bet · H101CU32 · 2014-05-27 00:00:00 — 2013/14:CU32 Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov I detta betänkande behandlar civilutskottet proposition 2013/14:127 Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov och tre motioner som väckts med anledning av propositionen. I propositionen föreslås ändringar i . Syftet med ändringarna är att förenkla regelverket så att det inte ställs krav på bygglov i större utsträckning än vad som är motiverat utifrån samhällets behov av att säkerställa att bebyggelsen utvecklas på ett lämpligt och hållbart sätt. Ändringarna innebär att de åtgärder som ska kunna vidtas utan krav på bygglov utökas med ytterligare åtgärder. För det första ska större komplementbyggnader och mindre bostäder på sammanlagt kunna uppföras. För det andra ska en- och tvåbostadshus kunna byggas till med högst . På en- och tvåbostadshus ska också högst två takkupor kunna byggas. Slutligen ska enbostadshus kunna inredas med ytterligare en bostad. Åtgärderna utan krav på bygglov ska kunna vidtas i strid med detaljplan. I den utsträckning som anmälningsskyldighet införs på förordningsnivå för att vidta åtgärderna krävs tekniskt samråd endast om beslutar att ett sådant samråd behövs. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår att antar regeringens lagförslag och avslår motionerna. I betänkandet finns åtta reservationer och ett särskilt yttrande. Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om ändring i (2010:900). Därmed bifaller proposition 2013/14:127 och avslår motionerna 2013/14:C9 av Amineh Kakabaveh m.fl. (V) och 2013/14:C11 av och (båda MP) yrkande 3. Reservation 1 (MP) Reservation 2 (V) 2013/14:C11 av och (båda MP) yrkande 2. Reservation 3 (MP) Reservation 4 (V) – motiveringen 2013/14:C10 av m.fl. (S) yrkandena 1 och 2 samt 2013/14:C11 av och (båda MP) yrkandena 1 och 4. Reservation 5 (S) Reservation 6 (MP) Reservation 7 (SD) Reservation 8 (V) – motiveringen Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (FP), (M), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (S), (M), (MP), (SD), (S), (C), (KD) och Amineh Kakabaveh (V). I detta betänkande behandlar civilutskottet proposition 2013/14:127 Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov samt de motioner som väckts med anledning av propositionen. Propositionen innehåller ett förslag om ändringar i (2010:900), förkortad PBL. Lagförslaget har följande bakgrund. gav regeringen i uppdrag att, utöver utredningens ursprungliga uppdrag att se över möjligheterna till effektivisering av plangenomförandeprocessen, även utreda förutsättningarna för att förenkla och förkorta plan- och byggprocessen (dir. 2012:114). Utredningen föreslog i slutbetänkandet En effektivare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34) bl.a. att fler åtgärder än skulle undantas från kravet på bygglov. Betänkandet har remissbehandlats. gav regeringen i uppdrag att utreda förutsättningarna för att utöka den tillåtna storleken på sådana komplementbyggnader i anslutning till en- och tvåbostadshus som enligt 9 kap. 4 § första stycket 3 PBL är undantagna från kravet på bygglov. överlämnade rapporten att föreslå ytterligare åtgärder som kan undantas från kravet på bygglov – Friggebodar m.m. (rapport 2013:35). På grund av den korta remisstiden hölls också ett remissmöte. Som en följd av den skyldighet som framgår av 8 kap. 19 § plan- och byggförordningen (2011:338) lämnade en skrivelse med förslag till ändringar i PBL, huvudsakligen i de avsnitt som berör bygglovsprocessen samt i viss utsträckning hanteringen av detaljplaner (dnr S2012/4158/PBB). skrivelse föranledde att upprätta promemorian Vissa plan- och byggfrågor. Promemorian har remissbehandlats. Lagrådet har yttrat sig över de lagförslag som arbetats fram inom . De lagändringar som regeringen föreslår i den nu aktuella propositionen utgår delvis från lagens lydelse enligt förslag till ändringar i i två tidigare framlagda propositioner, nämligen proposition 2013/14:59 Fler bostäder åt unga och studenter och 2013/14:125 Avskaffande av den obligatoriska byggfelsförsäkringen och ny lag om färdigställandeskydd. De aktuella lagförslagen i dessa propositioner har sedermera antagits av (SFS 2014:224 och SFS 2014:228). Tre motioner har väckts med anledning av propositionen. Vid civilutskottets sammanträde beslutade utskottet att ge tillfälle att yttra sig över propositionen och de väckta motionerna i de delar de berör utskottets beredningsområde. lämnade sitt yttrande till civilutskottet (yttr. 2013/14:KU6y). Vidare gav utskottet presidiet i uppdrag att till sammanträdet bjuda in företrädare för olika myndigheter m.fl. för att få ytterligare information i ärendet. Vid detta sammanträde gavs utskottets ledamöter möjlighet att ställa frågor om lagförslaget till statsrådet med medarbetare samt till företrädare för och Kommuner och Landsting. En skrivelse har kommit in till utskottet med ett uttalande från . Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1 och lagförslaget i bilaga 2. Motionsförslagen finns i bilaga 1. yttrande finns i bilaga 3. Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag och avslår de motstående motionsförslagen. Jämför reservationerna 1 (MP) och 2 (V) samt särskilt yttrande (S). I proposition 2013/14:127 lägger regeringen fram ett förslag om ändringar i (2010:900), förkortad PBL, som bl.a. har till syfte att förenkla regelverket. Tre motioner har väckts med anledning av propositionen. I en av dessa motioner, 2013/14:C9 (V), föreslås att ska avslå regeringens lagförslag i dess helhet. Vidare finns i motion 2013/14:C11 (MP) förslag om att ska avslå en del av lagförslaget. I övrigt innehåller denna motion, liksom motion 2013/14:C10 (S), förslag om tillkännagivanden till regeringen. Utskottet har disponerat betänkandet så att först behandlas regeringens lagförslag och de två motionsyrkandena om avslag på hela eller en del av lagförslaget. Därefter behandlas ett motionsyrkande om ett tillkännagivande om regleringen av anmälningsplikten för vissa åtgärder. Avslutningsvis behandlar utskottet förslag om tillkännagivanden om behovet av en utvärdering av lagändringarna. I propositionen föreslås att ska anta regeringens förslag till lag om ändring i . Syftet med de ändringar som föreslås i lagförslaget är att förenkla regelverket så att krav på bygglov inte ställs i större utsträckning än vad som är motiverat utifrån samhällets behov av att säkerställa att bebyggelsen utvecklas på ett lämpligt och hållbart sätt. Ändringarna innebär i korthet att de åtgärder som ska kunna vidtas utan krav på bygglov utökas med ytterligare åtgärder. För det första ska större komplementbyggnader och mindre bostäder på sammanlagt kunna uppföras. För det andra ska en- och tvåbostadshus kunna byggas till med högst . På en- och tvåbostadshus ska också högst två takkupor kunna byggas. Slutligen ska enbostadshus kunna inredas med ytterligare en bostad. Åtgärderna utan krav på bygglov ska kunna vidtas i strid med detaljplan. I den utsträckning som anmälningsskyldighet införs på förordningsnivå för att vidta åtgärderna krävs tekniskt samråd endast om beslutar att ett sådant samråd behövs. Lagändringarna föreslås träda i kraft . I motion 2013/14:C9 av Amineh Kakabaveh m.fl. (V) föreslås att ska avslå regeringens lagförslag i dess helhet. Motionärerna framhåller att förslaget inte bidrar till en lösning av bostadsbristen men kan leda till en ökad uthyrning av bostäder med osäkra hyresvillkor. Vidare anser motionärerna att detaljplanens funktion riskerar att undergrävas och att möjligheten till planering och demokratisk styrning av bebyggelseutvecklingen försvagas. Avslutningsvis hänvisar motionärerna till den kritik som Lagrådet framfört mot lagförslaget i fråga om bl.a. bristande beredning och inskränkning av grannars möjlighet att påverka åtgärder i omgivningen. och (båda MP) föreslår i motion 2013/14:C11 yrkande 3 att ska avslå förslaget om att det inte ska krävas bygglov för att inreda ytterligare en bostad i ett enbostadshus. Motionärerna framhåller att ett ökat antal bostäder kan leda till att den kommunala infrastrukturen i det aktuella området blir underdimensionerad. Det gäller bl.a. va-systemen, elnäten och tillgången till kollektivtrafik. I motionen riktas även kritik mot lagförslaget i andra delar. Denna kritik utmynnar emellertid i förslag om tillkännagivanden till regeringen. Dessa yrkanden behandlas nedan under rubrikerna Regleringen av anmälningsplikten respektive Utvärdering av lagändringarna. kan inledningsvis konstatera att regeringens förslag om nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov har väckt ett stort intresse och uppmärksammats av berörda organisationer, media och en bred allmänhet. Uppmärksamheten har framför allt gällt lagförslagets sakliga innehåll med förenklade bestämmelser för vissa byggnadsåtgärder, men också det förhållandet att förslaget har föregåtts av ett utredningsarbete och en beredningsprocess med delvis snäva tidsramar. Även motionerna tar upp regeringens förslag med utgångspunkt i dessa båda aspekter. I en av motionerna leder bedömningen fram till att lagförslaget helt bör avslås. De två andra motionerna innebär i huvudsak ett stöd för regeringens förslag, men i en av dem föreslås att ska avslå en begränsad del av lagförslaget. I övrigt innehåller dessa motioner förslag om tillkännagivanden som utskottet återkommer till senare i betänkandet. Utskottet tar först ställning till motion 2013/14:C9 (V) där det yrkas avslag på propositionen i sin helhet. Motionärerna anser att den beredning som föregått propositionen har varit otillräcklig och att lagförslaget innebär en inskränkning av grannars möjlighet att påverka omgivningen som kan strida mot bestämmelser om egendomsskydd. När det gäller det sakliga innehållet i propositionen framhåller motionärerna att lagförslaget kommer att ha ett mycket begränsat värde i arbetet med att minska bostadsbristen och att möjligheten för kommunerna att styra bebyggelseutvecklingen genom detaljplan har fått ge vika för de enskilda villaägarnas intresse. De förstnämnda frågorna om beredningen av lagförslaget respektive grannars och närboendes rätt till domstolsprövning, dvs. förslagets förenlighet med , har tagits upp av Lagrådet och därefter kommenterats av regeringen i propositionen. Sammanfattningsvis avstyrkte Lagrådet förslaget i den del det avser komplementbostadshus med hänvisning till att det inte har beretts så som föreskrivs i regeringsformen (7 kap. 2 §) och ansåg vidare att det inte är utrett att lagförslaget uppfyller konventionskraven på grannars rätt till domstolsprövning. Regeringen anför däremot att beredningen har varit tillräckligt väl avvägd med hänsyn till lagstiftningsärendets karaktär och att regeringsformens beredningskrav således är uppfyllt. Till grund för sin bedömning anför regeringen bl.a. att tidsramarna för remissbehandlingen visserligen har varit snäva men att alla berörda instanser har getts tillfälle att lämna synpunkter på förslaget både skriftligen i det ordinarie remissförfarandet och muntligen vid ett remissmöte. Regeringen framhåller även att lagförslagen huvudsakligen är en vidareutveckling av redan gällande undantagsregler för s.k. friggebodar och att det inte handlar om någon helt ny lagstiftning. Regeringen gör vidare bedömningen att propositionens förslag är förenligt med åtaganden enligt . I det sammanhanget erinrar regeringen också om att grannar har en möjlighet att genom en anmälan hos initiera ett tillsynsärende om det uppkommer någon olägenhet på grund av att bestämmelserna i inte har följts. Regeringen konstaterar att i praxis har en byggnadsnämnds beslut att inte vidta någon åtgärd med anledning av en anmälan ansetts vara ett sådant beslut som kan överklagas av ägare till fastigheter som gränsar till den fastighet som anmälan avser. I propositionen anför regeringen att den avser att initiera en bred analys i fråga om domstolsprövning av de nya åtgärderna. har i syfte att få berednings- och konventionsfrågorna ytterligare belysta gett tillfälle att yttra sig i ärendet. yttrande (yttr. 2013/14:KU6y) finns i bilaga 3. I fråga om ärendets beredning anför om – som är det utredningsförslag som ligger till grund för propositionen när det gäller komplementbostadshus – att beredningen har varit anmärkningsvärt komprimerad. I övrigt återger de olika uppfattningar som Lagrådet respektive regeringen har gett uttryck för och de bestämmelser i regeringsformen som avser domstolars och andra offentliga organs lagprövning. Avslutningsvis anför att frågan om huruvida propositionen i denna del ska antas emellertid är något som civilutskottet får ta ställning till. När det gäller frågan om lagförslagets förenlighet med bestämmelser om egendomsskydd har inte någon annan uppfattning än regeringen. Utskottet tar sedan upp frågan om förslagets förenlighet med konventionskraven vad gäller grannars möjlighet till domstolsprövning. hänvisar till den praxis som har utvecklats för möjligheten att överklaga ett tillsynsärende och konstaterar i denna fråga att i vart fall vissa möjligheter till domstolsprövning tycks finnas. När det gäller förenligheten med rätten till domstolsprövning konstaterar vidare att regeringen, bl.a. mot bakgrund av Lagrådets och remissinstansernas synpunkter om såväl den långa traditionen av grannars talerätt i som grannars minskande inflytande genom förslagen, avser att initiera en bred analys i fråga om domstolsprövning av de nya åtgärderna. anser att en sådan analys är angelägen och beklagar att rättsläget kan betecknas som i viss mån oklart. I beredningsfrågan har således överlämnat den närmare bedömningen till civilutskottet av frågan om huruvida propositionen i aktuell del ska antas. kan konstatera att , som enligt riksdagsordningen har en särskild ställning när det gäller att bereda ärenden som rör grundlagarna, inte har avrått civilutskottet från att tillstyrka lagförslaget. I likhet med anser civilutskottet att beredningen av promemoria framstår som anmärkningsvärt komprimerad. Det finns skäl att understryka att remissinstanserna normalt inte får forceras att fullgöra sina uppgifter. Enligt civilutskottets mening kan invändningar göras mot beredningen i detta avseende. Utskottet finner dock, mot bakgrund av de närmare omständigheterna i detta fall, att beredningen inte strider mot vad som föreskrivs i regeringsformen. När det gäller frågan om rätten till domstolsprövning och den därtill kopplade frågan om egendomsskydd har civilutskottet inte någon annan uppfattning än . De synpunkter som framkommit i yttrande understryker emellertid behovet av att särskilt analysera vissa frågor där rättsläget tycks vara oklart. instämmer således i och regeringens bedömning vad gäller behovet av att ytterligare analysera frågor om bl.a. grannars rätt till domstolsprövning. Vidare anser utskottet att det som anförts av Lagrådet och i fråga om beredningen av ärendet understryker behovet av att noga följa tillämpningen av lagändringarna och att utvärdera reformen även i övriga avseenden. Utskottet återkommer nedan i betänkandet till motionsyrkanden om tillkännagivanden om behovet av en analys och en utvärdering av lagförslaget i olika avseenden. Med detta övergår civilutskottet till att behandla de två övriga frågor som har tagits upp i motion 2013/14:C9 (V) som motiv för avslagsförslaget. Motionärerna anser att lagförslaget inte kan bidra till en lösning av bostadsbristen och att kommunernas möjlighet att styra samhällsutvecklingen genom detaljplan minskar. När det gäller frågan om hur många bostäder för permanentboende som lagändringarna kan medföra anser utskottet att den i sig inte kan vara avgörande för om lagförslaget bör antas eller inte. Klart är att det finns ett antal situationer där möjligheten att på ett enklare sätt uppföra ett komplementbostadshus på den egna tomten kan vara intressant för många fastighetsägare. Det kan exempelvis gälla när barnen vill ha en egen bostad men inte helt vill lämna föräldrahemmet. Det kan gälla en äldre släkting som vill bo nära sina anhöriga men inte helt dela hushåll med dem. Det kan också gälla en villaägare som uppför ett komplementbostadshus i avsikt att redan från början hyra ut det. Givetvis kan också användningen av bostadshuset variera . När det sedan gäller möjligheten att på ett enklare sätt göra en tillbyggnad till sitt hus eller förse det med takkupor kan det exempelvis handla om en växande familj som behöver anpassa sin bostad efter de nya behoven. Utskottet vill emellertid inte spekulera över hur stort bidrag till bostadsförsörjningen som reformen kan ge eller hur förenklingarna kommer att påverka befintliga bostäder. Regeringens förslag bör ses som en av ett flertal åtgärder som kan bidra till att bostadsutbudet bättre motsvar efterfrågan. Det står emellertid helt klart att den rådande bostadsbristen kommer att kräva fler åtgärder, såväl i fråga om plan- och bygglagstiftningen som i andra avseenden. Utskottet tar emellertid inte upp denna betydligt vidare fråga i det nu aktuella lagstiftningsärendet. Inte heller lagförslagets eventuella inverkan på kommunernas möjlighet att styra bebyggelseutvecklingen genom detaljplan leder enligt utskottets uppfattning till slutsatsen att propositionen bör avslås av . Motionärerna syftar på förslaget om att vissa åtgärder som inte ska omfattas av krav på bygglov – bl.a. uppförande av komplementbostadshus – ska få utföras i strid med detaljplan och områdesbestämmelser. Regeringen erinrar i denna fråga om att den föreslagna ordningen i huvudsak redan gäller för s.k. friggebodar. Enligt regeringens uppfattning har de åtgärder som föreslås bli undantagna från krav på bygglov alla karaktären av relativt begränsade kompletteringar på och till befintlig småhusbebyggelse. De avvikelser som kan komma att uppstå i förhållande till vad som har bestämts i en detaljplan är därför vanligtvis av sådan karaktär att bestämmelserna i detaljplanen inte bör utgöra hinder för att åtgärden utförs. Utskottet kan även konstatera att lagförslaget i flera avseenden har utformats så att risken för att oönskade åtgärder kommer till stånd begränsas. I sådana områden som utgör värdefulla miljöer kommer kommunen alltjämt att kunna bestämma att åtgärderna kräver bygglov. Bygglov kommer också att krävas om åtgärderna gäller byggnader eller bebyggelseområden som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. I övriga fall kommer det fortfarande att finnas ett krav på anmälan till av de aktuella åtgärderna. kommer sedan i samband med den bedömning som ska föregå ett startbesked ges möjlighet att bevaka att åtgärderna kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt . Utskottet tar avslutningsvis upp förslaget i motion 2013/14:C11 (MP) yrkande 3 om att en begränsad del av lagförslaget bör avslås av . Det gäller förslaget om att det inte ska krävas bygglov för att inreda ytterligare en bostad i ett enbostadshus, dvs. lagförslaget i fråga om 9 kap. 4 c §. Motionärerna anser att möjligheten att inreda ytterligare en bostad i ett enbostadshus kan leda till en ohållbar situation genom en ökad belastning på infrastruktur av olika slag. Utskottet finner emellertid att risken för sådana konsekvenser av den nu aktuella förändringen i lagen måste anses vara relativt liten. På kan det visserligen inte uteslutas att den enklare ordningen som föreslås för inredande av ytterligare en bostad, tillsammans med övriga föreslagna åtgärder, i vissa områden kan leda till en ökad belastning på exempelvis det kommunala va-nätet som förorsakar kapacitetsproblem. har kommunerna möjlighet att på olika sätt anpassa infrastrukturen om det blir fråga om ett mer omfattande tillskott av nya bostäder. En sådan anpassning måste vanligen ske även i samband med övrigt bostadsbyggande. Utskottet vill i sammanhanget erinra om att förslagen i propositionen bl.a. syftar just till att underlätta tillkomsten av nya bostäder i befintliga småhusområden. En ökad arbetsbelastning på kommunerna med att hantera olika frågor som aktualiseras i detta sammanhang måste därför ses som en konsekvens av en i grunden positiv utveckling. Utskottet kan också erinra om att det avsedda anmälningsförfarandet, som bl.a. ska gälla vid inredandet av ytterligare en bostad, ger kommunen möjlighet att se till att byggherren bl.a. har tillräckliga anordningar för vatten och avlopp. Kommunen ges även tillfälle att bevaka att det anordnas en ytterligare anslutningspunkt till en för vatten och avlopp i de fall som en sådan behövs. Utskottet ställer sig bakom lagförslagets innehåll och utformning och föreslår att antar förslaget av de skäl som regeringen anför i propositionen. Lika med regeringen anser således utskottet att lagändringarna bör träda i kraft . Motionerna bör avslås. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsförslag om regleringen av anmälningsplikten. Utskottet hänvisar till den bedömning som regeringen gjort i frågan. Jämför reservationerna 3 (MP) och 4 (V). Enligt PBL gäller för vissa åtgärder som inte kräver bygglov att de inte får påbörjas i strid med föreskrifter om anmälningsplikt för åtgärden (9 kap. 16 §). Regeringen har ett bemyndigande att utfärda sådana föreskrifter (16 kap. 8 §). En åtgärd som kräver anmälan får inte påbörjas innan har gett ett startbesked (10 kap. 3 §). Föreskrifter om krav på anmälan finns i plan- och byggförordningen (2011:338), förkortad PBF. Förslagen i propositionen innebär, som framgått ovan, att det införs undantag från krav på bygglov för vissa åtgärder. Regeringen har för avsikt att med stöd av gällande bemyndigande i PBL utfärda föreskrifter i PBF om krav på anmälan till åtgärder. Byggande av sådana takkupor som föreslås vara undantagna från krav på bygglov avses emellertid inte kräva anmälan. I motion 2013/14:C11 av och (båda MP) yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om att anmälningsplikten för de åtgärder som enligt lagförslaget ska få utföras utan bygglov bör regleras i lag i stället för i förordning. Motionärerna, som hänvisar till Lagrådets yttrande i frågan, anser att en lagstadgad anmälningsplikt innebär ett tydligare och mer rättssäkert förfarande. Lagrådet har i sitt yttrande över lagrådsremissen anfört att oavsett hur man väljer att reglera anmälningsplikt i andra fall är den nu aktuella anmälningsplikten av sådan betydelse för enskilda att den bör framgå av PBL. Regeringen kommenterar i propositionen de synpunkter som Lagrådet framfört i fråga om regleringen av anmälningsplikten för de åtgärder som föreslås få vidtas utan bygglov. I fråga om anmälningsplikten för en byggnad som ska få uppföras utan bygglov anför regeringen följande (avsnitt 5.2): Lagrådet anser att den föreslagna anmälningsplikten är av sådan betydelse för enskilda att den bör framgå av PBL. Regeringen noterar att det i samband med utarbetandet av nya PBL och PBF bedömdes att anmälningsplikt borde regleras på förordningsnivå i stället för på lagnivå. Samma bedömning gjordes när det gällde bygglovsplikt avseende sådana byggnadsverk som inte är byggnader. Avsikten var att i så stor utsträckning som det ansågs lämpligt minska detaljregleringen i PBL. Utgångspunkten i föreliggande lagstiftningsarbete har varit att följa samma princip och hålla regelverket konsekvent. Regeringen bedömer därför att anmälningsplikt även för komplementbyggnader och komplementbostadshus bör regleras på förordningsnivå och inte i lag. Regeringen redovisar i propositionen motsvarande ställningstaganden även i fråga om övriga aktuella åtgärder, dvs. sådana åtgärder som föreslås bli befriade från krav på bygglov men fortfarande ska omfattas av krav på bygganmälan och startbesked. gör inte någon annan bedömning än regeringen i den nu aktuella frågan. Motion 2013/14:C11 (MP) avstyrks således. Utskottets förslag i korthet avslår motionsförslag om att ska begära att det genomförs en utvärdering av lagändringarna och en analys av frågor om bl.a. grannars rätt till domstolsprövning.