frsrdg · H104RR5 · 2014-05-27 00:00:00 — Riksrevisorernas årliga rapport ska enligt tilläggsbestämmelse 3.8a.2 till 3 kap. 8 § riksdagsordningen lämnas som en redogörelse till . Bilagt finns den av riksrevisorerna beslutade årliga rapporten . Riksrevisorernas årliga rapport 20144 1 Tillämpning av begreppet rättvisande bild7 2 Myndigheter med delat ansvar9 2.1 Intygande om rättvisande bild9 2.2 Oklart ansvar för uppföljning10 2.3 Felaktig redovisning av statens andra långfristiga värdepappersinnehav11 2.4 Oklart ansvar för åtagande11 3 Intern styrning och kontroll i staten14 3.1 Myndigheternas intygande och beskrivning av intern styrning och kontroll skiljer sig åt14 3.2 Vilka brister och riskområden tar myndigheterna upp?15 4 Myndigheternas möjligheter att ändra eller komplettera beslutad årsredovisning17 4.1 De senaste årens utveckling17 5 Undantag från redovisningsreglerna19 6 Modifierade revisionsberättelser samt upplysningar21 6.1 Myndigheter med modifierat uttalande22 6.2 Myndigheter med upplysning i revisionsberättelsen24 7 granskning av årsredovisningen för staten26 7.1 Förändringar i granskning26 8 Staten på marknaden29 8.1 Statens kunskapsunderlag har varit begränsat30 8.2 Nya utmaningar för tillsynen32 8.3 Styrningen av de statliga bolagen brister33 8.4 Svaga incitament för effektivt utnyttjande, underhåll och utveckling av statlig infrastruktur35 8.5 Statliga upphandlingar av elektroniska kommunikationer främjar inte innovation36 8.6 Samordning har fått större betydelse37 8.7 Regeringens bedömning av granskningarna38 9.1 Avslutade strategier under året41 10.6 Miljö- och jordbruksutskottet54 Enligt 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen samlas i en årlig rapport. Vår årliga rapport överlämnas härmed till . har redovisat ett utkast av rapporten till parlamentariska råd. Den årliga rapporten ger tillsammans med granskningsplanen en sammanhållen redovisning av granskning. Riksrevisorerna har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsledare , biträdande granskningschef , processägare och revisionschef har medverkat i den slutliga handläggningen. granskar statliga myndigheter och verksamheter. Genom vår oberoende ställning undersöker vi hur statliga medel används, rapporterar om eventuella brister och ger förslag på hur bristerna kan åtgärdas. Vi vill att resultatet av vår granskning ska vara ett underlag för debatt, beslut och förändring. Riksrevisorernas årliga rapport lämnas till varje vår och syftar till att ge aktuell och samlad information om resultatet av granskning . Rapporten bygger på granskningsresultat från både den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen. Inom den årliga revisionen granskar och bedömer vi om myndigheternas årsredovisning med underliggande räkenskaper är rättvisande. Genom effektivitetsrevision granskar vi den statliga verksamhetens effektivitet. Resultatet presenteras i granskningsrapporter. I Riksrevisorernas årliga rapport redovisar vi våra viktigaste iakttagelser från det senaste årets granskningar inom den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen. bevakar och analyserar kontinuerligt trender och tendenser i samhällsutvecklingen. En samlad bild av dessa presenteras i granskningsplan. Genom den årliga rapporten kan vi summera intressanta iakttagelser som också ger ett inflöde till vår pågående omvärldsanalys. Sammantaget ger granskningsplanen och den årliga rapporten oss möjlighet att successivt redovisa utvecklingen av granskningsinriktning. Vi vill dock betona att granskningsplanen och årliga rapporten har olika tidsperspektiv och därför är det inte alltid lätt att finna en direkt överensstämmelse mellangranskningsplanens inriktning och resultaten i den efterföljande årliga rapporten. Den årliga rapporten inleds med ett antal mer generella iakttagelser från vår årliga revision av myndigheternas årsredovisningar. Vi redogör vidare för de revisionsberättelser som resulterat i antingen ett modifierat uttalande eller en särskild upplysning. Därefter presenteras vår granskning av årsredovisningen för staten och den utveckling som sker inom ramen för den granskningen. granskningsstrategi Staten på marknaden avrapporteras i ett särskilt kapitel. Avslutningsvis redogör vi kort för effektivitetsrevisionens så kallade granskningsstrategier, innan vi sammanfattar de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionens samtliga rapporter uppdelade på olika riksdagsutskott. 1 Tillämpning av begreppet rättvisande bild genomfördes en så kallad peer review av under ledning av Audit Office (). valdes som granskare (peer) på grund av sin erfarenhet av att införa och tillämpa internationella standarder i sin revision. En av till var att se över utformningen av den nuvarande revisionsberättelsen. Bakgrunden är att använder begreppet rättvisande bild för både resultatredovisningen, bedömning av intern styrning och kontroll och den finansiella rapporteringen i årsredovisningen. Enligt bör införa särskilda uttalanden för myndighetens resultatredovisning och ledningens intygande om intern styrning och kontroll. Anledningen till tillämpning av begreppet rättvisande bild har varit att den nuvarande redovisningsnormeringen för myndigheter anger att årsredovisningen förutom den finansiella rapporteringen ska innehålla en resultatredovisning och att årsredovisningen ska upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat samt av kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning. Denna formulering skiljer sig från budgetlagens normering som anger att redovisningen ska ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens tillgångar. Enligt budgetlagen krävs alltså ingen resultatredovisning för att uppnå en rättvisande bild. I linje med detta lämnas inte någon resultatredovisning i årsredovisningen för staten utan denna presenteras i stället i budgetpropositionen. Regeringen har också gett myndigheter undantag från kravet på att lämna en resultatredovisning i sina årsredovisningar. har inlett ett arbete i enlighet med NAO:s rekommendation. En ny utformning av revisionsberättelsen planeras för granskning av årsredovisningar för . En övergång till en användning av begreppet rättvisande bild avgränsad till årsredovisningens finansiella rapportering som kompletteras med särskilda uttalanden för bland annat resultatredovisningen kommer att ge en ökad tydlighet i granskningens omfattning: Revisionsberättelsen kommer att innehålla specifika och anpassade uttalanden för de olika delarna i en årsredovisning och ledningens förvaltning. Detta avser inte bara nya uttalanden om den finansiella rapporteringen, resultatredovisningen och ledningens interna styrning och kontroll utan också om myndigheten följt tillämpliga föreskrifter i användningen av tilldelade medel. Ett särskilt uttalande avgränsat till finansiell rapportering i årsredovisningen för staten bedöms ge ökade möjligheter till ett uttalande om rättvisande bild. Här återstår dock för regeringen att ta fram tydligare bestämmelser för den finansiella rapporteringen i årsredovisningen (se även kapitel 7). En tydligare överensstämmelse mellan budgetlagens bestämmelser och regeringens förordningar inom området underlättar bedömningar av i vilken utsträckning som regeringen inom ramen för budgetlagen kan medge undantag från förordningar inom det ekonomiadministrativa området (se även kapitel 5). Vi riksrevisorer ser gärna att begreppet rättvisande bild tillämpas på ett likartat sätt i hela staten. Genom att använda begreppet främst för den finansiella rapporteringen i årsredovisningen blir det också en överensstämmelse mellan den statliga normeringen och hur begreppet definieras inom privat sektor till exempel i årsredovisningslagen. Detta hindrar inte att staten även framöver har specifika krav på att årsredovisningar ska innehålla information om verksamhetens resultat och myndighetens arbete med intern styrning och kontroll. Denna information är ett viktigt beslutsunderlag för att rätt förstå en myndighets verksamhet och hur den förvaltas. Det finns dock behov av en tydligare normering både för hur resultatredovisningen ska tas fram och hur den ska granskas. har utarbetat en instruktion för hur resultatredovisningen i årsredovisningen ska granskas. Det finns enligt vår mening också ett behov av att regeringen ser över andra delar av redovisningsnormeringen. Det gäller särskilt de upplysningar som myndigheten ska lämna till revisorn när det gäller till exempel förekomsten av oegentligheter i verksamheten liksom att revisorn har fått all relevant information för sin granskning. Denna information är av en sådan art och ett sådant allmänt intresse att den snarare borde lämnas som obligatoriska upplysningar i en årsredovisning. 2 Myndigheter med delat ansvar Behov av samverkan mellan myndigheter innebär att det är relativt vanligt i staten att myndigheter delar ansvar för utbetalningar och åtaganden med andra myndigheter. Detta medför dock risker för oklar ansvarsfördelning parterna emellan och har negativa konsekvenser för redovisning, styrning och uppföljning. I detta kapitel redovisar vi några viktiga iakttagelser från vår granskning där problem med delat ansvar blivit tydligt. 2.1 Intygande om rättvisande bild Myndigheternas årsredovisningar ska skrivas under av myndigheternas ledning. ledningen intygar att årsredovisningen ger en rättvisande bild av verksamhetens resultat och av kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning. Ledningen vid de myndigheter som omfattas av förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll ska i anslutning till underskriften i årsredovisningen lämna en bedömning av huruvida den interna styrningen och kontrollen är betryggande. I Kammarkollegiets årsredovisning framkommer att myndighetens generaldirektör har begränsat sin intygande om att årsredovisningen ger en rättvisande bild av verksamhetens resultat samt av kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning. Bedömningen omfattar inte de ekonomiska åtaganden som ingåtts av inom de anslagsposter som beslutar om, men som Kammarkollegiet administrerar utbetalningar för. I Kammarkollegiets årsredovisning 2013 anges att myndigheten har administrerat utbetalningar av statsbidrag om . Liksom Kammarkollegiet administrerar även Sida utbetalningar av bidrag och redovisar ekonomiska åtaganden som har beretts av och beslutats av regeringen. uppgick dessa utbetalningar till att jämföra med de i utbetalningar som Sida själv beslutar om. Utestående ekonomiska åtaganden beslutade av regeringen uppgick till . Sidas egna åtaganden uppgick till . Den brutna ansvarskedjan ökar risken för fel och bristande kontroll av att medlen används till avsedda ändamål. Sidas ansvar begränsas till administrativa kontroller och att verkställa utbetalningar. Hanteringen medför att det finns oklarheter kring hur eventuella anslags- eller bemyndigandeöverskridanden ska hanteras. Sådana överskridanden ska redovisas i Sidas årsredovisning trots att Sida inte beslutar om dem. En annan oklarhet som rör dessa ekonomiska åtaganden handlar om vilken valutakurs som de ska redovisas i. Sida redovisar dessa i årsredovisningen till balansdagens valutakurs medan använder andra valutakurser som grund. intygar att Sidas årsredovisning ger en rättvisande bild men ledningen tar inte fullt samma ansvar för de utbetalningar och åtaganden som regeringen har beslutat om, som för sina egna beslutade utbetalningar. Sida och Kammarkollegiet är inte de enda myndigheterna där dispositionsrätten till anslag inte motsvaras av rätten att fatta beslut om anslagens användning. Denna typ av uppdelat ansvar är tvärtom ganska vanligt i statsförvaltningen. Delat ansvar i olika former finns även hos , , länsstyrelserna, , Havs- och vattenmyndigheten, och . Exemplen Sida och Kammarkollegiet är principiellt intressanta eftersom det är som bereder bidragen och ekonomiska åtaganden och regeringen som beslutar om anslagens användning. Därmed omfattas utbetalningarna varken av Myndighetsförordningen (2007:515) eller förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Detta innebär att enbart i dessa två fall saknas ett uttalat ansvar för intern styrning och kontroll för användningen av totalt av statens medel. 2.2 Oklart ansvar för uppföljning Ett annat exempel på delat och oklart ansvar är Kammarkollegiets anslag om för enskilda utbildningsanordnare på högskoleområdet m.m. Detta anslag ingår i de som anges ovan och som Kammarkollegiet administrerar utbetalningar från. Bidragsmottagarna är skyldiga att redovisa mottagna medel. Redovisningen ska förutom en finansiell rapportering också innehålla uppgifter om antalet studenter och om prestationer och examina. De senare uppgifterna ligger till grund för tilldelade bidrag enligt den så kallade högskolemodellen och motsvarar i stort den redovisning som krävs av statliga högskolor och universitet. Kammarkollegiet har i sitt regleringsbrev inte getts och anser sig inte heller ha något ansvar för att följa upp om redovisade uppgifter är korrekta. Kammarkollegiet får inte de enskilda utbildningsanordnarnas årsredovisningar utan dessa skickas till . Den revision som genomförs av de enskilda utbildningsanordnarnas årsredovisningar omfattar enligt revisionsberättelserna enbart de finansiella delarna av årsredovisningarna och inte de uppgifter som ligger till grund för medelstilldelning. Av revisionsberättelserna för de två största utbildningsanordnarna och Stiftelsen högskola framgår att revisionen enbart omfattar de finansiella delarna av årsredovisningen. En myndighet med en särskild problematik är . I granskningsrapporten av regionala projektmedel (RiR 2014:10) visas att beslut om användningen av medel ur anslaget för regional tillväxt fattas av tretton samverkansorgan i olika län, en kommun och tre landsting som anslaget disponeras av . är alltså ansvarigt för ett anslag där annan part fattar beslut om utbetalningar. Det stora antalet aktörer som på olika sätt är delaktiga i beslut om användning av anslaget, försvårar uppföljningen av projektverksamhetens resultat och effekter. 2.3 Felaktig redovisning av statens andra långfristiga värdepappersinnehav Kammarkollegiet ansvarar enligt sin instruktion för redovisningen av statens aktier och andelar i bolag som förvaltas av . har tidigare pekat på riskerna med det delade ansvaret. I granskningen av Kammarkollegiets årsredovisning framkom att det delade ansvaret har medfört ett redovisningsfel om . Bakgrunden var att hade fått i uppdrag att betala in andel av kapitalhöjningen till Europeiska investeringsbanken (EIB). Detta hade inte observerats av Kammarkollegiet, som är den myndighet som ska redovisa aktieinnehavet i EIB. Någon justering av det bokförda värdet för aktieinnehavet gjorde således inte i Kammarkollegiets redovisning. 2.4 Oklart ansvar för åtagande ansvarar för avveckling av försvarsfastigheter, vilket innebär att har ansvar för att vidta åtgärder för de övnings- och skjutfält där Försvarsmakten inte längre bedriver verksamhet. Vad detta åtagande omfattar är dock oklart och har därför inte möjlighet att beräkna kostnaderna för avvecklingarna på ett tillförlitligt sätt. I (2013:33) Försvarsfastighetsutredning nämns framtida utgifter för sanerings- och återställningskostnader, men inte explicit problem med oexploderad ammunition i marken. De skador som uppstår på miljön och som måste åtgärdas finansieras med Försvarsmaktens anslag först när verksamheten upphör. ESV anser att det bör utvecklas en modell där framtida sanerings- och återställningsåtgärder belastar Försvarsmaktens budget som verksamheten pågår. En av de osäkerhetsfaktorer som behöver tas om hand av denna modell är det delade ansvaret för att vidta åtgärder. Myndigheten för utländska investeringar i (Invest ) lades ned . Huvuddelen av verksamheten inordnades i en ny organisation, Business , tillsammans med exportråd. hanterades avvecklingen av för Myndigheten för utländska investeringar i m.m. () och kommer Kammarkollegiet att ansvara för administrativa avvecklingsfrågor samt ta hand om kvarvarande skulder och tillgångar. ESV har rekommenderat att återkräva medel om avseende . delfinansierades flera projekt som Invest bedrev, av via regionala investeringsfrämjande organisationer (regionala projektägare). Invest hade inte själv avtal med den förvaltande myndigheten utan med de regionala projektägarna. I avtalet mellan berörda projektägare och Invest finns villkoret att projektägarna ska hållas skadeslösa om EU inte godkänner de kostnader som projektägarna redovisat. Dessa projektägare har så kallad regressrätt för dessa kostnader mot Invest och därmed mot och som administrerar avvecklingen. redovisade det förväntade återkravsanspråket i ett sent skede i bokslutsprocessen. Det ledde till ett otillåtet anslagsöverskridande med . En aktuell gränsdragningsfråga mellan myndigheter är den mellan och . I rapporten – en fråga om förtroendet för offentlig förvaltning (RiR 2013:12) rekommenderade regeringen att se över mandat att granska redovisning av skatter i andra statliga myndigheter. Bakgrunden var att inte ansåg sig ha ett sådant mandat trots att myndigheten betalar ut i kompensation för ingående mervärdeskatt. I sin skrivelse över rapporten (skr. 2013/14:88) angav regeringen att den inte ansåg att det fanns något behov av en sådan översyn utan hänvisade till en tidigare ansvarsfördelning mellan och . Enligt denna har båda parter ansvar för att rätt belopp betalas ut i kompensation. Det finns i de flesta fall goda motiv till varför uppgifter och ansvar delas mellan olika statliga aktörer. krävs det att myndigheter samverkar för att de på ett effektivt sätt ska nå de mål som är uppsatta för det statliga åtagandet. Ett gemensamt ansvar får dock inte innebära brutna ansvarskedjor med resultatet att ingen aktör har eller tar ansvar för det statliga åtagandet eller att statliga medel använts effektivt och med god hushållning. Som vi visat i exemplen ovan sker detta relativt ofta. Det är inte tillfredsställande att aktörer som inte omfattas av de grundläggande reglerna om ledningens ansvar enligt myndighetsförordningen, fattar beslut om användningen av statliga medel. Förhållandet att myndigheter som Kammarkollegiet och Sida betalar ut utan att det finns någon instans som har ansvar för en rättvisande bild och intern styrning och kontroll kan inte anses acceptabelt. När det gäller och de regionala projektmedlen kan det också ifrågasättas om denna konstruktion är förenlig med det svenska offentligrättsliga systemet som bland annat bygger på att det med anslagsförvaltning följer ett visst ansvar. Förhållandet visar på vikten av en tydligare och mer enhetlig normering i staten när det gäller ansvaret för intern styrning och kontroll och rättvisande redovisning. Vidare anser vi att det klart bör anges vilken myndighet som ska ta hand om eventuella utestående skulder och tillgångar i samband med att myndigheter avvecklas. När det gäller ansvarsfördelningen mellan och har vi givetvis ett ansvar genom vår årliga revision att granska att den redovisning som ligger till grund för kompensation för ingående mervärdesskatt, inte är väsentlig felaktig. Detta är dock en granskning som måste utgå från en bedömning av risken för väsentliga fel. , som en oberoende revisionsmyndighet under , kan därför inte anses ingå som en del i en enskild myndighets interna kontroll. Detta hindrar givetvis inte att bör ägna skattefrågor ett intresse i sin granskning. Det kan här också tilläggas att en bedömning av om skatter redovisas på rätt sätt, i många fall, kräver en särskild kompetens som enbart finns hos . Vi anser därför att mandat att granska redovisning av skatter i andra statliga myndigheter, bör ses över. 3 Intern styrning och kontroll i staten En viktig funktion för den årliga rapporten är att rapportera generella iakttagelser baserade på specifika observationer inom såväl årlig revision som effektivitetsrevision. Ett sådant område är förvaltningens arbete med intern styrning och kontroll av sin verksamhet. I synnerhet den årliga revisionen kommer ofta i kontakt med frågor som rör intern styrning och kontroll eftersom eventuella brister kan ha direkta konsekvenser för granskningens inriktning. Myndighetens ledning ansvarar enligt Myndighetsförordningen (2007:515) för verksamheten och skall se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Avvägningen mellan myndighetsförordningens olika mål för verksamheten görs normalt genom det som kallas internstyrning och kontroll. För vissa, och då främst större myndigheter, gäller en särskild förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll (FISK). I anslutning till underskriften i årsredovisningen ska dessa myndigheter lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Den nuvarande normeringen i 2 kap. 6 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag av hur en myndighetsledning ska redovisa sin bedömning av intern styrning och kontroll ger utrymme för olika tolkningar och ambitionsnivåer. I likhet med föregående års årliga rapport har vi gjort en genomgång och analys av hur myndigheterna har valt att redogöra för sitt arbete med intern styrning och kontroll och grunderna för sin bedömning. Analysen bygger på årsredovisningarna för för de totalt 66 myndigheter som är skyldiga att följa förordningen om intern styrning och kontroll. 3.1 Myndigheternas intygande och beskrivning av intern styrning och kontroll skiljer sig åt Granskningarna av myndigheternas årsredovisningar visar, i likhet , att majoriteten av myndigheterna i anslutning till underskriften av årsredovisningen uppger att den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Arbetsförmedlingen, Kammarkollegiet, Kriminalvården, Försvarsmakten, Polisen, och uppger dock brister i den interna styrningen och kontrollen. och den nystartade har fått undantag från att lämna en bedömning av huruvida den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Det finns som tidigare också en stor variation i hur myndigheterna redogör för sitt arbete med intern styrning och kontroll i sina årsredovisningar. De flesta myndigheter presenterar sin process för arbetet. Ett fåtal myndigheter redogör närmare för och även mer specifikt för myndighetens risker och hur dessa hanteras. Vanligt är att det finns ett eget avsnitt i myndighetens årsredovisning där information om intern styrning och kontroll redovisas. Det finns också myndigheter som endast redovisar den obligatoriska bedömningen av intern styrning och kontroll i samband med underskriften av årsredovisningen. För dessa myndigheter saknas således information om hur ledningen har kommit fram till sitt ställningstagande. 3.2 Vilka brister och riskområden tar myndigheterna upp? ESV anger i sin handledning (2012:46) Ansvaret för intern styrning och kontroll hur myndigheterna ska utforma sin bedömning av den interna styrningen och kontrollen när myndigheten bedömer att det finns brister. ESV anger att när myndigheten gör bedömningen att det finns en brist utesluter det inte att den interna styrningen och kontrollen trots bristerna är betryggande. Myndigheterna behöver inte ta ställning till om bristerna innebär att den interna styrningen och kontrollen inte är betryggande. ESV anger i handledningen att de angivna bristerna kan vara ett underlag för en dialog mellan regeringen och myndighetens ledning. Av de 66 myndigheter som omfattas av FISK rapporterade 7 myndigheter om sådana brister i intern styrning och kontroll att det också påverkade deras bedömning av den interna styrningen och kontrollen. Både , Kammarkollegiet och Arbetsförmedlingen redovisade olika typer av brister förknippade med intern it-verksamhet.