bet · H201KU10 · 2014-11-27 00:00:00 — Slutligen saknas skriftlig återrapportering från två av tre möten i (och ) inom ansvarsområde, där Transportstyrelsen och företrädde regeringen. Enligt dagordningarna avhandlades vid mötena huvudsakligen informationspunkter och vissa diskussionspunkter bl.a. om tilllämpningen av tidigare beslutade genomförandeakter på området i medlemsstaterna. Av kommissionens register över kommittéhandlingar framgår att yttranden över förslag till genomförandeakter i 24 fall inhämtades genom skriftligt förfarande i 8 av de granskade genomförandekommittéerna . Som exempel på förslag till genomförandeåtgärder där skriftligt förfarande tillämpades kan nämnas följande: en förordning om ändring av förordningen om klassificering och märkning av kemikalier för anpassning till den tekniska och vetenskapliga utvecklingen13 (Reach-kommittén14); ett genomförandebeslut riktat till företag i tre medlemsstater om ändring av ett beslut om användningen av kontrollerade ämnen i tillverkningsprocesser enligt den s.k. ozonförordningen15 (); en genomförandeförordning om bl.a. utformningen av pass för vissa sällskapsdjur (för livsmedelskedjan och djurhälsa – sektionen för djurhälsa och djurens välbefinnande); ett ändringsdirektiv i fråga om gränsvärden för bisfenol A i leksaker (säkerhet); en genomförandeförordning om ändring av den bilaga till kommissionens förordning om erkännande av likvärdighet av säkerhetsstandarder i tredjeländer16 där de länder listas som bedöms tilllämpa likvärdiga säkerhetsstandarder (av de gemensamma skyddsreglerna för den civila luftfarten). Genom en skrivelse som sänts till har utskottet begärt svar på ett antal frågor. Som svar översändes en promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen (bilaga 5.2). Promemorian bygger på un- 13Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar. 14En kommitté som inrättats genom förordningen om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier. 15Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1005/2009 om ämnen som bryter ned ozonskiktet. 16Kommissionens förordning (EU) nr 185/2010 av om detaljerade bestämmelser för genomförande av de gemensamma grundläggande standarderna avseende luft- 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER derlag från , , , och kansliet för samordning av EU-frågor (SB EUK). I svarspromemorian hänvisas inledningsvis till arbetet med cirkulären för handläggning, beredning och samordning av EU-ärenden i Statsrådsberedningen. Det anförs bl.a. att cirkulären är icke-bindande riktlinjer som syftar till att skapa enhetliga rutiner som departementen rekommenderas att följa och att departementens EU-samordningsfunktioner har till uppgift att sprida information om cirkulären och verka för att de efterföljs. Med hänvisning till cirkulär 5 anförs vidare att SB EUK i den kontinuerliga dialogen med departementen har understrukit vikten av att de har kunskap om genomförandekommittéer inom sina respektive ansvarsområden, att beslut om tillsättning av representanter fattas i enlighet med arbetsordningen för respektive departement samt att instruktionsgivning och rapportering sker i linje med cirkulär 5 och cirkulär 3. Det framhålls också att SB EUK utför kontinuerliga utbildningsinsatser inom bl.a. om de frågor som cirkulär 5 behandlar och att vissa departement även håller interna utbildningar om cirkulär 5. Som svar på utskottets fråga om hur departementen säkerställer att de har kunskap om de genomförandekommittéer som är verksamma inom deras ansvarsområden uppges att de departement som har varit föremål för den aktuella granskningen upprättar förteckningar över genomförandekommittéer inom sina ansvarsområden och att dessa förteckningar tas emot av SB EUK. På utskottets fråga om det vid de departement som omfattas av granskningen har antagits särskilda riktlinjer för deltagande i genomförandekommittéer inom departementets ansvarsområde anförs att departementen följer de riktlinjer som framgår av cirkulär 5 och att några särskilda riktlinjer inte föreligger. Transportenheten vid har dock utarbetat kompletterande riktlinjer som bifogas svarspromemorian. Utskottet ställde i sin skrivelse frågan om hur förordnandet av representanter till genomförandekommittéer sker i de departement som berörs av den aktuella granskningen. I sammanhanget efterfrågades om ett formellt förordnande alltid föreligger och om så inte är fallet hur detta överensstämmer med föreskrifterna i instruktion och cirkulär 5. Enligt svarspromemorian sker dessa förordnanden i enlighet med en fastställd delegationsordning som framgår av respektive departements arbetsordning. Vanligen fattas beslut på enhetschefsnivå. Av svaret framgår vidare att det föreligger ett beslut om förordnande, liksom vid där besluten tas in i departementsprotokollet. Inom förekommer det emellertid att föreskrifterna i instruktion och i departementets arbetsordning om att utse representanter tolkas och tillämpas så att uppgiften fullgörs på annat sätt än genom ett formellt förordnande, och inom Landsbygdsdepartementet sker inte alltid förordnandet i skriftlig form. Utskottets granskning visar att skriftliga instruktioner saknas för några möten i de granskade genomförandekommittéerna och att det i två 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER fall rör sig om möten där förslag till rättsakter lagts fram för kommittén inför Utskottet ställde i sin skrivelse en fråga om vilka kommentarer detta ger anledning till mot bakgrund av föreliggande riktlinjer och konstitutionsut- skottets tidigare uttalande om att det endast undantagsvis bör förekomma att instruktioner inte upprättas i frågor som är föremål för förhandling i EU. svarspromemorian anges att instruktioner med svenska ståndpunkter i EU-frå- gor enligt riktlinjerna normalt bör utvecklas i för EU-instruktioner. klare instruktioner i form av en kort mejlväxling kan dock i enstaka fall ha förbisetts i diarieföringen. När det gäller de två möten i genomförandekom- mittéer inom ansvarsområde då förslag till rättsakter framställts inför mötet och instruktion saknas anförs att departementet har gjort bedömningen att någon skriftlig instruktion inte behövde tas fram. motiveras med att de beslut om erkännande av resehandlingar som fattas i inte är EU-gemensamma och att Kommittén om enhetlig utformning av visumhandlingar genomgående hanterar frågor av tek- Av utskottets granskning framgår vidare att det ibland är oklart vem som har upprättat instruktionerna och att det i några fall då instruktionerna verkar vara upprättade av den representerande myndigheten är oklart om de har varit föremål för beredning i , eftersom de endast undantagsvis är Som svar på utskottets frågor om detta och vilka kommentarer det ger anledning till anförs i fråga om inom Justitiede- partementets ansvarsområde att instruktionerna i form av kommenterade dag- ordningar har upprättats av den svenska representanten och att departementet mot bakgrund av informationen i dagordningarna har gjort bedömningen att någon gemensamt beredd instruktion från inte behövde tas fram inför de aktuella mötena. anges att det ibland är myndigheterna själva som utarbetar ett förslag till in- struktion som sedan lämnats till departementet för beredning och godkän- I vissa enstaka fall kan det enligt departementet ha förekommit att in- struktionen av förbiseende inte har diarieförts. När det gäller instruktioner in- för möten i uppges att det är vanligt att den ansva- riga myndigheten skickar ett underlag till instruktion till departementet inför ett kommande möte i form av en kommenterad dagordning, varvid departe- mentet tar ställning till om underlaget behöver beredas gemensamt. enligt svarspromemorian av förbiseende ha inträffat att den dokumentation som sedan lämnats med e-post till myndigheten om huruvida underlaget för instruktion är korrekt eller har ändrats genom beredningen i inte har diarieförts. Utskottet begärde i sin skrivelse en kommentar till att det anges olika an- gelägenhetsgrader i instruktionerna i omkring hälften av de granskade kom- Begäran gjordes mot bakgrund bl.a. av att i samband med en tidigare granskning har anfört att det skulle kunna vara ända- målsenligt att införa gemensamma kriterier för sådana angelägenhetsgrader i 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER I svarspromemorian anges att det av nuvarande instruktionsmall för EU-frågor framgår att prioriteringsgrad ska anges (hög, medel eller låg) och att det till rubriken finns en förklarande kommentar om hur detta kan göras. Enligt anvisningarna avgörs prioriteringsgraden av om frågan är politiskt intressant eller kontroversiell, principiellt eller strategiskt viktig, får eller kan få konsekvenser av vikt för svensk lagstiftning eller svenska förhållanden samt om den får eller kan få samhällsekonomisk, budgetär eller organisatorisk påverkan. Med hänvisning till iakttagelsen att uppgifter om gemensam beredning förekommer i omkring hälften av de granskade instruktionerna ställde utskottet vidare frågan om hur departementen säkerställer att gemensam beredning genomförs och om gemensam beredning inte har genomförts hur det överensstämmer med de gällande riktlinjerna. I svaret anger de berörda departementen följande. följer Statsrådsberedningens riktlinjer om samrådsformer i , och den som i det enskilda fallet ansvarar för genomförandet av en gemensam beredning har också ansvar för att ta ställning till i vilken utsträckning och på vilket sätt träffade överenskommelser ska dokumenteras. Landsbygdsdepartementet uppger att samtliga instruktioner som omfattas av granskningen har varit föremål för gemensam beredning. anger att instruktioner inför möten i genomförandekommitté- erna bereds gemensamt och att det framgår av den slutliga instruktionen vilka departement som har ingått i beredningen. hänvisar till att respektive huvudman på enheterna ansvarar för att den gemensamma beredningen gått till på ett korrekt sätt. Vidare uppges att det förekommer att frågor som är föremål för beslut i en kommitté har beretts i ett annat sammanhang och att huvudmannen därför kan göra bedömningen att en ny gemensam beredning inte är aktuell. När det gäller återrapportering från möten i genomförandekommittéerna visar utskottets granskning att skriftliga återrapporter i enstaka fall saknas och att de i flera fall inte har lämnats inom de som anges i riktlinjer. Som svar på utskottets fråga om vilka kommentarer detta ger anledning till har anfört att det i de två fall då återrapporter från möten i en genomförandekommitté inom departementets ansvarsområde saknas beror på att den aktuella kommittén hanterar frågor som rör operativt samarbete mellan nationella tillsynsmyndigheter och att departementet har löpande kontakt med myndigheten om arbetet i kommittén. Vidare anges att återrapporter som har lämnats till departementet efter ett möte i en genomförandekommitté i förekommande fall har överförts till mall, vilket har fördröjt hanteringen. Departementet uppger att förfarandet har uppmärksammats för att undvika fördröjningar av detta slag. Landsbygdsdepartementet har uppgett att i de fall återrapportering inte har skett beror detta på delegatens arbetsbelastning. I ett fall där utskottet i granskningen har noterat att skriftlig återrapportering saknats har närmare efterforskningar i departementet visat att en återrapport från mötet 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER inkommit till departementet men att rutinen för diarieföring har brustit. departementet har med anledning av utskottets iakttagelser angett att man av- ser att tydliggöra återrapporteringsreglerna i cirkulär 3 för myndigheterna. fråga om avsaknaden av återrapporter från tre av fyra möten i Kommittén för genomförandet av direktivet om upprättandet av en ram för gemenskapens vat- tenpolitik anförs att en beslutspunkt endast förekom på det möte som har åter- Departementet hänvisar vidare till att kommissionen för minnesanteckningar från samtliga möten, men att dessa inte registreras som inkommande till då de laddas ned från har anfört att det följer de riktlinjer om åter- rapportering som ges i Statsrådsberedningens cirkulär, men framhåller samti- digt att återrapporteringen från genomförandekommittéer bör skiljas från åter- rapportering från rådsarbetsgrupper, där arbetet oftast sker under större tids- Eftersom arbetet i många av kommittéerna är av ett annat slag och har andra tidsperspektiv anser man att återrapporteringen kan göras vid en senare tidpunkt utan att arbetet hemmavid påverkas. Granskningen visar även att drygt hälften av myndigheternas återrapporter inte har diarieförts i departementen. Som svar på utskottets fråga om skälet till detta och hur det överensstämmer med gällande bestämmelser uppges i svars- promemorian att sådana återrapporter ska diarieföras och att det rör sig om misstag när detta inte har gjorts. Utskottet önskade i sin skrivelse även svar på vissa frågor om instruktions- givning och återrapportering i samband med skriftliga förfaranden i genomfö- I Statsrådsberedningens svarspromemoria hänvisas till de riktlinjer för handläggning av skriftliga beslutsförfaranden i EU-frågor som ges i cirkulär 1 och som avser rådet. Några särskilda riktlinjer för det skriftliga förfarande som regleras i KFF finns inte, men enligt promemorian sker ge- mensam beredning av svaren i dessa fall i regel på motsvarande sätt som för skriftliga förfaranden i rådet. Utskottets frågor rörde även vissa enskilda iakttagelser i olika ärenden. av dessa frågor rörde förhållandet att de instruktioner som redovisas för arbetet i en genomförandekommitté i Landsbygdsdepartementet enligt vad som fram- går av granskningen inte alltid överensstämmer med de instruktioner som re- presentanten hänvisar till i återrapporteringen. I svarspromemorian uppger de- partementet att detta beror dels på att felaktiga datumhänvisningar till den stå- ende instruktionen för genomförandekommittén av misstag har angetts i åter- rapporterna, dels på att hänvisningar i återrapporterna till specifika instruk- tioner framtagna för de aktuella mötena avser tidigare framtagna instruktioner och att det i en instruktion av förbiseende saknas en referens till en sådan tidi- gare framtagen instruktion för en dagordningspunkt. hade emellertid myndigheten medverkat i framtagandet av de aktuella in- struktionerna och myndighetsrepresentanten var därmed väl förtrogen med vilka instruktioner och ståndpunkter som var relevanta inför mötena i kommit- 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER En annan av dessa frågor, som avsåg samma genomförandekommitté inom Landsbygdsdepartementets ansvarsområde, gällde iakttagelsen att en instruktion inför ett möte i kommittén är daterad efter det att mötet ägt rum. Som skäl till detta anförs i svarspromemorian att dokument från kommissionen inför möten i kommittéerna generellt skickas ut mycket sent, vilket innebär att den gemensamma beredningen i kan pågå mycket nära inpå mötet och ibland avslutas först på mötesdagen. Så förhöll det sig enligt Landsbygdsdepartementet i det specifika fallet. Då den ansvariga handläggaren i departementet dessutom var på tjänsteresa den aktuella dagen och genomförde den gemensamma beredningen på distans kunde den praktiska hanteringen av ärendet inte slutföras förrän vid ett senare datum. I sammanhanget framhåller departementet att en förutsättning för att ska kunna påverka besluten i EU är att vårt arbetssätt så långt som möjligt anpassas efter de inte alltid optimala förutsättningar som kommissionen ger. Ytterligare en fråga från utskottet med anledning av en enskild iakttagelse rörde den gemensamma beredningen av en instruktion inför ett möte i , där varken Fi BA eller SB EUK uppges ha deltagit. På utskottets fråga om skälet till detta och hur det överensstämmer med gällande riktlinjer uppger att det kan bero på förbiseende i det aktuella fallet. anges att det förekommer att frågor som är föremål för beslut i en kommitté har beretts med Fi BA och SB EUK i ett annat sammanhang och att man därför inte tar med dem i den gemensamma beredningen. Utskottet har granskat regeringens styrning och hantering av arbetet i kommissionens genomförandekommittéer med avseende på hur den demokratiska styr- och ansvarskedjan upprätthålls då tjänstemän från förvaltningsmyndigheterna representerar regeringen. Detta är första gången som granskar arbetet i genomförandekommittéerna. Utskottet har tidigare granskat instruktionsgivning till och återrapportering från regeringens representanter i EU, men då med fokus på arbetet i rådsarbetsgrupperna. Tidigare studier har visat på vissa brister i regeringens styrning och uppföljning av arbetet i genomförandekommittéerna när regeringen företräds av tjänstemän från förvaltningsmyndigheterna. Utskottets iakttagelser ger emellertid inte anledning till någon annan bedömning än att departementen har god kunskap om de genomförandekommittéer som finns inom deras respektive ansvarsområden och att instruktionsgivningen till och återrapporteringen från företrädarna i de granskade kommittéerna i stort har fungerat väl. Av granskningen framgår att det endast undantagsvis har förekommit att instruktioner inte har upprättats i frågor som har varit föremål för förhandling och beslut vid möten i de granskade genomförandekommittéerna och att skriftliga återrapporter har upprättats för 86 av 93 möten i kommittéerna. 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER Utskottet noterar att det finns vissa svårigheter att leva upp till de ambitioner som interna cirkulär med riktlinjer för hanter- ingen av EU-ärenden ger uttryck för, exempelvis i fråga om att hålla tidsfristen för återrapportering från möten i genomförandekommittéerna. lämnats på utskottets frågor i detta avseende antyder också att departementens syn på tillämpningen av riktlinjerna varierar. Utskottet vill återigen framföra att interna riktlinjer bör vara utformade så att de motsvarar kraven och är möjliga att efterleva så att det uttalade syftet – enhetlighet och hög kvalitet vid handläggningen av frågor som rör EU – uppnås (jfr bet. 2010/11:KU10 s. 98). I granskningen görs vidare vissa iakttagelser när det gäller dokumentation och diarieföring av instruktioner och återrapporter i de aktuella ärendena. Bland annat framgår att diarieföringen i ibland har blivit fördröjd och att vissa handlingar inte har diarieförts fastän detta borde ha I svar anförs att ett ineffektivt förfarande i enstaka fall har orsakat fördröjningar i registreringen av inkommande handlingar, men förbiseende framstår som den främsta orsaken. Av svaren på utskottets frågor framgår vidare att det förekommer att mer informella rutiner, t.ex. korta mejl- växlingar eller muntliga kontakter, anses ändamålsenliga för att förmedla kort- are ståndpunkter eller få återrapporter från möten. Utskottet vill i samman- hanget understryka att kraven på diarieföring och dokumentation är viktiga för Genom att instruktioner och återrap- porter är skriftliga och dokumenterade ges möjlighet till insyn i förhandlings- arbetet och i förlängningen ansvarsutkrävande. Inom ramen för granskningen har vidare uppmärksammats att rutinerna för förordnande av representanter till genomförandekommittéerna varierar mellan de departement som omfattas av granskningen. Utskottet konstaterar att den nu aktuella granskningen inte ger några indikationer på att detta orsakat oklar- het om vem som företräder i genomförandekommittéerna, men erinrar om att det enligt instruktion i fråga om varje beslut av Re- geringskansliet ska finnas en handling som anger vad beslutet innehåller, när det fattades och av vem. I en anmälan till (dnr 1805-2013/14), bilaga 6.1, begärs att utskottet granskar om finansminister kan anses ha fullgjort sin skyldighet som statsråd mot med hänsyn till de enligt anmälaren väldigt långa svarstiderna för interpellationer. Anmälaren anför att för anmälan hade besvarat av interpellationerna . Hälften av interpellationerna hade besvarats eller skulle komma att besvaras inom som enligt anmälaren kraftigt överstiger de föreskrivna . har beslutat att låta granskningen omfatta samtliga statsråds svarstider för interpellationssvar. Till grund för granskningen har legat statistik framtagen inom kammarkansli, bilaga 6.2–6.5, och en promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen, bilaga 6.6. Riksdagsledamöter får enligt 13 kap. 5 § regeringsformen (RF) framställa interpellationer och frågor till ett statsråd i angelägenheter som rör statsrådets tjänsteutövning. Närmare bestämmelser om interpellationer finns i riksdagsordningen (RO). Enligt 8 kap. 2 § RO ska en interpellation vara skriftlig och ställas till ett visst statsråd. Den ska ha ett bestämt innehåll och vara försedd med en motivering. En interpellation ska besvaras av ett statsråd från det att den har överlämnats till statsrådet. Om planeringen av kammarens arbete medför att interpellationen inte kan besvaras en viss vecka, förlängs svarstiden till dess att planeringen medger att svar lämnas. Om ett statsråd inte besvarar en interpellation inom den föreskrivna tiden ska han eller hon meddela varför svaret uteblir eller blir försenat. Meddelandet, ett s.k. förseningsbrev, anmäls i kammaren. Meddelandet får inte följas av överläggning. En interpellation faller om den inte har besvarats under den valperiod då den väcktes (8 kap. 4 § RO). Enligt tilläggsbestämmelse 8.4.1 i RO bestämmer talmannen efter samråd med statsrådet och den ledamot som har framställt interpellationen (interpellanten) vid vilket sammanträde svaret ska lämnas. Denna regel har sedan /05 tillämpats på så sätt att interpellanten i princip måste vara beredd att ta emot svaret i kammaren då interpellationen ska besvaras. Alternativet för ledamoten är att återkalla interpellationen. Undantagsvis kan talmannen tillåta att en annan ledamot tar emot interpellationssvaret. För försenat svar gäller 2009 att ledamoten har rätt att neka högst tre förslag till debattider från stats- Hittar man ingen tid får statsrådet i dessa fall läsa upp svaret i kammaren utan debatt med interpellanten (rapporten /12:RFR6 s. 55 f.). har vid ett flertal tillfällen granskat förseningar vid be- svarandet av interpellationer. Utskottet har då bl.a. uttalat att det självfallet är omöjligt att helt undvika vissa förseningar vid besvarandet av interpellationer. En försening kan exem- pelvis orsakas av sjukdom eller tjänsteresa. Utskottet har dock framhållit vik- ten av att förseningar undviks så långt det är möjligt. Inte minst ur allmänhet- ens synvinkel är det enligt utskottet av stor vikt att en fråga inte har förlorat sin aktualitet när den besvaras (bet. KU 1977/78:35 s. 16 f.). ningstaganden gjordes i betänkande KU 1979/80:50 (s. 13 f.). Utskottet erinrade vidare om att riksdagsledamöternas möjlig- het att ställa interpellationer till statsråd är en del av kontrollmakt, som ger ledamöter insyn i regeringens politiska arbete (bet. 2001/02:KU10 s. 30 f.). Utskottet konstaterade i denna granskning att mer än hälften av alla interpellationer hade besvarats efter tvåveckorsperioden och ansåg att detta förhållande var anmärkningsvärt. Regeringen kunde enligt ut- skottet inte undgå kritik för detta. Vid granskningen (bet. 2005/06:KU20 s. 40 f.) sa utskottet att det förutsatte att regeringen fortsatte att arbeta för att samtliga interpellationer skulle besvaras inom den tid som anges i RO. anförde utskottet att en avgörande förutsättning för att fråge- instituten ska ha den verkan och funktion som förutsätts i RF och RO är att statsråden respekterar gällande reglering och praxis. Det är enligt utskottet av särskild vikt att fördröjda svar i möjligaste mån undviks. rade att andelen fördröjda svar varit hög (mellan Utskottet såg allvarligt på detta förhållande och ansåg att