bet · H101KU12 · 2014-01-27 00:00:00 — Det bör dock observeras att en laglighetsprövning – trots sitt namn – också kan omfatta skälighet och lämplighet i den mån som rekvisit i olika författningar ger ett sådant utrymme, t.ex. vid prövning av kommunens skyldighet att tillhandahålla skolskjuts eller barnomsorgsplats. Om överklagandet bifalls får beslutet bara upphävas, inte ersättas av ett nytt beslut (s.k. kassatorisk effekt). I detta sammanhang bör även förvaltningsbesvär nämnas. Enligt 10 kap. 3 § kommunallagen gäller inte föreskrifterna i 1 och 2 §§ om det i lag eller annan författning finns särskilda föreskrifter om överklagande. Det innebär att en prövning enligt 10 kap. kommunallagen utesluter förvaltningsbesvär (m.fl. Kommunallagen med kommentarer och praxis, 5 uppl. 2011, s. 589 med hänvisning). Laglighetsprövning gäller om det inte finns några särskilda föreskrifter i annan författning än kommunallagen om hur beslutet ska överklagas. I 31 § förvaltningslagen (1986:223) anges också att ett stort antal handläggningsregler samt överklagandereglerna i lagen inte ska gälla i ärenden hos kommuner och landsting där besluten kan överklagas enligt 10 kap. kommunallagen. Kännetecknande för förvaltningsbesvären är att talerätten är begränsad till den som beslutet rör (22 § förvaltningslagen), att både laglighets- och lämplighetsfrågor kan prövas, och att bifall till klagandens talan kan leda till att besvärsinstansen sätter ett annat och nytt beslut i det överklagade beslutets ställe. Dessutom finns andra olikheter. Utredningen om en kommunallag för framtiden Utredningen om en kommunallag för framtiden ska (dir. 2012:105) se över regelverket gällande laglighetsprövning av kommunala beslut och utreda om nuvarande bestämmelser är ändamålsenligt utformade eller om det finns behov av en modernisering av reglerna. I direktiven anförs (s. 14) att det kan ifrågasättas om laglighetsprövningen i alla delar är ändamålsenligt utformad. Reglerna innebär exempelvis att det ställs relativt stora krav på den enskilde. Det sätt på vilket tillkännagivandet av de kommunala besluten ska ske, genom att anslås på kommunens eller anslagstavla, har sin förklaring i den vida kretsen av taleberättigade personer. Detta ställer dock krav på ett stort engagemang från den enskildes sida att kontrollera när ett kommunalt beslut är fattat. Vidare måste den enskilde inom överklagandetiden precisera vilka omständigheter eller grunder som han eller hon stöder sitt överklagande på. Det ankommer även på den som överklagar att visa att beslutet är olagligt. Det krävs således att den enskilde sätter sig in i hur den kommunala beslutsprocessen fungerar och vet vilka formella krav som gäller för ett överklagande. Vidare uppmärksammas i direktiven att det endast är kommun- respektive landstingsmedlemmar som har rätt att överklaga. Medlem av en kommun är den som är folkbokförd eller äger fast egendom i kommunen, eller den som ska betala kommunalskatt där. Medlem av ett landsting är den som är medlem av en kommun inom . Endast den omständigheten att någon är berörd eller på något annat sätt har intresse av saken ger inte honom eller henne talerätt. Vid införandet av den nuvarande kommunallagen bedömde regeringen att det inte fanns skäl att utvidga juridiska personers rätt att överklaga eftersom dessa ytterst sällan uppträdde som klagande (se prop. 1990/91:117 s. 134). Juridiska personer, exempelvis aktiebolag, får därför endast överklaga ett kommunalt beslut om de äger fast egendom i kommunen eller . Sedan införandet av kommunallagen har det dock skett förändringar i samhället och i omvärlden, bl.a. har privata utförare getts tillträde till allt fler offentliga verksamhetsområden, EU-medlemskapet har medfört regler om statsstöd och konkurrens, marknadsaktörerna och medborgarna har blivit alltmer rörliga geografiskt etc. Det finns mot denna bakgrund skäl att, bl.a. i ett företagarperspektiv, på nytt överväga vilka som ska ha rätt att överklaga kommunala beslut. Utredningen om en kommunallag för framtiden ser över regelverket om laglighetsprövning av kommunala beslut och ska bl.a. i ett företagarperspektiv överväga vilka som ska ha rätt att överklaga kommunala beslut. Utskottet anser inte att det finns skäl att därutöver utreda ändringar av klagorätten och föreslår att avslår motionen. Rekrytering till kommunala myndigheter Utskottets förslag i korthet avslår en motion (SD) om rekrytering till kommunala myndigheter. (SD) begär i motion 2013/14:K393 (yrkande 2) ett tillkännagivande om att rekryteringen till toppositioner inom kommunala myndigheter i större utsträckning bör ske genom internrekrytering i stället för att positionerna blir politiskt tillsatta. I stället för att personer med toppositioner, så som rektorer, blivit tillsatta från en bas med personer som arbetar inom en viss bransch har det enligt motionären blivit allt vanligare att positioner har blivit tillsatta med politiker. Detta har enligt motionären inneburit problem. För en god sammanhållning krävs, enligt motionären, att den som har en viktig position dels har en bred kunskap om det han eller hon arbetar med, dels att tilliten från övriga anställda är stor. Det kan enligt motionären vara mycket värt om personen i fråga har arbetat med andra saker inom samma organisation eller har en god relation till dem som redan arbetar där. I så hög grad som möjligt bör samtliga positioner tillsättas genom en väl förankrad internrekrytering i kommunala myndigheter. Vid beslut om tillsättande av en statlig tjänst får enligt 11 kap. 9 § andra stycket regeringsformen avseende endast fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Regeln om sakliga grunder gäller inte för tillsättning av kommunala tjänster. För sådana beslut blir prövningsgrunderna för laglighetsprövning i 10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) ytterst avgörande. Inom den offentliga förvaltningen gäller också objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen. Där föreskrivs att alla som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen ska iaktta saklighet och opartiskhet. På den kommunala sidan finns härutöver inte några generella regler i lag. Ett anställningsbeslut av en statlig myndighet kan normalt överklagas förvaltningsrättsligt. Det överprövande organet kan ersätta det överklagade beslutet med ett annat. Således kan ett överklagande leda till att en felaktigt förbigången arbetssökande får anställningen i fråga. På den kommunala sidan kan ett anställningsbeslut, som nämnts, angripas med laglighetsprövning. Sådana överklaganden prövas av en förvaltningsdomstol med som sista instans. Prövningen avser endast beslutets laglighet, dvs. den formella handläggningen, och inte beslutets lämplighet. Domstolen kan upphäva det överklagade beslutet, men inte sätta ett annat beslut i dess ställe. Endast kommunmedlemmar har rätt att överklaga. Om ett anställningsbeslut har upphävts vid en laglighetsprövning kan ett nytt anställningsförfarande bli aktuellt. En arbetssökande som förbigåtts har emellertid inte någon företrädesrätt till tjänsten i fråga. Principerna för tillsättning av kommunala tjänster har tidigare behandlats av utskottet (bet. 1981/82:KU6). I den då aktuella motionen föreslogs att det skulle införas en lagbestämmelse som i likhet med vad som gäller på den statliga sidan ålägger kommunerna att vid tjänstetillsättningar fästa avseende endast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Utskottet ansåg att även kommunerna i princip bör följa allmänt erkända meritvärderingsprinciper såsom förtjänst och skicklighet vid tjänstetillsättningar. Utskottet ville emellertid framhålla att den av motionärerna förordade lagstiftningen inte kunde genomföras utan en långtgående utbyggnad av besvärssystemet. En sådan förändring skulle bl.a. inverka på den kommunala självstyrelsen. Med hänvisning till det anförda avstyrktes motionen. Som utskottet har uttalat tidigare bör kommunerna i princip följa allmänt erkända meritvärderingsprinciper såsom förtjänst och skicklighet vid tjänstetillsättningar. Utskottet är inte berett att ställa sig bakom ett sådant tillkännagivande som motionären föreslår. Utskottet föreslår att avslår motionen. Utskottets förslag i korthet avslår motioner om nya former för samverkan mellan kommuner (C) och om en kommunreform i (FP). och (båda C), begär i motion 2013/14:K279, delvis, ett tillkännagivande om att samverkan mellan myndigheter och primär- och landstingskommuner bör ses över för att hitta nya effektiva transparenta samverkansformer mellan kommuner och (mellan) regioner, allt i syfte att finna effektiva organisatoriska alternativ till kommunsammanslagningar, alternativ som kan motverka centralisering och storskalighet. Motionärerna anför att ett decentralistiskt samhälle bygger på att beslut fattas så nära den enskilda människan som möjligt. När den lokala nivån inte klarar att uppnå tillräckligt hög service samarbetar man med sina grannar. Mot krav på centralisering och större kommuner anför motionärerna att det inte finns något som bevisar att storskalighet alltid ger ett bättre resultat. Därför är det för motionärerna angeläget att hitta nya och bättre samarbetsformer mellan kommuner och mellan regioner, former som motverkar centralisering och som är effektiva, transparenta och som engagerar de parter som behöver samverka för att nå resultat som är positiva för invånarna positiva. (FP) begär i motion 2013/14:N333 yrkande 4 ett tillkännagivande om en kommunreform i . Motionären anför att erfarenheterna från de senaste decenniernas befolkningsutveckling i ger en bild av att de större kommunerna kommer att fortsätta öka snabbare. Särskilt snabbt växer de västskånska kommunerna. I ett där rörligheten ökar får, enligt motionären, kommungränser inte bli hinder för rörlighet, och i ett som ska ta vara på tillväxtpotentialen måste kvalitet och effektivitet råda i den kommunala förvaltningen. Vidare pekar motionären på att ett företag i inte bara har två länders regelverk att förhålla sig till utan också 33 kommuners. Flera svenska kommuner är för små för att upprätthålla kvalitet och effektivitet i servicen, vilket försämrar företagsklimatet och tillväxtförutsättningarna. Enligt motionären behövs det en ny stor kommunreform i . Initiativet bör komma underifrån, men staten bör aktivt bidra genom åtgärder som främjar sammanslagning. är indelat i kommuner och landsting; det framgår av 1 kap. 1 § kommunallagen. Enligt 1 kap. 1 § lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting, förkortad indelningslagen, får regeringen besluta om ändring i rikets indelning i kommuner, om ändringen kan antas medföra bestående fördel för en kommun eller en del av en kommun eller andra fördelar från allmän synpunkt. Vid prövning av frågan om indelningsändring ska särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en sådan kommun motsätter sig en indelningsändring, får beslut om ändringen meddelas endast om det finns synnerliga skäl. Särskild hänsyn ska också tas till befolkningens önskemål och synpunkter. Enligt 20 § samma kapitel kan en fråga om ändring i den kommunala indelningen väckas av en kommun eller medlem av en kommun, som skulle beröras av ändringen. Ansökningen om en sådan ändring ska inges till Kammarkollegiet. Regeringen, Kammarkollegiet och kan ta upp en fråga om indelningsändring på eget initiativ. I ärenden om sådana indelningsändringar som avses i bl.a. 1 § ska Kammarkollegiet, enligt 21 §, göra den utredning som behövs eller, när det bedöms lämpligt, överlämna åt att göra utredningen. Om det behövs med hänsyn till ärendets omfattning och beskaffenhet, får Kammarkollegiet uppdra åt en särskild utredare att göra utredningen. En utredning om en ändring i den kommunala indelningen ska, enligt 22 §, omfatta alla omständigheter som inverkar på frågan. Vid utredningen ska samråd ske med de kommuner som har intresse av frågan. När det finns skäl till det ska, enligt 24 §, en särskild undersökning göras om befolkningens inställning till en indelningsändring. Om en särskild utredare finner skäl till en sådan undersökning, ska han eller hon anmäla detta till Kammarkollegiet, som beslutar i frågan. överlämnade slutbetänkandet Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10). I betänkandet föreslås en ny regional samhällsorganisation med en ny läns- och regionkommunindelning, utformad efter en rad kriterier. Ett av kriterierna är ett riktvärde för invånarantal mellan en och två miljoner invånare och som inte utan starka skäl understiger en halv miljon invånare. I betänkandet analyserar kommittén frågorna om huruvida det behövs en ny kommunindelningsreform och om de befolkningsmässigt krympande kommunerna i olika delar av landet kommer att få problem i olika avseenden. Kommitténs bedömning när det gäller de mindre kommunerna är att det inte behöver genomföras någon kommunindelningsreform (s. 266). I ett längre perspektiv bedömer kommittén dock att vissa kommunsammanläggningar kommer att bli aktuella (s. 268). Enligt kommittén finns det anledning för staten att särskilt följa utvecklingen i de mindre kommunerna. Ett system för att tidigt upptäcka avvikelser, t.ex. kvalitetsbrister eller bristande valmöjligheter för brukare utifrån ett likvärdighetsperspektiv, är angeläget. Det finns också, enligt kommittén, anledning att ge ett aktivt stöd till de kommuner som själva bedömer att en sammanläggning skulle leda till ökad förmåga att klara de kommunala uppgifterna och att möta medborgarnas framtida behov på ett bra sätt. Enligt är snart sagt alla kommuner med i flera samverkanskonstellationer för att lösa mer komplicerade uppgifter, för att effektivisera genom att ta till vara skalfördelar eller för att få tillgång till spetskompetens. Det är enligt kommittén uppenbart att interkommunal samverkan kommer att vara nödvändig även . Kommitténs grundinställning är att interkommunal samverkan bör underlättas som det ligger en fara i att för många och för mångformiga samverkanskonstellationer växer fram. En sådan utveckling kan enligt kommittén i sig motivera en prövning endera av bärkraften i dagens primärkommunala struktur eller av uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun alternativt mellan regionkommun och kommun. Staten kan enligt kommittén också behöva ta ett mer direkt ansvar när det gäller de mindre kommunerna, som verkar i motsatt riktning. Det skulle exempelvis kunna föranleda krav från statens sida på en utbyggd och formaliserad samverkan (s. 271). Kommunala kompetensutredningen behandlade frågan om samverkan mellan angränsande kommuner i en gemensam styrelse (SOU 2007:72). Utredningen föreslog att två eller fler angränsande kommuner skulle få möjlighet att bilda en gemensam styrelse. Genom bildandet av en gemensam styrelse skapas en plattform för att lyfta in olika uppgifter som kommunerna vill samverka kring. Utredningen lämnade förslag till en lag om försöksverksamhet med bildande av gemensam styrelse. Utredningen fann inte skäl att föreslå någon generell regel för interkommunala avtal. av den kommunala demokratins funktionssätt har haft i uppdrag att dels utreda former för samverkan och vid behov föreslå nya samverkansformer, dels särskilt analysera ett förslag om gemensam styrelse och om det är förenligt med upphandlingslagstiftningen (dir. 2010:53). I sitt betänkande demokrati (SOU 2010:30) bedömde kommittén (s. 27 f.) att trenden med ett ökat behov av samverkan sannolikt kommer att fortsätta, framför allt när det gäller de mindre kommunerna i glesbygd. När det gäller formerna för samverkan ansåg kommittén att det inte fanns några tydliga behov av nya reglerade samverkansformer med politisk överbyggnad. Intresset gällde enligt kommittén i stället enkla och flexibla samverkansformer utan krav på politisk överbyggnad. När det gällde upphandlingsreglernas betydelse för samverkan ansåg kommittén att reglerna i mycket hög grad sätter gränser för i vilken utsträckning kommuner och landsting fritt kan välja vilken aktör som ska leverera en viss vara eller en viss tjänst. Undantaget från upphandlingsskyldighet för icke-ekonomisk verksamhet, särskilt verksamhet som innefattar utövande av offentlig makt, framstod enligt kommitténs uppfattning som en värdefull möjlighet för kommuner och landsting som vill samverka med varandra. Kommittén ansåg det vara mycket angeläget att möjligheterna till ökad samverkan inom ramen för detta undantag från upphandlingsreglerna utreds vidare. Kommittén gjorde bedömningen att det ur ett upphandlingsrättsligt perspektiv inte finns några direkta fördelar med att skapa nya offentligrättsliga samverkansformer. Vidare ansåg kommittén att en lagstiftning om gemensam styrelse inte borde införas. I propositionen demokrati (prop. 2013/14:5, s. 61) förklarade sig regeringen se positivt på fördjupad samverkan mellan kommuner och landsting. Interkommunal samverkan är och kommer enligt regeringen fortsatt att vara nödvändig. Enligt regeringen borde det inte införas en ny lagreglerad samverkansform med politisk överbyggnad (s. 63). Vidare borde det enligt regeringen inte införas en generell möjlighet till avtalssamverkan (s. 64). En generell möjlighet till avtalssamverkan avseende myndighetsutövning borde enligt regeringen inte utredas (s. 65). Utredningen om en kommunallag för framtiden En särskild utredare ska bl.a. särskilt överväga hur den unionsrättsliga regleringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse förhåller sig till regleringen av verksamhet (dir. 2012:105). Uppdraget ska i den delen redovisas . Utredningen om genomförande av EU:s direktiv om offentlig upphandling, upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster samt tilldelning av koncessioner En särskild utredare har fått i uppdrag (Dir. 2012:96) att bl.a. ge förslag till hur vissa bestämmelser (som anges närmare i direktiven) i förslaget till och rådets direktiv om offentlig upphandling (KOM(2011) 896) och förslaget till och rådets direktiv om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (KOM(2011) 895) bör genomföras i svensk rätt enligt den lydelse direktiven får när de antagits. Förslagen ska ingå i två nya separata lagar om offentlig upphandling och om upphandling inom försörjningssektorerna, vilka ska ersätta lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () respektive lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). Vidare ska utredaren bl.a. analysera och utarbeta författningsförslag avseende upphandlingar och koncessioner som inte eller endast delvis omfattas av direktiven, dvs. främst sådana som understiger direktivens tröskelvärden och som enligt nuvarande regler omfattas av 15 kap. och . Uppdraget ska redovisas . Utredningsuppdraget och tidpunkten för redovisning av uppdraget kan, anges det i direktiven, komma att behöva ändras beroende på de pågående förhandlingarna inom EU. I tilläggsdirektiv (dir. 2013:92) har regeringen beslutat förlänga utredningstiden. Uppdraget i dess helhet ska redovisas . Utskottet behandlade (bet. 2012/13:KU22) motioner om att antalet kommuner bör bli färre, om att stärka medborgarnas makt över den kommunala indelningen, om kommunsammanslagningar och demokrati och om samarbete mellan kommuner eller sammanslagning av kommuner för en välfärd av god kvalitet för alla i hela landet. Utskottet hänvisade till att frågor om kommunindelning och samverkan har berörts av bl.a. och av den kommunala demokratins funktionssätt. Betänkandet demokrati hade remissbehandlats och var då föremål för beredning i . Utskottet ansåg att resultatet av det pågående arbetet borde inväntas. Utskottet avstyrkte därför motionerna. Utskottet noterar det utredningsarbete m.m. som har skett och ser inte skäl att förorda ytterligare översyn av nya samverkansformer som föreslås i motion 2013/14:K279. När det gäller frågan om en kommunreform i noterar utskottet möjligheten för en kommun eller en medlem av en kommun att väcka en fråga om ändring i den kommunala indelningen genom en ansökan till Kammarkollegiet. Utskottet föreslår att avslår motionerna. Utskottets förslag i korthet avslår en motion (M) om att ersätta titeln kommunstyrelsens ordförande med titeln borgmästare. (M) begär i motion 2013/14:K276 ett tillkännagivande till regeringen om att genomföra en översyn av möjligheterna att ersätta titeln kommunstyrelsens ordföranden med titeln borgmästare – allt annat lika. Motionären anför att ordet borgmästare i modern tid har kommit att bli synonymt med den roll, det mandat och det uppdrag som tillkommer innehavaren av titeln kommunstyrelsens ordförande. Borgmästartiteln är mycket vanlig runt om i världen och kan därför sägas vara internationellt erkänd. I kan olika personer avses med titeln borgmästare; ibland avses kommunstyrelsens ordförande, ibland kommunfullmäktiges ordförande och ibland även kommunalråd. För att uppnå tydlighet bör regeringen genomföra en översyn av möjligheten att ersätta titeln kommunstyrelsens ordförande med titeln borgmästare – allt annat lika. Bakgrund och tidigare behandling Historiskt sett har borgmästare förekommit i . Stadens rättskipning och förvaltning sköttes av en krets borgare, det s.k. rådet, vars främsta medlem kallades borgmästare. De var ursprungligen kommunala förtroendemän men utsågs av regeringen. var borgmästaren ordförande i magistraten, som tillsammans med allmän rådstuga och drätselkammaren var organ för städernas lokala förvaltning. Genom kommunallagsreformen 1953 togs magistraternas kommunala uppgifter i städerna bort. överfördes magistratens återstående uppgifter på länsstyrelserna och polismyndigheterna. Magistraten utgjordes av samma personer som rådhusrätten, stadens domstol, där borgmästaren var ordförande. Titeln borgmästare upphörde , då härads- och rådhusrätter ersattes av tingsrätter. Tingsrätt blev benämningen på allmän underrätt och benämningen på tingsrättens ordförande. I städer utan magistrat fanns alltid s.k. kommunalborgmästare som valdes av stadsfullmäktige. I vissa andra länder är borgmästare ofta benämningen på styresmän för kommuner. I betänkandet 1997/98:KU4 anförde utskottet att det är svårt att argumentera för att titeln borgmästare generellt borde införas som en benämning på kommunstyrelsens ordförande, med hänsyn till att borgmästarfunktionen i historiskt sett inte i första hand var av politisk karaktär. Mot bakgrund av att borgmästarebegreppet i det nutida framstår som diffust, borde det enligt utskottet inte införas generellt som förespråkades i den då aktuella motionen, vilken avstyrktes. I betänkandet 1998/99:KU21 fann utskottets ingen anledning att ändra sin tidigare uttalade uppfattning i fråga om borgmästarebegreppet utan avstyrkte motionen. fann utskottet (bet. 2012/13:KU22) det alltjämt svårt att argumentera för att titeln borgmästare generellt införs som en benämning på kommunstyrelsens ordförande, med hänsyn till att borgmästarfunktionen i historiskt sett inte i första hand var av politisk karaktär. Mot bakgrund av att borgmästarebegreppet i det nutida framstår som diffust, ansåg utskottet att det inte borde införas generellt. Utskottet vidhöll således sin tidigare inställning och avstyrkte den då aktuella motionen. beslutade om en ändring i 4 kap. 2 § kommunallagen så att det framgår av paragrafens andra stycke att en förtroendevald som fullgör sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid ska ha benämningen kommunalråd, landstingsråd eller oppositionsråd eller en annan benämning som fullmäktige bestämmer (prop. 2013/14:5, bet. 2013/14:KU7, rskr. 2013/14:71). I propositionen angav regeringen bl.a. (s. 97) att syftet med ändringen är att förtydliga att det i kommunallagen finns bestämmelser om förtroendevalda som fullgör sina uppdrag på hel- eller deltid. Genom ändringen kommer lagen på ett korrekt sätt att återge att de förtroendevalda har olika roller i styrningen av kommuner och landsting. Någon förändring av gällande rätt är inte avsedd.