bet · H101FiU33 · 2014-06-17 00:00:00 — betänkande 2013/14:FiU33 Årsredovisning för staten 2013 I detta betänkande behandlar finansutskottet regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2013 (skr. 2013/14:101) och redogörelse för granskningen av Årsredovisning för staten 2013 (2013/14:RR4). En kommittémotion (2013/14:Fi10) av m.fl. (S) har väckts med anledning av regeringens skrivelse. Med anledning av redogörelse har också en kommittémotion (2013/14:Fi16) av m.fl. (S) väckts. Utskottet föreslår att skrivelsen och redogörelsen läggs till handlingarna och avstyrker motionerna. I betänkandet finns en reservation. Utskottets förslag till riksdagsbeslut ............................................................... Redogörelse för ärendet .................................................................................. Ärendet och dess beredning.......................................................................... Propositionens huvudsakliga innehåll .......................................................... Årsredovisning för staten 2013..................................................................... granskning av Årsredovisning för staten 2013............... Årsredovisning för staten 2013 (S, MP, V)............................................. Förteckning över behandlade förslag ............................................................ Skrivelse 2013/14:101 ............................................................................ Redogörelse /14:RR4 ...................................................................... Utskottets förslag till riksdagsbeslut Årsredovisning för staten 2013 2013/14:Fi10 av m.fl. (S) och 2013/14:Fi16 av m.fl. (S) samt lägger redogörelse /14:RR4 och skrivelse 2013/14:101 till handlingarna. Reservation (S, MP, V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (M), (FP), Ma- rie (S), Per Åsling (C), (M), Per (MP), (KD), (SD), (S), (S) och (V). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlar finansutskottet regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2013 (skr. 2013/14:101) och redogörelse för granskningen av Årsredovisning för staten 2013 (2013/14:RR4). En kommittémotion (2013/14:Fi10) av m.fl. (S) har väckts med anledning av regeringens skrivelse. Med anledning av redogörelse har också en kommittémotion av m.fl. (S) väckts (2013/14:Fi16). Samtliga utskott har getts tillfälle att yttra sig, men inget har valt att yttra sig. Enligt 10 kap. 5 § budgetlagen (2011:203) ska regeringen året efter budgetåret lämna en årsredovisning för staten. Innehållet i årsredovisningen för staten är reglerat i 10 kap. 6 § budgetlagen. Skrivelsen innehåller en uppföljning av de budgetpolitiska målen, utfallet på budgetens inkomsttitlar och anslag samt övriga finansiella befogenheter, resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys, utvecklingen av statsskulden, redovisning och riskanalys av statliga garantier och krediter samt nationellt intygande och avgifter till och bidrag från EU. Skrivelsen innehåller också en redovisning av de myndigheter som har fått en modifierad revisionsberättelse från och skälen för detta. I en bilaga återfinns en sammanställning av granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen och regeringens åtgärder med anledning av dessa. Årsredovisning för staten 2013 Utskottets förslag i korthet lägger regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2013 och redogörelse för granskningen av Årsredovisning för staten 2013 till handlingarna och avslår motionerna. Jämför reservation (S, MP, V). Uppföljning av de budgetpolitiska målen Det offentliga finansiella sparandet 2013 visade ett underskott på , motsvarande av BNP. Utfallet för det finansiella sparandet blev lägre än regeringens prognos i budgetpropositionen . Regeringen gör i skrivelsen en avstämning av överskottsmålet 2013. För att i efterhand avgöra om det finansiella sparandet i den offentliga sektorn varit i linje med överskottsmålet används som en indikator ett genomsnitt för det finansiella sparandet . Syftet är att bedöma om det funnits systematiska fel i den framåtblickande styrningen av finanspolitiken som minskar sannolikheten för att överskottsmålet ska nås . Regeringen konstaterar att det genomsnittliga finansiella sparandet 2004– uppgick till av BNP och att det genomsnittliga resursutnyttjandet var lägre än normalt enligt den uppfattning regeringen har av BNP-gapet, dvs. –1,av potentiell BNP. Det konjunkturjusterade tioårssnittet för det finansiella sparandet 2004–2013 beräknas därför till av BNP. Vidare anger regeringen att detta gäller givet en elasticitet för det finansiella sparandet med avseende på BNP-gapet på 0,55, vilket är den elasticitet som regeringen normalt använder. En samlad bedömning av det ojusterade och justerade tioårssnittet indikerar att det finansiella sparandet var i linje med överskottsmålet 2004–2013. När det gäller utgiftstaket konstaterar regeringen att det slutligt fastställda utgiftstaket uppgick till . Enligt utfallet för statens budget 2013 var utgifterna lägre än det fastställda utgiftstaket. De takbegränsade utgifterna blev högre än den budget som antagit . Den nivå på utgiftstaket som fastställde i budgetberedningen innebar att budgeteringsmarginalen uppgick till . Enligt utfallet uppgick budgeteringsmarginalen till . Av den totala förändringen av budgeteringsmarginalen på har enligt regeringen använts för reformer sedan utgiftstaket fastställdes. Det handlar bl.a. om åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken och infrastrukturområdet samt åtgärder inom rättsvä- sendet och migration, samt inom forskning och utbildning. förändringar och utgiftsförändringar till följd av ändrade volymer har medfört att budgeteringsmarginalen har blivit mindre. konomiska förändringar har medfört högre utgifter inom i första hand arbets- marknadsområdet och ålderspensionssystemet. av ändrade volymer hänför sig till större volymer inom områdena sjukpenning och asylmottagning, men också till lägre volymer inom området hälsovård, sjukvård och social omsorg. Avslutningsvis blev avgiften till EU väsentligt högre 2013 än vad som beräknades i budgetpropositionen , vilket också har lett till att de takbegränsade utgifterna ökat jämfört med beräkningen i budgetpropositionen när utgiftstaket fastställdes. Utfallet för statens budget Statens budgetsaldo 2013 blev –, vilket är 123 miljarder kronor sämre än vad som beräknades i statens budget . Utfallet för statens inkomster blev lägre än vad som beräknades i budgeten . Enligt regeringen är det främst skatteintäk- terna för konsumtion och insatsvaror som blivit lägre än beräknat, och förkla- ringen är att hushållens konsumtionsutgifter har ökat mindre än väntat. uppgick intäkterna från skatt på konsumtion och insatsvaror till ca 463 miljarder kronor, vilket är ca lägre än i budgeten . Av tabell 2.8 i skrivelsen framgår också att intäkterna från skatt på arbete och skatt på kapital har reviderats ned jämfört med budgeten . terna från statlig inkomstskatt och arbetsgivaravgifter har reviderats ned med , vilket enligt regeringen kan förklaras av att utvecklingen av lönesumman 2013 blev lägre än prognosen i budgetpro- När det gäller skatt på kapital reviderar regeringen ned intäkterna från skatt på företagsvinster med jämfört med prognosen i budgetpropositionen . Detta förklaras enligt regeringen till stor del av nya beräkningar för beteendeeffekter från regelförändringar. Företagen anses nu i större utsträckning ha periodiserat vinstmedel för beskattning , genom periodiseringsfonder. När det gäller de övriga inkomsterna blev de lägre Utdelningarna på statens aktier och bidragen från EU blev lägre än vad regeringen bedömde i budgetpropositionen . rar dock att inkomsterna från försäljning av egendom blev knappt 6 miljarder kronor högre än det beräkningstekniska antagandet om inkomster från försälj- ning av egendom. Det slutliga utfallet för utgifterna på statens budget blev högre än den ursprungliga budgeten . Enligt regeringen är orsaken till att utgifterna blev så mycket högre än beräknat att fortsatte att lån i ökade med , och posten nettoutlåning ökade med ca jämfört med vad som beräknats i statens budget 2013. Utfallet för sjukpenning, arbetsmarknadsåtgärder och EU-avgiften blev också högre än vad som ursprungligen anvisats i budgeten . På höständringsbudgeten 2013 anvisades ytterligare med anledning av att antalet sjukfall ökat mer än beräknat. På vår- och höständringsbudgetarna 2013 anvisades ytterligare till lönegarantiersättning eftersom antalet anställda i företag försatta i konkurs fortsatt öka mer än beräknat, anger regeringen i skrivelsen. På vår- och höständringsbudgetarna 2013 anvisades ytterligare med anledning av förväntade utgiftsökningar på EU:s årsbudget och ändringsbudgetar på unionsnivå. Det finns också ett antal utgiftsområden på statens budget där utgifterna blev lägre än anvisat på den ursprungliga budgeten. Utgifterna för statsskuldsräntorna minskade med till följd av valutakursvinster. Utgifterna för läkemedels- och tandvårdsförmåner blev lägre än budgeterat, och utfallet blev lägre. För utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet blev utgifterna lägre än vad anvisat. Det beror enligt regeringen till stor del på att nyanlända invandrare inte utnyttjat de s.k. etableringslotsarna i den utsträckning som man räknat med. Inom utgiftsområde 15 Studiestöd blev utgifterna lägre än vad som anvisats i den ursprungliga budgeten. Enligt regeringen beror det framför allt på att studiestödet inte utnyttjats av alla som varit berättigade till stöd. Stabilitetsfonden inrättades 2008 för att finansiera stödåtgärder till banker och andra kreditinstitut. ökade fonden behållningen på sitt konto med , vilket minskade nettoutlåning. Det är mer än vad som beräknats i statens budget. Inkomsterna från den årliga stabilitetsavgiften uppgick till 2013, vilket är högre än 2012. sålde staten aktieinnehavet i Nordea. Eftersom drygt hälften av de försålda aktierna tillhörde Stabilitetsfonden tillföll försäljningsinkomsterna från dessa därför fonden. Denna inkomst uppgick alltså till och ingick inte i beräkningen i statens budget. Resterande försäljningsinkomster redovisades mot inkomsttitel under inkomster av försåld egendom. Dessa inkomster uppgick till . Resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys Resultaträkningen visar ett underskott på , vilket innebär en försämring med jämfört med . Skatteintäkterna ökade med jämfört med , och reavinsten från försäljningen av aktieinnehavet i Nordea ökade intäkterna med . ökade kostnaderna för transfereringar inklusive avsättningar till fonder med . Resultaten från andelar i hel- och delägda företag försämrades med 37 mil- resultat försämrades med jäm- fört med 2012. Det är framför allt nedskrivningar av immateriella och materi- ella anläggningstillgångar som försämrat resultatet. anläggningar har skrivits ned med , varav 14 miljarder kro- nor avser anläggningar i . ter försämrades med . Resultatet för minskade med Resultatandelen från Sonera har minskat med Inkomsterna från statens aktier uppgick till , vilket är lägre än beräknat och lägre än föregå- Inkomsterna består av utdelning från statligt ägda bolag. lade utdelningen baseras på bolagens resultat föregående år. Framför allt är det aktieutdelningen i som har minskat jämfört md 2012 och förkla- ras av en hög utdelning . Årets utdelning, , är i linje med utdelningsmålet. högre än utdelningen : . Balansräkningen visar den ekonomiska ställningen, dvs. Statens nettoförmögenhet är lika med skill- naden mellan tillgångarnas och skuldernas bokförda värde. mögenhet blev negativ och uppgick till –2013, dvs. hade en nettoskuld på motsvarande belopp. I förhållande till 2012 försämrades Statsskulden, som i huvudsak motsvarar det ackumulerade underskottet i statens budget över åren, svarar för den övervägande delen av skulderna och därmed den negativa nettoförmögen- Den konsoliderade statsskulden ökade med till vid utgången av 2013. För att belysa sambandet mellan olika sätt att redovisa statens finansiella ställning gör regeringen i skrivelsen en jämförelse mellan nettoförmögenheten i balansräkningen och nationalräkenskaperna (NR). då NR:s beräkningar inte fanns färdigställda . het vid utgången av uppgick enligt balansräkningen till –316 miljarder kronor medan statens nettoförmögenhet enligt NR uppgick till 381 miljarder Det innebär alltså att NR-beräkningen visar en positiv nettoförmögen- het som är högre än vad som redovisas i balansräkningen. Skillnaderna beror dels på olika värderingsprinciper, dels på olika avgräns- ningar av staten. Den enskilt största skillnaden beror på att fasta reala till- gångar i NR värderas till återanskaffningsvärdet, medan fasta realtillgångar i balansräkningen värderas till ursprungligt anskaffningsvärde. av skillnaden i förmögenheten. I fråga om avgränsning ingår Riks- banken som kapitalandel i NR och inte endast med grundfonden, vilket är fal- let i balansräkningen. Statens budget visade ett underskott på 2013. Det innebär att budgetunderskottet ökade med jämfört med . Den konsoliderade statsskulden ökade från 2012 till 2013. Den enskilt största orsaken till att statsskulden ökade är att tog upp lån för räkning. Lånen till ökade med 2013. Den statsskuld som redovisas i årsredovisningen för staten (konsoliderad) skiljer sig från den som redovisar (okonsoliderad) på grund av elimineringar för myndighetens innehav av svenska statsobligationer. Elimineringen av statliga myndigheters innehav av statspapper uppgick till 2013. Nästan hela beloppet avser Insättningsgarantifondens och Kärnavfallsfondens innehav. Regeringen redovisar också i skrivelsen statsskuldens fördelning och löptid i relation till de riktlinjer regeringen fastställt . var räntebindningstiden för lån med löptid under , och regeringen drar slutsatsen att den var inom riktlinjernas intervall. När det gäller den reala kronskuldens löptid var den , och realskuldens andel av den totala skulden var i genomsnitt av den totala skulden, vilket är inom riktlinjernas intervall. Den genomsnittliga räntebindningstiden för valutaskulden och andelen valutaskuld låg också inom riktlinjernas intervall. Enligt resultaträkningen uppgick nettokostnaden för statsskulden (räntor, över- och underkurser, valutakursförändringar m.m.) till , vilket är en minskning med jämfört med . Minskningen beror främst på lägre räntekostnader för upplåning i svenska kronor, högre realiserade valutakursvinster och lägre realiserade kursförluster. Regeringen hänvisar avslutningsvis till den skrivelse med en utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2009–2013 som regeringen överlämnat till . Redovisning och riskanalys av statliga garantier och krediter Regeringen får enligt budgetlagen ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden för det ändamål och med högst det belopp som bestämmer. En garantiavgift ska tas ut som motsvarar statens förväntade kostnad för åtagandet, om inte har beslutat annat. Denna princip för garantigivning kallas för den statliga garantimodellen. kan besluta om att undanta specifika garantier från modellen. Det finns därför garantier som regleras i särskilda lagar och vid sidan av budgetlagen. Avgifterna för sådana garantier är vanligen angivna direkt i lag och sätts på andra grunder än att de ska täcka de förväntade kostnaderna. Insättningsgarantin, investerarskyddet och garantiprogrammet för banker m.fl. är exempel på garantier som hanteras i särskild ordning. Statens garantiportfölj ökade med ca och uppgick till vid utgången av 2013. är insättningsgarantin, som står för av garantiportföljen, följt av kreditgarantier () och tillförsel av kapital (112 miljarder kronor). Pensionsgarantier inklusive övriga garantier uppgick till I dessa belopp ingår inte de två utestående kapitaltäckningsgarantierna till AB, eftersom dessa åtaganden inte kan beloppsbestämmas. rarskyddet saknas det uppgifter om storleken på statens åtagande. färdade garantier finns det utfästelser om nya garantier på som i huvudsak består av exportkreditgarantier. Den ram för garantiprogrammet till banker m.fl., som tillkom med stöd av lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut, på halverades till , och programmet är se- dan stängt för nyteckning. garantierna minskat till från i slutet av Kvar i programmet är nu bara och Swed- De sista garanterade lånen förfaller under första halvan av 2015. Oron för kreditförsörjningen till företagssektorn i krisens spår gjorde att höjde () ram för garantigivning 2009 Utställda exportkreditgarantier och utfästelser minskade i jämförelse med 2012. Volymen låg enligt regeringen dock fortfarande på en hög nivå historiskt sett. För att bedöma hur väl garantiverksamheten förväntas kunna hantera fram- tida infrianden analyserar regeringen i skrivelsen förhållandet mellan avsätt- ningarna för förväntade förluster och de tillgångar som finns i form av både inbetalda och kommande garantiavgifter för att möta framtida infrianden. sättningsgarantin, investerarskyddet, garantier till banker m.fl. samt garantika- pital till internationella finansiella institutioner ingår inte eftersom förväntade förluster för dessa garantier inte har värderats. Enligt regeringen täcks avsätt- ningarna för förväntade förluster väl av de avgifter som redan har betalats in. Utöver det tillkommer nuvärdet av framtida avgifter, där EKN:s garantiverk- samhet utgör en väsentlig del. Tillgångarna i garantiverksamheten är större än avsättningarna för förväntade förluster, och ökade tillgångarna me- dan avsättningarna minskade. Garantiverksamheten påverkar i flera fall statens lånebehov och därmed Det kan t.ex. vara externa betalningar av garantiavgifter, infrian- den och återvinningar. Regeringen konstaterar i skrivelsen att en analys av flö- dena pekar på att nettoflödet i garantiverksamheten totalt sett innebar att inbe- talningarna till garantiverksamheten översteg utbetalningarna med drygt I vissa fall kan besluta att subventionera hela eller delar av avgif- ten för en viss garanti. När det inträffar anvisar normalt anslag för att betala avgiften. betalades ut i statliga subventioner för garantiavgifter. Det avsåg garantiåtaganden inom utgiftsområde 2 (A/O Dom Shvetsii) och utgiftsområde 7 (Garantier till miljöinvesteringslån i ODA-länder och icke-ODA-länder). Statliga lån, liksom statsbidrag och statliga garantier, ges till verksamheter som staten finner angelägna. Merparten av statens utlåning finansieras direkt via upplåning genom . I och med den att den reformerade budgetlagen (2011:203) trädde i kraft infördes en modell för den statliga utlåningen som innebär att garantier och lån behandlas enligt samma principer, dvs. en gemensam statlig garanti- och utlåningsmodell. Statens utlåning till privatpersoner, företag, projekt och andra stater, dvs. lån med kreditrisk, uppgick till före nedskrivning för osäkra fordringar. Den dominerande posten är studielånen från () på , vilket motsvarar av statens utlåning med kreditrisk. utlåning på går till olika infrastrukturprojekt samt utlåning till och . Kreditmyndigheterna har uppskattat de osäkra fordringarna till eller av utlånat belopp. CSN:s studielån står för av de osäkra fordringarna. Inledningsvis tillförde staten till Stabilitetsfonden i form av ett räntebärande konto hos genom ett särskilt anslag. Stabilitetsfonden har därefter fyllts på genom att banker och andra kreditinstitut betalar en årlig stabilitetsavgift. Målet är att Stabilitetsfonden ska uppgå till motsvarande av BNP. Fondens sammanlagda behållning var inklusive garantiavgifter för de tre första kvartalen 2013. Regeringen har gett i uppdrag att, i samverkan med EKN, CSN, Sida, och övriga berörda myndigheter, göra en samlad riskanalys av statens garanti- och utlåningsportfölj. Uppdraget lämnades till regeringen i en särskild rapport (Fi2014/999). I skrivelsen redogör regeringen för de väsentligaste slutsatserna från rapporten. bedömer att risken för större samlade kreditförluster som beror på den ordinarie portföljens sammansättning är låg. Vad som framför allt skulle kunna leda till större samlade förluster i den ordinarie portföljen är allvarliga ekonomiska kriser med stor spridningseffekt. Denna systematiska risk är dock inte unik för statens garanti- och utlåningsverksamhet, konstateras det i rapporten. Troligtvis skulle sådana scenarier innebära andra utgiftsökningar och inkomstbortfall med betydligt större påverkan på statens finansiella ställning. Statens likviditetsförvaltning är anpassad till högre belopp och ett större behov av flexibilitet än vad som rimligen krävs med anledning av utfärdade garantier och låneutfästelser. Potentiella fördyringar av statens upplåningskostnad är också isolerade till specifika utbetalningar, som effekten skulle vara begränsad . De likviditetsrisker som är förknippade med stora och snabba utbetalningar med hänsyn till åtagandena i den ordinarie portföljen bedöms därför i rapporten vara små. Den finansiella sektorn analyseras separat eftersom det på detta område är tydligt att staten har både explicita och implicita åtaganden att ta hänsyn till. bedömer att de underliggande belopp som i realiteten skulle kunna infrias utifrån statens explicita åtaganden är betydligt mindre än de ute- Det beror på att allvarliga problem i stället behöver åtgär- das utifrån statens implicita åtagande att värna den finansiella stabiliteten. viktig slutsats är därmed att riskanalysen av statens åtaganden i den finansiella sektorn bör ha sitt huvudsakliga fokus på de implicita åtgärder som staten vid- tar om det råder, eller riskerar att inträffa, en krissituation. Nationellt intygande i fråga om EU-medel Regeringens intygande syftar till att öka insyn i hur fullgör sitt förvaltningsansvar och hur tilldelade EU-medel används. Regeringens intygande i fråga om EU-medel omfattar de EU-me- del som hänförs till den fleråriga budgetramen 2007–2013. håller en årlig räkenskapssammanställning över medel mottagna från EU:s budget samt en redogörelse för hur dessa medel har använts. avses i detta sammanhang de medel som förvaltas inom ramen för delad för- valtning mellan medlemsstaten och kommissionen. på budgetens anslag och inkomsttitlar. Intygandet överlämnas till , med kopia till Europeiska kommissionen och Europeiska revisionsrätten. I intygandet bedömer regeringen om EU-räkenskaperna i allt väsentligt är rättvisande samt intygar att det finns ett ramverk för staten som syftar till att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll av EU-medlen. skaperna som ligger till grund för sammanställningen är upprättade enligt god redovisningssed och har granskats av . baseras även på ramverket för intern styrning och kontroll. Regeringen lämnar följande intygande: Sammanställningen av EU-räkenskaperna, omfattande resultat- och balansräkning samt en kassamässig redovisning, har upprät- tats enligt god redovisningssed. Regeringen bedömer att räken- skaperna i allt väsentligt är rättvisande. Det finns ett ramverk för staten som syftar till att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll av EU-medlen. granskning av Årsredovisning för staten 2013 Riksrevisor överlämnar i redogörelsen en revisionsberättelse och revisionsrapport med iakttagelser om uppföljningen av de budgetpolitiska målen och den finansiella redovisningen i Årsredovisning för staten 2013. visionsberättelsen och revisionsrapporten överlämnas i bilagor till redogörel- Riksrevisorn hänvisar till att detta görs i enlighet med tilläggsbestämmel- sen 3.8.5 till 3 kap. 8 § riksdagsordningen. I redogörelsen hänvisas till revisionsberättelsen där det konstateras att det är uppfattning att Årsredovisning för staten 2013 i allt väsentligt är upprättad i enlighet med bestämmelserna i budgetlagen, dvs. 10 kap. 5– 10 §§. I likhet med föregående år omfattar uttalande i revisionsberättelsen inte frågan om årsredovisningen ger en rättvisande bild.