bet · H101KU5 · 2014-01-10 00:00:00 — Det gäller alldeles särskilt som strejkrätten, enligt vad kommissionen själv framhåller, är undantagen från de frågor som kan regleras på EU-nivå genom minimikrav i direktiv. Utskottet noterar här att kommissionen inte närmare anger vilka mål det är som skulle uppfyllas med förslaget till och som skulle kunna motivera att man använder sig av klausulen. Den centrala bestämmelsen i förslaget är artikel 2 som i korthet anger att utövandet av de ekonomiska friheterna ska vara förenligt med utövandet av rätten att vidta kollektiva åtgärder, inklusive strejkrätten, och vice versa. Utskottet har svårt att se hur förslaget, i dess nuvarande skick, bidrar till det klargörande av förhållandet mellan friheterna och rättigheterna som förslaget syftar till enligt motiveringen. Utskottet kan inte heller se att förordningen skulle skapa en större rättssäkerhet i detta avseende. Inte heller kan utskottet se hur förslaget skulle minska spänningarna mellan nationella system för relationer mellan arbetsgivare och arbetstagare och friheten att tillhandahålla tjänster som anges vara i allt väsentligt grunden för förslaget. Det är därmed också svårt att se hur förslaget skulle kunna bidra till att uppnå något av de mål som avses i fördraget, vilket är en förutsättning för att flexibilitetsklausulen ska kunna användas. Därtill kommer att förslaget om system för tvistlösning (artikel 3) för vidkommande kan komma att störa de väl fungerande inhemska modellerna för tvistlösning. Inte heller i detta avseende kan förslaget antas bidra till att nå målen för fördraget. Anordningar för tvistlösning av detta slag måste anses vara en del av de nationella arbetsmarknadsmodellerna som inte bör regleras på EU-nivå. Utskottet kan inte heller se något behov av att på EU-nivå införa ett varningssystem i enlighet med förslagets artikel 4. Sådana mekanismer förekommer redan och bör förbli reglerade uteslutande på nationell nivå. Med utgångspunkt i förslaget i dess nuvarande skick anser utskottet – för det fall att några åtgärder ska vidtas – att frågan inte bör regleras på unionsnivå. Det finns inte heller något mervärde i en reglering på EU-nivå. Utskottet kom sammanfattningsvis fram till att kommissionens förslag i dess nuvarande skick inte var förenligt med subsidiaritetsprincipen, och föreslog att skulle lämna ett motiverat yttrande. biföll utskottets förslag, och ett motiverat yttrande översändes till , rådets och kommissionens ordförande (rskr. 2011/12:214). Som redan tidigare nämnts utfärdades ett gult kort med anledning av detta förslag, och kommissionen drog tillbaka sitt förslag. Yttranden från andra utskott anför i sitt yttrande om den formella hanteringen av ärendena bl.a. att utskottet när det gäller kommissionens förslag till förordning om upprättande av europeiska gränsövervakningssystemet (Eurosur) ställt frågor till om vilken inställning i subsidiaritetsfrågan som kan utgöra en grund för justitieutskottet att lämna ett utlåtande med förslag till ett motiverat yttrande. konstaterar vidare i sitt yttrande att kommissionens förslag i det nämnda ärendet var så oklart och ofullständigt att det inte med tillräcklig tydlighet framgick att målen för åtgärderna inte kan uppnås på nationell nivå, eller att målen för åtgärderna bättre kan uppnås genom att åtgärderna vidtas på unionsnivå. Utskottet betonar vikten av att de lagstiftningsförslag som kommissionen lägger fram är tydliga och fullständiga. Utskottet anser även att det är angeläget att kommissionen baserar sina förslag på en korrekt rättslig grund. Detta gäller inte minst vid förslag om straffrättsliga åtgärder. Vid prövningen av kommissionens förslag till direktiv om skydd av EU:s finansiella intressen genom straffrättsliga bestämmelser konstaterade utskottet att förslagets rättsliga grund var tveksam och mer långtgående jämfört med den som uttryckligen gäller medlemsstaternas straffrättsliga lagar. Utskottet noterar att rådet senare antog en allmän inriktning för förslaget med en annan rättslig grund än den som kommissionen föreslagit. anför vidare att utskotten behöver få tillgång till regeringens bedömning i subsidiaritetsfrågan för att få ett bra underlag för sin uppgift att subsidiaritetspröva utkast till lagstiftningsakter. Denna bedömning bör vara klar och tydlig, anför utskottet. Utskottet nämner att det när det gäller förslaget till direktiv om skydd av personuppgifter på det brottsbekämpande området ansåg att regeringens bedömning av förslagets förenlighet med subsidiaritetsprincipen inte framgick tillräckligt tydligt i den faktapromemoria som hade lämnats i ärendet. Utskottet begärde därför muntlig information från regeringen angående dess bedömning i subsidiaritetsfrågan. Regeringen lämnade information vid utskottets sammanträde och översände därefter ytterligare skriftlig information. Dessutom ansåg utskottet i ärendet om Eurosur att det faktum att regeringen inte klart hade uttalat sin åsikt i subsidiaritetsfrågan gjorde att utskottet fick ett sämre underlag för bedömningen av subsidiaritetsfrågan. nämner i detta sammanhang även ett ärende . Vid utskottets prövning av kommissionens förslag till inrättande av en europeisk åklagarmyndighet, (KOM(2013) 534) dröjde regeringen med att lämna någon bedömning i subsidiaritetsfrågan, och den kom in först efter det att utskottet justerat ett prövningsutlåtande (2013/14:JuU13). instämmer i uppfattning från förra årets uppföljning att man bör införa rutiner för att följa upp hur invändningar mot tillämpningen av subsidiaritetsprincipen tillgodoses i antagen lagstiftning (se bet. 2012/13:KU8 s. 52). noterar i sitt yttrande att diskussioner om proportionalitetsprincipen ofta kan uppkomma vid subsidiaritetsprövningar. När utskottet subsidiaritetsprövar ett ärende ska utskottet avgöra om målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför bättre kan uppnås på unionsnivå. får den föreslagna åtgärden inte till innehåll och form gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen. Det kan i praktiken därför vara svårt att dra en gräns mellan prövningen av proportionaliteten och subsidiariteten. I enlighet med vad tidigare uttalat (bet. 2010/11: KU18) anser civilutskottet att subsidiaritetsprövningen därför ofta kommer att innefatta ett proportionalitetskriterium. Mot bakgrund av omfattande arbete med subsidiaritetsprövningar och antalet motiverade yttranden delar utbildningsutskottet uppfattning från att det vore bra om det som stöd för utskotten kunde ske en mer systematisk uppföljning centralt i av hur invändningar mot subsidiaritetsprincipens tillämpning har tillgodosetts i antagen lagstiftning (se bet. 2012/13:KU8 s. 52). vidhåller i sitt yttrande att det kan vara lämpligt att överväga en effektivisering av processen så att fokus hamnar på de lagförslag där subsidiaritetsprincipen verkligen riskerar att överträdas. I sitt yttrande lyfter trafikutskottet vidare bl.a. fram att det kan vara värdefullt med en sammanhållen utgångspunkt från sida, dvs. att alla utskott använder likartade bedömningskriterier för om ett förslag är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet anser att det visserligen är bra att det finns en möjlighet att inhämta ett yttrande från , men att den inte erbjuder en optimal lösning på frågan om hur tillämpningen av subsidiaritetsprincipen ska bli mer enhetlig. vill därför liksom tidigare, lyfta frågan om ett centralt stöd till utskotten och deras kanslier i subsidiaritetsprövningen. Ett sådant stöd skulle kunna underlätta utvecklandet av en mer likartad principiell bedömning av subsidiaritetsfrågan. anför att EU-samordningen inom som har ett helhetsperspektiv på alla förslag från kommissionen eventuellt skulle kunna fungera som en samordnare mellan olika utskott och vidarebefordra sammanfattningar av beslut samt sammanställa viss vägledning till utskotten. När det gäller regeringens bedömningar påpekar trafikutskottet att regeringen till skillnad från inte lägger in någon proportionalitetsbedömning i sin prövning. Det torde enligt trafikutskottet vara önskvärt att och regeringen tillämpar samma kriterier för bedömningen av subsidiaritetsfrågan. Utskottet framhåller också att det skulle vara mycket intressant med en uppföljning av hur invändningar mot subsidiaritetsprincipens tillämpning har tillgodosetts i antagen lagstiftning. Miljö- och jordbruksutskottets yttrande Miljö- och jordbruksutskottet konstaterar i sitt yttrande att kommissionen varken i sina motiveringar till de tidigare förslagen om utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen eller i det lagda förslaget till förordning om fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt eller i svaren till med anledning av de motiverade yttrandena har besvarat frågan om den rättsliga grunden på ett tillfredsställande sätt. Utskottet konstaterar att den rättsliga grunden har ändrats . Utskottet understryker återigen vikten av en bedömning av den rättsliga grunden och kommissionens ansvar att motivera sitt val av en sådan, såväl i förslag som i svar på motiverade yttranden. Utskottet anför att den alltjämt anser att kommissionens svar med anledning av de motiverade yttrandena är ett underlag för bedömningen av hur invändningar tas emot och bemöts, vilket i sin tur kan ha betydelse för framtida lagstiftningsprocesser. Miljö- och jordbruksutskottet vill även uppmärksamma svårigheten att pröva förslag som inkommer sent eller och där prövningen måste ske på avsevärt än , i synnerhet när prövningen rör förslag eller paket med förslag som till sin omfattning är väldigt stora. En annan fråga som har blivit alltmer aktuell är hur nationella parlament ska förhålla sig till de många genomförandeakter och delegerade akter som kommer att antas med stöd av antagna direktiv och förordningar och hur en eventuell granskning av om dessa akter uppfyller subsidiaritetsprincipen ska gå till. kommenterar inledningsvis i sitt yttrande den stora skillnaden i antal subsidiaritetsprövningar som utskottet utförde jämfört med och att majoriteten av alla utskottets prövningar genomförts . Utskottet anför att eftersom det är svårt att förutse när ett ärende ska komma in till innebär detta ett försvårande av utskottets verksamhetsplanering, vilket skapar ökad arbetsbelastning för utskottet. När det gäller den formella hanteringen av utskottets subsidiaritetsprövningar hänvisar näringsutskottet till förra årets yttrande till (yttr. 2012/13:NU2y). Av de tre ärendena som subsidiaritetsprövades beslutade utskottet i två av ärendena att begära in regeringens bedömning (i ett av fallen skedde begäran genom beslut av presidiet efter delegation från utskottet under sommaruppehåll). Regeringen hänvisade i båda fallen till sina bedömningar i faktapromemoriorna för ärendena. Ett enhälligt utskott ansåg i båda de fall då regeringens bedömning begärdes in att förslagen i vissa delar stred mot subsidiaritetsprincipen, och lämnade utlåtanden i båda fallen. I båda de fall utskottet lämnade utlåtanden biföll utskottets förslag. Vidare påminner näringsutskottet om vad det tidigare framhållit om att det bör införas rutiner för att följa upp hur invändningar mot subsidiaritetsprincipens tillämpning har tillgodosetts i den antagna lagstiftningen. redogör i sitt yttrande för beredningen av ärendet om . Av redogörelsen framgår att utskottets kansli redan innan det antogs av kommissionen uppmärksammades på förslaget av representant vid EU:s institutioner. EU-representanten informerade kansliet om att det ansvariga utskottet i danska var intresserat av att få information om hur andra nationella parlament resonerade kring förslaget. Utskottet anför att det inte hör till den vanliga ordningen att utskottet uppmärksammas på ett förslag på ett så tidigt stadium och att ett annat lands nationella parlament uttrycker en så tydlig önskan om att få ta del av information när utskottet bereder subsidiaritetsärenden. Ytterligare en omständighet som enligt utskottet skiljer ärendets gång när de gäller från flera andra subsidiaritetsprövningar är tillfälligheten att Konferensen mellan de parlamentariska organen för EU-frågor vid Europeiska unionens parlament (Cosac) hade ett möte inplanerat mitt under åttaveckorsfristen för prövningen av ärendet. Mötet hölls i , som då var ordförandeland i EU, vars nationella parlament alltså redan tidigt hade visat stort intresse för . Mötet innebar att ledamöter från nationella parlament fick en möjlighet att prata med varandra på ett informellt sätt om och dess förenlighet med subsidiaritetsprincipen. Vid mötet cirkulerade även ett utkast till motiverat yttrande som hade tagit fram och som bl.a. svenska ledamöter fick ta del av. Även arbetsmarknadsutskottets kansli fick ta del av utkastet som underhandsinformation från EU-representanten. Det fördes då en grundlig diskussion om den rättsliga grunden för kommissionens förslag och vad som anfördes om detta i det danska utkastet till motiverat yttrande. Av yttrandet framgår vidare att det inom kretsen av nationella representanter vid EU:s institutioner i vid olika tillfällen under ärendets gång delades information om hur olika nationella parlament ställde sig i ärendet och varför. Den svenska representanten i EU skickade vidare sådan underhandsinformation både till intresserade ledamöter och utskottets kansli. Som exempel på information som vidarebefordrades till utskottets kansli kan nämnas utkast till motiverade yttranden från flera andra länder. Sammantaget fick utskottets kansli under ärendets beredning en stor mängd underhandsinformation om vad som hände med ärendet i olika nationella parlament. Utskottet noterar avslutningsvis att kommissionen när den drog tillbaka förslaget till , endast lämnade en kort och allmänt hållen förklaring till varför förslaget drogs tillbaka. Som skäl för att dra tillbaka förslaget anförde kommissionen att förslaget sannolikt inte skulle få det politiska stöd som krävdes för att förslaget skulle antas. Utskottet anser att det är beklagligt att kommissionen inte på ett tydligare sätt erkänt vikten av de nationella parlamentens subsidiaritetsprövningar. De nationella parlamentens hantering av visar enligt utskottets mening på betydelsen av systemet med nationella subsidiaritetsprövningar och på att systemet är av vikt för lagstiftningsprocessen inom EU. efterlyser i sitt yttrande till , liksom tidigare, ett centralt stöd till utskotten i subsidiaritetsprövningen. Såsom tidigare framhållit bör utskotten hämta vägledning från de riktlinjer som alltsedan subsidiaritetsprincipen infördes i 1992 har varit vägledande vid tillämpningen av denna princip, och som hänvisat till. Dessa riktlinjer består av ett antal frågor som ställs i två steg – som sedermera valt att kalla tvåstegsmetoden – och som går ut på att avgöra på vilken nivå en åtgärd bör företas. Liksom tidigare vill framhålla att subsidiaritetsprövningen är en lämplighetsprövning som utförs av det utskott som innehar sakkunskapen på området. Det är alltså fråga om en bedömning av en politisk församling. Det är dock, vilket utskottet även tidigare understrukit, viktigt att komma ihåg att prövningen handlar om att fastställa på vilken nivå – EU-nivå eller någon nationell nivå – åtgärden ska företas, inte om den föreslagna åtgärden ska företas eller inte, dvs. själva sakfrågan bör inte prövas. Flera av utskotten instämmer med uttalande vid den förra uppföljningen om att rutiner bör införas för att följa upp hur invändningar mot subsidiaritetsprincipens tillämpning har tillgodosetts i den antagna lagstiftningen (utl. 2012/13:KU8 s. 52). konstaterade att saknar sådana fasta rutiner för information om när lagstiftningsförslagen antagits. Utskottet vidhåller att det skulle vara ett stöd för utskotten om man centralt inom bevakade när lagstiftningsförslag antas av rådet och i förekommande fall . Bevakningen bör också inbegripa kommissionens tillbakadraganden av förslag. Informationen ska förmedlas till utskotten. Utskotten har sedan att följa upp hur invändningar mot subsidiaritetsprincipens tillämpning har tillgodosetts i den antagna lagstiftningen. Analysen som behöver utföras bör således utskotten stå för. Liksom subsidiaritetsprövningen är det alltså fråga om bedömningar som bör utföras av utskotten. noterar att finansutskottet i sitt yttrande redovisar i vilka fall rättsakter har antagits av EU:s institutioner. Det är naturligt att uppföljningen fokuserar på de fall där lämnat ett motiverat yttrande. Det får således anses vara utskottens uppgift att bevaka subsidiaritetsprincipens hantering i den fortsatta lagstiftningsprocessen. Om den föreslagna rättsakten antas utan att invändningar beaktats av EU:s institutioner kan det finnas anledning att överväga om ytterligare åtgärder bör vidtas. De nationella parlamenten har, enligt protokollet om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, möjlighet att via sina regeringar väcka en ogiltighetstalan vid . En sådan ogiltighetstalan måste dock väckas från det att en rättsakt antas. En annan fråga som berörs i ett yttrande från justitieutskottet gäller regeringens bedömningar av subsidiaritetsprincipen. Enligt riksdagsordningen ska regeringen från den dag då ett utskott begär det informera om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i det aktuella utkastet. instämmer med vad justitieutskottet anför om att regeringens bedömningar bör vara klara och tydliga. Avsaknaden av en bedömning från regeringen innebär att ett utskott får ett sämre underlag för sin bedömning än vad riksdagsordningen förutsätter. Samlat utfall av genomförda subsidiaritetsprövningar och utrymmet för nationella åtgärder till följd av EU-förslag Till detta betänkande bifogas en tabell över samtliga utkast som prövats av utskott –2012, se bilaga 13. Tabellen innehåller också uppgifter om vilken rättslig grund i EUF-fördraget som i huvudsak ligger till grund för de olika utkasten och vilket politikområde utkasten i huvudsak gäller. Tabellerna nedan under respektive avsnitt per utskott innehåller en uppdelning på politikområde, rättslig grund i EUF-fördraget och uppgift om antal utkast till lagstiftningsakter. I tabellerna redovisas antalet utkast för tiden –, för , för samt det totala antalet utkast. En sammanfattning över samtliga utkast till lagstiftningsakter som prövats av utskott –2012 uppdelat på politikområde och rättslig grund i EUF-fördraget återfinns i bilaga 14. prövade som nämnts fyra utkast till lagstiftningsakter. Utskottet avgav ett utlåtande med förslag till ett motiverat yttrande. Av sammanställningarna (tabellen nedan och bilaga 13) framgår att av de fyra (4) utkast som prövade grundade sig två (2) på den s.k. flexibilitetsklausulen. Ett (1) utkast grundade sig på artikel 224 i EUF-fördraget, som finns i den sjätte delen av fördraget och som innehåller institutionella bestämmelser. Enligt denna artikel ska och rådet genom förordningar fastställa regler för de politiska partierna på europeisk nivå och särskilt bestämmelser om deras finansiering. Kommissionens förslag till allmän uppgiftsskyddsförordning, KOM(2012) 11, som ledde till ett utlåtande från utskottet grundade sig dels på artikel 16 i EUF-fördraget, dels på artikel 114 i EUF-fördraget. Artikel 16 i EUF-fördraget utgör den rättsliga grunden för antagandet av bestämmelser om skydd för enskilda när det gäller medlemsstaternas behandling av personuppgifter när de bedriver verksamhet som omfattas av unionsrätten samt om den fria rörligheten för sådana uppgifter. I kommissionens förslag anges att hänvisningen till artikel 114 i EUF-fördraget endast var nödvändig för att ändra direktiv /58/EG i den mån detta direktiv också bidrar till skyddet av de berättigade intressena hos abonnenter som är juridiska personer. Totalt –har prövat sex lagstiftningsutkast. Fördelningen framgår av tabellen nedan och av bilaga 13. Totalt har lämnat ett utlåtande sedan Lissabonfördragets ikraftträdande. Tabell 4 Uppdelning per politikområde, rättslig grund och antal utkast till lagstiftningsakter inom område Rättslig grund i EUF-fördraget Totalt antal utkast* Unionsmedborgarskap (fri rörlighet för unionsmedborgare) * Ett av utkasten berör flera politikområden, vilket innebär att antalet utkast i tabellen är större än antalet prövade utkast. prövade, som tidigare nämnts, 21 utkast till lagstiftningsakter , varav sju utkast ledde till utlåtanden från utskottet. biföll utskottets förslag i samtliga fall, vilket innebär att sju motiverade yttranden översändes till , rådets och kommissionens ordförande. Av sammanställningarna (se tabellen nedan och bilaga 13) framgår att elva (11) av de utkast som prövades av finansutskottet innehåller förslag om tillnärmning av lagstiftning som gäller den inre marknaden. Sju (7) utkast innehåller förslag om etableringsrätt. Fem (5) utkast innehåller förslag om fri rörlighet för tjänster. Tre (3) utkast innehåller förslag som rör statistik och ytterligare tre (3) innehåller förslag som rör den ekonomiska och monetära politiken. Flera av utkasten innehåller förslag som berör flera politikområden. Tre (3) av utkasten som behandlades berör etableringsrätt, fri rörlighet för tjänster och tillnärmning av lagstiftning. Det gäller dels förslaget till direktiv om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, KOM(2011) 895, dels förslaget till direktiv om offentlig upphandling, KOM(2011) 896. Båda dessa utkast ledde till utlåtanden från utskottets sida. Det gäller vidare förslaget till direktiv om tilldelning av koncessioner, KOM(2011) 897. I det sistnämnda fallet fann utskottet att utkastet inte stred mot subsidiaritetsprincipen, vilket meddelades kammaren genom ett protokollsutdrag. Även förslaget till ändring av ett direktiv om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II), KOM(2012) 217, och förslaget till direktiv om försäkringsförmedling, KOM(2012) 360, berörde flera områden, nämligen etableringsrätt och fri rörlighet för tjänster. Utskottet avgav totalt sju utlåtanden med förslag till motiverade yttranden. Tre av de utkast som ledde till motiverade yttranden grundade sig på artikel 114 i EUF-fördraget, dvs. rörde förslag som gäller tillnärmning av lagstiftning. Två utkast gällde förslag om den ekonomiska och monetära politiken. Ytterligare två utkast innehöll, som nämnts, förslag som berörde flera politikområden, nämligen området för etableringsrätt, fri rörlighet för tjänster och tillnärmning av lagstiftning (artikel 114 i EUF-fördraget). Totalt –prövade finansutskottet 45 utkast till lagstiftningsakter. Om man ser till de huvudsakliga politikområdena finner man att allra flest utkast (21) grundade sig på artikel 114 i EUF-fördraget, dvs. rörde förslag som gällde tillnärmning av lagstiftning. Därefter följer 14 utkast som innehöll förslag om etableringsrätt. Åtta (8) förslag gällde den ekonomiska och monetära politiken. Sex (6) utkast gällde fri rörlighet för tjänster. Fem (5) förslag innehöll förslag om statistik. Ett (1) förslag grundade sig på den s.k. flexibilitetsklausulen. Övriga förslag rörde straffrättsligt samarbete (1) och ekonomisk, social och territoriell sammanhållning (1). lämnade elva utlåtanden med förslag till motiverade yttranden. biföll förslagen i samtliga fall. Tre av de utkast som ledde till utlåtanden från finansutskottet och där avgav motiverade yttranden grundade sig på artikel 53 i EUF-fördraget, dvs. Det gäller dels kommissionens förslag till direktiv om insättningsgarantisystem (KOM(2010) 368) och kommissionens förslag om ändring av direktivet om system för ersättning till investerare (KOM(2010) 371) som avgjordes , dels kommissionens förslag till direktiv om kreditinstitut och värdepappersföretag (KOM(2011) 453) som avgjordes . Fyra av de förslag som ledde till ett motiverat yttrande från på förslag från finansutskottet grundade sig på artikel 114 i EUF-fördraget, dvs. förslagen gällde tillnärmning av lagstiftning.