bet · H101NU10 · 2014-02-26 00:00:00 — 2013/14:NU10 om energieffektivisering inom industrin om energieffektivisering inom industrin I betänkandet behandlas regeringens skrivelse om energieffektivisering inom industrin – effekter av statens insatser (skr. 2013/14:42). I skrivelsen redovisar regeringen sina bedömningar av de iakttagelser och rekommendationer som tar upp i sin granskningsrapport (RiR 2013:8). Syftet med granskning har varit att granska om statens insatser för energieffektivisering inom industrin, med särskild inriktning på om programmet för energieffektivisering (PFE), har lett till effekter i form av energieffektiviseringar samt om det har resulterat i minskade utsläpp. Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse till handlingarna. Vidare behandlas i betänkandet 41 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden om olika energipolitiska frågor. Motionerna gäller bl.a. energieffektivisering, biogas, biodrivmedel, vattenkraft, vindkraft och kommunala energibolag. Samtliga motioner avstyrks av utskottet i berörda delar. Utskottets ställningstaganden har föranlett totalt 21 reservationer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2013/14:N222 av m.fl. (V) yrkande 15 och 2013/14:N425 av m.fl. (S) yrkande 7 och lägger skrivelse 2013/14:42 till handlingarna. Reservation 1 (S, MP, V) Mål för energianvändningen i 2013/14:N425 av m.fl. (S) yrkande 5. Reservation 2 (S, V) Reservation 3 (MP) – motiveringen 2013/14:C390 av m.fl. (SD) yrkande 8, 2013/14:N215 av m.fl. (MP) yrkande 8 och 2013/14:N374 av m.fl. (S). Reservation 4 (MP) Reservation 5 (SD) 2013/14:N215 av m.fl. (MP) yrkande 2 och 2013/14:N425 av m.fl. (S) yrkande 12. Reservation 6 (S, MP, V) 2013/14:T335 av (SD) yrkande 2, 2013/14:MJ493 av m.fl. (S) yrkande 13, 2013/14:N238 av m.fl. (MP) yrkandena 1, 2 och 9, 2013/14:N282 av (M), 2013/14:N323 av (SD) yrkandena 1 och 7, 2013/14:N409 av m.fl. (S) och 2013/14:N425 av m.fl. (S) yrkande 33. Reservation 7 (S, MP, V) Reservation 8 (SD) 2013/14:T521 av m.fl. (MP) yrkande 16, 2013/14:T526 av m.fl. (MP) yrkande 43 och 2013/14:N440 av Per (MP). Reservation 9 (MP) 2013/14:N425 av m.fl. (S) yrkande 24. Reservation 10 (S, MP) Reservation 11 (V) – motiveringen 2013/14:N425 av m.fl. (S) yrkande 26. Reservation 12 (S) Reservation 13 (MP, V) – motiveringen 2013/14:N417 av (M) och 2013/14:N425 av m.fl. (S) yrkande 25. Reservation 14 (S, MP, V) 2013/14:N206 av m.fl. (MP) yrkande 3. Reservation 15 (MP) Forskning om havsbaserad vindkraft 2013/14:N222 av m.fl. (V) yrkande 2. Reservation 16 (V) 2013/14:N218 av och (båda M) yrkandena 1 och 2, 2013/14:N222 av m.fl. (V) yrkande 3, 2013/14:N244 av m.fl. (S), 2013/14:N425 av m.fl. (S) yrkande 22 och 2013/14:N436 av m.fl. (MP). Reservation 17 (S) Reservation 18 (MP, V) Reservation 19 (SD) – motiveringen 2013/14:N213 av m.fl. (MP) och 2013/14:N425 av m.fl. (S) yrkande 38. Reservation 20 (S, MP, V) 2013/14:C244 av (MP) yrkande 2, 2013/14:N230 av (M), 2013/14:N231 av (M), 2013/14:N261 av och (båda S), 2013/14:N294 av och (båda S) och 2013/14:N425 av m.fl. (S) yrkande 31. Reservation 21 (S) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (KD), (M), (M), (S), (M), (S), (S), (S), (C), (S), (M), (SD), (V), Boriana (M), (S), (FP) och (MP). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlas regeringens skrivelse 2013/14:42 om energieffektivisering inom industrin – effekter av statens insatser 41 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden om olika energipolitiska frågor. Riksrevisor lämnade information till utskottet om inom industrin – effekter av statens insatser (RiR 2013:8). lämnar löpande granskningsrapporter. Syftet med har varit att granska statens insatser för energieffektivisering inom industrin, särskilt programmet för energieffektivisering (PFE) som riktas till energiintensiva företag. Granskningen har resulterat i rapporten inom industrin – effekter av statens insatser (RiR 2013:8). Regeringen överlämnade skrivelsen om energieffektivisering inom industrin – effekter av statens insatser (skr. 2013/14:42) till . I skrivelsen redovisar regeringen sina bedömningar av de iakttagelser och rekommendationer som tar upp i sin granskningsrapport. Regeringen anser att innehåller värdefulla synpunkter inför utformning av styrmedel mer generellt. Regeringen menar att slutsatser om effekterna av programmet för energieffektivisering (PFE) kan vara väl långtgående. Vidare är utgångspunkten för granskning av PFE delvis bekymmersam, då den i hög grad verkar utgå från i vilken mån programmet kan antas bidra till minskade utsläpp av växthusgaser medan det ursprungliga motivet till att införa programmet var bibehållen konkurrenskraft för företagen i kombination med energieffektiviserande åtgärder. Regeringen delar uppfattningen att det kan finnas skäl att se över formerna för rapportering, tillsyn och kontroll. Regeringen kommer även fortsättningsvis att analysera och rapportera effekterna av energi- och klimatpolitiska styrmedel, bl.a. i samband med den energi- och klimatpolitiska kontrollstationen 2015. Utskottets förslag i korthet lägger regeringens skrivelse till handlingarna. Vidare avslår motionsyrkanden med krav om att regeringen ska stimulera energieffektivisering i industrin med hänvisning till att frågan redan bereds i . Jämför reservation 1 (S, MP, V). granskning har tre syften. Det första syftet är att granska om statens insatser för energieffektivisering inom industrin, med särskild inriktning på programmet för energieffektivisering (PFE), har lett till effekter i form av energieffektiviseringar samt om det lett till minskade utsläpp. Det andra syftet är att granska om myndigheternas och regeringens rapportering av energieffektiviserande åtgärder inriktade mot industrin är samlad och tydlig. Det tredje syftet är systemövergripande och avser hur styrmedel för energieffektivisering inom industrin, särskilt den energiintensiva, bidrar till utsläppsminskningar nationellt och på EU-nivå. Granskningen har resulterat i ett antal iakttagelser, slutsatser och rekommendationer. har genomfört sin granskning med hjälp av flera metoder, båda kvalitativa och kvantitativa. Bland annat har myndigheten för att besvara frågan om PFE har bidragit till att åstadkomma energieffektiviseringar och minskade utsläpp uppdragit åt att göra beräkningar för tre grupper av företag: företag som ingår i PFE, energiintensiva branscher utanför PFE och övrig industri. Under den första programperioden deltog 101 företag. Företag inom massa- och pappersindustrin stod för den största delen av PFE-företagens energianvändning. konstaterar att det är oklart hur stora energieffektiviseringar PFE har bidragit till. Energieffektiviseringar till följd av PFE är svåra att skilja från effektiviseringar till följd av bl.a. höjda elpriser. Elpriset och andra styrmedel som påverkar elpriset, exempelvis elcertifikatssystemet, kan också inverka på om företagen vidtar åtgärder som leder till energieffektiviseringar. Vidare menar att både målet för och effekterna av PFE är oklara. Vid införandet av PFE uppgav regeringen att syftet var att säkerställa fortsatt internationell konkurrenskraft för företagen och att främja energieffektiviseringar, dock utan någon uttrycklig prioritering mellan dessa syften. avstod regeringen från att formulera tydliga kvantifierade mål för programmet. De otydliga målen ger dåliga förutsättningar för uppföljning och rapportering av effekter. konstaterar att energianvändningen i gruppen PFE-företag har minskat, men inte mer än för gruppen energiintensiva branscher utanför PFE. Vidare bedömer att det resultat som har redovisat sannolikt är en överskattning av programmets effekter. Resultatet bygger på företagens egna skattningar, och dessutom har myndigheten endast i mindre utsträckning räknat bort åtgärder som företagen skulle ha vidtagit även utan PFE. Det har varit relativt vanligt med energieffektiviserande åtgärder före PFE och i företag utanför PFE. PFE-företagens investeringar i energieffektivisering är ungefär lika stora som skattelättnaden. Den årliga skattelättnad som deltagandet i PFE medför uppgår till . konstaterar också att rapportering av effekterna av PFE har varit otydlig, vilket medför att regeringens rapportering till blivit otydlig. En orsak till detta är att regeringen inte har formulerat kvantitativa mål för PFE eller något krav på att de energieffektiviserande åtgärderna ska vara additionella, dvs. inte skulle ha genomförts utan deltagande i programmet. anser även att kontrollen av PFE-företagen inte varit tillräcklig. Bland annat är det oklart om anser att en alltför låg energieffektivisering är tillräckligt för att utesluta företag ur programmet i samband med företagets slutredovisning. Myndighetens tillsyn av PFE är främst stödjande och främjande och syftar till att företagen ska klara kraven i programmet. drar slutsatsen att extra styrmedel för energieffektivisering riktade mot företag i handelssystemet inte bidrar till minskade utsläpp till 2020. Utsläppen inom handelssystemet bestäms av utsläppstaket och påverkas därmed inte av ytterligare styrmedel för energieffektivisering. Däremot bidrar extra styrmedel i (som PFE) och i andra medlemsstater till att dämpa priset på utsläppsrätter i handelssystemet. Priset dämpas eftersom efterfrågan på utsläppsrätter minskar. Då minskar de incitament som handelssystemet ska ge företagen att investera i renare teknik som kan minska utsläppen på . Dessutom har många företag i handelssystemet fått fler gratis tilldelade utsläppsrätter än de har haft behov av. Mer än hälften av de företag som valt att delta av PFE omfattades av dessa fördelar som de också var befriade från kvotplikt för elcertifikat. De samlade skatteundantagen, befrielsen från kvotplikt och överskott av gratis tilldelade utsläppsrätter har gynnat delar av industrin ekonomiskt. Höjda elpriser till följd av handelssystemet reducerar dock delvis denna ekonomiska fördel. Undantag från olika styrmedel medför också att styrsignalen för att minska utsläppen reduceras. I det fall regeringen föreslår att införa ett nytt frivilligt program för att åstadkomma energieffektivisering har ett antal rekommendationer. anser att regeringen bör fastställa kvantifierade mål för ett sådant program, ställa krav på ytterligare energieffektivisering för de företag som redan tidigare deltagit i PFE och se till att det preciseras på vilka grunder företag som inte uppfyller kraven på energieffektivisering kan uteslutas från programmet. Regeringen bör i så fall också ge i uppdrag åt att ta fram ett basscenario för att lättare kunna utvärdera resultatet av ett eventuellt kommande program. För att kunna samordna styrmedlen för de olika energi- och klimatmålen rekommenderar regeringen att se till att det finns en uppdaterad översikt över de olika målen, vad de innebär och hur de påverkar varandra. Regeringen bör också förtydliga målet om energieffektivisering för att tydliggöra vilka insatser som krävs för att åstadkomma reala energieffektiviseringar och möjliggöra en tydlig uppföljning av målet. Vidare bör regeringen samlat analysera hur styrmedlen för att nå klimat- och energimålen påverkar företagen ekonomiskt och i vilken utsträckning styrningen ger incitament för företagen att minska utsläppen. Regeringen bör då beakta utsläppens inverkan på EU:s system för handel med utsläppsrätter. De väsentligaste resultaten av en sådan analys bör rapporteras till . Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen anser att analys och slutsatser generellt sett innehåller värdefulla synpunkter att beakta mer allmänt när styrmedel utformas. Det är i sak korrekt att målsättningarna för PFE inte är kvantifierade och att det kunde ha varit en fördel för uppföljningen av programmet om de hade varit tydligare. Det är relevant att noga överväga det mervärde som ett styrmedel tillför. Det är också en viktig fråga hur olika styrmedel samverkar eller på andra sätt påverkar varandra. Regeringen menar att den slutsats som dragit om effekterna av PFE kan vara väl långtgående. Detta mot bakgrund av en risk för bristande jämförbarhet mellan PFE-företagen och den referensgrupp, som även inkluderar icke energiintensiva företag, som har använt i sin analys. , såsom de företag som omfattats av PFE, har väsentligt annorlunda förutsättningar för energieffektivisering än icke energiintensiva företag. Det är i sak korrekt att det kan finnas vissa åtgärder som har genomförts inom programmet som skulle ha genomförts även utan programmet. Vidare konstaterar regeringen att utgångspunkten för granskning av PFE delvis är bekymmersam i det avseendet att den i hög grad verkar utgå från i vilken mån programmet kan antas bidra till minskade utsläpp av växthusgaser. Det är riktigt att regeringen har framhållit att åtgärder för energieffektivisering allmänt sett kan ha en positiv effekt när det gäller klimatpåverkande utsläpp. framgår det klart av det ursprungliga beslutet att införa PFE att det huvudsakliga motivet för programmet var en bibehållen konkurrenskraft för svenska energiintensiva företag i kombination med främjande av systematiskt arbete för energieffektivisering. har beaktat att konkurrenskraft var ett motiv för införandet av programmet, men analysen har på ett mycket tydligt sätt som huvudsaklig utgångspunkt att bedöma kvantitativa effekter av energieffektivisering. Frågan om effekter på konkurrenskraften, som var ett parallellt mål vid införandet av programmet, ges väsentligt mindre utrymme. har kommit med en rad rekommendationer för det fall regeringen skulle föreslå ett nytt frivilligt program för energieffektivisering. Av skrivelsen framgår att frågan om hur energieffektivisering i energiintensiv industri kan främjas bereds inom . Regeringen avser att beakta de rekommendationer som har lämnat i sina fortsatta överväganden i denna fråga. har gjort iakttagelsen att effekter av energieffektivisering inte har redovisats på ett samlat sätt och rekommenderat åtgärder med anledning av detta. Regeringen har löpande rapporterat till om de åtgärder som regeringen har vidtagit för att öka kostnadseffektiviteten i klimat- och energipolitiken och om de konsekvensanalyser som har genomförts av den förda energi- och klimatpolitiken. Det handlar bl.a. om konsekvenser för industrin av skärpta utsläppsmål på EU-nivå och konsekvenser för den elintensiva industrin av att begränsa eller slopa undantaget från kvotplikt inom elcertifikatssystemet. Någon samlad rapportering till om vidtagna åtgärder och genomförda analyser har som påpekar ännu inte gjorts. Regeringen anser att det finns anledning att sammanställa, och vid behov komplettera, genomförda konsekvensanalyser av den förda energi- och klimatpolitiken för den elintensiva industrin. Regeringen avser att återkomma i detta ärende i samband med arbetet med den energi- och klimatpolitiska kontrollstationen 2015. Regeringens åtgärder med anledning av granskning Regeringen avser att beakta de rekommendationer som har lämnat utifall att regeringen lämnar förslag till ett nytt program. Regeringen anser att det finns anledning att sammanställa och vid behov komplettera genomförda konsekvensanalyser av den förda energi- och klimatpolitiken för den elintensiva industrin. Ett naturligt tillfälle att göra sådana samlade analyser, inklusive men inte begränsat till insatserna för energieffektivisering, är inför den energi- och klimatpolitiska kontrollstationen 2015. Utöver detta vill regeringen också hänvisa till att det genomförs utvärderingar av styrmedel för energieffektivisering. Resultatet av dessa utvärderingar kommer att finnas tillgängligt . Även dessa utvärderingar bör kunna ge information om de utmaningar som är förknippade med att åstadkomma real energieffektivisering med de styrmedel som utvärderas. Regeringen har erfarit att har för avsikt att förtydliga rapporteringen av PFE och ta fram en ny utvärderingsplan för programmet. Regeringen har därtill erfarit att avser att förbättra tillsynen av hur företagen följer programkraven i lagen och att metodiken ska ses över och utvecklas. Vidare kommer koordinationen med tillsyn över andra områden att öka. Regeringen har även erfarit att har beredskap att arbeta enligt samma förbättrade metoder om ett nytt program skulle bli aktuellt. Regeringen anser att i och med skrivelsen är slutbehandlad. I kommittémotion 2013/14:N425 av m.fl. (S) yrkande 7 anförs att programmet för energieffektivisering har varit framgångsrikt för den svenska industrins energieffektivisering. Dock innebär EU:s nya riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd att det saknas förutsättningar för att inleda nya programperioder inom ramen för programmet. Därför efterfrågar motionärerna ett tillkännagivande om att se över möjligheterna att stimulera energieffektivisering för hela den svenska industrin genom stöd av olika slag. I kommittémotion 2013/14:N222 av m.fl. (V) yrkande 15 anförs att när PFE avslutas måste stå klart för att införa ett nytt program som är anpassat till det nya energieffektiviseringsdirektivet. Programmet bör innehålla mätbara mål och en effektiv kontroll av att företagen verkligen har genomfört de åtgärder de rapporterat. behandlade utskottet propositionen Program för energieffektivisering (prop. 2012/13:9). Utskottet tillstyrkte regeringens förslag om att lagen (2004:1196) om program för energieffektivisering skulle upphöra vid utgången av 2012 (bet. 2012/13:NU4). Samtliga motionsyrkanden avstyrktes. Avvikande uppfattningar redovisades i två reservationer (MP, V) och (S, MP, V). granskning har resulterat i ett antal rekommendationer till regeringen. I skrivelsen redovisas de bedömningar och åtgärder som regeringen avser att vidta med anledning av rekommendationer. Energieffektivisering är ett viktigt medel för att nå målsättningar om ekologisk hållbarhet och minskad klimatpåverkan, ökad försörjningstrygghet och ökad konkurrenskraft. Det är väsentligt att arbetet med att främja effektiv användning av energi fortsätter. Med anledning av vad som framförs i motionerna om att stimulera energieffektivisering inom företag konstaterar utskottet att det av skrivelsen framgår att frågan om hur energieffektivisering i energiintensiv industri kan främjas framöver bereds inom . Utskottet anser därför inte att behöver uppmana regeringen att se över alternativ för att stimulera energieffektivisering inom hela industrin eller ta till vara de erfarenheter som gjorts av programmet. Med hänvisning till det sagda avstyrker utskottet motionerna 2013/14:N222 (V) och 2013/14:N425 (S) i berörda delar och föreslår att regeringens skrivelse läggs till handlingarna. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om olika energieffektiviseringsfrågor. Utskottet hänvisar bl.a. till den kommande propositionen om energieffektiviseringsdirektivets genomförande. Jämför reservationerna 2 (S, V), 3 (MP), 4 (MP), 5 (SD) och 6 (S, MP, V). I kommittémotion 2013/14:N425 av m.fl. (S) anförs att energieffektivisering är en grundläggande del av den framtida energipolitiken. Motionärerna vill därför att energianvändningen i blir effektivare till 2020, jämfört med regeringens mål om till 2020 (yrkande 5). Vidare anförs i motionen att bör pröva att främja effektivare energianvändning genom ett system med vita certifikat, och det efterfrågas ett tillkännagivande om att införa ett sådant system (yrkande 12). I motion 2013/14:N374 av m.fl. (S) efterfrågas ett tillkännagivande om ett statligt energisparlån. Ett sådant lån skulle kunna dra nytta av statens låga upplåningskostnader och eliminera de marginaler som bankerna har i sin utlåning. Detta för att stimulera energieffektivisering av bostäder och skapa arbetstillfällen utan någon långsiktig kostnad för staten. I kommittémotion 2013/14:N215 av m.fl. (MP) argumenterar motionärerna för att behöver införa ett system för smart energianvändning, och att alla internationella erfarenheter visar att ett system med vita certifikat är effektivt och fungerar som drivkraft. Motionärerna anser därför att skyndsamt bör införa ett system med vita certifikat (yrkande 2). I motionen anförs även att staten bör inrätta en investeringsfond för att skynda på energieffektivisering i bostäder och skapa nya jobb inom området. Från fonden ska de företag som arbetar med energieffektivisering kunna låna för att göra effektiviseringar direkt hos en kund mot en avbetalning utifrån den insparade el- och värmekostnaden (yrkande 8). I kommittémotion 2013/14:C390 av m.fl. (SD) yrkande 8 framhålls att energieffektiviseringen går för långsamt. Motionärerna föreslår därför att det införs ett energieffektiviseringslån för att underlätta finansiering av energieffektiviseringsåtgärder, vilket väntas skapa fler arbetstillfällen och energieffektiva bostäder. Vidare anger motionärerna att kommunala särkrav rörande energi kan vara problematiska och föreslår ett nationellt energikrav för bostäder som kan göra lågenergihus billigare. Utskottet har vid ett flertal tillfällen tagit ställning till motioner om energieffektivisering och s.k. vita certifikat. Utskottet behandlade frågan om vita certifikat (bet. 2012/13:NU17) då utskottet bl.a. anförde följande: Utskottet har vid upprepade tillfällen ställt sig tveksamt till införandet av ett system med vita certifikat. Det finns inga skäl att ompröva denna ståndpunkt, utan utskottet hänvisar till vad det anförde i frågan (bet. 2011/12:NU4). Utskottet vill dessutom ta tillfället i akt och påminna om slutsatser i delanalysen av genomförandet av energieffektiviseringsdirektivet i , nämligen att en förstärkning av befintliga styrmedel i regel är att föredra framför inrättande av helt nya styrmedel, eftersom det finns erfarenhet om genomförande och verifiering av befintliga styrmedel, vilket är viktigt då tiden för genomförande av energieffektiviseringsdirektivet är kort. Därefter kan det, vilket även menar, bli aktuellt med nya styrmedel för att nå de ambitiösa och uppsatta målen. Här är det dock viktigt att komma ihåg att regeringen nu arbetar med hur energieffektiviseringsdirektivet lämpligast införs i . Det är fortfarande utskottets uppfattning att inte ska uttala sig till förmån för införandet av ett system med vita certifikat. En avvikande uppfattning redovisades i en reservation (S, MP och V). Mål för energieffektivisering i har beslutat att målet för energieffektivisering är effektivare energianvändning 2020 jämfört med (prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25). Målet uttrycks som ett sektorsövergripande mål om minskad energiintensitet om . I budgetpropositionen (prop. 2013/14:1 utg.omr. 21) nämns att både och bedömer att energiintensitetsmålet om inte kommer att nås med befintliga styrmedel. trädde och rådets direktiv /27/EU om energieffektivitet i kraft (energieffektiviseringsdirektivet). I direktivet ställs krav på medlemsstaterna att sätta ett vägledande, nationellt mål för energieffektivisering som bidrar till EU:s mål om energieffektivisering till 2020. anmälde till kommissionen att det mål om effektivare energianvändning till 2020 som antagits av är vägledande mål. Genomförande av energieffektiviseringsdirektivet i I budgetpropositionen (utg.omr. 21) framgår att regeringen kommer att lämna förslag till om hur energieffektiviseringsdirektivet ska genomföras i . Förslaget kommer att omfatta förslag på ändringar i lagstiftningen och på utvecklade styrmedel och insatser för energieffektivisering i så gott som hela energisystemet, från energiomvandling till slutanvändning. Förslag till strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader och presenterade rapporten till nationell strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader. Bakgrunden till rapporten är att regeringen, som en del i genomförandet av energieffektiviseringsdirektivet, uppdrog åt myndigheterna att tillsammans utarbeta ett förslag till en sådan strategi. Förslaget innehåller bl.a. styrmedel och åtgärder som stimulerar kostnadseffektiv renovering av byggnader. I budgetpropositionen (utg.omr.