bet · H101KU20 · 2014-05-28 00:00:00 — Riksrevisorn pekar på att det framför allt är inom regeringen som det bör ske en ackumulering av kunskap och konstaterar att det har funnits problemställningar som regeringen borde ha tagit tag i snabbare. Kritiken återkommer i rapport efter rapport. Riksrevisorn anser att staten och regeringen vid flera av omregleringarna agerat s.k. stuprörsmässigt, dvs. att den och andra aktörer och instanser har koncentrerat på sin egen del men att ingen har tagit ett helhetsansvar. Det är enligt riksrevisorn regeringen som ytterst har ansvaret för att systemet fungerar. I artikeln hänvisas till sju granskningsrapporter som genomfört. Dessa rapporter gällde förberedelsearbetet i apoteksreformen (RiR 2010:19), försäljningen av apotek (RiR 2012:10), spelmarknaden (RiR 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. 2012:15), rymden (RiR 2013:1), elmarknaden (RiR 2013:3), telekommarknaden (RiR 2013:5) och tågförseningar (RiR 2013:18). Rapporterna ingår som en del av granskningsstrategi Staten på marknaden, vars grundläggande fråga är om statliga åtaganden fullgörs effektivt på marknader som genomgått och genomgår omvandling och där staten är en marknadsaktör vid sidan av sin roll som reglerare och utövare av tillsyn. I det följande redogörs för slutsatserna i de rapporter som gäller apoteken, elmarknaden, telekommarknaden och tågförseningarna. om tågförseningarna är även föremål för en annan granskningsanmälan och behandlas mer utförligt under avsnitt 3.5. Vidare redogörs för regeringens skrivelser och behandlingen i . Förberedelsearbetet i apoteksreformen (RiR 2010:19) blev klar med en granskning av förberedelsearbetet i apoteksreformen. Resultatet redovisades i en granskningsrapport (RiR 2010:19). Syftet med granskningen var att analysera om regeringens, berörda myndigheters och bolags förberedelsearbete och genomförande för apoteksreformen hade skapat goda förutsättningar för att uppfylla målen med apoteksreformen. Beslutet att omreglera apoteksmarknaden fattades av i enlighet med regeringens förslag (prop. 2008/09:145, bet. 2008/09:SoU21, rskr. 2008/09:226). beslut var en utgångspunkt i granskningen. Målet för reformen var bättre tillgänglighet till läkemedel, bättre service och ett större tjänsteutbud samt låga läkemedelskostnader till nytta för konsumenten och det offentliga. Omregleringen skulle genomföras så att såväl stora som små aktörer skulle ha intresse av och möjlighet att etablera sig och verka långsiktigt på den svenska apoteksmarknaden. Målen med reformen skulle uppnås genom att utsätta för konkurrens och skapa en apoteksmarknad. För att underlätta för andra aktörer att tillträda den nya apoteksmarknaden har delar av sålts av och ett statligt småföretagsbolag bildats. I rapporten kommer fram till att delar av det förberedande reformarbetet har skötts ändamålsenligt. Regeringen har i stora delar genomfört ett omfattande utredningsarbete och identifierade exempelvis tidigt att nödvändig it-infrastruktur skulle avskiljas från och göras tillgänglig för samtliga aktörer på marknaden. Regeringen har vidare minskat marknadsmakt för att möjliggöra konkurrens på marknaden och prioriterat att läkemedelsförsörjningen och säkerheten skulle garanteras under omstruktureringen. har granskning visat att det finns brister i viktiga delar av förberedelsearbetet som riskerar att försvåra uppkomsten av en apoteksmarknad och därmed reformens måluppfyllelse. gjorde följande bedömningar: 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. –Valet av organisationsform bereddes inte tillräckligt liksom inte heller behovet av särskild reglering i vissa avseenden. –Olika och föränderliga villkor kom att prägla omstruktureringsprocessen eftersom marknadsförutsättningarna för apoteksaktörerna inte tydliggjordes för marknadsaktörerna på förhand. –Det långsiktiga ansvaret för utveckling beaktades inte tillräckligt. förhindrades t.ex. att effektivisera sin verksamhet genom att vissa standstill-bestämmelser gällande bolagets affärsförhållanden inte upphörde . Detta trots att de stora köparna av apotek tillträtt marknaden i början på 2010 och bolaget därmed inte längre hade en dominerande ställning. –Prissättningsprincipen för övergångslösning ATS har inte varit konkurrensneutral mellan stora och små fristående företag. I prissättningen av den strategiska infrastrukturen har däremot en konkurrensneutral prissättningsprincip tillämpats mellan olika företagsstorlekar och därmed gynnat en mångfald på marknaden. –Apotekens Service AB:s uppgifter har inte tillräckligt tydliggjorts i lag. Bolaget har inte heller getts några skyldigheter att uppfylla allmänna förvaltningsrättsliga regler, trots att bolagets uppgifter i vissa delar bär drag av myndighetsutövning. –Den tillämpade lönsamhetsmodellen för att reglera apotekens handelsmarginal är inte utformad på ett för samhället ändamålsenligt och effektivt sätt. –Den nuvarande modellen för apoteksservice i glesbygd skapar inte förutsägbarhet på lång sikt. Regeringens organisering och arbetssätt i förberedelserna har också i vissa delar motverkat en effektiv användning av statens resurser. I denna del gjorde följande bedömningar: –Uppgifter inom tillståndsgivning och tillsyn hos olika myndigheter och bolag är, i viss mån, överlappande och ömsesidigt beroende av varandra med risk för gränsdragningsproblem. Detta kan leda till onödigt höga kostnader för staten som reglerna blir svåra för marknadsaktörerna att förutse och följa. –Det saknas uppdrag från regeringen att samla in initiala data om marknaden före reformens genomförande. Denna reform kommer därför inte att kunna utvärderas i alla delar. saknar vidare en dokumenterad analys av vilka rättsliga frågor som övervägts och beretts inför valet av genomförandeorganisation och reformens totala upplägg. saknar också en förutsättningslös analys av regleringen av apotekens handelsmarginal. På en konkurrensutsatt marknad riskerar regleringen leda till antingen höga kostnader för skattebetalarna eller låg grad av måluppfyllelse. 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. Av regeringens skrivelse 2010/11:101 Årsredovisning för staten 2010 (s. 265 f.) framgår följande vad gäller regeringens arbete med i apoteksreformen (RiR 2010:19). Regeringen har givit både Statskontoret och Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) uppdrag med anknytning till handelsmarginalens utformning (dnr. S2008/10485, S2010/4635 och S2010/4636). Vidare kommer TLV [] –2012 att inleda en översyn av handelsmarginalen. Myndighetens arbete ska resultera i en rapport där förutsättningarna för handelsmarginalens fastställande presenteras. Vidare ser regeringen kontinuerligt över innehållet i ägardirektiven och prövar om de begränsningar och åligganden som anges är relevanta. Den begränsning som gäller samarbete med upphörde att gälla . När det gäller frågan om marknadsandel konstaterar regeringen att belyst denna fråga i sin rapport av apoteksmarknaden – Redovisning av regeringsuppdrag (rapportserie, 2010:4). framhåller bl.a. att är den största aktören på apoteksmarknaden även efter omregleringen och försäljningen av apotek samt att bolaget i kraft av sin storlek och närvaro på marknaden, sitt välkända varumärke och operativa försteg, fortfarande har en särställning på marknaden. anser dock att det finns oklarheter kring viktiga delar av regeringens långsiktiga ägarpolitik för , bl.a. när det gäller ägardirektivets begränsning rörande marknadsandelen. Övriga frågor bereds inom . dåvarande styrelse överlämnade slutsatserna av den granskning som redovisade i rapporten i apoteksreformen (RiR 2010:19) till genom en redogörelse (2010/11:RRS8). I redogörelsen framhöll styrelsen värdet av att granskat förberedelsearbetet i reformen eftersom det ger möjlighet att tidigt vidta åtgärder som kan medverka till att målen med reformen bättre kan uppnås. Styrelsen framhöll ett antal iakttagelser i granskningen som bör övervägas av regeringen. Iakttagelserna gäller förutsättningar för konkurrensneutralitet, formerna för tillståndsgivning och tillsyn samt förutsättningarna för uppföljning av reformen. Vidare bör en gemensam organisation för tillståndsgivning och tillsyn på apoteksmarknaden övervägas. Styrelsen välkomnade slutligen att Statskontoret fått i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera reformen och lyfte fram att det alltid bör säkerställas att grundläggande data finns tillgängliga för att reformer ska kunna utvärderas. Redogörelsen och två motioner som väckts med anledning av redogörelsen behandlades av socialutskottet (bet. 2010/11:SoU14). välkomnade granskning av förberedelsearbetet i apoteksreformen, då det ger möjlighet att vidta åtgärder som kan medverka till att målen med reformen bättre kan uppnås och följas upp. Utskottet noterade att regeringen, med anledning av omregleringen, hade fattat beslut om en rad utrednings- och tillsynsuppdrag för olika myndigheter. 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. kommer att följa och ta del av redovisningen av uppdragen. att skulle lägga redogörelsen till handlingarna. I betänkandet finns en reservation (S, MP, V). biföll utskottets förslag (rskr. 2010/11:281). Statens försäljningar av Apotek (RiR 2012:10) överlämnade en granskningsrapport om statens för- säljningar av Apotek (RiR 2012:10) till . var att granska om regeringen utformat och genomfört försäljningarna i enlig- het med intentioner och om de redovisats på ett transparent och I rapporten granskar om försäljningen av apotekskluster har genomförts på ett affärsmässigt och effektivt sätt givet omregleringens mål och de angivna förutsättningarna. bedömer att det vid försälj- ningen av apotek hade varit ändamålsenligt att i förväg analysera i vilka avse- enden och inom vilka områden det fanns risker för att marknaden inte skulle kunna leverera det önskvärda resultatet. Utifrån en sådan analys kunde rege- ringen ha övervägt och undersökt olika åtgärder i förhållande till marknadsak- törerna som kunde motverka dessa risker och främja måluppfyllelsen. granskning av försäljningens underlag har regeringen inte gjort någon sådan riskanalys. (OAB) genom- förde en mer översiktlig genomgång och bedömning av köparnas planer för verksamheten, vilket är rutin i samband med företagsförsäljningar. har dock inte varit främmande för sådana överväganden, vilket framgår av de begränsningar som omfattar köpare av s.k. glesbygdsapotek att inte sälja eller stänga dessa apotek. konstaterar vidare att det i regeringens åtagande i försälj- ningsprocessen ingick att ta ansvar för utformningen och utvecklingen av sta- tens relationer till aktörerna på apoteksmarknaden. , både som självständigt bolag och som dotterbolag till , var dock enligt inte ändamålsenlig i för- beredelsen och genomförandet av själva försäljningsprocessen. den av försäljningsprocessen togs OAB:s resurser i anspråk för frågor om bl.a. framtida affärsutveckling som skapade onödig oro bland de potentiella kö- parna och som hade kunnat regleras tidigare av regeringen. anser att regeringens rapportering till om hur för- säljningarna genomförts är knapphändig, otydlig och därmed inte tillräckligt bedömer att bristerna i regeringens redovisning till också gäller redovisningen av koncernstrukturen i Apoteksgrup- pen i samt redovisningen av statens totala andel på apo- rekommenderar regeringen bl.a. att lämna en mer utförlig redovisning av försäljningarna till . Regeringen bör även lämna en 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. redovisning av den organisatoriska lösning som skapats vid försäljningen av enskilda apotek och konsekvenserna för staten samt kartlägga apoteksmarknaden i syfte att klargöra statens ställning på marknaden. Regeringen bör även utreda och redovisa en plan för hur Apoteksgruppen i ska utvecklas. Regeringen bör vidare utreda hur förutsättningar kan skapas för att staten ska kunna sälja sin andel i de apotek som är medlemmar i i och lämna kontrollen över medlemsorganisationen till medlemmarna. I regeringens skrivelse 2012/13:33 redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i rapporten om statens försäljningar av apotek och regeringens åtgärder med anledning av iakttagelserna i rapporten. Regeringen delar inte bedömning att försäljningen av apotek inte föregicks av analyser av i vilka avseenden och inom vilka områden det fanns risker för att marknaden inte skulle kunna leverera det önskvärda resultatet. I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för sådana analyser som enligt regeringen gjordes fortlöpande. Regeringen anförde bl.a. att överlämnade huvudbetänkandet Om- reglering av apoteksmarknaden (SOU 2008:4). Betänkandet handlar framför allt om vilka förutsättningar som ska gälla för dem som får tillstånd att bedriva detaljhandel med receptfria och receptbelagda läkemedel till konsumenterna på en omreglerad marknad. I propositionen Bildande av moderbolag för samt vissa omstruktureringsåtgärder (prop. 2007/08:87, bet. 2007/08:SoU17, rskr. 2007/08:182) föreslog regeringen bl.a. att skulle bemyndiga regeringen att omstrukturera ägandet av genom att inrätta ett moderbolag som innehade alla aktier i som behövdes för att säkerställa genomförandet av en omreglering av apoteksmarknaden. ställde sig bakom regeringens förslag. Efter bemyndigande från bildades (OAB) som moderbolag till . I propositionen Omreglering av apoteksmarknaden (prop. 2008/09:145, bet. 2008/09:SoU21, rskr. 2008/09:226) bedömde regeringen att konkurrensutsättandet av en marknad är ett effektivt medel för att nå ökad mångfald och ett effektivt resursutnyttjande, pressa kostnader och priser nedåt samt få bättre kvalitet på varor och tjänster. Omstruktureringsarbetet skulle enligt propositionen präglas av den övergripande målsättningen för omregleringen, dvs. att åstadkomma bättre tillgänglighet till läkemedel för konsumenterna, låga läkemedelskostnader till nytta för konsumenterna och det offentliga, en fortsatt säker och effektiv läkemedelsförsörjning samt en god läkemedelsanvändning. Det grundläggande medlet för att uppnå de uppsatta mål som regeringen gett uttryck för var att skapa förutsättningar för en väl fungerande konkurrens på en omreglerad apoteksmarknad med beaktande av konkurrenssituationen på 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. apoteks- och läkemedelsmarknaden i sin helhet. OAB skulle genomföra avytt- ringen på ett affärsmässigt sätt så att, givet målbilden och de angivna förut- sättningarna, bästa möjliga värde kunde uppnås vid försäljningen. av stor vikt att bolaget säkerställde att konkurrensneutralitet och bästa möjliga förutsättningar för en avyttring upprätthölls fram till överta- gandet av apotek och övriga verksamheter. ställde sig bakom rege- Av den slutrapport som OAB överlämnade till regeringen framgår att bolaget /09 analyserade apoteks- marknaden med utgångspunkt i förslagen från , de ägardirektiv (ägaranvisningar) som utfärdades för bolaget och den lagrådsremiss som regeringen lämnade till Lagrådet . OAB genomförde inledningsvis ett antal konsekvensanalyser av den planerade Med utgångspunkt från dessa analyser bedömdes det att det initialt behövde finnas minst tre nya aktörer förutom samt det tilltänkta småföretagarbolaget, varav flera av dem rikstäckande, för att und- vika att en oligopolliknande situation skulle uppstå. Utifrån bl.a. dessa analyser övervägde regeringen olika åtgärder i syfte att främja uppfyllandet av målen med omregleringen av apoteksmarknaden. Regeringen instämmer inte i iakttagelse att regeringen brast i sin styrning av under försäljningen av apotek. hänvisar till att i verksamhetsavtalet mellan staten och åtar sig att vidta de förberedande omstruktureringsåtgärder som krävs för att uppnå de mål med omregleringen av apoteksmarknaden som efter rege- ringens förslag fastställts av . Vid genomförandet av dessa omstruk- tureringsåtgärder skulle , förutom verksamhetsavtalet, även följa bl.a. bolagets ägardirektiv (ägaranvisning) och bolagsordningen. skulle underrätta staten om det fanns risk för att någon åtgärd skulle komma att innebära att bolaget handlade i strid med ovan nämnda re- I samma avtal anges att OAB ska verka för samt följa upp att AB:s agerande vid omstruktureringen är transparent, konkurrensneutralt och i linje med omregleringens intentioner om att skapa en väl fungerande apoteks- marknad med beaktande av konkurrenssituationen på apoteks- och läkeme- delsmarknaden i dess helhet. Dessa åtaganden förnyades i följande års verk- I statens ägardirektiv (ägaranvisning) till OAB daterad stadgas åter att syftet med en avyttring av apotek är att skapa konkurrensne- utrala marknadsförutsättningar för detaljister på apoteksmarknaden genom att minska marknadsandel vid inträdet på den omreglerade mark- Regeringen anser att ovanstående intentioner även kom till uttryck i de ägaranvisningar som OAB i sin tur gav till , som begränsade möjligheter att agera fullt kommersiellt. 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. I skrivelsen redovisar regeringen vilka åtgärder den vidtagit med anledning av iakttagelser, bl.a. att en ny ägaranvisning antogs vid . I ägaranvisningen förnyades den särskilda begränsning för bolagets verksamhet som sattes i och med omregleringen. behandlade regeringens skrivelse 2012/13:33 om statens försäljningar av apotek och två följdmotioner i betänkande 2012/13:SoU9. instämde i regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer. Utskottet avstyrkte motionerna och föreslog att skulle lägga skrivelsen till handlingarna. I betänkandet fanns en reservation (MP). biföll utskottets förslag (rskr. 2012/13:160). Staten på elmarknaden (RiR 2013:3) omreglerades den svenska elmarknaden. Det innebar att möjligheten till konkurrens infördes för produktion och handel med el, medan elnäten förblev reglerade monopol. Syftet med omregleringen var att öka valfriheten för kunderna och att skapa förutsättningar för konkurrens (prop. 1993/94:162, bet. 1993/94:NU22, rskr. 1993/94:358). har granskat de statliga insatserna för en fungerande elöverföring och redovisat resultatet i rapporten på elmarknaden (RiR 2013:3) som blev klar . Syftet med granskningen var att granska statens insatser för en väl fungerande infrastruktur när det gäller överföring av el. Av rapporten framgår bl.a. följande. bedömer att statens insatser för en väl fungerande överföring av el i flera delar har brister. Enligt bedömning har regeringens styrning av varit för passiv och brustit i underlag. Överföringskapaciteten i det svenska stamnätet är fortfarande inte tillräcklig. Investeringarna i stamnätet har ökat . Att investeringsgraden skulle behöva öka, inte minst på grund av strukturella förändringar och anläggningarnas stigande ålder, har emellertid varit känt av och regeringen . anser att kunde ha påbörjat investeringar tidigare. bedömer också att eftersläpningen i investeringarna i kombination med beslutet att dela in i elområden har haft effekt på priserna mot elanvändare i vissa delar av . EU:s krav på marknadsdelning är en konsekvens av elöverföringens internationella integration. Elnätets indelning i regionala elområden har effekter på elpriserna mot elanvändare. Den pågående marknadsintegrationen i kombination med det kända behovet av förstärkning av elnätet inom landet ställer sär- 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. skilda krav på regeringens styrning av investeringar i stamnätet. menar att regeringen har varit passiv i arbetet med att anpassa stamnätet i förhållande till den internationella integrationen och till kända flaskhalsar. Det avkastningskrav som regeringen ställt på påverkar storleken på de tariffer som affärsverkets kunder, dvs. de regionala nätmonopolen och de stora elproducenterna, betalar och påverkar därmed även de elpriser som hushåll och näringsliv betalar. Avkastningskravet påverkar tarifferna i och med att avkastningskravet är en post som täcker genom intäkter från bl.a. nättarifferna. Om avkastningskravet sänks, allt annat lika, kan därför även nättariffen för stamnätet sänkas. har överträffat sitt avkastningsmål och staten har tagit ut mer utdelning från affärsverket än det som har slagits fast i utdelningspolicyn. har inte funnit något underlag från regeringen med analyser av avkastningskravet i förhållande till tariffernas utveckling , energipolitiska och andra mål som t.ex. näringspolitiska samt det förhållande att bedriver en monopolverksamhet. En aktiv styrning från regeringens sida förutsätter sådana typer av analyser. Dessutom innebär frånvaron av sådana underlag att styrningen skett på ett sätt som inte skapat möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande. Enligt bedömning går det därför inte att utesluta att det kan ha funnits utrymme för lägre tariffer för Svenska kraftnäts stamnät. ska enligt sin instruktion bedriva sin verksamhet affärsmässigt. Det är emellertid inte entydigt vad begreppet innebär i praktiken för . Regeringen har inte heller verkat för en förebyggande och nationellt täckande tillsyn av leveranskvaliteten för överföring av el. I stället har tillsynen varit reaktiv med ett litet fokus på att nätägarna själva ska vidta förebyggande åtgärder för leveranskvaliteten. lämnar bl.a. följande rekommendationer till regeringen: –Regeringen bör mer aktivt än tidigare följa Svenska kraftnäts stamnätsinvesteringar. –Regeringen bör utveckla begreppet affärsmässighet i relation till Svenska kraftnäts uppdrag. –Regeringen bör ge ansvariga myndigheter i uppdrag att utreda möjligheterna att få en snabbare tillståndsprocess för stamnätskoncessioner. –bör, i högre utsträckning än tidigare, utföra en myndighetsinitierad och nationellt täckande tillsyn av leveranskvaliteten för överföring av el. Regeringen bör i sin styrning av myndigheten verka för att detta uppnås. 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. överlämnade till regeringen . I regeringens skrivelse 2013/14:21 – som överlämnades till – redovisar regeringen sin bedömning av slutsatser och rekommendationer i granskningsrapporten och vilka åtgärder som har vidtagits eller kommer att vidtas inom området. Regeringen delar bedömning att Svenska kraftnäts investeringar i stamnätet aktivt bör följas av regeringen och kan konstatera att det finns ett stort uppdämt behov av ny- och reinvesteringar. Regeringen anför dock att granskningen omfattar tiden från elmarknadens avreglering 1996 fram till , dvs. även tiden före alliansregeringens tillträde 2006 omfattas av granskningen, och var det låga investeringar i stamnätet. har investeringarna i stamnätet ökat kraftfullt, i syfte att skapa förutsättningar för tryggare elförsörjning och introduktion av mer förnybar elproduktion. Detta är också en inriktning som kommer att fortsätta . Regeringen följer därför stamnätsutbyggnaden aktivt. Regeringen har ställt sig positiv till de investerings- och finansieringsplaner som har presenterat vilka innebär en kraftfull ambitionsökning när det gäller investeringar i stamnätet. Sedan beslutet att stänga kärnkraftsreaktorerna i har en rad investeringar genomförts för att förstärka stamnätsförbindelserna till . har investeringsnivån gradvis ökat för och planeras för investeringsnivåer om ca . Regeringen har därtill i sin del av tillståndsprocessen prioriterat koncessionshandläggning av nya stamnätsförbindelser. Regeringen har även i flera budgetpropositioner uttalat att det är angeläget att vidta åtgärder för att stärka stamnätets driftsäkerhet och öka överföringskapaciteten. Regeringen får insyn i planerade stamnätsinvesteringar genom Svenska kraftnäts investerings- och finansieringsplaner. Dessa planer har utvecklats, särskilt sedan regeringen i regleringsbrevet för gett i uppdrag att redovisa utvecklade investerings- och finansieringsplaner.