bet · H101UbU17 · 2014-05-13 00:00:00 — 2013/14:UbU17 Ändrade regler om introduktionsperiod och legitimation för lärare och förskollärare Ändrade regler om introduktionsperiod och legitimation för lärare och förskollärare I betänkandet behandlas proposition 2013/14:220 Ändrade regler om introduktionsperiod och legitimation för lärare och förskollärare samt två motioner som väckts med anledning av propositionen. I propositionen föreslås att legitimation ska kunna meddelas direkt efter en lärar- eller förskollärarexamen. Det ska alltså inte längre vara ett krav att en lärare eller förskollärare har genomfört en introduktionsperiod för att legitimation ska kunna meddelas. Kravet på lämplighet att bedriva undervisning, som har ett samband med kravet på en genomförd introduktionsperiod, ersätts av en reglering som innebär att legitimation inte får meddelas om förhållandena är sådana att legitimationen skulle ha återkallats om den sökande hade varit legitimerad. För att nyutexaminerade lärare och förskollärare ska få stöd även i fortsättningen föreslås att huvudmännens nuvarande skyldighet att på begäran ge en anställd lärare eller förskollärare en introduktionsperiod så att han eller hon kan ansöka om legitimation, ersätts med en motsvarande skyldighet i fråga om en nyanställd lärare eller förskollärare som har en behörighetsgivande examen och som är ny i yrket. Förslagen innebär ändringar i skollagen (2010:800) och lagen (2010:801) om införande av skollagen (2010:800). Ändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionerna. I betänkandet finns två reservationer (S, MP) och ett särskilt yttrande (V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ändrade regler om introduktionsperiod och legitimation för lärare och förskollärare antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i skollagen (2010:800), 2. lag om ändring i lagen (2010:801) om införande av skollagen (2010:800). Därmed bifaller proposition 2013/14:220 punkterna 1 och 2. Introduktionsperioden ett krav för legitimation 2013/14:Ub20 av m.fl. (S). Reservation 1 (S) Samordning och finansiering av introduktionsperioden 2013/14:Ub21 av m.fl. (MP) yrkandena 1 och 2. Reservation 2 (MP) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (S), (FP), (S), i (C), (S), (FP), (MP), (KD), (SD), (V), (M), (S) och (M). Ärendet och dess beredning I detta ärende behandlas proposition 2013/14:220 Ändrade regler om introduktionsperiod och legitimation för lärare och förskollärare samt två motioner som väckts med anledning av propositionen. De behandlade förslagen finns i bilaga 1 och regeringens lagförslag i bilaga 2. Under beredningen av ärendet har det uppmärksammats att lagen (2010:801) om införande av skollagen (2010:800) återges felaktigt när det gäller nuvarande lydelse av 34 § andra stycket i förslaget till lag om ändring i lagen (2010:801) om införande av skollagen (2010:800). Det är inte den senaste lydelsen enligt SFS 2013:824 som återges i propositionen (prop. 2013/14:220 s. 8) utan en äldre lydelse enligt SFS 2012:494. Eftersom stycket i fråga föreslås utgå från lagens nya lydelse så påverkar inte felet förslaget till ny lag. har tidigare genom ändringar i skollagen (2010:800) beslutat att införa ett legitimationssystem för lärare och förskollärare från (prop. 2010/11:20, bet. 2010/11:UbU5, rskr. 2010/11:171). Regleringen i skollagen kompletteras av bestämmelser i förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare (behörighetsförordningen) och av föreskrifter från , som är den myndighet som utfärdar legitimationen. beslutade sedan att vissa bestämmelser i skollagen om krav på legitimation för lärare och förskollärare som skulle börja tillämpas i stället skulle tillämpas fr.o.m. (prop. 2011/12:144, bet. 2011/12:UbU20, rskr. 2011/12:277). beslutade då även att ge regeringen till känna att den borde återkomma till med en finansieringsplan och en rapport om hur arbetet med legitimationsreformen fortskred. Regeringen överlämnade därför skrivelsen Arbetet med legitimationsreformen avseende lärare och förskollärare till , som lade skrivelsen till handlingarna (skr. 2012/13:62, bet. 2012/13:UbU13, rskr. 2012/13:224). Riksdagsskrivelsen var därmed slutbehandlad i denna del (skr. 2013/14:75 s. 99). När behandlade regeringens skrivelse En samordnad och långsiktig strategi för romsk inkludering 2012–2032 bifölls punkt 1 om modersmålslärare och undantaget från kravet på lärarlegitimation i kammaren (skr. 2011/12:56, bet. 2011/12:KU17, rskr. 2011/12:227). Regeringen återkom därför i propositionen Vissa skolfrågor (2012/13:187) med en redovisning av åtgärder för att förstärka modersmålsundervisningen generellt men också specifikt för romer. ansåg att de åtgärder som redovisades var till fyllest och delade regeringens bedömning att det fanns behov av en möjlighet att under vissa förutsättningar göra avsteg från kravet på legitimation för modersmålslärare (prop. 2012/13:187, bet. 2013/14:UbU6, rskr. 2013/14:27). Därmed var riksdagsskrivelsen slutbehandlad i denna del (skr. 2013/14:75 s. 97). har också beslutat att vissa lärare och förskollärare, t.ex. lärare med lång undervisningserfarenhet, lärare i särskolan och lärare inom kultur- och , ska kunna få lärarlegitimation även om de inte uppfyller legitimationskraven (prop. 2012/13:187, bet. 2013/14:UbU6, rskr. 2013/14:27). Beslutet innebär också att fritidspedagoger får undervisa på fritidshem utan att ha legitimation. beslutade även att ge regeringen till känna att den borde återkomma till med en plan för hur fler yrkesgrupper skulle kunna innefattas i legitimationsreformen. Riksdagsskrivelsen är inte slutbehandlad i denna del (skr. 2013/14:75 s. 101–102). I propositionen Vissa skollagsfrågor (2013/14:148) föreslår regeringen att lärare och förskollärare som saknar legitimation och behörighet för undervisningen ska få bedriva undervisning i fritidshem och förskolor med särskild pedagogisk inriktning, om verksamheten bedrivs av en enskild huvudman. Förslaget och följdmotionerna behandlas i utbildningsutskottets betänkande 2013/14:UbU21, som är under beredning. I propositionen föreslås att legitimation ska kunna meddelas direkt efter en lärar- eller förskollärarexamen. Det ska alltså inte längre vara ett krav att en lärare eller förskollärare har genomfört en introduktionsperiod för att legitimation ska kunna meddelas. Kravet på lämplighet att bedriva undervisning, som har ett samband med kravet på en genomförd introduktionsperiod, ersätts av en reglering som innebär att legitimation inte får meddelas om förhållandena är sådana att legitimationen skulle ha återkallats om den sökande hade varit legitimerad. För att nyutexaminerade lärare och förskollärare ska få stöd även i fortsättningen föreslås att huvudmännens nuvarande skyldighet att på begäran ge en anställd lärare eller förskollärare en introduktionsperiod så att han eller hon kan ansöka om legitimation, ersätts med en motsvarande skyldighet i fråga om en nyanställd lärare eller förskollärare som har en behörighetsgivande examen och som är ny i yrket. Förslagen innebär ändringar i skollagen (2010:800) och i lagen (2010:801) om införande av skollagen (2010:800). Ändringarna föreslås träda i kraft . Betänkandet är disponerat så att utskottet inleder med att behandla regeringens lagförslag. Därefter behandlar utskottet motioner som innehåller tillkännagivanden som anknyter till lagförslaget. Ändrade regler om introduktionsperiod och legitimation för lärare och förskollärare Utskottets förslag i korthet bifaller regeringens förslag att ändra reglerna om introduktionsperiod och legitimation för lärare och förskollärare i skollagen (2010:800) och i lagen (2010:801) om införande av skollagen. Ändringarna innebär att legitimation ska meddelas efter en lärar- eller förskollärarexamen och att legitimation inte får meddelas om förhållandena är sådana att legitimationen skulle ha återkallats om den sökande hade varit legitimerad. Därutöver ska en huvudman se till att en nyanställd lärare eller förskollärare som har en behörighetsgivande examen genomför en introduktionsperiod, om läraren eller förskolläraren är ny i yrket. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Därmed bifalls propositionen. Jämför särskilt yttrande (V). Enligt den nuvarande regleringen i skollagen (2010:800) måste en nyutbildad lärare eller förskollärare som huvudregel ha genomfört en s.k. introduktionsperiod efter examen för att få legitimation och en anställning i skolväsendet utan tidsbegränsning. Mot slutet av introduktionsperioden ska rektorn eller förskolechefen göra en bedömning av om läraren eller förskolläraren kan anses lämplig för yrket. Kravet på en genomförd introduktionsperiod har medfört att nyutexaminerade lärare och förskollärare har haft svårt att få en anställning i skolväsendet direkt efter sin examen. De har i stället varit hänvisade till tidsbegränsade anställningar. De har inte heller haft möjlighet att få sin legitimation inom rimlig tid. Enligt regeringen kan detta medföra att färre väljer lärar- och förskolläraryrket. I propositionen föreslås därför att legitimation ska kunna meddelas direkt efter en lärar- eller förskollärarexamen. Det ska alltså inte längre vara ett krav att en lärare eller förskollärare har genomfört en introduktionsperiod för att legitimation ska kunna meddelas. Förslaget innebär enligt regeringen att tiden från examen till en anställning utan tidsbegränsning kan komma att förkortas. När det gäller kravet på lämplighet anser regeringen att bedömningen av lärarens eller förskollärarens lämplighet i första hand bör göras i samband med utbildningen. Mycket har enligt regeringen redan gjorts för att skärpa kraven i lärar- och förskollärarutbildningen och ytterligare arbete pågår i syfte att förstärka prövningen av studenternas kunskaper och förmågor under utbildningen. Detta innebär enligt regeringen att behovet av en bedömning av lärarens eller förskollärarens lämplighet kan förväntas minska. Regeringen anser därför att det lämplighetskrav som är ett villkor för legitimation och som har ett samband med kravet på en väl genomförd introduktionsperiod, bör ersättas av en ny reglering med patientsäkerhetslagen (2010:659) som förebild. Den reglering som föreslås i propositionen innebär att legitimation inte får meddelas om förhållandena är sådana att legitimationen skulle ha återkallats om den sökande hade varit legitimerad. Bestämmelsen innebär att är förhindrat att meddela legitimation om får kännedom om omständigheter som skulle ha lett till en återkallelse av legitimationen om den sökande redan hade haft en sådan. Förslaget innebär inte att det kommer att saknas möjligheter att ingripa mot olämpliga lärare efter att de har fått legitimation. har en viktig funktion i detta hänseende. Det finns också bestämmelser om registerkontroll av personal inom skolväsendet som innebär att en lärar- eller förskollärarstudent inte kan genomgå en verksamhetsförlagd del av utbildningen liksom att en lärare eller förskollärare inte kan få en anställning eller arbeta på vissa andra sätt inom de obligatoriska skolformerna och vissa andra delar av skolväsendet utan att visa upp ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belastningsregister. Regeringen anser att det finns ett nationellt intresse av att alla som är nya i lärar- eller förskolläraryrket genomför en introduktionsperiod. För att säkerställa att så sker bör det enligt regeringen även i fortsättningen finnas en reglering av introduktionsperioden i lag och förordning. I propositionen föreslås att huvudmännens nuvarande skyldighet enligt skollagen att på begäran ge en anställd lärare eller förskollärare en introduktionsperiod så att han eller hon kan ansöka om legitimation, ersätts med en motsvarande skyldighet i fråga om en nyanställd lärare eller förskollärare som har en behörighetsgivande examen och som är ny i yrket. Förslaget innebär enligt propositionen att en lärare eller förskollärare som genomför en introduktionsperiod i fortsättningen i normalfallet kommer att vara legitimerad och därmed ansvara för undervisning och, i förekommande fall, för betygssättning. Förslagen innebär ändringar i skollagen (2010:800) och i lagen (2010:801) om införande av skollagen. Ändringarna föreslås träda i kraft . När det infördes en legitimation för lärare och förskollärare var syftet med introduktionsperioden att pröva lärarens eller förskollärarens lämplighet i praktiken (prop. 2010/11:20). Den skulle innebära en dubbel kontroll av lärarens eller förskollärarens lämplighet för yrket – först av lärosätet inom ramen för utbildningen och sedan av rektorn eller förskolechefen inom ramen för introduktionsperioden. Som framgår av den nu aktuella propositionen har det visat sig att det finns praktiska tillämpningsproblem när det gäller kravet på en genomförd introduktionsperiod som villkor för legitimation. När regeringen nu föreslår att legitimation ska meddelas efter en lärar- eller förskollärarexamen behöver det prövande inslaget i utbildningen bli tydligare. Utskottet välkomnar därför att den verksamhetsförlagda delen av utbildningen stärks genom ett antal åtgärder som redovisas i propositionen. Lärosätena har även i fortsättningen uppgiften att pröva den studerande mot examensmålen och, när det är nödvändigt, avråda den studerande från att fortsätta sina lärar- eller förskollärarstudier. Den verksamhetsförlagda delen av utbildningen ska fullgöras med godkänt resultat. Det finns dessutom möjligheter att ingripa mot olämpliga lärare efter det att de har fått sin legitimation, t.ex. genom och den registerkontroll som görs vid anställning. Utskottet kan konstatera att många yrkesverksamma lärare och förskollärare undantas från kravet på introduktionsperiod för att få legitimation. Utskottet kan också konstatera att många andra yrkesgrupper inom t.ex. hälso- och sjukvården får legitimation efter examen. Utskottet vill särskilt framhålla att ändringen innebär att lärare och förskollärare som är nya i yrket även i fortsättningen ska få stöd genom att huvudmännen är skyldiga att se till att dessa lärare och förskollärare genomför en introduktionsperiod. Utskottet vill betona vikten av att nya lärare och förskollärare introduceras väl i sina yrken och att huvudmännen tar sitt ansvar för att så sker. Utskottet vill i sammanhanget lyfta fram sambandet mellan legitimation och behörighet att bedriva viss undervisning. Lärare och förskollärare ska ha en utbildning som är avsedd för den undervisning de ska bedriva. Vilken utbildning som ger behörighet att bedriva viss undervisning anges i författning och behörigheten anges på legitimationen. Utskottet delar regeringens uppfattning att den nuvarande ordningen, där bedömer vilken behörighet viss utbildning ger och där verkets beslut om legitimation och behörighet kan överklagas till domstol, garanterar likvärdighet och rättssäkerhet. Utskottet tillstyrker därmed propositionen. Utskottet övergår nu till att under särskilda rubriker behandla de motioner som innehåller en begäran om tillkännagivanden om frågor som anknyter till lagförslagen. Introduktionsperioden ett krav för legitimation Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om en plan för hur introduktionsperioden ska kunna bli ett krav för legitimation . Jämför reservation 1 (S). I kommittémotion 2013/14:Ub20 av m.fl. (S) vill motionärerna att regeringen återkommer till med en plan för hur introduktionsperioden ska kunna bli ett krav för att legitimation ska meddelas nyutexaminerade lärare och förskollärare. Motionärerna menar att nyutexaminerade lärare och förskollärare också fortsättningsvis löper stor risk att inte få någon introduktionsperiod. Enligt motionärerna bör målsättningen vara att introduktionsperioden ska vara en grundläggande del av lärarlegitimationsreformen och en nationell garant för att nyutexaminerade lärare får en introduktion som ger dem en bra start på deras lärarkarriär. Utskottet delar motionärernas uppfattning att det finns ett nationellt intresse av att nya lärare och förskollärare får en bra introduktion i sina yrken. Utskottet vill därför peka på att det framgår av propositionen att bestämmelserna om tillsyn över huvudmännen inom skolväsendet i 26 kap. skollagen (2010:800) är tillämpliga i fråga om såväl den nuvarande som den föreslagna regleringen av introduktionsperioden, och att om en huvudman inte fullgör sina skyldigheter kan Skolinspektionen eller, i fråga om fristående förskolor, lägeskommunen, bl.a. förelägga huvudmannen att avhjälpa de påtalade bristerna (prop. 2013/14:220 s. 22). När det gäller lärarens eller förskollärarens skyldighet att genomgå en introduktionsperiod anser regeringen att det följer av arbetsrättsliga principer att läraren eller förskolläraren är skyldig att följa de instruktioner som arbetsgivaren ger i syfte att fullgöra sitt ansvar för att introduktionsperioden genomförs (prop. 2013/14:220 s. 22). Utskottet vill därutöver peka på vikten av att det sker en uppföljning av hur huvudmännen efterlever sina skyldigheter när det gäller introduktionsperioden. Regeringen har i Skolinspektionens regleringsbrev gett myndigheten ett särskilt uppdrag att i sin regelbundna tillsyn granska hur huvudmän tillhandahåller den introduktionsperiod de är skyldiga att ge lärare och förskollärare i yrket. Granskningen ska bl.a. omfatta hur huvudmännen organiserar sin verksamhet för att säkerställa att lärarna och förskollärarna får mentorer som är legitimerade lärare eller förskollärare. Uppdraget ska redovisas till () . När det gäller frågan om att pröva lärarens eller förskollärarens lämplighet för yrket delar utskottet regeringens uppfattning att en sådan prövning bör göras inom ramen för utbildningen. Utskottet kan konstatera att det nu vidtas en rad åtgärder för att stärka denna prövning. En försöksverksamhet med övningsskolor och övningsförskolor inom lärar- och förskollärarutbildningar har inletts (förordning [2014:2] om försöksverksamhet med övningsskolor och övningsförskolor inom lärar- och förskollärarutbildningar), liksom en försöksverksamhet med krav på att den som antas till en utbildning som leder till förskollärar-, grundlärar- eller ämneslärarexamen är lämplig för lärar- eller förskolläraryrket (U2014/2222/UH). Därutöver avser regeringen att utreda hur en förtydligad bedömning av studentens prestationer under den verksamhetsförlagda utbildningen med en flergradig betygsskala skulle kunna utformas och genomföras (prop. 2013/14:1 utg.omr. 16 s. 54). I syfte att stärka den verksamhetsförlagda utbildningen hänförs numera den verksamhetsförlagda utbildningsdelen inom lärar- och förskollärarutbildningarna till ett eget utbildningsområde med ett högre ersättningsbelopp, och har extra medel om avsatts i statsbudgeten för detta ändamål. har fått i uppdrag att särskilt följa upp olika kvalitetsaspekter av den verksamhetsförlagda utbildningen (VFU) inom lärar- och förskollärarutbildningarna (U2014/3010/UH). Utskottet kan slutligen notera att en av punkterna i det tiopunktsprogram för att stärka läraryrket som staten, , , Kommuner och Landsting och enades om är att legitimation ska utfärdas vid examen. Man enades om att det prövande inslaget under utbildningen ska bli tydligare och att huvudmännen ska vara skyldiga att ge nyutexaminerade lärare handledning i yrket (pressmeddelande från ). Utskottet avstyrker motion 2013/14:Ub20 (S) med hänvisning till Skolinspektionens tillsynsverksamhet, de åtgärder som vidtas för att stärka prövningen inom den verksamhetsförlagda delen av utbildningen samt den enighet som finns mellan berörda aktörer när det gäller den ändring av introduktionsperioden som föreslås. Samordning och finansiering av introduktionsperioden Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om samordning och finansiering av introduktionsperioden. Jämför reservation 2 (MP). I kommittémotion 2013/14:Ub21 av m.fl. (MP) yrkande 1 betonar motionärerna vikten av statlig samordning för att garantera varje ny lärare en introduktionsperiod. Motionärerna vill att ska få i uppdrag att dels utarbeta föreskrifter för ökad kvalitet på introduktionsperioden, dels samordna så att varje nyutexaminerad lärare garanteras en introduktionsperiod. Enligt motionärerna kommer de föreslagna ändringarna inte att säkerställa att det finns tillräckligt många mentorer som har tid för sitt mentorsuppdrag. Frågorna om garanti och kvalitet när det gäller introduktionsperioden är fortfarande obesvarade av regeringen, menar motionärerna. I yrkande 2 understryker motionärerna vikten av att reformen om lärarlegitimation och introduktionsperiod för nya lärare är finansierad fullt ut. Motionärerna menar att den var underfinansierad från början och tror knappast att mentorer, nya lärare och skolan får tid och möjlighet att genomföra sitt uppdrag i fortsättningen heller. Motionärerna pekar på att har stött ett yrkande om en finansieringsplan för lärarlegitimationen och introduktionsperioden och menar att regeringen ännu inte har uppfyllt det kravet. Det finns ett nationellt intresse av att alla som är nya i lärar- eller förskolläraryrket genomför en introduktionsperiod. För att säkerställa att så sker bör det enligt den nu aktuella propositionen även i fortsättningen finnas en reglering av introduktionsperioden i lag och förordning. Den nuvarande regleringen i skollagen (2010:800) kompletteras av bestämmelser i förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare (behörighetsförordningen), som innehåller regler om bl.a. introduktionsperioden. Därutöver får enligt denna förordning meddela föreskrifter om introduktionsperioden (4 kap. 13 § behörighetsförordningen). föreskrifter avser introduktionsperiodens syfte och längd, mentorn , planen för introduktionsperioden, dokumentationen av introduktionsperioden, bedömningen och rektorns eller förskolechefens yttrande över lärarens eller förskollärarens lämplighet att bedriva undervisning (SKOLFS 2011:37). Skolinspektionen har fått i uppdrag att granska hur huvudmännen tillhandahåller den introduktionsperiod de är skyldiga att ge lärare och förskollärare i yrket (regleringsbrev för för ). Granskningen ska bl.a. omfatta hur huvudmännen organiserar sin verksamhet för att säkerställa att lärarna och förskollärarna får mentorer som är legitimerade lärare eller förskollärare. Uppdraget ska redovisas till () . När det gäller finansieringen av introduktionsperioden vill utskottet påpeka att kommunerna får en statlig kompensation om för introduktionsperioden enligt den kommunala finansieringsprincipen (prop. 2010/11:20, bet. 2010/11:UbU5, rskr. 2010/11:171). Kompensationen avser kostnader i samband med introduktionsperioden för nyutbildade lärare och förskollärare och kostnader för att legitimerade lärare ska kunna avsätta tid för att bistå icke legitimerade lärare vid betygssättning (prop. 2012/13:1 utg.omr. Kompensationen ska fördelas på lika villkor till såväl enskilda som kommunala huvudmän. Utskottet kan upplysa om att det vid tillämpningen av den kommunala finansieringsprincipen görs en reglering : regleringsbeloppen fastställs när propositionen överlämnas. Någon retroaktiv reglering görs inte. Skulle ett regleringsbelopp i efterhand i väsentlig grad visa sig vara felaktigt, kan detta beaktas senare genom en förändring av nivån på anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. När det gäller uppskattningen av huvudmännens kostnader för bl.a. introduktionsperiod och lämplighetsbedömning inför ansökan om legitimation anförde regeringen i propositionen Legitimation för lärare och förskollärare att det inte i detalj går att avgöra hur mycket tid som bör tas i anspråk i varje enskilt fall, varför en schablonersättning bör ges till huvudmännen (prop. 2010/11:20 s. 76).