frsrdg · H204JO1 · 2014-11-11 00:00:00 — Enligt förvaltningsrätten uttrycker sig domaren kanske språkligt något enklare och mer pedagogiskt när domen avkunnas än i den skrivna domen som domaren vid avkunnandet kan relatera direkt till vad patienten anfört under förhandlingen och därmed göra det tydligt vad som motiverar domslutet. Det är naturligtvis utmärkt att förvaltningsrätten avkunnar domar på ett språkligt enkelt och pedagogiskt sätt och då relaterar direkt till vad patienten har sagt under förhandlingen. Men det vore ännu bättre om även den skrivna domen var lika pedagogisk och klargörande som den dom som avkunnats muntligen. När det gäller de fem granskade domarna vill jag avslutningsvis säga föl- jande. Att patienten lider av en allvarlig psykisk störning är som nämnts det grund- läggande rekvisitet för psykiatrisk tvångsvård. Rätten har att ta ställning till F Ö R V A L T N I N G S D O M S T O L A R 2 014 /1 5:JO1 patientens sjukdom oberoende av patientens egen inställning. Till sitt förfo- gande hade rätten i de fem granskade fallen chefsöverläkarens uppgifter, pati- entens uppgifter och förhöret med den sakkunnige. I skyldigheten att motivera sitt ställningstagande ligger enligt min mening att redovisa hur rätten analyserat detta material och kommit fram till att patienten lider av en allvarlig psykisk störning. I de granskade domarna finns det ingen sådan analys utan enbart ett konstaterande att patienten lider av en allvarlig psykisk störning. Särskilt an- märkningsvärd är avsaknaden av analys i nr 687-13 där det i domen anges att patienten uppgett att hon inte lider av en allvarlig psykisk störning. Det är svårt att förstå att rätten inte ansträngde sig för att skriva domskäl som visade pati- enten att hennes invändning hade tagits på allvar. Prövningen av rekvisiten för sluten vård innebär att rätten tar ställning till dels om patienten har ett oundgängligt behov av psykiatrisk vård, dels om vårdbehovet innebär att patienten måste vara frihetsberövad. I de tre domar som avser sluten vård finns det redovisningar av chefsöverläkarens syn på saken, men domstolens uppfattning redovisas endast genom ett återgivande av lagtexten. Enligt min mening borde domskälen för att stämma med kraven i 30 § FPL ha innehållit någon form av analys av de uppgifter som erhållits från chefsöverläkaren, patienten och den sakkunnige. Jag instämmer med om att domstolen i mål 52-13 mot bakgrund av patientens inställning särskilt borde ha utvecklat varför sluten vård ansågs vara nödvändig. Vidare borde patientens uppgift i mål 826-13 om att han avsåg att fortsätta med medicineringen efter det att han skrivits ut ha bemötts. När det gäller redovisningen av bedömningen av föreslagna villkor vid öp- pen vård framgår det inte i någon av domarna vad rätten grundar sin uppfatt- ning på. Anmärkningsvärt är vidare i mål 61-13 att det inte finns något resone- mang i domen om hur rätten såg på villkoret att patienten skulle avhålla sig från att ha kontakt med sin mor med hänsyn till patientens inställning i den frågan. Vad slutligen gäller patientens inställning finns i mål 61-13 ingen redovis- ning av hur rätten kom fram till att det fanns grundad anledning att anta att vården inte kunde ges med patientens samtycke. En sådan redovisning borde ha framstått som särskilt angelägen eftersom patienten hade hävdat att vården kunde ges på frivillig grund. Jag anser alltså inte att domskälen i någon av de fem domar som jag granskat uppfyller de krav på motivering som ställs i 30 § FPL. , , och är ansvariga för domarna och förtjänar kritik för utformningen av dem. 2 014 /1 5:JO1 C E N T R A L S T A T S F Ö R V A L T N I N G M . Kritik mot Arbetsförmedlingen för bristande dokumentation (Dnr 3972-2012) Beslutet i korthet: Vid en inspektion av arbetsförmedlingskontoret i stad konstaterade JO dokumentationsbrister i ett stort antal av de granskade Det framkom även att kontoret hade svårt att ta fram alla hand- lingar som JO efterfrågade. Liknande brister har upprepade gånger noterats inom ramen för JO:s löpande granskning av anmälningsärenden. uttalas att bristerna i dokumentation liksom i akt- och dokumenthantering strider mot förvaltningsrättsliga regler och principer samt äventyrar den grundlagsskyddade rätten att ta del av allmänna handlingar. medlingens ledning hålls ansvarig för att gällande regelverk inte har fått ge- nomslag i myndighetens verksamhet. Bristerna har varit omfattande. denna bakgrund ser JO allvarligt på det som kommit fram. inspekterade JO Arbetsförmedlingens kontor i (ärende 2595-2012). Under inspektionen visade det sig vara svårt att följa ären- denas gång utifrån tillgängligt material. I flera ärenden var dokumentationen bristfällig eller saknades helt. Det var även svårt för kontoret att ta fram de handlingar som JO efterfrågade, dels därför att vissa dokument som skickades till den arbetssökande från systemstödet (Arbetsförmedlingens informa- tionssystem) inte sparades, dels eftersom vissa dokument sparades i särskilda pärmar utan att det fanns någon hänvisning till dokumenten. även att kontoret saknade rutiner för hanteringen av inkommande och utgående e-postmeddelanden och att e-postmeddelanden ofta blev liggande i arbetsför- Ytterligare ett problem som uppmärksammades var att systemstödet begränsade handläggarnas möjligheter att motivera sina Med anledning av dessa iakttagelser och av att JO har noterat lik- nande brister under sin löpande granskning av anmälningsärenden beslutade JO Axberger att inleda en utredning. Arbetsförmedlingen anmodades att yttra sig över vad som framkom vid inspektionen och att besvara följande frågor. Vilka rutiner har Arbetsförmedlingen generellt när det gäller dokumenta- tion i arbetsförmedlingsärenden? Vilka rutiner har Arbetsförmedlingen när det gäller dokumentation av käns- Vilka rutiner finns för e-posthantering i arbetsförmedlingsärenden? Hur ser Arbetsförmedlingen på uppgiften om att dokument som upprättas i och skickas till arbetssökande inte sparas hos myndigheten? C E N T R A L S T A T S F Ö R V A L T N I N G M . 2 014 /1 5:JO1 5.Vilka rutiner har Arbetsförmedlingen när det gäller akthantering och hur säkerställer myndigheten att kompletta akter kan tas fram vid behov (t.ex. vid en begäran om partsinsyn/handlingsutlämnande eller när uppgifterna behövs inför ett beslut)? 6.Hur ser Arbetsförmedlingen på uppgiften om att begränsar handläg- garnas möjligheter att motivera sina beslut? När det gäller punkterna 1–3 uppmanades Arbetsförmedlingen även att ange hur myndigheten säkerställer att rutinerna följs. Arbetsförmedlingens dåvarande generaldirektör yttrade sig. I yttrandet hänvisades till vissa interna instruktioner, handläggar- stöd, checklistor m.m., som bifogades yttrandet. Hänvisningarna till dessa bi- lagor har utelämnats i redogörelsen nedan. Allmänt om pågående arbete kring förbättrad registerkvalitet och dokumentation hos Arbetsförmedlingen blev Arbetsförmedlingen en myndighet. Fram till dess ansvarade de självständiga länsarbetsnämnderna för rutiner kring doku- mentation och dokumenthantering. Även om myndigheten nu styr denna fråga centralt pågår det fortfarande ett arbete med att ensa dessa rutiner. Arbetsförmedlingen bedriver ett omfattande utvecklingsar- bete för att förbättra registerkvaliteten och dokumentationen i myndighet- ens ärenden. Arbetet bedrivs inom ramen för ett program, Effektiv Kund- integritet, EKI. Huvudsyftet är att säkerställa efterlevnad av regelverket kring personuppgiftsbehandling och har som övergripande mål att genom utbildning och förbättringar av metoder, rutiner och systemstöd skapa för- utsättningar för Arbetsförmedlingens medarbetare att effektivt och ända- målsenligt skydda myndighetens kunders personliga integritet. Även om kundintegriteten är i fokus för programmet, förväntas genomgången av me- toder, rutiner och systemstöd även få positiva effekter för dokumentationen i ärenden. Systemstöden kommer bli mer processtyrda och det kommer att bli lättare för handläggare att följa fastställda och enhetliga rutiner för hur ett ärende ska handläggas. Det kommer också tekniskt bli svårare att avvika från fastställda rutiner. Inom EKI drivs ett projekt för övergång till digital dokumenthantering, (Elektroniskt dokumenthantering och arkiv), vilket också är namnet på det nya systemstöd som projektet kommer att resultera i. Den digitala dokumenthanteringen innebär att handlingar som hanteras i pappers- form scannas och läggs i en digital akt, att elektroniska dokument som in- kommer till myndigheten förs in i den digitala akten och att flera […] elektroniska dokument […] skapas av myndigheten direkt i den digitala ak- ten. Uppbyggnaden av systemet föranleder en detaljerad genomgång av alla processer på myndigheten där dokument skapas, och förväntas ytterligare förbättra rutinerna för dokumentation och hantering av dokument. Systemet beräknas att tas i bruk , och kommer då bl.a. hantera de sökandedossier som finns i pappersform. Som ett led i EKI har alla medarbetare på myndigheten gått en obligato- risk webbutbildning som bl.a. behandlat vikten av att personuppgifter behand- las på ett korrekt sätt i samband med att myndigheten uppfyller kravet på dokumentation i 15 § förvaltningslagen, vad som får och inte får dokumen- 2 014 /1 5:JO1 C E N T R A L S T A T S F Ö R V A L T N I N G M . teras i databas. Utbildningens innehåll motsvarar innehållet i handläggar- stödet AFHS 65/2011 Behandling av personuppgifter på Arbetsförmed- lingen […] På pågår även ett utvecklingsarbete kring att iden- tifiera former för att ta fram myndighetens styrande dokument vilka bl.a. innehåller information till medarbetarna kring dokumentationskrav och dokumenthantering, samt att kvalitetsgranska dessa. Arbetet innefattar bl.a. en genomgång av alla myndighetens befintliga handläggarstöd i syfte att göra dem tydligare och mer lättillgängliga för myndighetens medarbe- tare. Arbetet beräknas vara klart i mitten av 2013. Vilka rutiner har Arbetsförmedlingen generellt när det gäller dokumentation i arbetsförmedlingsärenden? Arbetsförmedlingsärenden handläggs i Arbetsförmedlingens informations- system, . I förs löpande anteckningar (s.k. daganteckningar) av den typ som avses i 15 § förvaltningslagen. Det noteras även i daganteckning att det finns handlingar i pappersakten, se bl.a. [AFHS 35/2012 Dokument- plan för arbetsmarknadspolitiska program och insatser] [– – –] Arbetsförmedlingen har omfattande rutiner när det gäller dokumentat- ionen i arbetsförmedlingsärenden. Rutinerna är beskrivna i handläggar- stöd eller checklistor, kopplade till den åtgärd eller insats som den arbets- sökande är aktuell för […] och dokumentplaner […] [såsom] AFHS 34/2012 Dokumentplan för handlingar som rör arbetssökande. De handlingar som inte är undantagna från kravet på diarieföring enligt 2 § offentlighets- och sekretessförordningen diarieförs. I det diarieförda ärendet görs en hänvisning till ärendenummer. Vilka rutiner har Arbetsförmedlingen när det gäller dokumentation av känsliga personuppgifter? Arbetsförmedlingens regelverk för personuppgiftsbehandling har haft rela- tivt omfattande begränsningar kring vilka typer av uppgifter som får be- handlas i arbetsmarknadspolitiska databaser. Dessa regler har ändrats i viss utsträckning, vilket kommer att få effekt i samband med att de systemförändringar som sker inom EKI tas i bruk i mitten av 2013. varierar hanteringen av känsliga personuppgifter beroende på om den enskilde lämnat samtycke till behandlingen av känsliga personuppgif- ter eller inte. Om den enskilde lämnat samtycke till behandlingen och upp- gifterna inte utgör sådana uppgifter som överhuvudtaget inte får behandlas i arbetsmarknadspolitisk databas, dokumenteras uppgifterna i . [Om] samtycke saknas, eller om uppgifterna är av sådan typ att [de] inte får be- handlas alls i arbetsmarknadspolitisk databas, sker dokumentationen ge- nom anteckningar som förvaras i pappersakt. Rutinerna är beskrivna främst i de styrande dokumenten AFHS 65/2011 Behandling av personuppgifter på Arbetsförmedlingen [m.fl.]. Dokumen- ten finns tillgängliga på intranätet och deras innehåll sprids genom inform- ations- och utbildningsinsatser samt den obligatoriska webbaserade utbild- ningen om personuppgiftsbehandling. Vilka rutiner finns för e-posthantering i arbetsförmedlingsärenden? Till skillnad från vad som framförts vid besöket i så finns rutiner för hantering av e-post fastställda i handläggarstödet AFHS 74/2011 Han- tering av e-post som rör arbetssökande. Information om dessa rutiner ges vid utbildningar av Arbetsförmedlingens personal. Ett särskilt utbildnings- material används för just information om e-postkommunikation med den C E N T R A L S T A T S F Ö R V A L T N I N G M . 2 014 /1 5:JO1 De administrativa samordnarna informerar och utbildar i detta och finns tillhands för att besvara eventuella frågor. Hur ser Arbetsförmedlingen på uppgiften om att dokument som upprättas i och skickas till arbetssökande inte sparas hos myndigheten? Det finns […] vissa dokument som upprättas i som varken sparas i systemet eller skrivs ut och läggs i sökandeakten, vilket tyvärr beror på sy- stemets tekniska utformning. Detta är dokument som innehåller standard- texter. När dokumentet upprättas i skapas dock automatiskt en dag- anteckning som anger att dokument av en viss typ har skickats till motta- garen. Benämningen är kopplad till den åtgärd som dokumentet avser. Om dokumentet innehåller någon text utöver standardtexten sparas även den automatiskt i daganteckningen. Standardtexterna finns tillgängliga på alla kontor. Arbetsförmedlingen bedömer att skapandet av den automatiska daganteckningen tillsammans med att standardtexterna finns tillgängliga ändå gör det möjligt att följa ärendets gång. Lösningen, som beror på tekniska begränsningar i AlS-systemet är naturligtvis inte optimal och kommer att ses över i takt med den tekniska utvecklingen av systemstöden. De brister [i] dokumentationen som eventuellt beror på att dokument som skrivs ut ur och ska läggas i sökandeakten inte sparas enligt gäl- lande rutiner, kommer att åtgärdas i samband med införandet av . Vilka rutiner har Arbetsförmedlingen när det gäller akthantering och hur säkerställer Arbetsförmedlingen att kompletta akter kan tas fram vid behov (t.ex. vid begäran om partsinsyn/handlingsutlämnande eller när uppgifterna behövs inför ett beslut)? Sökandedossiern ska förvaras på det arbetsförmedlingskontor där den ar- betssökande är inskriven eftersom pappershandlingarna och den digitala dokumentationen i utgör en gemensam enhet. En notering ska göras i fältet ”handlingar finns” i om att det finns pappershandlingar. Det är också rekommenderat att man anger på vilket kontor sökandeakten finns, både med kontorets fyrsiffriga nummer och med kontorsnamn. När en arbetssökande överflyttas från ett kontor till ett annat skickas sökande- dossiern vidare till det nya kontoret. På så sätt hålls dokumentationen om en arbetssökande samlad och dossiern finns tillgänglig vid arkivering på arkivdepån. På pågår ett utvecklingsarbete () vilket avser leda till att alla sökandedossier ska digitaliseras, i syfte att effektivisera verksamheten och underlätta en rättssäker hantering av do- kumenten. Akten behöver då inte fysiskt skickas mellan kontoren, utan överflyttningen av ärendet sker genom behörighetsstyrning i systemet. Hur ser Arbetsförmedlingen på uppgiften om att begränsar handläggarnas möjligheter att motivera sina beslut? Det är korrekt att har vissa tekniska begränsningar, men Arbetsför- medlingen anser inte att detta begränsar handläggarnas möjlighet att mo- tivera sina beslut. Om beslutsmotiveringen inte ryms i textfältet skrivs den istället i en daganteckning, i vilken det inte föreligger samma begränsningar av tecken, eller i en tjänsteanteckning i pappersakten och bifogas beslutet. 2 014 /1 5:JO1 C E N T R A L S T A T S F Ö R V A L T N I N G M . I fältet för beslutsmotivering i hänvisas då till daganteckningen eller tjänsteanteckningen. Hur säkerställer Arbetsförmedlingen att rutiner för dokumentation och dokumenthantering följs? Som angivits ovan styrs dokumenthanteringen i myndigheten numera centralt. Ansvaret för dokumenthanteringen ligger på Enheten dokumentstyrning. Det finns tio administrativa samordnare placerade runt om i landet för att kunna stödja, vägleda och ge svar avseende hur dokumentation ska ske i enlighet med regelverket. De kan lyfta brister som de ser i sitt arbete. In- formation på bl.a. intranät och utbildningsinsatser ges för att säkerställa att medarbetare känner till vilka rutiner som gäller. Varje nyanställd medarbetare och ny chef genomgår en obligatorisk förvaltningsrättsutbildning, där bl.a. kravet på dokumentation behandlas. Utöver detta har varje anställd genomgått den ovan nämnda utbildningen om personuppgifts- behandling. [– – –] Om en anställd inte sköter sin dokumentation kan detta påverka bedöm- ning av prestation i t.ex. lönesamtal, och det har förekommit att anställda som uppvisat upprepade eller omfattande brister på detta område prövats i . har vikten av att dokumentera varje åtgärd i ett ärende varit fokus på myndigheten, bl.a. på centralt anordnade chefsdagar där che- ferna fått i uppdrag att föra detta budskap vidare. En anledning till detta är att Arbetsförmedlingens återrapportering till regeringen har stort fokus på kvalitén i den service myndigheten erbjuder, vilket ställt krav på utökad uppföljning genom stickprovskontroller där all dokumentation i ett ärende måste finnas tillgänglig vid uppföljningstillfället. De utvecklingsarbeten som pågår förväntas också skapa förutsättningar för mer systematiserad uppföljning kring efterlevnad av regelverket kring dokumentation och dokumenthantering. I ett beslut anförde JO Renfors följande. Allmänna handlingar och aktbildning Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Enligt dessa bestämmelser har var och en rätt att ta del av en handling som förvaras hos en myndighet om den har kommit in till myndigheten eller upprättats där, förutsatt att den inte omfattas av sekretess (offentlighetsprincipen). Med handling avses inte bara konventionella handlingar utan också upptag- ningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas med tekniskt hjälp- medel. En handling i den formen anses förvarad hos en myndighet om den är tillgänglig för myndigheten med teknik som myndigheten själv använder (2 kap. 3 § TF). En konventionell handling anses inkommen till en myndighet, när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. Upp- tagningar anses inkomna till en myndighet när de gjorts tillgängliga för myn- digheten (2 kap. 6 § TF). En handling anses enligt huvudregeln upprättad hos en myndighet när den har expedierats eller när ärendet till vilken den hör har C E N T R A L S T A T S F Ö R V A L T N I N G M . 2 014 /1 5:JO1 avslutats (2 kap. 7 § TF). Med expedierats avses i princip att handlingen har lämnat myndigheten. Enligt huvudregeln i 5 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretessla- gen (2009:400), OSL, ska allmänna handlingar registreras så snart de har kom- mit in till eller upprättats hos en myndighet. En ovillkorlig registreringsskyl- dighet omfattar dock endast handlingar för vilka sekretess gäller. I övrigt kan myndigheten själv välja om den vill registrera handlingarna eller hålla dem så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handlingen har kommit in eller upprättats. Om det är uppenbart att handlingen är av ringa betydelse för myn- dighetens verksamhet behöver den varken registreras eller hållas ordnad (5 kap. 1 § tredje och fjärde stycket OSL). Arbetsförmedlingen är undantagen från registreringsskyldigheten när det gäller handlingar i ärenden som rör enskilda arbetssökande (5 kap. 3 § OSL och 2 § offentlighets- och sekretessförordningen [2009:641]). Allmänna hand- lingar i arbetsförmedlingsärenden måste dock hållas ordnade på ett sådant sätt att det utan svårighet kan fastställas om de kommit in till eller upprättats av myndigheten. Att så sker är helt avgörande för att den grundlagsfästa rätten att ta del av allmänna handlingar ska kunna tillgodoses (se 4 kap. 1 § OSL). Att handlingarna hålls ordnade på ett överskådligt sätt är vidare angeläget för att handläggningen av ärendena ska bli rationell, och är dessutom en förutsättning för en rättssäker överprövning. En god akthantering är också viktig för att till- synsmyndigheter ska kunna genomföra sin efterhandsgranskning utan onödiga svårigheter. Enligt 15 § förvaltningslagen (1986:223), FL, ska uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ett ärende antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. JO har uttalat att dokumentationsskyldigheten sträcker sig längre än till att gälla ärenden som avser myndighetsutövning mot någon en- skild. JO har upprepade gånger också uttalat att det inte är tillräckligt att endast anteckna uppgifter som kan ha betydelse för utgången i ett ärende. Alla beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse bör redovisas. Även uppgifter som enbart rör ärendets gång och som inte direkt tillför ärendet sakuppgifter bör i stor utsträckning dokumente- ras. Sådana uppgifter kan t.ex. gälla att det har förekommit kontakter med par- ter, andra personer eller myndigheter. (Se vidare betänkande, SOU 2010:29 s. 464 f.) Dokumentationsskyldigheten utgör grunden för en rad andra förvaltnings- rättsliga regler som tillsammans syftar till att garantera den enskildes rättssä- kerhet. Att dokumentationsskyldigheten uppfylls är en förutsättning för att det ska finnas ett fullgott beslutsunderlag. Det är vidare en av förutsättningarna för insyn i och kontroll av verksamheten samt har betydelse vid en eventuell över- prövning. Saknas dokumentation blir det svårt, och i vissa fall till och med 2 014 /1 5:JO1 C E N T R A L S T A T S F Ö R V A L T N I N G M . omöjligt, att överblicka vad som har hänt i ett enskilt ärende. För att den en- skilde ska kunna utöva den rätt till partsinsyn som regleras i 16 § FL, och myn- digheten sin kommunikationsskyldighet enligt 17 § FL, krävs också god doku- Dessutom krävs det god dokumentation för att ett ärende ska kunna handläggas i den ordinarie handläggarens frånvaro, och det ligger naturligtvis också i myndighetens eget intresse att skapa ordning och reda i det interna ar- (Se bl.a. SOU 2010:29 s. 464 och JO:s beslut , dnr I 20 § FL föreskrivs att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighets- utövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. Har skälen utelämnats bör myn- digheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa denne om dem i Motiveringsskyldigheten syftar bl.a. till att garantera en saklig och enhetlig Motiveringar gör det också lättare för den enskilde att kontrollera om ett beslut är riktigt. De omständigheter som har varit avgörande för beslutet ska alltid framgå av beslutsmotiveringen. JO har i ett antal ärenden markerat att formuleringen i 20 § FL inte kan uppfattas så att motiveringsskyldigheten bortfaller så snart det inte rör sig om ett slutligt beslut i ett ärende om myndighetsutövning. Ju mer ingripande ett beslut är för den enskilde, desto större krav kan dock ställas på myndighetens motivering av beslutet. (Se SOU 2010:29 s. 492 f.) Vilka rutiner har Arbetsförmedlingen generellt när det gäller dokumentation i arbetsförmedlingsärenden, inklusive e-posthantering, och när det gäller känsliga personuppgifter? Hur säkerställer myndigheten att dessa följs?