frsrdg · H204JO1 · 2014-11-11 00:00:00 — Så långt hanterade styrelsen i praktiken ärendet enligt regelverket om utlämnande av allmän handling. Styrelsen utformade dock sitt beslut som om ärendet avsåg utlämnande av uppgift ur allmän handling. Jag noterar även att det i remissvaret omväxlande talas om att ”handlingen” lämnats ut respek- tive att skrivelse handlagts som en begäran om att få uppgift ur allmän handling. Vad som förekommit ger intryck av att styrelsen vid sin prövning inte har hållit isär de två regelsystemen. Enligt min uppfattning borde ha handlagt begä- ran enligt regelverket om utlämnande av allmän handling. I enlighet med detta borde beslutet att delvis avslå hans begäran ha varit försett med en överklagan- deanvisning. Omfattades de aktuella uppgifterna (namnen) av sekretess hos ? beslutade alltså att inte lämna ut namnen på de personer som begärt ut vissa allmänna handlingar hos styrelsen och som i det sammanhanget självmant lämnat uppgift bl.a. om sina namn. JO är återhållsam med att uttala sig om myndigheters bedömningar i enskilda fall. JO:s granskning är inte heller avsedd att ersätta den prövning som kan ske i ordinarie ordning. Med hänsyn bl.a. till att . inte gavs möjlighet att överklaga styrelsens avslagsbeslut finner jag dock anledning att uttala följande. Som framgått är tanken att myndighetens diarium ska vara allmänt tillgäng- ligt. Om det funnits skäl att med stöd av reglerna i OSL sekretessbelägga nam- nen borde dessa inte ha förts in i diariet. Styrelsens åtgärd att registrera namnen får förstås som att myndigheten gjorde bedömningen att uppgifterna inte omfattades av sekretess. Skälen för styrelsens senare beslut att trots detta sekretessbelägga namnen har utvecklats i remissvaret och samman- fattats i tre punkter (se ovan under . Under tredje punkten har styrelsen åberopat bestämmelsen i 21 kap. 3 § OSL. Av den bestämmelsen framgår följande. Sekretess gäller för uppgift om en enskilds bostadsadress eller annan jämförbar uppgift som kan lämna upp- lysning om var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt, den enskildes telefonnummer, e-postadress eller annan jämförbar uppgift som kan användas 2 014 /1 5:JO1 O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T för att komma i kontakt med denne samt för motsvarande uppgifter om den enskildes anhöriga, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men om uppgiften röjs. Jag noterar att kammarrätten i den ovan (under rubriken ) nämnda domen prövade bl.a. om sekretess hindrade ett utlämnande av de namnuppgif- ter som är aktuella här. Domstolen fann att det inte förelåg grund för att med stöd av 21 kap. 3 § OSL sekretessbelägga namnen, vilka således kunde lämnas Jag har samma uppfattning och konstaterar att uppgift om namn inte nämns bland de uppgifter som, enligt bestämmelsens ordalydelse, kan omfattas av sek- Inte heller styrelsens övriga skäl har haft relevans i sammanhanget. har det inte varit fråga om att någon som anonymt begärt ut en handling efter- forskats (punkten 1). Vidare är det som styrelsen anfört under punkten 2 svår- Förekomsten av ”hot och risk för hot och våld mot anställda på Ung- domsstyrelsen” kan t.ex. inte ha haft betydelse för den här aktuella prövningen. De skäl som styrelsen angett i remissvaret har sammanfattningsvis inte kun- nat åberopas för att vägra ett utlämnande av handlingen som innehöll namn- . borde därför ha fått ta del av handlingen i dess helhet. I sammanhanget kan jag inte underlåta att anmärka att styrelsen i moti- veringen till sitt avslagsbeslut till . inte nämnt de skäl som i remissvaret tagits upp under punkterna 2 och 3. Jag vill erinra om att motiveringen av ett beslut ska återspegla samtliga skäl som myndigheten har lagt till grund för sitt Såväl handläggningen som remissvaret visar att det hos finns stora brister vad gäller tillämpningen av TF och OSL i ärenden om utläm- nande av allmän handling. Jag förutsätter att , om det inte redan skett, genomför de kompetenshöjande insatser som nämns i yttrandet till Vad som i övrigt förevarit i ärendet föranleder inte något uttalande från min Ärendet avslutas med den kritik som framgår av det anförda. O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T 2 014 /1 5:JO1 Kritik mot , som bl.a. avtalat bort rätten till insyn i ett tjänstetillsättningsärende (Dnr 3529-2012) Beslutet i korthet: När kommunalförbundet skulle rekrytera en direktör an- litades ett privat rekryteringsföretag. En journalist som vände sig till förbun- det för att ta del av de intresseanmälningar som hade kommit in till företaget fick avslag på sin begäran med hänvisning till att handlingarna inte var för- varade hos, inkomna till eller upprättade hos förbundet. Efter att beslutet överklagats slog kammarrätten fast att rekryteringsföre- taget fick anses ha mottagit intresseanmälningarna för kommunalförbundets räkning och att de var att betrakta som allmänna handlingar. Kammarrätten återförvisade målet till . efter att kommunalförbundet fått del av beslutet avslogs journalistens begäran på nytt, nu med hänvisning till att förbundet – enligt ett avtal med rekryteringsföretaget – inte hade tillgång till de begärda hand- lingarna. kritiseras för att inte ha sett till att kammarrätten fick del av innehållet i avtalet med rekryteringsföretaget, för att inte skynd- samt ha agerat med anledning av domstolens beslut och för att ha ingått avtal med rekryteringsföretaget om begränsning i tillgången till handlingar på det sätt som skedde. I samband med att skulle anställa en direktör anlitade förbundet rekryteringsföretaget (), för att bl.a. ta emot intresseanmälningar gällande tjänsten. , journalist på (VLT) vände sig till kommunalförbundet och begärde ut de intresseanmälningar som hade kommit in till . Genom ett beslut avslog kommunalförbundet begäran. Som motivering till beslutet angavs bl.a. följande. De handlingar som begärt att få ta del av är intressean- mälningar som intresserade av tjänsten har skickat till rekryteringsföretaget . [– – –] De som har anmält sitt intresse för den aktuella chefsbefattningen har utgått från konfidentiell behandling av sina intresse- anmälningar så länge handlingarna finns hos rekryteringsföretaget. Företrädare för […] är inte in- volverade i urvalsprocessen och har således inte tillgång till intresseanmäl- ningar eller andra handlingar från de som anmält sitt intresse för tjänsten. Rekryteringsföretaget ombesörjer ett urval och tillfrågar intresserade om uppgifter om dem kan lämnas vidare till kommunalförbundet. Företrädare för kommunalförbundet kommer således inte att ha någon påverkan på vilka sökande som kommunalförbundet i slutändan erhåller från rekryte- ringsföretaget. 2 014 /1 5:JO1 O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T Med hänsyn till att de handlingar som begärt att få ta del av inte är förvarade, inkomna eller upprättade hos , avslås begäran. överklagade kommunalförbundets beslut. upphävde Kammarrätten i det överklagade be- slutet och visade målet (nr 1840-12) åter till . Som skäl för sitt beslut angav kammarrätten följande. har i ett tillsättningsärende anlitat ett rekryteringsfö- retag för att ta emot de intresseanmälningar som begärts utlämnade. Kammarrätten finner att det i målet inte är visat att kommunalförbundet har frånhänt sig rätten att ta del av handlingarna hos rekryteringsföretaget. Rekryteringsföretaget måste därför anses ha mottagit handlingarna för kommunalförbundets räkning (jfr RÅ 1992 not. De begärda handling- arna har därför varit att anse som allmänna och kommunalförbundet skulle därmed ha begärt in dem för att pröva frågan om utlämnande i sak, dvs. om kommunalförbundet med stöd av någon sekretessbestämmelse kan vägra att lämna ut handlingarna. På grund av det anförda ska det överklagade beslutet upphävas och målet visas åter till i enlighet med ovanstå- ende. I kammarrättens avgörande noterades att kommunalförbundet hade beretts till- fälle att yttra sig över överklagandet, men inte hörts av. Genom ett beslut avslog kommunalförbundet på nytt begäran. I motiveringen till beslutet angavs att de handlingar som begärts utlämnade hade förstörts av . Vidare angavs att det i överens- kommelsen mellan förbundet och ingick att , utan insyn från förbundet, skulle välja ut ett antal kandidater som därefter skulle presenteras för förbundet. I överenskommelsen ingick vidare att förbundet endast hade rätt att ta del av handlingar beträffande de personer som presenterades. Enligt be- slutet hade på förfrågan meddelat att man inte hade kvar de efterfrå- gade handlingarna. Eftersom handlingarna heller aldrig hade kommit in till kommunalförbundet uppgav förbundet att de begärda handlingarna inte kunde lämnas ut. I en anmälan till JO framförde klagomål mot kommunalför- bundet. Han menade att förbundet hade låtit förstöra de handlingar som dom- stolen ålagt förbundet att, efter sekretessprövning, lämna ut. Han var även kri- tisk till att förbundet efter kammarrättens avgörande hade dröjt en månad med att på nytt pröva utlämnandefrågan. anmodades att yttra sig över anmälan. Som sitt yttrande överlämnade förbundet en skrivelse av chefsjuristen , . Avtalet med bifogades. O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T 2 014 /1 5:JO1 Medlemmar i [] är Väs- terås kommun och . VMU har rekryterat en direktör till VMU. Det är som har ansvar för rekrytering och tillsättning av direktör. VMU har varit mån om att rekryteringen av ny direktör ska vara såväl öppen som korrekt genomförd. VMU vände sig därför till kom- muns interna rekryteringsenhet, HR Centrum, för att få råd hur rekryte- ringen på bästa sätt skulle genomföras. Rekryteringsenheten rekommende- rade VMU att anlita ett professionellt rekryteringsföretag, Rekry- tering, med vilket har avtal. VMU tecknade avtal med avseende den ak- tuella rekryteringen. [– – –] I avtalet anges följande: ”tar emot intresseanmälningar samt svarar på eventuella frågor kring rekryteringsprocessen. gör ett första urval baserat på de krav och erfarenheter som Västmanlandsmusiken tagit fram. De personer som går vidare till nästa steg kontaktas av och får då veta att deras in- tresseanmälan kan komma att omfattas av offentlighets- och sekretesslagen om de väljer att fortsätta vara med i processen.” I ”särskilda bestämmelser rekrytering” p. 5, ”Uppdrag inom offentlig sektor”, regleras särskilt hur rekryteringsuppdrag inom offentlig sektor hanteras. har i enlighet med det avtal som ingåtts ombesörjt mottagandet av intresseanmälningar avseende den aktuella tjänsten och därefter gjort ett urval av kandidater som presenterats för VMU. Innan VMU erhållit en presentation av urval av kandidater be- gärde att få ut intresseanmälningarna avseende den aktuella tjänsten och för det fall handlingarna inte skulle läm- nas ut begärde ett överklagbart beslut. erhöll ett beslut om avslag på utläm- nande av begärda handlingar, eftersom VMU ännu inte fått några kandida- ter presenterade för sig och därför inte hade några handlingar, i enlighet med avtalet mellan VMU och . överklagade VMU:s beslut att inte utlämna de av ho- nom begärda handlingarna. var klar med sin urvalsprocess. Fem kandi- dater som lämnat intresseanmälningar överensstämde enligt med kravprofilen. Dessa var villiga att gå vidare i processen och offentliggöra sina ansökningar. De fem kandidaternas ansökningshandlingar översändes från till VMU per mejl . Så här skriver rekryteringskonsult , , i följetex- ten: ”Härmed översänder jag de aktuella intresseanmälningarna gällande tjänsten som Direktör för i enlighet med punkt 5.2– 5.5 i vårt avtal, observera dock att vi inte utelämnar en kandidatsamman- fattning eftersom inte har utfört en hel rekryteringsprocess. Dessa fem kandidater är de som uppfyller kriterierna bäst utifrån den kravprofil som finns kopplad till den aktuella tjänsten. Samtliga fem personer är kontaktade och vet att de nu överlämnas till Er, dvs. de har tagit ställning till att de vill fortsatt vara med i Er anställ- ningsprocess och att Ni nu har tillgång till dessa fem personers handlingar.” som handlingarna inkom till VMU vidaresändes dessa per mejl till på VLT. De fem kandidaterna presenterades i 2 014 /1 5:JO1 O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T upphävde Kammarrätten i det av VMU fattade beslutet och visade målet åter till VMU för erforderlig handlägg- ning. Av kammarrättens dom framgår att anfört bl.a. att det inte har framkommit att kommunalförbundet och rekryteringsföretaget skulle ha avtalat om att kommunalförbundet inte ska ta del av inkomna in- tresseanmälningar. Kammarrättens dom kom VMU tillhanda . Eftersom begärda handlingar inte fanns hos VMU, beslutade VMU att avslå begäran om utlämnande av allmän handling. Undertecknad var VMU behjälplig med att formulera beslutet. Eftersom undertecknad fått informationen att det inte fanns några dokument från hos VMU och att det inte fanns några intresseanmälningar, utöver de som gick vidare till ansökan, sparade hos , utgick undertecknad från att det hade funnits andra intresseanmälningar, men att dessa förstörts. Därav formuleringen i beslutet. Huruvida det funnits några intresseanmälningar utöver de som gått vi- dare till ansökan, känner inte VMU till, eftersom man avtalat med om att VMU inte skulle delta i urvalet av kandidater till direktörstjänsten och att man inte haft tillgång till några intresseanmälningar eller andra handlingar från de personer som anmält sitt intresse for tjänsten. Detta för att VMU inte skulle ha någon påverkan på vilka sökande som slutligt skulle presenteras för VMU. Enligt avtalet mellan VMU och Rekrytering framgår det tydligt att endast ägt tillgång till intresseanmälningarna och att VMU endast haft rätt att ta del av handlingar och uppgifter som lämnat efter att de gjort sitt urval och presenterat de kandidater de förordar. Hur många som sökte och inte stämde med kravprofilen eller som eventuellt inte var be- redda att gå vidare med sin ansökan har VMU inte någon vetskap om eller ens haft möjlig tillgång till. VMU anser inte att man agerat fel genom att inte lämna ut handlingar till , eftersom man inte hade tillgång till några handlingar enligt avtalet med . VMU beklagar att svaret till Kammarrätten inte tillräckligt tydligt klar- gjorde hur rollfördelningen var mellan VMU och . Det är också be- klagligt att det skriftliga avtalet mellan VMU och inte getts in till kammarrätten och därför inte har legat till grund för kammarrättens pröv- ning . har framhållit att VMU dröjt en månad med att göra en ny prövning av frågan om utlämnande. Som framgår ovan meddelades kammarrättens dom , men kom VMU tillhanda . Därefter dröjde VMU med att ta ställning till kammarrättens beslut. Tidsutdräkten beror i huvud- sak på att undertecknad, som lovat vara VMU behjälplig med att formulera ett beslut, dels var ledig och dels hårt arbetsbelastad varför beslutet kom att dröja. VMU beklagar dröjsmålet med att fatta beslut med anledning av kammarrättens dom. O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T 2 014 /1 5:JO1 kommenterade kommunalförbundets yttrande. Han ifrågasatte om förbundets avtal med skulle kunna befria förbundet från skyldigheten att följa offentlighetslagstiftningen och ett domstolsbe- slut. I ett beslut anförde JO Renfors följande. Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen, TF. Enligt dessa bestämmelser har var och en rätt att ta del av en handling som förvaras hos en myndighet om den är inkommen till myndigheten eller upprättad där, förutsatt att den inte omfattas av sekretess (2 kap. 1–3 §§ TF). En handling anses inkommen till myndighet, när den har anlänt till myndig- heten eller kommit behörig befattningshavare till handa (2 kap. 6 § TF). En allmän handling som får lämnas ut ska tillhandahållas genast eller så snart det är möjligt. Det ska ske på stället och utan avgift. Den som begär det har också rätt att mot avgift få en kopia av handlingen. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt. (2 kap. 12–13 §§ TF) Besked i en utlämnandefråga bör normalt lämnas som begäran gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om det är nöd- vändigt för att ta ställning till om utlämnande får ske. Ett visst ytterligare dröjs- mål kan vara ofrånkomligt om framställningen avser eller fordrar en genom- gång av ett omfattande material. I sådana fall kan det vara lämp- ligt att successivt lämna besked om vad som kan lämnas ut. För det fall en domstol upphäver en myndighets beslut att inte lämna ut en handling och visar målet åter för ny behandling, ska myndigheten – så snart den mottar domstolens avgörande – handlägga ärendet med samma skyndsam- het som om det varit fråga om en ”ursprunglig” begäran (se JO 1994/95 s. 571, dnr 1206-1993). Frågor kring allmänhetens rätt till insyn i samband med rekrytering av kom- munala tjänstemän har aktualiserats hos JO ett flertal gånger, se bl.a. JO 1989/90 s. 415 (dnr 1121-1988 m.fl.), JO 1990/91 s. 391 (dnr 1632-1989), JO 1992/93 s. 622 (dnr 584-1991) och JO 2012/13 s. 464 (dnr 6168-2010). I rätts- praxis har saken behandlats bl.a. i RÅ 1989 ref. 29 (jfr även RÅ 1984 2:49) och i RÅ 1996 ref. 25. I det sistnämnda målet tog Regeringsrätten (numera ) i plenum upp principfrågan om hur handlingar som för- varas hos ett rekryteringsföretag ska bedömas från offentlighetssynpunkt. Re- geringsrätten anförde: Av 2 kap. 3 § TF framgår att en handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § samma kapitel i TF är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. En handling anses enligt 2 kap. 6 § inkommen till en myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda. Enligt 2 kap. 7 § gäller som huvudregel att en handling anses upprättad när den har expedierats. Vad som framkommit i målet visar att de handlingar som begärts utläm- nade utgjort ett led i ett kommunalt tjänstetillsättningsärende. Annonsens utformning och vad som i övrigt upplysts i målet, bl.a. om handläggningen av ärendet, ger vid handen att konsultbolaget mottagit de ifrågavarande 2 014 /1 5:JO1 O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T handlingarna i kommunens ställe och att handlingarna varit tillgängliga för kommunen från det att de kommit in till bolaget och därefter åtminstone till dess ärendet beretts så långt att en enda person uppmanades att söka tjäns- ten. Bolaget måste därför anses ha mottagit och förvarat handlingarna för kommunens räkning. På grund därav har de varit att anse som allmänna handlingar och kommunen hade när framställningen gjordes bort infordra dem för att pröva framställningen i sak. Det avgörande för hur handlingar i ärenden av detta slag ska bedömas från of- fentlighetssynpunkt är således om de mottagits i den kommunala myndighetens ställe och är tillgängliga för myndigheten. Om så är fallet saknar det betydelse var handlingarna rent fysiskt förvaras (se JO 2012/2013 s. 464, dnr 6168-2010). I samma beslut har JO med utgångspunkt i Regeringsrättens avgörande uttalat att domstolens ställningstagande ligger väl i linje med offentlighetsprincipens syfte och tillämpning i andra sammanhang. I beslutet anges vidare att om ett rekryteringsföretag har i uppdrag att ta emot ansökningshandlingar och intres- seanmälningar som avser ett pågående tjänstetillsättningsärende hos en myn- dighet, får det anses ske för myndighetens räkning. Vidare sägs att det torde ligga i sakens natur att myndigheten som uppdragsgivare har möjlighet att ta del av innehållet i sådana handlingar och att, i enlighet med Regeringsrättens avgörande, ansökningar och intresseanmälningar som ges in till ett rekryte- ringsföretag därmed typiskt sett blir att betrakta som allmänna. I sitt avgörande konstaterade i att de begärda intresseanmälningarna var att anse som allmänna handlingar och att kommunalförbundet därför skulle ha begärt in dem för att pröva utlämnande- frågan i sak. Kammarrätten upphävde mot den bakgrunden det överklagade be- slutet och visade målet åter till . Först efter att kammarrätten avgjort målet förde kommunalförbundet fram att man enligt avtalet med enbart hade rätt att ta del av handlingar som lämnat över till förbundet. Det är anmärkningsvärt att kommunalförbundet inte såg till att denna in- formation tillfördes målet i kammarrätten. Avtalets betydelse för frågan om handlingarnas rättsliga status blev på grund av förbundets underlåtenhet inte prövad. Efter att kammarrätten avgjort målet hade kommunalförbundet å ena sidan domstolens avgörande att förhålla sig till, å andra sidan det avtal som ingåtts med . I den uppkomna situationen ankom det på förbundet att skynd- samt försöka få in de begärda handlingarna från och – förutsatt att handlingarna inte omfattades av sekretess – lämna ut dem, eller att lika skynd- samt meddela ett nytt överklagbart avslagsbeslut. Efter att förbundet fått del av kammarrättens avgörande dröjde det dock innan ett nytt be- slut fattades. Detta är inte acceptabelt. När det gäller frågan om hur man ska se på kommunalförbundets agerande i övrigt vill jag anföra följande. Något hinder mot att en myndighet anlitar ett rekryteringsföretag för att sondera marknaden och även aktivt bedriva rekryteringsbefrämjande O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T 2 014 /1 5:JO1 åtgärder finns inte. Det är emellertid viktigt att ett sådant förberedande arbete som utförs av en enskild konsult hålls åtskilt från själva tjänstetillsättnings- ärendet. Handläggningen av tjänstetillsättningen och beslutet i det ärendet är förbehållet myndigheten. Ett sådant ärende ska präglas av samma öppenhet som gäller i andra ärenden hos en myndighet (se t.ex. JO:s beslut , dnr 1629-2007). Enligt kommunalförbundets avtal med skulle företaget delta i pro- cessen med att rekrytera en direktör till förbundet. En annons skulle, efter att ha bearbetats av förbundet, läggas ut på webbplats. skulle se- dan ta emot s.k. intresseanmälningar till tjänsten och välja ut ett antal personer som skulle gå vidare till nästa steg och bli presenterade för förbundet. Det är tydligt att det varit fråga om en samlad process, där det förberedande arbetet inte har hållits åtskilt från själva tjänstetillsättningsärendet. Förbundets tjänste- tillsättningsärende får i en sådan situation anses ha inletts i vart fall när tjänsten som direktör annonserades ut. Det som angetts i avtalet – att endast deltar i ”del av rekryteringsprocess” – ger inte anledning till någon annan be- dömning. Förfarandet måste från rättsliga utgångspunkter uppfattas på det sät- tet att tagit emot ansökningshandlingarna i förbundets ställe. När det gäller frågan om handlingarna varit tillgängliga för kommunalför- bundet kan jag konstatera att det av avtalet med (punkt 5.4 om uppdrag inom offentlig sektor) framgår att förbundet skulle ha begränsad tillgång till handlingarna i ärendet. Enligt den praxis som utbildats kan ett sådant avtals- villkor ha betydelse för frågan om handlingar ska anses allmänna. Det finns anledning att anta att avtalet i denna del har utformats för att förhindra insyn i ärendets inledande skede. Enligt min mening borde förbundet inte ha träffat ett avtal med detta innehåll. En myndighet ska inte genom civilrättsliga avtal för- söka kringgå den grundlagsfästa rätten att ta del av handlingar som tillhör myn- dighetens eget tjänstetillsättningsärende. Jag har dock förståelse för att rättsläget kan uppfattas som både komplicerat och oklart.