bet · H101CU31 · 2014-06-12 00:00:00 — Utskottet har delvis förståelse för de motiv som ligger till grund för regeringens förslag. Det gäller bl.a. önskemålen om en samordning med kommunallagens bestämmelser om delegation och om att planärenden ska kunna handläggas så snabbt som möjligt. Detta ska emellertid vägas mot intresset av insyn och debatt i planärenden och att det finns en väl etablerad praxis för den delegationsrätt som gäller enligt PBL. Som framhålls i motionerna finns det ur en demokratiaspekt mycket som talar för att kommunfullmäktige även i fortsättningen ska vara det forum som i första hand beslutar om detaljplaner och att delegationsrätten inte ska utvidgas på det sätt som regeringen föreslår. De kommunala nämnderna är vanligen slutna för allmänheten medan kommunfullmäktiges överläggningar regelmässigt är öppna för åhörare och media. Vidare är samtliga invalda partier representerade i kommunfullmäktige till skillnad från i nämnderna där små partier kan vara utan representation. anser således att bör avslå regeringens förslag om ändrade bestämmelser om delegation av antagande av detaljplan. De aktuella bestämmelserna finns i lagförslagets 5 kap. 27 § och 12 kap. 6 §. Det innebär ett bifall till motionerna 2013/14:C14 (S) yrkande 3 och 2013/14:C12 (V) yrkande 2. Även det som förordas i denna fråga i motion 2013/14:C15 (MP) yrkande 5 blir därigenom tillgodosett, varför förslaget om ett tillkännagivande i frågan kan avslås. Planbestämmelser som upphävs efter genomförandetiden Regeringen föreslår att de bestämmelser i en detaljplan som avser utformning av byggnadsverk och tomter ska upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid löper ut, förutsatt att bestämmelserna reglerar ett annat område än ett sådant bebyggelseområde som är särskilt värdefullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Bestämmelsen finns i 4 kap. 25 a § i regeringens förslag till lag om ändring i PBL. Regeringen anför bl.a. följande som skäl för förslaget: Enligt regeringens uppfattning blir planbestämmelser om utformning ofta snabbt inaktuella, dvs. i första hand sådana frågor som reglerar den arkitektoniska eller estetiska utformningen. Regeringen anser att sådana planbestämmelser som huvudregel bör upphöra att gälla efter genomförandetidens slut på det sätt som har föreslagit. Med en sådan ordning skulle det efter genomförandetidens slut inte finnas några planbestämmelser om utformning som huvudregel, vilket enligt regeringens uppfattning skulle tydliggöra möjligheten att pröva sådana frågor som avser den yttre utformningen i ärenden om förhandsbesked och bygglov. Om möjligheten ökar att behandla utformningsfrågorna i lovskedet, bör detta leda till att kommunerna avstår från att göra detaljplanerna fullt så detaljerade som ofta sker . Att planbestämmelser som avser arkitektonisk eller estetisk utformning upphör att gälla efter genomförandetidens slut bör enligt regeringens uppfattning således leda till en ökad flexibilitet, dels genom att inaktuella begränsningar i gamla detaljplaner upphör att gälla, dels genom att nya planer görs mindre detaljerade. I tre motioner föreslås att regeringens förslag i denna del ska avslås av . Enligt vad som anförs i motion 2013/14:C14 av m.fl. (S) yrkande 4 kan förslaget leda till en mycket större osäkerhet vid bedömningen av bygglovsansökningar när man inte har stöd av bestämmelser i detaljplanen. Motionärerna framhåller att förslaget också kan leda till att kommunerna för att skydda värdefull arkitektonisk miljö känner sig tvungna att förlänga genomförandetiderna eller upprätta nya detaljplaner med lång genomförandetid. m.fl. (MP) framhåller i motion 2013/14:C15 yrkande 3 att förslaget kan leda till att byggrätter inte utnyttjas eftersom vissa markägare kan komma att vänta ut planens genomförandetid för att undslippa de krav på utformning som finns i planen. Avslagsförslaget i motion 2013/14:C12 av Amineh Kakabaveh m.fl. (V) yrkande 3 motiveras med att bygglovsprövningen riskerar att bli mer oförutsägbar. Enligt motionärerna leder förslaget också till en märklig konsekvens när bara vissa bestämmelser i en demokratiskt beslutad plan ska gälla efter genomförandetiden. föreslog att flertalet s.k. frivilliga planbestämmelser ska upphöra att gälla efter genomförandetidens slut. Detta förslag mötte en omfattande remisskritik och majoriteten av remissinstanserna avstyrkte förslaget. Det framhölls bl.a. att bygglovsprövningen riskerade att bli mer skönsmässig och oförutsägbar. Vidare framhölls att den föreslagna ordningen skulle kunna inverka negativt på rättssäkerheten. Regeringens lagförslag innebär en förändring i förhållande till utredningsförslaget såtillvida att endast de bestämmelser i en detaljplan som avser utformning av byggnadsverk och tomter ska upphöra att gälla när genomförandetiden löper ut. Vissa av de synpunkter som framkom under remissbehandlingen har därigenom blivit tillgodosedda. Enligt utskottets uppfattning kvarstår emellertid de principiella invändningar som framkom mot en ordning som innebär att vissa bestämmelser i en detaljplan inte ska tillämpas trots att planen i övrigt är gällande. Detta kan leda till en stor osäkerhet för dem som avser att söka bygglov inom planområdet om vilka krav på utformning som kommunen fortfarande avser att hävda i samband med bygglovsförfarandet. Utskottet anser att det är särskilt allvarligt att regeringen föreslår att de nya bestämmelserna ska få retroaktiv verkan och således även gälla äldre detaljplaner. Detta kan leda till att kommunen för att hävda vissa krav på arkitektonisk eller estetisk utformning känner sig tvungen att förlänga genomförandetider eller upprätta nya detaljplaner med långa genomförandetider. En sådan utveckling är inte önskvärd eftersom långa genomförandetider gör det svårare att göra ändringar i en detaljplan. Därigenom motverkas önskemålet om en mer flexibel hantering av detaljplaneinstrumentet. delar således motionärernas uppfattning att regeringens förslag om att vissa planbestämmelser ska upphöra att gälla efter det att genomförandetiden gått ut inte bör vinna stöd. Vad utskottet anfört innebär att regeringens lagförslag vad gäller 4 kap. 25 a § PBL bör avslås av . Det innebär ett bifall till motionerna 2013/14:C12 (V) yrkande 3, 2013/14:C14 (S) yrkande 4 och 2013/14:C15 (MP) yrkande 3. Regeringen föreslår att det i PBL ska införas en skyldighet för en kommun som avser att ingå exploateringsavtal att i riktlinjer ange utgångspunkter och mål för sådana avtal. Av riktlinjerna ska framgå grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå exploateringsavtal. Kommunens beslut att anta riktlinjer för exploateringsavtal ska kunna överklagas genom laglighetsprövning enligt kommunallagen. Riktlinjerna ska inte vara bindande, varken för kommunen själv eller för de exploatörer som kommunen avser att ingå avtal med. Termen exploateringsavtal ska i PBL definieras som ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen och som inte avser ett avtal mellan kommunen och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur. Bestämmelserna finns i 6 kap. 39 §, 13 kap. 1 § och 1 kap. 4 § i regeringens förslag till lag om ändring i PBL. Vidare föreslår regeringen att det i PBL ska införas bestämmelser som reglerar exploateringsavtalens materiella innehåll (6 kap. 40–42 §§). Under arbetet med att ta fram en detaljplan ska berörda parter informeras om kommunens avsikt att ingå exploateringsavtal, dessa avtals huvudsakliga innehåll och konsekvenserna av att planen helt eller delvis genomförs med stöd av ett eller flera sådana avtal. Informationen ska lämnas i detaljplanens planbeskrivning och i en redovisning under samrådet (4 kap. 33 § och 5 kap. 13 §). I motion 2013/14:C12 av Amineh Kakabaveh m.fl. (V) yrkande 4 föreslås att ska avslå regeringens förslag. Motionärerna anser att lagförslaget innebär att kommunernas avtalsfrihet blir inskränkt och att civilrättsliga frågor kommer att regleras inom ramen för PBL. Regeringen framhåller i propositionen att avsaknaden av tydliga regler för exploateringsavtalen har kritiserats eftersom detta bl.a. kan leda till onödiga tidsförluster och därmed höga kostnader, inte minst för den del av näringslivet som är involverad i samhällsbyggandet. Eftersom exploateringsavtalen och deras omfattning inte är specifikt reglerade i lagstiftning, har en kommun betydande utrymme och möjligheter att ställa upp riktlinjer och krav på de företag som vill exploatera mark. Detta leder i vissa fall till problem. Det gäller inte enbart för dem som har för avsikt att uppföra ny bostadsbebyggelse utan också för andra samhällsbyggnadsintressenter. Avsaknaden av tydliga regler medför dessutom att det är svårt för en exploatör att förutse kostnadskrav och andra krav som kommunen kan komma att ställa och att det därmed blir svårt att planera för framtida utbyggnadsprojekt. Svårigheterna blir inte mindre av att olika kommuner har olika rutiner för förhandlingar om sådana avtal och tillämpar olika, och ofta otydligt formulerade, principer för vad sådana avtal ska reglera. Avsaknaden av en lagstiftning som reglerar exploateringsavtalen innebär alltså ett antal olägenheter. En förutsättning för en enkel, snabb, rationell och kostnadseffektiv planerings- och plangenomförandeprocess är enligt utskottets mening att den i så stor utsträckning som möjligt är förutsägbar. Detta gäller i processens alla delar. En viktig del i denna förutsägbarhet är att skapa tydliga regler för plangenomförandet och dess finansiering. Utskottet delar regeringens uppfattning att detta bör ske genom en lagreglering av exploateringsavtalen. Enligt motionärerna innebär den föreslagna lagregleringen att civilrättsliga frågor kommer att regleras inom ramen för PBL och att kommunernas handlingsfrihet inskränks. Här vill utskottet understryka att det övergripande syftet med den föreslagna lagregleringen är att skapa transparens och ökad tydlighet i förhandlingarna mellan parterna i exploateringsavtal. Kommunen föreslås bli skyldig att anta vägledande riktlinjer som ska ange kommunens utgångspunkter och mål för exploateringsavtal och grundläggande principer för en fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå sådana avtal. Att det handlar om vägledande riktlinjer innebär att de inte är bindande, varken för kommunen själv eller för de exploatörer som kommunen avser att ingå avtal med. Som framhålls i propositionen ligger det dock i sakens natur att kommunen kan förväntas följa de riktlinjer som har beslutats. Inte heller de bestämmelser som föreslås om exploateringsavtalens materiella innehåll kan anses innebära någon otillbörlig inskränkning av kommunernas handlingsfrihet eller möjlighet att teckna avtal. Den föreslagna regleringen bygger på vissa grundläggande principer om finansiering som finns i . Utskottet anser att det är angeläget att det tydligt framgår vad ett exploateringsavtal får respektive inte får innehålla. Liksom regeringen anser utskottet att en reglering av innehållet i avtalen kan bidra till en ökad konkurrens inom byggsektorn och till att underlätta även för andra än stora och resursstarka exploatörer att genomföra projekt där exploateringsavtal används. Regeringens förslag innebär att ett exploateringsavtal får avse ett åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för att anlägga gator, vägar och andra allmänna platser och anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. Åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. Det finns också ett krav på att de åtgärder som ingår i byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Vidare föreslås vissa bestämmelser om vad ett exploateringsavtal inte får innehålla. Det gäller bl.a. ett åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att helt eller delvis bekosta byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg som kommunen har en skyldighet enligt lag att tillhandahålla. Sammanfattningsvis instämmer utskottet i regeringens bedömning av behovet av en reglering av exploateringsavtalen. Utskottet ställer sig även bakom de föreslagna bestämmelserna om att kommunen under vissa förutsättningar ska anta riktlinjer för sådana avtal och om ramarna för vad avtalen får avse och innehålla. Utskottet föreslår således att avslår motion 2013/14:C12 (V) yrkande 4. Exploatörsbestämmelserna finns i 6 kap. 3–10 och 12 §§ PBL. Genom tillämpning av dessa bestämmelser kan en länsstyrelse efter begäran från kommunen besluta att en fastighetsägare utan ersättning ska upplåta eller avstå mark eller utrymme som enligt en detaljplan är avsedd att ingå som allmän plats. Motsvarande gäller även för mark för allmän byggnad i en detaljplan med kommunalt huvudmannaskap. får dock endast fatta ett sådant beslut i den mån det kan anses vara skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. kan på motsvarande sätt också besluta att ägaren, i den mån det är skäligt, ska bekosta anläggande av gator och vägar samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp. Exploatörsbestämmelserna har ansetts utgöra den legala grunden för tecknande av de exploateringsavtal som ingås inför en planläggning av större privatägda områden. Möjligheten att teckna exploateringsavtal har inneburit att exploatörsbestämmelserna har kommit att tillämpas i relativt liten utsträckning. Regeringen föreslår att exploatörsbestämmelserna i ska upphävas. Ersättning för mark eller annat utrymme som enligt en detaljplan ska användas för allmän plats och kvartersmark för allmän byggnad ska i stället bestämmas med stöd av bestämmelserna i expropriationslagen (1972:719) om expropriationsersättning. Vidare föreslår regeringen att vissa äldre avståendeförordnanden som har beslutats med stöd av de s.k. exploatörsbestämmelserna successivt ska upphöra att gälla. Övergångstiden ska vara . Bestämmelserna finns i punkt 18–20 i övergångsbestämmelserna till PBL respektive i övergångsbestämmelser till regeringens förslag till lag om ändring i PBL. I motion 2013/14:C12 av Amineh Kakabaveh m.fl. (V) yrkandena 5 och 6 föreslås att ska avslå regeringens förslag. Motionärerna anser att förslaget skulle påverka markpriserna och medföra en kostnadsökning för kommunerna, vilket kan hämma byggandet. Som redovisats ovan har exploatörsbestämmelserna ansetts utgöra den legala grunden för tecknande av de exploateringsavtal som ingås inför en planläggning av större privatägda områden. Möjligheten att teckna exploateringsavtal har inneburit att exploatörsbestämmelserna har kommit att tillämpas i relativt liten utsträckning. Med den lagreglering av exploateringsavtalen som utskottet i föregående avsnitt ställt sig bakom bortfaller i princip det huvudsakliga behovet av dessa bestämmelser. Genom de nya reglerna skapas en möjlighet för kommunen att teckna avtal med en byggherre eller en fastighetsägare om finansieringen av flertalet kommunaltekniska anläggningar. Regeringens förslag innebär vidare att ersättningsfrågor som rör inlösen m.m. kommer att regleras på ett mer enhetligt sätt genom tillämpning av expropriationslagens ersättningsbestämmelser. Utskottet instämmer i regeringen bedömning att exploatörsbestämmelserna i sin helhet har spelat ut sin roll, inte bara när det gäller frågan om finansieringen av anläggandet av allmänna platser utan också när det gäller frågan om avstående av rättigheter till mark. De bör därför upphävas. Utskottet anser således att bör ställa sig bakom regeringens förslag om att upphäva exploatörsbestämmelserna i . Det innebär att motion 2013/14:C12 (V) yrkandena 5 och 6 bör avslås. I PBL finns bestämmelser om tekniska egenskapskrav. Ett byggnadsverk ska ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om nio olika områden som anges i lagen, bl.a. bärförmåga, säkerhet i händelse av brand, skydd mot buller, säkerhet vid användning samt energihushållning och värmeisolering (8 kap. 4 § PBL). Vad som krävs för att ett byggnadsverk ska anses uppfylla kraven framgår av föreskrifter som har meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen har i plan- och byggförordningen (2011:338), förkortad PBF, preciserat innebörden av de tekniska egenskapskraven (3 kap. 7–22 §§ PBF). I förordningen har regeringen även bemyndigat att meddela de närmare föreskrifter som behövs för tillämpningen av bestämmelserna i lag och förordning (10 kap. 3 § PBF). Även Transportstyrelsen har regeringens bemyndigande att meddela föreskrifter för tillämpningen av tekniska egenskapskrav i vissa avseenden (10 kap. 6 § PBF). föreskrifter om de tekniska egenskapskraven finns samlade i byggregler (BFS 2011:6), förkortat BBR, respektive i föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:10) om tillämpning av europeiska konstruktionsstandarder (eurokoder). Regeringen föreslår att en ny bestämmelse ska införas i PBL om att en kommun inte får ställa egna krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper vid planläggning, andra ärenden enligt PBL eller i samband med genomförande av detaljplaner. Om en kommun ställer sådana egna krav ska dessa krav vara utan verkan. Den nya bestämmelsen ska dock inte gälla fall då kommunen i detaljplan bestämmer skydd mot störningar eller placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter eller då kommunen handlar som byggherre eller fastighetsägare. Bestämmelsen finns i 8 kap. 4 a § i regeringens förslag till lag om ändring i PBL. Förslaget har sin bakgrund i att landets kommuner ställer olika krav på tekniska egenskaper för byggnadsverk. Det gäller bl.a. kommuner som ställer energikrav utöver de krav som ställs i BBR. Kraven innefattar på olika sätt en skärpning i förhållande till energikraven i BBR. I motion 2013/14:C14 av m.fl. (S) yrkande 7 föreslås att ska avslå regeringens förslag. Motionärerna framhåller att förslaget hindrar kommunerna att ställa höga energikrav och motverkar en hållbar utveckling. De krav som ställs med stöd av lagen ska enligt motionärerna vara högt ställda och tjäna som ett golv och inte som ett tak som hindrar utveckling, vilket regeringens förslag innebär. Ett motsvarande förslag läggs fram i motion 2013/14:C15 av m.fl. (MP) yrkande 2. Motionärerna anser att regeringens förslag innebär ett allvarligt slag mot kommunernas möjlighet att driva på utvecklingen mot en modern och hållbar bostads- och fastighetssektor. Vidare hänvisar motionärerna till den omfattande kritik som har riktats mot förslaget från myndigheter m.fl. Avslutningsvis framhålls i motionen att det visserligen finns behov av mer enhetliga normsystem, men att detta inte får hindra kommunernas möjlighet att driva på utvecklingen. Även i motion 2013/14:C12 av Amineh Kakabaveh m.fl. (V) yrkande 7 föreslås att ska avslå regeringens förslag. Motionärerna är visserligen positiva till tanken på enhetliga tekniska egenskapskrav men anser att sådana krav förutsätter att de utformas så att byggsektorn bidrar till klimatomställningen. I avvaktan på att energikraven utformas så att alla nya bostäder byggs med s.k. passivhusstandard måste kommunerna få behålla rätten att ställa krav på energisnåla bostäder. I propositionen redovisar regeringen att har kartlagt förekomsten av särkrav, dvs. kommunala krav med nivåer som går utöver de föreskrifter som anges i BBR. Utredningens undersökning pekar på att sådana krav är relativt vanliga – framför allt när det gäller energiprestanda men även tillgänglighet. Enligt utredningen ställer kommunerna högre krav än vad som anges i de nationella föreskrifterna. De kommunala särkraven, särskilt vad gäller bostäders energianvändning, medför enligt utredningen betydande merkostnader för projektering och uppförande av bostäder samt motverkar industriella koncept som kan ge lägre kostnader. Särkraven leder enligt utredningen därigenom även till indirekta kostnader i form av minskat bostadsbyggande. De tekniska egenskapskrav som är utfärdade med stöd av PBL är allmänt gällande och syftar till att säkerställa en god kvalitet på den byggda miljön över hela landet. En fördel med att reglerna är nationella är att de ger en byggherre eller ett byggföretag förutsägbarhet. Förutsägbarheten motverkas av att kommuner ställer egna krav på byggnadsverks tekniska egenskaper som i varierande utsträckning går utöver kravnivåerna i BBR. I de allra flesta fall innebär särkraven inte att kommunerna frångår de tekniska egenskapskraven utan att kommunerna inför lokala skärpningar av gällande krav, ofta eftersom de anser att de nationella föreskrifterna inte är tillräckligt långtgående och de vill profilera en viss exploatering som ett miljöprojekt. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att det finns betydande nackdelar med att kommuner utformar egna krav på byggnadsverks tekniska egenskaper, inte minst eftersom det påverkar byggkostnaderna. har bland de högsta byggkostnaderna inom Europeiska unionen, vilket påverkar förutsättningarna för att tillgodose behovet av bostäder i landet. Enligt är särkraven en betydande orsak till de höga byggkostnaderna, vilket talar för att det är olämpligt att kommunerna utformar egna sådana krav. Tungt vägande skäl talar således för att de tekniska egenskapskraven behöver vara enhetliga över landet och att de krav som ställs behöver vara miljömässigt, samhällsekonomiskt och fastighetsekonomiskt motiverade. Liksom regeringen anser utskottet att det krävs en lagreglering för att förhindra att en kommun ställer upp egna särkrav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper i vissa exploateringsavtal och markanvisningsavtal. Utskottet anser också att den av regeringen föreslagna nya bestämmelsen i PBL fått en lämplig utformning. Den föreslagna regleringen riktas mot de situationer när kommunen handlar i egenskap av myndighet. I andra situationer, dvs. när kommunen handlar som byggherre eller fastighetsägare, kan kommunen fortfarande ställa krav på särskilda tekniska egenskaper. Utskottet vill med anledning av vad som anförs i motionerna framhålla att den föreslagna regleringen inte hindrar en teknikutveckling inom byggsektorn som kan bidra till en minskad energiförbrukning i den byggda miljön. De krav på energihushållning som finns i BBR anger endast en högsta tillåten energianvändning när en byggnad är i bruk. väljer många byggherrar att projektera för en betydligt lägre energianvändning. Den centrala frågan är i stället om de generella krav som finns i BBR kan skärpas för att på så sätt driva på teknikutvecklingen. I åtminstone en av motionerna framhålls att skärpta generella krav på energihushållning är att föredra framför en ordning som innebär att vissa kommuner ställer upp egna krav. Detta har också varit regeringens utgångspunkt i de senaste årens arbete med frågor om energianvändningen i byggnader. Utskottet vill erinra om att regeringen gav i uppdrag att se över och skärpa nivåerna för energihushållning i BBR. har redovisat sitt uppdrag i rapporten energihushållningskrav (rapport 2014:19). Verket föreslår generellt skärpta energikrav för alla flerbostadshus och lokaler samt att det införs en ny klimatzon för södra och västra där energikraven skärps ytterligare. Målsättningen är att de skärpta kravnivåerna ska träda i kraft , dvs. som den aktuella bestämmelsen i PBL om enhetliga tekniska egenskapskrav. kommer att beredas vidare inom . Utskottet anser således att bör anta regeringens lagförslag om enhetliga tekniska egenskapskrav och avslå de motstående motionerna. Övriga ändringar i PBL