bet · H101KU20 · 2014-05-28 00:00:00 — också här, biståndsminister. nerna till den dåvarande biståndsministern och hennes stats- sekreterare –2012 hade finansierats av biståndsanslaget. detta och andra inslag i nyhetsrapporteringen uppgavs att denna ordning inför- des 2009 som en lösning på att förvaltningsanslaget hade skurits ner. minister anförde i olika medier att detta var ett normalt förfarande som hade tillämpats under alla år. Vidare uppgavs att lönerna 2013 inte längre belastade biståndsanslaget. I en intervju med uppgav att hennes lön, liksom de andra statsrådens, betalades från anslaget för Rege- ringskansliet och att det sedan har varit en avräkning. Statens budget och indelningen i utgiftsområden och anslag Regeringsformens bestämmelser om finansmakten finns i 9 kapitlet. gen beslutar enligt 1 § om statens budget på förslag av regeringen i budgetpro- 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. positionen (2 §). Enligt 3 § beslutar därvid om en fördelning av statens utgifter på anslag för bestämda ändamål. Enligt 7 § får anslag och inkomster inte användas på annat sätt än vad har bestämt. Regeringen förvaltar och förfogar enligt 8 § över statens tillgångar. Inom utgiftsområde 1 finns anslag 4:1 m.m. Anslaget finansierar förvaltningskostnader för , inklusive utgifter för bl.a. utrikesrepresentationen och kommittéväsendet (prop. 2013/14:1 utg.omr. 1 s. 35). Som förvaltningskostnad avses bl.a. lönekostnader. Inom utgiftsområde 7 Internationellt bistånd finns anslag 1:1 Biståndsverksamhet. Anslaget får användas för internationellt bistånd. Anslaget får även användas för bl.a. viss metodutveckling, studier, utvärderingar och erfarenhetsredovisningar, revisioner samt temporär verksamhet inom avgränsade projekt. Anslaget får även användas för förvaltningsutgifter vid myndigheter som genomför internationellt bistånd (prop. 2013/14:1 utg.omr. 7 s. 55). Biståndsramens storlek bestäms utifrån den procentsats, andel av bruttonationalinkomsten (BNI), som beslutar om . Det svenska biståndet motsvarar av beräknad BNI, vilket motsvarar ca . FN:s mål är att biståndsvolymen ska uppgå till av BNI. , (Dac), samordnar internationella biståndsgivares rapportering om biståndet och tar fram riktlinjer. Dac har slagit fast kriterier för vilken typ av kostnader som får räknas som bistånd. Sådana kostnader benämns (Official Development As- sistance). I bl.a. budgetpropositionen anges att bara kostnader som av Dac klassificeras som ingår i den svenska biståndsramen. Huvuddelen av kostnaderna återfinns under olika anslag inom utgiftsområde 7, men ODA- kostnader finns även inom andra delar av statsbudgeten. Även dessa ingår i biståndsramen. Själva biståndsramen är således inte ett anslag. Dacs riktlinjer lägger bl.a. fast ett antal principer för vad som kan räknas som förvaltningsresurser för policyarbete och genomförande av bistånd. Riktlinjerna omfattar bl.a. lönekostnader för personal med biståndsrelaterat arbete vid både huvudkontor och utlandsmyndigheter (prop. 2013/14:1 utg.omr. 7 s. 9 f.). En kostnad kan således belasta ett anslag inom ett annat utgiftsområde, men avräknas mot biståndsramen och därmed ingå i det totala belopp som ska motsvara av BNI. Avräkningar är därmed ett begrepp som används för att beskriva kostnader som inte måste ingå i utgiftsområde 7 men som ska anses ingå i biståndsramen. rapporteras det svenska biståndet efter avslutat budgetår till Dac. Med fyra eller mellanrum utför vidare Dac en revision av alla medlemsländers hantering av det internationella utvecklingssamarbetet. 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. Slutsatserna av denna revision presenteras i rapporten modeller för beräkning av förvaltningskostna- derna för utrikesförvaltningens internationella utvecklingssamarbete införde 2009 en ny modell för beräkning av utrikesför- I en promemoria upprättad inom Utrikes- departementet, bilaga A3.3.4, konstaterades att regeringen hade höjt ambit- ionen när det gällde både det svenska utvecklingssamarbetet och styrningen av detta samarbete, att arbetet med uppföljning och utvärdering hade intensi- fierats och att dessa förändringar hade lett till att allt större förvaltningsresurser lades på hanteringen av bistånds- och utvecklingsrelaterade frågor. rande sättet att beräkna kostnaderna för det internationella utvecklingssamar- bete som hanterades av utrikesförvaltningen och att finansiera detta med bi- ståndsmedel behövde därför enligt promemorian anpassas till de förändringar I den nya modellen grupperades utlandsmyndigheterna utifrån regeringens beslut om kategorisering av samarbetsländer, exempelvis länder med vilka bedriver långsiktigt bilateralt utvecklingssamarbete och länder i Ös- teuropa med vilka bedriver reformsamarbete. För varje kategori anges med en procentsats hur stor del av varje individuell enhets verksamhet som hanterar frågor som enligt Dacs riktlinjer kan klassificeras som bistånd. utöver har en genomgång gjorts av övriga utlandsmyndigheter och hem- maenheter för att bestämma i vilken utsträckning dessa bedriver utvecklings- samarbete eller i övrigt arbetar med utvecklingsrelaterade frågor. kategorin finns gruppen Enheter med i huvudsak utvecklingsrelaterad verk- samhet, där bl.a. biståndsministern och dennes statssekreterare återfinns. Denna grupps verksamhet bedöms till hantera samarbete som enligt Dacs riktlinjer kan klassificeras som bistånd. I enlighet med vad som slogs fast i promemorian utvärderades Översynen ledde till att en reviderad modell togs fram 2012, bilaga A3.3.5. Den nya modellen innebär bl.a. att individuella bedöm- ningar ska göras av andelen biståndsverksamhet för varje utlandsmyndighet, i stället för de schablonmässiga bedömningar av grupper av myndigheter som följde av den ursprungliga modellen. Av den nya modellen framgår att kost- nader för statsrådet och statssekreteraren för internationellt utvecklingssamar- bete inte längre ska ingå i modellen för beräkning av förvaltningskostnaderna och därmed inte längre avräknas mot biståndsramen. Svar på skriftlig fråga Biståndsminister besvarade en skriftlig fråga ställd av (S) om på grundval av vilka fakta och argu- ment statsråds- och statssekreterarlöner kan betalas från anslag som inte är 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. avsedda för detta ändamål och därmed minska det ekonomiska utrymmet för det verkliga ändamålet med anslaget. I svaret anförs bl.a. följande: Jag vill inledningsvis klargöra att löner till biståndsministern och statssekreteraren har betalats från utgiftsområde 1 från förvaltningsanslag som är avsedda för detta ändamål. Påståendet att lönerna skulle ha betalats ut från anslag som inte är avsedda för ändamålet stämmer med andra ord inte. Låt mig vara tydlig. Avräkningar från biståndsramen görs i enlighet med rådande budgeteringsprincip sin har följt . I enlighet med vad som klargörs i budgetpropositionen , är biståndsramen inte samma sak som utgiftsområde 7 – Internationellt bistånd – även om det är så det ofta tolkas. En procent av BNI går till bistånd. görs därför en beräkning av den verksamhet som bedrivs inom statens budget som kan klassas som bistånd, i enlighet med /Dacs internationella riktlinjer. I biståndsramen ingår därmed verksamhet under utgiftsområde 7, tillsammans med andra verksamheter som finansieras av vissa medel från andra utgiftsområden. Förvaltningskostnader för utrikesförvaltningens hantering av biståndet har ingått i biståndsramen /81. Detta är alltså inget nytt. I /Dacs riktlinjer tydliggörs det att vissa administrativa kostnader för biståndets genomförande kan räknas som bistånd. [- - - ] Modellen för avräkningar ses över och förfinas med jämna mellanrum. Detta i nära dialog med /Dac i syfte att säkerställa att riktlinjerna följs. I samband med den senaste översynen togs en ny modell för avräkning av förvaltningskostnader fram, som bland annat innebär att kostnader för statsråd och statssekreterare inte ska avräknas. I kommittémotion 2013/14:U303 yrkande 21 och i kommittémotion 2013/14:U298 yrkande 5, båda av m.fl. (S), samt i partimotion 2013/14:U265 av m.fl. (SD) yrkande 12 begärdes tillkännagivanden om att avräkningar från biståndsramen för biståndsministerns och dennes statssekreterares löner inte ska få göras. instämde i att det inte ska göras avräkningar, men konstaterar att den modell för att beräkna förvaltningskostnaderna för utrikesförvaltningens internationella utvecklingssamarbete som infördes innebär att det inte längre görs några sådana avräkningar (bet. 2013/14:UU2 s. 29). I en reservation anför S, MP och V att redovisningen av utrikesförvaltningens förvaltningskostnader inte har varit transparent och i vissa avseenden, så som var fallet med avräkningarna för utlandsmyndigheter samt ministerns och statssekreterarens löner, inte heller korrekt. Reservanterna menar dock att regeringens transparensgaranti ger löften om en förbättrad ordning. Som svar på utskottets frågor lämnades och följande information i promemorior upprättade inom (bilaga A3.3.2–3). 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. Lönerna för förra biståndsministern och hennes statssekreterare betalades från anslaget 4:1 m.m. inom utgiftsområde 1 och avräkna- des från biståndsramen. Löner ingår i de administrationskostnader som enligt Dacs riktlinjer får klassificeras som bistånd. Löner för olika funktioner har dock inte specificerats på detaljnivå i riktlinjerna. I 58–63 §§ i Dac Statistical Reporting Directives (DCD/DAC(2013)15/FI- NAL, bilaga A3.3.6) finns bestämmelser om administrativa kostnader som får avräknas som bistånd. Enligt bestämmelserna omfattas förvaltningsbudgeten i centrala förvaltningsmyndigheter och kostnader i myndigheter som helt eller delvis arbetar med bistånd. användes en beräkningsmodell som byggde på s.k. verksamhets- indikatorer, men denna modell ansågs ha en bristande transparens eftersom den inte byggde på en samlad analys av hela utrikesförhandlingen utan var resultatet av budgetförhandlingar. En översyn gjordes därför med utgångs- punkten att en ny modell skulle vara förenlig med Dacs principer. läggsbudgeten lämnade regeringen förslag grundade på den nya be- räkningsmodellen (prop. 2009/10:2 utg.omr. het med regeringens förslag. avräknas inte längre lönerna till biståndsministern och dennes statssekreterare från biståndsramen. Hela avräkningsmodellen gjordes om in- för budgetpropositionen 2013 i syfte att ytterligare tydliggöra vilka kostnader som kan avräknas. Den nya modellen undantar vissa kostnader som tidigare ingick i den beräkningsmodellen, bl.a. de aktuella lönerna. Även om de aktu- ella lönekostnaderna även fortsatt bedömdes förenliga med Dacs riktlinjer gjordes bedömningen att det var lämpligare att inte avräkna lönerna mot bi- Avräkningarna redovisas i budgetpropositionen. dessutom informerat om förändringarna i beräkningsmodellerna i samband med hösttilläggsbudgeten och i budgetpropositionen . formation har också lämnats till utrikesutskottet, , journalister och företrädare för det civila samhället. funnits tillgänglig på informationsportalen rapporterar statistik till Dac om det svenska biståndet. digheter som disponerar biståndsmedel lämnar statistik till Sida som samman- ställer och rapporterar in uppgifterna till Dac. ställer del av biståndet. Den totala kostnaden för Utrikes- departementets förvaltningskostnader har redovisats som en administrativ Detaljer om hur administrationskostnaderna fördelar sig på olika pos- ter efterfrågas inte i den årliga statistikrapporteringen till Dac och granskas inte heller på detaljnivå. Däremot har både och Dac möjlighet att föra en dialog om vilka metoder som används för att beräkna kostnader. Dac kvalitetssäkrar medlemsländernas årliga rapportering av statistik och Dac har inte kommenterat klassificeringen av de aktuella 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. lönekostnaderna i den återkopplingen. Specifika diskussioner om avräkningsmodeller har dock ägt rum vid flera andra tillfällen och Dacs tjänstemän har haft tillgång till metodbeskrivning och tabeller där respektive kostnadspost inklusive de aktuella lönerna framgår. har efterfrågat kommentarer på modellen. Dac har dock inte kommenterat de aktuella lönerna. I Dacs granskning av svenskt bistånd anges bl.a. följande: is fully following DAC criteria and guidance on how it counts administrative and refugee costs. (, s. 52). Utfrågning med förra biståndsministern Utskottet höll en offentlig utfrågning med förra biståndsministern , som i huvudsak anförde följande: är en stark förespråkare av ett internationellt regelverk som fastställer vad som ska räknas som bistånd. står för det regelverket, och har värdesatt och följt det. Dacs riktlinjer innebär bl.a. att administrativa kostnader för ett givarlands genomförande av biståndet får räknas av biståndsramen. Utgifter i form av exempelvis löner för personal som arbetar med genomförandet av svenskt bistånd får därmed räknas som bistånd. Det innebär att en del av förvaltningskostnaderna för både svenska ambassader i fält och för får avräknas från biståndsramen. Biståndsramen är dock inte ett anslag eller ett utgiftsområde i statens budget. Det har i media framställt som att min och statssekreterarens löner har betalats av biståndsanslaget. Det är inte korrekt. På samma sätt som för alla andra statsråd har min lön utbetalats från utgiftsområde 1 via anslag. Jag har fått lön på samma sätt som andra statsråd. Bakgrunden till den avräkningsmodell som infördes var att det tidigare inte var tydligt på vilka grunder avräkningar gjordes för bland annat förvaltningskostnader. Min utgångspunkt var att biståndet skulle bära sina egna kostnader och den nya modellen togs fram 2009 för att skapa en bättre överblick över de faktiska kostnaderna och för att öka transparensen. I detta syfte baserades modellen på den kategoriindelning av biståndet som hade gjorts i samband med landfokuseringen. Avsikten var redan från början att modellen skulle ses över 2012. I efterhand, i samband med denna översyn, gjordes bedömningen dels att modellen var alltför grovhuggen och att en ny modell behövde tas fram som bättre kunde styra hur resurser användes, dels att det var politiskt fel att låta lönekostnaderna avräknas från biståndsramen. Även om avräkningen alltså var formellt korrekt enligt Dacs regelverk, beslutades att avräkningar inte längre skulle göras för lönekostnaderna. Beräkningsunderlagen för avräkningarna har alltid varit öppna och transparenta. Det har framgått av handlingarna att statsrådets och statssekreterarens löner ingick i avräkningarna 2009–2012. har informerats om de nya 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. avräkningsmodellerna både i hösttilläggsbudgeten och i budgetpro- Dessutom har underlaget lämnats ut till journalister, riks- dagens utredningstjänst och det civila samhället. Det har, tillsammans med en stor mängd övrig statistik, även redovisats för Dac. gifterna och kan granska. Det förekommer ingen granskning på detaljnivå där de går igenom och godkänner varje punkt för varje land, det skulle Dac inte Vi har inte gått in och frågat om exakt varje enskild rappor- Men uppgifterna har varit tillgängliga och Dac har aldrig haft några Biståndsramen har ökat , från 30 miljarder till 38 mil- jarder 2014 och biståndsanslaget har ökat från cirka 26 miljarder till nästan 31 miljarder . Att avräkningarna har ökat förhållandevis mer beror på andra omständigheter, bland annat ökade kostnader för flyktingmottagning. Avräkningar från biståndsramen har gjorts och godkänts av sedan Granskningen visar att de avräkningar som har gjorts för biståndets administrativa kostnader inte kan sägas vara i strid med gällande riktlinjer. Utskottet konstaterar dessutom att förra biståndsministern efter en intern översyn av avräkningsmodellen fann att avräkningarna för statsrådets och statssekreterarens lönekostnader borde upphöra. Granskningen ger inte anledning till något ytterligare uttalande från utskottets sida. 3.4 Näringsministerns hantering och styrning av In- landsinnovation AB I en anmälan till (dnr 1241-2013/14), bilaga A3.4.1, begärs det att utskottet granskar om näringsministerns styrning och hantering av det statliga riskkapitalbolaget (Inlandsinnovation) har varit förenlig med gällande regler och riktlinjer, både regeringens egna och sådana som och andra har fastställt. I anmälan anförs att Inlandsinnovation startades på initiativ av dåvarande näringsminister (C) . Totalt satsades för att förbättra finansieringssituationen för näringar i norra inland. Enligt anmälan har det uppdagats att Inlandsinnovation har investerat i flera bolag som grundats av eller har nära koppling till ledande centerpartister. I regeringen är det näringsminister som är ansvarig för det statliga riskkapitalbolaget. Med anledning av de senaste turerna i Inlandsinnovation uppkommer enligt 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. anmälan ett antal frågor om vilken insyn näringsministern har sett till att skaffa sig och vilken kontroll näringsministern har haft över bolagets affärer. Till grund för granskningen ligger bl.a. en promemoria som har upprättats inom , bilaga A3.4.2. Utskottet har också genom sitt kansli på plats i tagit del av bolagets årsakter. Utskottet har hållit en utfrågning med näringsminister , bilaga B3. Det första riksdagsbeslutet om Inlandsinnovation beslutade , efter förslag i regeringens hösttilläggsbudget, att bemyndiga regeringen att inrätta ett nytt statligt bolag för att främja innovation och företagande i stödområde A (prop. 2010/11:2, bet. 2010/11:FiU11, yttr. 2010/11:NU2y, rskr. 2010/11:65–75). beslutade att anslaget 1:21 Kapitalinsatser i statliga bolag inom utgiftsområde 24 Näringsliv skulle ökas med . Anslaget skulle få användas för att förvärva eller bilda aktiebolag för ny statlig verksamhet. Re- geringen bemyndigades att i aktiebolagsform bedriva finansieringsverksamhet och annan verksamhet för att främja innovation och företagande i norra inland (stödområde A) och att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att för detta ändamål förvärva ett aktiebolag och ge ett kapitaltillskott till ett sådant bolag med högst . I propositionen framhölls att den föreslagna verksamheten ska bidra till en förbättrad finansieringssituation i skeden och segment där den privata marknaden verkar i begränsad omfattning, att samverkan ska ske med privata och offentliga aktörer för att säkra effektiviteten och säkerställa att insatserna inte överlappar dessa aktörers verksamhet samt att verksamheten ska ske på marknadsmässiga villkor och med ett marknadsmässigt avkastningskrav. I näringsutskottets yttrande till finansutskottet över regeringens förslag redovisades kompletterande motiv för förslaget som lämnats av företrädare för . Enligt hade genomgångar av kapitalförsörjningssituationen, särskilt i norra , visat att det saknas offentlig finansiering för större projekt med långa ledtider och i riktigt tidiga innovationsskeden (försådd, sådd m.m.). Vidare anfördes att värderingen av säkerheter (framför allt fastigheter) medför svårigheter att få lån i inland. I näringsutskottets ställningstagande anfördes att det är uppenbart att det finns behov av ytterligare statliga finansieringsinsatser riktade till företag. konstaterade utskottet att underlaget för förslagen i propositionen var relativt begränsat och att det trots den kompletterande information som utskottet fått kvarstod oklarheter som borde klarläggas innan verksamheten kunde påbörjas. 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. ställde sig i princip positivt till propositionens förslag men delade näringsutskottets uppfattning att det fanns oklarheter som borde klarläggas. tillstyrkte således förslagen i propositionen med villkoret att regeringen skulle återkomma till med en mer detaljerad redovisning av inriktningen av det nya bolagets verksamhet. Här borde bl.a. ingå en beskrivning av hur verksamheten skulle organiseras, hur en eventuell samverkan med andra aktörer beräknades kunna ske, vilka finansiella instrument som skulle tillhandahållas och en bedömning av förenligheten med gällande statsstödsregler. Regeringen återrapporterade sin behandling av beslut i skrivelse 2010/11:75 (s. 136 f.) och anförde att regeringen beslutade om en ändring av regleringsbrevet för avseende anslaget 1:21 Kapitalinsatser i statliga bolag inom utgiftsområde 24. Vidare meddelade regeringen att chefen för , eller den hon sätter i sitt ställe, bemyndigades att för statens räkning teckna avtal om förvärv av ett aktiebolag (lagerbolag) och därefter ge bolaget ett kapitaltillskott om sammanlagt . I skrivelsen redovisades också att bolaget hade hållit två bolagsstämmor där beslut fattats om kapitaltillskott, fastställande av aktiekapital och bolagsordning. I samband med den extra bolagsstämman överlämnades ett ägardirektiv till bolaget som innebar att bolaget skulle avvakta med att bedriva operativ verksamhet till dess att bolagsstämman beslutade om annat. Regeringen beslutade om skrivelse 2010/11:74 Redovisning av inriktningen av verksamheten hos för att förse med en mer detaljerad redovisning av inriktningen av det nya bolagets verksamhet. Regeringens skrivelse med redovisning av inriktningen av verksamheten hos Inlandsinnovation I skrivelse 2010/11:74 anför regeringen att Inlandsinnovations verksamhet (s. 6 f.) ska vara att på marknadsmässiga villkor direkt och indirekt investera i eller finansiera företag och innovationsprojekt i syfte att utifrån de möjligheter och förutsättningar som gäller i regionen främja företagande och utveckling i norra inland (stödområde A). Regionen erbjuder enligt regeringen många möjligheter till investeringar för framtiden med god potential inom såväl traditionella näringar som nya områden, och genom en ökad kapitaltillgång i regionen kan risker delas och spridas på fler aktörer, vilket bör öka intresset för att delta i företagssatsningar och projekt med hög risk. En mer diversifierad näringslivsstruktur bidrar till investeringsmöjligheter som omfattar allt från utveckling av små och medelstora företag inom exempelvis nya tjänstenäringar till storskaliga projekt. Inlandsinnovation ska fungera som en aktiv tillgång för finansiärer, företagande och utveckling av verksamheter i regionen och även bidra till en förbättrad finansieringssituation i de skeden och segment där den privata marknaden verkar i begränsad utsträckning. En uppgift för In- landsinnovation är att vara med och investera i företagsprojekt med längre pla- 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. ceringshorisont och större åtaganden, där andra finansiärer inte kan ta hela engagemanget själva. Exempelvis nämns att vissa investeringar i mineralsektorn, destinationsutveckling och förnyelsebar energiproduktion kan innebära finansiella åtaganden . Vidare ska Inlandsinnovation kunna erbjuda vissa finansieringslösningar i tidiga skeden. Företagsinkubatorer och kreditgarantiföreningar nämns som exempel på aktörer som har kunder med behov av såddfinansiering och små lån. Enligt skrivelsen bör bolaget, genom sin samverkan, fungera i det nätverk av marknadskompletterande finansiärer och privata aktörer som agerar i regionen för att kunna bidra till att anpassa det samlade utbudet av finansieringsinsatser i regionen till näringslivets behov av innovativa och kraftfulla insatser. Avkastningskravet för bolaget bör enligt skrivelsen vara rörligt då avkastningen väntas följa inflationen och ränteutvecklingen. Om en stor del av kapitalet används för riskkapitalinvesteringar och projekt med långa ledtider bör man, menar regeringen, beakta att det kan dröja en förhållandevis innan positiva resultat kan redovisas även om man kan vänta att en god genomsnittlig avkastning uppnås .