frsrdg · H204JO1 · 2014-11-11 00:00:00 — Landshövding har uppgett följande som svar på Natur- skyddsföreningens påståenden under de tre ovan rubricerade huvudrubri- kerna. Efter ett långt yrkesliv i och som landshövding är han förstås väl medveten om vilken roll politiken har och vilken roll man har som tjänsteman. De grova tillmälen som använ- der får naturligtvis stå för dem men synes blotta en grundläggande okun- skap kring de olika roller beslutande, föredragande och deltagande i beslut vid en myndighet faktiskt har. Utöver de beslut som fattas av miljöprövningsdelegation har han som landshövding rätt att ta till sig alla de olika beslut som fattas vid . I den rollen är han som landshövding aktiv och tar till sig och beslutar i ett stort antal ärenden. Påståenden kring medvetna avsteg från lagstiftning faller på sin egen orimlighet och relaterar med rubriken ”felaktiga beslut” till ärenden som ännu inte är slutligt avgjorda. De referenser som anmälaren gör till delar av citat från olika intervjuer hör samman med den problematik han som landshövding uppfattat från lä- nets medborgare kring tillämpning av reglerna om strandskydd. Det starka missnöjet med den tillämpning som varit har inneburit att det inte bara varit en möjlighet för honom att agera utan en plikt i rollen som företrädare för regering och riksdag och i länets medborgares intresse. Det han avsett med de olika uttalanden som refereras till är att peka på de problem de nya reglerna medfört och på den stora skillnaden mellan de avsikter som uttalats M I L J Ö - O C H H Ä L S O S K Y D D S A M T D J U R S K Y D D 2 014 /1 5:JO1 och den tillämpning som kommit att ske. De uttalanden som regeringen gjort i budgetpropositionen visar att hans instinkt att reagera och ta ett ökat ansvar i frågan varit riktig. Skälet till att han själv tagit till sig ärendena om strandskyddsdispens är just det beskrivna, att reglerna inte fungerat, att missnöjet med detta varit massivt bland medborgarna i och skarp kritik riktats mot handläggning av dessa ärenden. Mot den bakgrunden har det varit hans skyldighet att agera. Han har också no- terat att rättstillämpningen varit olika i landet och att graden av överprövade ärenden varit väsentligt större vid i än i när- liggande län. Självklart är ombudsmän välkomna att granska all länssty- relsens handläggning, i strandskyddsärenden och i andra ärenden. Hans upplevelse är emellertid att hanteringen av ärenden förbättrats i och med att han själv tagit ökat ansvar. De problem med lagstiftningen som han pekat på har också vidgåtts av regeringen i budgetpropositionen. Svar på anmälarens påståenden kring tillämpning av aktuella regler och en rättslig analys av handläggning för de beslut som är ifråga Den genomgång av aktuella regler som sådana som anmälaren gör (på si- dorna 2 och 3) är i stora delar okontroversiell och korrekt. Eftersom anmä- laren valt en konfrontativ linje så är uppräkningen emellertid inte fullstän- dig. Det som anmälaren valt att inte överhuvud beröra i sin analys är hur hänsynen till den EU-rättsliga proportionalitetsprincipen och äganderätten, som också är en del av , verkligen ska tas. Här har anmälaren valt att hänvisa till citat från ett enstaka avgörande från Mark- och miljööver- domstolen (mål nr M 9745-10) där någon fast praxis ännu inte etablerats. Utöver att vägas in vid tillämpningen av 7 kap 25 § har nämnda grundläggande rättsprinciper också en fristående innebörd. Deras betydelse är så väsentlig att vid konflikt mellan bestämmelserna i miljöbal- ken och proportionalitetsprincipen eller skyddet för äganderätten har de sistnämnda företräde. I samtliga av de fyra aktuella ärendena medför till- lämpning av dessa grundläggande rättsprinciper att dispens bör medges från strandskyddet. En sådan tillämpning går också i linje med en annan grundläggande rättsprincip, att den enskilde ska kunna förutse vad hon/han har att förvänta sig av myndighetens handläggning. De respektive kommunala nämndernas ansvar för de dispensbeslut de fattat förtjänar att särskilt betonas. Besluten som fattas av nämnderna är - som framgår ovan i detta yttrande - en ytterst väsentlig del av prövnings- kedjan. Det saknas således skäl att utgå ifrån att de beslut de kommunala nämnderna fattat är felaktiga och senare ska rättas till av . Ut- gångspunkten måste tvärtom vara att nämndernas beslut normalt är kor- rekta men av och till behöver rättas till av . Den ovan påbörjade rättsliga analysen av i läns handläggning av de fyra aktuella ärenden kan fortsatt ske enligt föl- jande. Ingen av omständigheterna att landshövdingen valt att ta besluten till sig eller att föredragande och deltagande valt att vara skiljaktiga är märklig som sådan. Just detta visar tvärtom att handläggningen fungerar väl och i enlig- het med vad som krävs enligt regeringsformen, och förvalt- ningslagen. Den väldigt höga graden av överprövningar som tidigare skett vid väcker en undran kring om lika fall verkligen behandlas lika, en annan grundläggande rättsprincip. Mot den bakgrunden har det fun- nits goda skäl att närmare fundera över handläggningen i dessa ärenden. 2 014 /1 5:JO1 M I L J Ö - O C H H Ä L S O S K Y D D S A M T D J U R S K Y D D Den brist som kan konstateras vid genomgång av de fyra aktuella ären- dena är att bedömning inte redovisats på ett tillräckligt tyd- ligt sätt. Av det förda resonemanget har inte alldeles tydligt framgått att det i vart och ett av de aktuella ärendena har funnits särskilda skäl för dispens och att skälen bland annat är hänförliga till proportionalitetsprincipen. Detta har förtydligats i inlagor till Mark- och miljödomstolen vid . Den fråga som återstår att tydligt besvara vid en rättslig analys är om det är som anmälaren påstår att de fyra aktuella besluten är uppenbart felaktiga. Anmälarens främsta argument för att så skulle vara fallet är att det har fun- nits skiljaktiga i besluten och att Mark- och i ett lik- nande ärende om strandskyddsdispens (mål nr M 2010-10) har klargjort att dispens endast kan meddelas med stöd av 7 kap 18 c-d §§ i . menar att besluten som fattats är korrekta och att hand- läggningen varit riktig - målen är heller inte slutligt avgjorda. Det faktum att deltagande i beslut är skiljaktiga medför inte att det som faktiskt beslutats är felaktigt. Att skiljaktiga meningar framkommer visar tvärtom att de regler till skydd för rättssäkerheten som styr dessa möjlig- heter fungerar på bästa sätt. Frågan om det enstaka avgörande från Mark- och som anmälaren refererar till ska tillmätas helt avgörande betydelse kräver en djupare analys. Inom ramen för en sådan djupare analys är det högst relevant att framhålla det beslut som dåvarande Miljödomstolen vid Ös- tersunds tingsrätt kom till i domslut av . Domstolen beviljade dispens med hänvisning till 7 kap 18 b § i och hän- visade just till proportionalitetsprincipen. I de avgörandena passagerna kom domstolen till att konsekvensen av att neka dispens skulle bli att klaganden ”äger en fastighet som hon inte får bebygga för att ägare av närbelägna fritidshus, varav två inom strandskyddsområdet, ska ha möjlighet att nyttja strandområdet på hennes fastighet för friluftsliv. Den konsekvensen måste anses orimlig och miljödomstolen anser att ett avslag på dispensansökan får verkningar för [...] som inte är förenliga med proportionalitetsprincipen. Om dispensen begränsas till ett fritidshus [...] finner miljödomstolen att det i detta speciella fall föreligger särskilda skäl att bevilja strandskyddsdis- pens.” Den analys gjort i de fyra aktuella ärendena är – som fram- går ovan – i många delar densamma som den analys Miljödomstolen i Ös- tersund gjorde i det ärende som redovisats i stycket ovan. Med beaktande av relevanta EU-rättsliga regler är den analysen mer korrekt än den analys som Mark- och , utan att ens uttryckligen föra resone- manget ur proportionalitetsprincipens synvinkel, kommit till i ett enskilt avgörande. Den rättsliga analysen mynnar ut i att och landshövdingens agerande i alla delar varit lagenligt. Eftersom ärendena är under handläggning finns därmed också skäl att anta att överinstanserna faststäl- ler beslut. Någon grund för de personliga påhopp som i anmälan riktas mot lands- hövdingen föreligger inte heller. Ovan är det tvärtom visat att landshöv- dingen förfarit korrekt vid handläggningen av de aktuella ärendena och att han haft goda skäl att ta ett större ansvar för handläggningen av dessa ären- den. Detta har också bekräftats av regeringen i budgetpropositionen. Det ovanstående innebär sammantaget att någon grund för kritik mot handläggning eller mot landshövdingen personliga agerande inte finns. M I L J Ö - O C H H Ä L S O S K Y D D S A M T D J U R S K Y D D 2 014 /1 5:JO1 kommenterade remissvaret och gav in ytterligare hand- lingar. Handlingar från begärdes in och granskades. Från , mark- och miljödomstolen, inhämtades att de aktuella besluten hade överklagats av och att domstolen hade funnit att beslut inte kunde överklagas och därför hade avvisat överklagandena. överklagat vidare fastslog , och , att beslut var överklag- bara och återförvisade målen till mark- och miljödomstolen för prövning i sak. meddelade mark- och miljödomstolen dom i två av målen. Domstolen konstaterade i båda fallen att det inte förelåg förutsättningar att meddela dispens och de meddelade dispenserna upphävdes (mål nr M 401-13 och M 403-13). I ett beslut anförde JO följande. I 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen stadgas att den offentliga makten utövas under lagarna. Legalitetsprincipen innebär att alla samhällsorgan är un- derkastade rättsordningens regler. Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska förvaltningsmyndigheter i sin verk- samhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Enligt 20 § förvaltningslagen (1986:223) ska ett beslut varigenom en myn- dighet avgör ett ärende innehålla de skäl som bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. I 7 kap. regleras skydd av områden, bl.a. strandskyddsområden. Innebörden av strandskyddet är enligt 15 § bl.a. att byggnader inte får uppföras inom ett strandskyddsområde. I 13–14 §§ regleras var strandskydd gäller. En- ligt 18 b § kan en kommun i enskilda fall ge dispens om det finns särskilda skäl. I 18 c § regleras vad som får beaktas som särskilda skäl vid prövningen av en dispensfråga. I bestämmelsen erinras om att ytterligare omständigheter kan beaktas i fall då 18 d § blir tillämplig. I sistnämnda bestämmelse anges vad som får beaktas som särskilda skäl vid prövningen av en dispensfråga inom ett ”område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen”. I 18 e § definieras vad som avses med ett sådant område. Vid dispensprövningen ska även en allmän intresseprövning ske enligt 25–26§§. Enligt 19 kap. 3 a § ska en kommun, som ger dispens från be- stämmelserna i 7 kap. 15 §, sända beslutet till . ska enligt 19 kap. 3 b § från det att beslutet kom in ta ställning till om beslutet ska prövas eller inte. Om vid sin prövning finner att förutsättningar för dispens inte finns, ska dispensbeslutet upphävas. I de fyra besluten redogjorde under rubriken ”Motivering” inledningsvis för de i tillämpliga bestämmelserna, bl.a. 7 kap. 18 b–d §§. I sin bedömning skrev att uppräkningen av 2 014 /1 5:JO1 M I L J Ö - O C H H Ä L S O S K Y D D S A M T D J U R S K Y D D de särskilda skäl som får beaktas enligt 7 kap. 18 c § var uttömmande samt redogjorde i tre av besluten för möjligheten att tillämpa de särskilda skälen för landsbygdsutveckling i strandnära lägen enligt I det fjärde beslutet återgavs ett förarbetsuttalande rörande särskilda skäl enligt 7 kap. 18 c § 1. I alla fyra besluten skrev därefter att det saknas särskilt skäl för dispens, att området är glesbebyggt och att länssty- relsen ”därav” beslutar att det ursprungliga beslutet om strandskyddsdispens alltjämt ska vara gällande. Under utredningen uppkom fråga om huruvida befattningshavare under min tillsyn hade gjort sig skyldig till tjänstefel enligt 20 kap. 1 § genom att besluta att de fyra dispensbesluten skulle gälla trots att förutsättningar för det saknades och att denne därvid vid myndighetsutövning uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt vad som gällde för uppgiften. Jag beslutade därför den 4 att inleda förundersökning angående sådant brott. Under förundersökningen framkom vidare uppgifter om att arbete med granskning och överprövningar av kommunala beslut om strand- skyddsdispenser, enligt beslut av länsledningen, skulle ha varit nedprioriterat trots vad som anges i 19 kap. 3 b § . Det förekom uppgifter om att , efter tidpunkten för behandling av de aktuella fyra fallen, skrevs alla inkommande kommunala beslut om strandskyddsdispens av utan att granskning eller ställningstagande om överprövning gjordes. anledde mig att låta förundersökningen omfatta också Under förundersökningen hölls förhör med följande tjänstemän vid länssty- relsen: L.D., B.W., J.A. samt , vilken delgavs misstanke om Efter att förundersökningen avslutats fann jag i ett beslut inte skäl att väcka åtal. Det som framkommit under utredningen ger inte stöd för att son i de fyra besluten uppsåtligen fattat beslut i strid med Det finns inte heller stöd för misstanken att han i de övriga dispensären- den som varit föremål för förundersökning fattat beslut utan att företa veder- börlig prövning av ärendena. Vad som återstår att ta ställning till är om hante- ringen av de fyra besluten ska föranleda något uttalande från Förvaltningsmyndigheternas skyldighet att motivera sina beslut regleras som nämnts i 20 § förvaltningslagen. I bestämmelsen anges vissa situationer där någon motivering inte behövs, men enligt min uppfattning var skyldig att – som också skedde – motivera de fyra aktuella besluten. Ett grundläggande krav på motivering är emellertid att myndigheten anger vilka föreskrifter den har tillämpat. Detta kan ske genom att myndigheten anger numret på de paragrafer som är tillämpliga och författningarnas namn och num- Ofta är dock detta inte tillräckligt. Myndigheten måste normalt också re- dogöra för innehållet i föreskriften och förklara vilken betydelse den har för bedömningen av ärendet. Att myndigheterna motiverar sina beslut är naturligt- vis främst av vikt med hänsyn till de enskilda som berörs av besluten. den enskilde förstår beslutet, kan ju han eller hon ta ställning till om det bör M I L J Ö - O C H H Ä L S O S K Y D D S A M T D J U R S K Y D D 2 014 /1 5:JO1 Det är också viktigt med hänsyn till allmänhetens rätt till insyn i myndigheternas verksamhet. Detta är i sin tur en förutsättning för en öppen och fri diskussion om denna verksamhet (JO 2004/05 s. 188, dnr 2797-2002). Reglerna om de särskilda skäl som kan ge dispens från strandskyddet är som framgått relativt detaljerade. I de fyra besluten hänvisas dock inte till dessa regler, utan det skäl som åberopar är att områdena där fritidshusen ska byggas är glesbebyggda. Detta skäl står inte i lagen. I sitt remissvar har vidgått att dess bedömningar i de fyra ärendena inte har redovisats på ett tillräckligt tydligt sätt. har i remissvaret redovisat den upp- fattningen att det i vart och ett av de aktuella ärendena har funnits särskilda skäl för dispens. Skälen skulle enligt remissyttrandet innefatta en tillämpning av 7 kap. 25 § , den EU-rättsliga proportionalitetsprincipen och skyd- det för äganderätten. Det skäl för dispens som angavs i besluten – att områdena är glesbebyggda – utgjorde alltså inte det skäl som besluten grundades på. De skäl som länssty- relsen hänvisar till i sitt remissvar finns det ingen antydan om i besluten. Det innebär att inte har motiverat sina beslut på det sätt som fö- reskrivs i 20 § förvaltningslagen. agerande ska även granskas mot bakgrund av regleringen i 1 kap. 9 § regeringsformen. Kravet på saklighet i 1 kap. 9 § regeringsformen innebär att förvaltningsor- ganen i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem de är satta att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende (se 2007/08:KU6 s. 14 f. med hänvisningar). De fyra besluten har utformats på ett sätt som ger intrycket att de var i direkt strid mot regler. Därför innebär utformningen av besluten ett brott mot regeringsformens krav på att en förvaltningsmyndighet ska iaktta saklighet i sin verksamhet. utformning av besluten strider alltså både mot reglerna om motivering av beslut i 20 § förvaltningslagen och mot regeringsformens krav på saklighet. Genom att utforma besluten på det sätt han har gjort har Per- åsidosatt vad som gällt för hans uppgift att fatta beslut i ärendena. Jag anser mig inte kunna styrka att detta åsidosättande varit uppsåtligt. Den förklaring som lämnat beträffande sin hantering av ärendena tyder i stället på att han helt enkelt saknat den insikt om de krav som gäller myndighetsutövning som måste förutsättas av en person i hans ställning. Han har varit oaktsam, men jag har som framgått stannat för att inte bedöma hans handlande som straffbart tjänstefel. Däremot förtjänar allvar- lig kritik för sin hantering av ärendena. 2 014 /1 5:JO1 M I L J Ö - O C H H Ä L S O S K Y D D S A M T D J U R S K Y D D Allvarlig kritik mot en länsstyrelse för att den försummat sina skyldigheter enligt delgivningslagen (2010:1932) (Dnr 776-2013) Beslutet i korthet: skulle delge 13 medlemmar i en sameby ett vitesföreläggande. Efter att det hade kommit in hindersbevis i fråga om två av medlemmarna vidtog inga ytterligare åtgärder för att delge dem. har inför JO förklarat sin passivitet med att ett agerande från sida mot vissa medlemmar i samebyn inte skulle gynna förutsättningarna för att nå en samförståndslösning. I JO:s be- slut konstateras att det är en mycket dålig förklaring. Eftersom hade valt att meddela vitesföreläggandet var också skyldig att se till att alla de 13 medlemmarna i samebyn fick del av föreläggandet. Läns- styrelsen får allvarlig kritik. Genom ett beslut fastställde dåvarande lantbruksnämn- den i för sameby (nuvarande Ruvhten Sijte) ett högsta renantal som får hållas inom samebyn. Ruvhten Sijte hade dock haft ett högre renantal än det tillåtna. För att minska antalet renar i samebyn beslutade Ruvhten Sijte och hur många renar respektive medlem i samebyn högst fick ha. an- sökte Ruvhten Sijte om att i skulle förelägga 13 medlemmar i samebyn att vid vite minska sitt renantal (dnr 611-68-11). meddelade följande beslut. förelägger envar av Motparterna 1-13, att senast vid årlig renräkning i Ruvhten Sijte säsongen 2012/2013 för visa att de uppfyllt samebyns beslut, , och , i den del som berör dem, om högsta renantal per medlem i samebyn. föreskriver för envar av Motparterna ett vite om per ren som överstiger det högsta renantal som framgår nedan. I en anmälan som kom in till JO framförde Ruvhten Sijte klagomål mot i bl.a. med anledning av att länssty- relsen ännu inte hade delgett två av samebyns medlemmar, M.H.R. och T.H.R., beslutet. Ruvhten Sijte uppgav i denna del följande. passivitet är anmärkningsvärd då tjänstemän vid länsstyrel- sen som har hand om rennäringsfrågor har träffat M.H.R. vid upp- repade tillfällen sedan beslutet meddelades. var med på renräkningen som genomfördes då även företrädare för läns- styrelsen var närvarande. var därutöver med på renräkningen och även närvarade företrädare för . deltog dessutom vid två möten med respektive . Inte vid något av dessa tillfällen försökte M I L J Ö - O C H H Ä L S O S K Y D D S A M T D J U R S K Y D D 2 014 /1 5:JO1 Vid mötet uttalade så- väl landshövdingen som en tjänsteman vid att de inte var villiga att verka för att enskilda medlemmar utdömdes vite på grund av att de inte följer samebyns beslut om högsta tillåtna renantal. Mot denna bakgrund kan samebyn inte frigöra sig från tanken att landshövdingens och tjänstemannens inställning även påverkat handläggningen av delgivningen av M.H.R. Diariekort och samtliga handlingar i ärende med dnr 611-68-11 begärdes in och granskades. Av handlingarna framgick bl.a. följande. gav i i uppdrag att delge M.H.R. beslutet genom stämningsmannadelgivning. kom det in hindersbevis av vilka det framgick att M.H.R. flyttat från angiven adress. Därefter syntes inga andra åtgärder ha vidtagits av för att försöka delge M.H.R. beslutet inför renräk- ningen 2012/2013. Ärendet remitterades därefter till som uppmanades att yttra sig om handläggningen av ärendet när det gällde delgivningen av M.H.R. uppmanades vidare att redovisa sin bedömning av det som kommit fram. I sitt yttrande anförde (länsrådet ) i huvudsak följande. Beslutet expedierades genom vanlig delgivning, vilket i detta fall inneburit att beslutet sänts till mottagaren med ett bifogat del- givningskvitto. För det fall delgivningskvittot inte undertecknats och åter- sänts till skickar , enligt sina ruti- ner, ut en påminnelse. För det fall delgivningskvittot inte återsänds efter påminnelse, skickar den handling som ska delges genom re- kommenderad försändelse med mottagningsbevis. Först sedan även den formen av delgivning misslyckats, ska andra delgivningssätt såsom delgiv- ning genom s.k. stämningsman övervägas. Såvitt framgår har rutiner följts i aktuellt ärende. I aktuellt ärende visade det sig att delgivningssvårigheter förelåg; inkom hindersbevis från polismyndigheten utvisande bland annat att de avflyttat från angivna adres- ser och att delgivning därför inte kunnat ske. Kungörelsedelgivning hade därefter kunnat övervägas. Ytterligare delgivningsförsök före renräkningen 2012/13 till vilken beslutet hänvisade, företogs dock inte. Som bakgrund till detta önskar framföra följande. har kunnat konstatera att det före- ligger betydande motsättningar mellan medlemmarna inom samebyn. Detta har negativt påverkat arbetsmöjligheterna för renskötseln inom samebyn. Genom beslut förordnade , med stöd av bland annat 72 § rennäringslagen, RNL, syssloman för samebyn. Bakgrun- den till förordnandet var att styrelse saknades och att renskötseln inom sa- mebyn var bristfällig. Uppdraget som syssloman avslutades. 2 014 /1 5:JO1 M I L J Ö - O C H H Ä L S O S K Y D D S A M T D J U R S K Y D D Starka interna motsättningar i samebyn har därefter förelegat och före- ligger alltjämt, vilket bland annat medfört att vissa medlemmar inlämnat ansökan till med begäran att samebyn ska delas. Markägare i har upprepat påtalat uppkomna problem med anledning av hur samebyn handhar renskötseln. hand- lägger och har handlagt ett flertal ärenden rörande frågor om att avlägsna renar från mark utanför renskötselområdet samt förelägganden att minska renantalet för samebyn. har tillsammans med un- der 2012 vid upprepade tillfällen haft möten och kontakter med, fastighets- ägare, samebyn och dess medlemmar. har vid dessa möten representerats av landshövding och sakkunnig fjällförvaltning samt jurist . Syftet med mötena har från de bägge myndigheternas sida varit att föra en konstruktiv dialog i olika frågor som rör samebyn. Det är i och för sig riktigt att M.H.R. deltagit vid dessa möten. har inte närvarat vid något av dessa möten. har inte i förväg känt till vilka av medlemmarna i samebyn som skulle närvara och några förberedelser för delgivning inför mötena har inte vidtagits. dessa möten och kontakter pågått har bedömt att ett agerande från sida att vidta ytterligare åtgärder mot vissa medlemmar i samebyn inte skulle gynna förutsättningarna för att nå en samförstånds- lösning vilket är bakgrunden till att ytterligare delgivningsåtgärder inte vid- tagits mot M.H.R. vill påpeka att det enligt 15 § RNL inte åligger skyldighet att förelägga medlem i sameby som har fler renar än som beslu- tats utan att utifrån egen bedömning har att avgöra detta. Mot bakgrund härav och vad som ovan anförts, kan inte finna några formella brister i handläggningen av ärendet i de frågor som avses med JO:s remiss. Ruvhten Sijte kommenterade remissvaret och framförde ytterligare klagomål. I ett beslut anförde JO följande.