frsrdg · H104RR5 · 2014-05-27 00:00:00 — Granskningen visar till exempel att Kammarkollegiets ramavtal för elektroniska kommunikationer, som sammantaget motsvarar av den svenska slutkundsmarknaden för företag, inte tillvaratar upphandlingarnas potential för att skapa ökad nytta för staten och driva marknadens innovationstakt. Kammarkollegiets upphandling av ramavtal, utformning av avrop och vägledning till avropande myndigheter riskerar därför enligt att låsa in avropande myndigheter i att enbart använda befintliga produkter och tjänster. 8.6 Samordning har fått större betydelse När en marknad omregleras från monopol till att bli konkurrensutsatt får allt fler aktörer ansvar för olika delar av marknaders funktion, som tillhandahållande av infrastruktur, tjänster, reglering och tillsyn. Vår granskning visar på betydelsen av samordning mellan dessa aktörer. Det kan gälla samordning av viktiga förutsättningar för att marknader ska fungera effektivt, men också förutsättningar för att företag och medborgare ska kunna ta tillvara sina intressen. konstaterade att på järnvägsmarknaden har järnvägsoperatörerna inte fullt ut möjlighet att själva åtgärda bristerna på marknaden eftersom de är beroende av och av varandra för att kunna motverka tågförseningar på banan. Förutom en ändamålsenlig lagstiftning, tillsyn och tåglägestilldelning behövs tydligare incitament och en ökad samordning mellan flera aktörer för att marknadens funktion ska förbättras. I vår granskning av telekommarknaden framkom att telekomoperatörer måste vända sig till flera olika statliga aktörer för att få tillgång till den helägda statliga infrastrukturen. Granskningen visar också att telekomoperatörerna upplevde att det i vissa fall krävdes mycket byråkrati för att göra affärer med statliga aktörer. Behovet av samordning har också fått större betydelse på marknader som genomgått stora förändringar, som spel- och rymdmarknaden. På spelmarknaden har både regeringen, Lotteriinspektionen, länsstyrelserna och kommunerna uppgifter i tillsyns- och tillståndsprocessen. Vår granskning visade att dessa ofta har överlappande ansvar. Vår slutsats är att den splittrade tillståndsgivningen och tillsynen riskerar att få negativ effekt på enhetligheten i tillståndsgivningen och tillsynen. Granskningen visar att ingen aktör har den totala överblicken, att villkoren i tillståndsprocessen inte är lika och att vissa frågor inte tas omhand. har därför rekommenderat regeringen att vidta åtgärder för samverkan och en mer sammanhållen organisation för tillståndsgivning och tillsyn inom spelområdet. Granskningen av den svenska rymdverksamheten visade att det saknades en helhetssyn i regeringens hantering av rymdfrågorna vilket i sin tur försvårar svenska prioriteringar i exempelvis EU:s rymdpolitik. För att rymdverksamheten bättre ska kunna utnyttjas som en strategisk tillgång rekommenderade att regeringen i sitt fortsatta arbete borde knyta ihop rymdverksamhetens olika delar i en bredare process än . Flera samhällsfunktioner, som till exempel meteorologi, miljöövervakning och telekommunikation, använder rymdinfrastruktur i allt högre utsträckning. Organisationsstrukturen inom rymdområdet behöver därför ses över så att intentioner för området kan uppnås. 8.7 Regeringens bedömning av granskningarna Regeringen ska i en skrivelse till redogöra för vilka åtgärder som man har vidtagit eller avser att vidta med anledning av en granskning från . Regeringen har lämnat skrivelser på samtliga granskningar som publicerat inom granskningsstrategin Staten på marknaden. Hur har då regeringen i sina skrivelser till förhållit sig till de granskningar som har genomförts inom granskningsstrategin? Regeringen instämmer i flera av granskningarnas iakttagelser och slutsatser men inte alla. Här lyfter vi fram några av de viktigaste synpunkterna i skrivelserna. Regeringen delar bedömning att avsaknaden av systematisk uppföljning försvårar omprövningar av rymdverksamheten samt att forskningsbaserade förebyggande åtgärder är viktiga på spelmarknaden. I skrivelserna om granskningarna av el- respektive telekommarknaderna instämmer regeringen i behovet av systematisk och planlagd tillsyn på plats, liksom att det är problematiskt när en så hög andel av Post- och beslut ändras av domstolarna. Regeringen instämmer också i behovet av tydliga beslutsunderlag från berörda tillsynsmyndigheter och bolag. Regeringen har förändrat verksamhetsformen för från bolag till myndighet bland annat mot bakgrund av kritik om att bolaget har en samhällelig uppgift som inte har tillräckligt stöd i lag och att insynen i bolaget är för begränsad för att medborgare och företagskunder kan ta sin rätt i anspråk. I frågor som rör styrningen av vissa bolag med särskilda uppdrag, delar till exempel regeringen bedömningen att har ett särskilt ansvar för arbetet med spelansvar och att uppföljning av spelansvarsåtgärderna är en viktig uppgift för Svenska Spels styrelse. Regeringen avser också återkomma med förslag i syfte att få till stånd ett väl fungerande regelverk på spelområdet där bland annat spelansvars- och marknadsföringsåtgärder och forskningsfrågor ingår. När det gäller investeringar i samhällsviktig infrastruktur delar regeringen bedömning att Svenska kraftnäts investeringar i stamnätet aktivt bör följas av regeringen och att det på området finns ett stort uppdämt behov av investeringar. I bedömningar som rör samordning instämmer regeringen till viss del i bedömning att gemensamma beredningsprocess inte alltid är tillräcklig inför internationella förhandlingar som rör rymdverksamheten. Regeringen delar dock inte bedömningar i alla delar. Ett exempel är granskningen av järnvägen. Flera av påtalade brister menar regeringen bör åtgärdas av infrastrukturförvaltare och tillsynsmyndigheten. Regeringen hänvisar också till pågående utredningar som ska lägga förslag till åtgärder för att höja kvaliteten inom järnvägssektorn, bland annat åtgärder för att förbättra punktligheten. Ett annat exempel finns i granskningen om rymdverksamheten, där regeringen delvis instämmer i bedömning att avsaknad av helhetssyn tillsammans med bristande uppföljning gör att den fulla potentialen hos rymdverksamheten inte utnyttjas. Regeringen menar dock att situationen är mer komplex än vad analys visar. Våra granskningar i granskningsstrategin Staten på marknaden visar att det finns ett antal generella lärdomar att dra som har betydelse för effektiviteten i den statliga verksamheten på dessa marknader och därmed också för hur väl marknaderna fungerar. De nya marknaderna ställer högre krav på regeringens styrning, eftersom behovet av uppföljning av både marknader, tillsynsmyndigheter och berörda bolag och affärsverk är större . Även kraven på samordning ökar, både inom men också mellan aktörerna på marknaderna. Denna samordning kan i vissa fall inte åstadkommas av marknaden själv, utan regeringen behöver uppmärksamma detta behov och vidta åtgärder för att en sådan samordning kommer till stånd. Regeringens och tillsynsmyndigheternas kunskapsunderlag har varit begränsat både om de marknader som granskats, om regelverkens effekter och om hur myndigheternas och bolagens verksamhet utvecklats i förhållande till målen. Det har i ett antal fall lett till regeringen och myndigheterna inte vidtagit de korrigerande åtgärder som varit nödvändiga för att marknadens funktion ska förbättras. Det har i sin tur försvagat förutsättningarna för att marknaderna ska fungera effektivt och drabbar ytterst konsumenterna. När en marknad öppnas upp för konkurrensbehövs en större regeluppsättning än den som behövdes tidigare. Det får konsekvenser inte minst för berörda tillsynsmyndigheter som behöver anpassa sig till förändrade regelverk och nya marknadsförhållanden. Tillsynen har fått ökade resurser men i våra granskningar har vi kunnat konstatera att tillsynen ännu inte fullt ut har anpassats till de krav som gäller för de omreglerade marknaderna. Statliga bolag spelar också en viktig roll på de marknader som vi granskat. Det är tydligt att regeringens bolagsstyrning i många fall är för avgränsad till de affärsmässiga målsättningarna och inte anpassad till de samhälleliga målen som bolagen ska bidra till. Risken är därmed att de samhälleliga målen inte nås. Vi vill understryka vikten av att regeringens styrning av bolagen omfattar både ekonomiska mål och samhälleliga mål, så att de övergripande mål som formulerat för olika marknader och verksamheter kan nås. De övergripande avsikter och mål som finns för de enskilda omregleringarna kan enligt vår mening tydligare omsättas i det praktiska genomförandet genom att statens verktyg utnyttjas på ett annat sätt än . Detta är tydligt inte minst i våra granskningar av statlig infrastruktur inom järnvägsmarknaden och elmarknaden. De statliga bolagen och statlig infrastruktur har en viktig funktion på de omreglerade marknaderna och de behöver därför styras mera aktivt än vad som har varit fallet. Bland annat behöver det finnas tydligare incitament för ett effektivt utnyttjande, underhåll och utveckling av infrastrukturen. Ytterst handlar det om att skapa förutsättningar för fungerande marknader för både konsumenter och företag. En stor del av effektivitetsrevision genomförs inom ramen för granskningsstrategier. En strategi är en serie granskningar på ett tema eller ett område med en gemensam frågeställning. Sedan publiceringen av riksrevisorernas årliga rapport har effektivitetsrevision bedrivits inom ramen för nio strategier, varav tre har avslutats . Den löpande planeringen inom såväl strategierna som övrigt inom effektivitetsrevisionen redovisas i . Granskningsstrategin Försvarets förmåga inleddes och avslutades med en slutrapport. Totalt har elva granskningar publicerats, varav fyra . Syftet med granskningsstrategin har varit att samlat granska regeringens och myndigheternas genomförande av beslut och övriga intentioner om försvaret. Av granskningsplan framgår att den omfattande reformeringen som försvaret genomgår skapar en osäkerhet om försvarets effektivitet och förmåga att lösa de uppgifter som och regeringen beslutat om. De granskningar som publicerats bekräftar denna bild. övergripande bedömning av Försvarsmaktens förmåga är att den är bristfällig och kommer att förbli så . Enligt kommer Försvarsmaktens förmåga att lösa alla sina uppgifter att vara begränsad även efter att försvarsreformen har fullföljts och insatsorganisationen är bemannad och resurssatt. Granskningarna visar också att det finns en betydande osäkerhet om försvarsreformen kan fullföljas. som granskningarna pekar på en bristande försvarsförmåga konstaterar att styrning av försvaret med tiden har blivit mer övergripande och bred och att regeringens styrning av Försvarsmakten är otydlig och ger upphov till ett stort tolkningsutrymme. 9.1.2 Hållbar utveckling – klimat granskningsstrategi Hållbar utveckling – klimat färdigställdes med slutrapporten för pengarna? – Granskningar inom klimatområdet 2009–2013. Totalt har tolv granskningar publicerats inom strategin. Granskningarna utgår enligt granskningsplan från den övergripande frågan om staten använder sina styrmedel så att utsläppen av växthusgaser minskar i enlighet med målen och till rimliga kostnader. Av framgår att etappmålet till 2020 för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan enligt aktuella bedömningar kan nås, om tillräckligt många utsläppskrediter levereras och utsläppsutvecklingen i följer prognoserna. Regeringens vision om nära nollutsläpp i ligger emellertid mycket långt från referensscenario över utvecklingen. Det är låg överensstämmelse mellan miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, den samhällsomställning som skulle behövas för att nå dit och regeringens styrning och rapportering till . Det stora gapet mellan behovet av utsläppsminskningar och hur utsläppen utvecklas enligt prognoser innebär stora risker för att visionen om nära nollutsläpp inte kan infrias. Det råder betydande osäkerhet om det går att praktiskt realisera utsläppsminskningar, och omställningskostnaderna riskerar att bli höga, såväl statsfinansiellt som för företag och allmänhet. Den övergripande slutsatsen i är att det finns en risk att staten inte använder sina styrmedel så att utsläppen minskar i enlighet med målen till rimliga kostnader. Kostnaderna för att minska utsläppen varierar kraftigt mellan olika insatser, vilket indikerar att de samlade utsläppsminskningarna till 2020 skulle kunna åstadkommas till lägre kostnader genom en annan kombination av styrmedel. Klimat- och energimålen är otydligt utformade, vilket skapar en betydande osäkerhet. Effekterna av klimatinsatserna varierar, och principen om att förorenaren ska betala följs inte fullt ut. Styrningen mot minskade utsläpp är svag för delar av näringslivet. Det motiveras av konkurrensskäl, men det saknas samlade underlag exempelvis för att bedöma risken för koldioxidläckage för näringslivet i . Det råder bristande samordning mellan olika myndigheter, till exempel om vilken tidshorisont som analyser av olika åtgärder ska utgå ifrån. Det råder också bristande samordning mellan åtgärder på nationell nivå och på EU-nivå. Riksdag, regering, myndigheter, företag och allmänhet behöver få samlade och avvägda underlag för beslut om investeringar och olika klimatinsatser. Regeringen och myndigheterna har förbättrat rapporteringen och genomförandet av vissa insatser. bedömer dock att det är nödvändigt med ytterligare arbete för att åstadkomma effektiva åtgärder och en samlad, transparent uppföljning och rapportering. 9.1.3 Staten på marknaden Även granskningsstrategin Staten på marknaden har avslutats . Strategin avrapporteras i kapitel 8 i denna rapport. 9.2.1 Etablering och integration Granskningsstrategin Etablering och integration startades , och har sex rapporter publicerats, varav två . Strategin ska avslutas . Strategin syftar till att undersöka om statens insatser är effektiva för att skapa förutsättningar och undanröja hinder för en snabb och ändamålsenlig etablering. Granskningsstrategin har, som framgår av granskningsplan, fokus på åtgärder som vidtas inom områdena arbetsmarknad och utbildning för att uppnå de integrationspolitiska målen och åtgärder som påverkar möjligheten att etablera sig på arbetsmarknaden. Det finns indikationer på att de statliga insatserna inom dessa områden inte är ändamålsenliga och effektiva. granskning av instegsjobb och nystartsjobb visar att nyanlända som får del av dessa insatser kommer närmare en sysselsättning på arbetsmarknaden än de utan subventionerad anställning. finns det ytterligare möjligheter att få fler i jobb genom att bättre nå ut till arbetsgivare och se över stödvillkoren. Även det civila samhällets medverkan i integrationsarbetet har granskats. Av granskningen framgår att och regeringens ambition att involvera civilsamhället i statens integrationsarbete inte fullt ut har fått genomslag i berörda myndigheters verksamhet. Granskningsstrategin Hållbara pensioner startades och ska avslutas . Den centrala frågeställningen i strategin är enligt granskningsplan om regeringen och ansvariga myndigheter har förvaltat pensionssystemet effektivt. har tre granskningar avslutas varav en sedan föregående årliga rapport. Granskningarna har behandlat statens tillsyn av information på tjänstepensionsmarknaden, bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd till pensionärer och Sjunde AP-fondens förvaltning av premiepensionssystemets förvalsalternativ. Syftet är att genom granskningar av de statliga insatserna inom pensionssystemet ge underlag för en effektivare förvaltning och därmed i förlängningen bättre förutsättningar för ett väl fungerande pensionssystem till gagn för både individen och statens finanser. Strategins bakgrund är den finansiella kris som medförde att den automatiska balanseringen (bromsen) i det allmänna pensionssystemet aktiverades . Det finns ingen risk för finansiella obalanser i systemet, utan den övergripande risken är i stället att pensionerna blir låga för grupper av pensionärer, som då riskerar en låg levnadsstandard. Pensionssystemen är därmed satta under press, vilket skärper kraven på staten. Det är angeläget att information och stöd till pensionsspararna och pensionärer fungerar väl. Det är vidare viktigt att tillsynen av och av livförsäkrings- och fondbolagen är effektiv. 9.2.3 Medborgarna och förvaltningen Granskningsstrategin Medborgarna och förvaltningen inleddes och ska avslutas . Syftet är att granska hur staten och andra aktörer verkar för att tillgodose medborgarnas behov av exempelvis arbete, bostad, social omsorg och trygghet. Den centrala frågeställningen i strategin är enligt granskningsplan: Har staten organiserat och reglerat genomförandet av olika verksamheter så att medborgarna får sina behov tillgodosedda på ett effektivt sätt? Granskningarna inom strategin utgår från ett medborgarperspektiv och fokuserar på relationen mellan den enskilda medborgaren och förvaltningen, det vill säga staten och andra offentliga och privata aktörer. Granskningarna ska ge underlag för en bedömning av om staten och övriga aktörer löser detta på ett effektivt sätt. har fyra granskningsrapporter publicerats, alla . Tre av dessa granskningar visar att staten inte använder de styrmedel den har till sitt förfogande på ett tillräckligt bra sätt och att det drabbar medborgarna. Det framgår både i en granskning om bostäder för äldre i avfolkningsorter, en granskning av riksintressen som hinder för bostadsbyggande och en granskning av stöd till anhöriga. En granskning av enskilda personers överklaganden till förvaltningsrätten visar att förvaltningsrätterna behöver ha ett tydligare medborgarperspektiv i sin verksamhet genom att utveckla informationen till klagande och minska de långa handläggningstiderna. Granskningsstrategin Offentliga finanser har pågått . Förutom återkommande granskningar av regeringens budgetproposition och granskningar inom skatteområdet fördjupar sig strategin i frågor som rör förutsättningarna för tillväxt. Totalt har 34 rapporter inom strategin publicerats , varav 3 . Enligt granskningsplan /13 utgår granskningsstrategin från att stabila och hållbara offentliga finanser kräver att de offentliga resurserna används effektivt, att det finanspolitiska ramverket stöder långsiktig hållbarhet i finanspolitiken och att skattesystemet är väl fungerande. Grundläggande för sunda offentliga finanser är också att det finns goda förutsättningar för tillväxt i ekonomin. De granskningar inom strategin som publicerat sedan den förra årliga rapporten visar att det finns flera områden där statens insatser kan förbättras. I granskningen av skattekontrollen framgick att det finns flera problem med hur statliga myndigheter och kommuner hanterar skattefrågor. Till exempel tillämpas inte reglerna om uttagsbeskattning i staten, och myndigheternas kompensation för ingående moms är i praktiken en kontrollfri zon. I den återkommande granskningen av budgetpropositionen konstaterades att det inte tydligt framgår om överskottsmålet uppnås eller inte. Regeringens beräkningar bygger dessutom på en mer optimistisk samhällsekonomisk utveckling än de bedömningar som andra prognosmakare gör. I granskningen av statens insatser för riskkapitalförsörjningen framgick att en stor del av det statliga riskkapitalet investeras där de privata aktörerna redan är verksamma och i företag som har kommit en bra bit i sin utveckling. 9.2.5 Statens insatser på skolområdet Granskningsstrategin Statens insatser på skolområdet inleddes och ska avslutas . har fem granskningar avslutats, varav tre . Den statliga styrningen begränsas av att kommunala och fristående huvudmän har utföraransvar, vilket komplicerar den statliga styrningen och dess genomslag. Utgångspunkten för strategin är därför att ansvarsfördelningen mellan staten och huvudmännen ska fungera. Inom strategin ska enligt granskningsplanen granska om statens styrning leder till att alla elever får sin rätt till utbildning tillgodosedd. De tre senast avslutade granskningarna berör Skolinspektionens tillsyn av skolan, behandlingen av elever som utsätts för trakasserier eller kränkande behandling respektive statens kunskapsspridning till skolan. konstaterar att Skolinspektionen bör utveckla tillsynen av skolan, att det system staten har satt upp för att skolor och huvudmän ska motverka kränkande behandling och trakasserier kan fungera bättre, samt att det material som skickas ut till skolorna för att sprida kunskap kan förbättras. 9.2.6 Staten och vården Granskningsstrategin Staten och vården inleddes . har fyra granskningsrapporter publicerats inom strategin, varav en . Avsikten är att strategin ska avslutas . Utgångspunkten för strategin är, enligt granskningsplan, att staten har ett övergripande ansvar för hälso- och sjukvården och möjligheter att genom olika styrmedel och ekonomiska satsningar försöka komma till rätta med de betydande problemen i sektorn. granskning av statens satsningar på visade att statens omfattande satsning inte har förbättrat förutsättningarna för att använda data från registren för kvalitetsutveckling i vårdverksamheterna. Regeringen bör därför överväga att minska omfattningen av statens satsningar och framförallt ompröva användningen av prestationsersättning för att öka registreringen i register. Inom effektivitetsrevisionen har vi levererat granskningar inom ramen för nio granskningsstrategier, samtliga i enlighet med granskningsplan. Vi ser flera värden med strategier som arbetssätt. Genom att granska ett område från olika perspektiv får vi bättre helhetsperspektiv i våra rekommendationer och bidrar till att ny kunskap tas fram. På så vis bidrar våra strategier till att skapa ett mervärde. Att granska ett särskilt område inom en granskningsstrategi binder upp stora resurser . Vi kommer även fortsättningsvis att använda strategier som arbetssätt, men antalet fristående granskningar kommer att öka. Vi avser också att på andra sätt tematiskt granska olika områden. Effektivitetsrevisionen har publicerat 24 granskningsrapporter sedan den årliga rapporten presenterades. I detta avsnitt redogör vi för de viktigaste iakttagelserna från dessa rapporter fördelade på berörda riksdagsutskott. Vi vill emellertid påpeka att granskningsrapporter i vissa fall kan beröra flera riksdagsutskott. I detta sammanhang redovisar vi rapporterna under det utskott som har berett eller ska bereda rapporten. Effektivitetsrevisionen syftar till att öka effektiviteten i den statliga verksamheten. Den typiska effektivitetsgranskningen inriktas på att bedöma om mål och intentioner uppnås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser och med god hushållning. Vid val av granskningar utgår från risker för ineffektivitet eller problem inom olika områden i statens verksamhet. Hänsyn tas också till möjligheten att åstadkomma ett mervärde, det vill säga att granskningen ska leda till ökad effektivitet i staten. Varje granskning innebär ett omfattade utredningsarbete och pågår ofta . Granskningens iakttagelser bedöms mot kriterier som ofta tar sin utgångspunkt i krav på den verksamhet som granskas. De kan dock även utgå från god praxis eller rimlighetsbedömningar. Resultatet av en granskning publiceras i en granskningsrapport som lämnas till för behandling. I rapporten lämnas underlag som gör det möjligt för att utkräva ansvar av såväl regeringen som dess myndigheter, bolag och stiftelser för de effektivitetsbrister som identifierats i granskningen. Regeringen ska lämna en skrivelse till med en redovisning av vilka åtgärder regeringen har vidtagit eller avser att vidta med anledning av granskningsrapporten. När regeringens skrivelse har kommit in till bereds den av berört utskott. Utskottet föreslår i ett betänkande vilket beslut ska fatta. När utskottet har avslutat sin behandling av ärendet fattar sitt beslut. 10.1.1 Ett steg in och en ny start – hur fungerar subventionerade anställningar för nyanlända? (RiR 2013:17)