bet · H101FöU8 · 2014-02-07 00:00:00 — 2013/14:FöU8 Dammsäkerhet I betänkandet behandlas regeringens proposition 2013/14:38 Dammsäkerhet samt en motion som väckts med anledning av propositionen och en motion från den allmänna motionstiden . I propositionen föreslås att en samlad reglering av frågor om dammsäkerhet införs i . Regelverket syftar till att förebygga dammbrott, bl.a. genom att stödja utvecklingen av dammsäkerhetsarbetet hos dammägarna och stärka tillsynen av dammsäkerheten. Enligt förslaget ska dammar klassificeras i dammsäkerhetsklass A, B eller C utifrån en bedömning av de sammanlagda samhälleliga konsekvenserna av ett eventuellt dammhaveri. En skyldighet bör enligt regeringen införas för damminnehavare att upprätta en konsekvensutredning, och beslut om dammsäkerhetsklass ska fattas av på grundval av denna utredning. Vidare bör det enligt regeringen införas bestämmelser bl.a. om damminnehavares egenkontroll och rapportering. I propositionen föreslås att bemyndigar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att införa sådana föreskrifter. Drygt 500 dammanläggningar uppskattas ha dammar som kommer att omfattas av klassificeringssystemet och regleringen i övrigt. Enligt regeringen bör tillsynen även fortsättningsvis utövas av och tillsynsvägledningen av . Regeringen gör också bedömningen att den som är skyldig att underhålla en damm i dammsäkerhetsklass A–C bör betala en årlig tillsynsavgift, och föreslår att bemyndigar regeringen att använda de avgifter som tas ut med stöd av för tillsyn av dammsäkerhet. Lagstiftningen föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår att antar regeringens förslag och avslår motionerna. I betänkandet finns en reservation (SD). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Lagförslag om dammsäkerhet m.m. a) antar regeringens förslag till lag om ändring i , b) bemyndigar regeringen att använda de avgifter som tas ut med stöd av för tillsyn av dammsäkerhet. Därmed bifaller proposition 2013/14:38 punkterna 1 och 2. 2011/12:Fö210 av och (båda MP). 2013/14:Fö1 av och (båda SD). Reservation (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), (MP), (KD), (SD), (V), (M) och Abdirizak Waberi (M). Ärendet och dess beredning föreslog i rapporten vid vattenkraftdammar (RiR 2007:9) att regeringen skulle ta initiativ till en översyn av de statliga insatserna för dammsäkerhet. En utredning om ändrad lagstiftning aktualiserades även i Klimat- och sårbarhetsutredningens slutbetänkande (SOU 2007:60). I regleringsbrevet uppdrog regeringen åt att se över de statliga insatserna för dammsäkerhet. överlämnade rapporten av de statliga insatserna för dammsäkerhet till regeringen med förslag om att ett särskilt regelverk för dammsäkerhet skulle införas. Baserat på de synpunkter som framkom om statens insatser för dammsäkerheten i både och Svenska kraftnäts översynsrapport tillsatte regeringen en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till ett förtydligat regelverk för dammsäkerhet (dir. 2011:57). Utredaren överlämnade sitt betänkande Dammsäkerhet – Tydliga regler och effektiv tillsyn (SOU 2012:46) . Betänkandet har remissbehandlats. () upprättades därefter en kompletterande promemoria, Dammsäkerhet – åtgärdande av säkerhetsbrister, med förslag till ändring av 26 kap. 9 § (N 2012/3129/E). Promemorian har remissbehandlats. I propositionen 2013/14:38 Dammsäkerhet föreslår regeringen att en samlad reglering av frågor om dammsäkerhet införs i . Regeringen föreslår även att bemyndigar regeringen att använda de avgifter som tas ut med stöd av för tillsyn av dammsäkerhet. Regeringen har inhämtat Lagrådets yttrande. Lagrådet har lämnat förslaget utan invändningar. I förhållande till lagrådsremissen har vissa förtydliganden och redaktionella ändringar gjorts i lagtexten, bl.a. har en ny paragraf (11 kap. 26 §) införts som uttrycker att det är den myndighet som utövar tillsyn över dammens säkerhet som ska göra dammens säkerhetsklassificering. Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1 till detta betänkande och regeringens lagförslag i bilaga 2. Med anledning av propositionen har en motion väckts som avser en bedömning som görs i propositionen. I betänkandet behandlas också en motion som väckts under den allmänna motionstiden . Förslagen i motionerna återges i bilaga 1. I propositionen föreslås att en samlad reglering av frågor om dammsäkerhet införs i . Regelverket syftar till att förebygga dammbrott, bl.a. genom att stödja utvecklingen av dammsäkerhetsarbetet hos dammägarna samt stärka tillsynen av dammsäkerheten. Förslagen innebär i huvudsak följande. De dammar som finns i ska klassificeras utifrån en bedömning av ett eventuellt dammhaveris sammanlagda samhälleliga konsekvenser lokalt, regionalt och nationellt. Beroende på konsekvenserna av ett dammhaveri ska en damm klassificeras i dammsäkerhetsklass A, B, eller C, där A omfattar de allvarligaste konsekvenserna, B de mindre allvarliga och C de minst allvarliga. Om ett dammhaveri endast kan leda till samhälleliga konsekvenser som har liten betydelse och där risken för förlust av människoliv är försumbar ska dammen inte klassificeras och därmed inte heller omfattas av den föreslagna regleringen. En skyldighet bör enligt regeringen införas för damminnehavare att upprätta en konsekvensutredning, och beslut om dammsäkerhetsklass ska fattas av på grundval av denna utredning. Vidare bör enligt regeringen bestämmelser om bl.a. damminnehavares egenkontroll och rapportering införas. I propositionen föreslås att bemyndigar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att införa sådana föreskrifter. Drygt 500 dammanläggningar uppskattas ha dammar som kommer att omfattas av klassificeringssystemet och regleringen i övrigt. Enligt regeringen bör tillsynen även fortsättningsvis utövas av och tillsynsvägledningen av . Regeringen bedömer också i propositionen att den som är skyldig att underhålla en damm i dammsäkerhetsklass A–C bör betala en årlig tillsynsavgift, och föreslår att regeringen bemyndigas att använda de avgifter som tas ut med stöd av för tillsyn av dammsäkerhet. Lagstiftningen föreslås träda i kraft . Lagförslag om dammsäkerhet m.m. Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag och bemyndigar regeringen att använda de avgifter som tas ut med stöd av för tillsyn av dammsäkerhet. Därmed bifaller proposition 2013/14:38. finns flera bestämmelser, främst i , som berör frågor om dammsäkerhet, men någon samlad reglering finns inte. Regeringen konstaterar i propositionen att endast har drabbats av ett fåtal dammbrott med begränsade konsekvenser, men att ett dammbrott vid en av landets större dammanläggningar skulle innebära en risk för människors liv och hälsa och skador på miljö och egendom. Även viktiga samhällsfunktioner kan slås ut eller allvarligt störas i hela eller stora delar av landet vid ett dammhaveri. Regeringen menar att det därför är angeläget att alla rimliga åtgärder vidtas för att förhindra dammhaverier. Eftersom ett dammbrott kan få mycket olikartade konsekvenser anser regeringen att också säkerhetsåtgärderna bör vara olika långtgående. Regeringen föreslår att det i införs en skyldighet att klassificera dammar efter de konsekvenser ett dammbrott skulle kunna orsaka. Ett sådant klassificeringssystem gör det möjligt att ställa differentierade krav på verksamhetsutövarnas säkerhetsarbete och rapportering och på tillsynens omfattning. Regeringen förslår att tre dammsäkerhetsklasser införs, benämnda A, B och C. I klass A klassificeras dammar där ett dammhaveri kan få så allvarliga konsekvenser att det leder till en nationell kris, varmed avses en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället samt hotar grundläggande värden och funktioner. I klass B klassificeras dammar där ett dammhaveri kan leda till stora lokala och regionala konsekvenser men där omfattningen av skadorna inte bedöms bli nationell. I klass C klassificeras dammar där ett dammhaveri kan leda till lokala konsekvenser i form av skador på infrastruktur, egendom eller miljö eller tillfälliga störningar och där risken för förlust av människoliv är obetydlig. Om ett dammhaveri endast kan leda till samhälleliga konsekvenser som har liten betydelse och där risken för förlust av människoliv är försumbar ska dammen inte klassificeras och därmed inte omfattas av den föreslagna regleringen. Säkerställande av dammsäkerhet genom förelägganden eller förbud De dammar som enligt lagförslaget omfattas av krav på klassificering har uppförts och drivs med stöd av tillstånd meddelade i domar i enlighet med . Av de gällande bestämmelserna följer att det vid akuta säkerhetsproblem finns utrymme för tillståndsmyndigheten att genom förelägganden och förbud besluta om inskränkningar i verksamheten även om det finns ett tidigare meddelat tillstånd. I syfte att garantera att säkerheten hos en damm uppfyller den säkerhetsnivå som följer av det föreslagna klassificeringssystemet föreslår regeringen att denna undantagsbestämmelse utvidgas till att även omfatta förelägganden eller förbud som avser säkerhetshöjande åtgärder vid en klassificerad damm även om detta inte är brådskande. Egenkontroll: konsekvensutredning, rapportering m.m. Regeringen framhåller att den nya regleringens viktigaste komponenter för att uppnå en tillfredsställande dammsäkerhet är att den som är underhållsskyldig för en damm har en väl fungerande egenkontroll och att tillsynsmyndigheten kontrollerar att egenkontrollen är ändamålsenligt utformad. För att skapa förutsättningar för detta lämnar regeringen en rad förslag om damminnehavares egenkontroll som avser att komplettera de allmänt hållna bestämmelser om egenkontroll som redan finns i . Regeringen föreslår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldighet för den som är underhållsskyldig för en damm som ska klassificeras att se till att det finns dokumenterade och aktuella utredningar och bedömningar av dammens säkerhet och de konsekvenser som ett dammhaveri kan medföra samt skyldighet att lämna förslag till klassificering. Med stöd av bemyndigandet avser regeringen att föreskriva om skyldighet för damminnehavare att upprätta dels en konsekvensutredning som ligger till grund för klassificeringen och som ska uppdateras kontinuerligt, dels en helhetsbedömning av dammanläggningens säkerhet eller oftare om det finns särskilda skäl. Samtliga konsekvensutredningar ska enligt regeringens förslag vara inlämnade till tillsynsmyndigheten . För att möjliggöra planering och uppföljning av dammsäkerhetsarbetet föreslår regeringen vidare att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldighet för den som är underhållsskyldig för en klassificerad damm att upprätta och dokumentera övergripande mål och handlingsprinciper för dammsäkerheten, och att utforma ett säkerhetsledningssystem som anger hur den underhållsskyldige arbetar med säkerhetsfrågorna. I propositionen föreslås också att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldighet för den som är underhållsskyldig för en klassificerad damm att rapportera om dammsäkerheten till tillsynsmyndigheten. Rapporteringsskyldigheten bör enligt regeringen differentieras utifrån dammsäkerhetsklass och meddelas genom myndighetsföreskrifter. Organisation och finansiering av dammsäkerhetsarbetet Regeringen anser att bör fortsätta att vara tillsynsmyndighet för dammsäkerhet och att bör fortsätta att ansvara för tillsynsvägledning på området. I syfte att stärka tillsynen bedömer regeringen att tillsyn av dammsäkerhet bör utgöra ett eget tillsynsområde som särskiljs från övrig vattenverksamhetstillsyn. En kontrollstation bör enligt regeringen genomföras 2018 för att säkerställa att tillsynen fungerar väl. Vid kontrollstationen bör en utvärdering göras av såväl tillsynen som tillsynsvägledningen för att avgöra om de uppfyller de högt ställda förväntningar och behov som samhället har på en fungerande dammsäkerhet. För att finansiera en mer omfattande dammsäkerhetstillsyn anser regeringen att den som är skyldig att underhålla en damm i dammsäkerhetsklass A–C bör betala en årlig tillsynsavgift för dammsäkerhetstillsyn utformad som en schablonavgift. Schablonavgiften bör utgöra en grundavgift för dammsäkerhetstillsyn och täcka statens kostnader för motprestationen. Regeringen avser att reglera nivån på avgiften i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt . Om tillsynsåtgärder som ligger utanför det grundläggande tillsynsbehovet behöver vidtas bör tillsynsmyndigheten, i enlighet med gällande bestämmelser, även i fortsättningen ha möjlighet att också debitera en tilläggsavgift. Med hänvisning till att dammarna är ojämnt fördelade över landet och länsstyrelserna finner regeringen att såväl de föreslagna schablonavgifterna som de avgifter som kan tas ut för dammsäkerhetstillsyn, men som enligt gällande bestämmelser tillfaller staten, bör disponeras av den länsstyrelse som utför tillsynen. För att möjliggöra en sådan specialdestinering av avgiftsintäkterna föreslås i propositionen att bemyndigar regeringen att använda de avgifter som tas ut med stöd av för tillsyn av dammsäkerhet. Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft . Utskottet anser att en samlad reglering i fråga om dammsäkerhet är angelägen och bedömer att den lagstiftning som regeringen nu föreslår ger ökad tyngd åt dessa frågor och medför en högre grad av dammsäkerhet. Utskottet tillstyrker propositionen. Utskottets förslag i korthet avslår en motion om lagstiftning om dammsäkerhet. Utskottet anför bl.a. att motionen delvis tillgodoses genom det aktuella lagförslaget. och (båda MP) anser i motion 2011/12:Fö210 att lagstiftning om vattenkraftverkens dammsäkerhet bör införas. Motionärerna hänvisar till att de stora vattenkraftsdammarna närmar sig den livslängd de var konstruerade för, och att ett alltmer extremt klimat också kan påverka dammarna på ett sätt som de inte är byggda för. Ett dammbrott i en av vattenkraftsälvarna skulle få i det närmaste oöverblickbara konsekvenser, med stor risk för att människoliv går till spillo, omfattande materiell förstörelse och omfattande störningar i elkraftsproduktionen framöver, betonar motionärerna. Motionärerna framhåller att i sin granskning av dammsäkerheten har pekat på många allvarliga brister, bl.a. när det gäller tillsyn, statlig egenkontroll och kompetens. En lagstiftning om dammsäkerhet bör enligt motionärerna baseras på en definition av dammsäkerhet som även beaktar säkerheten på och invid dammar. Den definition av dammsäkerhet som tillämpas av den ansvariga myndigheten är, menar motionärerna, alltför snäv. Flertalet av de stora dammarna ligger i Sameland och i renbetesland och utgör enligt motionärerna en vardaglig säkerhetsrisk för de människor som lever och verkar i närheten, t.ex. genom att vakar kan uppstå snabbt och oväntat på grund av utsläpp. Även friluftslivet drabbas av tillbud och tragiska dödsolyckor, framhåller motionärerna, och räcker räddningsresurserna oftast inte till. Motionärerna menar att en lag om dammsäkerhet även skulle kunna reglera genomförandet av återkommande övningar för att utrymma stora samhällen. lämnade Utredningen om översyn av de statliga insatserna för dammsäkerhet i enlighet med sina direktiv förslag till ett förtydligat regelverk för dammsäkerhet (SOU 2012:46). I direktivet definierades begreppet dammsäkerhet på ett sådant sätt att utredningens arbete avgränsades till säkerhet med avseende på dammbrott. I utredningens betänkande anförs att allmänhetens säkerhet vid dammar och längs med vattendrag under normala driftförhållanden också är en säkerhetsfråga men att den inte omfattats av uppdraget och därför inte har behandlats av utredningen. Utredningen har, i enlighet med den angivna avgränsningen, föreslagit att dammsäkerhet ska definieras som dammens egenskaper och de åtgärder som vid drift och underhåll av dammen vidtas för att förhindra ett dammhaveri och för att begränsa skador till följd av ett sådant haveri (s. 237). Vad gäller beredskap för dammbrott fann utredningen att det finns regelverk som ställer nödvändiga krav på respektive aktörer när det gäller planering och samordning av räddningstjänst och krisberedskap för dammbrott, främst genom lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) och förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. I LSO klargörs ansvaret för enskilda, kommunen och staten för skydd mot olyckor och samhällets räddningstjänst. Vid en anläggning där verksamheten innebär fara för att en olycka ska orsaka allvarliga skador på människor eller miljön är den enskilde, dvs. anläggningens ägare eller verksamhetsutövaren, skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana skador (2 kap. 4 §). Kommunerna har enligt LSO ansvar för att planera och organisera räddningstjänsten så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt (1 kap. 3 §). Kommunfullmäktige eller den beslutande församlingen i ett kommunalförbund ska för varje ny mandatperiod anta ett handlingsprogram för räddningstjänsten, där målet för kommunens verksamhet samt de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser ska anges (3 kap. 8 §). ska genom rådgivning och information stödja kommunerna i deras verksamhet enligt LSO (1 kap. 5 §) och enligt förordningen om krisberedskap och höjd beredskap samordna och utveckla beredskapsplaneringen inom länet (1, 7 §§). Utredningen gjorde bedömningen att regelverket inte fullt ut tillämpas på det sätt som är tänkt och menade att det finns behov av tydligare vägledning för tillämpningen, t.ex. konkreta exempel på vilka kompletterande beredskapsåtgärder som är lämpliga och rimliga att en dammägare står för med stöd av 2 kap. 4 § LSO. Utredningen anförde att den inte ansåg det lämpligt att i lag eller förordning reglera vilka åtgärder en dammägare ska vidta, utan att detta bör framkomma i dialog mellan , kommunen och dammägaren. För de stora reglerade älvarna bör älvsövergripande behovsanalyser och systemlösningar betonas i dialogen. Regeringen gör i propositionen bedömningen att det inte behövs någon definition av dammsäkerhet. Det torde, menar regeringen, vara en självklarhet att dammsäkerhet avser den säkerhet hos en damm som behövs för att förhindra ett dammhaveri. Denna säkerhet uppnås genom en korrekt konstruktion och drift och ett tillfredsställande underhåll av dammen. I propositionen redovisar regeringen sin syn på vilka principer som bör styra kraven på dammsäkerhet. Enligt regeringen bör en damm vid varje givet tillfälle ha den grad av säkerhet mot dammhaveri som är rimlig med hänsyn till kostnaden för att uppnå denna säkerhet. Regeringen uppmärksammar i detta sammanhang de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. , som föreskriver att den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd i rimlig utsträckning ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön (2, 7 §§). Att reducera eller förhindra konsekvenser av ett dammhaveri rör emellertid, menar regeringen, inte själva dammen utan det område nedanför dammen som blir översvämmat vid ett dammhaveri. De åtgärder som kan vidtas för att förhindra eller begränsa skador är t.ex. att ha larmrutiner vid risk för dammhaveri, att ha en fungerande räddningstjänst, att utforma infrastrukturen så att den bättre kan stå emot forsande vatten vid ett dammhaveri och att inte bebygga området alldeles nedanför en damm, etc. Regeringen menar att det naturligtvis är angeläget att samhället eftersträvar dessa mål men att åtgärderna endast i vissa delar kan åläggas damminnehavarna lagstiftningsvägen. Dessa åtgärder är, påpekar regeringen, primärt statens och kommunernas ansvar. Regeringen delar utredningens bedömning att de befintliga reglerna om planering för räddningstjänst och krisberedskap och beredskapsåtgärder mot dammhaveri är tillfredsställande. Regeringen föreslår således inte någon författningsändring utan bedömer att det redan framgår av den befintliga regleringen att det är som har ansvaret för att utveckla och samordna beredskapen för dammhaveri inom länet och att kommuner och länsstyrelser ska planera räddningstjänsten på ett sådant sätt att dammhaverier kan hanteras på ett effektivt sätt. Även regeringen bedömer dock att det finns ett behov av tydligare vägledning för bättre tillämpning av regelverket. bör ges i uppdrag att med stöd av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap identifiera behov och genomföra insatser för att stimulera fortsatt utveckling av samordnad och övad beredskap för dammhaverier. Regeringen framhåller att projekt med samordnad planering för räddningstjänst och krisberedskap pågår i eller planeras för samtliga större kraftverksälvar och att det är angeläget att denna utveckling fortgår. Liksom utredningen anser regeringen att planeringen bör ske per vattendrag och att de befintliga älvgruppernas betydelse bör understrykas. Det är också angeläget, framhåller regeringen, att berörda länsstyrelser efter samråd med kommunerna prövar och beslutar vilka dammar i länet som är en sådan farlig verksamhet att de ska omfattas av bestämmelserna i 2 kap. 4 § LSO, och att en dialog förs om lämpliga beredskapsåtgärder. Utskottet konstaterar att regeringen i den aktuella propositionen föreslår en samlad lagstiftning om dammsäkerhet och att motionen i denna del därmed tillgodoses. När det gäller definitionen av dammsäkerhet och lagstiftningens omfattning vill utskottet framhålla att allmänhetens säkerhet vid dammar och längs med vattendrag under normala driftförhållanden, liksom beredskapsåtgärder mot dammhaveri, är viktiga säkerhetsfrågor som dock regleras genom befintliga lagar och förordningar. Verksamhetsutövare är t.ex. skyldiga att skaffa den kunskap som behövs och undersöka och bedöma riskerna med verksamheten från hälso- och miljösynpunkt samt i övrigt vidta nödvändiga åtgärder och ha beredskap för att undvika olyckor och skador. Den föreslagna lagstiftningen, som specifikt avser den säkerhet hos en damm som behövs för att förhindra ett dammhaveri, är således ett komplement till redan gällande allmänna hänsyns- och säkerhetsbestämmelser. Utskottet anser mot denna bakgrund att den avgränsning av begreppet dammsäkerhet som görs i regeringens lagförslag är lämplig och att omfattningen av den föreslagna lagstiftningen är väl avvägd. Utskottet avstyrker därmed motion 2011/12:Fö210. Utskottets förslag i korthet avslår en motion om säkerhetsskydd vid dammar. Jämför reservation (SD). och (båda SD) välkomnar i motion 2013/14:Fö1 att regeringen föreslår en samlad reglering av dammsäkerhet. Motionärerna anser dock att förslaget har vissa svagheter, bl.a. när det gäller hur man ska göra bedömningen av vilka dammar som ska omfattas av säkerhetsskyddslagen och utgöra skyddsobjekt. I regeringens lagförslag överlåts denna bedömning till de enskilda dammägarna, vilket motionärerna menar är otillfredsställande då det kan finnas incitament för dammägaren att inte göra bedömningen att en damm ska klassas som skyddsobjekt eftersom det skulle kunna medföra utökade säkerhetskrav och extra kostnader. För att undvika oklarheter i detta avseende menar motionärerna, i likhet med vad utredningen och Säkerhetspolisen framför, att regeringen redan nu ska klargöra att dammanläggningar i dammsäkerhetsklass A ska klassas som skyddsobjekt och omfattas av säkerhetsskyddslagens krav. Utredningen bedömde att det finns ett behov av att fastslå vilka dammanläggningar som bör utgöra skyddsobjekt enligt skyddslagen (2010:305) och att en tydlig vägledning för detta borde tas fram av .