bet · H201KU10 · 2014-11-27 00:00:00 — Endast i speciella undantagsfall borde tiden kunna vara . Utskottet ansåg det inte vara godtagbart att av författningarna inte uppfyllde de riktlinjer som ska gälla i normala fall. Att omkring en tredjedel av författningarna kommit ut före ikraftträdandet var enligt utskottet inte heller acceptabelt. Utskottet anförde vidare att det var ett självklart minimikrav att författningar inte kommer ut från trycket först efter ikraftträdandedatum. gjorde utskottet en granskning av författningsutgivningen som kan betecknas som fördjupad (bet. 1997/98:KU10 s. 14 f.) som bl.a. visade att den genomsnittliga tiden mellan riksdagsbeslut och ikraftträdande av lagändringar minskade kraftigt (1975–1997). Detsamma gällde för tidsmarginalen mellan proposition och ikraftträdande; tiden för beredning av lagförslag var däremot relativt . I betänkandet redovisades vidare andelen författningar som utkommit senare än respektive före ikraftträdandet –1996, samt fördelat på de olika departementen. minskade andelen författningar som utkommit senare än före ikraftträdandet från . En liknande trend fanns även för de författningar som kommit ut från tryck senare än före ikraftträdandet där andelen minskade från . Vid granskningen gjordes även ett försök att av de sena författningarna skilja ut vilka som kunde sägas ha någon betydelse för enskilda. Utskottet noterade dock att det också finns förordningar som visserligen inte har någon direkt betydelse för enskilda, men som ändå är att anse som betydelsefulla i den meningen att de är av stor vikt för den aktuella myndigheten. Som ett exempel nämndes myndighetsinstruktioner, där utskottet anförde att det får antas vara av betydelse för en myndighet att den har möjlighet att ta del av ändringar i sin instruktion så att den kan inrätta sig efter dessa. Utskottet behandlade författningsutgivningen även 2004 och anförde att utskottet utgår från att regeringen beaktade de ökade krav på förutsebarhet och framförhållning som budgetprocessen och EU-lagstiftningen fört med sig (bet. 2004/05:KU10 s. 50). Författningsutgivningen granskas också som en del av granskningen av regeringsprotokollen, och iakttagelser har redovisats 2007 (bet. 2007/08:KU10 s. 11), 2009 (bet. 2009/10:KU10 s. 15) och 2012 (bet. 2012/13:KU10 s. 12 f.). Utskottet har bl.a. vidhållit att tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och den träder i kraft bör vara minst och endast i speciella undantagsfall samt att det självklart är ett minimikrav att författningar inte kommer ut från trycket efter ikraftträdandet. I sitt ställningstagande 2012 framhöll utskottet vidare att det utgick ifrån att regeringen i den utsträckning den råder över beslutsprocessen vidtar nödvändiga planeringsåtgärder för att leva upp till detta. I en granskning 2012 uppmärksammades frågan om hur tidpunkterna för regeringens avlämnande till av propositioner som innehåller lagförslag förhåller sig till de föreslagna tidpunkterna för ikraftträdande av lagförslagen (bet. 2012/13:KU10 s. 47 f.). Utskottet anförde i sitt ställningstagande att i en del ärenden ges inte fullt ut den tid som den bör ha för att behandla förslagen, om man inte frångår vad har uttalat om tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och den träder i kraft. Utskottet framhöll att är en snävt tilltagen tid med hänsyn till behovet av tid för att enskilda och myndigheter ska ges möjlighet att inrätta sig efter de kommande förändringarna. Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen vid utfärdande av författning Vid regeringssammanträdet utfärdade regeringen bl.a. åtta författningar upptagna på ärendeförteckning (prot. 43 ärende I 6 Utfärdande av lagar, rskr. 2013/14:88). Av de bilagda underskrivna exemplaren av författningarna framgår att på regeringens vägnar undertecknat dessa tillsammans med (). I den tryckta upplagan av anges dock inte som det statsråd som på regeringens vägnar undertecknat författningarna utan där återfinns namn. Statsrådet finns inte uppräknad bland de närvarande statsråden vid regeringens sammanträde enligt vad som framgår av huvudprotokollet (prot. Av huvudprotokollet framgår vidare att var föredragande statsråd för det aktuella ärendet. Av de underprotokoll och bilagor för som granskats framgår att utfärdades 135 av 217 författningar så sent att de kom från trycket före ikraftträdandet. Av dessa kom 36 från trycket före ikraftträdandet. Vid regeringssammanträden , juni, har några lagar och förordningar utfärdats med ikraftträdande , , , , och . Dessa författningar har kommit ut från trycket mellan noll och före ikraftträdandet. När det gäller ärenden som hör till område framgår det av granskningen att utfärdades 60 av totalt 109 författningar så sent att de kom från trycket före ikraftträdandet. Av dessa kom 15 från trycket före ikraftträdandet. Vid regeringssammanträden , har några lagar och förordningar utfärdats med ikraftträdande , , och . Dessa författningar har kommit ut från trycket mellan sju och före ikraftträdandet. Utskottet har genom en skrivelse till begärt svar på några frågor. Som svar överlämnades två promemorior som har upprättats vid respektive (bilaga 3.1). I promemorian från anförs bl.a. följande. Vid regeringssammanträdet ersattes av som föredragande för åtta författningar. De underskrivna exemplaren av SFS är enligt utskottet korrekt undertecknade av och kontrasignerade av den ansvarige huvudmannen. Vid en kontroll av trycklovsexemplaren framgick att SFS av misstag hade trycklovats med namn trots att han vid regeringssammanträdet hade ersatts av . Av promemorian framgår vidare att den snäva tidsramen i ett par fall berodde på statsstödsprövningar av Europeiska kommissionen. Förordningarna utfärdades sedan så snart statsstödsprövningarna genomförts eftersom det var angeläget att få ändringarna på plats . I fallet med det nya filmavtalet (prop. 2012/13:22) och följdändringen i inkomstskattelagen (1999:1299) anförs att vid valet av tidpunkt för ikraftträdandet vägde man även in att lagändringen endast berörde ett begränsat antal skattskyldiga som dessutom var parter i det aktuella filmavtalet. I fallet med lagändringar i lagen (1994:1776) om skatt på energi konstateras vidare att ändringen av sättet för dispensen inte innebar några ändringar i fråga om skattelättnadernas omfattning i förhållande till de tidigare gällande dispensbesluten. I ett fall anförs att man inte ansåg det var något problem med mellan utfärdandet och ikraftträdandet eftersom ändringen inte innebar någon skillnad i sak utan endast att överflödiga bestämmelser togs bort. I ett par fall anges förbiseende som orsak till att arbetet med nödvändiga följdändringar i förordningarna inletts sent. När det gäller förordningsändringar som en följd av den lagstiftning beslutade om med anledning av prop. 2012/13:95 Ändrad beslutskompetens i vissa ärenden på bank- och försäkringsområdena anförs vidare att anledningen till att tidsramen blev så kort som var att man ville att förordningsändringarna skulle träda i kraft med lagändringarna. Förordningsändringarna bestod i huvudsak i att texter ströks där regeringens involvering i de aktuella ärendena framgick. När det gäller förordningen (2013:704) om ändring i förordning om avgifter för prövning av ärenden hos som utkom från tryck som den trädde i kraft framhålls att ändringen var en ren konsekvensändring då uppgiften att utfärda certifikat övergick från till Transportstyrelsen. Den snäva tidsramen berodde i ett sista fall, vad gäller , på att det bedömdes angeläget att den period för vilken en retroaktiv tilllämpning skulle bli aktuell skulle bli så kort som möjlig och att det därmed var viktigt att lagändringen trädde i kraft så fort som möjligt. om en retroaktiv tillämpning framhålls vidare att den föreslagna ändringen inte medförde någon skillnad i beskattningen av etanolbränslen mot tidigare och därmed inte var betungade för de enskilda aktörerna. I promemorian från anförs bl.a. följande när det gäl- ler förordningen om ändring i vissa myndigheters instruktioner. att utfärda förordningarna fattades senare än planerat. Det var dock viktigt för det pågående arbetet att förordningsändringarna trädde i kraft då de gjorde det. Eftersom frågan i samtliga fall enbart rörde myndigheternas instruktioner och myndigheterna var helt införstådda med de kommande ändringarna eller det i ett fall stämts av med myndigheten under hand, bedömdes ikraftträdandedatu- met som godtagbart. Vad gäller förordningen (2013:35) om ändring i körkortsförordningen (1998:980) berodde den snäva tidsramen på att det bedömdes angeläget att förordningsändringen kunde börja tillämpas för att und- vika att någon blev av med sitt förarbevis. till fördel för de enskilda och ändringen genomfördes sedan den berörda myn- digheten hade uppmärksammat regeringen på den uppkomma situationen. nehållet hade även stämts av med myndigheten under hand. tivering uppges för den valda tiden mellan utfärdande och ikraftträdande när det gäller förordningen (2013:213) om ändring i förordningen (1998:780) om Ändringen rörde ett rent underlättande för företagen och det an- sågs angeläget att detta underlättande för uthyrningsföretagen skulle kunna I en promemoria från Statsrådsberedningen redovisas att avgjordes totalt 5 579 regeringsärenden vid regeringssammanträden (bilaga 3.2). största ärendegruppen var anställningsärenden, följt av dispens- och övriga Jämfört med 2012 minskade antalet regeringsärenden med 16. Den ärendegrupp som minskade mest var dispens- och övriga partsärenden. Utvecklingen för samtliga ärendegrupper och fördelningen på departement m.m. framgår av bilaga 3.2. Den sammantagna utvecklingen se- dan 1988 framgår av nedanstående tabell. Tabell 3.1 Ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden –2013 Källor: Statsrådsberedningens skrivelse av (bilaga 3.2) och bet. 2013/14:KU10 s. 16 tabell 2.1. Utskottet vidhåller sina tidigare uttalanden om att tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och den träder i kraft bör vara minst och endast i speciella undantagsfall . Den nu aktuella granskningen visar att det kan finnas speciella undantagsfall där än kan accepteras, men det krävs mycket goda skäl för att en så ska kunna godtas. Utskottet kommer att fortsätta att följa författningsutgivningen. Frågan kan aktualiseras inom ramen för granskningen av regeringsprotokollen och uppmärksammas i andra granskningar. 4 Vissa ärenden i : överklaganden och begäran om allmän handling Som ett led i granskning går utskottet igenom någon eller några grupper av förvaltningsärenden. Som ett led i årets granskning har en genomgång gjorts av de förteckningar som departementen i enlighet med 52 § förordningen (1996:1515) med instruktion för upprättade vid det senaste årsskiftet över ärenden som hade väckts och som ännu inte hade avgjorts. De s.k. balansförteckningarna omfattar samtliga ärendegrupper i . Med utgångspunkt i förteckningarna /14 har handläggningen av 52 ärenden som avser överklaganden från enskild part (32) eller begäran om att få ta del av allmän handling (20) granskats, mot bakgrund bl.a. av de särskilda lagkrav på snabb handläggning som gäller dessa ärendetyper. Granskningen omfattar således dels vissa förvaltningsärenden (överklagandeärenden), som är regeringsärenden, dels ärenden som avser utlämnande av allmänna handlingar, som är s.k. regeringskansliärenden. I granskningen ingår ärenden vid , , och . Enligt förteckningarna återfanns flertalet icke avgjorda ärenden som gällde överklagande från enskild part eller utlämnande av allmän handling vid dessa departement. Utifrån genomgången av balansförteckningarna och de handlingar som funnits tillgängliga i de 52 ärendena har vissa iakttagelser gjorts om följande grupper av ärenden: •ärenden som enligt förteckningarna rör överklaganden från enskild part vid (19) och (13) •ärenden som enligt förteckningarna avser en begäran om allmän handling vid (11), (5) och (4). De granskade ärendena förtecknas i bilaga 4.1. Till grund för granskningen ligger vidare fyra promemorior upprättade inom , , och , bilaga 4.2. Utredningen i ärendet omfattar tre avsnitt. Inledningsvis redogörs kortfattat för ärendebegreppet och vissa ärendetyper i . Därefter redovisas granskningen av de 32 överklagandeärendena. I det tredje avsnittet redovisas granskningen av de 20 ärenden som avser utlämnande av allmänna handlingar. 4 VISSA ÄRENDEN I : ÖVERKLAGANDEN OCH BEGÄRAN OM ALLMÄN Ärenden som avgörs av regeringen benämns regeringsärenden. I dessa ärenden fattas i enlighet med 7 kap. 3 § regeringsformen (RF) beslut av regeringen som kollektiv vid ett regeringssammanträde. Alla ärenden som kommer in till eller som initieras där är, som huvudregel, regeringsärenden. I en grundlagskommentar anges att regeringen styr riket genom att avgöra styrelseärenden, t.ex. propositioner, internationella överenskommelser och förordningar, som regeringen är högsta myndighet för vissa förvaltningsärenden och i den rollen avgör en rad ärenden, t.ex. dispenser, tillstånd och överklaganden. Gränsen mellan styrelseärenden och de förvaltningsärenden som regeringen avgör är enligt grundlagskommentaren inte helt klar, men båda ärendetyperna är regeringsärenden i RF:s mening (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 337). När det gäller frågan om vilka ärenden som är regeringsärenden konstateras i grundlagskommentaren att detta i allmänhet framgår av grundlagarna i fråga om styrelseärenden och, ofta, i lagar i fråga om förvaltningsärenden. Gränsen kan emellertid i viss utsträckning bestämmas av regeringen själv. En strävan har varit att avlasta regeringen och överföra avgörandet av stora ärendegrupper till förvaltningsdomstolar och centrala eller regionala myndigheter. sjönk antalet regeringsärenden från ca 20 000 till ca 10 000 ärenden och har antalet minskat ytterligare. Antalet regeringsärenden uppgick till knappt 6 000 (m.fl. 2012 s. 337 f., 2013, 2014, s. 45). Ett undantag från ovannämnda huvudregel om regeringsärenden och det kollektiva beslutsförfarandet är s.k. regeringskansliärenden, vilka avgörs av ett enskilt statsråd. Statsrådet fattar då inte beslut i egenskap av medlem i regeringen utan som chef i . Som huvudprincip gäller att myndighetschefen, dvs. statsministern, beslutar i regeringskansliärenden. Genom föreskrifter i 30–32 §§ förordningen (1996:1515) med instruktion för och i arbetsordningar för och departementen kan emellertid beslutanderätten i regeringskansliärenden i många fall överlåtas till andra statsråd och tjänstemän i (m.fl., 2012, s. 339 f.). Statsråden ska då, i egenskap av chefer i , på en övergripande nivå se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. I uppgift att granska statsrådens tjänsteutövning ingår att granska statsråden även i det nu nämnda avseendet (m.fl., 2012, s. 581). I förvaltningslagen (1986:223), förkortad FL, finns regler om förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och ”annan förvaltningsverksamhet”. Av 1 § FL följer att lagen, med undantag av bestämmelserna om myndigheters service- och samverkansskyldighet (4–6 §§), enbart är tillämplig på myndigheternas ärendehandläggning. Varken lagen eller förarbetena innehåller emellertid någon uttrycklig definition av ärendebegreppet, och inte heller den förvaltningsrättsliga litteraturen ger något entydigt svar i frågan. I en kommentar till FL anges att det är tydligt att gränsen mellan vad som är ärenden 4 VISSA ÄRENDEN I : ÖVERKLAGANDEN OCH BEGÄRAN OM ALLMÄN och vad som är annan förvaltningsverksamhet i viss mån är flytande. menar författarna till kommentaren att resonemangen i förarbetena till såväl som förvaltningsrättsliga reformer tyder på att lagstiftaren med handläggning av ärenden syftat på myndigheternas beslutande verksam- het till skillnad från myndigheternas faktiska handlande. Så som lagen är upp- byggd framstår det också, menar de, som naturligt att till ärenden hänföra främst sådana mellanhavanden med enskilda som mynnar ut i någon form av beslut från myndighetens sida. Även lagens inriktning på att värna om den enskildes rättssäkerhet talar för ett sådant synsätt. dan förvaltningsverksamhet som uteslutande gäller råd, upplysningar eller andra oförbindande besked visserligen inte är myndighetsutövning men ändå kan vara att räkna som handläggning av ärenden. I vilken utsträckning så är fallet beror, menar författarna, av sådana faktorer som vem som vänder sig till myndigheten, i vilken form hänvändelsen görs, författningsregleringen på om- rådet och vad beskedet går ut på. Ytterst får myndigheten ställa frågan om det från rättsskyddssynpunkt krävs att tillämpas i det enskilda fallet (, Förvaltningslagen, 3 uppl., 2010, s. 38 f.). I 7 kap. 2 § RF uttrycks ett allmänt beredningskrav när det gäller regeringsärenden. Enligt bestämmelsen ska behövliga upplysningar och yttranden hämtas in från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs hämtas in från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. Regeringen är inte en förvaltningsmyndighet i FL:s mening. Trots detta har det ansetts viktigt att regeringen i regeringsärenden följer de principer som FL ger uttryck för (Gula boken – beslut och protokoll hos regeringen, SB PM 2012:2, s. 47). Viktiga sådana principer är objektivitetsprincipen, offentlighetsprincipen och kommunikationsprincipen. FL innehåller också vissa allmänna krav på handläggningen av ärenden. Enligt 7 § FL ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Det framgår vidare att myndigheten vid handläggningen ska beakta möjligheten att själv hämta in upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Slutligen framhålls att myndigheten ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt och att myndigheten även på andra sätt ska underlätta för den enskilde att ha med myndigheten att göra. Frågan om snabb handläggning ägnades särskild uppmärksamhet i förarbetena till FL. uttalade (bet. 1985/86:KU21 s. 9 f.) att detta är en central fråga för de enskilda människorna men även för myndigheterna. Om behandlingen i många ärenden drar ut skapas lätt stora ärendebalanser. Myndigheterna får då ägna en hel del tid åt att besvara förfråg- 4 VISSA ÄRENDEN I : ÖVERKLAGANDEN OCH BEGÄRAN OM ALLMÄN ningar om de ärenden som väntar på avgörande. Inte sällan uppkommer dubbelarbete genom att ärendena måste läsas in av olika handläggare. Det är dock den enskilde som blir hårdast drabbad av att ärendehandläggningen drar ut . Att i ovisshet behöva gå och vänta på ett myndighetsbeslut som kanske gäller frågor som har avgörande betydelse för en persons ekonomiska eller personliga förhållanden kan förorsaka otrygghet och personligt lidande, kanske också ekonomiska förluster. Det gäller här inte en ren servicefråga utan handlar i hög grad också om den enskilda människans rättssäkerhet. När det gäller frågan om att hämta in yttranden framgår det av 13 § FL att innan en myndighet hämtar in ett yttrande genom remiss ska den noga pröva behovet av åtgärden. Behöver yttranden hämtas in från flera, ska det göras , om inte särskilda skäl motiverar något annat. Av paragrafen följer vidare att om det inte är obehövligt, ska det anges i remissen i vilka avseenden och inom vilken tid ett yttrande önskas. Enligt 15 § FL ska uppgifter som en myndighet får på något annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. JO har vid upprepade tillfällen fastslagit att även andra uppgifter än sådana som kan ha betydelse för utgången i ärendet bör antecknas, såsom ”beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse” (redog. 2005/06:JO1 s. 232) och ”andra uppgifter som kan komma att ligga till grund för åtgärder från myndighetens sida” (redog. 2007/08:JO1 s. 270) eller som i övrigt ”rör ärendets gång” (redog. 2007/08:JO1 s. 379), t.ex. ”kontakt med parter, andra personer eller myndigheter” (redog. 2008/09:JO1 s. 266). JO har anvisat upprättande av tjänsteanteckningar som en vedertagen metod för fullgörandet av dokumentationsskyldigheten. Sådana anteckningar ska avfattas i samband med att myndigheten får tillgång till uppgifterna samt dateras och undertecknas av den som gör noteringen (se t.ex. redog. 1993/94:JO1 s. 402, 1998/99:JO1 s. 214, 2005/06:JO1 s. 171, 2006/07:JO1 s. 284 och 2008/09:JO1 s. 264). I 16 § FL fastslås principen om en parts rätt till insyn i utredningsmaterialet i ett ärende. Av paragrafen följer att en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Kommunikationsprincipen kommer till uttryck i 17 § FL. Enligt huvudregeln får ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som tillförts ärendet genom någon annan än henne eller honom själv och hon eller han har fått tillfälle att yttra sig över den. Myndigheten får dock i vissa fall avgöra ärendet utan kommunikation, bl.a. om avgörandet inte går någon part emot, om uppgifterna saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga. Vidare kan en myndighet avstå från kommunikation om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan skjutas 4 VISSA ÄRENDEN I : ÖVERKLAGANDEN OCH BEGÄRAN OM ALLMÄN Av paragrafen följer vidare att myndigheten bestämmer om underrättel- sen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något har i sin granskning av för- valtningsärenden uttalat att det är otillfredsställande med långa handlägg- 2001/02:KU10 s. 35 f.) granskade utskottet 35 slumpvis utvalda överklagandeärenden i och noterade dröjsmål av olika slag i handläggningen i flera ärenden. Departementet anförde bl.a. att en övervägande del av de granskade ärendena hade kommit in då arbetssituationen för medarbetarna var ansträngd. Utskottet framhöll, sär- skilt i perspektivet av att det i de granskade ärendena hade varit fråga om myn- dighetsutövning mot enskilda, att det inte är godtagbart att det uppkommer ett sådant läge i departementet att handläggningen av ärenden fördröjs på grund av att personalsituationen inte är tillfredsställande. 2003/04:KU10 s. 34 f.) konstaterade utskottet att de långa handläggningstider som förekom i de då granskade ärendena i allmänhet hade sin grund i att yttrandena över överklagandena bedömts behöva ta viss tid och att det hörde till regel snarare än undantag att anstånd med yttrandena Utskottet framhöll i sitt ställningstagande att det rent allmänt ville understryka vikten av att prövningen av en anståndsansökan i överklagande- ärenden görs med utgångspunkt i att ärendets handläggning inte fördröjs mer De senaste årens granskningar av förvaltningsärenden har gett anledning till följande uttalanden från utskottet. 2010/11:KU10 s. 16 f.) konstaterade utskottet att hand- läggningstiden i flera av de förvaltningsärenden som då granskades varit mycket lång, vilket inte var tillfredsställande. I några ärenden rörde det sig om handläggningstider på mellan fyra och , och i ytterligare några var hand- läggningstiden drygt eller omkring . I flera av ärendena syntes vidare ha gått utan att några handläggningsåtgärder över huvud taget vid- Utskottet noterade att vissa åtgärder för att förkorta handläggningsti- derna hade vidtagits inom men att dessa möjligen borde ha satts in tidigare. 2011/12:KU10 s. 13 f.) konstaterade utskottet att hand- läggningstiden i två granskade överklagandeärenden hade varit lång. ärendena hade fattats först och respektive och Vidare konstaterade utskottet att det i åtminstone det ena ärendet hade gått förhållandevis – – utan att någon handlägg-