frsrdg · H204JO1 · 2014-11-11 00:00:00 — De senaste årens stora inflöde av överklagan- den har emellertid orsakat stora balanser vilket i praktiken har medfört långa handläggningstider. Det kan dock konstateras att ärenden som över- lämnats till domstol har kommit in till . redovisade härefter följande bedömning. Å K L A G A R - , P O L I S - O C H T U L L Ä R E N D E N 2 014 /1 5:JO1 uppfattning om bestämmelserna om omprövning […] [har en] i princip obligatorisk skyldighet att ompröva över- klagade beslut innan ärendet ska överföras till förvaltningsrätten för pröv- ning. Omprövningen ska ske . Endast om det finns särskilda skäl kan överklagandet överlämnas till behörig domstol utan föregående ompröv- ning. Om beslutet vid omprövningen ändras så som klaganden begär för- faller själva överklagandet. Om beslutet ändras på annat sätt än vad som begärts, ska överklagandet däremot anses omfatta det nya beslutet och över- lämnas till domstol för prövning. Tullagens omprövningsskyldighet innebär att gör en ny be- dömning av tidigare fattade beslut. En sådan omprövning innebär en mer utvidgad och grundlig genomgång av ärendet än en omprövning enligt för- valtningslagens bestämmelser. Omprövningen är således inte begränsad till om beslutet är uppenbart oriktigt, utan avser beslutets riktighet överhuvud- taget. handläggning av det aktuella överklagandet I aktuellt ärende har beslutat att i fyra fall neka återbetalning av importtullar då avräkningsnotor inte avlämnats till inom före- skriven tid. [– – –] Företaget hade även andra överklagandeärenden hos , in- komna efter det nu aktuella överklagandet, och beslöt att hand- lägga dem i samband med att det första överklagandet togs om hand. Hand- läggaren har i det obligatoriska omprövningsbeslutet undersökt samtliga omständigheter, gällande bestämmelser, praxis och lagligt utrymme för myndighetens möjligheter att ändra de beslut som överklagats. har därefter i omprövningsbeslut av […] respektive […] fastställt samtliga överklagade beslut. an- ser därmed inte att någon felaktig bedömning av tullagstiftningens bestäm- melser har gjorts i de ursprungliga besluten om nekad återbetalning. Över- klagandena är därefter överlämnade till förvaltningsrätten för prövning. Av handlingarna i ärendet konstateras att det inte vidtagits några åtgär- der för prövning i ärendet sedan överklagandet kom in till fram till beslutsfattande respektive . Det innebär att handläggningen av ärendet har präglats av inak- tivitet . Detta är enligt en oacceptabelt . Det är av central betydelse att utför sina arbetsgifter i enlighet med gällande lagstiftning. har det varit ett mycket stort inflöde av överkla- ganden avseende främst tulltaxeringsbeslut och beslut om påförande av tulltillägg, vilket orsakat stora balanser och längre handläggningstider. Det har också varit svårt för myndigheten att uppskatta om ökningen varit till- fällig eller skulle bli bestående varför antalet handläggare inte ökat samti- digt i samma utsträckning. Ökningen torde bero på flera faktorer, bl.a. har tillämpningen inom vissa områden skärpts. Ofta är stora värden involverade och rättsliga invändningar upplevs som motiverade. Teknikutvecklingen har medfört att varor är mer svåra att klassificera och den ökande internet- handeln har också medfört förändrade köpvanor där många nya aktörer sak- nar erfarenhet och kunskap kring gällande bestämmelser för import och ex- port. 2 014 /1 5:JO1 Å K L A G A R - , P O L I S - O C H T U L L Ä R E N D E N För att komma till rätta med de långa handläggningstiderna har [Tull- verket] vidtagit åtgärder på både kompetenscenter- och processnivå. En åt- gärd är att övrig personal på kompetenscenter Klarering är delaktig i han- teringen av överklaganden. Vidare har ett antal jurister från övriga kompe- tenscenter inom området Effektiv handel och dess stab både inom ordinarie arbetstid och på övertid, bistått kompetenscenter Klarering och handlagt överklaganden. har två visstidsanställda jurister an- ställts för att arbeta enbart med att handlägga överklaganden inom kompe- tenscenter Klarering. Inom pågår ett arbete för att förstärka den ju- ridiska funktionen och en del i detta arbete är att se över och effektivisera processföringen inom . kan konstatera att trots vidtagna åtgärder har handläggnings- tiderna avseende inkomna överklaganden gällande t.ex. tulltaxeringsbeslut ännu inte nått önskad nivå. [Det aktuella] ärendet […] är ett exempel på detta. är medvetet om att stor arbetsbörda och resursbrist inte ursäktar myndighetens långa handläggningstid. Likväl vill po- ängtera att myndigheten med befintliga resurser försöker väga snabbhet mot kvalité och rättssäkerhet […]. I ett beslut anförde JO Renfors följande. I 9 kap. 4 och 5 §§ tullagen (2000:1281) finns bestämmelser om hur överkla- ganden av beslut enligt tullagstiftningen ska hanteras. Där framgår bl.a. föl- jande. ska pröva om överklagandet har kommit in i rätt tid och om så är fallet ompröva det överklagade beslutet. Om vid ompröv- ningen ändrar beslutet så som klaganden begär förfaller överklagandet. Om be- slutet ändras på annat sätt än vad som har begärts ska överklagandet anses om- fatta det nya beslutet. Ett överklagande som inte avvisas såsom för sent inkommet eller som för- faller enligt vad som sagts ska tillsammans med handlingarna i ärendet överlämnas till den domstol som ska pröva överklagandet. Om det finns sär- skilda skäl får överlämna överklagandet utan föregående ompröv- ning. Enligt 67 kap. 20 § skatteförfarandelagen (2011:1244) ska ompröva ett beslut som överklagas av en skattskyldig. Motsvarande be- stämmelse fanns tidigare i 6 kap. 6 § i den numera upphävda taxeringslagen (1990:324). Det var ytterst taxeringslagens bestämmelser om omprövning som utgjorde förebilden för motsvarande bestämmelser i tullagen (se prop. 1994/95:34 s. 109 samt prop. 1989/90:74 s. 316 f. och s. 453). JO har i flera tidigare beslut tagit ställning till den närmare innebörden av det skyndsamhets- krav som angavs i taxeringslagen (se bl.a. JO:s beslut , dnr 5742-2010, med hänvisningar). Enligt JO kunde skyndsamhetskravet inte upp- fattas på annat sätt än att ärendena om omprövning skulle behandlas med förtur. Ett överlämnande av handlingarna till domstolen borde enligt JO endast i un- dantagsfall få ske senare än någon eller några månader efter det att överklagan- det kommit in till . Å K L A G A R - , P O L I S - O C H T U L L Ä R E N D E N 2 014 /1 5:JO1 skyldighet att ompröva ett överklagat beslut är som framgått i prin- cip obligatorisk. Att har en obligatorisk skyldighet att ompröva ett överklagat beslut innan överklagandet överlämnas till domstol medför att den enskildes överklagande inte kommer att prövas av domstol förrän ompröv- ningen ägt rum. Det finns mot den bakgrunden anledning att framhålla att en enskild har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad av domstol (se artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen). Enligt min uppfattning är det synsätt JO har gett uttryck för i fråga om skyndsamhetskravet när det rört obligatoriska omprövning, nämligen att omprövningen ska ske ””, tillämpligt även på obligatoriska omprövning enligt tullagen. Det sagda innebär att det inte annat än i undantagsfall bör få förekomma att överlämnar ett överklagande till domstol senare än någon eller några månader efter det att överklagandet har kommit in till . Av utredningen framgår att meddelade omprövningsbeslut och översände handlingarna i aktuella ärenden till förvaltningsrätten först efter det att överklagande hade kommit in till . Det har inte framkommit att bedömt ärendena som sär- skilt komplicerade och att detta inverkat . I stället be- rodde fördröjningen, enligt vad uppgett, på att det under större delen av den angivna tidsperioden inte vidtogs några handläggningsåtgärder med an- ledning av överklagandet. Jag kan bara instämma i egen uppfatt- ning att handläggningstiden är oacceptabel. Av yttrande framgår att sådana handläggningstider som före- kommit i det aktuella fallet närmast har varit regel när det gäller kompetens- center Klarerings genomförande av obligatoriska omprövning. Det finns givetvis anledning att se allvarligt på detta. Även om nu har tillfört det aktuella kompetenscentret vissa re- surser samt utarbetat rutiner för att komma till rätta med problemen ska myn- digheten kritiseras för de långa handläggningstider som förekommit. Med hän- syn till omfattningen av bristerna är kritiken av allvarligt slag. 2 014 /1 5:JO1 K R I M I N A L V Å R D Kritik mot Kriminalvården, anstalten Kumla, för att handlingar som varit underlag för ett psykologutlåtande förstörts (Dnr 3056-2011) Beslutet i korthet: En intagen begärde att få ta del av material som använts som underlag för riskbedömningar av honom. Han informerades då om att allt material som använts som underlag för riskbedömningarna var förstört. Kriminalvården kritiseras för att materialet förstörts. I beslutet uttalar JO att patientdatalagen (2008:355) är tillämplig vid de psykologiska bedöm- ningar av intagna som Kriminalvårdens psykologer på riksmottagningen gör när de ska lämna ett psykologiskt utlåtande. Vidare konstaterar JO att psy- kologerna är skyldiga att föra patientjournal när de gör psykologutlåtandena och att det material som används som underlag för riskbedömningarna i ut- låtandena är journalhandlingar och ska sparas. I en anmälan som kom in till JO klagade . på Kriminalvår- dens tillvägagångssätt och metoder vid diagnostiseringen och riskbedömningen av intagna. Han uttryckte då bl.a. sitt missnöje med att det material som använts som underlag för en riskbedömning som gjordes i ett psykologutlåtande om honom har förstörts. Av anmälan och handlingar bifogade till den framgår i denna del i huvudsak följande. sammanställde riksmottagningen en utredning om honom inför ett beslut om särskilda villkor och anstaltsplacering. I utredningen finns en riskbedömning grundad på bl.a. riskbedömningsinstrumenten HCR-20 (The Historical-Clinical-Risk Management-20, JO:s anm.), Psychopathy Checklist– Revised (PCL-R) och DSM-IV (Disorders, JO:s anm.). upprättade psykologen , riksmottagningen Kumla, ett nytt psykologutlåtande innefattande bl.a. en riskbedömning. in en hemställan om att få ta del av de utvärderingsgrunder som föranledde bedömningarna i utlåtandet. Han informerades då om att allt material som använts som underlag för de riskbe- dömningar som gjorts om honom var destruerat. Till sin anmälan bifogade P.G. bl.a. en hemställan från honom daterad och Kriminalvårdens beslut i fråga om denna hemställan. Av hemställan framgår bl.a. att P.G. begärt att få ta del av den full- ständiga skattningen gentemot faktorerna i bedömningsinstrumenten PCL-R och HCR-20. Han begärde att få ta del av resultaten och skattningarna från utredningen vid riksmottagningen samt från riksmottagning- ens psykologutlåtande . I ett beslut avslog K R I M I N A L V Å R D 2 014 /1 5:JO1 den legitimerade psykologen begäran. Beslutet motive- rades enligt följande. Allt material som använts som underlag för de riskbedömningar som gjorts på [P.G.] (och ) betraktas som arbetsmaterial och har efter undersökningen destruerats och finns därmed inte att tillgå. Jag kan enbart hänvisa till dessa utlåtanden, som finns i akten. Kriminalvården uppmanades att yttra sig om att det material som använts som underlag för den riskbedömning som gjorts av P.G. har för- störts. I remissvaret anförde Kriminalvården, genom generaldirektören , följande. Uppgifter om sakförhållandena har hämtats in från , som i sin tur hämtat in uppgifter från anstalten Kumla. Genom utredningen har sam- manfattningsvis följande kommit fram. Utlåtandet som skrevs är en produkt av ett arbete med klienten. För sedan aktualiserades frågan om hanteringen av de skattningar och un- derlag som gjorts inför en bedömning. Materialet ansågs inte tillföra något ytterligare utöver vad som redovisas i den bedömning som utredningen ut- mynnat i varför det bedömdes att detta ska betraktas som minnesanteck- ningar och destrueras. Därtill kom att det i vissa fall skulle undergräva vär- det av underlaget inför utlåtanden om dessa kom i omlopp. Enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen (TF) är en handling allmän, om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkom- men till eller upprättad hos myndighet. – Enligt 7 § anses handling, som hänför sig till visst ärende och inte har expedierats, upprättad hos myndig- het när det ärende den hänför sig till har slutbehandlats hos myndigheten. Enligt 2 kap. 9 § TF ska en hos myndighet tillkommen minnesanteck- ning som inte har expedierats inte heller efter den tidpunkt då den enligt 7 § är att anse som upprättad anses som allmän handling hos myndigheten, om den inte tas om hand för arkivering. Inte heller ett utkast till beslut eller skrivelse och annan därmed jämställd handling utgör en allmän handling. Enligt 1 kap. 3 § patientdatalagen (2008:355, PDL) avses med journal- handling framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel och som upprättas eller inkommer i samband med vården av en patient och som innehåller uppgifter om patientens hälsotillstånd eller andra personliga för- hållanden eller om vidtagna eller planerade vårdåtgärder. – Med patient- journal avses enligt samma bestämmelse en eller flera journalhandlingar som rör samma patient. Enligt 3 kap. 5 § PDL får en patientjournal endast innehålla de uppgifter som behövs för vissa i 2 kap. 4 § angivna ändamål. Enligt 6 § ska journalen innehålla de uppgifter som behövs för en god och säker vård av patienten. I 5 kap. 1 § PDL finns en hänvisning till TF och offentlighets- och sek- retesslagen (2009:400) i fråga om rätten att ta del av handlingar och upp- gifter inom den allmänna hälso- och sjukvården. I om informationshantering och journalföring i hälso- och sjukvården () anges följande (sid. 74). 2 014 /1 5:JO1 K R I M I N A L V Å R D genomförda psykologiska tester räknas enligt bedömning som väsentliga uppgifter för patientens vård och behandling. Det är därför viktigt att resultatet sparas i patientjournalen tillsammans med ett psyko- logutlåtande. Även det psykologiska testmaterialet utgör journalhandlingar och måste därför sparas. Testet omfattas av sekretess enligt 17 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Det innebär att delar av test- materialet i vissa delar omfattas av sekretess även i förhållande till patien- ten. Sådana journalhandlingar måste förvaras så att endast behöriga testan- vändare har tillgång till testmaterialet. Det måste dock antecknas i patien- tens journal att det finns journalhandlingar i form av testmaterial och var de förvaras. Kriminalvården saknar interna instruktioner eller föreskrifter om hur an- stalterna ska handha testmaterialet. Inledningsvis konstateras att behovet av att skydda syftet med ett test kan medföra att uppgifter som ingår i det kan beläggas med sekretess enligt 17 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen. Detta skyddsbehov kan dock inte medföra att bedömningsunderlaget inte är att anse som allmän handling. Frågan är således om de efterfrågade handlingarna utgjort allmänna hand- lingar eller ej enligt bestämmelserna i . Avgörande för bedömningen av huruvida destrueringen av handlingarna varit korrekt är om dessa kan anses ha varit minnesanteckningar eller ut- kast. Det saknas specifika bestämmelser om huruvida det material som upp- kommer vid psykologiska tester ska bedömas som allmän handling eller ej. Det finns inte heller arkivföreskrifter som berör frågan och det har inte framkommit någon reglering i praxis. har i den nämnda handboken diskuterat frågan. Den är dock inte bindande, utan utgör i stora delar tolkning av gällande rätt. Frågan är också om de tes- ter som görs inom ramen för riskbedömningen i Kriminalvården är sådana som omfattas av patientdatalagen. Det finns ett antal program som är avsedda att minimera risken för återfall, bl.a. sådana som vänder sig till sexualbrottsdömda män eller missbrukare. Flera program har psykodynamiska eller beteendeterapeutiska inslag. Dessa program utgör en del av de åtgärder som vidtas för att minska åter- fallsrisken för den intagna och kan ingå i den verkställighetsplanering som görs för varje intagen. Programmen är inte obligatoriska för alla intagna, utan det avgörs efter en bedömning av återfallsrisken om den intagna ska delta i en sådan åtgärd. Bedömningen görs bl.a. med hjälp av psykologiska instrument som kan innefatta genomgång av det material som finns om den intagna och en intervju med denna. Psykologen gör i samband med den psykologiska utredningen en skattning enligt vissa variabler. Den exakta metoden skiftar beroende på vilket psykologiskt instrument som används. Såvitt avser de aktuella verktygen sker den slutliga psykologiska bedöm- ningen efter en sammanräkning av skattningen av de enskilda variablerna. I bedömningen redovisas dels vad som framkommit vid utredningen, dels den totala skattningen. Skattningen av de enskilda variablerna blir således inte avgörande för beslutet i ärendet som ju istället utgår från den slutliga psykologiska bedömningen. Enligt 1 kap. 1 § PDL är lagen tillämplig vid vårdgivares behandling inom hälso- och sjukvården, med vilket enligt 1 kap. 3 § PDL avses verksamhet K R I M I N A L V Å R D 2 014 /1 5:JO1 enligt bl.a. hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) m.m. Någon motsvarande definition av hälso- och sjukvårdsbegreppet fanns inte i patientjournallagen (1985:562) som tidigare reglerade journalföring m.m. I journalutredning- ens huvudbetänkande (SOU 1984:73) uttalades på s. 44, att ”…alla hälsoundersökningar inkluderats, även sådana som inte primärt har vård- eller behandlingssyfte utan går ut på att fastställa en persons lämp- lighet för en viss uppgift eller befattning, t.ex. inför ansökan om körkort”. Denna slutsats kom utredningen fram till efter att ha betonat sambandet med tillsynslagen (1980:11) som enligt utredningens förslag skulle vara vägledande för vilken verksamhet som omfattades av patientdatalagen. Regeringen föreslog i propositionen emellertid en annan lagtext så att kopplingen till tillsynslagen inte var lika klar. Någon saklig ändring synes dock inte ha varit meningen och i propositionen uttalades också att det kan röra sig ”…om synundersökning för utprovning av glasögon hos en glasö- gonoptiker eller ett besök utan vård- eller behandlingssyfte, såsom vid en undersökning i syfte att få intyg för körkort eller friskintyg för en anställ- ning” (prop. 1984/85:189 s.36f). Ändringen syftade också till att knyta an hälso- och sjukvårdsbegreppet direkt till främst hälso- och sjukvårdslagen. Det är oklart i vilken grad detta gäller även patientdatalagen. Det framgår inte av propositionen att någon ändring i den delen har varit avsedd. Ut- gångspunkten skall dock vara att ”…patientdatalagen koncentreras till att omfatta personuppgiftsbehandling i den individinriktade patientvården inom hälso- och sjukvården” (prop. 2007/08:126 s. 49). Till verksamheten hör enligt samma stycke åtgärder för att förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador hos enskilda oberoende av enligt vilken lagstiftning verksamheten sker. På samma sida sägs vidare ”Patientdatalagen ska vara tillämplig för personuppgiftsbehandling i all individinriktad patientverk- samhet som innefattar vård, undersökning eller behandling. Det betyder att även sådan individinriktad patientvård som inte inryms i begreppet hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen omfattas av patientdatala- gen”. Det framgår inte tydligt av uttalandet om hälso- och sjukvårdsbegrep- pet enligt patientjournallagen alltjämt ska gälla. I patientdatautredningens huvudbetänkande (SOU 2006:82) s.180 sägs dock att vård- dokumentation, vilket avser bland annat journalföring, även omfattar undersökning utan egentligt vård- och behandlingssyfte, t.ex. hälsounder- sökning av personer som söker körkortstillstånd. Det synes således som om patientjournallagens hälso- och sjukvårdsbegrepp alltjämt är gällande. Ur- valstester och den typ av psykologiska tester som Kriminalvården utför torde i sådana fall omfattas av patientdatalagen oavsett om den verksamhet som den psykologiska bedömningen eventuellt följs av är att betrakta som medicinsk behandling eller ej. Det kan noteras att Rekryteringsmyndig- heten kommit till en liknande slutsats avseende psykologiska bedömningar som utförs inom ramen för myndighetens rekryteringsverksamhet (Rekry- teringsmyndighetens riktlinjer om urvalstjänster 2011:5). Det följer av 2 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen att minnesanteckningar och utkast eller koncept till beslut eller skrivelse eller därmed jämförlig handling inte är att se som allmänna handlingar. Den uppdelning mellan minnesanteckningar och utkast m.m. som finns i bestämmelsen tillkom 1976 då begreppet minnesanteckning gavs en begränsad betydelse. Tidi- gare hade begreppet omfattat en större grupp handlingar, t.ex. utkast, kon- cept, korrektur och vissa ADB-mellanprodukter (prop. 1975/76:160 s. 167). I lagtexten uttrycks detta så att med minnesanteckningar avses promemoria och annan uppteckning eller upptagning som har kommit till endast för ärendes föredragning eller beredning, dock ej till den del den har tillfört ärendet sakuppgift. 2 014 /1 5:JO1 K R I M I N A L V Å R D De flesta anteckningar torde innehålla någon form av uppgift, av bety- delse eller obetydlig, och det ligger i begreppet minnesanteckningar att det som nedtecknas inte nödvändigtvis har förekommit i skriftlig form, utan kan utgöras av t.ex. anteckningar om ett samtal, varvid relevanta delar sedan inarbetas i ett protokoll. har i JO 1968 s. 497 diskuterat i vad mån anteckningar av en tjänsteman kunde utgöra minnes- anteckningar. JO uttalade då att anteckningarna innehåller sådant sakmaterial som tjänar som underlag för själva avgörandet i ett ärende hos myndighet och att de då under inga omständigheter kunde betraktas som anteckningar till ledning för minnet eller eljest för arbetet som verkställts allenast för ett ärendes föredragning eller beredande till avgörande. En lik- nande slutsats hade dragits i JO 1958 s. 222 då anteckningarna bedömdes ha inverkat på tjänstemannens ställningstagande i ärendet. Då- varande Regeringsrätten uttalade också i målet 1971:23 att anteckningar som innehöll utredningsmaterial som tjänat som underlag för ett hos styrel- sen anhängigt ärende är att anse som allmänna handlingar. Dessa uttalanden skedde innan lagändringen 1976, men torde ge ledning i fråga om vad som menas med sakuppgift, nämligen en uppgift som ligger till grund för ären- dets avgörande. Om handlingarna innehåller sådana uppgifter, men dessa uppgifter sedan överförs till en handling som upprättas kan de utgöra ett sådant utkast eller sådan mellanprodukt som avses med 2 kap. 9 § andra stycket tryckfrihetsförordningen. Skattningen av de enskilda variablerna är ett led i sammanställningen av den slutliga bedömningen och inte självständiga moment i denna. Dessa skattningar synes efter att sammanställningen gjorts inte i sig vara väsent- liga för den fortsatta handläggningen eller för den psykologiska bedöm- ningen. Skäl talar därför för att anteckningarna om enskilda variablerna kan anses utgöra minnesanteckningar eller motsvara sådana mellanprodukter som omfattas av 2 kap. 7 § andra stycket TF. har i sin handbok intagit motsatt ståndpunkt. Däri anges att även testmaterial är en journalhandling som ska sparas. Detta är dock inte fastslaget i lag eller annan författning. I normalfallet torde handboken vara vägledande för handläggningen och bedömningen av de i handboken förekommande frågorna. Om det bakomliggande syftet med bestämmel- serna och råd kan anses uppfyllda ändå torde dock vara möjligt att göra avsteg från formen för ett visst förfarande.