frsrdg · H104RR4 · 2014-05-15 00:00:00 — Överskottsmålet är utformat så att det finansiella sparandet i genomsnitt ska uppnå målnivån under en konjunkturcykel för att finanspolitiken inte ska bedrivas procykliskt. Formuleringen säkerställer att regeringar i lågkonjunkturer ska kunna prioritera stabiliseringspolitik framför att uppnå överskottsmålet under ett eller . Däremot innebär det långsiktiga finanspolitiska åtagandet att de offentliga finanserna bör återgå till överskott då konjunkturläget förbättras. Eftersom det finanspolitiska ramverket ger regeringen möjlighet att beakta stabiliseringspolitiskamotiv vid valet av finanspolitikens inriktning blir det naturligt att analysen av konjunkturläget blir en central del av uppföljningen av överskottsmålet. I årsredovisningen saknas emellertid en utförlig diskussion av konjunkturutvecklingens betydelse för den förda finanspolitiken. Detta trots att regeringen i budgetpropositionen framförde just stabiliseringspolitiska motiv för de avvikelser som uppstått i förhållande till målnivån. kan konstatera att resursutnyttjandet fortfarande var lågt trots att gått sedan konjunkturnedgången inleddes i samband med finanskrisen. Inte sedan 1990-talskrisen har till exempel arbetslösheten legat över sitt jämviktsläge som , se figur 2. Arbetslöshet bland 15–74 åringar i Arbetslöshet , procent av arbetskraften R E V I S I O N S R A P P O R T 2013 /14:R R4 Det torde vara av central betydelse för överskottsmålets trovärdighet att det finansiella sparandet i genomsnitt sett faktiskt uppgår till den målsatta nivån. Den långa lågkonjunkturen gör detta dock osannolikt . välkomnar därför aviseringen ekonomiska vårproposition om att regeringen avser att återkomma med en översyn av denna fråga inom . Regeringens redovisning för utgiftstaket Regeringen poängterar i Årsredovisning för staten 2013 att utgiftstaket är ett viktigt budgetpolitiskt åtagande som bland annat syftar till att vara en övergripande restriktion i budgetprocessen och förhindra att tillfälliga inkomstökningar används som grund för att fatta beslut om varaktiga utgiftshöjningar. Utgiftstaket ska därigenom också bidra till bättre förutsättningar för att uppnå överskottsmålet. Regeringen redovisar i uppföljningen av utgiftstaket att utgifterna, vilka omfattar utgiftsområdena 1–25 och 27 samt utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, underskred taket med , eller av utgiftstaket. När utgiftstaket först föreslogs 2011 var budgeteringsmarginalen , eller . Regeringen visar hur denna budgeteringsmarginal har använts i form av reformer eller andra omständigheter som lett till högre utgifter, exempelvis en försämrad sysselsättningsutveckling jämfört med prognosen i budgetpropositionen 2011. Knappt 29 miljarder av den ursprungliga budgeteringsmarginalen har använts till utgiftsökande reformer och drygt 16 miljarder på grund av makroekonomiska förändringar och större volymer inom exempelvis sjukpenning och migration, jämfört med regeringens prognos i budgetpropositionen. Regeringen redovisar i Årsredovisning för staten 2013 på ett tydligt sätt de tekniska justeringar som skett av det utgiftstak som beslutades av 2011 och hur budgeteringsmarginalen använts till reformer och andra omvärldsförändringar . Emellertid förklaras det inte tydligt att uppgifterna om vad budgeteringsmarginalen använts till utgör beräkningar och inte faktiskt utfall. Det står dock klart att utgiftstaket inte överskreds 2013. kan konstatera att den återstående budgeteringsmarginalen 2013 blev betydligt lägre än vad som var fallet både 2011 och 2012. har tidigare påpekat att de stora budgeteringsmarginaler som uppstod under dessa år medförde att utgiftstaket då inte innebar någon reell utgiftsrestriktion och därför inte heller bidrog till att säkerställa att överskottsmålet uppnåddes. Den lägre budgeteringsmarginalen, till följd av en begränsad nominell ökning av utgiftstaket , har på så sätt medfört att taket nu utgör en starkare begränsning än tidigare och därför ger bättre förutsättningar för att uppnå överskottsmålet. 20 13/14 :RR4 R E V N SR AP P O R T emellertid inte någon uppföljning av hur utgiftstaket eller nivån på de av utgiftstaket begränsade utgifterna har bidragit till förutsättningen att uppnå överskottsmålet, vilket enligt regeringen är ett av syftena med utgiftstaket. R E V I S I O N S R A P P O R T 2013 /14:R R4 iakttagelser över den finansiella rapporteringen i Årsredovisning för staten 2013 har enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet granskat Årsredovisning för staten 2013. Regeringen har såsom föregående år bedömt (sidan 19) att årsredovisningen i allt väsentligt ger en rättvisande bild av det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens tillgångar, med referens till budgetlagens krav. har i granskningen utgått från att regeringen genom bedömningen tar ansvar för att all relevant information som har bäring på räkenskaper har redovisats. Vidare utgår från att regeringen även anser att de uppskattningar, bedömningar och beräkningar som görs i Årsredovisning för staten 2013 är rimliga. bedömning är att årsredovisningen i allt väsentligt är upprättad enligt budgetlagen. vill dock särskilt påpeka att revisionen inte har kunnat inhämta revisionsbevis med hög grad av säkerhet för regeringens redovisning av det offentliga sparandet och uppföljning mot överskottsmålet. Redovisningen innehåller ett antal mycket komplexa parametrar och bygger delvis på uppskattningar och bedömningar. Information som till stor del bygger på uppskattningar och bedömningar är behäftad med olika grader av osäkerhet och inte möjlig att verifiera med tillräckliga och ändamålsenliga revisionsbevis. Detta beskrivs närmare under rubriken av den offentliga sektorns finansiella sparande. Vidare konstaterar i likhet med föregående år att ramverket för upprättandet av Årsredovisningen för staten, budgetlagen (2011:203), ger regeringen möjlighet att till stor del bestämma innehåll och form för det som redovisas i Årsredovisning för staten. I denna rapport pekar på ett antal områden där det föreligger förbättringsmöjligheter: Regeringens redovisning av den offentliga sektorns finansiella sparande, Normering av Årsredovisning för staten och myndigheter med delat ansvar. Regeringens redovisning av offentliga sektorns finansiella sparande Regeringen ska enligt budgetlagen redovisa en uppföljning av beslut om den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet) (avsnitt 1.1 sidorna 25-27). Revisorn ska som grund för sitt uttalande införskaffa tillräckligt med revisionsbevis för att säkerställa att den information som redovisas i en årsredovisning kan styrkas med hög grad av säkerhet och att bedömningar och uppskattningar är fria från subjektiva bedömningar. 20 13/14 :RR4 R E V N SR AP P O R T När det gäller regeringens redovisning av det offentliga finansiella sparandet och överskottsmålet är informationen helt naturligt behäftad med olika grader av subjektiva bedömningar och osäkerheter. Olika typer av bedömningar och uppskattningar är allmän praxis inom ramen för denna typ av redovisning och bedömningar av ekonomisk utveckling. Information som till stor del bygger på uppskattningar och bedömningar är behäftad med olika grader av osäkerhet och inte möjlig att verifiera med tillräckliga och ändamålsenliga revisionsbevis. Nedan exemplifieras de iakttagelser som ligger till grund för slutsats: Den norm som finns för framtagande av underlaget är den skrivelse som regeringen överlämnat till i skrivelsen (2010/11:79) för finanspolitiken. Denna skrivelse beskriver processen och metoden för beräkningarna. Metoden i sig baseras på att regeringen gör ett antal antaganden och subjektiva bedömningar vid framtagandet av underlaget. I redovisningen anges även BNP-utfallet. Beräkningar av BNP är komplexa och innehåller moment av uppräkningar och uppskattningar. Be- räkningarna och uppskattningarna utgår bland annat från indata som erhålls från olika parter, så som företag, kommuner och medborgare. Uppgifter om BNP-utfallet i Årsredovisning för staten baseras dessutom på kvartalsräkenskaper som i högre utsträckning baseras på uppskattningar. Uppgifter om det offentliga finansiella sparandet baseras på inrapportering från stat, kommuner och landsting till avseende de transaktioner som ägt rum under en viss aktuell period. Redovisningen i Årsredovisning för staten bygger på kvartalsräkenskaper som i större utsträckning baseras på prognoser och uppskattningar än det faktiska utfallet. Revisorn ska enligt god sed bilda sig en uppfattning om kontrollmiljön och bedöma den interna kontrollen i de processer som upprättats för att upprätta redovisningen. Detta har inte varit möjligt då en stor del av indata erhålls från tredje part såsom kommuner och landsting. Normering och tillämpliga ramverk för upprättande av årsredovisningen Årsredovisningen för staten normeras i budgetlagen som bland annat definierar årsredovisningens innehåll, övergripande redovisnings- och värderingsprinciper, avgränsning och uppställningsform. Budgetlagen anger också att bokföring och redovisning i staten ska fullgöras på ett sätt som stämmer överens med god redovisningssed och att redovisningen ska ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens tillgångar. har, i likhet med föregående år, valt att göra ett uttalande om att årsredovisningen är upprättad enligt budgetlagen och använder därmed inte begreppet rättvisande bild i uttalandet. Detta innebär inte att funnit väsentliga fel i sin granskning. För ett uttalande om rättvisande R E V I S I O N S R A P P O R T 2013 /14:R R4 bild krävs att årsredovisningen har upprättats enligt ett ramverk för redovisning som har utformats i syfte att uppnå en rättvisande bild. Till skillnad från allmänt vedertagna ramverk i form av IFRS1, IPSAS2 eller förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB) utgör budgetlagen i sig inte ett sådant ramverk. Budgetlagen ger ett större utrymme för regeringen att bedöma vad som ska ingå i redovisningen jämfört med om regeringen skulle följa ett allmänt vedertaget ramverk för sin rapportering. Vidare ingår delar i årsredovisningen som inte är av finansiell karaktär såsom redovisning av regeringens intygande av EU-medel, uppföljning mot de budgetpolitiska målen och redovisning av regeringens åtgärder med anledning av effektivitetsrapporter. Även för dessa delar saknas en tydlig normering med avseende på hur de ska redovisas i Årsredovisning för staten. Det är viktigt för förtroendet för offentliga finanser att den statliga redovisningen uppfyller högt ställda krav på kvalitet och är i nivå med internationellt accepterade ramverk för redovisning. Den pågående diskussionen inom EU om behovet av harmoniserade redovisningsstandarder av hög kvalitet som underlag för finanspolitiska ramverk accentuerar behovet. vill därmed, precis som föregående år, lyfta fram behovet av att förtydliga för upprättandet av Årsredovisning för staten, då budgetlagen inte är ett ramverk primärt upprättat med syfte att säkerställa att den finansiella redovisningen och den övriga redovisningen i Årsredovisning för staten ger en rättvisande bild. Bruten ansvarskedja – myndigheter med delade ansvar Inom staten förekommer det att myndigheter delar ansvar för utbetalningar, åtaganden och redovisning med andra myndigheter. Regeringen kan välja att lägga förvaltnings-, redovisnings- och utbetalningsansvar på en eller flera myndigheter. Uppdelningen av ansvar från beslut – utbetalning – redovisning, så kallad bruten ansvarskedja, kan medföra negativa konsekvenser för redovisning, styrning och uppföljning om inte ansvarsfördelningen är tydlig för alla parter och informationsflödet mellan parterna är reglerat och formaliserat. Exempel på att problem har uppstått är kopplat till regeringens beslut om kapitaltillskott till Europeiska investeringsbanken. Där ansvarade för utbetalningen medan den myndighet som ansvarar för redovisningen av statens aktieinnehav, Kammarkollegiet, inte noterade att 1International Financial Reporting Standards är en vedertagen internationell standard för redovisning, antagen av (). 2International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) är revisionsstandarder utgivna av av finansiell rapportering (årsredovisningar) inom den offentliga sektorn. Dessa standarder baseras på International Financial Re- porting Standards (IFRS). 20 13/14 :RR4 R E V N SR AP P O R T innehavet hade förändrats. kunde dock vid konsolideringen av räkenskaperna korrigera för detta. Det finns i de flesta fall helt naturliga motiv till att uppgifter och ansvar delas mellan olika statliga aktörer. krävs samverkan mellan myndigheter för att på ett effektivt sätt nå de mål som är uppsatta för det statliga åtagandet. Det är dock viktigt att uppmärksamma de risker som är förknippade med delat ansvar. rekommenderar därför regeringen att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll för denna typ av åtaganden.