frsrdg · H104RR4 · 2014-05-15 00:00:00 — redogörelse för granskningen av Årsredovisning för staten 2013 har i enlighet med lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granskat regeringens Årsredovisning för staten 2013. Revisionen har utgått från de bestämmelser som gällerårsredovisningen för staten i budgetlagen (2011:203). Som framgår av revisionsberättelsen och revisionsrapporten, bilagor i denna redogörelse, är det uppfattning att Årsredovisning för staten 2013 i allt väsentligt är upprättad i enlighet med bestämmelserna i budgetlagen. I likhet med föregående år omfattar uttalandet inte frågan om årsredovisningen ger en rättvisande bild. Det ska inte tolkas som att funnit väsentliga fel i sin granskning, utan är en konsekvens av att budgetlagen inte utgör ett ramverk för redovisning i syfte att uppnå en rättvisande bild. Det saknas en tydlig normering, såväl för den finansiella redovisningen som för övriga obligatoriska delar av årsredovisningen, för att en revision i enlighet med internationella standarder ska kunna uttala sig om den rättvisande bilden. Enligt budgetlagen ska granska hela dokumentet Årsredovisning för staten. Enligt samma lag ska regeringen i årsredovisningen göra en uppföljning av de budgetpolitiska målen: överskottsmålet samt utgiftstaket för staten och ålderspensionssystemet. har valt att även lämna iakttagelser rörande regeringens uppföljning av de budgetpolitiska målen i Årsredovisning för staten 2013 till i en bilaga i denna redogörelse. En central utgångspunkt för iakttagelserna är tidigare granskningar av tillämpningen av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna. Denna granskning ska även ses mot bakgrund av rådets direktiv (2011/85/EU) om krav på medlemsstaternas budgetramverk som föreskriver en effektiv och punktlig övervakning av hur de numeriska finanspolitiska målen iakttas. Regeringen hänvisar i proposition 2013/14:173 En utvecklad budgetprocess till granskning av Årsredovis- 20 13/14 :RR4 F AT T N IN G ning för staten som en del i hur lever upp till EU:s krav om övervakning av de budgetpolitiska målen. När det gäller de budgetpolitiska målen är det enligt tydligt att det finansiella sparandet ligger under den beslutade nivån för överskottsmålet, men att det är förenligt med det finanspolitiska ramverket i och med den långa lågkonjunkturen. Givet det svaga utfallet för det finansiella sparandet 2013, det låga strukturella sparandet och det faktum att det tioåriga medelvärdet är fallande, är det viktigt att beskriva eventuella långsiktiga risker som detta kan medföra för de offentliga finanserna. Regeringen hänvisar i Årsredovisning för staten till att den samlade bedömningen av tioårssnittet för den offentliga sektorns finansiella sparande justerat för konjunkturen ligger i närheten av av BNP men diskuterar inte i sammanhanget betydelsen av att underskottet är 2013, eller –1,av BNP. Genom att undvika att diskutera om den förda politiken under budgetåret har lett till att det finansiella sparandet ligger under målet, ger regeringen heller inte sin syn på vilka orsaker som finns bakom denna försämring, om det är motiverat utifrån stabiliseringspolitiska hänsyn eller om försvagningen av det finansiella sparandet utgör en långsiktig risk för statens finansiella ställning. Sammantaget konstaterar att regeringens uppföljning av överskottsmålet i Årsredovisning för staten 2013 kan förbättras på flera sätt. Förbättringarna bör ta sin utgångspunkt i att årsredovisningen ska utgöra ett underlag för kontroll och uppföljning av de beslut som fattat om statens budget samt en del av den information som ska grunda sina ekonomiska beslut på. välkomnar därför förslaget om att tydligare redovisa avvikelser från överskottsmålet och hur en återgång till målnivån ska ske i proposition 2013/14:173 En utvecklad budgetprocess. välkomnar också aviseringen ekonomiska vårproposition att regeringen ska återkomma med en översyn av lågkonjunkturens påverkan på uppföljningen av överskottsmålet. När det gäller den finansiella rapporteringen i övrigt är det angeläget att regeringen fortsätter det pågående arbetet med att utveckla normeringen för upprättandet av årsredovisningen. En viktig fråga i detta sammanhang är redovisning och värdering av statens innehav av aktier. Det finns också anledning för regeringen att stärka den interna styrningen och kontrollen över verksamheter i staten med delat ansvar mellan myndigheter. Årets granskning har visat hur bristande kommunikation mellan myndigheter har medfört felaktigheter i deras redovisning. Dessa fel har dock rättats i upprättandet av årsredovisningen för staten men visar likväl på åtgärdsbehov inom detta område. SA M M A N F A T T N I N G 2013 /14 :R R4 Härmed överlämnas i bilaga revisionsberättelse och revisionsrapport med iakttagelser rörande uppföljningen av de budgetpolitiska målen och den finansiella redovisningen i Årsredovisning för staten 2013 i enlighet med tilläggsbestämmelsen 3.8.5 till 3 kap. 8 § riksdagsordningen (1974:153). Föredragande för revisionsberättelsen och den finansiella rapporteringen har varit ansvarig revisor och för uppföljningen av de budgetpolitiska målen revisionsdirektör . 20 13/14 :RR 4 Revisionsberättelse för Årsredovisning för staten 2013 .................................. Regeringens ansvar för årsredovisningen med iakttagelser om uppföljningen av de budgetpolitiska målen i Årsredovisning för staten 2013...................... Sammanfattning och bedömning ......................................................... Regeringens redovisningav uppföljningen av överskottsmålet i Årsredovisning för staten 2013............................................................ iakttagelser om uppföljningen av Regeringens redovisning för utgiftstaket .................................. iakttagelser om utgiftstaket...................................... iakttagelser över den finansiella rapporteringen i Årsredovisning för staten 2013.......................................................... Regeringens redovisning av offentliga sektorns finansiella Normering och tillämpliga ramverk för upprättande av Bruten ansvarskedja – myndigheter med delade ansvar .................... 2013 /14 :RR4 Revisionsberättelse för Årsredovisning för staten 2013 har reviderat Årsredovisning för staten 2013 (skrivelse 2013/14:101). Revisionen omfattar inte den redovisning som lämnats utöver kraven enligt budgetlagen. Årsredovisningen ska upprättas enligt bestämmelserna i budgetlagen (2011:203) och innehålla: 1.en uppföljning av beslut om den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet), utgiftstaket och andra övergripande budgetpolitiska mål, 2.utfallet på budgetens inkomsttitlar och anslag samt av statens lånebehov, 3.en redovisning av hur regeringen har utnyttjat bemyndiganden som den fått med stöd av 6 kap. 1 § första stycket och 6 kap. 3 §, 4.en resultaträkning, en balansräkning, en finansieringsanalys och noter, 5.en redovisning av utvecklingen av statsskulden, 6.upplysningar om förväntade förluster och väsentliga risker i statens utlåning och utställda garantier som beslutats enligt 6 kap. 3 §, 7.en samlad redovisning av vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av iakttagelser, 8.en resultaträkning och en balansräkning avseende EU-medel samt en kassamässig redovisning av anslag och inkomsttitlar avseende in- och utbetalningar till och från EU, samt 9.ett uttalande av regeringen om huruvida räkenskaperna enligt 8 § har upprättats enligt god redovisningssed och ger en rättvisande bild, och det finns regler och system som syftar till att skapa en betryggande intern styrning och kontroll av EU-medel. Regeringen ska i anslutning till redovisningen enligt punkt 2 ovan förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och utfallet. Regeringens ansvar för årsredovisningen med koncernredovisningen Enligt 10 kap. 1 § budgetlagen (2011:203) är regeringen redovisningsskyldig inför för de tillgångar som regeringen förvaltar och förfogar över. Redovisningsskyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga ekonomiska åtaganden. Budgetlagen anger även att bokföring och redovisning i staten ska fullgöras på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed. Redovisningen ska ge en rättvi- 20 13/14 :RR4 R E V N SB E R ÄT T E L SE F Ö R ÅR SR E D O V I SN IN G F Ö R ST AT E N 2013 sande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens tillgångar. Regeringen har också ansvar för den interna styrning och kontroll som den bedömer är nödvändig för att upprätta en årsredovisning med koncernredovisning som inte innehåller väsentliga felaktigheter, vare sig dessa beror på oegentligheter eller på fel. ansvar är att göra ett uttalande om denna årsredovisning med koncernredovisning på grundval av vår revision. har utfört revisionen enligt International Standards of Supreme Audit Institutions för finansiell revision. Denna standard kräver att följer yrkesetiska krav samt planerar och utför revisionen för att uppnå rimlig säkerhet att årsredovisningen med koncernredovisningen inte innehåller väsentliga felaktigheter. En revision innefattar att genom olika åtgärder inhämta revisionsbevis om belopp och annan information i koncernredovisningen. Valet av åtgärder grundas på revisorns bedömning, däribland av riskerna för väsentliga felaktigheter i koncernredovisningen vare sig dessa beror på oegentligheter eller på fel. Vid denna riskbedömning beaktar revisorn de delar av den interna kontrollen som är relevanta för hur regeringen upprättar koncernredovisningen. Syftet är att utforma granskningsåtgärder som är ändamålsenliga med hänsyn till omständigheterna, men inte i syfte att göra ett uttalande om effektiviteten i den interna kontrollen. En revision innefattar också en utvärdering av ändamålsenligheten i de redovisningsprinciper som har använts och av rimligheten i regeringens uppskattningar i redovisningen, liksom en utvärdering av den övergripande presentationen i de finansiella rapporterna. anser att de revisionsbevis som inhämtats är tillräckliga och ändamålsenliga som grund för vårt uttalande. R E V N SB E R ÄT T E L SE F Ö R ÅR SR E D O V I SN IN G F Ö R ST AT E N 2013 2013 /14 :RR4 uppfattning är att Årsredovisningen för staten, i allt väsentligt är upprättad i enlighet med 10 kap. 5–10 §§ budgetlagen (2011:203). Vår uttalande omfattar dock som framgår nedan inte kap 1.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande. I kapitel 1.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande redovisar regeringen det offentliga finansiella sparandet samt uppföljningen mot överskottsmålet. Redovisningen innehåller ett antal mycket komplexa parametrar och bygger delvis på uppskattningar och bedömningar. Information som till stor del bygger på uppskattningar och bedömningar är behäftad med olika grader av osäkerhet och inte möjlig att verifiera med tillräckliga och ändamålsenliga revisionsbevis. Därutöver erhålls en stor del av indata från tredje part såsom kommuner och landsting. 20 13/14 :RR 4 iakttagelser om uppföljningen av de budgetpolitiska målen i Årsredovisning för staten 2013 Uppföljningen av de budgetpolitiska målen, överskottsmålet och utgiftstaket, i Årsredovisning för staten är bakåtblickande, medan den uppföljning som sker i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen är framåtblickande. Uppföljningen i dessa två ekonomiska propositioner är således mer till underlag för utformningen av kommande års finanspolitik, medan den bakåtblickande uppföljningen i årsredovisningen utgör en utvärdering av hur väl målen har nåtts. utgångspunkt för granskningen av regeringens bakåtblickande uppföljning är att den, precis som årsredovisningen i övrigt, ska ge ett underlag för kontroll och uppföljning av de beslut som fattat om statens budget samt utgöra en del av den information som ska grunda sina ekonomiska beslut på. Enligt är det tydligt att det finansiella sparandet ligger under den beslutade nivån för överskottsmålet, men att detta är motiverat i och med den långa lågkonjunkturen. Givet det svaga utfallet för sparandet 2013, det låga strukturella sparandet och att det tioåriga medelvärdet är fallande borde dock en närmare beskrivning av de långsiktiga konsekvenserna av det svaga sparandet lämnas av regeringen till . Regeringen hänvisar i Årsredovisning för staten till att den samlade bedömningen av tioårssnittet för den offentliga sektorns finansiella sparande justerat för konjunkturen ligger i närheten av av BNP men diskuterar inte i sammanhanget betydelsen av att underskottet är 2013, eller –1,av BNP. Genom att undvika att diskutera om den förda politiken under budgetåret har lett till att det finansiella sparandet ligger under målet, ger regeringen heller inte sin syn på vilka orsaker som finns bakom denna försämring, om det är motiverat utifrån stabiliseringspolitiska hänsyn eller om försvagningen av det finansiella sparandet utgör en långsiktig risk för statens finansiella ställning. Enligt det finanspolitiska ramverket, så som det är beskrivet av regeringen i skrivelse 2010/11:79 för finanspolitiken, är det förenligt med ramverket att tillfälligt avvika från överskottsmålet för att motverka en djup konjunkturnedgång. För att trovärdigheten för finanspolitiken och det finanspolitiska ramverket ska upprätthållas är det emellertid viktigt att sådana avsteg tydligt redovisas och motiveras. Sådana motiveringar bör inkludera de bakomliggande motiven till överskottsmålet som handlar om långsiktigt hållbara finanser och upprätthållandet av en god finansiell beredskap. Det senare ska säkerställa att en uthållig och effektiv stabiliseringspolitik kan föras även R E V I S I O N S R A P P O R T 2013 /14:R R4 vid kraftiga och långvariga lågkonjunkturer. Det är därför troligt att den långa lågkonjunktur som drabbat väl motiverar ett temporärt avsteg från överskottsmålet utan att det hotar de bakomliggande motiven till målet. Långa perioder med hög arbetslöshet riskerar att driva upp andelen långtidsarbetslösa, vilket skadar ekonomins långsiktiga produktionskapacitet och därmed även den långsiktiga finansiella ställningen för staten. Hur det finanspolitiska utfallet har påverkat, och kan komma att påverka, faktorer som har väsentlig betydelse för de bakomliggande motiven till överskottsmålet diskuteras inte i regeringens uppföljning i Årsredovisning . Sammantaget konstaterar att regeringens uppföljning av överskottsmålet i Årsredovisning för staten 2013 kan förbättras på ett flertal sätt. välkomnar därför förslaget om att tydligare redovisa avvikelser från överskottsmålet och hur en återgång till målnivån ska ske i proposition 2013/14: 173 En utvecklad budgetprocess. välkomnar också aviseringen ekonomiska vårproposition att regeringen avser att återkomma med en översyn av lågkonjunkturens påverkan på uppföljningen av överskottsmålet. När det gäller redovisningen av utgiftstaket kan konstatera att regeringen på ett tydligt sätt redovisat de tekniska justeringar som skett av det utgiftstak som beslutades av 2011 och hur budgeteringsmarginalen används till reformer och andra omvärldsförändringar . Emellertid förklaras det inte på ett transparent sätt att uppgifterna om vad budgeteringsmarginalen använts till utgör beräkningar och inte faktiskt utfall. Det står dock klart att utgiftstaket inte överskreds 2013. Regeringens redovisningav uppföljningen av överskottsmålet i Årsredovisning för staten 2013 Regeringen väljer att i Årsredovisning för staten 2013 stämma av det finansiella sparandet i offentlig sektor mot överskottsmålet genom att använda ett genomsnitt för sparandet över , det vill säga . Detta sparande justeras också för det genomsnittliga konjunkturläget mätt med det så kallade BNP-gapet. Justeringen syftar till att indikera vad sparandet skulle ha varit om konjunkturen hade varit neutral . 20 13/14 :RR4 R E V N SR AP P O R T Tabell 1 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för bakåtblickande avstämning mot överskottsmålet, procent av BNP -1,3 -1,0 -0,7 -1,3 -1,4 -0,8 -0,8 -6,5 -3,0 -1,4 -2,3 -2,9 -1,3 Källa: Årsredovisning för staten 2013. Regeringen konstaterar att det finansiella sparandet uppgick till –1,av BNP 2013 och att det genomsnittliga sparandet –2013 är . har dock det genomsnittliga resursutnyttjandet varit negativt, –1,av potentiell BNP. Detta resulterar i ett konjunkturjusterat genomsnitt för det finansiella sparandet i offentlig sektor på . Regeringen konstaterar att bedömningar av ekonomins potentiella produktionsnivå är behäftad med stor osäkerhet och inte heller kan stämmas av mot något officiellt utfall. Vidare bedömer regeringen att det är osannolikt att de stora negativa BNP-gap som den senaste lågkonjunkturen gett upphov till kommer att kompenseras av lika stora positiva gap . Sammantaget, menar regeringen, måste därför vikt läggas vid både det justerade och det ojusterade tioårssnittet vid bedömningen av om sparandet varit förenligt med överskottsmålet eller inte. Regeringens samlade bedömning är att det finansiella sparandet varit i linje med överskottsmålet 2004–2013. iakttagelser om uppföljningen av överskottsmålet Regeringen har använt sig av ett antal indikatorer i sin uppföljning. Antalet indikatorer har varierat men har överskottsmålet följts upp med fem olika mått: Ett tioårigt bakåtblickande genomsnitt för det finansiella sparandet. Ett tioårigt bakåtblickande genomsnitt för det konjunkturjusterade sparandet. Den så kallade sjuårsindikatorn, som utgör ett centrerat sjuårigt medelvärde för det finansiella sparandet. En konjunkturjustering av sjuårsindikatorn. Det strukturella sparandet. I årsredovisningen väljer regeringen att följa upp överskottsmålet med endast två av de uppsättningar indikatorer som har använts vid avstämningen av finanspolitiken. Regeringen använder det bakåtblickande R E V I S I O N S R A P P O R T 2013 /14:R R4 tioåriga medelvärdet för det finansiella sparandet i den offentliga sektorn samt det konjunkturjusterade värdet för denna indikator. I exempelvis Årsredovisning för staten 2012 användes även det strukturella sparandet samt sjuårsindikatorn. Regeringen kommenterar inte i årsredovisningen vad som har föranlett detta byte av uppföljningsmetod. Det gör det inte heller möjligt för att bedöma regeringens skäl för detta byte. I tabell 2 redovisas indikatorerna på det sätt som var fallet i föregående års redovisning. Tabell 2 Tidigare års indikatorer tappning, procent av BNP 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 -1,5 -1,3 -1,0 -0,7 -1,3 -0,8 -0,3 -0,4 -0,7 -1,4 -0,8 -0,8 -6,5 -3,0 -1,4 -2,3 -2,9 -0,7 -0,9 -1,0 -1,2 -1,9 -0,9 -1,0 -1,2 -1,3 1Konjunkturjusteringen görs genom att indikatorvärdet adderas med BNP-gapet multiplicerat med elasticiteten -0,55. Den konjunkturjusterade sjuårsindikatorn är inte identiskt lika med ett sjuårssnitt för det strukturella sparandet eftersom det strukturella sparandet även justeras för extraordinära kapitalvinster. Källa: , egna beräkningar. har i tidigare granskningar av regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket framhållit att det är otydligt hur de valda indikatorerna vägs samman. Denna sammanvägning ligger sedan till grund för regeringens samlade bedömning av om det finansiella sparandet ligger i linje med överskottsmålet. Kritiken är alltjämt aktuell, trots att regeringen i Årsredovisning för staten 2013 endast använder två indikatorer. Hur de två bakåtblickande tioårssnitten har vägts ihop till den samlade bedömning som leder fram till slutsatsen att finanspolitiken har legat i linje med överskottsmålet förklaras ej. Om samma vikt läggs vid båda indikatorerna erhålls ett genomsnitt som ligger av BNP. Skulle även de andra indikatorerna som redovisades i förra årets redovisning ha redovisats , framstår denna sammanvägda bedömning inte lika självklar. Exempelvis uppgår det strukturella sparandet i den ekonomiska vårpropositionen till . Valet av indikatorer som redovisas i årsredovisningen påverkar således den samlade bedömningen, utan att regeringen varken kommenterar eller motiverar detta. 20 13/14 :RR4 R E V N SR AP P O R T Regeringen jämför inte måluppfyllnaden med prognosen i budgetpropositionen Regeringens skrivningar och prognoser i budgetpropositionen är en naturlig utgångspunkt för årsredovisningen, då den ska vara ett underlag för i dess uppföljning av budgetbeslutet. Regeringen noterar i årsredovisningen att den offentliga sektorns finansiella sparande 2013 blev av BNP lägre än vad som prognostiserades i budgetpropositionen. I budgetpropositionen ansåg regeringen att det finansiella sparandet bedömdes ligga något under överskottsmålet 2012 och 2013. I årsredovisningen gör regeringen bedömningen att det finansiella sparandet varit i linje med målet 2004 – 2013, utan att kommentera att det i budgetpropositionen framhölls att sparandet 2013 skulle ligga under målet. Användningen av ett enkelt tioårigt genomsnitt döljer stora skillnader mellan åren Ett enkelt medelvärde, som den tioåriga bakåtblickande indikatorn utgör, kan dölja stora skillnader i sparandet mellan olika år. Efter det att finanskrisen bröt ut har en markant försämring av det finansiella sparandet skett. Försämringen har fortsatt , som framgår av figur 1. Regeringen nämner inte om denna försvagning i närtid har haft någon betydelse för den samlade bedömningen att det finansiella sparandet varit i linje med överskottsmålet . För att medelvärdet ska kunna fortsätta att visa ett tal av BNP, måste stora överskott uppstå . Dessa överskott måste vara i paritet med det sparande som uppnåddes –2008, vilket betyder att sparandet skulle behöva stärkas kraftigt, även om resursutnyttjandet är fortsatt svagt. Utan en sådan förstärkning kommer tioårssnittet att visa på underskott och en likartad bedömning som gjorts i denna årsredovisning skulle då tyda på systematiska fel i finanspolitiken. Användningen av det bakåtblickande tioårssnittet kräver således även en analys av trenden i sparandet. R E V I S I O N S R A P P O R T 2013 /14:R R4 Figur1 Det finansiella sparandet i offentlig sektor 1997-2013 Tillbakablickande medelvärde 10 år Anm. För att öka jämförbarheten har det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet och staten justerats för de överföringar som gjorts 1999, 2000 och 2001 i samband med omläggningen av pensionssystemet. Källa: , egna beräkningar. Förändringar i det finansiella sparandet i den offentliga sektorns delsektorer analyseras inte I årsredovisningen redovisar regeringen utfallet i den offentliga sektorns delsektorer: staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet . Däremot lämnas ingen information kring dessa sektorer när det tioåriga bakåtblickande genomsnittet analyseras i uppföljningen av överskottsmålet. Som figur 1 visar är det framförallt det finansiella sparandet i staten som har försämrats under lågkonjunkturen, men även sparandet i ålderspensionssystemet har minskat. Det är i sammanhanget värt att notera att det finansiella sparandet i offentlig sektor sedan överskottsmålet infördes till övervägande del härrörtjust från ålderspensionssystemet, om man bortser från de överföringar som gjordes till staten i samband med omläggningen av pensionssystemet. Sparandet i staten och kommunerna har i genomsnitt varit lågt, eller till och med negativt. Minskningen av det finansiella sparandet i ålderspensionssystemet är inte enbart av konjunkturell natur. Såväl regeringen som andra prognosmakare spår att sparandet inom denna sektor kommer att vara av BNP under det kommande decenniet då antalet pensionärer ökar. Om överskottsmålet ska nås måste således överskotten i staten bli större än vad som krävts tidigare. Sådan information är relevant att redovisa i 20 13/14 :RR4 R E V N SR AP P O R T årsredovisningen, då den ska vara en del av den information som ska grunda sina ekonomiska beslut på. välkomnar en översyn av lågkonjunkturens påverkan på uppföljningen av överskottsmålet