frsrdg · H204JO1 · 2014-11-11 00:00:00 — Dokumentation av frågor kring detta bör ske på ett riktigt och likartat sätt inom myndigheten. Sammanfattningsvis kan konstateras att det saknas enhetliga rutiner för hur frågor om underrättelse till närstående ska hanteras vid häktena. Krimi- nalvården har för avsikt att erinra häktena om de relevanta bestämmelsernas innebörd och tillämpningsområde samt ta fram gemensamma rutiner för hur dessa frågor ska hanteras för att garantera en enhetlig och korrekt till- lämpning inom myndigheten. När det gäller det enskilda fall som anmälan till JO rör kan konstateras att det ålegat Kriminalvården att fullgöra de skyldigheter som följer av 24 kap. 21 a § när tingsrättens beslut om häktning verkställdes. Så har enligt vad som framkommit inte skett. gavs tillfälle att yttra sig över remissvaret. I ett beslut anförde chefsJO Fura följande. Kriminalvården har i sitt remissvar redogjort för de bestämmelser som har be- tydelse i ärendet. Generellt om underrättelse till anhöriga Som Kriminalvården har redogjort för finns det bestämmelser om att anhöriga respektive närstående till frihetsberövade personer ska underrättas om frihets- berövandet dels i 3 § häktesförordningen (2010:2011), dels i 24 kap. 21 a § , RB. Vilken av bestämmelserna som är tillämplig beror på om frihetsberövandet skett på grund av misstanke om brott eller på annan grund. Av Kriminalvårdens yttrande framgår att de flesta häkten tillåter intagna att lämna underrättelse till anhörig i samband med ankomst, oavsett grunden för frihetsberövandet. Detta gäller om det inte föreligger skäl emot det, t.ex. på grund av restriktioner, kontaktförbud eller liknande. Jag har ingen invändning mot att Kriminalvården går utöver den lagstadgade underrättelseskyldigheten på detta sätt. Det kan dock vara bra att häktespersonalen har klart för sig när det föreligger en skyldighet att underrätta, eftersom det då bör ställas högre krav på häktet när det gäller initiativ, ställningstagande och dokumentation. Jag kommer nedan att något utveckla min syn på dessa frågor. Det ska inte krävas initiativ från den frihetsberövades sida I de situationer när underrättelse ska ske enligt 3 § häktesförordningen eller 24 kap. 21 a § RB ska – som Kriminalvården anfört – den frihetsberövade inte uttryckligen behöva begära att få lämna underrättelse om frihetsberövandet till en anhörig. Det bör i stället vara Kriminalvården som på eget initiativ tillfrågar den intagne om han eller hon önskar underrätta någon anhörig eller närstående. Detta synsätt kommer också till uttryck i kommentaren till 24 kap. 21 a § RB, se Fitger m.fl., (, Zeteo), kommentaren till 24 kap. 21 a § RB. 2 014 /1 5:JO1 K R I M I N A L V Å R D Ställningstagande till om och på vilket sätt underrättelse ska ske Som Kriminalvården anfört är det inte närmare reglerat hur närstående ska un- derrättas enligt 3 § häktesförordningen. Detsamma gäller för underrättelse till anhöriga enligt 24 kap. 21 a § RB. Ur den intagnes perspektiv är naturligtvis en kontakt via telefon oftast att föredra, och utgångspunkten måste vara att en sådan kontakt är det normala. Jag vill poängtera vikten av att det i varje enskilt fall görs en individuell bedömning av på vilket sätt kontakten bör ske. Det kan således aldrig bli tal om att generellt bestämma att en underrättelse enligt nämnda bestämmelser endast får ske via brev. Självklart måste också den in- tagne underrättas om vad häktet kommit fram till vid bedömningen av om och i så fall hur en anhörig eller närstående får underrättas. I kommentaren till 24 kap. 21 a § RB påpekas att författningstexten inte pekar ut vem som ska lämna underrättelsen, polisen eller den frihetsberövade själv. Den frågan ligger där- med i polisens hand att bedöma, bl.a. mot bakgrund av utredningsläget, se Fitger m.fl., (, Zeteo), kommentaren till 24 kap. 21 a § RB. Detsamma måste rimligtvis gälla när det är Kriminalvårdens uppgift att fullgöra underrättelseskyldigheten enligt nämnda bestämmelse. Kriminalvården har i sitt yttrande påpekat att dokumentation av frågor kring underrättelser till närstående bör ske på ett riktigt och likartat sätt inom myn- digheten. Enligt min uppfattning bör häktena dokumentera sitt ställningsta- gande i frågan om underrättelse ska ske eller inte. Vidare bör häktet dokumen- tera på vilket sätt underrättelse ska ske (genom brev eller telefon, genom att den intagne själv ringer eller genom myndighetens försorg). Om en anhörig underrättas genom telefonsamtal bör dokumentationen också omfatta att tele- fonsamtalet genomförts. Behovet av enhetliga rutiner Som Kriminalvården påpekat i sitt yttrande är det naturligtvis viktigt att det finns rutiner vid häktena som säkerställer att underrättelseskyldigheten enligt 24 kap. 21 a § verkligen fullgörs av Kriminalvården när detta inte har gjorts genom någon annans försorg. Det verkar finnas ett behov av förbättrade rutiner i detta avseende. Kriminalvårdens utredning visar att häkte- nas rutiner kring frågor om underrättelse till anhöriga ser olika ut. Jag ser därför positivt på att Kriminalvården har för avsikt att ta fram gemensamma rutiner för hur dessa frågor ska hanteras. Underrättelse till S.P:s anhöriga om att häktningsbeslut verkställts Av utredningen framgår att tingsrättens beslut att häkta S.P. verkställdes i samband med att han frigavs från det fängelsestraff som han hade verkställt. Vidare framgår att S.P. frihets- berövades på grund av misstanke om brott. Som Kriminalvården anfört var alltså bestämmelsen om underrättelse till närstående i 3 § häktesförordningen (2010:2011) inte tillämplig. Däremot var det Kriminalvårdens uppgift att vid verkställandet av häktningsbeslutet fullgöra de skyldigheter som följer av 24 K R I M I N A L V Å R D 2 014 /1 5:JO1 kap. 21 a § . Enligt vad som framkommit i utredningen har någon sådan underrättelse till S.P:s närmaste anhöriga inte skett. Kriminalvår- den förtjänar kritik för detta. Vid en jämförelse mellan bestämmelserna om underrättelse i 3 § häktesförord- ningen respektive 24 kap. 21 a § RB noteras att underrättelseskyldigheten ser delvis olika ut. Underrättelseskyldigheten i 3 § häktesförordningen gäller även när den intagne flyttats från en förvaringslokal till en annan. Någon motsvarig- het finns inte i 24 kap. 21 a § RB. I förarbetena till den sistnämnda bestämmel- sen uttalades att det kanske främsta syftet med underrättelseskyldigheten är att anhöriga och andra inte ska behöva oroa sig över var deras närstående tagit vägen. Vidare uttalades att den som har frihetsberövats i många fall kan känna sig bättre till mods av vetskapen om att någon närstående vet vart han eller hon befinner sig (prop. 2007/08:47 s. 18 f.). Enligt min mening torde det i många fall finnas starka skäl för de anhöriga till en frihetsberövad att få vetskap om att den närstående förflyttats till en annan förvaringslokal. Det är mot denna bakgrund svårt att se att det skulle finnas sakliga skäl för den beskrivna skillnaden i underrättelseskyldigheten. Av denna anledning finner jag skäl att överlämna en kopia av detta beslut till och justitieutskott för kännedom. Initiativ angående Kriminalvårdens handläggning av ärenden om placering på säkerhetsavdelningar (Dnr 2311-2013) Beslutet i korthet: Kriminalvården har möjlighet att under vissa förhållan- den placera intagna på s.k. säkerhetsavdelningar. Det kan göras för att för- hindra rymning, fritagning eller att den intagna fortsätter allvarlig brottslig verksamhet under anstaltsvistelsen. Placeringen på en sådan avdelning in- nebär att den intagne underkastas mer omfattande kontroller än intagna i övrigt. En placering på säkerhetsavdelning ska omprövas minst en gång . Genom anmälningar till JO och vid inspektioner av säkerhetsenheterna i anstalterna Kumla och Saltvik har det framkommit att det bland de intagna råder ett utbrett missnöje över hur Kriminalvården motiverar besluten om placering på säkerhetsavdelning och över handläggningen av omprövnings- ärendena. Av den anledningen inleddes ett initiativärende angående Krimi- nalvårdens handläggning av sådana placeringsärenden. I fråga om utformningen av Kriminalvårdens initialbeslut uttalas att myn- digheten måste sträva efter att i möjligaste mån på ett klart och tydligt sätt redovisa varifrån olika uppgifter i besluten har hämtats och vilken betydelse uppgifterna har för myndighetens bedömning. Det är nödvändigt för att 2 014 /1 5:JO1 K R I M I N A L V Å R D skapa ett mer transparent system som är begripligt för den intagne. Den in- tagnes förståelse för vilka skäl som har legat till grund för beslutet är vidare nödvändig för att denne ska kunna genomföra det förändringsarbete som i de flesta fall är nödvändigt för att den intagne ska kunna påverka place- ringen. När det gäller de månatliga omprövningsbesluten konstateras att Krimi- nalvården i dessa måste redovisa omständigheter som har tillkommit efter initialbesluten. Det kan exempelvis röra sig om den tid som en intagen har tillbringat på säkerhetsavdelning och uppgifter om skötsamhet eller delta- gande i programverksamhet. Vidare måste Kriminalvården analysera bety- delsen av de tillkommande faktorerna och varför de – om myndigheten inte väljer att ändra beslutet – inte är tillräckliga för att påverka initialbeslutet. Omprövningsbesluten måste till en inte obetydlig del ses som en utvärdering av den intagnes vistelse på säkerhetsavdelningen, med hjälp av vilken den intagne ska kunna förstå vilka åtgärder denne kan vidta för att påverka sin situation. Enligt 2 kap. 4 § första stycket fängelselagen (2010:610) får en intagen placeras på en avdelning med särskilt hög grad av övervakning och kontroll (säkerhets- avdelning) om (1) det finns en varaktig risk för att den intagne rymmer eller fritas och det kan antas att han eller hon är särskilt benägen att fortsätta allvarlig brottslig verksamhet, eller (2) det finns särskild anledning att anta att det be- hövs för att hindra den intagne från allvarlig brottslig verksamhet under vistel- sen i anstalt. Av paragrafens andra stycke följer att ett beslut om placering på en säkerhetsavdelning ska omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst en gång . En placering på säkerhetsavdelning innebär bl.a. att den intagnes försändel- ser, telefonsamtal och besök granskas eller övervakas i större utsträckning än vad som gäller för en intagen placerad på en s.k. normalavdelning. förfogar Kriminalvården över tre säkerhetsenheter, vilka är belägna i anstalterna , Kumla och Saltvik. Genom anmälningar till JO och i samband med inspektioner av säkerhetsenheterna i anstalterna Kumla och Saltvik har det blivit tydligt för mig att det råder ett utbrett missnöje bland de intagna på landets säkerhetsenheter. Missnöjet avser bl.a. hur Kriminalvården motiverar besluten att placera intagna på säkerhetsavdelning och handlägg- ningen av omprövningsärendena. När omfattningen av detta missnöje stod klar för mig beslutade jag att inom ramen för ett särskilt upplagt initiativärende utreda frågan om Kriminalvårdens handläggning av ärenden om placering av intagna på lan- dets säkerhetsavdelningar. Efter beslutet att inleda initiativet har jag och mina medarbetare även gjort en inspektion av säkerhetsenheten i anstalten . K R I M I N A L V Å R D 2 014 /1 5:JO1 2 Redogörelse för initiativets genomförande Inledningsvis begärde mina medarbetare in och granskade handlingar som har samband med Kriminalvårdens beslut att placera intagna på säkerhetsavdel- ningarna. Dessa handlingar kan delas upp i två kategorier. Den första kategorin utgörs av samtliga initialbeslut för de intagna som var placerade i någon av landets tre säkerhetsenheter. Totalt är det 39 initialbeslut som har granskats. Den andra kategorin utgörs av handlingar om en intagen som var placerad på säkerhetsavdelning under . Handlingarna i det senare fallet omfattar – förutom initialbeslut och verkställighetsplan – Kriminalvår- dens omprövningsbeslut och därtill hörande utredningar samt överklaganden av placeringsbeslut och därtill hörande domar från förvaltningsdomstol. Efter det att handlingarna hade granskats upprättades en promemoria med ett antal frågeställningar, se bilaga 1. Till promemorian fogades en bilaga med tio exempel som frågeställningarna anknöt till, se bilaga 2. Kriminalvården fö- relades att dels yttra sig över frågeställningarna, dels redovisa vissa statistik- uppgifter. Kriminalvården, genom generaldirektören , kom därefter in med ett remissvar, se bilaga 3. De frågeställningar som Kriminalvården har yttrat sig över kan delas in i följande områden: 1.Kriminalvårdens initialbeslut om placering på säkerhetsavdelning 3.Kriminalvårdens riksmottagnings utredningar. I ett beslut anförde chefsJO Fura följande. I samband med den granskning som mina medarbetare gjorde kunde de kon- statera att Kriminalvårdens initialbeslut uppvisar stora variationer i fråga om omfattning och redovisning av vilka skäl som har bestämt utgången. Det finns exempel på beslut som på ett relativt tydligt sätt utvecklat de omständigheter som legat till grund för beslutet. Vidare finns exempel på beslut som enbart i allmänna ordalag beskriver skälen för placeringen. Av den anledningen tillfrågades Kriminalvården om vilka överväganden som legat bakom utformningen av besluten och varför det exempelvis i beslu- ten –inte hade angetts vilket kriminellt nätverk som en viss intagen hade kontakt med –inte hade angetts på vilket sätt en annan intagen var inblandad i gränsöver- skridande brottslighet –inte hade angetts varför en tredje intagen bedömdes ha ett utbrett kriminellt kontaktnät. Vidare tillfrågades Kriminalvården hur de exempel som hade redovisats för- håller sig till kravet på att en myndighet i ett slutligt beslut som går den enskilde 2 014 /1 5:JO1 K R I M I N A L V Å R D emot enligt huvudregeln ska ange de skäl som har bestämt utgången. Därtill tillfrågades Kriminalvården om det finns möjlighet att öka beslutens tydlighet och på så sätt öka de intagnas förståelse för vilka skäl som legat bakom place- ringen. Vid granskningen av initialbesluten noterades vidare att sju personer hade omplacerats från normalavdelningar till säkerhetsavdelningar. I besluten hade Kriminalvården angett ”varaktigt hög risk för allvarlig misskötsamhet” som ett av skälen för omplacering. Av den anledningen förelades Kriminalvården att yttra sig över om dessa beslut var förenliga med 2 kap. 4 § fängelselagen. I denna del har Kriminalvården i sitt remissvar uppgett i huvudsak följande. Uppgifter om tillhörighet till kriminella nätverk skrivs regelmässigt inte ut Det finns flera anledningar till detta. Sekretessen enligt 35 kap. 15 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller inte för beslut, vilket in- nebär att de uppgifter som anges i allmänhet blir offentliga. Undantag från mo- tiveringsplikten kan enligt 20 § förvaltningslagen (1986:223) göras på grund av sekretess- eller integritetsskäl, bl.a. i syfte att skydda en part mot psykiskt lidande eller annars ta hänsyn till personlig eller ekonomisk integritet. Uppgifter om att en intagen tillhör eller har kopplingar till en viss kriminell organisation kan innebära risker för såväl den intagne själv som för ordningen och säkerheten på anstalten. Det kan också ge utrymme för en kriminell orga- nisation att kartlägga individer i rivaliserande organisationer. Ofta framkom- mer uppgifter av aktuellt slag i riksmottagningens utredning, som den intagne redan tidigare tagit del av. I de fall det framgår av domen att den intagne har tillhörighet till en viss organisation har det i några fall dock också angetts i placeringsbeslutet. När det gäller formuleringar som ”gränsöverskridande brottslighet” och ”ut- brett kriminellt nätverk” refererar detta till information som framgår av brott- målsdomen. Kriminalvården ser i och för sig inte att det skulle finnas skäl att mer detaljerat återge vad som framgår av domshandlingarna. Däremot finns det skäl att i beslutstexten vara tydligare med varifrån en uppgift är hämtad, t.ex. från domen eller riksmottagningens utredning. När det gäller hur de beslut som bifogats förhåller sig till motiveringsplikten kan följande konstateras. Den relevanta bestämmelsen är angiven, och i be- dömningen har knutits an till de rekvisit som uppställs i den aktuella bestäm- melsen. Det finns emellertid brister i besluten när det gäller tydligheten med varifrån en uppgift är hämtad. Man borde även på ett tydligare sätt utveckla på vilket sätt dessa uppgifter har betydelse för bedömningen att ett visst rekvisit är uppfyllt. När det gäller beslutsmotiveringen i fråga om de intagna som omplacerats till säkerhetsavdelningarna och dess förenlighet med 2 kap. 4 § fängelselagen kan det konstateras att bestämmelsen ställer upp två alternativa rekvisit för pla- cering på säkerhetsavdelning. Det innebär att det är tillräckligt att ett av rekvi- siten är uppfyllt för att bestämmelsen ska vara tillämplig. I exemplet har man, som JO påpekat, i beslutsmotiveringen angett ett skäl som inte är relevant i K R I M I N A L V Å R D 2 014 /1 5:JO1 fråga om placering enligt aktuell bestämmelse. Det är oklart varför denna for- mulering har använts, och Kriminalvården beklagar detta. Det kan dock noteras att det trots detta ändå framgår av beslutsmotiveringen att åtminstone ett av de alternativa rekvisiten har bedömts vara uppfyllt, varför misstaget egentligen inte har någon betydelse i sak. 3.3.1 Förvaltningslagens bestämmelse om motiveringsskyldighet Av 20 § förvaltningslagen följer att ett beslut genom vilket en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis (1) om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen, (2) om beslutet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart, (3) om det är nödvändigt med hän- syn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska för- hållanden eller något jämförbart förhållande, (4) om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen, eller (5) om ärendet gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen och det är fråga om prövning i högre instans efter överklagande. Av paragrafens andra stycke följer att om skälen har utelämnats, bör myndigheten på begäran av den som är part om möj- ligt upplysa honom om dem i efterhand. Omfattningen av en myndighets motiveringsskyldighet behandlades i moti- ven till motsvarande bestämmelse i den numera upphävda förvaltningslagen (1971:290) enligt följande: I fråga om motiveringskravets innehåll fordras enligt det nu framlagda lag- förslaget att myndigheten anger »de skäl som bestämt utgången». Som på- pekats av regeringsrättens ledamöter antyder arbetsgruppens lagtext på denna punkt ett längre gående motiveringskrav (»de sakliga och rättsliga bedömningar som väsentligast bestämt utgången»). Med den av mig före- slagna formuleringen avses att markera att förvaltningslagen i princip inte uppställer något krav på att förvaltningsmyndigheternas beslut skall inne- hålla detaljerade redogörelser för sakförhållandena i ärenden och vidlyftiga resonemang om hur dessa förhållanden bedömts rätteligen av myndigheten. Det är – som arbetsgruppen uttrycker det – »de springande punkterna» som skall komma fram i motiveringen.9 Motivuttalandena innebär att en förvaltningsmyndighet måste göra det begrip- ligt för parten vilka faktiska förhållanden som är avgörande, vilka rättsregler som är tillämpliga och hur myndigheten har resonerat på de punkter där me- ningarna kan gå isär. som det finns en motiveringsskyldighet får den inte föras för långt, och det är exempelvis inte möjligt att begära att en myn- dighets beslut ska efterlikna domstolars domar.10 1971:30 s. 493. 10Se m.fl., Förvaltningslagen med kommentarer, 3 uppl., 2010, s. 237. 2 014 /1 5:JO1 K R I M I N A L V Å R D 3.3.2 Utformningen av Kriminalvårdens initialbeslut Det är en mycket ingripande åtgärd att placera en intagen på en säkerhetsav- delning, och jag har förståelse för att de begränsningar som placeringen innebär kan skapa frustration hos de intagna. Jag har även förståelse för de svårigheter som är förknippade med Kriminalvårdens uppdrag att avgöra vilka intagna som ska placeras på en säkerhetsavdelning och hur länge denna placering ska bestå. Det rör sig i regel om svåra avvägningar mellan innehållet i fängelselagens be- stämmelser om proportionalitet11 och Kriminalvårdens uppdrag att förhindra intagna från att fortsätta begå allvarlig brottslighet under sin vistelse i anstalt. Som framgått av det jag har redovisat ovan är inte avsikten med en myndig- hets motiveringsplikt att besluten ska efterlikna domstolars domar. Även om ett förvaltningsbeslut som regel kan utformas mer kortfattat och kärnfullt än exempelvis en brottmålsdom måste vid utformningen stor hänsyn tas till vad för typ av beslut det är fråga om. Den ingripande åtgärd som det innebär att placera en intagen på en säkerhetsavdelning gör att kraven på Kriminalvårdens motiveringsskyldighet i dessa fall kan ställas betydligt högre än beträffande många andra beslut som myndigheten fattar.12 Det förhållandet att Kriminal- vården har valt att ha relativt kortfattade beslutsmotiveringar i de månatliga omprövningsbesluten bidrar även det till att höga krav måste ställas på initial- beslutens utformning. I samtal som jag och mina medarbetare har haft med intagna på landets säker- hetsavdelningar har de intagna vid ett flertal tillfällen uppgett att de inte förstår varför de har placerats på säkerhetsavdelning. Denna oförståelse inför Krimi- nalvårdens beslut gör att det bland de intagna finns en uppfattning om att myn- digheten hemlighåller de egentliga skälen för placeringen eller att myndigheten har lagt oriktiga uppgifter till grund för besluten. Dessa uppfattningar bidrar till att skapa en känsla av utsatthet hos de intagna. Kriminalvården bör ta detta på allvar och sträva efter att i möjligaste mån på ett klart och tydligt sätt redovisa varifrån olika uppgifter har hämtats och vilken betydelse uppgifterna har haft för myndighetens beslut. Enligt min mening är detta nödvändigt för att skapa ett mer transparent system som är begripligt för den intagne. Även om man knappast kan räkna med att samtliga intagna kommer att ac- ceptera placeringsbesluten är den intagnes förståelse för vilka skäl som legat bakom beslutet viktig. Utan en sådan förståelse kan det bli svårt att genomföra det förändringsarbete som i de flesta fall är nödvändigt för att den intagne ska kunna påverka placeringen. Utan förändringsarbete riskerar en placering på en säkerhetsavdelning bara att bli en förvaring. 11Se exempelvis 1 kap. 5 § första stycket fängelselagen där det framgår att verkställigheten ska utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. Av 1 kap. 6 § andra stycket i samma lag framgår att en kon- troll- eller tvångsåtgärd endast får användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas. 12Jfr uttalande av m.fl. i Förvaltningslagen med kommentarer s. 237, där det anges att medan en beslutsmotivering i okomplicerade ärenden kan lämnas i några korta meningar kan den i invecklade fall behöva göras mer utförlig. K R I M I N A L V Å R D 2 014 /1 5:JO1 Det förhållandet att placeringen av intagna på säkerhetsavdelning är mycket ingripande gör att särskilt höga krav måste ställas på Kriminalvårdens hand- läggning. Av den anledningen är det något förvånande att myndigheten i ett antal fall som skäl för placeringen har angett omständigheter som inte omfattas av 2 kap. 4 § fängelselagen. I dessa fall har som skäl för placeringen bl.a. an- getts att det finns en varaktigt hög risk för fortsatt misskötsamhet.