bet · H101TU20 · 2014-06-16 00:00:00 — Detta omfattar ny- och ombyggnadsåtgärder som ofta tar ny mark i anspråk, t.ex. nya väg- eller bansträckningar. Slutsatserna i granskning av statens satsningar på trafikinfra- struktur (RiR 2012:21) uppmärksammas av m.fl. (MP) i mot- ion 2012/13:T18. Det gäller framför allt statens tillämpning av fyrstegsprinci- pen i samband med infrastruktursatsningar, en modell vars syfte är att under- lätta planeringsprocessen. Enligt bedömning har regeringen inte konsekvent tillämpat fastlagda transportpolitiska principer om effektiva åtgärdsval. Mot denna bakgrund anser motionärerna att fyrstegsprincipen bör upphöjas till lag, vilket skulle tydliggöra dess roll och funktion i planerings- processen (yrkande 1). En sådan åtgärd skulle påskynda processen men även spara resurser och gynna miljöskyddet i samband med stora infrastrukturpro- jekt. Motionärerna delar också uppfattning om att det behövs tydligare riktlinjer och en bättre reglering av fyrstegsanalyserna som också ska innehålla obligatoriska redovisningar av hur alternativa lösningar har utretts (yrkande 2). Regeringens hittillsvarande tillämpning av fyrstegsprincipen har inte kunnat dra fördel av alla de möjligheter den erbjuder. motionärerna externa kvalitetssäkringar av stora infrastruktursatsningar i den Motionärerna föreslår likaså att större resurser ska läggas på åtgärder som följer av de två första stegen i fyrstegsprincipen, vilket betyder att staten i första hand ska överväga sådana åtgärder som kan minska transportbehovet eller att utnyttja alternativa transportsätt. inte möjligt, bör man pröva hur det befintliga transportsystemet kan utnyttjas effektivare (yrkande 3). Det skulle enligt motionärerna bidra till att många samhällsekonomiskt betungande och överflödiga infrastruktursats- ningar kan undvikas. rekommenderar i sin granskning att alla transportslag bör kunna bära sina marginalkostnader för t.ex. slitage och miljöpåverkan, en upp- fattning som m.fl. (MP) delar i motion 2012/13:T18 (yr- kande 4). Därför ställer sig motionärerna bakom idén att styrmedelsanalyser ska ligga till grund för åtgärdsplaneringen och ingå som en integrerad del i Att regeringen, som framhåller, inte har ef- terfrågat sådant underlag från har enligt motionärerna inneburit att många möjliga och effektivare lösningar aldrig har kommit att övervägas. För att uppnå bättre effektivitet när beslutade åtgärder ska genomföras fö- reslår m.fl. (S) i motion 2012/13:T17 att verktyg tas fram för att kontrollera att den s.k. fyrstegsprincipen tillämpas när större investeringar görs (yrkande 5). m.fl. (MP) återkommer i motion 2013/14:T521 till fyrs- tegsprincipen och uppmanar regeringen att i regleringsbreven tydliggöra för ansvariga myndigheter hur fyrstegsprincipen ska tillämpas i trafikplaneringen och att de två första stegen ska tillmätas större vikt vid planeringen (yr- kande 8). En sådan åtgärd skulle göra det lättare att omfördela resurser inom ramen för den nationella planen och därmed bidra till att planens mål kan upp- nås med ett större mått av kostnadseffektivitet. m.fl. (MP) föreslår i motion 2013/14:T526 att ska omfördela resurser inom ramen för den nationella planen till förmån för åtgärder som påverkar transportbehovet, dvs. steg 1- och steg 2-åtgärder (yr- kande 14). Utskottet vill inledningsvis betona att och regeringen vid upprepade tillfällen har framhållit att det är angeläget att tillämpa ett trafikslagsövergri- pande synsätt vid överväganden om vilka åtgärder som behöver vidtas för att utveckla transportsystemet och att de föreslagna åtgärderna analyseras utifrån fyrstegsprincipen. Motioner om att förbättra tillämpningen av fyrstegsprincipen har framförts . Utskottet behandlade senast i betänkande 2012/13:TU2 fram- ställningar om att fyrstegsprincipen inte tas på allvar i planeringen. I propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118, bet. 2011/12:TU13, rskr. 2011/12:257) föreslog regeringen att den formella fysiska planeringen skulle föregås av en förberedande studie som innebar en förutsättningslös transportslagsövergripande analys med tillämp- ning av fyrstegsprincipen. Regeringen anförde att den förberedande studien ska behandla vilka typer av åtgärder, oavsett transportslag, som är möjliga för att lösa ett transportproblem och att det är först om den förberedande studien leder fram till att lösningen är en konkret väg- eller järnvägsbyggnadsåtgärd som den fysiska planeringen ska starta. Regeringen betonade i propositionen vikten av att analyser enligt fyrstegsprincipen utförs och att det görs på ett effektivt sätt. Regeringen aviserade också att tydligare krav skulle ställas på att genomföra förberedande studier med analyser enligt fyrstegs- principen. Trafikanalys skulle också bistå regeringen med att utvärdera om tillämpar fyrstegsprincipen på avsett vis. Utskottet vill påminna om att regeringen också underströk i den senaste infrastrukturpropositionen (prop. 2012/13:25 Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem) att fyrstegsprincipen är en viktig utgångspunkt för förslagen i propositionen liksom för den fortsatta förvaltningen och utveckl- ingen av transportsystemet. Det framhölls att planeringen för utvecklingen av transportsystemet enligt fyrstegsprincipen väntas bidra till kostnadseffektiva lösningar som beaktar alla trafikslag och färdmedel liksom alla typer av åtgär- der. Regeringen betonade att många av de kapacitets- och effektivitetsbrister som finns eller kan komma att uppstå i transportsystemet kan åtgärdas utan kostsamma investeringar. Genom att konsekvent tillämpa fyrstegsprincipen vid analysen av trafikproblem och transportbehov hävdade regeringen att åt- gärder i steg 1–3 i många fall kan visa sig tillräckliga. I förslag till nationell plan för transportsystemet 2014–2025, som redovisades (2009:97), underströks att fyrstegsprincipen har tillämpats i arbetet med planen. I arbetet genomfördes även en utfrågning un- der med företrädare för län och regioner där tillämpningen av fyr- stegsprincipen stod i fokus. Verket har i sitt förslag till nationell plan listat olika möjliga åtgärder i transportsystem med utgångspunkt från fyrstegsprin- cipen. Ett stort antal åtgärder föreslogs inom de olika stegen 1–4. Trafikanalys har kvalitetsgranskat förslag till nationell plan (2013:11). Trafikanalys konstaterar att en positiv utveckling har skett men att det återstår ytterligare utvecklingsarbete innan såväl planering som granskning fullt ut uppfyller förväntningarna i det nya planeringssystemet. Att fullt ut till- lämpa bl.a. fyrstegsprincipen är sannolikt en kritisk framgångsfaktor i det fort- satta arbetet, anser myndigheten. Utskottet vill också särskilt lyfta fram att tillsammans med och Kommuner och Landsting har tagit fram en handled- ning över arbetsmetodiken och redovisningen av analysen av tänkbara åtgär- der i transportsystemet enligt fyrstegsprincipen. studier – nytt steg i planering av transportlösningar (2012:206) togs fram hös- ten 2012 och tillämpas nu i myndighetens verksamhet. hålls att åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen bidrar till en tydligare metodik för planeringens tidigare skede. Den förordade metodiken innebär att lösningar på problem som yttrar sig eller förutses i transportsystemet övervägs gemensamt av parterna m.fl. aktörer och intressenter med stöd i fyrstegsprincipen. klargörs i sammanhanget att man i första hand söker lösningar som påverkar efterfrågan på transporter och i andra hand sådana som effektiviserar använd- ningen av det befintliga transportsystemet. Handledningen pekar på att även icke-fysiska åtgärder av typen informations- och kunskapshöjande insatser ska inkluderas bland åtgärdsförslagen. Först i tredje och fjärde hand övervägs om- byggnad och nybyggnad. handledning redogör också för det re- kommenderade innehållet vid redovisningen av en åtgärdsvalsstudie; bl.a. för- tydligas att det ska redovisas hur fyrstegsprincipen har tillämpats vid valet av Den beslutade nationella planen 2014–2025 inkluderar åtgärder inom samtliga de olika stegen 1–4. Regeringen klargör i beslutet att den stat- liga ramen för utveckling av transportsystemet som uppgår till 281 miljarder kronor bl.a. kommer att fördelas på åtgärder som i förslag till nationell plan benämns åtgärdsområden. Regeringen framhåller att åtgär- derna konkretiserar fyrstegsprincipens alla steg. Bland dem återfinns åtgärder för bättre nyttjande av befintlig infrastruktur, åtgärder som styr behovet av transporter genom val av trafikslag, forskning och innovation som bidrar till effektivisering av fordon och infrastruktur samt mindre ombyggnader och ny- Regeringen anger i sammanhanget att trimnings- och effektiviseringsåtgärder är relativt små men av stor betydelse för att utveckla den befintliga infrastrukturen för att nå den övergri- pande målsättningen för jobb och tillväxt i hela landet. att väl avgränsade och samhällsekonomiskt effektiva ombyggnadsåtgärder i den befintliga infrastrukturen har god potential att kostnadseffektivt bidra till uppfyllelse av de transportpolitiska målen. Ett särskilt fokus för planering och genomförande av trimningsåtgärderna bör enligt regeringen vara att skapa bättre möjlighet för fungerande persontrafik, inklusive cykling, och därigenom En grundläggande tillgänglighet i hela landet ska också ut- Trimnings- och effektiviseringsåtgärder är relativt små. ger också stor nytta för näringslivets transporter, exempelvis satsningar på an- slutningar till terminaler och hamnar, ramper, stigningsfält, mötesspår, för- stärkt kraftförsörjning och åtgärder i farleder. Även utveckling och använ- dande av it-åtgärder ingår. Exempel på it-åtgärder är variabla meddelandeskyl- tar och informativa styrmedel, såsom trafikinformation. för enligt regeringen planera för ökat genomförande av förbättrings- och om- byggnadsåtgärder i befintlig infrastruktur enligt ovan med fokus på kapacitet Utskottet välkomnar detta. Av redovisningen ovan framgår att fyrstegsprincipen är väl beaktad i den transportpolitiska planeringsprocessen. Utskottet finner följaktligen inga skäl att vidta ytterligare åtgärder på området. Mot bakgrund av redovisade åtgärder vad gäller fyrstegsprincipen avstyrker utskottet motionerna 2012/13:T17 (S) yrkande 5, 2012/13:T18 (MP) yrkandena 1–4, 2013/14:T521 (MP) yrkande 8 och 2013/14:T526 (MP) yrkande 14. Utskottets förslag i korthet tillkännager för regeringen att ett tydligare regelverk bör utarbetas för medfinansiering. bifaller där- med helt eller delvis två motionsförslag om detta. Utskottet under- stryker att sådana medfinansieringsavtal måste föregås av klara för- handlingar mellan stat och kommun. avslår vidare mot- ionsförslag om s.k. OPS-finansiering och om finansiering från EU. Utskottet pekar bl.a. på att redan deltar aktivt i sökandet av bidrag från EU. Jämför reservationerna 7 (M, FP, C, KD) och 8 (S, MP). Investeringar i transportinfrastruktur finansieras huvudsakligen med anslag på statens budget. Detta är i enlighet med huvudprincipen i 7 kap. 5 § budgetlagen (2011:203), enligt vilken andra tillgångar än anläggningstillgångar som an- vänds i statens verksamhet ska finansieras med anslag (eller inkomst från för- säljning av egendom). Vägar och järnvägar räknas till sådana tillgångar. Sta- tens utgifter för investeringar i transportinfrastruktur redovisas således som huvudprincip mot anslag direkt vid investeringstillfället. kan dock under vissa förutsättningar besluta att investeringar i transportinfrastruktur får finansieras på annat sätt. beslutade om en statlig planeringsram för åtgärder i transportsystemet på för åren 2014–2025 (prop. 2012/13:25, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119). Av regeringens fast- ställelsebeslut av den nationella planen för utveckling av trans- portsystemet och de ekonomiska ramarna för länsplaner för regional transpor- tinfrastruktur för perioden –2025 (dnr N2014/1779/TE m.fl.) framgår vi- dare att totalt ca beräknas kunna tillföras planeringssyste- met genom intäkter från trängselskatter, brukaravgifter och bidrag från kom- muner, regioner eller företag. I propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (prop. 2012/13:25) meddelade regeringen sin avsikt att i fråga om medfinan- siering genom bidrag från kommuner, landsting och företag (inklusive s.k. för- skottering) tillämpa en liknande ordning som för lånefinansiering, varigenom i behandlingen av budgetpropositionen bemyndigar regeringen att besluta om finansieringsramar. I partimotion 2012/13:T320 invänder m.fl. (V) mot att rege- ringen i allt större utsträckning tillgriper medfinansiering som metod för att betala nya järnvägssatsningar. Det innebär att enskilda kommuner, landsting och regioner tvingas bära en del av kostnaderna för infrastrukturprojekt som borde betraktas som nationella angelägenheter. Motionärerna vill därför att klargör för regeringen att denna finansieringsform inte bör användas för infrastrukturplanering av nationellt intresse (yrkande 20). I motion 2013/14:T16 anför m.fl. (S) i yrkande 4 att det i längden inte är hållbart med en alltför stor andel medfinansiering. Motionärerna vill inte avbryta befintliga medfinansieringsavtal men lyfter fram den kritik mot medfinansiering som framförts av och Kommuner och Landsting, (SKL). granskning visar att medfinansierade, mindre samhällsekonomiskt lönsamma projekt har fått förtur framför andra projekt. Detta innebär att resursstarka kommuner som går in med finansiering ges möjlighet att gå före i kön eller medför att staten pres- sar kommuner på omfattande medfinansiering för att projekt som kommunen har efterfrågat ska genomföras . Motionärerna understry- ker att staten måste ta det huvudsakliga finansieringsansvaret för transportin- frastrukturen. I lägen då medfinansiering innebär klara fördelar för båda parter, exempelvis där stora exploateringsintäkter finns, anser motion- ärerna dock att det bör tas fram en hållbar modell för detta. De efterlyser också ett tydligt regelverk för medfinansiering. I motion 2013/14:T396 vill Per Åsling och (båda C) att regeringen ger i uppdrag att identifiera tio samhällsviktiga infra- strukturprojekt som kan lämpa sig för OPS-finansiering, dvs. Som skäl anger motionärerna att de investeringar inklusive med- finansiering som transportplanen 2014–2025 förutsätter visserligen uppgår till ca men att det behövs ytterligare resurser för nödvändiga infrastrukturprojekt. finansieras största delen över statsbudgeten, men för att framtidssäkra svensk ekonomi är det nödvändigt att hitta nya finan- sieringsvägar för infrastrukturen. Mot denna bakgrund bör därför staten införa OPS-lösningar där finansiärerna får avkastning på sina investeringar genom nyttjandeavgifter. För planering och delfinansiering av infrastrukturprojekt vill m.fl. (S) i motion 2013/14:T517 påminna om att måste utnyttja de möjligheter som de transeuropeiska transportnätet TEN-T och Fonden för ett sammanlänkat erbjuder (yrkande 5). Detta gäller inte minst de om- fattande järnvägsinvesteringar som måste göras. Inledningsvis vill utskottet påminna om ring av statlig infrastruktur (RiR 2011:28) som visar att den medfinansierings- politik som regeringen har tillämpat uppvisar klara brister. riktade också i betänkande 2012/13:TU2 Transportsystemets inriktning stark kritik mot regeringens politik för medfinansiering. Utskottet uttalade i betänkandet att granskning tydligt påvisat att rege- ringens medfinansieringspolitik har haft stora brister och att infrastruktursats- ningar ska styras utifrån samhällsekonomisk nytta, inte av enskilda kommu- ners eller regioners ekonomiska styrka och möjligheter till politisk påtryck- ning. Utskottet anförde vidare att om inte denna utveckling bryts finns det risk att mer resurssvaga kommuner och regioner inte kommer att få ta del av stat- liga investeringsmedel i samma utsträckning som tidigare, vilket ytterligare försämrar förutsättningarna för tillväxt i dessa områden. Utskottet ansåg, vil- ket också gav regeringen till känna (rskr. 2012/13:119), att rege- ringen borde ta fram tydliga principer för medfinansiering för att komma till rätta med de brister som granskning har visat. Som tydligt framgår av granskning har vissa kommuners och regioners vilja till medfinansiering gjort att samhällsekonomiskt mindre lönsamma projekt har fått förtur framför samhällsekonomiskt mer lönsamma. Utskottet vill i detta sammanhang åter understryka att infrastruktursatsningar ska styras utifrån nationella behov på en samhällsekonomiskt rationell grund, inte av enskilda kommuners eller regioners ekonomiska styrka och möjligheter till politisk påtryckning. Statens prioriteringar ska inte kunna påverkas av vilka kommuner som kan skjuta till ett bidrag, och resursstarka kommuner ska där- med inte kunna köpa sig före i kön. Enligt utskottets mening riskerar det stat- liga ansvaret för en sammanhållen planering av utbyggnaden av in- frastruktur att påverkas negativt av den förda medfinansieringspolitiken. Ut- skottet anser därför att inslagen av förskottering och medfinansiering måste minska . För lägen när medfinansiering innebär klara fördelar för båda parter menar dock utskottet att en hållbar modell för detta bör arbetas fram. Utskottet noterar att regeringen i uppdraget med att ta fram förslag till en nationell trafikslagsövergripande plan m.m. –2025 beslutade att arbete med medfinansiering genom bidrag ska genomföras enligt vissa riktlinjer (N2012/6395/TE). Enligt utskottets me- ning är detta emellertid inte tillräckligt för att stilla de farhågor som nämnts ovan. Det kan här vara på sin plats att också påminna om den starka kritik av regeringens politik för medfinansiering som SKL har framfört. Exempel på regeringens tillkortakommanden i denna fråga illustrerades tydligt av de båda nya broprojekten i och kommuner där finansieringsavtalen med de berörda kommunerna hade förhandlats fram utifrån såväl oklara som ofullständiga förutsättningar. Utskottet vill därför understryka att eventuella medfinansieringsavtal måste föregås av klara förhandlingar mellan stat och kommun där staten inte ska kunna pressa kommunerna till dyra och ogenom- Utskottet anser sammanfattningsvis att bör rikta ett tillkännagi- vande till regeringen om behovet av ett tydligare regelverk för medfinansie- Därmed tillstyrker utskottet motion 2013/14:T16 (S) yrkande 4 och till- styrker delvis motion 2012/13:T320 (V) yrkande 20. I motion 2013/14:T396 (C) förespråkas OPS-finansiering för infrastrukturpro- Utskottet vill med anledning av detta påminna om att regeringen i propo- sition 2012/13:25 understrukit att infrastrukturinvesteringar i normalfallet fi- nansieras med anslag och att lånefinansiering endast undantagsvis bör använ- das för finansiering av åtgärderna i planeringsramen. Av detta följer att rege- ringen inte heller anser att offentlig-privat samverkan (OPS) i form av extern lånefinansiering (dvs. utanför Riksgälden) bör användas som huvudregel vid utbyggnaden av infrastruktur. Regeringen anförde vidare att det är osäkert i vilken utsträckning OPS ge- nerellt kan innebära effektivitetsvinster i förhållande till andra entreprenadfor- mer, och regeringen bedömde att en mycket stor del av de fördelar som anges för OPS kan uppnås genom funktionsentreprenader och funktionsentreprena- der med helhetsåtaganden. Regeringen pekade på att det är otvivelaktigt att staten lånar billigare än ett privat bolag och att kapitalkostnaderna för staten skulle öka vid ett val av OPS som finansieringsform. ens uppfattning i frågan och avstyrker därför motion 2013/14:T396 (C). I motion 2013/14:T517 (S) yrkande 5 betonar motionärerna hur viktigt det är att som medlem i EU faktiskt utnyttjar möjligheten att söka bidrag genom Fonden för ett sammanlänkat för planering och delfinansiering Utskottet delar denna uppfattning och vill i samman- hanget inledningsvis påminna om att utskottet i betänkande 2012/13:TU2 ställt sig bakom regeringens uppfattning om det transeuropeiska transportnätverkets (TEN-T) betydelse för ett väl fungerande europeiskt transportsystem, och i likhet med regeringen gör utskottet bedömningen att det är positivt att ett fler- tal sträckor i är upptagna på listan över prioriterade projekt i förord- ningen för infrastrukturfonden. EU ger bidrag till projekt och studier för investeringar i transport- infrastruktur som ingår i TEN-T. gått till 200–. Av årsredovisningen för staten 2013 2013/14:101) framgår att utfallet blev , varav 260 har använts till att slutföra projektet . Utskottet delar också regeringens uppfattning som återges i budgetpropo- sitionen (prop. 2013/14:1), om att det är angeläget att deltar aktivt i sökandet av bidrag från budgeten för TEN-T. Det förtjänar att påpekas att och 2013 hade ansökt om medel med anledning av kommissionens utlysningar för både det ettåriga och det fleråriga programmet. Av budgetpropositionen framgår också att kommissionen be- slutade att bevilja TEN-T-bidrag för 21 projekt där svenska aktörer ingår. Utskottet vill i sammanhanget även peka på att i decem- ber 2013 offentliggjorde en ny utlysning om finansiellt stöd inom ramen för TEN-T. har haft i uppdrag att koordinera alla ansökningar. An- sökningarna som upprättades av svenska aktörer, eller där svenska aktörer in- går i en ansökan som upprättades av utländska aktörer, skulle godkännas av innan de lämnades in till EU. Regeringen beslutade att tillstyrka 21 ansökningar för projekten som omfattar väg, järnväg, luft och sjöfart. Utskottet välkomnar detta. gör utlysningar som omfattar 12 000 miljo- ner euro, vilket är en stor del av budgeten för programperioden –2020. Utlysningen omfattar samtliga trafikslag och utöver fysiska projekt, även bl.a. ITS, SESAR, nya teknologier samt sjömotorvägar. Med anledning av detta ordnade ett informationsmöte om vilka typer av projekt det går att söka bidrag för, hur processen ser ut och hur man söker bidrag. Statssekreterare lyfte vid detta sammanhang fram vikten av att är aktivt och tar del av EU-budgeten. Statssekrete- raren konstaterade också att har varit mycket framgångsrikt under fö- regående programperiod (2007–2013) när det gällde att få bidrag. Utskottet anser sammanfattningsvis att önskemålet i motion 2013/14:T517 (S) yrkande 5 är väl tillgodosett. Motionsyrkandet avstyrks därför. Nationell plan för transportsystemet och länsplaner för regional transportinfrastruktur Utskottets förslag i korthet avslår samtliga motionsförslag om förändrade ekono- miska ramar för åtgärder i den statliga transportinfrastrukturen un- der perioden –2025 liksom om inriktningen på infrastruktur- satsningarna i åtgärdsplaneringen. Utskottet anser att regeringen har genomfört en angelägen satsning på trafikens infrastruktur och att betydande satsningar i ett hållbart transportsystem härigenom kom- mer att kunna genomföras. Jämför reservationerna 9 (S), 10 (MP), 11 (SD) och 12 (V). Ny nationell plan för transportsystemet I skrivelse 2013/14:233 redogör regeringen för åtgärdsplaneringen som har lett fram till regeringens beslut om fastställelse av en nationell trafikslagsövergri- pande plan för utveckling av transportsystemet 2014–2025 och fastställelse av definitiva ekonomiska ramar för trafikslagsövergripande länsplaner för reg- ional transportinfrastruktur . Den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transport- systemet för perioden –2025 ska bidra till att nå det övergripande målet för transportpolitiken med de tillhörande och jämbördiga funktions- och hän- synsmålen. Det övergripandet målet ska säkerställa en samhällsekonomiskt ef- fektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och nä- ringslivet i hela landet. Funktionsmålet ska främja en grundläggande tillgäng- lighet och bidra till utvecklingskraft i hela landet, medan hänsynsmålet ska medverka till högre säkerhet samt förbättrad miljö och hälsa.