frsrdg · H204JO1 · 2014-11-11 00:00:00 — Instruktionen har ändrats med anledning av en ny riksdagsordning. De paragra- fer som berörs är 1, 4 och 12 §§ instruktionen (SFS 2014:802). Ändringarna är av redaktionell och språklig art och de träder i kraft . Arbetsordningen har inte ändrats under verksamhetsåret. Instruktionen och arbetsordningen i lydelse per framgår av bilagorna 6 respektive 7. Det arbete som påbörjades med att utveckla och tydliggöra JO:s or- ganisation har fortsatt. Arbetet har bl.a. lett fram till att ett flertal poli- cydokument har antagits och att handböcker för de administrativa arbetsupp- gifterna tagits fram. har renoverats, bl.a. har ventilation dragits in och modern kon- ferensteknik installerats i JO:s enda större sammanträdesrum. 2 014 /1 5:JO1 T I L L JO har tidigare haft tillgång till intranät (Helgonät). 2014 tog ett nytt intranät i bruk och JO har inte fått tillträde till detta. Därför har JO inlett ett arbete med att skapa ett eget intranät. stod JO värd nordiska ombudsmannamöte (se vidare un- der avsnitt 5). 2.2 Ärendestatistiken i sammandrag Klagomål och andra framställningar från enskilda Initiativärenden på grund av uppgifter i massmedia m.m. Remisser och andra skrivelser från myndigheter Summa balanserade och nya ärenden Klagomål och andra framställningar från enskilda Initiativärenden på grund av uppgifter i massmedier m.m. Remisser och andra skrivelser från myndigheter nyregistrerades 7 312 ärenden, en ökning med 215 (2,94 pro- cent) i förhållande till /13. Antalet klagomålsärenden uppgick till 7 110, vilket är en ökning med 238 (3,) /13. Antalet nya inspektions- eller andra initiativärenden minskade från 93 till 81, varav NPM-enheten svarade för 31. I JO:s sedvanliga verksamhet var antalet inspektioner 19, vilket innebär en minskning med 6 jämfört med föregående år. 121 ärenden föranleddes av remisser som huvudsakligen kom från . Det innebär en minskning med 11. Prövningen av klagomålsärendena tar huvuddelen av JO:s handläggnings- resurser i anspråk. Antalet inspektioner och övriga granskningar på JO:s eget initiativ har minskat och ligger alltjämt på en lägre nivå än vad JO anser önsk- värt. Här bör även nämnas att JO har skärpt kraven på vad som ska anses utgöra ett klagomål. Något hundratal skrifter som tidigare skulle ha registrerats som klagomål har i stället hanterats i administrativ ordning. Antalet avgjorda ärenden uppgick till 7 437, vilket innebär en ökning med 369 (4,) från föregående års nivå. Av de avslutade ärendena var 7 228 klagomålsärenden, 85 inspektions- eller andra initiativärenden samt 124 lagstiftningsremissärenden. T I L L R I K S D A G E N 2 014 /1 5:JO1 De oavgjorda ärendena i balans var vid verksamhetsårets slut 886. Det in- nebär att balansen minskade med 125 ärenden (12,). Ärendestatistiken redovisas mer utförligt i bilaga 1. En utförlig redovisning av inspektionsverksamheten finns i bilaga 4. 2.3 Upplysning rörande referaten av JO:s beslut Referaten i ämbetsberättelsen är i många fall en redigerad och förkortad version av originalbeslutet. Besluten finns också tillgängliga på JO:s webbplats, . 3 Justitieombudsmännens övergripande redovisning av sina iakttagelser inom respektive ansvarsområde 3.1 JO (ansvarsområde 1) Till ansvarsområde 1 hör domstolarna, , plan- och bygg- nadsväsendet, lantmäteriväsendet, miljö- och hälsoskydd, , överförmyn- darna och kommunikationsväsendet. Un- der året kom det in 1 568 klagomålsären- den, vilket är en minskning med 107 ären- den (–) jämfört med föregående år. 1 540 klagomålsärenden avgjordes un- der året. 543 av dessa klagomålsärenden avgjordes av byråchefer med stöd av dele- gation. Jag har under verksamhetsåret inspekte- rat tre tingsrätter och en förvaltningsrätt. På mitt uppdrag har byråchefen inspekterat två kommunala nämn- der. Inspektionsprotokollen finns tillgängliga på JO:s webbplats . I det följande lyfter jag fram några av de beslut som återges i årets ämbets- berättelse och redovisar vissa övriga åtgärder som jag har vidtagit under verk- samhetsåret. Motivering av domar och beslut i domstol I förra årets ämbetsberättelse redovisade jag två beslut som rör de allmänna domstolarnas skyldighet att motivera sina avgöranden. I årets ämbetsberättelse redovisar jag ett initiativärende (dnr 748-2014) om motivering av domar i för- valtningsrätt. Vid en inspektion av en förvaltningsrätt iakttog jag fem domar där motiveringen kunde ifrågasättas. Målen rörde tvångsvård enligt lagstift- ningen om psykiatrisk tvångsvård. Motiveringarna, som var näst intill orda- grant likadana i de fem domarna, saknade anknytning till de omständigheter 2 014 /1 5:JO1 T I L L som rätten bedömde i målen och var helt enkelt redovisningar av lagtexten. kommentaren till förvaltningsprocesslagen kallas sådana motiveringar för Den som läser domarna får uppfattningen att domsförslagen är skrivna av föredragande eller notarier före rättens förhandling och att doma- ren inte i nämnvärd utsträckning har ändrat i det förslag som han eller hon har fått sig förelagt. Av utredningen i ärendet framgick det att förvaltningsrätten använde sig av mallar för domar i psykiatrimål. Det har naturligtvis att göra med att det är en stor målgrupp och att det är angeläget med rationella arbetsmetoder. kom det in nästan 13 000 psykiatrimål till landets förvaltningsrätter. ionaliseringen får inte drivas så långt att lagens krav på motivering inte upp- I mitt beslut konstaterar jag att de fem granskade avgörandena inte uppfyller de krav på motivering som ställs i lagen och jag kritiserar de domare som är ansvariga. Regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet Enligt JO-instruktionen ska ombudsmännen särskilt se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar kravet i 1 kap. 9 § regerings- formen på saklighet och opartiskhet, den s.k. objektivitetsprincipen. betsberättelse återges tre fall där myndigheter får kritik för att ha agerat i strid med den regeln. I ett ärende (dnr 6796-2013) hade en tingsrätts beslut om kontaktförbud överklagats till hovrätten. Lagmannen vid tingsrätten hade hjälpt en av parterna att skriva en inlaga till hovrätten. Jag bad tingsrätten att yttra sig över hur denna hjälp förhöll sig till reglerna i 1 kap. 9 § regeringsformen. I sitt svar till JO hänvisade lagmannen till domstolens skyldighet att utöva processledning, alltså att genom frågor och påpekanden försöka avhjälpa ofullständigheter och otyd- ligheter i parternas framställningar. I mitt beslut konstaterar jag att den hjälp som lagmannen gav parten gick långt utöver vad som kan anses rymmas inom grundlagens krav på saklighet och opartiskhet. gällde ett ärende som inte handlades vid tingsrätten utan vid hovrätten borde det ha varit uppenbart för lagmannen att han handlade i strid med grundlags- Lagmannen får därför allvarlig kritik. Ärende dnr 746-2013 rörde en ovanlig situation. sökte om bygglov för balkonger. Föreningen ville emellertid inte ha bygglov utan önskade ett avslag på sin ansökan. Detta avslag tänkte föreningen använda som bevis i en pågående process inför där föreningen processade mot ett antal medlemmar i föreningen. Dessa medlemmar anmälde två tjänste- män vid för partisk handläggning. Och när jag gick ige- nom dokumentationen – framför allt e-postkorrespondens – gick det inte att komma till någon annan slutsats än att anmälarna hade rätt. övertramp, innehållet i e-postkorrespondensen i ärendet samt sjabbel med dia- rieföringen av den korrespondensen ledde obönhörligen till slutsatsen att de anmälda tjänstemännens sätt att hantera bygglovsansökan stod i strid med det grundlagsfästa kravet på saklighet och opartiskhet i regeringsformen. därför allvarlig kritik. T I L L R I K S D A G E N 2 014 /1 5:JO1 I ärende dnr 4427-2011 hade en landshövding fattat beslut i ärenden om strandskyddsdispens. Den som läser besluten får den uppfattningen att lands- hövdingen har beslutat i strid med lag. I ärendet hos JO framförde emellertid att bedömningarna inte hade redovisats tydligt i besluten utan att det var andra skäl som låg till grund för besluten. I JO:s beslut konstateras att detta innebär att landshövdingen inte hade motiverat sina beslut på det sätt som fö- reskrivs i förvaltningslagen. Eftersom besluten hade utformats så att de gav intryck av att vara olagliga, har landshövdingen brutit mot regeringsformens krav på att en förvaltningsmyndighet ska iaktta saklighet i sin verksamhet. Landshövdingen får därför allvarlig kritik. Offentlig makt ska utövas under lagarna En domstol arbetar med lagen som utgångspunkt och det är en självklarhet att domstolen själv ska agera inom lagens ramar. I två beslut har jag emellertid kritiserat tingsrätter för att de fattat beslut som inte har stöd i lagen. Det första beslutet (dnr 5904-2012) handlar om två parter som processade om en fastighet. Under förberedelsestadiet i processen beslutade tingsrätten att den ena parten skulle få besiktiga motpartens fastighet och att motparten var skyldig att lämna tillträde till fastigheten för besiktningen. Detta beslut saknar stöd i lagen och tingsrätten får därför kritik av mig. Det andra beslutet (dnr 6163-2012) handlar om en process mellan två föräldrar angående vårdnaden om deras barn, hos vem barnet skulle bo samt umgänge mellan barnet och en av föräldrarna. Det regelverk som finns ger domstolen möjlighet att besluta i vissa frågor som anges i lagen medan beslut om detaljfrågor som rör barnet ska avgöras av för- äldrarna själva. Tanken är alltså inte att domstolen ska gå in i föräldrarnas ställe. Men det gjorde tingsrätten i det aktuella fallet och tingsrättens beslut saknar därför lagstöd. Tingsrätten får kritik. I tre beslut har jag kritiserat sådant som närmast kan beskrivas som dålig attityd till personer som har att göra med domstolar och förvaltningsmyndigheter eller helt enkelt dåligt uppförande. Ett fall (dnr 215-2013) rör en kvinna som uppen- barligen levde under besvärliga förhållanden och som var kallad som part till en förhandling inför en domstol i ett familjemål. Hon anlitade en advokat och före förhandlingen hörde advokaten av sig till domstolen. Han meddelade att han var kvinnans advokat och bad att tingsrätten skulle flytta förhandlingen eftersom han var upptagen den dagen förhandlingen skulle hål- las. Domaren avslog advokatens begäran, vilket ledde till att kvinnan fick byta advokat inför rättens förhandling. I mitt beslut skriver jag att de upplysningar som fanns om kvinnans utsatta situation borde ha lett till slutsatsen att det var särskilt angeläget att inte arrangera förfarandet så att det blev svårare än nöd- vändigt för henne och att hänsynen till henne borde ha tillmätts en avsevärd tyngd vid den intresseavvägning som skulle göras på grund av advokatens be- gäran. Domarens beslut medförde att kvinnan med en veckas varsel behövde hitta ett nytt ombud som hon hade förtroende för och som hade möjlighet att 2 014 /1 5:JO1 T I L L komma till förhandlingen. Domaren får kritik för att inte tillräckligt ha beaktat kvinnans intresse av att företrädas av ett ombud som hon själv hade utsett. Ett annat exempel på dåligt uppförande uppvisades av en nämndeman som under en huvudförhandling i en tingsrätt använde sin mobiltelefon för att skicka I mitt beslut (dnr 2340-2013) konstaterar jag att en domare måste rikta hela sin uppmärksamhet mot själva förhandlingen och att det därför inte är förenligt med domaruppgiften att syssla med ovidkommande saker un- Dessutom kan den som är inblandad i en rättegång bli illa berörd om en domare använder sin telefon under förhandlingen. I dessa båda fall gjorde de kritiserade personerna fel genom att de inte tänkte igenom hur deras uppträdande uppfattades av de inblandade. jemålet ville antagligen göra sitt bästa för att målet skulle bli avgjort så snabbt som möjligt och nämndemannen insåg säkert inte hur väl det syntes att han satt och tryckte på sin mobiltelefon. Ett på sitt sätt allvarligare fall rör (dnr 641-2013). om en tjänsteman som hamnade i en dispyt med en skattskyldig om Skattever- kets diarieföring av vissa handlingar. Tjänstemannen skickade ett e-postmed- delande till den skattskyldige som var hållet i en obehaglig ton. beskyllde den skattskyldige för att raljera, för att skriva sarkastiskt och hotfullt samt för att komma med dumheter som att hota med en meningslös JO- Denne tjänsteman, som uppenbarligen inte kan hävda att han ville väl eller att han inte förstod hur hans agerande uppfattades, får allvarlig kritik för att han genom att skriva på det sättet har brutit mot kravet på saklighet i 1 kap. 9 § regeringsformen. Hos JO tror vi att myndigheterna läser vad vi skriver, tar till sig av vår kritik och gör sitt bästa för att arbeta så att det inte ska finnas anledning till kritik i Men ibland blir man besviken. Beslut om att någon ska få hjälp av en god man eller att ett godmanskap ska upphöra ska enligt lagen fattas av Många vänder sig i stället till överförmyndaren som då ska vidare- befordra ansökan till tingsrätten. på kritik av JO för att nämnden inte hade skickat över en ansökan om att ett godmanskap skulle upphöra till tingsrätten. Men när jag in- spekterade upptäckte jag fyra fall där Överförmyndarnämn- den Region hade tagit orimligt på sig – mellan och – innan den vidarebefordrade ansökningarna till tings- rätten (dnr 3437-2013). Nämnden hade tydligen inte tagit till sig av kritiken i det tidigare beslutet och får allvarlig kritik. JO får en hel del klagomål som gäller länsstyrelsernas hantering av frågor enligt djurskyddslagen (1988:534). Det är en känslig hantering där det är angeläget med snabbhet och effektivitet för att se till att djur inte far illa. viktigt att hanteringen sköts på ett sätt som tillvaratar den enskilda djurägarens T I L L R I K S D A G E N 2 014 /1 5:JO1 Det kan vara en svår balansgång inte minst eftersom ärenden om vanvårdade djur ofta rör upp starka känslor hos människor. I årets ämbetsberättelse återger jag två fall där jag tycker att länsstyrelserna har tagit för lätt på djurägarnas rättigheter. I båda fallen hade be- slutat att ingripa och var enligt lag skyldig att underrätta djurägaren om detta beslut. I det första fallet (dnr 427-2013) ville inte att djurägaren skulle kunna försvåra verkställigheten av beslutet och väntade därför med att underrätta djurägaren till dess att polisen kom till platsen för att ta hand om djuren. Polisen hade då med sig själva beslutet. I det andra fallet (dnr 1735- 2013 och dnr 6458-2013) hade beslutat att en hund skulle avlivas. I stället för att underrätta hundens ägare med exempelvis ett vanligt brev valde att delge beslutet med stämningsman. Det ledde till att hundäga- ren fick reda på beslutet först efter det att beslutet hade fattats. Hunden var då redan avlivad. I båda dessa fall får kritik för att inte till- räckligt snabbt ha underrättat djurägaren om sitt beslut. I det sista fallet kritiserar jag också för hur den förberedde sitt beslut att avliva hunden. hade beslutat att hunden skulle säljas eller överlåtas på något annat sätt och fick senare besked från polisen att det inte gick att överlåta hunden utan att den borde avlivas. beslutade att hunden skulle avlivas utan att ge hundägaren tillfälle att yttra sig över poli- sens besked och får kritik för det. Som framgår av bilaga 2 har jag fått möjlighet att besvara ett stort antal remis- ser med förslag till författningsändringar. Det har inte varit möjligt att besvara alla dessa remisser utan jag har koncentrerat mig på de remisser som har när- mare anknytning till centrala delar av mitt tillsynsområde. Betänkandet Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhetsfrå- gor i skatteförfarandet rör just sådana frågor. Det står numera klart att den svenska ordningen där en person som lämnat en oriktig uppgift i en deklaration både kan åläggas skattetillägg och straffas i ett brottmål inte kan behållas. I betänkandet redovisas två olika metoder att rätta till problemet, och utred- ningen föreslår en lösning i enlighet med en av dessa metoder. I mitt remissvar pekar jag på problem med utredningens förslag och förordar att lagstiftaren väljer en annan lösning än den som utredningen har föreslagit. 2 014 /1 5:JO1 T I L L 3.2 ChefsJO (ansvarsområde 2) Till ansvarsområde 2 hör kriminalvår- den, socialförsäkringen, försvaret och ett antal myndigheter, däribland Allmänna NPM-enheten tillhör i organisatoriskt avseende ansvarsområde 2, men enhet- ens inspektioner, som sker inom ramen för det fakultativa protokollet från den nas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande be- handling eller bestraffning (Opcat), ge- nomförs på uppdrag av den ombudsman som har tillsyn över den myndighet som är aktuell för besök. En utförligare redogörelse för NPM-enhetens verksamhet återfinns i avsnitt 4. Under verksamhetsåret kom det in 1 506 ärenden, vilket är en minskning med 119 ärenden (–) jämfört med föregående år. 1 630 ärenden av- 835 () av dessa ärenden avgjordes av byråchefer med stöd av delegation. Jag har genomfört åtta inspektioner i den ”traditionella” tillsynsverksamheten. Inom ramen för Opcatverksamheten har därutöver genomförts nio inspektioner inom mina tillsynsområden, se bilaga 4. Med anledning av iakttagelser vid en inspektion som genomfördes av NPM- enheten inledde jag ett initiativärende, vilket dock inte var avgjort vid verk- Under verksamhetsåret har den trend som har kunnat iakttas med minskande antal klagomål på kriminalvårdsområdet fortsatt att hålla i sig. Det är inte helt enkelt att förklara vad nedgången beror på, men en anledning är förmodligen det minskade beläggningstrycket i landets kriminalvårdsanstal- När det gäller avgjorda kriminalvårdsärenden ligger kritikfrekvensen i be- sluten på ungefär samma nivå som föregående år. Femton beslut har bedömts vara av sådant allmänt intresse att de refereras i denna ämbetsberättelse. vill här särskilt lyfta fram besluten i tre under verksamhetsåret avgjorda initia- Det första beslutet (dnr 3076-2012) rör omhändertagandet av en intagen på arrestavdelningen i häktet och behandlar bl.a. frågan om ansvars- fördelningen mellan polisen och Kriminalvården avseende intagnas sjukvård. – En man som hade gripits och placerats på arrestavdelningen hade allvarliga Trots att han vid upprepade tillfällen bad om läkarvård dröjde det innan han undersöktes av läkare och transporterades T I L L R I K S D A G E N 2 014 /1 5:JO1 Arrestplatserna drivs av Kriminalvården för polisens räkning. En- ligt upparbetad praxis har polismyndigheten sett till att intagna på arrestavdel- ningar som varit i behov av läkarvård har fått sådan vård. Ansvaret för dessa intagnas sjukvård hade emellertid inte varit tydligt reglerat i överenskommel- sen mellan myndigheterna. I beslutet förutsatte jag att myndigheterna skulle reglera den aktuella ordningen i en skriftlig överenskommelse och att det skulle utarbetas skriftliga rutiner för dokumentation kring bl.a. intagnas behov av läkarvård. I beslutet kritiserades Kriminalvården för brister i dokumentationen av viktiga händelser under den aktuella intagnes vistelse på arrestavdelningen. Jag har sedan fått ta del av en överenskommelse som Polisen och Kriminalvår- den träffade i de aktuella frågorna. Det andra beslutet (dnr 5529-2012) behandlar de rättigheter som personer som är tagna i förvar enligt utlänningslagen (2005:716) har i häkten och anstal- ter. – Vid ett besök av NPM-enheten i häktet kom det fram att vissa ändringar i utlänningslagen beträffande förvarstagnas rättigheter, vilka trädde i kraft , inte hade lett till några åtgärder från häktets sida. Ändringarna innebär att en förvarstagen utlänning som placeras i kriminal- vårdsanstalt, häkte eller polisarrest ska, utöver av vad som följer av häktesla- gen, ges möjlighet att ha kontakt med personer utanför inrättningen. Detta in- nebär att utlänningen ska ha samma rätt att ta kontakt med personer utanför inrättningen som en förvarstagen person som vistas i förvar. Vid NPM-enhetens besök framkom det att en intagen utlänning som var för- varstagen enligt utlänningslagen inte hade beviljats telefontillstånd till en an- hörig förrän efter placeringen i häktet. Jag beslutade att utreda frå- gan om vilka överväganden Kriminalvården hade gjort med anledning av de aktuella ändringarna i utlänningslagen samt vilka instruktioner som hade med- delats och vilka åtgärder som hade vidtagits från centralt håll för att tillgodose de förvarstagnas rättigheter i häkten och anstalter. I beslutet framhöll jag att förvarstagna som vistas i förvar har rätt till obegränsad och okontrollerad användning av mobiltelefon och även rätt att använda dator med internetanslutning. De förvarstagna som placeras inom kriminalvården däre- mot, har begränsade möjligheter till såväl telefonsamtal som besök och saknar möjlighet till kontakt med omvärlden via internet. Enligt instruktioner som Kri- minalvården har utfärdat efter lagändringen ska dessutom de förvarstagnas kontakter kontrolleras i förväg och deras samtal kan avlyssnas. Min slutsats, som redovisas i beslutet, var att Kriminalvårdens överväganden och instrukt- ioner till berörda verksamhetsställen om hur det nya regelverket ska tillämpas i praktiken leder till att de förvarstagnas rättigheter, när det gäller kontakter med omvärlden, inte kommer att tillgodoses fullt ut i häkten och anstalter. Jag ville dock inte lägga Kriminalvården detta till last utan framhöll att det visar på det olämpliga i att förvarstagna vistas i lokaler som är anpassade för personer misstänkta eller dömda för brott. Det tredje beslutet (dnr 2311-2013) behandlar Kriminalvårdens handlägg- ning av ärenden om placering på säkerhetsavdelningar. – Kriminalvården har möjlighet att under vissa förutsättningar placera intagna på s.k. säkerhetsavdel- ningar. Detta kan göras för att förhindra rymning, fritagning eller att den in- 2 014 /1 5:JO1 T I L L tagne fortsätter allvarlig brottslig verksamhet under anstaltsvistelsen. ringen på en sådan avdelning innebär att den intagne underkastas mer omfat- tande kontroller än intagna i övrigt. En placering på säkerhetsavdelning ska omprövas minst en gång . – Genom anmälningar till JO och vid in- spektioner av säkerhetsenheterna i anstalterna Kumla och Saltvik hade det framkommit att det rådde ett utbrett missnöje bland de intagna över hur Krimi- nalvården motiverar besluten om placering på säkerhetsavdelning och över handläggningen av omprövningsärendena. Jag beslutade därför att inleda ett initiativärende om Kriminalvårdens handläggning av sådana placeringsären- – I mitt beslut uttalade jag att myndigheten måste sträva efter att i möjlig- aste mån på ett klart och tydligt sätt redovisa varifrån olika uppgifter i besluten har hämtats och vilken betydelse uppgifterna har för myndighetens bedömning. Detta är enligt min mening nödvändigt för att skapa ett mer transparent system som är begripligt för den intagne. Att förstå vilka skäl som legat till grund för beslutet är vidare nödvändigt för att den intagne ska kunna genomföra det för- ändringsarbete som i de flesta fall är nödvändigt för att han eller hon ska kunna – Jag konstaterade att Kriminalvården när det gäller de månatliga omprövingsbesluten måste redovisa de omständigheter som tillkom- mit efter initialbesluten. Det kan exempelvis röra sig om den tid som en intagen har tillbringat på säkerhetsavdelning och uppgifter om skötsamhet eller delta- gande i programverksamhet. Vidare måste Kriminalvården analysera betydel- sen av de tillkommande faktorerna och varför de, om myndigheten inte väljer att ändra beslutet, inte är tillräckliga för att påverka initialbeslutet. ningsbesluten måste enligt min mening till en inte obetydlig del ses som en utvärdering av den intagnes vistelse på säkerhetsavdelningen, med hjälp av vil- ken den intagne ska kunna förstå vilka åtgärder denne kan vidta för att påverka Till de allmänna reflektioner som jag har gjort hör bl.a. att Försäk- ringskassans interna riktlinjer och metodstöd för hur handläggningen ska gå till