bet · H101NU9 · 2014-02-21 00:00:00 — 2013/14:NU9 om staten på elmarknaden om staten på elmarknaden I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2013/14:21 om staten på elmarknaden – insatser för en fungerande elöverföring och 2 motioner som har väckts med anledning av skrivelsen. Vidare behandlas 33 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden om olika elmarknadsrelaterade frågor. Motionerna gäller bl.a. elcertifikatssystemet, elområden, nettodebitering och tillståndsprocesser i samband med nätutbyggnad. I skrivelsen redogör regeringen för sin syn på de iakttagelser som har gjort i granskningsrapporten på elmarknaden – insatser för en fungerande elöverföring (RiR 2013:3). Därutöver redovisas regeringens genomförda och aviserade åtgärder med anledning av rekommendationer. I granskningen har bl.a. undersökt tillståndsprocessen för investeringar i stamnätet, tillsyn över kvaliteten i elöverföringen samt regeringens styrning av svenska kraftnäts investeringsplanering. Vissa av affärsverkets finansiella nyckeltal har också granskats. Granskningen omfattar även regeringens rapportering till . Det är huvudsakligen den del av elöverföringen som avser stamnätet som har ingått i granskningen. Utskottet konstaterar bl.a. att de av regeringen aviserade och pågående insatserna på stamnätsområdet kommer att bli såväl mer omfattande som effektivare än under . Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse till handlingarna och avslår samtliga motioner. Utskottets ställningstaganden har föranlett sammanlagt 16 reservationer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2013/14:N4 av (SD) yrkandena 1 och 2, 2013/14:N345 av m.fl. (S) och 2013/14:N425 av m.fl. (S) yrkandena 34 och 39 samt lägger skrivelse 2013/14:21 till handlingarna. Reservation 1 (S, V) Reservation 2 (SD) Reservation 3 (MP) – motiveringen 2013/14:N222 av m.fl. (V) yrkande 1, 2013/14:N322 av och (båda SD) yrkande 2, 2013/14:N337 av och (båda SD), 2013/14:N352 av m.fl. (MP) yrkandena 3 och 4, 2013/14:N356 av (SD) och 2013/14:N425 av m.fl. (S) yrkandena 16 och 17. Reservation 4 (S, MP, V) Reservation 5 (SD) 2013/14:N206 av m.fl. (MP) yrkande 1, 2013/14:N208 av (FP), 2013/14:N222 av m.fl. (V) yrkande 6, 2013/14:N262 av och (båda S), 2013/14:N316 av m.fl. (S), 2013/14:N321 av (SD) yrkande 2, 2013/14:N376 av och (båda S) och 2013/14:N425 av m.fl. (S) yrkandena 36 och 37. Reservation 6 (S, MP, V) Reservation 7 (SD) – motiveringen 2013/14:N215 av m.fl. (MP) yrkande 3. Reservation 8 (MP) 2013/14:N206 av m.fl. (MP) yrkande 2 och 2013/14:N215 av m.fl. (MP) yrkande 4. Reservation 9 (MP) Anslutningskostnader för förnybar elproduktion 2013/14:N222 av m.fl. (V) yrkande 11 och 2013/14:N425 av m.fl. (S) yrkande 21. Reservation 10 (S, V) 2013/14:N3 av m.fl. (S) yrkande 3, 2013/14:N222 av m.fl. (V) yrkande 10 och 2013/14:N425 av m.fl. (S) yrkandena 41 och 42. Reservation 11 (S, MP) Reservation 12 (V) 2013/14:N300 av (S), 2013/14:N407 av m.fl. (S) och 2013/14:N425 av m.fl. (S) yrkande 43. Reservation 13 (S) Reservation 14 (MP) – motiveringen Reservation 15 (V) – motiveringen 2013/14:N3 av m.fl. (S) yrkandena 1 och 2, 2013/14:N232 av (FP) och 2013/14:N425 av m.fl. (S) yrkande 35. Reservation 16 (S) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (KD), (MP), (M), (S), (S), (M), (S), (M), (S), (C), (M), (SD), (V), (S), (M), (FP) och (S). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlas skrivelse 2013/14:21 om staten på elmarknaden – insatser för en fungerande elöverföring 2 motioner som har väckts med anledning av regeringens skrivelse 33 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden . Vid utskottets sammanträde lämnade riksrevisor med medarbetare information om den ovan nämnda granskningsrapporten. redovisade svenska kraftnäts generaldirektör sin syn på inför utskottet. I enlighet med 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. överlämnade granskningsrapporten på elmarknaden – insatser för en fungerande elmarknad (RiR 2013:3) till . Syftet med granskningen har varit att granska statens insatser inom områden som är centrala för en väl fungerande infrastruktur när det gäller överföring av el. överlämnade till regeringen. Med anledning av rapporten överlämnade regeringen skrivelsen om staten på elmarknaden – insatser för en fungerande elöverföring (skr. 2013/14:21) till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de slutsatser och rekommendationer som gjort i rapporten på elmarknaden – insatser för en fungerande elöverföring. har gjort iakttagelser om statens insatser på flera områden som har betydelse för överföringen av el: regeringens styrning av svenska kraftnäts investeringsplanering och vissa av affärsverkets finansiella nyckeltal, tillståndsprocessen för investeringar i stamnätet samt tillsyn över kvaliteten i elöverföringen. Granskningen omfattar även regeringens rapportering till . I skrivelsen redovisar regeringen även vilka åtgärder som har vidtagits eller kommer att vidtas på området. Utskottets förslag i korthet avslår motioner om elmarknadens funktion och utveckling och lägger regeringens skrivelse till handlingarna. Jämför reservationerna 1 (S, V), 2 (SD) och 3 (MP). Granskningens bakgrund och syfte Regeringen har fått i uppdrag av att skapa en effektiv elmarknad med väl fungerande konkurrens som ger en säker tillgång på el till internationellt konkurrenskraftiga priser. En annan central målsättning som har beslutat och som påverkar elmarknaden är att andelen förnybar energi ska öka. För att målsättningar ska uppnås är en ökad överföringskapacitet i stamnätet viktig. Som förvaltare av stamnätet är () en avgörande aktör i sammanhanget. är en annan viktig aktör då myndigheten dels hanterar tillståndsprocessen för elnät, dels ansvarar för att utöva tillsyn över kvaliteten i elöverföringen. Elöverföringen är viktig för hela elmarknaden. De villkor som sätts vid överföringen av el påverkar i slutändan den marknad som hushåll och näringsliv möter. Syftet med granskning har varit att granska statens insatser på områden som är centrala för en väl fungerande infrastruktur när det gäller överföring av el. Granskningen utgår från följande revisionsfråga: Har staten skapat förutsättningar för en väl fungerande överföring av el? har undersökt tillståndsprocessen för investeringar i stamnätet, tillsyn över kvaliteten i elöverföringen, regeringens styrning av Svenska kraftnäts investeringsplanering samt vissa av affärsverkets finansiella nyckeltal. Det är huvudsakligen den del av överföringen som avser stamnätet som ingår i granskningen. Granskningen omfattar också regeringens rapportering till . Statens insatser och regeringens styrning av bedömer att statens insatser för en väl fungerande överföring av el har brister i flera delar. Enligt bedömning har regeringens styrning av varit för passiv och brustit i underlag. Överföringskapaciteten i det svenska stamnätet är fortfarande inte tillräcklig. Svenska kraftnäts planering av investeringar i stamnätet har tidigare haft brister och kännetecknats av låg transparens. Investeringsplanerna som har godkänt för affärsverket har från elmarknadens omreglering 1996 sällan uppfyllts. En förklaring till detta är att många investeringsprojekt blivit försenade jämfört med den ursprungliga planen. Följden är enligt bedömning en bristande anpassning av elnätet till strukturella förändringar i produktionen av el och den alltmer integrerade europeiska elmarknaden. Enligt bedömning har regeringen brustit i återkopplingen till om orsakerna till de ouppfyllda investeringsplanerna. uppfattade sitt uppdrag och som att affärsverket skulle förvalta det stamnät som redan fanns för att inte driva upp kostnaderna och därmed öka nättarifferna. beslutade under dessa år om investeringsplaner som inte uppnåddes. Investeringarna i stamnätet har ökat . Att investeringsgraden skulle behöva öka, inte minst på grund av strukturella förändringar och anläggningarnas stigande ålder, har emellertid varit känt av och regeringen . anser att kunde ha påbörjat investeringar tidigare. bedömer också att eftersläpningen i investeringarna i kombination med beslutet att dela in i elområden har haft effekt på priserna mot elanvändare i vissa delar av . Svenska kraftnäts arbete med investeringar i stamnätet har för perioden inte varit transparent. Även om investeringstakten i början av perioden var låg har investeringsval ändå gjorts. Insynen när det gäller valen att investera, såväl som att inte investera, har varit låg. När det gäller insynen i Svenska kraftnäts verksamhet konstaterar att förändringar har initierats som har förbättrat situationen. har själv tagit dessa initiativ till förändringar och således inte regeringen. Även när det gäller investeringsplanernas träffsäkerhet konstaterar att förbättringar har initierats. EU:s krav på marknadsdelning är en konsekvens av elöverföringens internationella integration. Elnätets indelning i regionala elområden har effekter på elanvändarnas elpriser. Den pågående marknadsintegrationen i kombination med det kända behovet av förstärkning av elnätet inom landet ställer särskilda krav på regeringens styrning av investeringar i stamnätet. menar att regeringen har varit passiv i arbetet med att anpassa stamnätet i förhållande till den internationella integrationen och till kända flaskhalsar. menar även att regeringen borde ha gett större insyn i denna viktiga fråga för samhället, t.ex. i fråga om investeringar som hade kunnat påverka konsekvenserna av indelningen och valet av tidpunkt för densamma. Det avkastningskrav som regeringen har ställt på påverkar storleken på de tariffer som affärsverkets kunder (de regionala nätmonopolen och de stora elproducenterna) betalar. Avkastningskraven påverkar därmed även de elpriser som hushåll och näringsliv betalar. Avkastningskravet påverkar tarifferna eftersom det är en post som täcker genom intäkter från bl.a. nättarifferna. Om avkastningskravet sänks, allt annat lika, kan även nättariffen för stamnätet sänkas. har överträffat sitt avkastningsmål , och staten har tagit ut mer utdelning från affärsverket än det som har slagits fast i utdelningspolicyn. har inte funnit något underlag från regeringen med analyser av avkastningskravet i förhållande till tariffernas utveckling , energipolitiska och andra (t.ex. näringspolitiska) mål eller det faktum att bedriver en monopolverksamhet. En aktiv styrning från regeringens sida förutsätter sådana analyser. Dessutom innebär avsaknaden av sådana underlag att det inte har varit möjligt att granska regeringens agerande i efterhand. Enligt bedömning går det därför inte att utesluta att det kan ha funnits utrymme för lägre tariffer för Svenska kraftnäts stamnät. ska enligt sin instruktion bedriva sin verksamhet affärsmässigt. Det är, enligt , emellertid inte entydigt vad begreppet innebär för affärsverket i praktiken. Långsam tillståndsprocess försenar investeringar i stamnätet För att uppnå de mål som har satt upp om en effektiv elmarknad och en allt större andel förnybar el är förstärkning och utbyggnad av det svenska stamnätet viktiga faktorer. De iakttagelser har gjort när det gäller tillståndsprocessen för stamnät pekar på att nödvändiga investeringar i stamnätet har fördröjts och att de statliga insatserna kan förbättras. Nedan följer några av de förhållanden som menar bör åtgärdas i syfte att förkorta tillståndsprocessen. Det saknas gemensamma riktlinjer för länsstyrelsernas insatser i tillståndsprocessen för stamnät. Granskningen visar att länsstyrelsernas hantering av likartade ärenden skiljer sig betydligt åt. Vidare menar vissa länsstyrelser att det vore en hjälp för myndigheternas handläggning om pekade ut vissa områden som riksintresse för elöverföring. Det har dock ännu inte gjorts. Myndigheten har påbörjat ett sådant arbete, men menar att det borde intensifieras. Det finns olika uppfattningar bland centrala aktörer om hur ledningar ska dras och om investeringsalternativens konsekvenser för driftsäkerhet, kostnader och människors hälsa. bedömer att Svenska kraftnäts underlag i dessa frågor skulle kunna bli mer fullständiga och bl.a. innehålla samhällsekonomiska analyser i högre utsträckning. En stor del av de invändningar som fastighetsägare, myndigheter och berörda kommuner har i samband med tillståndsärenden för stamnät handlar om i vilken grad de magnetfält som uppstår kring stamnätsledningar är skadliga för människors hälsa. Det råder oenighet bland ansvariga myndigheter i denna fråga vilket kan leda till oro hos enskilda och fördröja tillståndsprocessen. bedömning är att de ansvariga myndigheterna i högre utsträckning borde samverka för att nå samsyn. Enligt Svenska kraftnäts instruktion ska stamnätets utbyggnad baseras på samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar. Vad som avses med sådana bedömningar och om de ska göras för enskilda investeringar eller endast på en mer övergripande nivå är enligt bedömning oklart. anser att en precisering skulle förenkla tillståndsprocessen eftersom det då inte längre skulle finnas utrymme för olika tolkningar av begreppet. Stamnätsärenden innebär svåra avvägningar mellan inflytande för de särskilt berörda av ärendet och samhälleliga mål som är viktiga för hushåll och näringsliv på den nationella eller europeiska nivån. Det är till stor del invändningar från berörda fastighetsägare som gör att processen för att få tillstånd tar . anser att regeringen inte i tillräckligt hög grad har lyft fram och hanterat intressekonflikten mellan att få till stånd en kortare tillståndsprocess och den rätt till inflytande som särskilt berörda fastighetsägare har över stamnätets utbyggnad. Begränsad förebyggande och nationellt hållen tillsyn över elöverföringen har i uppdrag att utöva tillsyn över elöverföringens leveranskvalitet. Tillsynen kan enligt myndigheten delas in i planlagd och indikationsstyrd, där den indikationsstyrda har dominerat arbetet som en följd av flera allvarliga stormar. Det innebär att den planlagda tillsynen, som ska verka förebyggande, har skett mer sällan. Det resulterar i att ett av syftena, nämligen ökad grad av självreglering – att nätägarna själva ska vidta åtgärder – riskerar att inte uppfyllas. menar vidare att i högre utsträckning borde ta till vara erfarenheter från tidigare tillsynsärenden, t.ex. för att få en samlad bild av de problem som har förekommit inom området, och ta ett nationellt grepp om dessa problem. borde ha fått mer information Enligt har över lag fått bristfällig information om investeringar i stamnätet 1996–2012. Enligt bedömning har regeringen i budgetpropositionerna inte lämnat en tillräcklig bild av verksamheten. Det har saknats beskrivningar av varför de olika investeringarna behövts, investeringarnas konsekvenser och när de beräknades vara genomförda. Vidare har det saknats återkoppling i budgetpropositionen om de investeringar som beslutat föregående år, t.ex. hur mycket av investeringsplanen som lyckats uppfylla. Ur sina iakttagelser härleder följande rekommendationer: Regeringen bör mer aktivt än tidigare följa Svenska kraftnäts stamnätsinvesteringar. planerar stora investeringar som bl.a. syftar till att öka överföringskapaciteten i det svenska stamnätet och att öka integrationen med övriga . Investeringarna behöver – för att undvika negativa priseffekter – realiseras på ett effektivt sätt. Detta kommer att ställa krav på en aktiv och väl underbyggd styrning från regeringen. En sådan styrning bör utgöra ett stöd för affärsverket i de utmaningar som den höga investeringstakten innebär, t.ex. att finna lämpliga finansieringsformer och att hantera en utökad organisation. Regeringen bör utveckla begreppet affärsmässighet i relation till Svenska kraftnäts uppdrag. Regeringen bör som en del i detta överväga att ompröva hur funktionellt begreppet affärsmässighet är i styrningen och pröva om det finns andra möjligheter att säkerställa kostnadseffektivitet. Regeringen bör vidare, enligt , skriftligen redovisa sina analyser och motiv till avkastningskravet och utdelningspolicyn för . Regeringen bör ge ansvariga myndigheter i uppdrag att utreda möjligheterna att få till en snabbare tillståndsprocess för stamnätskoncessioner. Flera faktorer som har identifierat som sådana som påverkar tillståndsprocessen för stamnät kunde tjäna som utgångspunkt för sådana uppdrag. bör, i större utsträckning än tidigare, utföra en myndighetsinitierad och nationellt täckande tillsyn av leveranskvaliteten för överföring av el. Regeringen bör i sin styrning av myndigheten verka för att detta uppnås. Regeringen bör förbättra den information som får om de investeringar som gör. Informationen bör innehålla tydliga beskrivningar av motiven till investeringarna och vilka konsekvenser de får. Regeringen bör även återkoppla till om i vilken utsträckning investeringsplanerna uppfylls. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av slutsatser och rekommendationer i granskningsrapporten och vilka åtgärder som har vidtagits eller kommer att vidtas på området. I nästa avsnitt refereras sammanfattningsvis de delar av skrivelsen som inte redovisas längre fram i betänkandet i anslutning till beredningen av motioner med koppling till det som tas upp i skrivelsen. Det gäller exempelvis frågorna om tillståndsprocessernas längd och om elområden. Regeringen delar bedömning att Svenska kraftnäts investeringar i stamnätet aktivt bör följas av regeringen och kan konstatera att det finns ett stort uppdämt behov av ny- och reinvesteringar. Granskningen omfattar dock tiden från elmarknadens avreglering 1996 fram till , dvs. även tiden före den borgerliga regeringens tillträde 2006. (1996–2006) var investeringarna i stamnätet låga. Därefter har investeringarna ökat kraftfullt, i syfte att skapa förutsättningar för tryggare elförsörjning och introduktion av mer förnybar elproduktion. Detta är också en inriktning som kommer att fortsätta . Regeringen följer därför stamnätsutbyggnaden aktivt. Utbyggnaden av stamnätet är, som har noterat, en långsam process, även om tidsåtgången har minskat . Investeringar i stamnätet måste dock vara väl underbyggda eftersom det handlar om kostsamma projekt, både ur ett ekonomiskt perspektiv och med hänsyn till påverkan på miljö och för enskilda fastighetsägare och andra intressenter. Stamnätets utbyggnad bör alltså ske välplanerat och utifrån ett fullödigt beslutsunderlag. Av samhällsekonomiska skäl är det angeläget att utbyggnaden sker på ett balanserat sätt så att man inte bygger in överkapacitet i stamnätet som inte motiveras av realistiska bedömningar av framtida behov. Regeringen har ställt sig positiv till de investerings- och finansieringsplaner som har presenterat, vilka innebär en kraftfull ambitionsökning när det gäller investeringar i stamnätet. Sedan beslutet att stänga de två kärnkraftsreaktorerna i har en rad investeringar genomförts för att förstärka stamnätsförbindelserna till , vilket har medfört att försörjningsförmågan ligger på samma nivå som när var i drift. har investeringsnivån gradvis ökat för , och planeras för investeringsnivåer om ca , dvs. en tiofaldig ökning jämfört . Regeringen har därtill i sin del av tillståndsprocessen prioriterat koncessionshandläggning av nya stamnätsförbindelser, t.ex. när det gäller Sydvästlänken, som regeringen beviljade nätkoncession i två separata beslut . Handläggningstiden om för respektive beslut får betraktas som mycket snabb med tanke på projektets storlek. Regeringen har även i flera budgetpropositioner uttalat att det är angeläget att vidta åtgärder för att stärka stamnätets driftsäkerhet och öka överföringskapaciteten. anser även att eftersläpningen i investeringarna i kombination med beslutet att dela in i elområden har haft effekt på priserna som elanvändarna i delar av får betala. Genom Svenska kraftnäts investerings- och finansieringsplaner får regeringen insyn i planerade stamnätsinvesteringar. Dessa planer har utvecklats, särskilt sedan regeringen i regleringsbrevet för gett i uppdrag att redovisa utvecklade investerings- och finansieringsplaner. Stamnätsinvesteringar, t.ex. sådana som beskrivs i Perspektivplan , berörs även i de löpande kontakterna mellan () och . Som konstaterar har träffsäkerheten i investeringsplanerna ökat till följd av ett aktivare arbete av . anför i rapporten att regeringens styrning av varit för passiv och brustit i underlag. En del av regeringens styrinstrument är utnämningsmakten. Regeringen utnämnde en ny generaldirektör för . har genomfört delar av det arbete som behandlar i rapporten. har initierat ett generellt arbete för förbättrad myndighetsstyrning, och har riktat ett särskilt fokus på vissa myndigheter, däribland . pågår en översyn av Svenska kraftnäts ekonomiska mål. I budgetpropositionen (prop. 2013/14:1 utg.omr. 21) redogör regeringen för den huvudsakliga inriktningen och tidsplanen för översynen. Regeringen delar bedömning att det är viktigt att motiven till de ekonomiska målen framgår. Ändringar kommer därefter i förekommande fall att göras i regleringsbrev och myndighetsinstruktioner. I samband med den översyn av Svenska kraftnäts styrdokument som pågår inom kan även ändringar aktualiseras, bl.a. med hänsyn till begreppet affärsmässighet. Begränsad förebyggande och nationellt hållen tillsyn över elöverföringen I fråga om tillsynen över elöverföringen gör bedömningen att det finns områden som borde kunna vara föremål för myndighetsinitierade och planlagda tillsyn. Regeringens bedömning är emellertid att tillsyn över elöverföringen både har varit myndighetsinitierad och indikationsstyrd. anser vidare att i alltför stor utsträckning har prioriterat ned den systematiska och planlagda tillsynen och att inspektionen bör bedriva sådan tillsyn kontinuerligt. Regeringen delar uppfattning och anser att bör bedriva en systematisk och planlagd tillsyn. I sin styrning av myndigheten avser regeringen att fortsättningsvis verka för att ska ha en ändamålsenlig balans mellan indikationsstyrd och förebyggande tillsyn över leveranskvaliteten. rekommenderar regeringen att förbättra den information som får om Svenska kraftnäts investeringar. Mot bakgrund av att de väsentligt ökande investeringsvolymerna ställer ökade krav på planering, uppföljning och kontroll i verksamheten har regeringen uppdragit åt att redovisa en utvecklad investerings- och finansieringsplan. Regeringen avser att fortsätta arbetet med utvecklad information och återkoppling till . Detta framgår bl.a. i budgetpropositionen där det redogörs för genomförda investeringar, uppföljning av investeringsplanen, planerade investeringar och Perspektivplan 2025. I kommittémotion 2013/14:N425 av m.fl. (S) efterfrågas ett tillkännagivande om internationell elmarknad och utlandsförbindelser (yrkande 34). Motionärerna motsätter sig en forcerad integrering av den nordiska elmarknaden med den europeiska då detta anses inverka negativt på den svenska industrins internationella konkurrenskraft. menar motionärerna att en gemensam europeisk elmarknad är att eftersträva . Förutsättningen är dock, enligt vad som anförs i motionen, att varje enskilt land tar ansvar för att investera i förnybar elproduktion och energieffektivisering samt i insatser för fungerande konkurrens och fungerande regionala marknader. Motionärerna menar att en ihopkoppling med illa fungerande marknader leder till höjda elpriser. De vill därför i första hand fokusera på investeringar som får den nordiska elmarknaden att fungera bättre. är i det avseendet att betrakta som en naturlig del av en fortsatt integrerad nordisk elmarknad. Vidare konstaterar motionärerna att har funnit brister i de statliga insatser som har betydelse för elöverföringen. Exempel på sådana brister finns i tillståndsprocessen för investeringar i stamnätet, tillsyn över kvaliteten i elöverföringen och regeringens styrning av Svenska kraftnäts investeringsplanering. Även när det gäller regeringens rapportering till har funnit brister.