bet · H101MJU24 · 2014-05-09 00:00:00 — 2013/14:MJU24 Hushållning med havsområden Miljö- och jordbruksutskottets betänkande Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens proposition 2013/14:186 Hushållning med havsområden och en följdmotion med tre yrkanden. I propositionen föreslår regeringen nya bestämmelser om hushållningen med havsområden. Bestämmelserna avser en samlad havsförvaltning i syfte att bidra till en långsiktigt hållbar utveckling. För hushållningen med havsområdena , och ska regeringen besluta om vägledning till myndigheter och kommuner när de prövar anspråk på användningen av områdena. Vägledningen ska ges i form av en havsplan för vart och ett av områdena och omfatta ekonomiska zon och de områden som inte är fastigheter i svenskt territorialhav från en nautisk mil utanför baslinjen. Havsplanen ger uttryck för statens syn på hushållningen med havsområdet. Havsplanen blir en del av myndigheternas och kommunernas beslutsunderlag i fråga om vilken användning som ett havsområde är mest lämpat för med hänsyn till områdets beskaffenhet och läge samt de behov som finns. Regeringen ska få meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar av verksamheter och åtgärder inom ett område som omfattas av en havsplan. Det ska vara fråga om föreskrifter som behövs för att uppnå syftet med planen. De lagbestämmelser som behövs tas in i 4 kap. där de övriga lagreglerna om hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet finns. I (2010:900) tydliggörs att de föreslagna nya bestämmelserna i 4 kap. , som är en instruktion och ett bemyndigande till regeringen, inte innehåller sådana materiella bestämmelser att de kan tillämpas direkt i mål och ärenden enligt . Detsamma gäller ett redan infört bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om koldioxidlagring. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet ställer sig bakom de bedömningar som regeringen gjort i propositionen och föreslår att antar regeringens lagförslag. Utskottet föreslår att samtliga motionsyrkanden avslås. I betänkandet finns två reservationer (MP, V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i , 2. lag om ändring i (2010:900). Därmed bifaller proposition 2013/14:186 punkterna 1 och 2. 2013/14:MJ16 av m.fl. (V) yrkande 1. Reservation 1 (MP, V) Havsplanerna i förhållande till kommunala beslut 2013/14:MJ16 av m.fl. (V) yrkande 2. 2013/14:MJ16 av m.fl. (V) yrkande 3. Reservation 2 (V) På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (M), (S), (M), (M), (S), (FP), (S), (S), (KD), (SD), (V), (S), (M), (C) och (MP). En stats rättigheter och skyldigheter i fråga om olika verksamheter i haven är i första hand reglerade i havsrättskonvention (Unclos SÖ 2000:1), som 165 stater, inklusive samtliga EU:s medlemsstater och övriga Östersjö- och Nordsjöstater, är part i. Dessutom anses större delen av havsrättskonventionens bestämmelser, särskilt de som gäller sjöfart och skyddet av den miljön, vara sedvanerätt. Överenskommelser som berör havet på global, regional och bilateral nivå, liksom EU-rätt och nationell rätt, ska utgå från de principer som är fastslagna i folkrätten inklusive i havsrättskonventionen. Havsrättskonventionen innehåller folkrättsliga regler för avgränsningen av kuststaternas sjöterritorier och andra havsområden och för rättigheter och jurisdiktion i dessa områden. Konventionen innehåller också regler om samtliga staters rättigheter och skyldigheter i världshaven. saknar en utvecklad, ändamålsenlig och sammanhållen planering av territorialhavet som på ett effektivt sätt kan behandla de ökande kraven på insatser för en bättre havsmiljö, för avvägning mellan olika intressen och för en långsiktigt hållbar utveckling av havsområdena. Dagens situation med en uppsplittring av planeringen av territorialhavet i ett mycket stort antal kommunala delområden, som oftast är mycket begränsade, motverkar möjligheterna till de samlade och samordnade insatser som behövs. Flertalet av de frågor som berör de icke kustnära delarna av territorialhavet har nationell eller internationell karaktär. Det är bara några enstaka kustkommuner som har en översiktsplan som behandlar territorialhavet. I ekonomiska zon saknas helt planering av havsområdena. Zonen ligger utanför territorialhavet och ingår inte i läns- och kommunindelningen. Flera myndigheter har begränsade ansvarsområden inom den ekonomiska zonen, men ingen myndighet har ett samlat ansvar. Det saknas former för bedömningen av olika intressen och underlag för sådana bedömningar. Det stora antalet verksamheter som pågår i den ekonomiska zonen, de intressen som finns där och den tilltagande aktiviteten där innebär att en samlad bild av anspråk och skyddsbehov behövs. Risken för intressekonflikter och suboptimerad användning av resurserna är stor med dagens förhållanden. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå ett system för fysisk planering av det svenska territorialhavet och ekonomiska zon och föreslå de författningar som är nödvändiga för att genomföra ett sådant system (dir. 2009:109). Utredningen, som antog namnet , överlämnade betänkandet Planering på djupet – fysisk planering av havet (SOU 2010:91). lagförslag har inte lagts till grund för lagförslagen i propositionen. I stället tog fram en promemoria om hushållning med havsområden med förslag till författningsändringar som innebär att regeringen när det gäller hushållningen med havsområdena , och ska besluta om vägledning till myndigheter och kommuner när de prövar anspråk på användningen av dessa områden. Promemorian innehåller även förslag om att regeringen ska få meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsning av verksamheter och åtgärder inom det område som omfattas av en havsplan. I övrigt innehåller promemorian förslag till förordningsbestämmelser som innebär instruktioner till myndigheter under regeringen. Promemorian har remissbehandlats. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr M2013/2403/Nm). Regeringen har begärt in Lagrådets yttrande. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets synpunkter. I propositionen föreslår regeringen nya bestämmelser om hushållningen med havsområden. Bestämmelserna avser en samlad havsförvaltning i syfte att bidra till en långsiktigt hållbar utveckling. För hushållningen med havsområdena , och ska regeringen besluta om vägledning till myndigheter och kommuner när de prövar anspråk på användningen av områdena. Vägledningen ska ges i form av en havsplan för vart och ett av områdena och omfatta ekonomiska zon och de områden som inte är fastigheter i svenskt territorialhav från en nautisk mil utanför baslinjen. Havsplanen ger uttryck för statens syn på hushållningen med havsområdet. Havsplanen blir en del av myndigheternas och kommunernas beslutsunderlag i fråga om vilken användning som ett havsområde är mest lämpat för med hänsyn till områdets beskaffenhet och läge samt de behov som finns. Syftet med havsplanerna ska vara att bidra till en långsiktigt hållbar utveckling. Regeringen ska få meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar av verksamheter och åtgärder inom ett område som omfattas av en havsplan. Det ska vara fråga om föreskrifter som behövs för att uppnå syftet med planen. De lagbestämmelser som behövs tas in i 4 kap. där de övriga lagreglerna om hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet finns. I (2010:900) tydliggörs enligt propositionen att de föreslagna nya bestämmelserna i 4 kap. , som är en instruktion och ett bemyndigande till regeringen, inte innehåller sådana materiella bestämmelser att de kan tillämpas direkt i mål och ärenden enligt . Detsamma gäller ett redan infört bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om koldioxidlagring. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag. En havsplan ska beslutas för vart och ett av områdena , och . Dessa havsplaner ska omfatta ekonomiska zon och de områden som inte ingår i fastigheter i svenskt territorialhav från en nautisk mil utanför baslinjen. Havsplanerna ska enligt propositionen beslutas av regeringen och ska ge vägledning till myndigheter och kommuner när de prövar anspråk på användningen av de områden som omfattas av planerna. Syftet med havsplanerna ska vara att bidra till en långsiktigt hållbar utveckling. Regeringen får meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar av verksamheter eller åtgärder inom det område som omfattas av en havsplan. Det ska vara fråga om förbud eller begränsningar som behövs för att uppnå syftet med planen. I tydliggörs att de föreslagna nya bestämmelserna i 4 kap. , som är en instruktion och ett bemyndigande till regeringen, inte innehåller sådana materiella bestämmelser att de kan tillämpas direkt i mål och ärenden enligt . Detsamma gäller ett redan infört bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om koldioxidlagring. Ändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet ansluter sig till regeringens överväganden och tillstyrker regeringens förslag till lag om ändring i och till lag om ändring i (2010:900). Utskottets förslag i korthet avslår en motion (V) om ekologiska aspekter vid havsplanering, om planernas förhållande till kommunala beslut och om internationell samordning. Jämför reservationerna 1 (MP, V) och 2 (V). Havsplaner behövs som verktyg för hushållningen med havsområden och för att bidra till en samlad havsförvaltning. Inriktningen är att havets resurser ska användas hållbart så att havsanknutna näringar kan utvecklas och växa som ekosystemen bevaras och restaureras. I havsplanerna integreras näringspolitiska, sociala och miljömässiga mål. Havsplanerna ska ge det stöd som behövs så att havsområden kan användas för de ändamål som de är mest lämpade för med hänsyn till områdenas beskaffenhet och läge samt de behov som finns. I kommittémotion 2013/14:MJ16 av m.fl. (V) yrkande 1 anförs att det bör slås fast i havsplanerna att ekologiska intressen ska vara överordnade ekonomiska intressen vid användningen av de områden som omfattas av planerna. Enligt yrkande 2 i motionen bör havsplanerna vara överordnade kommunala beslut. och Havs- och vattenmyndigheten ska kunna överpröva kommunala beslut som är i konflikt med havsplanen. bör enligt yrkande 3 arbeta för att en samordning av havsplanering kommer till stånd med våra grannländer och på EU-nivå. Som framgår av propositionen har insikten om ekosystemansatsen och dess betydelse ökat och den nämns som vägledande princip i ett flertal politiska och vetenskapliga sammanhang, exempelvis i EU:s fiskeripolitik. Ekosystemansatsen är också en utgångspunkt för EU:s havsmiljödirektiv och förslag till havsplaneringsdirektiv. Den ingår även bland de tio principer för havsplanering som ministrar för miljö och planering antagit inom ramen för samarbetet inom (Helcom) och i det mellanstatliga samarbetet Vision and Strategies Around the Baltic Sea (Vasab). Ekosystemansatsen kan uttryckas som en strategi för bevarande av naturvärden och ett hållbart utnyttjande av naturresurser med målet att säkerställa att användningen av ekosystemen sker inom deras gränser. Tillämpningen av ekosystemansatsen innebär att anlägga ett helhetsperspektiv på havsområdena, att tillämpa försiktighetsprincipen och att anpassa planering och förvaltning efter olika förhållanden och att kontinuerligt utveckla kunskaperna om haven och deras användning. Det är alltså som anförs i propositionen av största vikt att i havsplaneringen förstå ekosystemens betydelse och värde. Att värdera de tjänster som ekosystemen förser samhället med är ett sätt att öka förståelsen. Att på lång sikt vidmakthålla ekosystemtjänsterna beror av väl fungerande och livskraftiga ekosystem som är anpassningsbara och motståndskraftiga mot förändringar. Utskottet delar regeringens uppfattning att det är i det praktiska havsplaneringsarbetet som ekosystemansatsen kommer att komma till konkret uttryck. I detta sammanhang vill utskottet framhålla att ska tillämpas så att bl.a. vatten används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas (1 kap. 1 § andra stycket 4 MB). Som framgår av propositionen har havsplaneringen till syfte att bidra till en hållbar utveckling som innebär att ekosystemens strukturer och funktioner bevaras och återställs vid behov, och att ge den statliga vägledning som behövs för att havsområdena ska användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till områdenas beskaffenhet och läge samt de behov som finns. Hushållningen handlar om att balansera utvecklingen enligt de tre hållbarhetsaspekterna ekologiskt, ekonomiskt och socialt. Havsplaneringen avser alltså den hushållning för hållbar utveckling som regleras i 3 och 4 kap. . De nationella miljökvalitetsmålen är en viktig utgångspunkt i havsplaneringsarbetet. Miljökvalitetsmålen är starkt kopplade till varandra, men det miljökvalitetsmål som främst rör havet är Hav i balans samt levande kust och skärgård. Utöver detta mål finns dock flera andra mål som är viktiga för havsmiljöarbetet. Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård innebär att och ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och att den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar (prop. 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier). Regeringen beslutade om nya preciseringar eller förtydliganden av miljökvalitetsmålen (dnr M2012/1171/Ma). För miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård innebär dessa att kopplingen till havsmiljöförordningen (2010:1341) blir tydlig. Vidare lyfts en ekosystembaserad marin fysisk planering fram som en förutsättning för att nå miljökvalitetsmålet. Utskottet anser i likhet med regeringen att detta miljökvalitetsmål är en viktig utgångspunkt för havsplaneringen. En växande konkurrenskraftig och hållbar maritim ekonomi måste byggas i harmoni med den miljön, som dessutom i många fall utgör själva resursbasen. I havsplanerna integreras näringspolitiska, sociala och miljömässiga mål. Mål, utgångspunkter och principer för olika politikområden kan ibland stå eller hävdas stå i motsatsförhållande till varandra. Inom ramen för havsplaneringen behöver därför exempelvis miljökvalitetsmål, de ekonomiska målen om ökad tillväxt och näringspolitiska mål vägas mot varandra i ett sammanhang och inte betraktas var för sig. När det gäller den kommunala fysiska planeringen konstaterar utskottet att havsplanerna kommer att vara vägledande underlag för denna planering. I likhet med regeringen bedömer utskottet att syftet med havsplanerna är att tillföra ett genomarbetat beslutsunderlag i mål och ärenden som rör användningen av ett havsområde. Kommunen ska i en översiktsplan bl.a. redovisa den avsedda användningen av havsområdet och hur kommunen avser att tillgodose riksintressen. I det fall kommunens syn på dessa frågor inte överensstämmer med den syn som är redovisad i havsplanen ska uppmärksamma detta i den redovisning av statliga intressen som ska lämnas till kommunen enligt 3 kap. 28 § . Skulle finna att det i samband med att en ny eller ändrad översiktsplan ställs ut fortfarande finns skillnader i synen på den framtida användningen av havet, ska med stöd av 3 kap. 16 § ange detta i sitt yttrande. Ett sådant yttrande ska grunda sig på någon av de fem punkterna i den angivna bestämmelsen. Även när en kommun tar fram en detaljplan skulle det kunna uppkomma situationer då detaljplanen inte överensstämmer med synen på den framtida användningen av vattenområdet som redovisas i havsplanen. bevakar de statliga intressena och ska yttra sig över kommunens förslag till detaljplan. yttrande ska redovisa på vilken av de grunder som räknas upp i 5 kap. 22 § som bedömer att detaljplanen är olämplig, och ett eventuellt beslut om att överpröva eller upphäva en detaljplan ska grunda sig på de skäl som framgår av 11 kap. 10 och 11 §§ . Varken yttrande eller beslut ska alltså grunda sig direkt på havsplanen. När det gäller frågan om internationell samordning vid havsplanering vill utskottet framhålla att deltar i flera samarbeten med grannländer som rör planering av gemensamma havsområden, bl.a. i den gemensamma arbetsgrupp för havsplanering som bildats inom Helcom och i det mellanstatliga samarbetet Vasab. Detta samarbete lyfts fram som den huvudsakliga aktören för havsplanering i i . Inom EU:s olika politikområden fattas beslut som har geografisk anknytning och som ställer anspråk på eller påverkar användningen av havsområdena. Det kan röra sig om beslut och ställningstaganden på unionsnivå i den integrerade havspolitiken, den gemensamma fiskeripolitiken och transport-, energi- och miljöpolitiken samt inom naturvården. Havsplanerna bör underlätta svenska ställningstaganden inom dessa områden. När havsplaneringen har utvecklats kommer att få ett betydligt bättre underlag för såväl det gränsöverskridande planerings- och miljösamarbetet som EU:s gemensamma arbete med havsfrågor, liksom för samarbetet i internationella sammanhang, t.ex. inom FN-organ som Unclos, Mellanstatliga oceanografiska kommissionen (IOC/) och Internationella sjöfartsorganisationen (IMO). Som regeringen anför i propositionen bör de svenska havsplanerna vara framtagna i samråd med angränsande stater, så att hänsyn kan tas till deras intressen och eventuella havsplaner. EU reglerar inte den fysiska planeringen av havsområden. Det finns dock ett antal EU-direktiv och andra rättsakter som har betydelse för användningen av havet, bl.a. havsmiljödirektivet, dvs. direktiv /56/EG om en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (ramdirektiv om en marin strategi). Till detta kommer EU:s gemensamma fiskeri-, transport-, sjöfarts- och energipolitik. Europeiska kommissionen lanserade 2007 en integrerad havspolitik som tydligare fokuserar på haven och kustområdena och deras potential för hållbar utveckling. En hållbar utveckling som genom kommissionens meddelande Blå tillväxt – möjligheter till hållbar tillväxt inom havs- och sjöfartssektorn (KOM(2012) 494 slutlig) är starten på ett arbete som syftar till att bidra till EU:s internationella konkurrensposition, effektivt resursutnyttjande, sysselsättning och nya källor för tillväxt, som den biologiska mångfalden bevaras och havsmiljön skyddas så att de tjänster som sunda och tåliga havs- och kustekosystem kan tillhandahålla bevaras. Inom ramen för den integrerade havspolitiken lade kommissionen fram ett förslag till direktiv om havsplanering och integrerad kustförvaltning (KOM(2013) 133 slutlig). Utskottet ansåg att förslaget i sin dåvarande utformning inte var förenligt med subsidiaritetsprincipen (utl. 2012/13:MJU20) och regeringen ansåg att förslaget var för långtgående (2012/13:FPM118). I faktapromemorian anförde regeringen dock att det ligger i intresse att grannländerna inleder en planering av sina havsområden när Havs- och vattenmyndigheten inleder sitt arbete med planering av svenska havsområden. En ensidig svensk planering av gemensamma regionala havsområden som exempelvis eller är inte ändamålsenlig. De möjligheter som ges när länderna samarbetar är stora, vilket bl.a. framgår av det samarbetsprojekt som och genomfört för . Regeringen sympatiserade därför med motivet till förslaget, nämligen att de medlemsstater som har havsområden bör upprätta en ekosystembaserad havsplanering, som ger en hållbar utveckling av dessa områden. Enligt en uppgift från har regeringen i förhandlingarna om förslaget drivit linjen att direktivet ska vara ett ramdirektiv och att det ska beakta kommunernas rätt till planläggning. beslutade rådet att anta en allmän inriktning när det gäller de ändringar i kommissionens förslag som förhandlats fram inom rådet. godkände direktivet om fysisk planering i kust- och havsområden; direktiven ska därefter antas av ministerrådet. Detta direktiv ska hjälpa medlemsstaterna att ta fram planer för att förbättra samordningen mellan de olika verksamheterna till havs så att dessa verksamheter kan genomföras på ett så effektivt och hållbart sätt som möjligt. Medlemsstaterna ska till 2016 införliva direktivet i sin nationella lagstiftning och utse den behöriga myndighet som ska ansvara för genomförandet av den fysiska planeringen i kust- och havsområden. Till 2021 ska medlemsstaterna också utarbeta nationella planer för fysisk planering. Medlemsstaterna är fria att skräddarsy innehållet i planerna och anpassa strategierna till sina specifika ekonomiska, sociala och miljömässiga prioriteringar samt till nationella sektorspolitiska mål och rättsliga traditioner, men måste följa minimikraven i direktivet. Med det anförda avstyrker utskottet motion 2013/14:MJ16 (V) yrkandena 1–3. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Ekologiska aspekter, punkt 2 (MP, V) av (V) och (MP). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. 2013/14:MJ16 av m.fl. (V) yrkande 1. föreslog att ekosystemansatsen ska vara grundläggande för havsplaneringen, dvs. att planeringen av hur haven ska utnyttjas ska utgå från ambitionen att bevara naturvärden, tillämpa försiktighetsprincipen och utnyttja naturresurser på ett hållbart sätt. I propositionen föreslår regeringen att ekosystemansatsen ska komma till uttryck i det praktiska havsplaneringsarbetet. I propositionen görs ingen prioritering mellan de tre hållbarhetsaspekterna ekologiskt, ekonomiskt och socialt. Det innebär att det är oklart vilka intressen som väger tyngst i en situation där exempelvis ekonomiska och ekologiska intressen står emot varandra. Detta är inte godtagbart. Utan en tydlig målhierarki blir utrymmet för godtycke stort. Havsplanerna bör slå fast att ekologiska intressen ska vara överordnade ekonomiska intressen. Detta bör ges regeringen till känna. Internationell samordning, punkt 4 (V) av (V). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. 2013/14:MJ16 av m.fl. (V) yrkande 3. I propositionen anges att de svenska havsplanerna bör vara framtagna i samråd med angränsande stater så att hänsyn kan tas till deras intressen och eventuella havsplaner. Det framgår dock inte av propositionen hur denna samordning med våra grannländer ska ske eller vilken roll ska spela i samordningen på EU-nivå. En samordning med de länder vars havsområden gränsar till skulle t.ex. göra det möjligt att samordna olika företags och olika länders utbyggnad av havsbaserad vindkraft. bör ha ambitionen att vara drivande i att en samordning av havsplaneringen kommer till stånd både med våra grannländer och på EU-nivå. Detta bör ges regeringen till känna. Förteckning över behandlade förslag Proposition 2013/14:186 Hushållning med havsområden: antar regeringens förslag till lag om ändring i . antar regeringens förslag till lag om ändring i (2010:900). 2013/14:MJ16 av m.fl. (V): tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att havsplanerna bör slå fast att ekologiska intressen ska vara överordnade ekonomiska intressen. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att havsplanerna ska vara överordnade kommunala beslut och att och Havs- och vattenmyndigheten ska kunna överpröva kommunala beslut som är i konflikt med havsplanen.