frsrdg · H204JO1 · 2014-11-11 00:00:00 — Både och var medvetna om att stadsbyggnadsnämndens serviceskyldighet har begränsningar som det är särskilt viktigt att iaktta i ett ärende där det finns parter med motstridiga intressen. Det framgår bl.a. av svar till i ett e-postmeddelande ”… Det känns svårt att råda dem eftersom frågan är så infekterad grannar emellan. Det gäller ju att hålla sig neutral …”. [– – –] Varför handlades ärendet av bygglovschefen? har redovisat för utredaren att det inte är vanligt att bygglovschefen handlägger bygglovsansökningar, men att det skett i en- staka fall, bl.a. i anslutning till domstolsprövningar. Enligt gällande dele- gation har avdelningschefen vid bygglovsavdelningen rätt att besluta om bygglov (delegation 3a enligt stadsbyggnadsnämndens delegationsordning för myndighetsbeslut ). Att valde att handlägga bygglov berodde dels på kopplingen mellan kammarrättens prövning av bygglov , som var av stor betydelse för stadsbyggnadsnämnden, och dels på att den handläg- gare som tidigare ansvarat för bygglov , efter en omorganisation inte längre arbetade med flerbostadshus. I stället för att sätta in en ny handläg- gare i ärendet, bedömde att det var mer resurseffektivt att själv handlägga ärendet. Genom att skrivit stadens yttrande till kammarrätten vid prövningen av bygglov var hon väl in- satt i alla detaljer om byggnaden och dess förutsättningar för balkonger. 2 014 /1 5:JO1 P L A N - O C H B Y G G N A D S V Ä S E N D E T Hon deltog också själv som stadens representant vid kammarrättens för- handling och syn beträffande bygglov . En parallell gäller t.ex. bygglov för kv. Sågen (dnr 2012-00280), som också är ett ärende om balkonger på en gatufasad som gått till domstols- prövning. Där tog hand om ärendet vid synen med mark- och miljödomstolen. E-postmeddelanden mellan och samt andra tjänstemän är korta och fragmentariska. Det är värt att beakta att e- postmeddelandena inte formulerades med avseende på att de skulle kunna förstås av någon utomstående. Eftersom det inte alltid framgår klart vad texten i meddelandena avser eller grundas på kan de lätt missuppfattas. Ett exempel är det meddelande skickade från sin iPad till . på nämndsekretariatet [– – –] ”Eftersom jag är högst ovan (första gången) hur jag ska göra med detta så skickar jag det till dig.”. Enligt avser meddelandet tekniken att koppla dokument till varandra i ärendehanteringssystem Public. Det är komplicerat och något som inte har gjort själv. Meddelandet ska inte missförstås som att är osäker på hantering av bygglovsärenden. Den interna e-posten har ett ledigt och ibland slarvigt tonfall och är ett uttryck för en snabb intern kommunikation utan några krav på genomtänkta formuleringar. Uttryckssätten speglar också att de såg humoristiska drag i en bygglovsprocess där den sökande, tvärtemot vanligheten, ville ha ett av- slag på sin ansökan. Att varit i ”ond tro” om vad sö- kandena önskade få för beslut har emellertid inte på något sätt påverkat hennes objektivitet vid handläggningen av bygglovet. I ett internt meddelande till (ingår i bilaga 1 till JO-anmälan) tar upp att sökanden själv bör ta ställning till om det finns acceptabla alternativ ”De kan ju välja vägen att vilja göra balkongerna i ny placering också – det är ju inte så dumt att gå sina grannar till mötes ibland och inte lägga prestige i det hela…” Till utredaren förklarar att hon har en princip att i samband med starten av ett ärende fråga om eventuella alternativ för att den sökande därefter ska göra ett mer medvetet val. Meddelandet var ställt till och avsåg att informera honom om att frågan om tänkbara al- ternativ och att alternativens för- och nackdelar skulle tas upp med sökan- den. Meddelandet speglar alltså att inte avser gå ut över begränsningarna vad gäller serviceskyldigheten utan att det är de sökande som ska avgöra vilket eller vilka alternativ de vill ha prövade. uppger till utredaren att hon inledningsvis bedömde att alternativ 1 eventuellt skulle kunna vara möjligt för bygglov medan al- ternativ 2 redan från början framstod som olämpligt. Balkongernas place- ring enligt alternativ 1 ligger nära den som beviljades genom kammarrät- tens dom i bygglov . Under den fortsatta handläggningen insåg emellertid att alternativ 1 medför större olägenhet med av- seende på insyn än bygglov . Skälet var att placering enligt alternativ 1 hade påverkat det enda sovrummet i en mindre lägenhet. P L A N - O C H B Y G G N A D S V Ä S E N D E T 2 014 /1 5:JO1 Redogörelse för hantering av allmänna handlingar Offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser Allmänna handlingar som har inkommit till eller upprättats hos en myndig- het ska enligt 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL) registreras utan dröjsmål (jfr JO 2002/03 s 491). Handlingar som inte om- fattas av sekretess behöver inte registreras om de hålls ordnade så att de utan svårighet kan fastställas om de har kommit in eller upprättats. En ab- solut registreringsskyldighet omfattar alltså endast handlingar som omfat- tas av sekretess. Gällande allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess kan myn- digheten välja mellan att registrera handlingarna och att hålla dem så ord- nade att det utan svårighet kan fastställas huruvida en handling har inkom- mit eller upprättats. Handlingar som bedöms vara av ringa betydelse för en myndighets verksamhet behöver varken registreras eller hållas ordnade. Av 5 kap. 2 § OSL framgår vad registret minst ska omfatta. Enligt Stadens Ordningsregler för elektronisk post i 5 §, Stadsarkiv (stadens e-postregler) ska e-post som är allmän handling registreras med undantag för e-post som uppenbart är av ringa be- tydelse för myndighetens verksamhet eller som på annat sätt görs sökbara och tillgängliga för utomstående. Meddelanden som uppenbart är av ringa betydelse för nämndens verksamhet skall i stället gall- ras (raderas). Enligt tillämpningsanvisningarna till e-postreglerna ska e-postmed- delanden som inte är av ringa betydelse antingen registreras, överföras till förvaltningens allmänna brevlåda för arkivering eller överföras till en en- hetsbrevlåda för arkivering där. Något skyndsamhetskrav uppställs emel- lertid inte. har i det aktuella fallet sparat e-post i e-postprogram- met Outlook fram till dess att hon – inför ärendets avslutande – registrerat meddelanden i diariet för bygglov . Fram till dess registrerade meddelandena har de hållits ordnade på ett sätt så att det utan svårighet har kunnat fastställas om de inkommit eller upprättats. Inga av de aktuella e-postmeddelandena har omfattats av sekretess. Det är därmed uppfattning att agerande har följt såväl OSLs krav på registrering av allmänna handlingar som stadens interna e-postregler. Anmälarna kommenterade remissvaret. I ett beslut anförde JO följande. Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen, , ska förvaltningsmyndigheter i sin verk- samhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Kravet på saklighet innebär att förvaltningsorganen i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem de är satta att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende (se 2007/08:KU6 s. 14 f. med hänvisningar). 2 014 /1 5:JO1 P L A N - O C H B Y G G N A D S V Ä S E N D E T Bestämmelsen i 1 kap. 9 § RF omfattar inte bara hur en sak rent faktiskt har handlagts och vilka verkliga skäl som ligger bakom ett beslut eller ett annat handlande från en förvaltningsmyndighet. agerande har uppfattats är av betydelse. Man talar ibland om en subjektiv och en objektiv sida av grundlagsbestämmelsen. Det subjektiva är hur myndigheten själv anser sig ha agerat medan det objektiva är hur myndighetens agerande kan uppfattas utifrån. Det räcker att det förekommer rent objektiva invänd- ningar mot en myndighets agerande för att grundlagsregeln i 1 kap. 9 § RF ska ”slå till”, och det kan inte läkas av att helt oförvitliga tjänstemän fattat de aktu- Redan risken för att andra kan uppfatta att saklighet och opartisk- het inte iakttas är tillräcklig för att hindra vissa förfaranden (se och , Regeringsformen – en kommentar, 2010, s. 59). Enligt 5 kap. 1 och 2 §§ OSL ska allmänna handlingar som har kommit in till eller upprättats hos en myndighet registreras utan dröjsmål. I fråga om all- männa handlingar för vilka sekretess inte gäller får dock registrering underlåtas om handlingarna i stället hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats. dighet omfattar därmed bara handlingar för vilka sekretess gäller. allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess kan myndigheten välja mellan att antingen registrera dem eller hålla dem så ordnade att det utan svå- righet kan fastställas om handlingen har kommit in eller upprättats. digheten har bestämt sig för ettdera systemet måste detta dock tillämpas kon- sekvent av alla inom myndigheten. Om det t.ex. har bestämts att allmänna handlingar tillhörande ett visst ärendeslag ska registreras, krävs det att alla all- männa handlingar som hör till sådana ärenden verkligen diarieförs. även för meddelanden som befordras elektroniskt. Anmälarna har ifrågasatt stadsbyggnadsnämndens handläggning av bygglov . De har hänvisat till bl.a. innehållet i den e-postkorrespondens som före- kommit samt till att e-postmeddelanden diariefördes först i efterhand. Anmä- larna har också uppfattat att det i handläggningen gjorts avsteg från det normala förfarandet vid nämnden, såsom att ärendet handlagts av bygglovschefen själv och hanterats på . Även det förhållandet att balkonggruppen getts stort inflytande över innehållet i det tjänsteförslag som upprättats i ärendet har medfört att anmälarna ifrågasatt tjänstemännens opartiskhet. Jag vill inledningsvis nämna att stadsbyggnadsnämndens beslut i sak inte föranleder något uttalande från min sida. Bakgrunden till ansökan om bygglov var att sökandena ville ha ett avslagsbeslut för att åberopa i en process i en domstol mellan föreningen och fyra medlemmar i föreningen. Detta var både och medvetna om, och det borde ha gjort dem särskilt angelägna att hand- lägga ärendet så att de uppfyllde regeringsformens krav på saklighet och opar- tiskhet. Självklart skulle de se till att ansökan om bygglov blev prövad i enlig- het med bestämmelserna i . Men handläggningen fick inte utformas så att P L A N - O C H B Y G G N A D S V Ä S E N D E T 2 014 /1 5:JO1 den gav intryck av att tog parti för en av parterna i en domstolsprocess. En byggnadsnämnd har till uppgift att pröva ansökningar om bygglov (9 kap. 20 § [2010:900, PBL], oavsett sökandens motiv för att ansöka. Det kan aldrig vara fel av en myndighet att handlägga ett ärende skyndsamt eller att prioritera ett ärende på grund av att sökanden av någon an- ledning behöver få ett snabbt avgörande. Inte heller den omständigheten att myndigheten redan innan ansökningen görs kan ge ett preliminärt besked om innehållet i det kommande beslutet kan som regel läggas till grund för kritik. Det finns inte heller något som tyder på att handläggningsreglerna i PBL eller gällande delegationsbestämmelser inte har följts i detta fall. Bygglovsärendet inleddes genom att i en skrivelse till förklarade att han och hans medparter behövde ett beslut om av- slag på en ansökan om bygglov för att stärka sin talan i ett mål i hovrätten. tog kontakt med bygglovschefen , som åtog sig att skriva ett förslag till ett sådant beslut. vida- rebefordrade därefter vid upprepade tillfällen frågor till henne från balkong- gruppen om hur ansökan lämpligen borde utformas och det förekom också en långtgående rådgivning i den delen från tjänstemännens sida. återkom med frågor om handläggningstiden och frågade ”Vad är det bästa vi någonsin kan göra ?”. har i sitt svar till JO hänvisat till nämndens upplys- ningsskyldighet enligt 12 kap. 2 och 3 §§ PBL. Vid sidan av dessa bestämmel- ser finns regler om serviceskyldighet i 4 § förvaltningslagen (1986:223), som gäller för byggnadsnämnderna. Av motiven till den sistnämnda bestämmelsen framgår att det i ärenden där det finns flera enskilda parter kan skada tilltron till myndighetens opartiskhet om myndigheten lämnar den ena parten hjälp och detta är till nackdel för motparten. Det framhålls vidare att serviceskyldigheten begränsas med tanke på fall av det slaget (prop. 1985/86:80 s. 20 f.). Service- skyldigheten är med andra ord underordnad kravet på opartiskhet, något som ju även följer av att det senare stadgas i grundlag. Nämnden har i fråga om den interna e-posten mellan tjänstemännen framfört att sådan inte formuleras för utomstående och att den ofta har ett ledigt och ibland slarvigt tonfall. Jag inser att det kan förhålla sig så. Jag förstår emellertid att anmälarna har reagerat på kommunikationen mellan tjänstemännen i detta fall. Skriftväxlingen har i vissa delar tveklöst varit utformad på ett sätt som för en utomstående är ägnat att ge upphov till misstro av det slag som anmälarna ger uttryck för. arbetade fram ett tjänsteutlåtande under tät e-postväx- ling med . Av e-postväxlingen mellan tjänstemännen och . framgår att man inte endast kommunicerade med honom utan också tillät ho- nom att medverka vid utformningen av tjänsteutlåtandet. När han föreslog en viss skrivning i uttalat syfte att undvika att föreningens motparter skulle komma att kräva ytterligare utredning i det pågående målet gick honom till mötes och skrev in hans påpekande i utlåtandet. Det är klart att en sådan hjälpsamhet var ägnad att hos föreningens motparter i målet i väcka misstankar om bristande opartiskhet. 2 014 /1 5:JO1 P L A N - O C H B Y G G N A D S V Ä S E N D E T På motsvarande sätt kan man ifrågasätta och svar på e-postmeddelande , alltså efter det att stadsbyggnadsnämnden hade avslagit ansökan om bygglov. S. översände ett utkast till en text som uppenbarligen var avsedd att användas i en inlaga till . lämnade synpunkter på förslaget till medan inte uttryckligen avböjde att lämna synpunkter utan uttalade att hon tackade för informationen och inte hade något Nämnden har medgett att e-postkorrespondensen mellan plan och företrädare för balkonggruppen diariefördes i ärendet först i efterhand men gjort gällande att detta inte står i strid med bestämmelserna i 5 kap. 1 och 2 §§ OSL. Eftersom andra handlingar i ärendet registrerats fortlöpande har myndigheten, i enlighet med vad som sägs under Rättslig reglering, varit skyl- dig att utan dröjsmål registrera även de aktuella e-postmeddelandena, som utan tvekan hör till ärendet. Registreringen kom nu att ske efter att beslut fattats i ärendet, för övrigt i princip som skickade ett meddelande till och om att bl.a. mot- parterna begärt ut e-post i ärendet. Det framgår även av handlingarna att frågade . om ett meddelande var ”un- derhandsinfo” eller ett formellt svar på det hon tidigare hade skickat till honom. Hon skrev ”Det är en viktig distinktion då jag behöver diarieföra ett svar från dig angående tjänsteskrivelsen”. Det är tydligt att alla e-postkontakter med sö- kanden inte var avsedda att registreras i ärendet. Sammanfattningsvis vill jag säga följande. Det var en ovanlig situation att de som sökte byggnadslov ville att deras ansökan skulle avslås och avsåg att åberopa ett avslagsbeslut i en domstolsprocess. Jag har som framgått inga in- vändningar mot att stadsbyggnadsnämnden prövade ansökan, och inte heller har jag några synpunkter på det beslut som nämnden fattade. Men vad jag är kritisk mot är och hantering av ärendet inför och efter stadsbyggnadsnämndens beslut. Efter att ha granskat e-postkor- respondensen har jag förståelse för att anmälarna är kritiska mot handlägg- Det är två saker som jag bedömer som särskilt allvarliga. att på begäran av . skrev in ett påpekande om balkonger mot gården i sitt tjänsteutlåtande – ett påpekande som inte hade med ärendet att göra men som . trodde att han skulle få nytta av i den på- gående processen i . Allvarligt är också att på begäran av lämnade synpunkter på ett förslag till inlaga i den på- gående hovrättsprocessen och att inte uttryckligen avböjde att lämna synpunkter på förslaget utan uttalade att hon tackade för informat- ionen och inte hade något att tillägga. Dessa övertramp i förening med den öv- riga e-postkorrespondens som registrerats och dröjsmålet med diarieföring av denna korrespondens leder till att jag instämmer med anmälarna. spets och sätt att hantera ärendet och kontakterna med sökandena stod i strid med det grundlagsfästa kravet på saklighet och opartisk- het i 1 kap. 9 § regeringsformen. De förtjänar därför allvarlig kritik. P L A N - O C H B Y G G N A D S V Ä S E N D E T 2 014 /1 5:JO1 Allvarlig kritik mot Lantmäteriet för långsam handläggning av ett fastighetsregleringsärende (Dnr 1222-2013) Beslutet i korthet: I ett ärende om fastighetsreglering återstod den 29 de- cember 2009 för Lantmäteriet att besluta om ersättning. Lantmäteriet bör- jade inte handlägga den frågan förrän och får allvarlig kritik för sin långsamma handläggning. I en anmälan som kom in till JO framförde klagomål mot Lantmäteriet för handläggningen av ett fastighetsreglerings- ärende. Hon uppgav bl.a. följande. exproprierade 2009 fastigheten 3:23. Lantmäteriet fick därefter i uppgift att besluta om ersättning till berörda fastighetsägare. Något beslut i ersättnings- ärendet var ännu inte meddelat. Dagboksblad i Lantmäteriets ärende nummer N05290 begärdes in och granska- des. Vidare begärdes muntliga upplysningar in från , lantmä- tare och kontorschef vid i . Hon uppgav bl.a. följande. Det aktuella ärendet gäller fastighetsreglering rörande bl.a. fastigheten 3:23 i . Kommunen sökte, med stöd av , inlösen av mark och beslut fattades av lantmätaren . Markägarna överklagade beslutet till överinstan- serna och det vann laga kraft först . Ärendet registrerades i fastighetsregistret och underrättelse om registre- ringen skickades i samband härmed ut till berörda parter. Vad som återstår i ärendet för Lantmäteriets del är att besluta om ersättning för den till kom- munen överförda marken. Hon övertog ansvaret för ärendet . Några egentliga handläggningsåtgärder har dock inte vidtagits sedan registreringen . återupptogs emellertid handläggningen och vad som kommer ske härnäst är att berörda parter kallas till ett sammanträde. Orsaken till uppehållet i handläggningen är tids- och resursbrist. Arbetssituationen på myndigheten har de senaste fem, sex åren varit mycket ansträngd med bl.a. hög personalomsättning. Det är beklagligt att ett beslut i ersättningsfrågan ännu inte meddelats. Ärendet remitterades därefter till Lantmäteriet, som uppmanades att redogöra för och yttra sig över handläggningen av ärendet och redovisa sin bedömning av det som kommit fram. I ett remissvar yttrade Lantmäteriet, genom generaldirektö- ren , följande. 2 014 /1 5:JO1 P L A N - O C H B Y G G N A D S V Ä S E N D E T Lantmäteriet hanterar i sin förrättningsverksamhet bl.a. fastighetsregle- ringar enligt fastighetsbildningslagen (1970:988) (FBL). Syftet med en fas- tighetsreglering är att en hel eller en del av en fastighet överförs till annan fastighet. Den nu aktuella förrättningen gäller överföring av mark bl.a. från döds- boets fastighet Hjortsberg 3:23 i till en fastighet, Hjortsberg 4:1, som i detaljplanen avsatts som allmän platsmark. Ett preliminärbeslut om marköverföring fattades . Nå- got förskott på ersättningen för marken beslutades inte vid det tillfället ef- tersom ingen framställde yrkande om det. Efter överklaganden vann beslu- tet slutligen laga kraft och registrerades i fastighetsregistret den 29 decem- ber 2009. I samband därmed skickades underrättelse om registreringen ut till berörda parter. Det som därefter kvarstod att utföra i förrättningen var beslut om ersättning för överförd mark samt avslutande av förrättningen. Lantmäteriets hantering av den aktuella förrättningen efter fastighetsregleringsbeslutet Efter att beslutet om fastighetsreglering vunnit laga kraft skulle fastighetsbildningen återupptas och beslut fattas om ersättningen för överförd mark. För att komma fram till ett ersättningsbeslut krävs ett antal sakägarekontakter, ett eller flera sammanträden, hantering av formella frå- gor, dokumentation samt avslutning. Inför fortsättningen av ärendet, , bytte man handläg- gare och chefen för kontoret tog över den fortsatta handläggningen. Vid sidan av chefsuppgifterna skulle hon hantera detta ärende samt andra ären- den. På grund av arbetsanhopning av ”tunga ärenden” blev emellertid ären- det liggande utan andra åtgärder än att chefen försökte hitta någon annan handläggare till ärendet för snabbare handläggning. Försök att få hjälp med ärendet, både inom och utanför chefsområdet, gjordes. Dessa försök lyck- ades inte och handläggning kom att dra ut . handläggs ärendet aktivt och ett sammanträde är utsatt till . Förvaltningslagen (1986:223) (FL) gäller generellt för ärendehantering av förrättningar. Den paragraf i FL som främst är tillämplig i aktuellt ärende är 7 §. Enligt 7 § ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Ärendet har tagit allt . De återstående momenten i den aktuella förrättningen innehåller flera moment som är komplicerade. Det erfordras en mycket erfaren handläggare för att ta hand om de komplicerade frågor av teknisk, juridisk och ekonomisk art som ärendet innehåller. Halmstads- kontoret och övriga kontor inom Lantmäteriet hade brist på erfarna förrättningslantmätare vilket fick till följd att chefen, som även hade den höga kompetens i de frågor som ingick i ärendet, tog hand om det. Detta innebar att för mycket arbete kom att ligga på hennes ansvar och det saknades möjlighet, trots försök därtill, för någon annan att ta över ären- det. Lantmäteriet har, som JO tidigare informerats om, varit fö- remål för en omfattande generationsväxling vilket inneburit att de erfarna förrättningslantmätarna som fortfarande finns kvar i organisationen haft en mycket hög arbetsbelastning och att det vid nyrekrytering enbart funnits nyexaminerade att fylla på med. Erfarna förrättningslantmätare har inte P L A N - O C H B Y G G N A D S V Ä S E N D E T 2 014 /1 5:JO1 kunnat nyrekryteras då de också är attraktiva för många andra arbetsgivare i samhället. Vid den höga arbetsbelastning samt omsättning av personalen som var hände det därför att ärenden blev lig- gande för länge utan åtgärd. Lantmäteriet prioriterar att minska handläggningstiderna och successivt har de blivit bättre. Att ett ärende i någon period ligger utan åtgärd utan synbar orsak ska inte få förekomma. Lantmäteriet arbetar konkret för att motverka uppkomsten av långdragna ärenden genom att förbättra arbetet med ärendestyrning, att nyrekrytera, att kompetensförstärka personal samt arbeta med arbetsledning närmare den enskilda medarbetaren. Ett resultat av detta arbete ska vara att ett ärende inte kan bli liggande på sätt som skett i det nu aktuella fallet. Det pågår en omfattande internutbildning inom Lantmäte- riet av nyanställda förrättningslantmätare, Lantmäteriakademin, för att täcka behoven i den pågående generationsväxlingen. Ökat samarbete mel- lan kontoren, vilket underlättats sedan Lantmäteriet blivit en myndighet, sker också för att förbättra handläggningstiderna. En från genomförd förändring är att en ny organisation inom fastighetsbildnings- verksamheten införts i Lantmäteriet. Denna har en klar inriktning mot att skapa enhetlighet, underlätta flyttning av ärenden och en aktiv produktions- styrning. Ytterligare åtgärder kan dock behöva genomföras efter uppfölj- ning av de redan beslutade åtgärderna. Lantmäteriet anser att alla de förbättringar av rutiner vid Lantmäteriets fas- tighetsbildningsverksamhet som vidtagits kan hjälpa till så att ett ärende inte blir liggande för länge utan åtgärd. Särskilt kan nämnas de ärende- genomgångar med möjlighet till flyttning av ärenden över landet som görs vid lantmäterikontoren.