frsrdg · H204JO1 · 2014-11-11 00:00:00 — I ett beslut anförde chefsJO Fura följande. I ärendet aktualiseras frågor som dels berör anstalters generella hantering av frågan om omhändertagande och kvarhållande av försändelser till intagna, dels är förknippade med anstalten Halls agerande i förhållande till A.J. I min be- dömning kommer jag inledningsvis att redogöra för den rättsliga regleringen av åtgärderna omhändertagande och kvarhållande. Därefter kommer jag att re- dovisa min syn på hur åtgärderna kvarhållande och omhändertagande generellt bör hanteras i formellt hänseende. Avslutningsvis kommer jag att beröra hur anstalten hanterat försändelser till A.J. Informationsfriheten och rätten till förtrolig kommunikation Av 2 kap. 1 § första stycket 2 regeringsformen följer att var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt ut- trycka tankar, åsikter och känslor. Vidare följer av 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen att var och en är gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. Dessa fri- och rättig- heter gäller även en person som är intagen i en kriminalvårdsanstalt. Informationsfriheten och rätten till förtrolig kommunikation får begränsas genom lag (se 2 kap. 20 § regeringsformen). I fråga om informationsfriheten får den begränsas – såvitt här är av intresse – med hänsyn till allmän ordning och säkerhet, förebyggandet och beivrandet av brott, samt om särskilt viktiga skäl föranleder det (se 2 kap. 23 § regeringsformen). Beträffande intagna i an- stalt har det genom fängelselagen gjorts begränsningar i de intagnas möjlig- heter att sända, ta emot och inneha försändelser (se 5 kap. 1 och 2 §§ och 7 kap. 6–9 §§ fängelselagen). Dessa regler ger Kriminalvården rätt att under vissa K R I M I N A L V Å R D 2 014 /1 5:JO1 givna förutsättningar granska, kvarhålla och omhänderta försändelser till eller från en intagen. Som Kriminalvården redovisat fanns det i 27 § tredje stycket lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL), som upphörde att gälla i och med ikraftträdandet av fängelselagen, bestämmelser om kvarhållande av grans- kade brev. Regleringen motsvaras delvis av 7 kap. 8 § fängelselagen och 21 § fängelseförordningen. Den nya regleringen anger inte uttryckligen att för- sändelser får hållas kvar. Av förarbetena till 7 kap. 8 § fängelselagen framgår emellertid indirekt – genom hänvisningen till 27 § KvaL – att detta varit avsik- ten (se prop. 2009/10:135 s. 148). Det kan konstateras att det av 7 kap. 8 § fängelselagen inte framgår om be- stämmelsen om kvarhållande tar sikte enbart på försändelser till en intagen eller även på försändelser från en intagen. Det anges inte heller i bestämmelsen vilka särskilda skäl som kan åberopas som grund för att hålla kvar en försändelse eller för att hålla kvar den efter tidpunkten för villkorlig frigivning. Den tidi- gare regleringen i 27 § KvaL var tydligare på denna punkt och angav att ett brev fick hållas kvar om det var nödvändigt med hänsyn till ordningen och säkerheten (JO:s kursivering). Av förarbetena till fängelselagen framgår inte varför lagstiftaren gjort denna förändring. Jag vill i detta sammanhang erinra om att informationsfriheten – såvitt här är av intresse – endast får begränsas med hänsyn till allmän ordning och säkerhet, förebyggandet och beivrandet av brott, samt om särskilt viktiga skäl föranleder det (se 2 kap. 23 § regeringsfor- men). Av 21 § fängelseförordningen framgår att om en försändelse som har grans- kats inte kan lämnas ut i nära anslutning till att granskningen slutförts, ska den intagne underrättas, om inte särskilda skäl talar mot det (JO:s kursivering). I den tidigare regleringen återfanns bestämmelsen om underrättelse om kvarhål- lande i 27 § KvaL och där angavs att den intagne skulle underrättas om kvar- hållandet om det inte fanns synnerliga skäl mot det (JO:s kursivering). Varför bestämmelsen flyttats från lag till förordning och varför kravet för att Krimi- nalvården ska kunna avstå från att underrätta den intagne sänkts från synnerliga skäl till särskilda skäl framgår inte av förarbetena till fängelselagen. Det måste dock – enligt min mening – stå klart att det endast kan bli aktuellt att hålla kvar en försändelse som ännu inte har befordrats till den intagne. Har försändelsen befordrats till den intagne har Kriminalvården möjlighet att om- händerta försändelsen med stöd av 5 kap. 1 och 2 §§. Genom bestämmelserna i 5 kap. 1 och 2 §§ fängelselagen har Kriminalvården getts rätten att begränsa en intagens rätt att inneha försändelser. Tillhörigheter som en intagen inte får ta emot och inneha får enligt 5 kap. 2 § fängelselagen omhändertas och förvaras för den intagnes räkning. Som Kriminalvården an- fört innebär ett omhändertagande ingen annan inskränkning i den intagnes dis- positionsrätt än att han eller hon är förhindrad att just inneha tillhörigheten. 2 014 /1 5:JO1 K R I M I N A L V Å R D Den intagne är oförhindrad att t.ex. skicka tillhörigheterna till en anhörig eller en annan person utanför anstalten (prop. 2009/10:135 s. 134). Till skillnad från vad som gäller för kvarhållande finns ett krav på att den intagne alltid ska un- derrättas om omhändertagandet, och att tillhörigheten alltid ska lämnas ut till den intagne senast då han eller hon inte längre ska vara berövad friheten. Kriminalvården har i sitt yttrande gett uttryck för uppfattningen att det inte finns något formellt krav på att befordra andra försändelser än sådan s.k. myn- dighetspost som åsyftas i 7 kap. 6 § fängelselagen. Enligt huvudregeln i 7 kap. 6 § fängelselagen ska en försändelse mellan en intagen och bl.a. en advokat eller en svensk myndighet vidarebefordras utan granskning. Det finns förvisso inte någon uttrycklig bestämmelse i fängelselagen eller fängelseförordningen som ålägger Kriminalvården att befordra försändelser i andra fall än när det gäller s.k. myndighetspost. Trots avsaknaden av en ut- trycklig bestämmelse måste dock, enligt min mening, utgångspunkten vara att försändelser som skickas till en intagen ska befordras till denne genom Krimi- nalvårdens försorg. Kriminalvården måste i detta avseende ses som den sista länken i den postbefordran som postbefordringsföretagen står för såvitt avser personer som inte är berövade friheten. Som framgår av redogörelsen ovan får informationsfriheten och rätten till förtrolig kommunikation begränsas genom lag. Om Kriminalvården ska kunna underlåta att befordra en försändelse till en intagen måste det alltså finnas uttryckligt lagstöd för detta. Som framgått ovan får Kriminalvården anses ha getts denna befogenhet genom bestämmelsen om kvarhållande i 7 kap. 8 § fängelselagen, låt vara att denna reglering är otydlig på flera punkter. Om en försändelse inte hålls kvar enligt 7 kap. 8 § fängelse- lagen ska den således – enligt min mening – befordras till den intagne. En jäm- förelse kan här göras med bestämmelsen om kvarhållande av försändelse i 27 kap. 9 § . Enligt denna bestämmelse får rätten förordna att för- sändelse som får tas i beslag och som väntas komma in till ett befordringsföre- tag ska, när försändelsen kommer in, hållas kvar till dess frågan om beslag har avgjorts. Mot bakgrund av mitt resonemang ovan har jag invändningar mot att det i Kriminalvårdens allmänna råd till bestämmelsen i 5 kap. 2 § fängelselagen i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om fängelse (KVFS 2011:1, fängelseföreskrifterna) anges att en granskad försändelse som en intagen inte får inneha bör befordras till den intagne innan den omhändertas om det är skä- ligt att den intagne direkt får ta del av innehållet i försändelsen (JO:s kursive- ring). Jag kan inte se att det skulle finnas något lagstöd för att göra en skälig- hetsbedömning i denna situation. Först efter att försändelsen befordrats till den intagne (och denne gett uttryck för att han vill inneha försändelsen) kan anstal- ten ta ställning till om innehållet i försändelsen är sådant att försändelsen ska omhändertas eller att den intagne endast kan få begränsad tillgång till den (ex- empelvis efter inlåsning). Jag har även invändningar mot att det i 7 kap. 23 § fängelseföreskrifterna uttalas att en försändelse efter granskningen ska lämnas ut till den intagne om den inte ska omhändertas enligt 5 kap. 2 § FäL eller hållas kvar enligt 7 kap. 8 § samma lag (JO:s kursivering). K R I M I N A L V Å R D 2 014 /1 5:JO1 är jag av uppfattningen att försändelsen ska befordras till den intagne om den inte hålls kvar. Hur ska åtgärderna kvarhållande och omhändertagande hanteras i formellt hänseende? Allmänt om begreppet faktiskt handlande Offentlig verksamhet består i stor utsträckning av rent faktiskt verksamhet (handlande) som kan sägas utgöra motsatsen till ärendehandläggning. Verk- samhet som faller inom ramen för faktiskt handlande är exempelvis sortering, textframställning, kopiering, postöppnande m.m. (se , Offentlig förvaltning i arbete, 3 uppl., 2008, s. 48). I vissa fall kan det vara svårt att dra en gräns mellan vad som utgör den ena eller andra verksamheten. Följande ex- empel kan ge en bild av denna gränsdragningsproblematik: En rudimentär handläggning och ett beslut kan t.ex. döljas i ett faktiskt handlande, då polisen tillgriper våld för att bemästra störningar av den all- männa ordningen och säkerheten. Även om beslutet i ett sådant fall inte kommer till synligt uttryck utan ligger inneslutet i den viljeyttring från pol- ismannen som manifesteras i våldsanvändning, är det dock fråga om regel- tillämpning, som förutsätter reflexion och överväganden – i någon mån ”handläggning” – av den som ”beslutar” att agera. Åtgärdernas varaktighet kan möjligen också påverka bedömningen av om det ska anses vara fråga om ett beslut eller en rent faktiskt åtgärd. Om polisen t.ex. spärrar av en lokal för att avvärja ett akut hot, kan detta uppfattas som ett momentant, faktiskt handlande, men skulle ingripandet bestå kan ett formligt beslut krävas (se JO 1999/2000 s. 60) (se SOU 2010:29 s. 97 f.). Även om det i vissa fall kan vara svårt att avgöra om viss verksamhet utgör faktiskt handlande eller ärendehandläggning, leder den senare verksamheten fram till ett beslut av något slag (se SOU 2010:29 s. 97). Frågan om ett visst agerande inom ska anses utgöra ett faktiskt handlande har varit en återkommande fråga hos JO. I JO 2004/05 s. 144 ansågs Kriminalvårdens granskning av brev till en intagen inte vara ärendehandlägg- ning. JO uttalade bl.a. följande: Hanteringen av det aktuella brevet är ett typexempel på faktiskt handlande. Det var inte fråga om något beslut om kvarhållande enligt 27 § [lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt] eller om omhändertagande eller be- slag enligt 63–64 §§ samma lag. Det var i stället en åtgärd som hade till syfte att utröna om det senare skulle meddelas ett beslut i något avseende beträffande brevet. Vidare har JO ansett att omplacering mellan två likvärdiga avdelningar inom en anstalt inte utgör handläggning av ett ärende i förvaltningslagens mening (se JO:s beslut i dnr 2375-2009). Så har emellertid ansetts vara fallet när det har varit fråga om två icke likvärdiga avdelningar (se JO 2009/10 s. 153). Omhändertagande av alkohol, som påträffats hos en intagen, har ansetts utgöra myndighetsutövning. Åtgärden skedde med stöd av 83 § KvaL och ansågs av JO vara ett uttryck för ”samhällets maktbefogenheter mot den enskilde” (se JO:s beslut , dnr 4637-2007). 2 014 /1 5:JO1 K R I M I N A L V Å R D Utgör omhändertagande av försändelser ett faktiskt handlande? Kriminalvården har i sitt yttrande till JO gett uttryck för uppfattningen att ett omhändertagande av en försändelse, liksom granskning av densamma, är att betrakta som ett faktiskt handlande och inte som handläggning av ett ärende. Något beslut om omhändertagande behöver således – enligt Kriminalvården – inte upprättas. Efter det att Kriminalvården yttrade sig i det aktuella ärendet har frågan om överklagbarhet av en anstalts åtgärd att omhänderta försändelser till en intagen varit föremål för domstolsprövning. I en dom i mål nr 1130- 13 och 1131-13 konstaterade i att omhändertagandet av de i målet aktuella försändelserna måste anses utgöra en sådan inskränkning i [den intagnes] privatliv att han rimligen bör ha rätt att få åtgärden prövad i en högre instans. Domen har inte överklagats. En placering i kriminalvårdsanstalt innebär, av naturliga skäl, att den intag- nes personliga fri- och rättigheter begränsas. De begränsningar som Kriminal- vården har rätt att ålägga en intagen, med stöd av fängelselagen, kan i många fall vara motiverade för att syftet med anstaltsvistelsen ska uppnås. måste Kriminalvården ta hänsyn till den intagne och se till så att de kontroll- eller tvångsåtgärder som vidtas står i rimlig proportion till syftet med åtgärden (se 1 kap. 6 § andra stycket fängelselagen). Vidare måste verkställigheten ut- formas dels så att den intagnes anpassning i samhället underlättas, dels så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas (se 1 kap. 5 § första stycket fängelselagen). De begränsningar som en anstaltsvistelse innebär för möjligheten att kom- municera med omvärlden upplevs av många intagna som särskilt påfrestande. Mot denna bakgrund utgör de försändelser som en intagen får skickade till sig i de flesta fall ett betydelsefullt inslag när det gäller att bryta den isolering som en anstaltsvistelse kan innebära. Samhället, i det här fallet genom Kriminalvården, har getts rätten att med stöd av 5 kap. 1 § fängelselagen begränsa en intagens rätt att inneha handlingar. En sådan begränsning innebär även en begränsning av den grundlagsskyddade informationsfriheten. Eftersom ett omhändertagande på grund av en handlings innehåll innebär en märkbar begränsning av en grundlagsskyddad rättighet och har en påtaglig rättsverkan för den enskilde kan det, enligt min uppfattning, inte vara fråga om ett faktiskt handlande. I förarbetena till de förändringar i intagnas rätt till innehav av personliga tillhörigheter som gjordes (SFS 2008:35) uttalade regeringen följande. En reglering som innebär begränsningar i de intagnas informations- frihet måste vara omgärdad av rättssäkerhetsgarantier för att minimera risken för missbruk. Enligt 74 § KvaL får Kriminalvårdens beslut i särskilda fall över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol (prop. 2006/07:127 s. 19). I förarbetena till bestämmelserna om innehav och omhändertagande i fängelselagen fram- kommer inte att lagstiftaren haft för avsikt att åstadkomma någon förändring i detta avseende. K R I M I N A L V Å R D 2 014 /1 5:JO1 Jag vill i detta sammanhang något utveckla hur jag menar att man bör se på de åtgärder som Kriminalvården kan vidta med försändelser till en intagen. Ef- ter att en försändelse till en intagen har granskats kan Kriminalvården hålla kvar försändelsen med stöd av 7 kap. 8 § fängelselagen. Om försändelsen inte hålls kvar ska den befordras till den intagne. Om försändelsens innehåll är så- dant att Kriminalvården inte kan tillåta den intagne att inneha för- sändelsen måste den intagne efter befordringen ta ställning till om han vill in- neha försändelsen eller om han vill att försändelsen ska läggas bland hans till- hörigheter i förrådet. Om den intagne inte vill inneha försändelsen ska den utan vidare åtgärd vidarebefordras till förrådet för förvaring. I dessa fall är det inte fråga om ett omhändertagande och anstalten behöver således inte fatta något beslut i saken. Däremot måste åtgärden dokumenteras på lämpligt sätt. Om den intagne ger uttryck för att han vill inneha försändelsen måste Kriminalvården pröva innehavsfrågan. Om Kriminalvården vid denna prövning finner att för- sändelsen inte får innehas måste Kriminalvården fatta ett skriftligt, överklag- bart, beslut. Om den intagne inte ger uttryck för om han vill inneha försändel- sen eller inte, bör presumtionen vara att försändelsen ska vidarebefordras till förrådet för förvaring. En begäran om innehav kan innebära att Kriminalvården ingående kontrollerar försändelsen. En ordning där presumtionen alltid skulle vara att en intagen vill inneha försändelser, skulle därmed riskera att leda till omfattande kontroller från anstaltens sida. Av den anledningen framstår det som mest rimligt att kräva att en innehavsprövning föregås av ett aktivt ställ- ningstagande från den intagne. Utgör kvarhållande av försändelser ett faktiskt handlande? Kriminalvården har i sitt yttrande gett uttryck för uppfattningen att ett kvarhål- lande av en försändelse ska betraktas på samma sätt som ett omhändertagande av en försändelse, det vill säga som ett faktiskt handlande. Jag delar inte denna uppfattning. Ett kvarhållande av en försändelse till en intagen innebär ett ännu större ingrepp i den intagnes dispositionsrätt än ett omhändertagande. Detta genom att Kriminalvården kan underlåta att underrätta den intagne om åtgärden och att Kriminalvården kan underlåta att lämna ut försändelsen till den intagne i samband med att han eller hon inte längre ska vara berövad friheten. Ett kvar- hållande innebär en begränsning av den grundlagsskyddade informationsfri- heten. Eftersom ett kvarhållande av en försändelse innebär en märkbar begräns- ning av en grundlagsskyddad rättighet och har en påtaglig rättsverkan för den enskilde kan det, enligt min uppfattning, inte vara fråga om ett faktiskt hand- lande. Jag är medveten om att sekretess inte gäller för beslut av Kriminalvården och att detta rimligen medför att en intagen kan få kännedom om ett beslut om kvarhållande av försändelse genom att förfara på det sätt Kriminalvården be- skrivit. Det sagda förändrar dock inte min uppfattning att ett kvarhållande av en försändelse måste ses som ärendehantering och att anstaltens ställningsta- gande ska dokumenteras i ett beslut. 2 014 /1 5:JO1 K R I M I N A L V Å R D Möjligheten för Kriminalvården att underlåta att underrätta den intagne om ett kvarhållande infördes i 27 § KvaL (SFS 2008:35). De ef- fekter som undantaget i kriminalvårdssekretessen får när det gäller anstalters beslut om kvarhållande synes inte ha varit föremål för överväganden under lag- stiftningsarbetet (se prop. 2006/07:127 s. 25). Omhändertagande och kvarhållande av försändelser till A.J. JO:s granskning är av rättslig art och avser främst en kontroll av att myndig- heterna har följt de regler som gäller för förfarandet. JO kan inte ändra eller upphäva myndigheters beslut och brukar inte ta ställning till om beslut är rik- tiga i sak eller uttala sig om de bedömningar en myndighet har gjort i ett enskilt fall. Jag finner inte skäl att frångå den principen i detta fall och avstår följakt- ligen från att uttala mig om huruvida besluten att omhänderta eller kvarhålla försändelser till A.J. var befogade eller inte. har hävdat att det förekommit att anstalten ”beslagtar” hans post och lägger den i hans förråd utan att han ens får reda på att han fått kortet eller brevet ifråga. Kriminalvården har dock i sitt yttrande anfört att A.J. – oavsett hur frågan om omhändertagande eller kvarhållande hanterats formellt – fått sina försändelser för påseende innan de har lämnats för förvaring i anstaltens förråd. Kriminalvården har dock i sitt yttrande medgett att anstalten inte haft skillnaden mellan kvarhållande, omhändertagande och innehav av försän- delser klar för sig. Detta är naturligtvis otillfredsställande, särskilt mot bak- grund av att det är fråga om en inskränkning av den intagnes grundlagsskyd- dade fri- och rättigheter. Det är av central betydelse att de tjänstemän som tar ställning till om försändelser ska omhändertas respektive kvarhållas, och huruvida den intagne ska underrättas om ett kvarhållande eller inte, har regel- verket klart för sig. Det måste vidare ske en individuell prövning i varje enskilt fall. Denna prövning ska givetvis innefatta en bedömning av om den tvångsåt- gärd anstalten avser att vidta står i rimlig proportion till syftet med åtgärden (jfr 1 kap. 6 § fängelselagen). Sammantaget är jag kritisk till att anstalten vid hanteringen av försän- delser till A.J. inte gjort tydlig skillnad mellan kvarhållande och omhänderta- gande av försändelse. Jag kommer att följa utvecklingen på detta område. Det som A.J. anfört i övrigt föranleder inte någon kommentar. Som framgår av redogörelsen ovan kan det konstateras att reglerna kring postbefordran, omhändertagande och kvarhållande av försändelser är otydliga på flera punkter, såväl när det gäller Kriminalvårdens befogenheter och skyl- digheter som hur dessa åtgärder ska hanteras i formellt hänseende. Mot bak- grund av att Kriminalvården genom aktuella bestämmelser getts befogenhet att vidta åtgärder som på ett märkbart sätt begränsar intagnas grundlagsskyddade fri- och rättigheter finner jag det otillfredsställande att regelverket, enligt min K R I M I N A L V Å R D 2 014 /1 5:JO1 mening, är så otydligt. Jag överlämnar därför en kopia av detta beslut till Justi- tiedepartementet och justitieutskott för kännedom. Jag har i ett beslut i ärende dnr 4465-2012 m.fl. utvecklat min syn på hur Kriminalvården bör förfara vid befordran och innehavsprövning av försän- delser från myndigheter. Kriminalvårdens rutiner för hantering av s.k. myndighetspost till intagna m.m. (Dnr 4465-2012, 5061-2012 och 5239-2012) Beslutet i korthet: Ärendena avser Kriminalvårdens hantering av s.k. myn- dighetspost till intagna i anstalt. I beslutet uttalas bl.a. att ett omhänderta- gande av myndighetspost med stöd av 5 kap. 2 § fängelselagen utgör ären- dehandläggning. Vidare ger JO sin syn på hur en anstalts rutiner för beford- ran av myndighetspost till intagna bör utformas. Slutligen kritiseras anstal- ten Saltvik för att i två fall ha hanterat befordran av myndighetspost till en intagen på ett bristfälligt sätt. I nio anmälningar, som kom in till JO till , framförde A.O. klagomål över det sätt på vilket anstalten Saltvik hanterat s.k. myndighetspost som han fått skickad till sig. informerades han regelmässigt av kriminalvårdspersonalen om att han var tvungen läsa igenom försändelserna under överinseende av tjänstemän i avdel- ningens studierum, att han var tvungen att göra en särskild hemställan om han ville inneha försändelsen i sitt bostadsrum, att bedömningen av huruvida han skulle få inneha försändelsen grundades på innehållet i handlingarna och att tjänstemännen skulle läsa igenom handlingarna som en del av innehavspröv- ningen. innebär den beskrivna ordningen att om han inte tillåter att tjäns- temän läser igenom exempelvis en dom från en förvaltningsrätt, så kommer den att förvaras i anstaltens förråd. För att kunna formulera en överklagan be- höver han ha tillgång till domen i sitt bostadsrum. vill han inte göra avkall på sin rätt att ha tillgång till skrivelser från en förvaltningsdomstol, vilka tjänstemän inte har läst. Det sagda innebär att han måste välja vilken ”rätt” som han helst vill behålla. Om han avstår rätten till ”sekretess” är det ändå inte sä- kert att anstalten låter honom överklaga beslutet. Genom att avslå en hemställan om innehav kan anstalten avgöra huruvida han ska ha rätt att överklaga domen. fick han en försändelse från förvaltningsrätten innehål- lande en dom. Han informerades av närvarande tjänstemän att de hade för av- sikt att läsa igenom domen som en del av innehavsprövningen. Han tillät inte detta och eftersom han ville ta tillfället i akt, började han skriva ett överklagande av förvaltningsrättens dom. När han skrev av delar av domskälen 2 014 /1 5:JO1 K R I M I N A L V Å R D slet två tjänstemän domen ur hans händer och sa att han absolut inte fick skriva av den. Därefter informerades han om att myndighetsposten hade förpassats till förrådet med omedelbar verkan. Han har vid tidigare tillfällen tagit emot och förvarat handlingar från förvaltningsdomstol i sitt bostadsrum. Vidare är domar meddelade av en förvaltningsrätt att jämställa med förvaltningsrättslig doktrin och bör vara tillåtna att förvara i ett bostadsrum.