bet · H101CU18 · 2014-03-18 00:00:00 — 2013/14:CU18 Fastighetsrätt I betänkandet behandlar utskottet de motioner som väckts i fastighetsrättsliga frågor under den allmänna motionstiden . Förslagen avser bl.a. förköpsrätt, expropriation, jordförvärvslagstiftning och störningsservitut. Utskottet föreslår att avslår samtliga motionsyrkanden. I betänkandet finns fyra reservationer och två särskilda yttranden. Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2013/14:C238 av (SD), 2013/14:C263 av (M) och 2013/14:C344 av (FP). Reservation 1 (SD) 2013/14:C286 av (SD) och 2013/14:C390 av m.fl. (SD) yrkande 16. Reservation 2 (SD) 2013/14:C290 av (M) och 2013/14:C391 av och (båda C). 2013/14:C273 av (M). Äganderätten och fastighetsbildning m.m. 2013/14:C289 av (M). Betalning av avgift enligt vattentjänstlagen m.m. 2013/14:C304 av (M). 2013/14:C448 av m.fl. (S) yrkande 18. Reservation 3 (S, MP, V) Pantsättning av byggnader på annans mark 2013/14:C407 av (FP). 2013/14:C220 av (MP) och 2013/14:C276 av och (båda S). Reservation 4 (MP, SD) 2013/14:C210 av (SD), 2013/14:C265 av (M) och 2013/14:C341 av (FP). 2013/14:C255 av och (båda C) och 2013/14:C392 av Per Åsling (C) yrkande 1. 2013/14:C463 av i och (båda S). Friköp av historiska arrenden 2013/14:C257 av (S) och 2013/14:C396 av m.fl. (S). 2013/14:C218 av (MP). Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (FP), (M), (M), (S), (M), (S), (S), (S), (S), (M), (MP), (KD), (SD), (M), Amineh Kakabaveh (V) och (C). I detta betänkande behandlar utskottet motionsförslag som väckts under den allmänna motionstiden och som gäller förköpsrätt, expropriation, jordförvärvslagstiftning och störningsservitut och andra fastighetsrättsliga frågor. Förslagen i motionerna finns i bilagan. I beredningsunderlaget vad gäller skymmande vegetation och historiska arrenden ingår till utskottet inkomna skrivelser. Utskottets förslag i korthet avslår motionsförslag om störningsservitut m.m. Utskottet hänvisar till pågående beredning. Jämför reservation 1 (SD). I motion 2013/14:C263 av (M) lämnas förslag om en översyn av möjligheten att belasta en fastighet med en störning – störningsservitut – som inte är av hälsovådlig karaktär så att fastighetsägaren får tåla störningen. Möjligheten ska finnas även om det inte finns någon direkt härskande fastighet (dvs. en fastighet som får en förmån av servitutet). Förslaget i motion 2013/14:C344 av (FP) avser möjligheten av att införa bullerservitut vid nybyggnationer. Enligt motion 2013/14:C238 av (SD) ska uppenbara icke hälsovådliga störningar på en fastighet kunna tillåtas och ligga på den bygglovssökandens ansvar. Motionären anser att belastningen ska föras in i ett belastningsavtal som ska följa fastigheten och att störningen ska få tålas av alla framtida ägare. En förvärvare av fastigheten ska inte kunna komma med krav på åtgärder mot störning eller verksamhet som fanns vid förvärvet. Servitut kan bildas bl.a. genom avtal enligt bestämmelserna i jordabalken eller genom förrättning enligt fastighetsbildningslagen (1970:988), förkortad FBL. Ett servitut innebär att en fastighetsägare kan dra nytta av en annan fastighet. Rättigheten är knuten till fastigheten och inte till innehavaren och kan gälla utan tidsgräns. För att ett servitut ska få skapas fordras att vissa allmänna förutsättningar är uppfyllda. Dessa har kommit till uttryck i 14 kap. 1 § jordabalken. Enligt den bestämmelsen får i en fastighet (den tjänande fastigheten) upplåtas en rätt för ägaren av en annan fastighet (den härskande fastigheten) att i ett visst hänseende nyttja eller på annat sätt ta i anspråk den tjänande fastigheten eller en byggnad eller annan anläggning som hör till denna eller råda över den tjänande fastigheten i fråga om dess användning i ett visst hänseende under förutsättning att det är ägnat att främja en ändamålsenlig markanvändning. Som ytterligare förutsättning gäller bl.a. att ett servitut endast får avse ändamål som är av stadigvarande betydelse för den härskande fastigheten. Vid fastighetsbildning ska de allmänna reglerna om servitut iakttas när lantmäterimyndigheten ska ta ställning till om ett visst servitut kan skapas. Enligt FBL ställs dessutom vissa särskilda krav för att servitutsbildning ska få ske genom fastighetsbildning. Ett servitut kan gälla att ta den tjänande fastigheten i anspråk på något annat sätt än att direkt nyttja den. Det kan avse att den härskande fastighetens ägare på den egna fastigheten får utföra vissa handlingar som han eller hon annars inte skulle få t.ex. på grund av grannelagsrättsliga regler. Det kan gälla utsläpp av rök eller avloppsvatten. I litteraturen har det förmodats att kravet på att främja en ändamålsenlig markanvändning innebär att servitut som står i strid med moderna föreställningar om miljöskydd inte skulle godtas (m.fl., Allmän fastighetsrätt, 5 uppl., 2008 och , Servitut, 3 uppl., 1991). Formellt krävs det att ett servitut är till förmån för en eller flera andra fastigheter. Den härskande fastigheten bör vara en eller flera registerfastigheter. Av större betydelse är den reella anknytningen: servitutet ska utgöra en komplettering av den härskande fastigheten i ett visst avseende. har i sitt slutbetänkande Får jag lov? Om planering och byggande (SOU 2005:77) behandlat frågan om s.k. bullerservitut och anfört bl.a. följande. Under utredningsarbetet har berörts svårigheter att tillgodose skilda hänsyn och samhällsintressen inom ramen för en god helhetslösning. Det anses att en sammantaget god boendemiljö motverkas av att vissa intressen ges en större tyngd vid avvägningar mot andra angelägna samhällsintressen. I detta sammanhang har det lämnats förslag att ge större utrymme för avsteg från vissa krav med hänsyn till bl.a. lokala förhållanden. Förslagen avser främst rikt- och gränsvärden inom miljöområdet och bygger på uppfattningen att en sämre miljö i vissa fall borde kunna accepteras med hänsyn till förhållandena på platsen för att uppnå en från andra synpunkter god livsmiljö. Det gäller t.ex. riktvärden för trafikbuller och miljökvalitetsnormer för luftkvalitet som anses motverka en önskvärd förtätning i stadsmiljöer. Ett annat exempel är olika riktlinjer och riktvärden för störningar genom lukt och buller från jordbruket som anses motverka bostadsbyggandet i landsbygdsområden. Önskemål hade framförts till kommittén om att införa servitut för att bygga bostäder i bullerstörda områden nära flygplatser. De motiv som angavs för att införa servitut för denna typ av olägenheter är att möjliggöra en mer rationell och ändamålsenlig användning av bullerstörda fastigheter, framför allt för att få till stånd ett angeläget bostadsbyggande i närheten av flygplatser. Kommittén har vidare anfört följande. De grundläggande bestämmelserna i 2 och 3 kap. [, förkortad PBL] ger kommunen ett betydande utrymme för både att tolka olika samhällsintressen och hur dessa ska avvägas mot varandra inom ramen för en helhetssyn. Reglerna ger således kommunen förhållandevis vida möjligheter till skilda ställningstaganden i olika mål- och intressekonflikter och att via planbestämmelser eller på annat sätt ställa villkor och krav för att kompensera brister i vissa avseenden. De gränser för kommunens handlingsutrymme som sätts av miljökvalitetsnormer och riktvärden för buller syftar främst till att de boende inte ska utsättas för störningar som kan vara så skadliga för hälsan att ett senare ingripande med stöd av kan aktualiseras. Det är således inte möjligt att genom bestämmelser i och i strid mot medge avsteg från dessa. [- - -] En anknytande fråga rör förslaget till s.k. bullerservitut. Syftet med dagens form av servitut som regleras i fastighetsbildningslagen är att reglera förhållanden mellan fastigheter för att säkerställa en ändamålsenlig användning av en fastighet, vanligtvis genom en reglerad rätt att anlägga en tillfart eller att använda en väg, ledning eller badstrand på en annan fastighet. [Förslagen om] s.k. bullerservitut [] syftar till att reglera en bullernivå som ska tolereras över en fastighet, och rör således inte sådana förhållanden eller rättigheter mellan fastigheter som servituten syftar till. Att genom servitut eller avtal vid sidan om PBL medge grundläggande avsteg från gällande gränsvärden som syftar till att skydda människors hälsa kan dessutom ifrågasättas, eftersom MB:ns regler kan få till följd att en överenskommelse inte får avsedd effekt. Stöd för en sådan tolkning får man bl.a. av ett avgörande från daterat (mål nr M 7066-02) i vilket konstaterar att en förlikning inte påverkar bedömningen av vilka skyddsåtgärder som är skäliga att vidta beträffande en fastighet. Dessa förhållanden gör att kommittén funnit att det inte är motiverat att inom ramen för kommitténs uppdrag utreda frågan om servitut för att tåla buller som överskrider de av fastställda riktvärdena. I betänkande Samordnade bullerregler för att underlätta bostadsbyggandet (SOU 2013:57) görs bedömningen att det finns en möjlighet att med stöd av jordabalken ingå frivilliga avtal som innebär att en tjänande fastighet ska tolerera visst buller från en härskande fastighet. Ett sådant avtal kan skrivas in som servitut i fastighetsregistret och vara giltigt upp till gränsen för vad som utgör en olägenhet för människors hälsa. Enligt utredarens bedömning är det inte lämpligt att införa en möjlighet att, med undantag från vad som gäller enligt , ingå avtal som innebär att boende ska tolerera buller som går över gränsen för vad som utgör en olägenhet för människors hälsa. Utredaren anför bl.a. följande om syften och regler samt det offentligrättsliga skydd som balken avses innebära. Enligt 1 kap. 1 § första stycket syftar bestämmelserna i balken till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger enligt samma bestämmelse på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Enligt andra stycket samma paragraf ska tillämpas bl.a. så att människors hälsa skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. är bindande för alla som bedriver någon form av verksamhet som ger upphov till en störning. De innebär således bl.a. att alla försiktighetsmått som behövs ska vidtas så fort det finns en risk för skada eller olägenhet för människors hälsa. Det går inte att avtala bort det miljörättsliga ansvaret enligt . Principerna enligt stämmer således väl med de slutsatser som drogs av diskussionen i föregående avsnitt om möjligheten att ingå avtal om att tåla ett visst buller från en annan fastighet. Så länge en bullerstörning inte bedöms utgöra en olägenhet för människors hälsa är skyddsbestämmelserna i inte tillämpliga på störningen. Därmed finns inte heller något hinder enligt mot att ingå avtal om bullerservitut som skrivs in i fastighetsregistret, så länge inte bullret bedöms överstiga vad som utgör en olägenhet för människors hälsa. Om bullret från den härskande fastigheten sedan ändå medför en störning som bedöms utgöra en olägenhet för människors hälsa enligt finns däremot inget rättsligt hinder mot att miljötillsynsmyndigheten ställer de krav på den bullrande verksamheten som behövs för att förebygga olägenheten. Detta synsätt bekräftas av dom (mål nr M 7066-02). Målet rörde krav på bullerdämpande åtgärder vid järnväg. Sammanfattningsvis konstaterar utredaren att reglerna i innebär att det inte är möjligt att avtala bort rätten till den grundläggande skyddsnivå som följer av , dvs. att en störning får inte innebära en olägenhet för människors hälsa. torde det inte heller vara möjligt att, med stöd av reglerna i jordabalken och den praxis som har utvecklats avseende servitutsrekvisiten, ingå avtal om bullerservitut som skulle innebära en störning som går utöver vad som avses med en olägenhet för människors hälsa enligt . Det offentligrättsliga skyddet för människors hälsa enligt sammanfaller således med den bedömning som har gjorts i doktrin och praxis med avseende på vad som kan accepteras vid bedömningen av vad som främjar en ändamålsenlig markanvändning vid inskrivning av servitut enligt jordabalkens regler. Avgörande för den enskilde fastighetsägarens ställningstagande för om det ändå skulle vara lämpligt att ingå ett avtal om bullerservitut upp till en nivå som inte överstiger vad som utgör en olägenhet för människors hälsa bör närmast vara om det kan ha en förebyggande verkan mot att civilrättsliga tvister uppkommer mellan rättighetshavarna till respektive fastighet som omfattas av avtalet. Utredarens förslag i betänkandet innebär sammanfattningsvis – en ökad samordning av och för att underlätta planering och byggande av bostäder i bullerutsatta miljöer – en hälsobedömning vid planering och byggande av bostäder som motsvarar krav – tillsyn enligt som utgår från den bedömning av en bostad som gjorts enligt – tydligare och generösare regler om undantag från riktvärden för buller från väg- och spårtrafik – nya möjligheter att göra undantag från riktvärden för industribuller – ökade möjligheter att förtäta städer och tätorter. I utredningens slutbetänkande Flygbuller och bostadsbyggande (SOU 2013:67) behandlas frågan om en författningsreglering av riktvärden för flygbuller vid planläggning och lovgivning av bostäder samt vid tillsyn och prövning av flygverksamhet enligt . I betänkandet behandlas även frågan om en författningsreglering av riktvärden för industribuller och undantag från sådana riktvärden som ska gälla vid tillsyn och prövning av verksamheter enligt . betänkanden bereds inom och en proposition är aviserad till (enligt den propositionsförteckning som regeringen lämnade till ). Utskottet har vid tidigare ställningstaganden avstyrkt motsvarande motionsförslag med hänvisning bl.a. till Plan- och byggutredningens överväganden. Vid sitt senaste ställningstagande ansåg utskottet att det i vart fall inte för tillfället fanns skäl för att ta något initiativ till vidare överväganden (bet. 2012/13:CU7 med hänvisning till bet. 2011/12:CU9). har behandlat frågeställningen och utredningens betänkande bereds nu i . Utskottet anser att bör avvakta resultat av denna beredning innan i sak tar ställning till de frågor som har väckts genom motionerna. Därmed avstyrker utskottet motionerna. Utskottets förslag i korthet avslår motionsförslag om regleringen av arrendeavgiften. Utskottet hänvisar till pågående arbete. Jämför reservation 2 (SD). I två motioner – 2013/14:C390 av m.fl. (SD) och 2013/14:C286 av (SD) – föreslås en översyn av jordabalkens bestämmelser för att man som arrendator inte ska drabbas av en chockhöjd arrendeavgift när arrendetiden löper ut. Arrende är en nyttjanderätt till fast egendom mot vederlag. Allmänna regler om arrende infördes och kompletterades efter hand med lagstiftning om särskilda arrendeformer. Reglerna finns i 7–9 kap. jordabalken. Jordbruksarrende föreligger när arrendeavtalet avser upplåtelse av jord till brukande. De olika formerna av jordbruksarrende kallas gårdsarrende och sidoarrende. Gårdsarrende föreligger om arrendet även omfattar arrendatorns bostad. Övriga jordbruksarrenden kallas sidoarrenden. Ett gårdsarrende ska som huvudregel upplåtas , medan det inte finns någon minimitid för ett sidoarrende. Tidsbestämda jordbruksarrenden är bindande i högst . Bostadsarrende gäller när jord upplåts med arrende för något annat ändamål än jordbruk, och arrendatorn har rätt att på arrendestället uppföra eller ha kvar bostadshus. Det krävs också att det inte är uppenbart att upplåtelsens huvudsakliga syfte är att tillgodose något annat ändamål än att bereda bostad åt arrendatorn och någon närstående till arrendatorn. Reglerna om bostadsarrende gäller även i tillämpliga delar när jord upplåts på arrende till en förening som har till huvudsakligt ändamål att i sin tur upplåta bostadsarrende till sina medlemmar, t.ex. en kolonistugeförening. Ett arrendeavtal ska vara skriftligt och innehålla samtliga avtalsvillkor. Avtalet kan i princip fås att upphöra under pågående arrendeperiod enbart om arrenderätten förverkas, t.ex. genom att arrendeavgiften inte har betalats. Vid periodens slut måste avtalet sägas upp för att det ska upphöra. I annat fall förlängs det. Arrendatorn har som huvudregel rätt till förlängning av avtalet, vilket utgör en del av arrendatorns s.k. besittningsskydd. Parterna kan också inför en ny arrendeperiod begära att arrendevillkoren ändras, utan att avtalet sägs upp. Särskilda begränsningar gäller i fråga om arrendatorns möjligheter att utan jordägarens samtycke överlåta arrenderätten. Både för jordbruksarrende och för bostadsarrende gäller att det vid upplåtelse av arrende till en ny arrendator gäller avtalsfrihet i fråga om arrendeavgiftens storlek. Vid jordbruksarrende måste avgiften dock bestämmas i pengar. Vid förlängning av arrendeavtalet gäller särskilda regler för hur avgiften ska bestämmas. Utgångspunkten är att avgiften ska uppgå till ett skäligt belopp. Om parterna inte kan enas har de möjlighet att låta arrendenämnden pröva vilken avgift som ska gälla. Avgiften ska då bestämmas så att den kan antas motsvara arrenderättens värde med hänsyn till arrendeavtalets innehåll och omständigheterna i övrigt. Vid jordbruksarrende ska hänsyn tas även till arrendeställets avkastningsförmåga. avgörande kan överklagas till domstol. Vid jordbruksarrende ska avgiften som sagt bestämmas i pengar. Denna begränsning av parternas avtalsfrihet infördes för vissa slag av jordbruksarrenden och utsträcktes senare till att gälla samtliga jordbruksarrenden. Bakgrunden var de sociala förhållanden som rådde för arrendatorer inom jordbruket . Avsikten var att komma till rätta med de olägenheter som var förknippade med arrendevederlag i form av t.ex. dagsverken och naturaprodukter. Begränsningen var i grunden föranledd av intresset av att ge arrendatorerna en självständig ställning. Att avgiften ska bestämmas i pengar innebär att det är förbjudet att avtala att vederlaget för arrenderätten till någon del ska bestå i att arrendatorn utför arbete åt eller levererar jordbruksprodukter till jordägaren. Utgångspunkten är att avgiften ska vara bestämd till sin storlek. Däremot behöver den inte vara bestämd till samma belopp vid varje betalningstillfälle utan kan t.ex. höjas med ett förutbestämt belopp . Vidare är det i viss utsträckning möjligt att indexreglera avgiften. En förutsättning är dock att det är fråga om index i vedertagen mening. Även ett omräkningssystem som har konstruerats för ett visst ändamål kan godtas som index, förutsatt att det utgör ett tillförlitligt underlag för en omräkning av arrendeavgiften. Beräkningsgrunder som är knutna till enstaka produkter eller andra mer isolerade förhållanden är inte tillåtna (prop. 1970:20 del A s. 408 och del B s. 1006 samt NJA 1949 s. 1). Det är i princip inte möjligt att knyta arrendeavgiften till det enskilda jordbrukets resultat. Utifrån dagens förutsättningar att driva jordbruk har både jordägare och arrendatorer kritiserat den begränsning som innebär att arrendeavgiften inte får bestämmas på grundval av jordbrukets resultat. Eftersom reglerna inte fullt ut medger att avgiften löpande anpassas till det ekonomiska utfallet i jordbruket, har det ansetts svårt för parterna att finna en lämplig avgiftsnivå för avtal som ska gälla . Ställningstagande i betänkande 2010/11:CU20 Utskottets anförde i sitt betänkande 2010/11:CU20 följande i fråga om avgift för bostadsarrende. Utskottet är av samma mening som justitieministern vad gäller att det finns skäl att överväga om arrendereglerna är helt ändamålsenligt utformade och alltjämt ger uttryck för en lämplig avvägning mellan de olika intressen som gör sig gällande. Inom pågår ett arbete med att analysera behovet av en översyn, och enligt uppgift är direktiv under utarbetande, bl.a. i fråga om en översyn som gäller avgiftsbestämningen vid bostadsarrende. Utskottet vill tydliggöra som sin mening att utredningsinsatser i den särskilt nämnda frågan är behövliga. Utskottets ställningstagande görs mot bakgrund av den kritik som har framförts mot lagens regler om avgifter och som är av likartat slag som den kritik som gäller reglerna om tomträttsavgäld. Målsättningen för en översyn i detta avseende bör vara att arrendatorerna inte ska hamna i en situation där en avgiftsökning blir så kraftig att han eller hon kan tvingas lämnas arrendestället. Frågan är viktig också ur ett regionalpolitiskt perspektiv, bl.a. när det gäller möjligheterna att hålla skärgårdarna levande. Utskottet anser sig kunna utgå från att översynen kommer att omfatta sådana arrenderättsliga frågor som har betydelse för en skälig och väl avvägd balans mellan bostadsarrendatorn och jordägaren, där bostadsarrendatorns ställning och behov av trygghet särskilt beaktas. De överväganden som görs i är inriktade på att direktiv kommer att beslutas , dvs. Mot bakgrund av vad som sagts anser utskottet att ett tillkännagivande inte är nödvändigt. bör i stället avvakta de närmare överväganden som görs i . Motionen avstyrks därför. Tomträtts- och arrendeutredningen fick sitt uppdrag genom regeringsbeslut . Utredaren ska enligt sitt direktiv, såvitt nu är aktuellt, föreslå en möjlighet för parterna vid jordbruksarrende att knyta avgiften till resultatet i jordbruket eller till en eller flera resultatanknutna faktorer, samt undersöka hur reglerna om avgift för bostadsarrende tillämpas och föreslå de ändringar som kan behövas för att uppnå en rimlig avvägning mellan de intressen som gör sig gällande (dir. 2011:60). Uppdraget ska slutredovisas . Det ska nämnas att utredaren genom tilläggsdirektiv har fått ett utvidgat uppdrag som gäller sidoarrenden (dir. 2012:8). Uppdraget om avgift för jordbruksarrende Utredaren ska vid utformningen av förslaget överväga om det är motiverat med särskilda skyddsregler för arrendatorn, t.ex. om avgiftsvillkoren bör hänskjutas till eller om det bör införas möjligheter – utöver vad som följer av allmänna avtalsrättsliga regler – att få avgiftsvillkorens skälighet prövad och att få till stånd en förändring av villkoren under en pågående avtalsperiod. Till stöd för sina överväganden när det gäller behovet av skyddsregler ska utredaren undersöka om branschorganisationerna på jordbruksmarknaden är beredda att utveckla avtalsmodeller som tillgodoser båda parters intressen i ett arrendeförhållande. En utgångspunkt för utredarens arbete ska vara att parternas möjlighet att bestämma en resultatanknuten arrendeavgift ska kunna tillämpas i förening med reglerna i övrigt om hur arrendeavgiften bestäms vid en förlängning av arrendeavtal. Om det är nödvändigt får utredaren föreslå justeringar av dessa regler. Det ingår inte i uppdraget att föreslå att ett arrende ska kunna betalas med något annat vederlag än pengar. Uppdraget om avgift för bostadsarrende Utredaren ska undersöka tillämpningen av de nuvarande avgiftsreglerna och de avgiftsnivåer som reglerna leder till. Mot bakgrund av undersökningen ska utredaren föreslå de eventuella ändringar som behövs för att avgiften vid en förlängning av arrendeavtalet ska avspegla en rimlig avvägning mellan de intressen som gör sig gällande. Avsikten är att avgifterna efter avtalsförlängning ska – stå i överensstämmelse med de skäl som bär upp bostadsarrendeinstitutet och de nuvarande avgiftsreglerna, däribland bostadssociala hänsyn – vara allmänt godtagbara för parterna på arrendeområdet. Utredaren ska vidare ta ställning till om det bör införas ett särskilt skydd mot alltför stora avgiftshöjningar i förlängningssituationer. Oavsett ställningstagandet i denna fråga ska utredaren föreslå sådana skyddsregler. Utöver andra tänkbara alternativ ska utredaren överväga – en ordning som innebär att arrendeavgiften under pågående arrendeperiod ska vara föremål för uppräkning, t.ex. enligt något index – en stegvis upptrappning av avgiften (jfr 12 kap. 55 § femte stycket jordabalken).