frsrdg · H204JO1 · 2014-11-11 00:00:00 — De kommuniceringsbrev som skickar ut är till för att ge den enskilde tillfälle att komma in med synpunkter och kompletterande handlingar innan myndigheten fattar beslut i ett enskilt ärende. De krav som ställs på myndigheternas motiveringsskyldighet avser inte kommunice- ringsbrev; dessa behöver således inte innehålla någon motivering. För det fall ett kommuniceringsbrev innehåller en motivering, saknar denna någon rättslig betydelse. utgör således inte hinder mot att ange en annorlunda motivering i ett beslut i samma ärende. I det aktuella beslutet borde man dock i motiveringen ha gett en förklaring till varför C.G. inte hade rätt till sjukpenning enligt 27 kap. 11 SFB. beklagar att så inte har skett och de övriga olägen- heter som handläggningen av C.G:s ärende har medfört för honom. C.G. kommenterade remissvaret. sjukpenning- och omprövningsakter för de aktuella pe- rioderna lånades in och granskades. I ett beslut anförde chefsJO Fura följande. Inledningsvis vill jag klargöra att JO inte kan ändra eller upphäva myndigheters beslut. JO:s granskning är inte heller avsedd att föregripa eller ersätta den pröv- ning som kan eller har kunnat ske i ordinarie ordning. Jag kommer därför inte S O C I A L F Ö R S Ä K R I N G 2 014 /1 5:JO1 att uttala mig om aktuella beslut i sakfrågorna. Min gransk- ning i detta ärende är i stället begränsad till frågan om besluten är tillräckligt väl motiverade. Av 20 § förvaltningslagen (1986:223), FL, framgår att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock ute- lämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. Har skälen utelämnats, bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa honom om dem i efterhand. Jag har tidigare behandlat frågan om motiveringsskyl- dighet och uttalat bl.a. följande i ett beslut (dnr 6160-2011). Motiveringskravet syftar bl.a. till att garantera att myndigheterna prövar sina ärenden på ett sakligt och enhetligt sätt. En bra motivering ökar förstå- elsen för beslutet och gör det lättare för parten att bedöma om det lönar sig att överklaga eller inte. Meningslösa klagomål kan undvikas och i andra fall hjälper motiveringen parten att bygga upp sitt resonemang. En utebliven eller alltför generell motivering försvårar på motsvarande sätt partens möj- ligheter att finna argument för sin inställning. Motiveringen får på så sätt även betydelse för den överprövande instansen. Väl motiverade beslut är vidare en förutsättning för att allmänheten ska känna förtroende för myn- digheternas kompetens och objektivitet. För att motiveringen ska fylla sin funktion krävs att den håller en viss kvalitet. Enligt lagtexten ska en motivering innehålla ”de skäl som har be- stämt utgången”. Lagen ställer alltså inte krav på detaljerade redogörelser för varje omständighet som har haft betydelse för utgången. Det är de springande punkterna – de omständigheter som har varit avgörande för myndigheternas beslut – som ska redovisas. I kommentaren till förvalt- ningslagen uttalas att man visserligen inte kan begära att förvaltningsmyn- digheternas beslut ska efterlikna domstolarnas domar men att beslutet måste göra det begripligt för parten vilka faktiska förhållanden som är av- görande, vilka rättsregler som är tillämpliga och hur myndigheten har reso- nerat på de punkter där meningarna kan gå isär (och , 3 uppl., s. 237). Det sistnämnda innebär vidare att myndigheten i sin moti- vering bör bemöta de argument och synpunkter som den enskilde har fört fram t.ex. i samband med kommunicering eller vid begäran om ompröv- ning. Beslut för perioderna den 4–och den 5– Av utredningen i ärendet framgår att C.G. i sina ansökningar om sjukpenning för perioderna gjorde gällande att hans rätt till sjukpenning i respektive sjukperiod skulle bedömas enligt de grunder som anges i 27 kap. 11 § SFB. Till stöd för sin uppfattning åberopade han bl.a. förarbetsuttalanden till bestämmelsen och lämnade in handlingar som beskrev hans särskilda anställningsform. Jag kan konstatera att grundläggande beslut den 8 no- vember 2012 och , i vilka kassan avslog C.G:s ansökningar om sjukpenning för perioderna den 4–respektive den 5–, saknade uppgifter om hans synpunkter och de handlingar han lämnat in. Det framgick således inte heller av beslutsmo- 2 014 /1 5:JO1 S O C I A L F Ö R S Ä K R I N G tiveringar hur kassan hade bedömt uppgifterna. Vidare borde Försäkringskas- san i nämnda beslut och i omprövningsbeslutet (för pe- rioden den 4–) ha förklarat varför kassan hade bedömt att C.G. inte hade rätt till sjukpenning enligt 27 kap. 11 § SFB. Beslut för perioden – Inför beslut om sjukpenning för perioden den 29 septem- ber–kommunicerade kassan det tilltänkta beslutet med C.G. Han lämnade med anledning av det in en skrivelse i vilken han bl.a. framförde synpunkter på hur kassan hade bedömt det medicinska underlaget. När Försäk- ringskassan fattade sitt grundläggande beslut lämnades en mycket kortfattad motivering till bedömningen att C.G. inte hade rätt till sjukpenning. C.G:s synpunkter bemöttes enbart genom att man angav att För- säkringskassan hade tagit del av dessa, men att de inte ändrade kassans tidigare ställningstagande. Någon redovisning av synpunkterna eller varför Försäk- ringskassan inte ansåg att de påverkade kassans bedömning gjordes inte i be- slutet. Som själv har angett i remissvaret borde beslutet ha motiverats på ett mycket tydligare och mer klargörande sätt. I beslut , under avsnittet Beskriv- ning av ärendet, inleds det sista stycket med följande mening. ”Så som dina besvär beskrivs i läkarintygen ger det inte stöd för att det föreligger sjukdoms- tillstånd eller att din arbetsförmåga är nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjukdom.” Enligt min mening är denna skrivning snarare en redogörelse för en avgörande omständighet än en beskrivning av ärendet. Jag har tidigare utta- lat att denna typ av sammanblandning är en brist som jag ofta lägger märke till i min tillsynsverksamhet (se JO:s beslut , dnr 6160-2011). I omprövningsbeslutet har på ett fö- redömligt sätt visat att kassan har beaktat C.G:s synpunkter och på ett utförligt och tydligt sätt förklarat hur hans arbetsförmåga har bedömts i förhållande till det medicinska underlaget. Vad C.G. har anfört i övrigt ger inte anledning till något uttalande från min sida. Ärendet avslutas med den kritik som ligger i det ovan sagda. S O C I A L F Ö R S Ä K R I N G 2 014 /1 5:JO1 kritiseras för att ha utfärdat anvisningar om hanteringen av återkrav som inte gett utrymme för någon egentlig individuell bedömning och som myndigheten insett skulle leda till felaktiga beslut (Dnr 5060-2012) Beslutet i korthet: har utfärdat anvisningar om hur handläggarna av ärenden om återkrav av bostadstillägg ska hantera frågan om god tro. Myndigheten har även utfärdat anvisningar om förkortad kom- municeringstid i återkravsärenden. I beslutet uttalas bl.a. att anvisningar som ytterligare förtydligar vad som i t.ex. förarbeten eller allmänna råd har uttalats om tillämpningen av en författning är av godo och att det självfallet uppstår situationer som innebär att anvisningarna måste ändras. Ändring- arna får emellertid inte resultera i att anvisningarna strider mot författning, förarbetsuttalanden eller centralt utformade allmänna råd (jfr JO 1998/99 s. 381). I förevarande fall innebär det bl.a. att kravet på en individuell be- dömning i varje enskilt ärende inte får åsidosättas. Enligt JO:s uppfattning är de aktuella anvisningarna alltför generaliserade och kategoriska för att ge utrymme för någon egentlig individuell bedömning. Anvisningarna innehål- ler dessutom moment som redan hade insett skulle leda till oriktiga beslut. JO är mycket kritisk till an- visningar i denna del. Beträffande det som har framkommit om anvisning- arna om förkortad kommuniceringstid nöjer sig JO med att erinra om vad som tidigare uttalats angående begäran om anstånd med att inkomma med yttrande, nämligen att myndigheten bör tillmötesgå en sådan så länge den ligger inom det rimligas gräns (se t.ex. JO 1996/97 s. 319). I en anmälan, som kom till JO , klagade . på Pen- sionsmyndigheten och anförde bl.a. följande. bryter mot förvaltningslagens regler i samband med sin handläggning av ärenden om åter- krav av bostadstillägg. Detta sker genom att myndigheten underlåter att göra enskilda bedömningar i frågan om huruvida god tro förelegat och i stället sätter upp riktlinjer som alltid ska gälla. innebar dessa riktlinjer att god tro aldrig skulle anses föreligga då orsakat felutbe- talningen. Under annan period gällde, med vissa i riktlinjerna angivna undan- tag, motsatsen. Vidare har enhetschefen och gruppchefen beslutat om en kommuniceringstid som innebär att den enskilde inte ges skälig tid att inkomma med synpunkter. sänds med B-post och i dessa anges att mottagaren har på sig att svara. Till detta läggs för postgång. Likväl uppstår i praktiken situationer då den enskilde tar emot brevet och då den sista dag för svar anges till . Handläggarna har dessutom fått direktiv om att anstånd ska 2 014 /1 5:JO1 S O C I A L F Ö R S Ä K R I N G ges endast om det föreligger väldigt speciella skäl. anförde vidare att hen- nes chef hade hotat med att lämna dåliga referenser om henne om hon inte följde de lagstridiga riktlinjerna. Ärendet remitterades till som anmodades att yttra sig över det som C.E. I ett remissvar anförde Pensions- myndigheten följande. har anmält samt enhetschefen och gruppchefen till JO. I sin anmälan anger C.E. att Pens- ionsmyndigheten samt tjänstemännen och med insikt om lagstridighet har ignorerat gällande förvaltningslagar och gällande praxis i sina direktiv till handläggarna av återkrav. har dessutom under hot tvingat C.E. att följa lagstridiga direktiv. administrerar och handlägger bland annat ärenden om bostadstillägg till personer som uppbär ålderspension. Bostadstillägg är en komplex förmån som kräver en hel del information och underlag från sökanden för att ett korrekt beslut ska kunna fattas. Mer än hälften av samtliga ansökningar är ofullständiga och kräver komplette- ring. Bostadstillägg söks dessutom ofta av äldre pensionärer som har svårt att förstå hur beräkningen görs. Besluten om bostadstillägg uppfyller inte våra krav på hur vi skulle vilja att de såg ut. Till viss del samarbetar vi med i vår ären- dehantering. Till följd av den databas använder är våra beslut inte i enlighet med vår beslutsmodell. Uppgifterna sparas inte på ett tillfredsställande sätt vilket gör att informationen i besluten kan vara för- virrande. Det kan bland annat vara svårt att utläsa vilka belopp som ligger till grund för beslutet. Logiken av texten kan dessutom vara svår att förstå. Om ett bostadstillägg har betalats ut med ett felaktigt belopp prövar enligt 108 kap. 2 § socialförsäkringsbalken om det finns skyldighet för den enskilde att återbetala vad som betalats ut felaktigt. Om den felaktiga ersättningen lämnats till följd av annan än den enskilde, ska en prövning göras om den enskilde insett eller borde ha insett att det utbetalda beloppet var felaktigt. Om vi kommer fram till att det föreligger en skyldighet till återbetalning, ska vi även pröva om det finns särskilda skäl för att helt eller delvis efterge kravet. är enhetschef för i . Han är dessutom processägare för vår process för återkrav. är gruppchef i och var C.E:s närmaste chef. har varit tillfälligt anställd på mellan och . Hon arbetade som handläggare av återkrav rörande ärenden om bostadstillägg vid kontor i . Individuell prövning av återkrav I arbete med att förenkla och effektivisera vår hand- läggning av återkrav, tittade vi på frågan om tillämpningen S O C I A L F Ö R S Ä K R I N G 2 014 /1 5:JO1 av kriteriet för när en pensionär kan sägas ha insett eller skäligen borde ha insett att en utbetalning varit felaktig. I den tidigare bedömningen ansågs ett felaktigt utbetalt belopp i princip alltid föranleda återkrav. Den nya tolk- ningen blev i stället att vi i normalfallet skulle förutsätta att den enskilde inte är återbetalningsskyldig för en felutbetalning som orsakats av Pens- ionsmyndigheten. Återbetalningsskyldighet i de fallen förelåg endast när det med hänsyn till omständigheterna i ärendet med en hög grad av säkerhet kunde antas att den enskilde varit i ond tro angående utbetalningen. I några situationer ansågs den enskilde aldrig ha varit i god tro. Det gällde precis som C.E. angett i sin anmälan när bostadstillägget varit högre än själva hyran, när bostadstillägget hade betalats ut två gånger för en och samma månad samt när rätten till bostadstillägg hade upphört. I samband med vår interna kontinuerliga kvalitetskontroll av ärenden underkändes besluten i en del av de ärenden där den nya bedömningen av ond respektive god tro ansågs ha blivit alltför generös. Det gällde till exem- pel de fall där den enskilde själv anmält en förändring och Pensionsmyn- digheten trots det fortsatt att betala ut ersättningen med för högt belopp. beslutade därför att det från inte längre skulle vara självklart att den enskilde skulle anses vara i god tro när han eller hon själv anmält en förändring, men ändå fortsätter att betala ut ersättningen med ett för högt belopp. Han beslutade också att ingen ny åtgärd skulle vidtas för ärenden som påbörjats före vad gäller beräkning av återkravstid och återkravsbelopp. Anledningen var att det skulle innebära en orimligt stor arbetsinsats som ingen pens- ionär skulle komma till skada med anledning av beslutet. För att snabbare komma till beslut i ett ärende om återkrav har beslutat om för den enskilde att komma in med synpunkter på vår avsikt att senare besluta om återkrav. hade i våra ärenden om återkrav haft en kommuniceringstid . beslutade i stället en kom- municeringstid (10+4) vilket han ansåg skulle ge den enskilde en skälig tid för att komma in med eventuella synpunkter. Tiden ska börja räknas efter att kommuniceringsskriften är daterad. Den en- skilde handläggaren har haft möjlighet att själv besluta om en längre kom- municeringstid om den enskilde hört av sig och tyckt att kommunicerings- tiden varit för kort. april–hade i egenskap av närmaste chef ett flertal samtal med C.E. angående hennes skyldigheter som anställd på när det gäller myndighetens arbets- tidsavtal, flextidspolicy och övertidsuttag. har vid ett möte uttalat ”att C.E:s agerande inte gör henne rättvisa och ställer eventuell fortsatt anställning samt referenser på spel”. Samtalen mellan och C.E. utmynnade i en disciplinär åtgärd i form av en erinran till C.E. Erinran utdelades i samråd med personalenheten. Syftet med mötena var att diskutera C.E:s skyldigheter som anställd vid . Vid samtalen fördes dock även en dialog om de be- slut som tidigare förmedlats till medarbetarna och som avsåg bedömning av ond och god tro samt ändrad längd . Den erinran som C.E. tilldelades hade dock inget med detta att göra. 2 014 /1 5:JO1 S O C I A L F Ö R S Ä K R I N G Anmälan avseende individuell prövning av återkrav För att stärka rättsäkerheten för den enskilde sätter upp riktlinjer för hur handläggarna av våra ärendeslag ska besluta i olika situationer. Det kan till exempel handla om tolkning av en lagregel. Det kan också gälla förenklingar och effektiviseringar av ärendehandläggningen. Grunden är att den enskilde bättre ska kunna förstå hur hans eller hennes ärende behandlas, och att andra liknande ärenden behandlas på samma eller liknande sätt. Det ska inte göra någon skillnad vilken handläggare som handlägger ärendet. Bostadstillägg är en komplex förmån. Vi har därför ansett det viktigt att samtliga handläggare av ärenden om bostadstillägg och ärenden kopplade till bostadstillägg får så mycket stöd och hjälp som möjligt i sitt arbete. Tanken är att all prövning ska vara individuell. Vi vill dock stödja hand- läggarna i deras arbete och se till att de gör en enhetlig bedömning. Pens- ionsmyndighetens beslut om tillämpningen av god eller ond tro vid återkrav är ett led i vårt arbete med tolkningen av gällande regler. I det nu aktuella fallet ser vi ingen anledning att kritisera de beslut som fattats. Oavsett hur vi över tiden sett på frågan om ond eller god tro, har samtliga ärenden behandlats individuellt. Vi hade annars över huvud taget inte kunnat ta ställning till om den felaktigt utbetalade ersättningen varit orsakad av , den enskilde eller båda. Besluten strider inte heller mot socialförsäkringsbalkens bestämmelser. Det finns inget reglerat i förvaltningslagen om hur lång kommuniceringsti- den i ett ärende måste vara. I stället anges endast att den enskilde har rätt att ta del av uppgifter som tillförts ärendet. För att snabbare komma till beslut i återkravsärenden beslutade process- ägaren att förkorta kommuniceringstiden till 14 da- gar, varav anses det antal dagar posten behöver för att ta sig fram. Handläggarna har dessutom getts frihet att besluta om en längre kommuni- ceringstid om den enskilde hört av sig och hävdat att de fått för kort kom- municeringstid. En kommuniceringstid i normalfallet , med rätt att själv be- gära , måste anses tillräckligt. Anmälan om vad som sagts under ett utvecklingssamtal C.E:s anmälan går ut på att hotat henne med att lämna dåliga referenser om C.E. utan att ifrågasätta gällande direktiv följer des- amma, även om de stred mot lag. I ett av de samtal hade med C.E., uttalade att ”att C.E:s agerande inte gör henne rättvisa och ställer eventuell fortsatt anställning samt referenser på spel”. Samtalet rörde C.E:s inställ- ning till arbetstidsavtal och flextidspolicy och har inget med hennes faktiska arbete som handläggare att göra. Uttalandet från var inget hot, och inte heller avsett som ett hot. Det var i stället en upplysning om vilka risker det för med sig för en person att inte följa de regler en arbetsgivare satt upp. gavs tillfälle att yttra sig över remissvaret. I ett beslut anförde chefsJO Fura följande. S O C I A L F Ö R S Ä K R I N G 2 014 /1 5:JO1 Om författningar och allmänna råd Inom socialförsäkringsområdet förekommer, förutom lagar och förordningar beslutade av respektive regeringen, även föreskrifter som med stöd av bemyndigande från regeringen meddelats av myndigheten. Lagar, förord- ningar och föreskrifter kallas med en gemensam benämning för författningar. Författningar är bindande vilket innebär att de måste följas, både av myndig- heter och enskilda. För att ge stöd och råd vid tillämpningen av gällande författningar kan myn- digheten utfärda centrala riktlinjer och andra former av allmänna råd. Dessa är inte formellt bindande utan endast vägledande. och Pens- ionsmyndigheten har tagit fram särskilda vägledningar med samlade råd om sina olika verksamhetsområden, exempel på sådana är Vägledning 2010:5 om bostadstillägg och äldreförsörjning samt Försäkrings- kassans Vägledning 2005:3 om återkrav. Utöver sådana centralt utfärdade allmänna råd som beskrivs ovan kan myn- digheterna utfärda egna anvisningar om mer begränsade frågor, t.ex. i form av instruktioner från enhetschefer till medarbetare. Frågan i ärendet är om anvisningar om hur ärenden om återkrav ska hanteras strider mot författning eller på annat sätt kan anses olämpliga. I 108 kap. 2 § socialförsäkringsbalken (SFB) stadgas följande. eller ska besluta om återbetalning av ersättning som den har beslutat enligt denna balk, om den försäkrade eller, i förekommande fall, den som annars har fått ersättningen har orsakat att denna har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp genom att 1.lämna oriktiga uppgifter, eller 2.underlåta att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet. Detsamma gäller om ersättning i annat fall har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp och den som fått ersättningen har insett eller skäligen borde ha insett detta. I andra stycket regleras den situationen att någon felaktigt eller med för högt belopp har uppburit ersättning och denne har insett eller skäligen bort inse detta. I det fallet krävs alltså inte att någon mottagare orsakat den felaktiga ut- betalningen. Det kan t.ex. vara fråga om att av misstag betalat ut ett för stort belopp. Den avgörande frågan är i stället om mottagaren varit i god tro. Om så är fallet undgår denne återbetalningsskyldighet. God tro torde i många fall inte kunna anses föreligga när dubbla ersättningar betalats ut , när ersättning för lönebortfall har utgått som lön utbetalades eller när det skett en felräkning så att det belopp som utbetalats har blivit mycket för högt. God tro torde inte heller föreligga om en grundläggande och självklar förutsättning för rätten till ersättning har upphört, särskilt inte om den har angetts i beslutet om ersättningen (jfr SOU 2009:6 s. 110). 2 014 /1 5:JO1 S O C I A L F Ö R S Ä K R I N G I sin Vägledning (2010:5) om bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd hän- visar till Vägledning (2005:3) om återkrav där det bl.a. uttalas att myndigheten, för att kunna ta ställning till om den enskilde borde ha insett att utbetalningen var felaktig, måste väga in skäl för och emot att den enskilde varit i god tro. Bedömningen måste göras i varje enskilt fall. En sådan bedömning kan vara komplicerad och kräva en hel del utredning och överväganden. Att den försäkrade är medveten om att de förhål- landen som ligger till grund för ersättningen från myndigheten har ändrats, in- nebär inte automatiskt att den försäkrade skäligen borde ha insett att det påver- kar rätten till ersättning. Om den försäkrade t.ex. har anmält att han eller hon blivit sambo eller börjat arbeta i en högre utsträckning måste myndigheten be- döma om den försäkrade också borde ha insett att de ändrade förhållandena påverkade hans eller hennes rätt till ersättning (Vägledning 2005:3, Version 7, s. 31 f.). har anfört att hon och övriga återkravshandläggare har fått anvisningar om hur frågan om god tro ska hanteras. har bifogat en sådan anvisning till sin anmälan. Den återges här. Skäligen bort inse bedömningen (ond och god tro) *Ärenden som är beräknade där har processledningen Återkrav tagit beslut om följande: Ärenden som är beräknade ska vi INTE räkna om. Ska kommuniceras och beslutas utefter beräknarens bedömning trots att bort inse bedömningen (ond/god tro) ställningstagande saknas. I journalen under Motivering skriver ni följande i ärendena som är be- räknade : *har orsakat felaktig/felaktiga utbetalning/-ar av bostadstillägg för perioden…..till och med….Pensionären bedöms inte återbetalningsskyldig för perioden…. Enligt praxis då ärendet beräknades. Vi kommer få fel från omprövningen i dessa ärenden men de felen kommer inte falla på handläggaren och kommer inte återkopplas till handläggaren. Felet kommer ledningsgruppen Återkrav att ta på sig! Ärenden som är beräknade from och framåt där ska skäligen bort inse (ond/god tro) bedömningen finnas med i beräknadelen. I sitt remissvar anför att myndigheten tidigare hade upp- fattningen att ett felaktigt utbetalt belopp ”i princip alltid” skulle föranleda åter- krav men att man , som det får förstås i syfte att effektivisera handläggningen, bestämde sig för att återbetalningsskyldighet ”i normalfallet” inte skulle anses föreligga om felutbetalningen hade orsakats av Pensionsmyn- digheten. Den nya ordningen ledde emellertid till att besluten underkändes vid myndighetens interna kvalitetskontroll och det beslutades därför att det, fr.o.m. , ”inte längre skulle vara självklart” att den enskilde ansågs vara i god tro i fall då hon eller han själv anmält en förändring men Pensionsmyn- digheten fortsatt att betala ut ett felaktigt belopp. Anvisningar som ytterligare förtydligar vad som i t.ex. förarbeten eller all- männa råd har uttalats om tillämpningen av en författning, är enligt min upp- fattning av godo och ökar, som anför, förutsättningarna S O C I A L F Ö R S Ä K R I N G 2 014 /1 5:JO1 för att liknande ärenden behandlas på ett likartat sätt.