bet · H101UbU25 · 2014-06-13 00:00:00 — 2013/14:UbU25 Statens tillsyn över skolan Statens tillsyn över skolan I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2013/14:200 om statens tillsyn över skolan och en motion som har väckts med anledning av skrivelsen. Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar när det gäller åtgärder med anledning av tillsyn över skolan – bidrar den till förbättrade kunskapsresultat? (RiR 2013:16). Utskottet delar i stort uppfattningen att Skolinspektionens tillsyn behöver utvecklas i ett antal avseenden. Det är enligt utskottet viktigt att tillsynen och kvalitetsgranskningen bidrar till förbättrade kunskapsresultat. Utskottet ser därför positivt på att Skolinspektionen inom en rad områden har påbörjat ett arbete med att förbättra och utveckla tillsynen. Vidare delar utskottet och regeringens uppfattning att Skolinspektionens tillsyn i högre grad borde omfatta undervisningen. Därutöver anser utskottet att den löpande tillsynen och kvalitetsgranskningen ska ses som kommunicerande kärl. Den regelbundna tillsynen ger underlag för att välja var kvalitetsgranskningar ska göras, och brister vid en kvalitetsgranskning kan leda till ett tillsynsbeslut. Utskottet föreslår att lägger skrivelsen till handlingarna och avstyrker motionen med hänvisning till aviserade åtgärder. I betänkandet finns en reservation (S). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Utvärdering av Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning 2013/14:Ub15 av m.fl. (S). Reservation (S) lägger skrivelse 2013/14:200 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (FP), (S), i (C), (S), (FP), (MP), (KD), (SD), (M), (S), (M), (S) och (V). Ärendet och dess beredning I detta ärende behandlas regeringens skrivelse 2013/14:200 om statens tillsyn över skolan samt ett motionsyrkande som väckts med anledning av skrivelsen. Förslaget i motionsyrkandet återges i bilagan. överlämnade granskningsrapporten över skolan – bidrar den till förbättrade kunskapsresultat? (RiR 2013:16) till . överlämnade rapporten till regeringen. har yttrat sig över rapporten (U2013/7407/). Med anledning av rapporten överlämnade regeringen skrivelse 2013/14:200 till . Såväl nationella som internationella utvärderingar visar på sjunkande kunskapsresultat bland svenska elever och att den svenska skolan har blivit allt mindre likvärdig. Ett av statens styrmedel för att bidra till en likvärdig utbildning av hög kvalitet är inspektion av skolhuvudmännens verksamhet genom tillsyn och kvalitetsgranskning. har statens granskning av skolan både skärpts och utökats. I och med den nya skollagen som började tillämpas 2011 lagstadgades både tillsyn och kvalitetsgranskning, och (Skolinspektionen) fick utökade och skärpta sanktionsmöjligheter. Eftersom ingen utvärdering har gjorts av tillsynen och kvalitetsgranskningen sedan Skolinspektionen bildades saknas det kunskap om inspektionens resultat. Syftet med granskning har varit att undersöka om Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning av grund- och gymnasieskolan verkar för en likvärdig utbildning av god kvalitet och bidrar till goda förutsättningar för förbättrade kunskapsresultat. Granskningen har också syftat till att undersöka om regeringens styrning har skapat goda förutsättningar för Skolinspektionens verksamhet. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rapporten över skolan – bidrar den till förbättrade kunskapsresultat? (RiR 2013:16). Av granskningsrapporten framgår att anser att tillsynens inriktning kan utvecklas så att undervisningen i högre grad omfattas av tillsynen. Regeringen anför att den delar denna uppfattning och har därför förtydligat Skolinspektionens uppdrag i detta avseende. påpekar också att det finns behov av att utveckla tydligheten, enhetligheten och likvärdigheten i Skolinspektionens tillsynsverksamhet. I dessa avseenden konstaterar regeringen att ett omfattande utvecklingsarbete pågår inom Skolinspektionen. Regeringen följer enligt skrivelsen detta arbete noga. anser också att regeringens styrning av Skolinspektionen behöver stärkas. Regeringen delar inte denna uppfattning utan framhåller i skrivelsen att den medvetet har låtit Skolinspektionen dels utveckla metoder för en ändamålsenlig tillsyn och kvalitetsgranskning, dels själv avgöra var det finns behov av insatser. utesluter regeringen enligt skrivelsen inte möjligheten att låta genomföra en sådan utvärdering av Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning som rekommenderar, i syfte att överväga om någon förändrad prioritering för myndighetens uppdrag behöver göras. Utvärdering av Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning Utskottets förslag i korthet avslår motionen om att regeringen bör ta initiativ till en utvärdering av Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning. Jämför reservation (S). Av skrivelsen framgår att bedömer att utformningen av tillsyn och kvalitetsgranskning i Skolinspektionens verksamhet har försvårat möjligheten att göra bedömningar av om det finns direkta förutsättningar för god kvalitet i utbildningen. Av de två granskningsverktyg som Skolinspektionen har tillgång till – tillsyn och kvalitetsgranskning – har resurser till tillsynen prioriterats. Tillsynens sanktionsmöjligheter medför krav på att bedömningarna utmynnar i ett tydligt ställningstagande och att Skolinspektionen tydligt anger hur påtalade brister kan åtgärdas. Inom kvalitetsgranskningen öppnas däremot möjligheter för en mer nyanserad bedömning som kan underlätta en kvalitativ bedömning, t.ex. av undervisningen (skr. 2013/14:200 s. 4). Av skrivelsen framgår också att anser att regeringens styrning av Skolinspektionen har varit för begränsad och att den behöver stärkas (s. 5). Mot bl.a. den bakgrunden har rekommenderat regeringen att låta genomföra en utvärdering av Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning. Mot bakgrund av en sådan utvärdering rekommenderas regeringen att överväga om Skolinspektionens uppdrag bör förtydligas när det gäller prioriteringen mellan regelbunden tillsyn och kvalitetsgranskning. Regeringen rekommenderas också att överväga om ytterligare prioriteringar ska göras i syfte att främja ett effektivt genomförande av Skolinspektionens uppdrag (s. 5). Regeringen framhåller i skrivelsen att Skolinspektionen är en relativt ny myndighet. Myndigheten avslutar sin första tillsynscykel som pågått , och ett arbete för att planera nästa cykel har påbörjats. Vidare pågår enligt vad regeringen anför i skrivelsen ett omfattande utvecklings- och förbättringsarbete inom Skolinspektionen. Av skrivelsen framgår också att regeringen inte instämmer i bedömning att regeringens styrning av Skolinspektionen generellt behöver stärkas. Regeringen understryker dock att en utvärdering av Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning inte ska uteslutas, men att det vid val av tidpunkt bör tas hänsyn till att det pågår ett omfattande utvecklings- och förbättringsarbete inom myndigheten. Regeringen framhåller att den alltså inte utesluter möjligheten att låta genomföra en sådan utvärdering av Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning som rekommenderar, i syfte att överväga om någon förändrad prioritering för myndighetens uppdrag behöver göras (s. 9). I kommittémotion 2013/14:Ub15 av m.fl. (S) begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör ta initiativ till den utvärdering av Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning som rekommenderar i sin rapport. Utskottet instämmer i iakttagelse att Skolinspektionens tillsyn kan utvecklas ytterligare och välkomnar att Skolinspektionen redan har inlett ett sådant arbete. Utskottet noterar att Skolinspektionen presenterade en ny tillsynsmodell som bl.a. innebär att myndigheten när nästa tillsynscykel börjar 2015 ökar bevakningen av alla skolor genom att ha tillsyn i stället för som vart femte. Den nya modellen innebär även enligt Skolinspektionen att myndigheten prioriterar de skolor som har störst behov av stöd. Utskottet vill också understryka att regeringen inte utesluter en sådan utvärdering av Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning som och motionärerna efterlyser. Utskottet vill dock – precis som regeringen påpekar – framhålla vikten av att man vid valet av tidpunkt för en sådan utvärdering tar hänsyn till det omfattande utvecklings- och förbättringsarbete som pågår inom Skolinspektionen. Det finns enligt utskottets mening alltså inte skäl för någon åtgärd från med anledning av motionen. Därmed avstyrker utskottet motion 2013/14:Ub15 (S). Utskottets förslag i korthet lägger skrivelse 2013/14:200 om statens tillsyn över skolan till handlingarna. har granskat om Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning av grund- och gymnasieskolan verkar för en likvärdig utbildning av god kvalitet och om den bidrar till goda förutsättningar för förbättrade kunskapsresultat. Granskningen har också syftat till att undersöka om regeringens styrning har skapat goda förutsättningar för Skolinspektionens verksamhet. iakttagelser och slutsatser grundas på genomförda intervjuer, dokumentstudier, en analys av ett urval beslut inom den regelbundna tillsynen samt tre enkätundersökningar. Två av enkäterna har riktat sig till alla huvudmän respektive rektorer som har varit föremål för Skolinspektionens regelbundna tillsyn eller kvalitetsgranskning –. Den tredje enkäten har riktat sig till alla inspektörer som arbetade med regelbunden tillsyn eller kvalitetsgranskning vid Skolinspektionen . Vidare har intervjuer genomförts med företrädare för Skolinspektionen och tjänstemän vid . Tillsynens inriktning kan utvecklas anser att Skolinspektionens tillsyn kan utvecklas i flera avseenden. Det centrala är att inspektionen inriktas på sådana aspekter som är avgörande för kunskapsresultaten och likvärdigheten. talar i sin rapport om direkta och indirekta förutsättningar för ökade kunskapsresultat. Indelningen utgår från den forskning som anger att aspekter som har störst potential att bidra till ökade kunskapsresultat är de som påverkar undervisningen i klassrummet. Direkta förutsättningar för förbättrade kunskapsresultat handlar exempelvis om hur undervisningen planeras och genomförs samt rektorns pedagogiska ledarskap. Indirekta förutsättningar kan enligt bestå av den struktur och de rutiner som ska skapa goda förutsättningar för undervisningen, t.ex. skriftliga rutiner och planer, dokumentation samt uppföljning och kvalitetsarbete. Enligt når Skolinspektionens regelbundna tillsyn indirekta förutsättningar för lärande snarare än direkta. Forskning visar att direkta förutsättningar för lärande, exempelvis hur undervisningen planeras och genomförs, har störst inverkan på kunskapsresultaten. Därför anser att Skolinspektionens tillsyn i högre grad borde omfatta undervisningen. Skolors och huvudmäns kvalitetsarbete framstår enligt som ett av de mest centrala områdena i tillsynen. Genom att tillsynen i praktiken till stor del bedöms vara inriktad mot planer och dokumentation menar att det finns risk för att administrationen inom skolan ökar. anser vidare att kvalitetsgranskningen som instrument i högre utsträckning än tillsynen når undervisningen. anser att kvalitetsgranskningens möjligheter att påverka kunskapsresultaten begränsas av att denna typ av granskning bedrivs i mindre omfattning. Dessutom visar granskning att kvalitetsgranskningsrapporterna har använts brett av de huvudmän och rektorer som inte har omfattats av granskningen, för att utveckla den egna verksamheten. Tydlighet, enhetlighet och likvärdighet i tillsynen kan utvecklas framhåller att det är oklart om den behovsanalys som styr resurserna för Skolinspektionens tillsyn är träffsäker. påpekar att Skolinspektionen ännu inte har undersökt om de faktorer som modellen består av fungerar på ett tillfredsställande sätt. bedömer vidare att tillsynen över skolorna kan bli mer likvärdig. gör bedömningen att Skolinspektionen i alltför liten utsträckning gör olika författningsbestämmelser tydliga genom att konkretisera hur de i praktiken ska tillämpas. Detta är enligt ett av skälen till att tillsynen i så pass hög utsträckning i praktiken är inriktad på planer och dokumentation, där kraven är mer konkreta än för t.ex. undervisning och likvärdighet i utbildningen. framhåller även att huvudmän och rektorer som har varit föremål för Skolinspektionens tillsyn inte med säkerhet vet vilka slutsatser som kan dras av tillsynsbesluten. anser därför att Skolinspektionen bör förtydliga sina beslut. anser att Skolinspektionen i högre grad kan verka för att påtalade brister åtgärdas genom att förbättra uppföljningen och stärka Skolinspektionens förebyggande arbete. bedömer vidare att utformningen av tillsyn och kvalitetsgranskning i Skolinspektionens verksamhet har försvårat möjligheten att göra bedömningar av om det finns direkta förutsättningar för god kvalitet i utbildningen. Av de två granskningsverktyg som Skolinspektionen har tillgång till – tillsyn och kvalitetsgranskning – har resurser till tillsynen prioriterats. Tillsynens sanktionsmöjligheter medför krav på att bedömningarna utmynnar i ett tydligt ställningstagande och att Skolinspektionen tydligt anger hur påtalade brister kan åtgärdas. Inom kvalitetsgranskningen öppnas däremot möjligheter för en mer nyanserad bedömning som kan underlätta en kvalitativ bedömning, t.ex. av undervisningen. Regeringens styrning av Skolinspektionen behöver stärkas anser att regeringens styrning av Skolinspektionen har varit för begränsad och att den behöver stärkas. ställde regeringen krav på att såväl tillsynen som kvalitetsgranskningen skulle genomföras med regelbundenhet. Kravet på regelbundenhet i kvalitetsgranskningen har sedan upphört, vilket kan vara en förklaring till att andelen resurser som riktas till kvalitetsgranskning har minskat. Regeringen har gett Skolinspektionen i uppdrag att genomföra en effektutvärdering av sin verksamhet, men det har inte gjorts. Regeringen har ändå uttalat att Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning bidrar till ökade kunskapsresultat. ser positivt på att regeringen har angett att såväl tillsyn som kvalitetsgranskningar ska genomföras utifrån en behovsanalys. har regeringen ställt krav på en regelbunden närvaro på samtliga skolor, ingripanden vid allvarliga brister, med vite eller verksamhetsförbud, samt förebyggande verksamhet. Regeringen har också begärt att Skolinspektionen ska göra kvalitativa bedömningar inom tillsynen. Att regeringen på så sätt har betonat de olika aspekterna av inspektionsverksamheten, utan att ge en anvisning om att någon del av uppdraget bör prioriteras, har enligt inneburit en försämring av myndighetens förutsättningar att bedriva verksamheten effektivt. rekommendationer till regeringen och Skolinspektionen har rekommenderat regeringen att låta utvärdera Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning. Mot bakgrund av en sådan utvärdering rekommenderas regeringen att överväga om Skolinspektionens uppdrag bör förtydligas när det gäller prioriteringen mellan regelbunden tillsyn och kvalitetsgranskning. Regeringen rekommenderas också att överväga om ytterligare prioriteringar ska göras i syfte att främja ett effektivt genomförande av Skolinspektionens uppdrag. har rekommenderat Skolinspektionen att arbeta för att tillsynen i högre grad får en inriktning så att kvalitativa bedömningar av t.ex. undervisningen underlättas. har också rekommenderat Skolinspektionen att utveckla bedömningsstödet för inspektörerna. Skolinspektionen rekommenderas därutöver att utvärdera träffsäkerheten i risk- och väsentlighetsanalysen och att utveckla tillgängligheten hos sin praxisbildning samt förtydliga tillsynsbesluten. Slutligen har rekommenderat Skolinspektionen att fortsätta det arbete som har inletts med att förstärka och utveckla uppföljningen av tillsynsbesluten. Regeringens bedömning av iakttagelser Utvecklingen av Skolinspektionens tillsyn Skolinspektionen ska genom sin tillsyn och kvalitetsgranskning bl.a. verka för en likvärdig utbildning av god kvalitet i en trygg miljö samt bidra till goda förutsättningar för förbättrade kunskapsresultat för eleverna. har framfört att Skolinspektionens tillsyn behöver utvecklas i ett antal avseenden. Regeringen delar enligt skrivelsen i stort denna uppfattning. Det är viktigt att Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskning bidrar till förbättrade kunskapsresultat. Tillsyn är enligt regeringen en verksamhet som ständigt behöver utvecklas och anpassas till aktuella förhållanden och problemställningar. Inom en rad områden har Skolinspektionen påbörjat ett arbete för att förbättra och utveckla tillsynen. Det gäller bl.a. införande av strukturerade klassrumsobservationer, analys av träffsäkerheten i den s.k. risk- och väsentlighetsanalysen, bedömningsstöd som konkretiserar hur olika bestämmelser ska tolkas, förbättring av sökbarheten på hemsidan (t.ex. beslut) samt förstärkt uppföljning av tillsynsbesluten. Regeringen anför att den noga följer detta utvecklingsarbete. Tillsynens fokus på undervisningen har framfört att undervisningen i högre grad borde omfattas av Skolinspektionens tillsyn. Skolinspektionens tillsyn bygger på den forskning som finns om framgångsrika skolor och fokuserar på faktorer som t.ex. systematiskt kvalitetsarbete, rektorns pedagogiska ledarskap och hur skolorna förmår anpassa undervisningen. Dessa är enligt Skolinspektionen grundläggande tillsynsområden för att kunna göra kvalitativa bedömningar av skolorna. Skolinspektionens bedömningar baseras på information från mer än 100 000 elever, föräldrar och pedagogisk personal via enkäter. Därutöver intervjuas ca 25 000 elever, lärare, rektorer och annan pedagogisk personal vid skolbesöken . Regeringen anser enligt skrivelsen att forskning om framgångsrika skolor är en viktig utgångspunkt för att få underlag till kvalitativa bedömningar, men framhåller att även annan relevant forskning bör användas för att utveckla Skolinspektionens verksamhet. Av framgår att en stor majoritet av huvudmännen och rektorerna anser att Skolinspektionens tillsyn huvudsakligen eller i någon mån fångar upp de brister som är av störst betydelse för elevernas kunskapsresultat. Skolinspektionen har i sitt yttrande framfört att det är orimligt att inom ramen för den regelbundna tillsynen ställa krav på utökad granskning av undervisningen i skolorna utan att förhålla sig till befintliga resurser. Regeringen är enligt skrivelsen medveten om att det är tids- och resurskrävande att bedöma undervisningens kvalitet utifrån klassrumsobservationer. har Skolinspektionen konstaterat att det vid flera skolor kan finnas behov av att göra sådana observationer. Därför har Skolinspektionen infört en modell för strukturerade lektionsobservationer i den regelbundna tillsynen. Såväl forskning som PISA-undersökningar (Programme for International Student ) visar att klassrumssituationen är av avgörande betydelse för elevers kunskapsresultat. Regeringen anför att den delar uppfattning att Skolinspektionens tillsyn i högre grad borde omfatta undervisningen. Regeringen har därför i Skolinspektionens regleringsbrev uppdragit åt myndigheten att förstärka granskningen av undervisningens kvalitet inom ramen för den löpande tillsynen. Regeringen understryker också i detta sammanhang att det numera finns tillgång till nationella provresultat för alla grundskolor. Detta har, tillsammans med annan skolstatistik som regelbundet samlas in av , påtagligt förbättrat möjligheterna för bl.a. Skolinspektionen att göra relevanta analyser av kunskapsresultaten och utveckla fler modeller för att analysera skolors kvalitet. När det gäller förhållandet mellan den löpande tillsynen och kvalitetsgranskningen betonar regeringen i skrivelsen att dessa två verktyg ska ses som kommunicerande kärl. Den regelbundna tillsynen ger underlag för att välja var kvalitetsgranskningar ska göras, och brister vid en kvalitetsgranskning kan leda till ett tillsynsbeslut. Likaså kan resultaten från kvalitetsgranskningarna användas för råd och vägledning inom tillsynen. Regeringen framhåller att kvalitetsgranskning är ett instrument där myndigheten har möjlighet att tränga djupare in i en viss fråga. Den ger möjlighet till metodutveckling av bedömningsområden som kan läggas in i den regelbundna tillsynen, vilket också sker. Skolinspektionens regelbundna tillsyn innebär en regelbunden kontakt med alla skolor och huvudmän. Sammantaget granskar Skolinspektionen mellan 1 500 och 2 000 skolor inom ramen för sin tillsyn och kvalitetsgranskning. Mot denna bakgrund anser regeringen inte att det är rimligt att ställa krav på regelbundenhet för kvalitetsgranskningarna inom ramen för Skolinspektionens nuvarande ekonomiska resurser. har anfört att det för målgrupperna till viss del är otydligt vilka slutsatser som kan dras av tillsynsbesluten. Regeringen framhåller att av de rektorer som har svarat på enkät anser att Skolinspektionen helt eller huvudsakligen tydligt anger på vilket sätt skolan brister. Även Skolinspektionens egna uppföljningar bekräftar detta resultat. I Årsredovisning 2013 (Skolinspektionen s. 32) anger nästan samtliga rektorer efter genomförd inspektion att beslutet var mycket eller ganska tydligt. genomgång av ett antal tillsynsbeslut visar också att det i de flesta förelägganden och anmärkningar finns en sådan precisering av bristerna som lagen kräver. har påpekat att uppföljningen av tillsynsbesluten behöver utvecklas. Genom uppföljningen ska Skolinspektionen se till att skolor och huvudmän verkställer de åtgärder som behövs för att avhjälpa påpekade brister. Uppföljningen sker i normalfallet skriftligen, vilket innebär att det i många fall är svårt för Skolinspektionen att vara säker på om nödvändiga åtgärder faktiskt genomförs. granskning visar att uppföljningens utformning varierar mellan Skolinspektionens olika enheter och att det skiftar mellan inspektörerna om de anser att besök måste genomföras under uppföljningen. Som framgått ovan pågår inom Skolinspektionen ett arbete för att utveckla och förbättra uppföljningen av tillsynsbesluten. Regeringen anser att detta är ett viktigt utvecklingsområde och följer arbetet noga. anser att regeringens styrning av Skolinspektionen är alltför begränsad. har påpekat att regeringen, trots upprepade krav på att Skolinspektionen ska göra en effektutvärdering av sin verksamhet, inte har fått någon sådan rapport. Regeringen anför i skrivelsen att den har förståelse för Skolinspektionens svårigheter att bedöma de samlade effekterna av sin tillsyn och kvalitetsgranskning. Som Skolinspektionen har framhållit gäller det särskilt där svensk skollagstiftning har genomgått och genomgår de största förändringar som har skett på mycket . Det är också en uppfattning som kommer fram i delbetänkandet Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer (SOU 2013:30). Enligt betänkandet är det svårt att påvisa ett samband mellan den enskilda åtgärden (exempelvis tillsyn eller sanktioner) och studieresultaten. Enligt utredningen saknar dock sådana åtgärder inte helt betydelse för studieresultaten, men de bidrar i första hand till ökad likvärdighet eller ökad rättssäkerhet för den enskilde eleven. Trots svårigheter att mäta effekterna av tillsyn har Skolinspektionen på olika sätt försökt att få svar på sådana frågor. Myndigheten gjorde t.ex. såväl 2012 som 2013 en analys av resultaten av en enkät som skickats till rektorer efter avslutad tillsyn. Av enkäten framgår bl.a. att en övervägande majoritet av rektorerna ansåg att tillsynens granskningsområden är viktiga för skolans verksamhet och att tillsynen kommer att bidra till förbättringsarbetet på skolan. I en annan enkät till vårdnadshavare, rektorer, skolpersonal, förvaltning och även elever har Skolinspektionen tagit upp frågan om myndighetens arbete leder till en förbättrad utbildning i en tryggare miljö. Nästan alla som har svarat på frågan ansåg att så var fallet till stor eller till viss del.