frsrdg · H204JO1 · 2014-11-11 00:00:00 — Som Krimi- nalvården har påpekat har emellertid som skäl för placeringen även åberopats en omständighet som omfattas av bestämmelsen. Misstaget har alltså enligt Kriminalvården inte haft någon betydelse i sak. Jag avhåller mig från att uttala mig i sakfrågor. Emellertid vill jag framhålla att även om felaktigheten inte har haft någon betydelse för placeringen är det mycket olämpligt att Kriminalvår- den har åberopat en felaktig grund för att vidta en så ingripande åtgärd. Inför de månatliga omprövningsbesluten lämnar säkerhetsenheterna ett ytt- rande till . De yttranden som begärdes in och granskades av mina medarbetare var formulerade på ungefär samma sätt och kan illustreras med följande exempel: Han uppvisar god skötsamhet. Emellertid har det inte tillkommit nya, rele- vanta omständigheter sedan det senast föregående omprövningsbeslutet gällande placering i säkerhetsavdelning enligt 2 Kap § 4 fängelselagen (2010:610). Vidare noterades att Kriminalvården hade utformat sina omprövningsbeslut på ett i stort sett likartat sätt, och regelmässigt hade besluten följande motivering: Vid en förnyad prövning av ärendet finner Kriminalvården, huvudkontoret, att [N.N., JO:s anm.] alltjämt ska vara placerad på säkerhetsavdelning. Be- slutet ändras inte. Vad [N.N., JO:s anm.] anfört föranleder ingen annan be- dömning. Med anledning av vad som framkommit vid granskningen förelades Kriminal- vården att närmare redogöra för rutinerna vid handläggningen av omprövnings- ärendena. Av yttrandet skulle framgå bl.a. vad som enligt Kriminalvården utgör ”relevanta omständigheter”, vilken information som säkerhetsenheternas ytt- rande bygger på och om personalen informeras om de förhållanden som legat till grund för placeringen av en intagen på en säkerhetsavdelning. I denna del har Kriminalvården i sitt remissvar uppgett i huvudsak följande. 4.2.1 Rutinerna för omprövning Inför omprövningar av placeringar på säkerhetsavdelning bereder anstalten ett underlag som är baserat på det initiala placeringsbeslutet. De tre olika anstal- terna har i stort sett samma rutiner för upprättande av säkerhetsenheternas ytt- randen inför den månatliga omprövningen. Den intagne får ta del av yttrandet 2 014 /1 5:JO1 K R I M I N A L V Å R D innan det skickas till huvudkontoret och har då möjlighet att yttra sig till en- heten och/eller huvudkontoret. Anstalten har för sin del uppgett att man uppmanar den intagne att skicka med ett eget yttrande om det finns invänd- ningar mot vad som skrivits i anstaltens yttrande. Att så sker är dock enligt samtliga anstalter ovanligt. I sammanhanget ska också nämnas att det regelbundet genomförs kollegier där den intagne och bl.a. klienthandläggaren på säkerhetsavdelningen deltar. I samband med detta diskuteras verkställighetsplaneringen. Säkerhetsenheten på huvudkontoret genomför också regelbundet möten med intagna, omkring två– , då placeringen på säkerhetsavdelningen och andra frågor som rör den intagne diskuteras. Vid dessa möten deltar även personal från den berörda säkerhetsavdelningen. De intagna har också möjligheter att per brev och även per telefon ha en dialog med beslutsfattaren om sin placering. 4.2.2 Utformningen av säkerhetsenheternas yttranden De omständigheter som är relevanta i en enskild intagens fall är de som moti- verade den initiala placeringen. Dessa finns angivna i initialbeslutet och hänvi- sas till i omprövningsbesluten. Dessutom bör i säkerhetsenhetens yttrande re- dovisas sådana ändrade förhållanden som skulle kunna tyda på att det inte längre finns skäl för placering enligt 2 kap. 4 § fängelselagen. De bör i så fall på något sätt vara mätbara eller väl dokumenterade, t.ex. deltagande i syssel- sättning, programverksamhet och/eller aktivt ställningstagande mot kriminali- tet. Säkerhetsenheternas yttranden bygger på information om den intagne som framkommit i samband med att initialbeslutet fattades, utfall av tidigare verk- ställigheter, eventuell misskötsamhet, deltagande i programverksamhet, in- formation från säkerhetsorganisationen liksom information från den personal som har daglig kontakt med den intagne. Avdelningspersonalen tillfrågas inte särskilt inför att yttrandet upprättas. Däremot kan det löpande komma infor- mation från avdelningspersonal om de intagnas förhållanden, som kan beaktas i yttrandet. Sådan information kan exempelvis avse uppgifter som har kommit fram vid samtal eller genom personalens iakttagelser. En bedömning av in- formationens relevans och karaktär görs sedan av ansvarig kriminalvårdsin- spektör. 4.2.3 Kriminalvårdspersonalens kunskap om skälen för placering När en ny intagen är på väg till någon av säkerhetsavdelningarna informeras personalen om dennes bakgrund. Skälen till placeringen redovisas och finns också tillgänglig i de klientadministrativa systemen. Personalen har även till- gång till de domar, utredningar och beslut som ligger till grund för placeringen, och förväntas också själva sätta sig in i underlaget. All personal som arbetar på säkerhetsavdelningarna har genomgått en särskild utbildning (Bas-Säk) innan tjänstgöring påbörjas. En del av utbildningen berör just skäl för placering på säkerhetsavdelning. Det kan också nämnas att de olika säkerhetsavdelningarna, placeringsgrup- pen och säkerhetsenheten på huvudkontoret skickar månadsrapporter till K R I M I N A L V Å R D 2 014 /1 5:JO1 varandra där de redogör för läget när det gäller samtliga intagna på de olika säkerhetsavdelningarna och för hur deras verkställighet fortskrider. Fokus i dessa rapporter ligger på upprätthållande av ordningen och säkerheten. I dags- läget pågår också ett förändringsarbete där ansvariga kriminalvårdsinspektörer vid de olika säkerhetsavdelningarna och huvudkontoret samverkar för att skapa bättre rutiner och förutsättningar för klienter som är placerade på säkerhetsav- delningarna. 4.2.4 Utformningen av omprövningsbesluten När det gäller hur omprövningsbesluten förhåller sig till motiveringsplikten en- ligt 20 § förvaltningslagen kan följande konstateras. Omprövningsbesluten rö- rande fortsatt placering på säkerhetsavdelning är mycket kortfattade. Grunden för placeringen bygger dock i de flesta fall på statiska faktorer som omfattande brottshistorik och kopplingar till grov organiserad brottslighet, vilka har redo- visats redan i initialbeslutet. Placeringen förutsätter också i de allra flesta fall att det finns en varaktig risk för rymning eller fritagning. För att en förändring hos den intagne ska kunna motivera en utskrivning från säkerhetsavdelningen krävs därför normalt att förändringen kan påvisas . Med hän- syn till detta är det också Kriminalvårdens uppfattning att en månatlig ompröv- ning av placeringen kan tyckas motsägelsefull. Detta har också framförts i kon- takter med i samband med införandet av ny häktes- och fängelselagstiftning. Den kontinuerliga omprövningen enligt 2 kap. 4 § fängelselagen ska baseras på omständigheterna för omprövningen och syfta till att avgöra om det fortfarande finns skäl att hålla kvar den intagne på säkerhetsavdel- ningen. Mot bakgrund av vad som framförs ovan om grunderna för den initiala placeringen bör man emellertid enligt Kriminalvårdens mening kunna ta led- ning av vad som anges i kommentaren till förvaltningslagen om moti- veringskravet när en myndighet omprövar sina egna beslut. Finns det en till- fredsställande motivering i ursprungsbeslutet, kan myndigheten i sitt nya beslut inrikta sig på det som kommit fram i samband med omprövningen.13 Även med detta sagt är det enligt Kriminalvårdens uppfattning tveksamt om beslutsmo- tiveringen i omprövningsbesluten i de exempel som bifogats kan anses uppfylla motiveringsplikten i 20 § förvaltningslagen. Man kan kräva att det åtminstone i kortare drag redogörs för varför beslutsfattaren anser att kriterierna för place- ring är uppfyllda. kan det också konstateras att ett flertal beslut har prövats av förvaltningsdomstol som i samtliga fall utom ett avslagit överklagandena. 4.3.1 Kravet på varaktighet i förhållande till omprövningsfrekvensen Inledningsvis vill jag framhålla att jag delar Kriminalvårdens uppfattning att det finns en motsägelse i innehållet i 2 kap. 4 § första stycket 1 fängelselagen och innehållet i paragrafens andra stycke. För att en intagen ska kunna placeras 13 Se m.fl., Förvaltningslagen med kommentarer, 3 uppl., 2010, s. 242. 2 014 /1 5:JO1 K R I M I N A L V Å R D på en säkerhetsavdelning med stöd av den nämnda bestämmelsen krävs att för- hållandena som leder fram till placeringen är varaktiga. Trots kravet på varak- tighet är Kriminalvården skyldig att efter initialbeslutet göra en omprövning. Det säger sig självt att denna första omprövning och flera av de därpå följande omprövningarna knappast kan leda till att Kriminalvården kommer fram till att det har skett någon förändring i de varaktiga riskerna. För egen del anser jag att en lämpligare ordning i dessa fall skulle vara att den första obligatoriska prövningen sker först efter att den intagne placerats på säkerhetsavdelning. Därefter skulle frekvensen av de obligatoriska prövningarna kunna öka i takt med den tid som förflyter och tyngden av de förhållanden som legat till grund för initialbeslutet kan förväntas avta. På så sätt skulle enligt min mening ett system uppnås som är mer förenligt med de rekvisit som anges i 2 kap. 4 § första stycket 1 fängelselagen. 4.3.2 Utformningen av Kriminalvårdens omprövningsbeslut Oavsett vad man tycker om den nuvarande regleringen är Kriminalvården skyl- dig att pröva om det även fortsatt finns skäl att hålla den intagne placerad på säkerhetsavdelning. Med hänsyn till att det som regel är varaktiga förhållanden som har lett fram till placeringen har jag förståelse för att det åt- minstone i de första omprövningsbesluten sällan finns några nya omständig- heter eller bedömningar att redovisa i förhållande till initialbeslutet. Det viktiga är att denna inledande period inte blir alltför lång och att Kriminalvården inte i det närmaste slentrianmässigt använder sig av samma beslutsformulering må- nad efter månad. Jag tycker mig ha sett sådana tendenser, och det riskerar att urholka systemets trovärdighet. Jag delar Kriminalvårdens uppfattning att det vid bedömningen av vilka krav som bör ställas på myndighetens motiveringsskyldighet måste tas hänsyn till att det är fråga om en omprövning av ett tidigare beslut. Som Kriminalvår- den har påpekat bör myndigheten – om initialbesluten har en tillfredsställande motivering – i omprövningsbesluten kunna inrikta sig på de förhållanden som har inträffat efter placeringen på säkerhetsavdelning. En sådan ordning får emellertid inte leda till att Kriminalvården regelmässigt i sin prövning enbart konstaterar att det inte har framkommit några nya förhållanden som påverkar den tidigare bedömningen. Min företrädare, dåvarande chefsJO , har i ett tidigare ärende understrukit vikten av att Kriminalvården åtminstone i mer allmänna ordalag så långt det är möjligt redogör för skälen till att placeringen på säker- hetsavdelningen består.14 Jag delar denna uppfattning, och i detta ligger enligt min mening också att Kriminalvården i sina omprövningsbeslut måste redovisa omständigheter som har tillkommit efter initialbesluten. Det kan exempelvis röra sig om den tid som en intagen har tillbringat på säkerhetsavdelningen och uppgifter om skötsamhet eller deltagande i programverksamhet. Vidare måste Kriminalvården analysera betydelsen av de tillkommande faktorerna och var- för de – om myndigheten inte väljer att ändra beslutet – inte är tillräckliga för 14 Se JO:s beslut i dnr 1468-2011. K R I M I N A L V Å R D 2 014 /1 5:JO1 att påverka initialbeslutet. Enligt min mening måste omprövningsbesluten till en inte obetydlig del ses som en utvärdering av den intagnes vistelse på säker- hetsavdelningen, med hjälp av vilka den intagne ska kunna förstå vilka åtgärder denne kan vidta för att påverka sin situation. I samband med granskningen av de initialbeslut som begärts in kunde mina medarbetare konstatera att Kriminalvården regelmässigt hämtar uppgifter från de utredningar som Kriminalvårdens riksmottagning har utfört. Riksmottag- ningen har till uppgift att bl.a. göra utredningar om intagna som har dömts till långa fängelsestraff.15 Utredningen avseende en intagen granskades, och i den noterades att riksmottagningen hade hämtat in uppgifter från Kriminalvårdens säkerhetsorganisation. Av den anledningen förelades Kriminalvården att yttra sig över följande frågor: –Hur ser riksmottagningens rutiner ut för inhämtande av upplysningar från Kriminalvårdens säkerhetsorganisation? –Dokumenteras de inhämtade uppgifterna på annat sätt än i utredningen, ex- empelvis i de intagnas journaler? –Kommuniceras de uppgifter som hämtas in med de intagna? I denna del har Kriminalvården i sitt remissvar uppgett i huvudsak följande. Riksmottagningens utredare lämnar förslag till huvudkontoret om de sär- skilda villkor som ska gälla för den intagne samt om anstaltsplacering. Inför utredningen tar utredaren kontakt med säkerhetsorganisationen för att höra ef- ter om det finns ytterligare relevant information som kan ha betydelse för risk- bedömningen, utöver vad som framgår av domshandlingar, klientadministra- tiva system (/KVR) och övrigt aktmaterial. Om säkerhetsorganisationen har tillgång till sådan information kan den lämnas muntligt, om den efter pröv- ning bedöms kunna lämnas ut. Utredaren uppmanas också att försöka få in- formationen bekräftad genom andra källor, exempelvis genom att begära in in- formation från polisen. Den information som utredaren får från säkerhetsorga- nisationen dokumenteras inte på annat sätt. Uppgifterna finns dokumenterade hos säkerhetsorganisationen. I riksmottagningens utredning ingår att utredaren håller en intervju med den intagne. Under intervjun presenteras inhämtade uppgifter för den intagne, och utredaren efterfrågar den intagnes inställning till det som har framkommit. 15 Av 2 kap. 4 § första stycket Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om fängelse följer att en intagen som avtjänar fängelse i lägst och som vistas i häkte när domen blir verkställbar ska placeras i riksmottagningen för utredning inför beslut om särskilda villkor, om det inte finns särskilda skäl mot det. För kvinnor gäller att de som avtjänar fängelse i lägst och som vistas i häktet när domen blir verkställbar ska placeras i riksmottagningen för utredning inför upprättandet av en verkställighetsplan, om det inte finns särskilda skäl mot det (se 5 § samma kapitel). 2 014 /1 5:JO1 K R I M I N A L V Å R D Eventuella invändningar från den intagne noteras i utredningen. När utred- ningen är färdigställd får den intagne del av denna och har möjlighet att in- komma med skriftliga synpunkter, vilka bifogas utredningen. Därefter hålls ett kollegium med representanter från huvudkontoret. Vid kollegiet har den in- tagne en ytterligare möjlighet att bemöta och invända mot uppgifter som har framkommit i utredningen. Inledningsvis vill jag framhålla att det av 15 § förvaltningslagen följer att upp- gifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet ska antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Syftet med bestämmelsen är att trygga en parts möjlighet att få del av uppgifter enligt 16 och 17 §§ förvalt- ningslagen. Dokumentationsplikten fyller även en viktig funktion i möjliggö- randet för överordnade instanser att kunna bilda sig en självständig uppfattning om beslutsunderlaget. Därtill gör en korrekt dokumentation det möjligt att i efterhand kontrollera vad som har hänt i ett ärende, exempelvis vid JO:s gransk- ning.16 Det framgår av utredningen att uppgifter från Kriminalvårdens säkerhetsor- ganisation via riksmottagningens utredningar finner sin väg till besluten om placering av intagna på säkerhetsavdelningarna. Uppgifterna har betydelse för placeringen av intagna, och av den anledningen är det viktigt att riksmottag- ningen hanterar dessa uppgifter på ett sådant sätt att det möjliggör dels för den intagne att bemöta dem, dels för andra myndigheter att kontrollera och utvär- dera dem (exempelvis vid ett överklagande). Det skulle i och för sig kunna hävdas att det inte finns någon dokumenta- tionsplikt för riksmottagningen, eftersom uppgifterna har hämtats från en annan del av Kriminalvårdens organisation.17 Denna tanke bygger på att enskilda kan få del av uppgifterna eftersom de redan finns hos myndigheten. Enligt min mening är detta förhållande inte tillräckligt för att riksmottagningen ska kunna avstå från att dokumentera uppgifterna. De uppgifter som hämtas in från säker- hetsorganisationen är nya i riksmottagningens utredning, och det talar med styrka för att de ska dokumenteras. I sammanhanget bör det även noteras att det inte framgår från vem inom säkerhetsorganisationen som uppgifterna har hämtats in eller hur uppgifterna har dokumenterats där. Det kan innebära vissa svårigheter för såväl den enskilde som andra myndigheter att kontrollera upp- gifterna och skaffa sig en självständig bild av det material som legat till grund för beslutet. Av den anledningen anser jag att uppgifterna måste dokumenteras av riksmottagningen. I det exempel som Kriminalvården hade att yttra sig över redovisade riks- mottagningen kontakten med säkerhetsorganisationen enbart i utredningarna, där det angavs följande: ”Vid kontakt med Kriminalvårdens säkerhetsorgani- sation lämnas information att [N.N., JO:s anmärkning] har omfattande kontakt 16Se m.fl., Förvaltningslagen med kommentarer, 3 uppl., 2010, s. 176. 17Jfr uttalande i prop. 1985/86:80 s. 66 där det anges att uppgifter som redan framgår av handlingarna inte behöver antecknas på nytt. K R I M I N A L V Å R D 2 014 /1 5:JO1 med multikriminella individer som är associerade till grov organiserad brotts- lighet.” Enligt min bedömning ska anteckningsskyldigheten fullgöras omgå- ende, och det är inte tillräckligt att uppgifterna enbart tas in i riksmottagningens utredning.18 I fråga om anteckningarnas utformning är det viktigt att de inte blir så knapphändiga att det inte kan användas som bevis om vad som har förekom- mit.19 Vidare måste det av tjänsteanteckningen framgå vem som uppgifterna har hämtats in från, och slutligen måste den dateras.20 Riksmottagningens sätt att dokumentera uppgifterna i det ovannämnda ex- emplet gör det svårt för den intagne att bemöta uppgifterna. Det framgår exem- pelvis inte vad de omfattande kontakterna med multikriminella individer består i. Inte heller framgår det på vilket sätt dessa individer är associerade med grov organiserad brottslighet eller varifrån Kriminalvårdens säkerhetsorganisation har fått uppgifterna. Denna brist på substans gör det svårt för den intagne att bemöta uppgifterna. Därtill innebär bristen på substans en uppenbar svårighet för högre instans att vid en överprövning av beslutet värdera uppgifterna som har hämtats in. I sammanhanget bör det framhållas att om det vid kontakten med säkerhets- organisationen kommer fram känsliga uppgifter finns det en möjlighet att sek- retessbelägga dessa uppgifter i förhållande till den intagne.21 Även om det krävs ”synnerlig vikt” för att Kriminalvården ska kunna neka en intagen att ta del av uppgifterna kan det exempelvis finnas utrymme för att göra det för att skydda en uppgiftslämnares identitet. Det viktiga är att den typen av överväganden inte leder fram till att tjänsteanteckningen utformas på ett intetsägande sätt och där- med påverkar den överprövande myndighetens möjlighet att göra en självstän- dig värdering. Jag utgår från att Kriminalvården ser över rutinerna i denna del och ser till så att förvaltningslagens rättssäkerhetskrav uppfylls. 6.1 En ny struktur för omprövningsbesluten I sitt remissvar har Kriminalvården uppgett att myndigheten ut- reder förutsättningarna för en ny struktur för omprövningsbesluten. I denna del har Kriminalvården uppgett i huvudsak följande. Översynen har inletts eftersom det har framkommit att flera intagna har gett uttryck för att de inte har förstått skälen till sin placering. 18Se JO 1993/94 s. 402. 19Se m.fl., Förvaltningslagen med kommentarer, 3 uppl., 2010, s. 180. 20JO 1998/99 s. 214. 21Se 10 kap. 3 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Av bestämmelsen följer bl.a. att en part kan nekas rätten till insyn i ett ärendes handläggning (s.k. partsinsyn) om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. Om en uppgift inte lämnas ut ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. 2 014 /1 5:JO1 K R I M I N A L V Å R D nu föremål för en översyn, och ett förslag på rutin för kontinuerliga riskbedöm- ningar är ute på remiss. Utgångspunkten är att det ska utföras en fördjupad riskanalys för varje intagen för att på så sätt förtydliga grunderna för placeringen. Det är dock viktigt att vara medveten om att i många fall med intagna som är placerade på säkerhetsavdelningar kommer risken för bl.a. rymning och fritagning att vara hög . Bilden kommer att vara statisk i flera fall, och mycket lite kommer att hända som påverkar själva beslutsformuleringarna. I samband med att den nya processen börjar tillämpas och en mer kontinu- erlig och aktiv riskbedömning görs, ska man även ta fram tidslinjer för intagna på säkerhetsavdelningar. Med tidslinjer avses att det tydligare än förut ska framgå hur en intagen kan räkna med att få vara placerad på säkerhets- avdelning och när en eventuell flytt kan komma att ske till en normalavdelning i säkerhetsklass 1. Avsikten är att skapa en mer flexibel tillämpning av place- ringar där en intagen kan komma att vistas av sin verkställighet på en säkerhetsavdelning, under förutsättning att den aktiva riskbedömningen möjliggör en utskrivning. Flexibiliteten förutsätter dock även det omvända, där en likaså aktiv riskbedömning kan medföra ett beslut om att en intagen återigen ska placeras på en säkerhetsavdelning. Som jag har nämnt inledningsvis var skälet till det här initiativet att det hade blivit uppenbart för mig att flera intagna på landets säkerhetsavdelningar anser att de inte har fått reda på de verkliga skälen till sin placering. Bland de intagna finns det även en uppfattning att de inte kan påverka sin situation när de väl har placerats på säkerhetsavdelningen och att placeringen kommer att fortgå tills det bara återstår till villkorlig frigivning. Många intagna har beskri- vit att de upplever sin situation som hopplös. Min ambition med det här initiati- vet har varit att det ska kunna bidra till att göra processen kring placeringen på en säkerhetsavdelning mer begriplig för de intagna och på så sätt försöka minska känslan av hopplöshet. Mot den bakgrunden ser jag det som positivt att Kriminalvården har vidtagit åtgärder för att skapa ett mer flexibelt system för placeringen på säkerhetsav- delningar. Det kommer självfallet även fortsättningsvis att finnas intagna som är missnöjda med sin placering på sådana avdelningar. Ambitionen från Kri- minalvårdens sida måste emellertid vara att även den missnöjde ska få klart för sig varför denne har placerats på en säkerhetsavdelning. Vidare måste Krimi- nalvården göra det tydligt vilka åtgärder den intagne som vill uppnå förändring kan vidta för att påverka sin situation. Kriminalvården genomför en omorganisation som kommer att ha betydelse för placeringen av intagna på säkerhetsavdelningar. Av den anled- ningen har jag för avsikt att om göra en uppföljning av frågan om Kriminalvårdens handläggning av ärenden om placering av intagna på sådana avdelningar. Eftersom det har framkommit synpunkter på utformningen av K R I M I N A L V Å R D 2 014 /1 5:JO1