frsrdg · H104RR5 · 2014-05-27 00:00:00 — angav även problem som rör ansvarsfördelningen inom organisationen. Arbetsförmedlingen redovisade brister i korrekt tillämpning av lagar och förordningar. angav att myndigheten inte var tillräckligt väl för de mest utåtagerande ungdomarna och klienterna. Försvarsmakten bedömde att myndigheten har brister när det gäller att implementera förordningen om intern styrning och kontroll i sin verksamhet. Flera myndigheter rapporterar att det har funnits brister inom den interna styrningen och kontrollen men anger ändå att den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Bedömningen görs då utifrån att bristerna är under kontroll, att de har åtgärdats , att myndigheten har planerat för en framtida åtgärd eller att det inte är fråga om några allvarliga brister utan snarare förbättringsområden. Till exempel uppger att det inte finns några brister men att det likväl finns förbättringsområden. Lantmäteriet anger att det finns brister och förbättringsområden men dessa anses vara under kontroll och ska hanteras . Majoriteten av myndigheterna presenterar hur deras riskanalys går till och hur kontrollåtgärder inrättas. Flertalet av dessa myndigheter uppger även antalet risker som de ställs inför, men det är sällan som riskerna specificeras. Det är alltså endast ett fåtal myndigheter som specificerar de risker som kategoriseras som en hög risk i deras verksamhet och hur de hanterar just dessa risker. I likhet med föregående år återkommer några riskområden oftare än andra i rapporteringen. Dessa områden är kompetensförsörjning, it, informationssäkerhet och upphandling. Inom högskole- och universitetssektorn redovisar ett flertal myndigheter riskområden inom forskning liksom när det gäller finansiering, utbildningens kvalitet och brist på kompetens. Bland länsstyrelserna har tillgång på kompetens, finansiering och it-stöd identifierats som de största riskerna. Två länsstyrelser lyfter också fram hot- och våldssituationer som riskområden. Vi har i den årliga rapporten redogjort för hur myndigheterna redovisar sitt arbete med intern styrning och kontroll. Resultatet av våra genomgångar visar att det finns ett behov av ökad tydlighet i hur myndigheterna ska redovisa dessa frågor. Vi kan konstatera att den nuvarande normeringen ger en begränsad uppfattning om hur myndighetsledningen arbetar med och hur den lever upp till sitt samlade förvaltningsansvar enligt myndighetsförordningen. Det saknas också en tydlig koppling mellan uttalandet om intern styrning och kontroll och vidtagna åtgärder under det år som årsredovisningen avser. Tydligheten skulle öka om myndigheternas ledning skulle vara tvungen att ta ställning till hur de redovisade bristerna påverkat årsredovisningen, liksom om det fanns ett krav på att myndighetsledningen måste uttala sig om den interna styrningen och kontrollen inte är betryggande. Vi vill också peka på förhållandet att statsförvaltningen är unik i den meningen att kravet på intern styrning och kontroll för de myndigheter som ligger under regeringen inte är reglerat i lag utan enbart i förordning. Lagstiftningen för aktiebolag, stiftelser och kommuner anger med olika ordval att det i ledningsansvaret ingår att det finns en betryggande kontroll av verksamhet och medelsförvaltning. tog upp denna fråga i sitt yttrande över utredningen om ny budgetlag 2010 och föreslog då att ansvaret för intern styrning och kontroll borde regleras i budgetlagen. framhöll i sitt yttrande att det är viktigt att det finns en logisk, tydlig och sammanhängande ordning för myndighetsledningarnas instruktionsenliga ansvar och kraven på intern styrning och kontroll, och att dessa krav också borde gälla verksamheten i . Genom en reglering av ansvaret i lag skulle också samma krav gälla för statliga myndigheter som verksamhet bedriven i och privaträttsligt regi. Den svenska normeringen skulle även närma sig normeringen i andra länder. 4 Myndigheternas möjligheter att ändra eller komplettera beslutad årsredovisning Revisorn ska enligt tillämpade standarder för finansiell revision redovisa en sammanställning över upptäckta felaktigheter i årsredovisningen till myndighetsledningen för granskad myndighet. Redovisningen gäller både felaktigheter, som om de inte rättas till, kan leda till en modifierad revisionsberättelse och mindre väsentliga fel. I revisorns ansvar ingår också att tydligt informera myndighetsledningen om vilka fel som kan påverka uttalandet i revisionsberättelsen. Vår granskning visar att den kommunikation som på detta sätt uppstår mellan myndighetsledning och revisor har varit positiv och också i ett antal fall har lett till att väsentliga fel har kunnat rättas till innan årsredovisningen beslutats. Det förekommer också att myndigheter ändrar en redan beslutad årsredovisning. Detta kan vara befogat om ändringen avser en rättelse av ett väsentligt fel. Så har dock inte alltid varit fallet, vilket har lett till onödigt merarbete både för ESV som har i uppgift att sammanställa alla myndigheters årsredovisningar inför årsredovisningen för staten och därmed måste vänta in den försenade årsredovisningen och påföljande revisionsberättelse. Det leder också till merarbete för eftersom det kräver en förnyad granskning av myndighetens årsredovisning. Det är myndighetsledningen som självständigt beslutar om en ändring. revisionsberättelse utformas utifrån den årsredovisning som myndigheten har lämnat till regeringen. 4.1 De senaste årens utveckling Antalet ändringar av beslutade årsredovisningar har som framgår av nedanstående tabell ökat efter att ha minskat . Detta gäller framförallt årsredovisningar som har ändrats på grund av väsentliga fel. har dessutom tre myndigheter valt att ersätta inlämnade årsredovisningar med nya årsredovisningar. Antal ändrade och nya årsredovisningar Varav ändras på grund av väsentliga fel Varav nya årsredovisningar inlämnade efter Källa: årliga revision 2010–2013. har noterat att orsaken till kompletteringarna ibland kan sökas i en bristande kvalitetskontroll innan beslut fatta som årsredovisningen. Det finns exempel på att det saknas poster i balansräkningen, att väsentliga ansvarsförbindelser eller bemyndiganden inte tagits med, att det saknas beskrivning av redovisningsprinciper samt att fel myndighetsledning har angivits i årsredovisningen. När en årsredovisning ändras behöver också myndigheten bedöma om ändringen är så omfattande att den i själva verket innebär att myndigheten har beslutat om en helt ny årsredovisning. I sådana fall får detta nämligen som konsekvens att myndigheten bryter mot förordningens krav på att årsredovisningen ska lämnas till regeringen . Vi riksrevisorer ser med oro på förhållandet att antalet ändringar och kompletteringar av redan beslutade årsredovisningar med väsentliga fel tenderar att öka och att anledningen till detta åtminstone delvis beror på en bristande kvalitetssäkring från myndigheternas sida. Vi vill därför upprepa vår bedömning från föregående år att det finns skäl för regeringen att begränsa, eller helt avskaffa, möjligheten att ändra eller komplettera en redan beslutad årsredovisning. En sådan ändring innebär inte att information som är väsentlig för regeringens uppföljning kommer att gå förlorad eftersom den i så fall kommer att framgå av revisionsberättelsen i stället. Vi tror också att en sådan förändring skulle innebära ett ökat incitament för myndigheterna att ha sådana former för kvalitetssäkring av årsredovisningen att behovet av ändringar och kompletteringar kommer att minska. är även öppen för en ordning där sådana fel i redovisningen som kan påverka ESV:s arbete med att sammanställa underlaget för årsredovisningen för staten avrapporteras på ett annat sätt i avvaktan på att revisionsberättelsen lämnas. 5 Undantag från redovisningsreglerna uttryckte i sitt betänkande årliga rapport en viss oro för att regeringen beviljar många myndigheter undantag från redovisningsreglerna. Utskottet angav särskilt att förordningen om årsredovisning och budgetunderlag är ett viktigt verktyg för att upprätthålla och stärka allmänhetens förtroende för myndigheters redovisning och att undantag från denna förordning därför bör beslutas restriktivt. konstaterar att undantag från förordningar är vanligt förekommande. En genomgång av regleringsbreven visar att totalt 94 myndigheter har beviljats undantag från en eller flera förordningar i något avseende. Cirka hälften av dessa myndigheter är universitet och högskolor samt länsstyrelser som har gemensamma regleringsbrev. Totalt 45 myndigheter har beviljats specifika undantag i sina regleringsbrev. Undantagen rör främst förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, anslagsförordningen (2011:223), avgiftsförordningen (1992:191) och kapitalförsörjningsförordningen (2011:210). En anledning till de många undantagen är att normeringen av statlig redovisning i stor utsträckning inte sker genom lag utan genom förordningar. Förordningarna gäller i normalfallet för samtliga myndigheter under regeringen såvida regeringen inte har beslutat annat. sker detta genom beslut i regleringsbrev. Myndigheter som ska avvecklas har beviljats undantag från kravet att lämna resultatredovisning, finansieringsanalys och sammanställning av väsentliga uppgifter i enlighet med förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. Inte heller jämförelsetal för resultat- och balansräkning eller noter har behövt lämnas. Däremot har det funnits krav på att årsredovisningen ska innehålla en beskrivning av resultatet av verksamheten liksom en detaljerad särredovisning av kostnaderna för avvecklingen och hur de har finansierats samt hur övertalig personal respektive tillgångar och skulder har omhändertagits. Avvecklingsmyndigheterna har trots de beviljade undantagen, valt att lämna en årsredovisning som uppfyller kraven i förordningen om årsredovisningen och budgetunderlag. har därför inte behövt ta ställning till om de medgivna undantagen innebär att årsredovisningen inte kan anses rättvisande utifrån det tillämpade ramverket. Undantag kan också beviljas i myndigheternas instruktion eller i specifika regeringsbeslut. har lämnat två modifierade revisionsberättelser där vi har avstått från att uttala oss, eftersom myndigheterna har undantag från redovisningsreglerna. Dessa revisionsberättelser avser Allmänna arvsfonden och (se också avsnitt 6.1.2). De två organisationerna ingår inte i ESV:s konsolidering för årsredovisningen för staten. För Allmänna arvsfonden utgör undantaget från redovisningsreglerna en särskild problematik, eftersom fonden förvaltar betydande tillgångar. uppgick tillgångarna i fonden till . I 16 a § lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden anges att Kammarkollegiet ska lämna en redovisning till regeringen om förvaltningen av Allmänna arvsfonden. ska granska redovisningen. I lagen anges dock inte vilket redovisningsramverk som ska användas vid upprättande av årsredovisningen och kan då heller inte uttala sig om redovisningen är rättvisande. För myndigheter som lyder under regeringen gäller förordningen om årsredovisning och budgetunderlag men denna förordning är inte tillämplig för Allmänna arvsfonden. Det finns i de allra flesta fall rimliga skäl till att regeringen beviljar myndigheter undantag från förordningar. Till exempel kan det vara av hänsyn till enskilda myndigheters särskilda behov eller förutsättningar. Sådana undantag är också förenliga med bibehållna krav på god redovisningssed. Det kan dock ifrågasättas om sådana undantag bör beslutas genom årliga regleringsbrev, som ofta är fallet. Undantag eller förtydliganden av hur ekonomiadministrativa förordningar ska tillämpas borde snarare regleras genom myndighetens instruktion. Sådana förändringar borde dessutom föregås av att ESV, vilket enligt sin instruktion ska utveckla god redovisningssed i staten, lämnar sin bedömning av behovet och utformningen av sådana regeringsbeslut. Detta behöver inte utesluta att regeringen från fall till fall behöver fatta beslut om undantag eller förtydliganden av hur förordningar ska tillämpas. Sådana regeringsbeslut kan i sig vara uttryck för god redovisningssed så länge de är generella och långsiktiga. Regeringen behöver också fatta beslut om vilket redovisningsramverk som Allmänna arvsfonden ska följa när de upprättar sin årsredovisning. Allmänna arvsfonden förvaltar betydande tillgångar och det är därför inte acceptabelt att det inte går att uttala sig om redovisningen är rättvisande. 6 Modifierade revisionsberättelser samt upplysningar Den årliga revisionen vid omfattar drygt 240 myndigheter och stiftelser. Inom den årliga revisionen granskar och bedömer vi om myndigheters årsredovisning med underliggande räkenskaper är rättvisande. Vi granskar dessutom om ledningen följer regler och särskilda beslut som påverkar årsredovisningen. Det är viktigt framför allt för regeringen som behöver veta att innehållet i myndigheternas årsredovisningar stämmer och ger en korrekt bild av verksamheten. Den årliga revisionen av myndigheterna avslutas . Då lämnar en revisionsberättelse som beskriver revisionens bedömning av årsredovisningen. I revisionsberättelsen tar ställning till om myndighetens årsredovisning i allt väsentligt ger en rättvisande bild. Revisionsberättelser som avviker från standardutformningen benämns revisionsberättelse med modifierat uttalande. Den ansvariga revisorn uttalar sig med reservation när det finns väsentliga fel som inte är genomgripande för årsredovisningen eller när det inte gått att inhämta tillräckliga revisionsbevis. Uttalande med en avvikande mening lämnas när det finns väsentliga och genomgripande fel som innebär att årsredovisningen som helhet inte ger en rättvisande bild. Revisorn avstår från att uttala sig bland annat när bedömningen är att det inte finns något ramverk för finansiell rapportering att granska mot. Revisorn kan också lyfta fram särskilt viktig information som lämnats i årsredovisningen genom att lämna en upplysning i revisionsberättelsen. En upplysning innebär dock inte en revisionsberättelse med modifierad uttalande. Den årliga revisionen ska enligt revisionslagen bedrivas i enlighet med god revisionssed. I gäller International Standards on Auditing () som god revisionssed. tillämpar kompletterad med vägledning för revision av offentlig sektor (ISSAI) från och med . Av revisionslagen framgår även att årlig revision ska granska myndigheters årsredovisningar med syftet att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande. Med rättvisande menar vi att årsredovisningen som helhet ger en rättvisande bild och att ingående delar har upprättats enligt det finansiella ramverket vilket för myndigheter, med få undantag, utgörs av förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Årlig revision ska i enlighet med god revisionssed inriktas mot bedömda risker för väsentliga fel. ska arbeta förebyggande och meddela eventuella fel och brister till berörda parter . Samtliga revisionsberättelser kan läsas i sin helhet på . 6.1 Myndigheter med modifierat uttalande har lämnat åtta revisionsberättelser med modifierat uttalande. Som en jämförelse kan här nämnas att lämnade fem modifierade revisionsberättelser 2012 och fyra 2011. För sex myndigheter har lämnat ett modifierat uttalande i form av en reservation, vilket innebär att vi bedömer att årsredovisningen, utöver de brister som beskrivs nedan, ger en i alla väsentliga avseenden rättvisande bild. för Myndigheten för utländska investeringar i m.m. () redovisar ett otillåtet anslagsöverskridande med . Överskridandet beror på ett bokfört förväntat återkravsanspråk avseende projekt som finansierats med medel från EU:s regionala strukturfonder och som den nu avvecklade Myndigheten för utländska investeringar i intäktsfört –2012. Universitets- och högskolerådet har inte bruttoredovisat avgiftsintäkter för högskoleprovet mot anslag i enlighet med villkoren för avgiftsbelagd verksamhet i regleringsbrevet . Avgiftsintäkterna för högskoleprovet uppgår till och kostnader till . Utgifter och inkomster är felaktigt redovisade mot anslaget och nettobeloppet om påverkar även utgående överföringsbelopp i anslagsredovisningen (för lågt redovisad), intäkt av anslag (för högt redovisad), avräkning med statsverket med tillhörande not (för högt redovisad) samt årets kapitalförändring (för högt redovisad). har överskridit sina befogenheter genom att ingå åtaganden till ett högre belopp än vad regeringen beslutat om för två anslagsposter. För ett anslag har bemyndiganderamen överskridits med och för ett annat anslag med . Årsredovisningen för i lämnades för sent till regeringen. Årsredovisningen kom in till regeringen . Enligt 2 kap. 1 § förordningen om årsredovisning och budgetunderlag ska myndigheter lämna en årsredovisning till regeringen. i lämnade in en beslutad och undertecknad årsredovisning till regeringen . Enligt 2 kap. 1 § förordningen om årsredovisning och budgetunderlag ska myndigheter lämna en årsredovisning till regeringen. Årsredovisningen för i lämnades därmed . Revisionsberättelsen för i innehåller dessutom en övrig upplysning. Rymdstyrelsen har felaktigt finansierat bidragsutbetalningar om genom att avräkna anslaget. Bidragsutbetalningarna skulle ha finansierats med medel som Rymdstyrelsen erhållit från andra statliga myndigheter. En korrigering av den felaktiga anslagsavräkningen har gjorts i årsredovisningen genom att utgifterna mot ovan nämnda anslag har minskats. Motsvarande korrigering har inte kunnat göras i statsredovisningssystemet per . Detta medför att årets utgående överföringsbelopp i anslagsredovisningen är högre än vad som redovisats i och därmed är anslagsutnyttjandet för högt med motsvarande belopp. Enligt 2 kap. 1 § förordning om årsredovisning och budgetunderlag ska myndigheter lämna en årsredovisning till regeringen. Rymdstyrelsens årsredovisning lämnades till regeringen och inkom därmed . 6.1.2 Vi har avstått från att uttala oss har lämnat ett modifierat uttalande i form av att vi avstår från att uttala oss för två myndigheter 2013. Det innebär i dessa två fall att vi anser att det saknas ett ramverk för den finansiella rapporteringen, vilket innebär att vi inte kan bedöma om årsredovisningen ger en rättvisande bild för dessa myndigheter. Bedömningen kvarstår sedan föregående år då myndigheterna fick en modifierad revisionsberättelse på samma grunder. Enligt lag (1994:243) om Allmänna arvsfonden ska Kammarkollegiet lämna en redovisning för Allmänna arvsfondens förvaltning och ska granska denna. Det framgår dock inte av lagen vad Allmänna arvsfondens redovisning ska innehålla eller vilket ramverk för finansiell rapportering som ska tillämpas vid upprättandet av redovisningen. En revision enligt ISSAI kräver att redovisningen är upprättad i enlighet med ett tillämpligt ramverk för finansiell rapportering avsett att ge en rättvisande bild. Det är således inte möjligt för att bedöma om Allmänna arvsfondens redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande. Enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag ska statliga myndigheters årsredovisningar upprättas enligt god redovisningssed. Förordningen föreskriver också att årsredovisningen ska bestå av resultatredovisning, resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning och noter. I regeringens regleringsbrev för undantas dock myndigheten från att lämna resultat- och balansräkning i årsredovisningen. En förutsättning för att regeringsbeslut ska kunna anses uttrycka god redovisningssed är att dessa är generella och långsiktiga enligt ESV:s allmänna råd till förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring. Enligt bedömning kan denna förutsättning inte anses uppfylld när det gäller . kan därför inte bedöma om årsredovisningen ger en rättvisande bild av myndighetens finansiella ställning, resultat och finansiering i enlighet med god revisionssed. 6.2 Myndigheter med upplysning i revisionsberättelsen I revisionsberättelsen kan lämna en upplysning av särskild betydelse. I upplysningen hänvisar vi till vad myndigheten skrivit i sin årsredovisning för att särskilt uppmärksamma läsaren på detta. Upplysningen kan gälla sådant som vi bedömer är väsentlig information för att läsaren ska få en riktig förståelse av årsredovisningen. Det kan ibland även finnas anledning att upplysa läsaren om särskilda förutsättningar för revisionen, exempelvis att viss information i årsredovisningen inte ingått i granskningen. I samband med en upplysning skriver vi i revisionsberättelsen att informationen i upplysningen inte påverkar vårt uttalande. En revisionsberättelse med upplysning utgör inte en modifierad revisionsberättelse. I årets granskning har upplysningar lämnats i tre revisionsberättelser. redovisar negativa ackumulerade resultat av myndighetens avgiftsbelagda verksamheter. Därutöver redogörs i årsredovisningen att underskotten likvidmässigt har finansierats med medel som tillhör myndighetens oförbrukade bidrag och förutbetalda intäkter. Av regleringsbrev framgår att inkomstpensionens finansiella ställning och utveckling ska redovisas i ett särskilt avsnitt i resultatredovisningen. Redovisningen regleras i socialförsäkringsbalken och förordningen om beräkning av balanstal. Detta framgår också av årsredovisningen, liksom att redovisningen i detta avsnitt är en sammanställning som delvis baseras på uppgifter från andra aktörer än . Den baseras också delvis på preliminära uppgifter. Revisionen har omfattat uppgifter från och beräkningar utförda av . Uppgifter från andra aktörer har inte granskats av . redovisar också jämförelsetal från tidigare års . Dessa jämförelsetal har inte reviderats av . I prognosen över balanstalet redovisar ett antal prognoser för balanstalets utveckling över . Detta avsnitt har inte reviderats av . har lämnat två revisionsberättelser för Regionala etikprövningsnämndens årsredovisning . Upplysningen anger att den andra revisionsberättelsen ersätter tidigare inlämnad revisionsberättelse. Den tidigare inlämnade årsredovisningen , daterad ,var vid inlämnandet av den första revisionsberättelsen inte beslutad och inte heller undertecknad av samtliga nämndordföranden i enlighet med förordningen med instruktion för regionala etikprövningsnämnder och förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. kunde därför inte skaffa sig tillräckliga och ändamålsenliga revisionsbevis som grund för ett revisionsuttalande i den första revisionsberättelsen. 7 granskning av årsredovisningen för staten Regeringen ska enligt budgetlagen lämna årsredovisningen för staten till . Årsredovisningen innehåller bland annat resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag . I redovisningen finns dessutom en uppföljning av de budgetpolitiska målen, uppgifter om statsskuldens utveckling, redovisning och analys av statliga garantier och krediter, avgifter till och bidrag från EU samt regeringens intygande över EU-medel. 7.1 Förändringar i granskning har granskat årsredovisningen för staten . Sedan granskningen inleddes har både omfattningen av och inriktningen på granskningen förändrats: Den nya budgetlagen innebar en utökning av granskning av årsredovisningen för staten. var den begränsad till den finansiella rapporteringen men efter lagändringen omfattar granskningen hela årsredovisningen inklusive bland annat regeringens uppföljning av budgetpolitiska mål. Det utökade uppdraget enligt budgetlagen och övergång till internationella revisionsstandarder (ISSAI) 2010 har inneburit förändringar i sättet som formulerar sitt uttalande i revisionsberättelsen. Uttalandet begränsas till en bedömning av om årsredovisningen upprättats i enlighet med budgetlagen. I regeringens prop. 2013/14:173 En utvecklad budgetprocess hänvisades till granskning av årsredovisningen för staten som en del i hur lever upp till EU:s krav om övervakning av de budgetpolitiska målen. roll i detta sammanhang lyftes också fram.