med beaktande av de generella kraven på hög effektivitet och god hushållning av statliga medel, på flera sätt kan ge civilsamhället förutsättningar att bidra till en ökad mångfald verksamheter inom integrationsområdet. Det handlar om kunskapsspridning om civila samhället men även om myndigheternas lokala och regionala samverkan med civilsamhället. Det handlar också om utformningen av den statliga finansieringen och om upphandling av det civila samhällets verksamheter, så att det finns såväl möjligheter för civilsamhället att arbeta på uppdrag av myndigheter, som finansiella förutsättningar för civilsamhällets olika verksamheter inom integrationsområdet. Material har samlats in på flera olika sätt utifrån granskningens syfte och revisionsfrågor under främst perioden maj – . Projektgruppen har genomfört intervjuer med centrala företrädare för Arbetsförmedlingen, , Svenska och . Intervjuer har också genomförts med företrädare för (Arbetsmarknads-, Justitie-, Social- och Utbildningsdepartementen). har även begärt in skriftliga uppgifter om civilsamhällets deltagande i upphandling, finansiering och samverkan från Arbetsförmedlingen, , Svenska och . Inom ramen för granskningen har två enkäter genomförts. Den ena enkäten har besvarats av samtliga länsstyrelser i syfte att undersöka länsstyrelsernas arbete med civilsamhället. Den andra enkäten skickades till drygt 160 organisationer som deltog i den dialog som föregick den nationella överenskommelsen inom integrationsområdet. Syftet med enkäten, vars svarsfrekvens var 35 procent23, var att fånga in civilsamhällets organisationers syn på politikförändringen och eventuella hinder för utförarrollen. 22Material och metoder, inklusive svarsfrekvensen i genomförda enkäter, beskrivs mer ingående i bilaga 1. I bilaga 1 finns även en sammanställning av länsstyrelsernas enkätsvar. 23Riksrevisionen drar i granskningen inte några slutsatser på enbart denna enkät. Se bilaga 1 för överväganden kring enkäten till företrädare för civilsamhället. STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET för civilsamhället har också omfattats av en fokusgruppsintervju . Fokusgruppsintervjun genomfördes i syfte att bl.a. diskutera företrädarnas uppfattning om utvecklingen av sektorns förutsättningar att bidra som utförare. Material om statens relation till civilsamhället i integrationsarbetet har också samlats in genom att projektgruppen i kontakterna med berörda myndigheter har efterfrågat exempel på lokal samverkan, upphandling och finansiering av integrationsinsatser utförda av civilsamhällets organisationer. Därutöver har projektgruppen genomfört statistik- och dokumentstudier. Några begrepp är särskilt centrala inom det område som granskningen omfattar. Begreppen har förändrats och olika typer av organisationer använder olika begrepp.24 I granskningen använder det begrepp som riksdag och regering använder, det civila samhället (synonym: civilsamhället). Det civila samhället definieras av regering och riksdag som en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen. Civilsamhället omfattar alla organisationer som är organiserade utanför den offentliga sektorn och näringslivet och som har någon form av oegennyttigt uppdrag och inte är vinstgivande. Det omfattar t.ex. ideella föreningar, registrerade trossamfund, stiftelser, nätverk, upprop etc.25 I arbetet med att ta fram prop. 2009/10:55 genomförde regeringen först en dialog med idéburna organisationer på det sociala området och sedan en liknande dialog på integrationsområdet. Båda dessa dialoger ledde fram till varsin överenskommelse där begreppet idéburna organisationer används. Begreppet idéburna organisationer är enligt riksdag och regering något bredare än civilsamhällets organisationer, eftersom det även omfattar den kooperativa 24Organisationerna har olika drivkrafter, samt verkar i olika delar av samhället och i varierande former, något som också avspeglar sig i de begrepp som organisationerna använder. Överenskommelse mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Kommuner och Landsting (2008), bilaga 1:4, för olika begrepp. 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195. Begreppet det civila samhället sågs först som ideologiskt laddat (jfr motion 2009/10Kr5) men är mer allmänt spritt och används av myndigheter och i forskning (se t.ex. Sektor 3 och Scaramuzzino R. (2013) I statens tjänst och . (red, 2010) Det civila samhället – en introduktion. Begreppet används även av som är ansvarig myndighet för politiken för det civila samhället. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION De idéburna organisationerna har någon form av oegennyttigt uppdrag men kan vara vinstdrivande. Organisationerna är självstyrande med inslag av idealitet och bedrivs i regel med en ideologisk medvetenhet.26 2009/10:55 beskriver regeringen hur civilsamhällets organisationer kan ha olika roller. beskrivs rollen som tredelad: att vara röstbärare och opinionsbildare; att ge service till medlemmar eller allmänhet utan att organisationen tar emot full ersättning för verksamheten; samt att vara utförare eller leverantör av tjänster som utförs mot full betalning. I andra delar av propositionen används istället en tudelning: dels röstbärare/opinionsbildare, dels utförare/organisatör av verksamheter. I ytterligare andra delar används begrepp som aktörer som utför välfärdstjänster.27 I överenskommelsen inom integrationsområdet utgår man från en tudelning: röstbärare/opinionsbildare samt utförare och leverantörer av tjänster.28 I granskning använder vi begreppet utförare både för civilsamhällets roll som utförare mot full betalning (t.ex. vid upphandling) och civilsamhällets roll som anordnare av verksamhet som endast delvis finansieras av staten. 2009/10:55, bet. 2009/10:KrU7, rskr. 2009/10:195. En förklaring till att överenskommelserna använder termen idéburna organisationer är att de organisationer som ingick överenskommelserna ansåg att begreppet idéburna organisationer bäst beskrev just de organisationerna i fråga. Se m.fl. (2010) Om idéburna organisationers särart & mervärde. En forskningskartläggning, s. 15. 2009/10:55, avsnitt 5.5, 6.1 och 6.2. 28Överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom integrationsområdet och Kommuner och Landsting, avsnitt 1.1. STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 2Civilsamhället i och i integrationsarbetet I detta kapitel ger vi en översikt över det civila samhället i och hur politiken för det civila samhället har ändrats. Kapitlet innehåller också en analys av överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom integrationsområdet och Kommuner och Landsting (SKL), samt en genomgång av vilken roll som civilsamhället kan tänkas ta i integrationsarbetet. 2.1Det svenska civilsamhället – en översikt Det svenska civilsamhället är sprunget ur en folkrörelsetradition och består av många olika typer av organisationer, även om den ideella föreningen dominerar.29 I ett internationellt perspektiv är mycket föreningstätt och svenskarna mycket engagerade: deltog av befolkningen i ideellt arbete. Jämfört med andra länder är det svenska civilsamhället inte lika professionaliserat, dvs. en mindre del av arbetet inom de ideella föreningarna utförs av avlönad personal. En stor del av insatserna sker på idrottsområdet och det sociala området.30 Resultaten vad gäller delaktighet i civilsamhället och på vilka områden får också stöd av senare studier.31 Enligt SCB kunde engagemanget i i form av heltidsanställda plus ideellt arbetande, omräknat till heltidsarbete, beräknas till motsvarande sammanlagt 125 000 heltidsarbetande personer och det totala antalet medlemskap till cirka 23 miljoner.32 29von J. och . i . (red, 2010) Det civila samhället – en introduktion. Övriga organisationsformer är stiftelser, ekonomiska föreningar och samfällighetsföreningar. Därutöver finns federationer, dvs. sammanslutningar av organisationer. Dessutom ingår (enligt prop. 2009/10:55, s. 28) också mer oorganiserade sammanslutningar, som informella rörelser och nätverk, i det civila samhället. 30von J. och . i . (red, 2010) Det civila samhället – en introduktion. På idrotts- och det sociala området är av befolkningen engagerade. 31Tankesmedjan 3 lät genomföra en undersökning som omfattade 1 000 svenskar. Av den framgår att av de tillfrågade anser sig vara delaktiga i civilsamhället. Fackföreningar och idrottsföreningar är de vanligaste organisationerna. En majoritet (sju av tio) anser vidare att civilsamhällets organisationer är viktiga i samhället, främst då de ökar mångfalden och ger människor möjlighet att påverka. Se Sektor 3 (2012) Vem bryr sig om civila samhället? En opinionsundersökning om svenskarnas kunskap, inställning, engagemang och förtroende vad gäller föreningsliv och ideellt engagemang. Se också Fores (2013) Förening med förhinder – utlandsfödda i det civila samhället (Fores Studie 2013:1), där det framgår att antal medlemmar i kultur-, fritids- och idrottsföreningar är fortsatt mycket högt, samt att intresset för välfärdsinriktade föreningar och volontärarbete ökar. 32SCB (2012) Det civila samhället 2010. STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET 2.1.1Många små lokala föreningar Den ideella föreningen, som dominerar det svenska civila samhället, organiserar främst enskilda individer33. av de ideella föreningarna har 1–100 medlemmar och en lika stor andel har mellan 101–500 medlemmar. Ungefär två tredjedelar () av föreningarna beskriver sig som lokala eller kommunala34 och har anställd personal. Föreningarnas syfte varierar mycket, men en stor andel instämmer i syftet att främja sociala relationer mellan människor (av föreningarna instämmer), att förbättra livsvillkoren för en viss grupp människor/grupp i befolkningen () och att påverka samhället i en viss riktning ().35 2.1.2Civilsamhällets delvis förändrade roll Det svenska civilsamhället har genomgått en förändring från röst till service, dvs. från en företrädande och opinionsbildande roll till förmån för välfärdsproducerande verksamheter. Med det avses att det civila samhället inte bara efterfrågas som röstbärare utan också som utförare av tjänster, särskilt på områden som skola, vård och omsorg.36 Utvecklingen är inte oproblematisk för civilsamhällets aktörer, och det finns inget som säger att utförarrollen är en roll som alla aktörer i civilsamhället vare sig är villiga eller kapabla att axla.37 visar en studie från att det är få ideella föreningar som anser att offentliga uppdrag begränsar föreningens självständighet och oberoende.38 33Cirka av de ideella föreningarna organiserar enskilda individer och (t.ex. paraplyorganisationer och riksförbund) organiserar andra organisationer. Resten av föreningarna organiserar såväl individer som organisationer. 34Drygt beskriver sig som nationella och som regionala. 35Ungdomsstyrelsen (2013) Dialog, självständighet och långsiktiga förutsättningar. En uppföljning med ideella föreningar i fokus. Det i mest frekvent angivna syftet för en förening/organisation är att underlätta eller möjliggöra utövandet av ett fritidsintresse eller en hobby (). 36von J. och . i . (red, 2010) Det civila samhället – en introduktion. Enligt uttrycket från röst till service kan man få intrycket av att civilsamhället domineras av välfärdsproducerande tjänster och att den traditionella företrädande rollen blivit underordnad, men den bilden bör, enligt författarna, nyanseras. Andra studier visar också att den stora förändringen av välfärdsproduktion främst består i att vinstdrivande organisationer har ökat sin andel, medan den ideella välfärdsproduktionen endast växer i viss mån, se t.ex. Sivesind i Trägårdh L. m.fl. (red, 2013) Civilsamhället klämt mellan stat och kapital och i Wijkström F. (2012) Civilsamhället i samhällskontraktet. En antologi om vad som står på spel. (red, 2010) Det civila samhället – en introduktion, Sektor 3 och Scaramuzzino R. (2013) I statens tjänst, Fores (2013) Förening med förhinder – utlandsfödda i det civila samhället (Fores Studie 2013:1), samt () Sluta behandla ideella föreningar som företag, debattartikel undertecknad av företrädare för bl.a. , Forum – idéburna organisationer med social inriktning och Hela ska leva. 38Ungdomsstyrelsen (2013) Dialog, självständighet och långsiktiga förutsättningar. En uppföljning med ideella föreningar i fokus. Rapporten baseras på en postal enkät till ett slumpmässigt och därmed representativt urval ideella föreningar. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 2.1.3Civilsamhällets mervärde som utförare En genomgång av internationell forskning på det sociala området visar att civilsamhället kan erbjuda ett mervärde. Exempelvis erbjuder idéburna organisationer ofta ett annat bemötande än vad offentliga verksamheter erbjuder, och den idéburna verksamheten har ofta ett bredare perspektiv på de problem som man önskar lösa39. Det är däremot oklart om den idéburna verksamheten är mer innovativ än den offentliga. Vad forskningen säger om förhållandena i eller på andra områden än det sociala är dock inte lika klart.40 2.2Politiken och arbetssättet förändras I regeringsförklaringen anger regeringen att: Grunden för trygghet och gemenskap läggs i ett starkt civilt samhälle såsom föreningsliv, idrottsrörelser, kyrkor, samfund, och ideella organisationer. Solidariteten i de offentliga välfärdssystemen är ett komplement till ett samhälle som i högre grad präglas av medmänsklighet, ansvarstagande och idealitet. Ett starkt civilt samhälle är också grunden för en stark demokrati. Ett ökat samarbete mellan den offentliga, privata och ideella sektorn är nödvändigt för att utveckla vårt samhälle.41 Formuleringen i regeringsförklaringen är utgångspunkten för regeringens arbete med politiken för det civila samhället. Det handlar både om förändringar vad gäller innehåll och om förändrade arbetssätt. om att lyfta fram det civila samhällets stora betydelse, utveckla och tydliggöra relationen mellan staten och det civila samhället och ta ett helhetsgrepp om generella frågor om det civila samhället och dess villkor. Betoningen av civilsamhällets vikt och roll i samhället, bl.a. som utförare av välfärdstjänster, framgår av proposition 2009/10:55 En politik för det civila samhället som regeringen lämnade till under hösten 2009.42 39Även i fokusgrupp med företrädare för civilsamhället har civilsamhällets helhetssyn på individen och behovet av verksamhet lyfts fram. 40Gavelin K. m.fl. (2010) Om idéburna organisationers särart och mervärde. Rapport från Överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Kommuner och Landsting. 2009/10:55 s. 1; Hallerby C. (2010, nätpublicerad) Om överenskommelserna. Min historia; samt intervjuer med företrädare för och . STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET I framtagandet av politiken för det civila samhället tillämpade regeringen ett processinriktat arbetssätt som involverade företrädare för civilsamhället. I samband med framtagandet av prop. 2009/10:55 genomförde dels en hearing med civilsamhället om propositionens innehåll, dels två s.k. dialoger med företrädare för det civila samhället inom det sociala området respektive integrationsområdet – 2009. Båda dialogerna handlade om hinder och möjligheter för det civila samhället och ledde fram till att regeringen slöt överenskommelser med SKL och idéburna organisationer inom respektive område. som en del av en internationell utveckling, där relationen mellan staten och civilsamhället formaliseras i olika typer av överenskommelser43. De två överenskommelserna liknar varandra på så vis att båda utgår från ett samförstånd mellan parterna kring en gemensam vision och gemensamma principer, samt att varje part har en åtgärdsplan som parten själv ansvarar för. finns det skillnader, bl.a. har intresset från civilsamhället beskrivits som större i framtagandet av den sociala överenskommelsen. Arbetet i den sociala överenskommelsen stöds av ett kansli och har också varit föremål för ett antal tematiska studier. har inom ramen för överenskommelsen på det sociala området genomfört en träff med 19 myndighetschefer för att bl.a. ha ett erfarenhetsutbyte och få en bild av hur myndigheterna arbetar med civilsamhället inom det sociala området.44 I forskningssammanhang har den sociala överenskommelsen definierats som ett avtal om ett avtal, dvs. mer som en symbolisk deklaration av avsikter och förhoppningar, snarare än ett styrinstrument. sociala området ses bland vissa forskare som vag, utan praktiska förslag på eller riktlinjer för hur de idéburna organisationerna rent konkret ska samverka med de offentliga parterna för att säkra att civilsamhällets särart ska tas till vara i välfärden.45 Överenskommelsen som spegel och arena. Betraktelser över ett avtal i tiden i Wijkström F. (red, 2012) Civilsamhället i samhällskontraktet. En antologi och vad som står på spel och . m.fl. (2011) Staten och det civila samhällets organisationer i ett föränderligt välfärdssamhälle. Perspektiv på en överenskommelse. 44Överenskommelse mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Kommuner och Landsting (bilaga 1 till Protokoll vid regeringssammanträde , IJ2008/2110/UF (delvis)); Överenskommelse mellan regeringen, idéburna organisationer inom integrationsområdet och Kommuner och Landsting (bilaga 1 till Protokoll vid regeringssammanträde , IJ2009/2235/UF); Hallerby C. (2010, nätpublicerad) Om överenskommelserna. Min historia och () Minnesanteckningar från möte med tema Idéburna organisationer och offentlig sektor – olika roller men gemensamma ambitioner? (U2013/3008/UC). Se även m.fl. (2011) Staten och det civila samhällets organisationer i ett föränderligt välfärdssamhälle. Perspektiv på en överenskommelse. Överenskommelsen som spegel och arena. Betraktelser över ett avtal i tiden i Wijkström F. (red, 2012) Civilsamhället i samhällskontraktet. En antologi och vad som står på spel. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION undertecknade ansvarigt statsråd överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom integrationsområdet och SKL. Intresserade organisationer kan ansluta sig löpande och har 42 idéburna organisationer anslutit sig till överenskommelsen.46 Organisationerna som har anslutit sig till överenskommelsen är olika stora, såväl lokala som nationella, och verkar inom olika områden.47 leder en styrgrupp arbetet med att följa upp överenskommelsen. Styrgruppen, som består av företrädare för , SKL och idéburna organisationer, möts cirka och arbetar utifrån en verksamhetsplan. Styrgruppen har bl.a. genomfört sex regionala konferenser i syfte att sprida och följa upp arbetet med överenskommelsen.48 I budgetpropositionen skriver regeringen att en utmaning för överenskommelsen inom integrationsområdet framöver är att fortsätta sprida överenskommelsen som verktyg och följa upp hur den fungerar i praktiken för nyanländas etablering och integration. De idéburna organisationernas samverkan på integrationsområdet är under utveckling på såväl nationell som regional och lokal nivå. Vidare anger regeringen att det är viktigt att stödja och tillvarata det integrationsarbetet som bedrivs i olika typer av organisationer, och att de båda överenskommelserna är en viktig del i detta. Regeringen anger också att överenskommelsen inom integrationsområdet har slutits för att civilsamhället ska kunna ta ett större ansvar för integrationen.49 Överenskommelsen består av ett 28-sidigt dokument som bl.a. beskriver de tre parternas syften och utgångspunkter, en gemensam vision och parternas åtgärdsplaner. Av den gemensamma visionen framgår t.ex. att idéburna organisationer spelar en viktig roll för nyanlända under alla olika delar av 46Regeringen fattade beslut att bemyndiga ansvarigt statsråd att underteckna överenskommelsen inom integrationsområdet. Överenskommelse mellan regeringen, idéburna organisationer inom integrationsområdet och Kommuner och Landsting (bilaga 1 till Protokoll vid regeringssammanträde , IJ2009/2235/UF), Integrations- och jämställdhetsdepartementet () Undertecknande av överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom integrationsområdet och Kommuner och Landsting (IJ2009/2235/UF) och () Organisationer som anslutit sig till överenskommelsen inom integrationsområdet. 47Exempel på organisationer som har anslutit sig till överenskommelsen är , , , Hela ska leva, , Kristna Råd, Malmö Idrottsföreningars och . 48Överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom integrationsområdet och Kommuner och Landsting. I återrapporteringen finns också mer information om bl.a. styrgruppens sammansättning och arbete. Styrgruppen förfogar över 900 tkr för sitt arbete. 2013/14:1 UO 13 och UO 17. STATEN OCH DET CIVILA SAMHÄLLET I INTEGRATIONSARBETET