frsrdg · H104RR5 · 2014-05-27 00:00:00 — Denna utveckling av granskningen togs också upp som något positivt i yttrande över betänkandet En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur. 7.1.1 granskning av årsredovisningen för staten utvecklas I Granskningsplanen /14 presenterade vi ett utvecklingsprojekt inom som har som syfte att vidareutveckla granskningen av årsredovisningen för staten. Målet är att vår granskning ska omfatta alla delar av årsredovisningen för staten i enlighet med budgetlagen och med beaktande av det direktiv som rådet tagit fram och som ställer krav på medlemsstaternas budgetramverk. Ambitionen är att samtliga iakttagelser från granskning som har bäring på årsredovisningen för staten ska kunna redovisas samlat. har överlämnat en utökad redogörelse för årsredovisningen för staten till . Redogörelsen innehåller både en revisionsberättelse och en rapport med iakttagelser av regeringens uppföljning av budgetmålen i Årsredovisning för staten 2013. När det gäller uppföljningen av de budgetpolitiska målen tar rapporten bland annat sin utgångspunkt i tidigare granskningar av regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket såsom detta redovisats i budget- och vårpropositioner. Revisionsberättelsens uttalande om årsredovisningen för staten är fortfarande begränsat till en bedömning av om den följer budgetlagens krav. Detta ska dock inte tolkas som att redovisningen brister i något avseende. Den peer review som genomfördes vid har tillsammans med införande av internationella standarder uppmärksammat oss på att det finns skäl till att se över hur utformar sina revisionsberättelser generellt. Detta kommer också att påverka granskningen och rapporteringen av årsredovisningen för staten. Även när det gäller årsredovisningen för staten finns det skäl att överväga ett uppdelat uttalande för de olika delarna i årsredovisningen. Frågan om ramverket för årsredovisningen för staten uppfyller kriterierna för ett uttalande om rättvisande bild kan bli enklare att lösa om frågan avgränsas till enbart den finansiella rapporteringen. Det finns då också anledning att närmare diskutera hur uttalanden för övriga delar av årsredovisningen bör och kan formuleras. I sammanhanget är det också värt att notera att det inom EU pågår ett arbete med att utveckla ett gemensamt ramverk för den finansiella rapporteringen. Vi anser att årsredovisningen för staten är ett viktigt men underutnyttjat dokument som borde kunna ge och allmänheten en samlad bild av statens finansiella ställning. För att stärka informationsvärdet är det viktigt att årsredovisningen för staten löpande utvecklas och också blir föremål för en oberoende granskning. Årsredovisningen för staten skiljer sig emellertid i flera avseenden från en årsredovisning för en myndighet. Årsredovisningen för staten innehåller en uppföljning av budgetmålen utifrån nationalekonomiska principer och är dessutom en skrivelse från regeringen. Vi kommer fortsätta att utveckla vår granskning av årsredovisningen för staten. har också påbörjat ett arbete med att ta fram en modell för en samlad riskanalys för staten, och denna analys kommer också att utgöra en viktig utgångspunkt för granskningen. 8 Staten på marknaden inledde granskningsstrategin Staten på marknaden . Utgångspunkten för granskningsstrategin har varit att undersöka effektiviteten i genomförandet av statliga åtaganden på marknader där statliga bolag är verksamma. Granskningarna har omfattat apoteks-, järnvägs-, el-, rymd-, spel-, telekom- och rymdmarknaden. Inom alla granskade marknader finns statlig affärsdrivande verksamhet med betydande statligt kapital. Samtliga marknader påverkas dessutom av EU-medlemskapet och den inre marknaden. På flera av dessa marknader, som till exempel tele-, el- och järnvägsmarknaden, har omregleringar genomförts för att bland annat uppnå mål om ökad effektivitet och bättre tillgång till produkter och tjänster med god kvalitet för medborgare, myndigheter och företag. Förändringarna på dessa marknader har berört viktig statlig infrastruktur och marknaderna svarar också för en väsentlig del av BNP. Andra granskningar har omfattat marknader där stora förändringar har ägt rum utan att det statliga åtagandet har förändrats, som spelmarknaden. Granskningarna har utgått från de mål som beslutats av och som berör de aktuella marknaderna. har till exempel uttalat att det ska finnas grundläggande tillgänglighet till tjänster på transportområdet med god kvalitet och användbarhet. Ett annat exempel är målet om tillgång till effektiva och säkra elektroniska kommunikationer där uttalat att ska ligga i framkant. De statliga aktörerna på marknaderna är regeringen, de statliga bolagen och affärsverken samt expert- och tillsynsmyndigheter. I granskningarna har vi undersökt om lagstiftningen, tillsynen och regeringens styrning av berörda myndigheter och statliga bolag har använts effektivt för att uppnå målen för verksamheterna på berörda marknader. Granskningarna har utgått från övergripande målsättningar som effektivitet, god hushållning och transparens. Granskningsstrategin har inte haft som ambition att täcka in samtliga marknader där staten är verksam utan har täckt vissa av dessa. I detta kapitel presenterar vi en sammanställning av några centrala iakttagelser från våra granskningar av dessa verksamheter. 8.1 Statens kunskapsunderlag har varit begränsat Ett tillräckligt kunskapsunderlag är särskilt viktigt på förändrade marknader eftersom regeringen måste kunna vidta korrigerande åtgärder om statliga och privata aktörer inte agerar i enlighet med intentionerna med det statliga åtagandet för berörd marknad. Våra granskningar av apoteks-, spel-, telekom-, el-, rymd- och järnvägsmarknaderna visar att både regeringen och berörda tillsynsmyndigheter i ett antal fall saknat såväl tillräcklig kunskap om marknaderna som insikt om huruvida marknadsregleringen och marknadstillsynen varit effektiv. Detta har fått konsekvenser för regeringens styrning av berörda bolag och tillsynsmyndigheter och därmed för möjligheterna att uppnå uppsatta politiska mål. 8.1.1 Regeringens kunskapsunderlag har varit för snäva Granskningarna visar att regeringen inte har haft ett tillräckligt kunskapsunderlag om marknadsförhållandena för sin styrning av statliga och privata aktörer på respektive marknader. Kunskapsunderlagen av de statliga bolagens roll och betydelse på marknaden har saknat djupare analyser om hur styrningen av bolagens verksamhet påverkar uppfyllelsen av politiska mål. I stället har underlagen ofta utgått från ett begränsat företagsekonomiskt perspektiv. I förberedelsearbetet för apoteksreformen och i statens försäljning av apotek visade våra granskningar att regeringen inte analyserade i vilka avseenden och inom vilka områden det fanns risker för att marknaden inte skulle kunna leverera ökad tillgänglighet till läkemedel. Detta gällde särskilt de planer som nya apoteksaktörer hade för centrala delar av verksamheten, som till exempel förmågan att expediera recept i förhållande till lagerhållning för läkemedel och att öka tillgängligheten till läkemedel i glesbygd. I granskningen av spelmarknaden framkom att regeringen inte i tillräcklig utsträckning hade utvärderat Svenska Spels arbete med spelansvar för att motverka spelberoende, trots utvecklingen på spelmarknaden där spelproblemen har ökat inom vissa befolkningsgrupper. Arbetet med spelansvar är av stor vikt för att kunna nå de sociala mål som beslutat om, nämligen att sociala skyddsintressen ska värnas och efterfrågan på spel ska tillgodoses under kontrollerade former. På telekommarknaden är den digitala infrastrukturen uppdelad på fyra statliga organisationer, varav två är statliga bolag. Vår granskning visar att regeringen har saknat kunskapsunderlag om betydelsen av och potentialen i det omfattande statliga innehavet av digital infrastruktur och vad den betyder för konkurrensen på telekommarknaden. I granskningen av järnvägsmarknaden konstaterade vi att förseningsstatistik och orsakskodning till förseningar inte har varit tillräckligt kvalitetssäkrad och ändamålsenlig. Bland annat har inte inställda tåg ingått i denna redovisning. Det har därför inte gått att med säkerhet avgöra hur punktligheten för tågtrafiken har utvecklats. eller privatpersoner har därmed fått tillförlitlig och relevant information om punktligheten. Ett tillförlitligt kunskapsunderlag om punktligheten är en förutsättning för att regeringen, och operatörerna i järnvägssystemet ska kunna fatta beslut om vilka insatser som behövs för att åtgärda punktlighetsproblem. Granskningen av elmarknaden visade att regeringen har saknat ett kunskapsunderlag om de effekter som nivån på Svenska kraftnäts avkastningskrav kan ha på elmarknaden. Det avkastningskrav som regeringen ställer på påverkar i sin tur tarifferna som de regionala nätmonopolen och elproducenterna betalar till affärsverket, eftersom intäkter från tarifferna bidrar till att täcka avkastningskravet. Tarifferna påverkar i slutändan de elpriser som hushåll och företag betalar och är därför av vikt för såväl energipolitiska som näringspolitiska mål. 8.1.2 Tillsynsmyndigheternas kunskapsunderlag brister För marknaderna ska fungera effektivt behöver berörda tillsynsmyndigheter bygga upp kunskap både om ekonomiska förhållanden, konkurrensförhållanden och teknikutveckling men också om hur behoven hos konsumenter och producenter utvecklas på berörda marknader. Flera iakttagelser i granskningarna visar dock att berörda tillsynsmyndigheter inte alltid haft tillräcklig kunskap om de omreglerade marknaderna. När omregleringen av järnvägsmarknaden genomfördes var avsikten att Transportstyrelsen i sin tillsyn och marknadsövervakning skulle identifiera brister i marknadens och regleringens funktionssätt och återrapportera detta till regeringen. Vår granskning visar dock att Transportstyrelsen inte har tillräcklig kunskap om marknaden och inte genomfört en ändamålsenlig tillsyn och övervakning. Detta har i sin tur inneburit att varken regering eller andra aktörer i systemet har vidtagit nödvändiga åtgärder för att korrigera brister i marknadens funktionssätt. När det gäller tillsyn över järnvägsunderhållet konstaterar vi i vår granskning att det finns ett antal luckor i järnvägslagen. Det finns inga lagkrav på spårens och fordonens standard och kvalitet annat än ur ett trafiksäkerhetsperspektiv. Transportstyrelsen utövar därför inte någon tillsyn över hur underhållet, som har betydelse för punktligheten, genomförs. Vidare är tillsynen inriktad mot dokumenttillsyn, vilket innebär att ingen regelbunden kontroll av spåren och fordonen sker på plats. I granskningen av telekommarknaden framkom att () saknat kunskapsunderlag om myndighetens pågående och avslutade rättsprocesser. Antalet överklaganden av konkurrensreglerande beslut har varit högt inom telekomområdet. – 2012 överklagades av PTS tillsynsbeslut och av dessa beslut ändrades eller upphävdes av förvaltningsdomstolen. Granskningen visade att PTS inte har haft tillräckligt med underlag för analys av de beslut som överklagats och de rättsprocesser de givit upphov till. Överklagade beslut och utfall i rättsprocesserna har haft betydelse för effektiviteten i regleringen och har skapat osäkerhet bland marknadsaktörerna om vilka förutsättningar som gäller. Granskningen visade att det fanns indikationer på att denna osäkerhet påverkat investeringsklimatet negativt. Antalet överklagade ärenden har emellertid minskat och PTS har genomfört och påbörjat ett antal åtgärder för att förbättra myndighetens arbetsprocesser. Sammantaget visar granskningarna att riksdag och regering behöver få bättre underlag och uppföljning från berörda tillsynsmyndigheter som visar på eventuella marknadsmisslyckanden och avvikelser från målen. Ett sådant underlag skulle också möjliggöra en utvärdering av effektiviteten i tillsynsmyndigheternas verksamhet och därmed om det finns ett behov av att justera de styrmedel som används inom respektive marknad. 8.2 Nya utmaningar för tillsynen har i många fall oreglerade statliga monopol omvandlats och ersatts av marknader som öppnats upp för privata aktörer och konkurrens. När en marknad öppnas upp för privata aktörer och konkurrens, ställs helt andra krav på regler och tillsyn än vad som var fallet när en verksamhet bedrivs som monopol. Staten behöver se till att det finns tydliga regler som leder till stabila, långsiktiga och rättssäkra villkor för både konsumenter och företag. Även tillsynens uppdrag påverkas av omregleringar och marknadsförändringar och behöver anpassas till dessa förändringar. har en stark utveckling av regelverken för tillsyn ägt rum på EU-nivå. Regelverken har blivit alltmer komplexa och innehåller stora handlingsmöjligheter för tillsynen. Sanktionssystemen har förstärkts och innehåller bland annat mycket höga bötesbelopp för såväl fysiska som juridiska personer. Därutöver har tillsynen också fått ökade resurser. Trots att tillsynen har stärkts genom ökade sanktionsmöjligheter och resurser visar våra granskningar att det på flera marknader finns exempel på grundläggande problem i tillsynen. Dagens tillsyn är inte alltid anpassad till de nya kraven som de förändrade marknaderna ställer och tillsynen utförs inte alltid heller på plats. 8.2.1 Dagens tillsyn är inte alltid anpassad till de nya marknaderna Teknikutveckling kan urholka tillsynsmyndigheternas effektivitet, något som vår granskning visar har varit fallet inom spelmarknaden. Denna marknad har genomgått stora förändringar till följd av den tekniska utvecklingen. Utländska spelbolag, utan tillstånd att erbjuda spel till svenska konsumenter, kan marknadsföra sina spel gentemot svenska konsumenter, bland annat via satellitsänd TV och erbjuda spelmöjligheter på Internet utan att detta omfattas av svenska regler och tillsyn. Utlandsbaserade spelbolag stod 2011 för av omsättningen på marknaden. Dessutom bedömde tillsynsmyndigheten 2011 att den illegala inhemska spelmarknaden omsatte mellan 2 till , vilket innebär att den totala spelmarknadens omsättning är betydligt större än vad officiell statistik visar. Samlat innebär denna utveckling att en allt större del av den svenska spelmarknaden inte omfattas av Lotteriinspektionens tillsyn. 8.2.2 Den förebyggande tillsynen av viktig infrastruktur minskar Genom en regelbunden tillsyn på plats kan tillsynsmyndigheten säkerställa att förebyggande åtgärder genomförs i den omfattning som behövs för marknadens funktion. På järnvägs- och elmarknaderna visar våra granskningar att tillsynen av infrastruktur alltmer sker på distans som den förebyggande tillsynen på plats minskar. På järnvägsområdet beror det på att järnvägslagen endast stödjer en tillsyn över rutiner och processer medan ingen regelbunden teknisk besiktning av spårens och fordonens säkerhet sker av tillsynsmyndigheten eller certifierade besiktningsföretag. Inom elområdet har i uppdrag att utöva tillsyn över leveranskvaliteten för elöverföring. Vår granskning visar att den planlagda tillsynen, som ska verka förebyggande, skett mindre ofta än den indikationsstyrda tillsynen. Den indikationsstyrda tillsynen har dominerat arbetet på grund av flera allvarliga stormar. Ett viktigt syfte med den planlagda tillsynen är att nätägarna själva ska vidta förebyggande åtgärder för att öka leveranssäkerheten. Att den planlagda tillsynen fått stå tillbaka riskerar att leda till att det syftet inte uppnås 8.3 Styrningen av de statliga bolagen brister Regeringen styr de statliga bolagen genom ägarpolicy, bolagsordning, ägaranvisning och dialog med styrelseordföranden. Bolagen ska uppfylla ekonomiska mål men ska genom sin verksamhet också bidra till att andra mera samhälleliga mål kan nås. De samhälleliga målen kan vara uttryckta i ägaranvisningar, i bolagsordningen eller i specifika uppdrag. Våra granskningar visar att regeringens styrning av bolagen i praktiken ofta är inriktad på de ekonomiska målen. För bolagen utgör mångtydigheten i uppdragen en otydlighet och ställer särskilda krav på bolagen att göra en avvägning mellan de ekonomiska och samhälleliga målen. Iakttagelser i våra granskningar tyder på att regeringens styrning har saknat en samlad analys av de risker som finns för att mål för marknaderna inte uppfylls. 8.3.1 Bolagsstyrningens fokus är i praktiken affärsmässigheten Regeringens styrdokument anger ibland ett bredare uppdrag för de statliga bolagen men i praktiken styr affärsmässigheten. Ett exempel som visar detta är vår granskning av järnvägsmarknaden. Bolagsordningen för det statliga bolaget slår fast att bolaget ska vara affärsmässigt samt vara ett ledande företag i utvecklingen av den svenska järnvägen i syfte att främja och stödja kollektivt resande och godstransporter på järnväg. Jernhusen tillhandahåller underhållsverkstäder för järnvägsoperatörer, men äger och förvaltar även andra fastigheter i anslutning till järnvägen. har bolaget en dominerande ställning på marknaden för underhållsdepåer och konkurrensfördel i förhållande till nya aktörer. Vår granskning visade att det finns betydande inträdeshinder på marknaden för underhållsverkstäder då nya aktörer bland annat har svårt att få tillgång till trafiknära mark. investerar Jernhusen inte i nya moderna depåer om inte långsiktiga avtal kan slutas med kunderna. Många av kunderna kan inte binda upp sig eftersom de själva får kortsiktig tilldelning av tåglägen av . Konsekvensen är att tillgången till moderna verkstäder för underhåll, avisning och hjulsvarvning i trafiknära lägen är otillräcklig vilket riskerar att förvärra tågförseningarna. Granskningen visade också att marknaden för underhållsverkstäder identifierades som en möjlig flaskhals av regeringen redan innan omregleringen av järnvägen genomfördes. Trots att Jernhusen har ett uppdrag i bolagsordningen som antyder ett bredare samhällsengagemang ska uppdraget till bolaget enligt regeringen tolkas rent finansiellt. Ett annat exempel är () som ansvarar för drift och utveckling av en av svensk rymdverksamhets mest utvecklingsstrategiska tillgångar, rymdbasen . har uttalat att svensk rymdverksamhet ska vara en strategisk tillgång för kunskapssamhället och industrins konkurrenskraft och för att möta samhällets behov, men granskning visar att regeringen i praktiken styr SSC som ett företag bland andra. Avkastningsmålet är satt utifrån en marknadsprissättning på privata marknader men SSC verkar på en nästan helt institutionell marknad som domineras av offentliga upphandlingar. Avkastningsmålet är därför inte anpassat till den marknad bolaget verkar på. Ett tredje exempel är , som har i uppdrag att dels tillgodose efterfrågan på spel, dels att värna sociala skyddshänsyn som spelberoende. Vår granskning visar att bolaget, till följd av sitt otydliga uppdrag har fokuserat på affärsmässighet genom att kanalisera efterfrågan på spel till det egna bolaget i syfte att staten ska få ökad kontroll över det totala spelandet i . Granskningen visar att inte tagit tillräcklig hänsyn till risken för spelberoende samt att regeringen inte utvärderat vare sig Svenska Spels arbete med att minimera negativa sociala konsekvenser till följd av spelverksamhet eller bolagets arbete med att kanalisera efterfrågan på spel till det egna bolaget. 8.4 Svaga incitament för effektivt utnyttjande, underhåll och utveckling av statlig infrastruktur Staten äger en omfattande infrastruktur inom telekom-, el- och järnvägsmarknaderna. En effektivt fungerande infrastruktur kräver att investeringar i underhåll och utveckling sker i tillräcklig omfattning. Om underhåll och investeringar eftersätts finns risker att flaskhalsar och negativa bieffekter som till exempel tågförseningar kan uppstå. Tillgång till denna infrastruktur på transparenta och icke-diskriminerande villkor för de operatörer som är verksamma på dessa marknader är väsentlig för operatörernas effektivitet. Våra granskningar visar dock att det finns svaga incitament för både infrastrukturförvaltare och operatörer att investera i underhåll och utveckling av den statligt ägda infrastrukturen. 8.4.1 Förseningsavgifter, banavgifter och underhåll av järnväg På järnvägsmarknaden finns ett system med förseningsavgifter för att skapa incitament för punktlighet och förebyggande åtgärder. utformar förseningsavgiftssystemet och debiterar förseningsavgifter både till sig själv som infrastrukturförvaltare och till järnvägsoperatörer. Vår granskning visar dock att förseningsavgifterna är för låga för att de ska ha en styrande effekt mot järnvägsoperatörerna. tilldelar också tåglägen till järnvägsoperatörer och tar ut banavgifter för detta från operatörerna. Granskningen visar dock att banavgifter inte motsvarar kostnaden för slitage, trängsel, buller och liknande orsakade av järnvägsoperatörerna och är heller inte differentierade så att de ger en styreffekt på operatörernas efterfrågan av tåglägen. Hur underhållet av järnvägsbanorna sker har också stor betydelse för punktligheten. Vår granskning visar att under har underhållet inte stått i paritet med förslitningen på banorna vilket i sin tur har skapat problem för punktligheten. har dock genomfört ett antal satsningar på underhåll, som myndigheten har gått över till att upphandla underhållet av underhållsentreprenörer. Granskningen visar att underhållet av infrastrukturen inte har hållit utlovad kvalitet på grund av att inte gett underhållsentreprenörerna rätt styrsignaler i upphandlingen och inte heller tillräckligt följt upp entreprenörernas underhållsarbete. Priset är den avgörande faktorn i upphandlingen och funktionskraven är inte tillräckligt avvägda och relevanta. Vidare visade vår granskning att entreprenörernas ersättningsform i kontrakten inte ger incitament till förebyggande underhåll till fast pris, utan avhjälpande underhåll till rörligt pris lönar sig bättre. 8.4.2 Investeringar för utveckling Vår granskning av de investeringsplaner om stamnätets utveckling som godkänt för har sällan uppfyllts från elmarknadens omreglering 1996 till 2011. Många investeringsprojekt har blivit försenade och anpassningen av elnätet till strukturella förändringar i produktionen av el och den allt mer integrerade europeiska elmarknaden har därför blivit lidande. Regeringens styrning har inte varit tillräckligt aktiv för att få att tidigt investera i nödvändig utveckling och kapacitetsökning i det svenska stamnätet. Inom telekomområdet äger de statliga aktörerna , , och digital infrastruktur som tillsammans utgör det näst största rikstäckande stomnätet. Dessa statliga aktörer är viktiga inte bara för marknadens funktion, utan också för möjligheten att uppnå politiska mål som bredbandsmålet och målet om säkra kommunikationer för offentlig sektor. Vår granskning visade dock att regeringen inte haft ett samlat kunskapsunderlag om innehavet av statlig telekominfrastruktur och har heller inte gett tydliga direktiv till de statliga aktörerna om hur de ska utveckla telekomverksamheten. Det har fått till konsekvens att telekomverksamheten inte har prioriterats och inte uppfyllt sin potential på marknaden. Endast en av de fyra organisationerna har fått i uppdrag att verka för att målen i regeringens bredbandsstrategi uppnås. 8.5 Statliga upphandlingar av elektroniska kommunikationer främjar inte innovation Hur statliga upphandlingar genomförs är av stor vikt för möjligheten att uppnå innovationspolitiska mål. Den nationella innovationsstrategin uttrycker att det offentliga åtagandet för ett starkt innovationsklimat ska nås bland annat genom statliga och andra offentliga innovationsupphandlingar. granskning av telekommarknaden visar dock att statens upphandlingar av elektroniska kommunikationer inte har använts strategiskt för att främja de mål som finns om innovation och utveckling för dessa marknader. Trots att staten är den enskilt största användaren av elektroniska kommunikationer i saknar regeringen underlag om omfattningen av den statliga innovationsupphandlingen inom telekom.