bet · H201KU10 · 2014-11-27 00:00:00 — det, förutom att äventyra aktualiteten hos interpellationsdebatterna, i förläng- ningen också kan riskera att allmänt försvaga frågeinstituten som kontrollin- strument (bet. 2009/10:KU10 s. 148 f.). I utskottets granskning uppgav som svar på utskottets frågor att granskningsbetänkanden analyse- rades och diskuterades i expeditions- och rättschefskretsen samt bland stats- Att vissa förseningar trots detta riskerade att uppstå kunde bl.a. bero på olika åtaganden, tjänsteresor eller andra tidigare inbokade engage- Vid möten för samråd och information mellan företrädare för kammar- kansliet och Statsrådsberedningen togs frågor upp om hanteringen av riksdags- frågor och interpellationer. Ambitionen var att fler svar skulle lämnas inom den föreskrivna tiden. Utskottet konstaterade i sitt ställningstagande att det hade förväntat sig en förbättring av statistiken beträffande svarstiderna men att granskningen hade visat att trenden med en ökande andel för sent besvarade interpellationer, trots upprepade påpekanden från utskottet , tvärtom hade fortsatt. Detta gällde både den totala andelen sena svar () och andelen svar som var försenade (av interpellationerna besvarade för sent). Det var enligt utskottet otillfredsställande att utvecklingen hade fortsatt i fel riktning (bet. 2010/11:KU20 s. 64). Utvärdering av frågeinstituten som kontrollinstrument På uppdrag av har f.d. kanslichefen i utskottet genomfört en brett upplagd utvärdering av frågeinstituten i i syfte att analysera dem från konstitutionell synpunkt. Till utredaren knöts en parlamentarisk referensgrupp. Rapporten som kontrollinstrument (2011/12:RFR6) överlämnades till utskottet . Frågan om försenade interpellationssvar berörs i rapporten. Utredaren konstaterar att både den totala andelen försenade svar och andelen svar som är försenade ökade från mandatperioden –2006 till mandatperioden –2010. I rapporten redovisas vidare de vanligaste orsakerna till dröjsmålen, och vilka mer övergripande förklaringar som har lämnats av när har genomfört sina granskningar av försenade interpellationssvar. Exempelvis framhölls den generellt ökade arbetsbelastningen i , det ökade internationella engagemanget som har minskat flexibiliteten i planeringen och det ökade antalet interpellationer (s. 57 f.). I rapporten konstateras att tjänstemän samstämmigt uppgett att det som regel inte är några problem att iaktta tidsfristerna för interpellationerna ur deras perspektiv. De försenade interpellationssvaren beror därmed inte på arbetssituationen på departementen eller samordningen mellan departementen, utan på statsrådens kalendrar. En förlängning av svarstiden för interpellationer skulle enligt utredaren sannolikt inte lösa problemet. Tvärtom skulle en förlängning av svarstiden sammantaget kunna medföra att den genomsnittliga svarstiden blev längre och att svaren i större utsträckning är inaktuella när de lämnas. En annan metod vore enligt utredaren (s. 62 f.) i stället att statsråden reserverar tid i sina kalendrar för att besvara interpellationer som kammaren sammanträder under ett kommande , uppdelat på tre perioder: från starten till jul, från starten t.o.m. mars och fr.o.m. april till sammanträdesperiodens slut . I princip bör alla statsråd reservera som sammanträder. De kammartider som ska vara tillgängliga för statsrådens reservationer ska vara desamma som , dvs. i första hand efter och i andra hand efter kl. 9. Även efter kan vara aktuella för interpellationsdebatter. När statsråden anmält vilka tider de önskar få reserverade för interpellationssvar får kammarkansli pussla ihop ett schema. Detta schema annonseras ut på lämpligt sätt så att informationen når alla ledamöter. En interpellation som en ledamot vill få besvarad av ett visst statsråd en viss reserverad dag ska väckas dagar före . pellationer ställs till ett visst statsråd en viss reserverad dag vet statsrådet detta i förväg och kan planera om sin kalender. utredaren efter en överenskommelse mellan och regeringen kunna prövas under något eller några riksmöten. Tillämpningen av metoden får dis- kuteras närmare mellan kammarkansliet och . 2012/13:KU4. Utskottet anförde då att den statistik som redovisats i utredningen hade visat att andelen försenade interpellationssvar får sägas vara förhållandevis hög. Det är enligt utskottet angeläget att regeringen arbetar för att andelen försenade interpellationssvar minskar. I likhet med utredaren ansåg utskottet vidare att den gällande regleringen, som innebär att en interpellation ska besvaras , är en rimlig avvägning mellan behovet av tid för att förbereda svaret och intresset av att snabbt få svar på en aktuell fråga. Tidsramen bör därför enligt utskottet inte utökas. Detta innebar enligt utskottet att måste ta ett större ansvar för att statsråden ska kunna planera sin tid för att kunna svara på interpellationer. Utskottet ansåg att och kammarkansliet gemensamt bör överväga hur framförhållningen för statsråd och interpellanter kan förbättras, som andelen försenade svar minskas. Riksdagsstyrelsen anförde i framställningen Översyn av riksdagsordningen (framst. 2013/14:RS3 s. 133 f.) med anledning av vad utskottet uttalat, att kammarkansli arbetar kontinuerligt och med betydande ansträngningar för att interpellationer ska besvaras och för att förseningar i förekommande fall ska bli så korta som möjligt. Förseningar följs upp kontinuerligt och redovisas för talmannen och gruppledarna. Längre och upprepade förseningar rapporteras också till talmannen. Därtill kommer enligt riksdagsstyrelsen att vikten av att interpellationer och frågor besvaras understryks också vid kontakter med , exempelvis vid det samråd som regelbundet förekommer med Statsrådsberedningen. Kammarkansliet kommer att fortsätta detta arbete. Riksdagsstyrelsen ansåg att det inte var nödvändigt att vidta någon ytterligare särskild åtgärd i saken. Statistik framtagen av kammarkansli Av statistik framtagen inom kammarkansliet framgår i huvudsak följande (bilaga 6.2–6.5). Under /11 ställdes totalt 446 interpellationer, varav 411 besvarades och 35 återkallades. Av de besvarade interpellationerna besvarades 171 () efter den föreskrivna tvåveckorsperioden. Av dessa var 78 fördröjda 1–, 35 fördröjda 8–, 29 fördröjda 15–och 29 fördröjda . De tre statsråd som under fick flest interpellationer var arbetsmarknadsminister , infrastrukturminister ter-Svärd och näringsminister . besvarade 61 interpellationer; 28 () besvarades , varav 7 med en fördröjning som översteg . besvarade 44 interpellationer; 22 () besvarades , varav 8 med en fördröjning som översteg . besvarade 30 interpellationer; 26 () besvarades , varav 9 med en fördröjning som översteg . inplanerade tjänsteresor respektive andra inbokade engagemang var de vanligast förekommande anmälda orsakerna till fördröjningarna. Under /12 ställdes totalt 449 interpellationer, varav 424 besvarades och 25 återkallades eller föll. Av de besvarade interpellationerna besvarades 202 () efter den föreskrivna tvåveckorsperioden. Av dessa var 68 fördröjda 1–, 57 fördröjda 8–, 36 fördröjda 15–och 40 fördröjda . De tre statsråd som under som fick flest antal interpellationer var finansminister , arbetsmarknadsminister och utbildningsminister . besvarade 47 interpellationer; 38 () besvarades , varav 17 med en fördröjning som översteg . besvarade 41 interpellationer; 30 () besvarades , varav 5 med en fördröjning som översteg . besvarade 38 interpellationer; 15 () besvarades , varav 5 med en fördröjning som översteg . Orsaken till fördröjningarna angavs i de flesta fall vara inbokade tjänsteresor och engagemang. Under /13 ställdes totalt 513 interpellationer, varav 470 besvarades och 43 återkallades eller föll. Av de besvarade interpellationerna besvarades 245 () efter den föreskrivna tvåveckorsperioden. Av dessa var 93 fördröjda 1–, 69 fördröjda 8–, 38 fördröjda 15–och 45 fördröjda . De tre statsråd som under som fick flest antal interpellationer var finansminister , arbetsmarknadsminister och infrastrukturminister besvarade 54 interpellationer; 48 () besvarades , varav 27 med en fördröjning som översteg . besvarade 54 interpellationer; 33 () besvarades , varav 9 med en fördröjning som översteg . besvarade 42 interpellationer; 15 () besvarades , varav 1 med en fördröjning som översteg . Inbokade tjänsteresor och andra engagemang var även detta den vanligast förekommande anmälda orsaken till fördröjningarna. Även kammarens brist på tider för debatt angavs emellertid som orsak. Under /14 ställdes totalt 540 interpellationer, varav 498 besvarades och 42 återkallades eller föll. Av de besvarade interpellationerna besvarades 283 () efter den föreskrivna tvåveckorsperioden. Av dessa var 76 fördröjda 1–, 85 fördröjda 8–, 36 fördröjda 15–och 86 fördröjda . De tre statsråd som under fick flest antal interpellationer var arbetsmarknadsminister , finansminister och infrastrukturminister . besvarade 67 interpellationer; 41 () besvarades , varav 11 med en fördröjning som översteg . besvarade 57 interpellationer; 54 () besvarades , varav 39 med en fördröjning som översteg . Av de besvarade interpellationerna besvarades 33 efter den föreskrivna tvåveckorsperioden. besvarade 47 interpellationer; 14 () besvarades , varav 3 med en fördröjning som översteg . Den vanligaste anmälda orsaken till fördröjningarna var tjänsteresor och inbokade engagemang. I tabellen nedan sammanfattas utvecklingen av de försenade interpellationssvaren under de tre senaste valperioderna. 17 var även försvarsminister –. Tabell 6.1 Försenade interpellationssvar 2002/03–2013/14 Källa: Kammarkansliets statistik över interpellationer. Uppgifterna /03–2009/10 redovisas i rapporten /12:RFR6 s. 57. I en skrivelse till har utskottet begärt dels en redogörelse för vilka åtgärder som vidtagits efter utskottets granskning för att undvika försenade interpellationssvar, dels ett svar på varför andelen försenade svar trots det har ökat. Som svar lämnades en promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen, bilaga 6.6. Ambitionen inom är enligt promemorian att fler interpellationssvar ska lämnas inom den föreskrivna tiden. I expeditions- och rättschefskretsen samt i statssekreterarkretsen diskuteras granskningsbetänkanden och andra underlag rörande försenade interpellationssvar. De försenade svaren beror enligt promemorian till stor del på statsrådens kalendrar, t.ex. tjänsteresor och inbokade engagemang. kommer i kontakterna med kammarkansli fortsätta att verka för att hitta lösningar för frågor som rör hanteringen av riksdagsfrågor och interpellationer. Statsrådsberedningen har till utskottet sagt sig vara positiv till att en sådan ordning med schemaläggning av interpellationssvar som föreslagits i rapporten /12:RFR6 tillämpas och därefter utvärderas. Som utskottet har konstaterat är en avgörande förutsättning för att frågeinstituten ska ha den verkan och funktion som förutsätts i regeringsformen och riksdagsordningen att statsråden respekterar gällande reglering och praxis. Det är av särskild vikt att fördröjda svar i möjligaste mån undviks. Utskottet har vid ett flertal tidigare granskningar kunnat konstatera att svarstiden för interpellationer, trots upprepade påpekanden från utskottet , åsidosatts i en mycket stor del av fallen, och utskottet har förutsatt att regeringen skulle fortsätta att arbeta för att samtliga interpellationer besvaras inom den tid som anges i riksdagsordningen. Årets granskning har emellertid visat att svarstiderna har blivit längre jämfört med föregående år och att andelen försenade interpellationssvar därmed är anmärkningsvärt stor. Andelen försenade interpellationssvar har minskat om man jämför hela mandatperioden –2014 med mandatperioden –2010, men andelen är högre än mandatperioden –2006. Ut- skottet ser kritiskt på den negativa utvecklingen. Utskottet välkomnar att Statsrådsberedningen är positiv till att en ordning med schemaläggning av interpellationssvar tillämpas . Syftet med en sådan metod är att minska andelen försenade interpellationssvar; riksdagsordningens bestämmelser om att en interpellation ska besvaras gäller alltjämt. Den närmare tillämpningen av ordningen får diskuteras närmare mellan kammarkansliet och . Efter att ordningen har tillämpats bör en utvärdering ske. 7 BEREDNINGSKRAVET: TID MELLAN LAGRÅDSGRANSKNING OCH PROPOSITION 7 Beredningskravet: tid mellan lagrådsgranskning och proposition I detta ärende granskar vilken tid som används för den del av beredningen av lagärenden som sker efter det att Lagrådet har lämnat yttranden över lagförslag. Granskningen avser lagförslag som remitterats till Lagrådet , 2004, 2006, 2008, 2010, 2012 och . Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom , bilaga 7.1. Översikter över ärenden som remitterats till Lagrådet per departement och år respektive sammantaget finns i bilaga 7.2–7.3. Granskningen avser de förslag som remitterats till Lagrådet som har föranlett propositioner. För att lämna yttranden över lagförslag ska det enligt 8 kap. 20 § regeringsformen finnas ett lagråd, där det ingår domare eller, vid behov, tidigare domare i och . Vidare föreskrivs att närmare bestämmelser om Lagrådets sammansättning och tjänstgöring meddelas i lag. Denna lag är lagen (2003:333) om Lagrådet. Enligt 8 kap. 21 § första stycket regeringsformen inhämtas yttrande från Lagrådet av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen, av ett riksdagsutskott. Av andra stycket följer att ett yttrande från Lagrådet ska inhämtas innan beslutar 1.grundlag om tryckfriheten eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt tekniska upptagningar 2.lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar 3.lag som avses i 2 kap. 14–16 §§, 20 § eller 25 § (grundläggande fri- och rättigheter) 4.lag om behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad 5.lag om beskattning eller lag som innebär åligganden för kommunerna 6.lag som avses i 2 § första stycket 1 eller 2 (enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes samt förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas 7 BEREDNINGSKRAVET: TID MELLAN LAGRÅDSGRANSKNING OCH PROPOSITION personliga eller ekonomiska förhållanden) eller lag som avses i 11 eller 12 kap. (rättskipningen och förvaltningen), eller 7. lag som ändrar eller upphäver lag enligt 1–6. Vidare sägs i tredje stycket att vad som har sagts dock inte gäller om Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer. Om regeringen föreslår att ska meddela lag i något av de ämnen som anges ovan och Lagrådets yttrande inte har inhämtats ska regeringen redovisa skälen för detta för . Att Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot att lagen tillämpas. Av 8 kap. 22 § regeringsformen följer att Lagrådets granskning ska avse 1.hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt 2.hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra 3.hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav 4.om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts, och 5.vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Den nuvarande regleringen i regeringsformen om Lagrådets granskning trädde i kraft . Förslagen lades fram i proposition 2009/10:80 En reformerad grundlag. Förslagen i propositionen stämde överens med de förslag som arbetats fram av den parlamentariska kommittén (SOU 2008:125). I motiven framhöll regeringen att den fakultativa regeln om lagrådsgranskning i praktiken tillämpades som en obligatorisk regel (prop. 2009/10:80 s. 143). Det kunde därför enligt regeringen inte förväntas att antalet granskningsärenden i Lagrådet skulle komma att öka nämnvärt om regeln att yttrande av Lagrådet borde inhämtas ändrades på så sätt att det blev obligatoriskt att inhämta yttrande i fråga om lagar som faller inom granskningsområdet. Regeringen anförde vidare att denna ändring skulle innebära en principiell och önskvärd förstärkning av Lagrådets ställning och att betydelsen av förhandsgranskningen betonas, bl.a. när det gäller lagförslagens grundlagsenlighet. Vikten av Lagrådets granskning markerades ytterligare genom att det s.k. viktighetskriteriet togs bort. Det innebär att Lagrådets hörande inte längre begränsas till lagar som är viktiga för enskilda eller från allmän synpunkt. I regeringsformen finns inga bestämmelser som, förutom vad gäller lagrådsgranskningen, särskilt tar sikte på regeringens beredning av lagärenden. Däremot gäller allmänt för beredning av regeringsärenden att det ska finnas ett regeringskansli (7 kap. 1 § regeringsformen). I detta ingår departement för 7 BEREDNINGSKRAVET: TID MELLAN LAGRÅDSGRANSKNING OCH PROPOSITION Regeringen fördelar ärendena mellan departementen. Statsministern utser bland statsråden chefer för departementen. Vidare följer av 7 kap. 2 § regeringsformen att vid beredningen av regeringsärendena ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I finns interna riktlinjer, bl.a. i Statsrådsberedningens skrift (Ds 1997:1). En utförlig beskrivning finns i betänkande 2013/14:KU10 (s. 81–83). Här kan nämnas att när det gäller riktlinjer i fråga om arbetet med att utarbeta en proposition efter lagrådsremissen påpekas att Lagrådets granskning resulterar i ett granskningsyttrande i form av ett protokoll (s. 98 f.). Med anledning av protokollet måste departementet ta ställning till de synpunkter och förslag som Lagrådet har framfört i protokollet. Detta görs när propositionen utarbetas. Ärenden där Lagrådet har avstyrkt ett lagförslag i dess helhet eller allvarligt ifrågasatt det anmäls till (SB PM 2012:1 rev. Vidare kan nämnas att det i handboken anförs att propositionen sedan ska skickas ut på delning. I handbokens avsnitt om delning anges att sådan ska genomföras i så god tid att de mottagande departementen disponerar minst för att granska texten och lämna synpunkter (s. 89). Undantag från femdagarsregeln kan enligt handboken beviljas av departementens kontaktperson i Statsrådsberedningen. Enligt den promemoria om den politiska samordningen som statsministerns statssekreterare gav ut är det ansvarig samordnare i Statsrådsberedningen som kan medge undantag (s.k. förkortad delningstid), anges det i promemorian Samrådsformer i (SB PM 2012:1, rev. I promemorian framhålls att förkortad delningstid används endast undantagsvis och att delningarna måste planeras så att man inte hamnar i tidsnöd. I fråga om delningen anförs vidare att det bör avsättas rejält med tid för arbetet med delningssynpunkterna (s. 90). Det framhålls att det inte är ovanligt att detta arbetsmoment kräver dels upprepade kontakter, diskussioner och föredragningar, dels en bearbetning av texten. När propositioner ska lämnas Enligt 9 kap. 3 § riksdagsordningen beslutar på förslag av talmannen när propositioner som enligt regeringen bör behandlas under det pågående senast ska lämnas. Denna tidpunkt brukar benämnas stoppdatum. Sista dag för att lämna propositioner brukar fastställas till omkring (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl. 2012, s. Om en särskild tidpunkt föreskrivs i riksdagsordningen, gäller den tidpunkten. 7 BEREDNINGSKRAVET: TID MELLAN LAGRÅDSGRANSKNING OCH PROPOSITION Undantag gäller dels om regeringen genom en proposition underställer riks- dagen en utfärdad förordning för prövning enligt lag, dels om regeringen anser att det finns synnerliga skäl att lämna en proposition . Utskottet har granskat beredningen av lagförslag och då särskilt regeringens remittering av lagförslag till Lagrådet. En redovisning av sådana granskningar finns i utskottets betänkande 2013/14:KU10 (s. 83–88). Nämnas kan att utskottet har understrukit vikten av att arbetet med lagstiftningsärendena planeras så att tillräckligt med tid, i enlighet med Statsrådsberedningens riktlinjer, kan avsättas för delning av propositionerna efter Lagrådets yttrande och för arbetet med delningssynpunkterna. Om Lagrådets synpunkter är av principiell eller mer kvalificerad art borde det enligt utskottet självfallet behövas en längre beredningstid. I detta sammanhang noterade utskottet att i några lagärenden som utskottet särskilt granskat uppgick tidsperioden mellan Lagrådets yttrande och propositionens beslutsdatum , varav i ett fall endast . Att tillräckligt med tid avsätts för beredning av Lagrådets synpunkter är enligt utskottet av stor vikt, inte minst i de fall regeringen väljer att inte följa Lagrådets synpunkter. gjorde utskottet en närmare granskning av regeringens remisser till Lagrådet (bet. 2013/14:KU10 s. 78–107). En översiktlig genomgång gjordes av de propositioner som regeringen överlämnade till 2012. Genomgången avsåg de propositioner som innehåller lagförslag. Bland annat uppmärksammades hur frågan om inhämtande av yttrande från Lagrådet hade hanterats och redovisats i de genomgångna propositionerna. I de lagärenden där regeringen inhämtat yttranden från Lagrådet var genomgången inriktad på Lagrådets synpunkter och förslag i dessa ärenden. Vid genomgången uppmärksammades bl.a. om regeringen hade följt Lagrådets synpunkter och förslag eller inte samt vilka eventuella beredningsåtgärder Lagrådets yttranden föranlett i . Dessutom studerades hur Lagrådets synpunkter och omhändertagandet av dessa redovisats i propositionerna. Här kan nämnas att utskottet bl.a. underströk vikten av att arbetet med lagärendena planeras så att det finns tillräckligt med tid för beredning av propositionerna efter Lagrådets yttranden. Om Lagrådets synpunkter är av principiell eller mer kvalificerad art torde självfallet en längre beredningstid behövas. I detta sammanhang noterade utskottet att i två av de lagärenden där utskottet har ställt närmare frågor var tidsperioden mellan Lagrådets yttrande och propositionens beslutsdatum . Att tillräckligt med tid avsätts för beredning av Lagrådets synpunkter är av stor vikt, anförde utskottet, inte minst i de fall regeringen väljer att inte följa Lagrådets synpunkter. 7 BEREDNINGSKRAVET: TID MELLAN LAGRÅDSGRANSKNING OCH PROPOSITION En genomgång har gjorts av de ärenden där Lagrådet på begäran av regeringen lämnat yttranden åren 2002, 2004, 2006, 2008, 2010 och 2012 samt t.o.m. . Genomgången har främst varit inriktad på hur som förflutit mellan protokollet från Lagrådet och regeringens beslut om proposition. År för –2014 Tabeller över 2002–2014 finns i bilaga 7.2. beslutade regeringen i 19 ärenden proposition efter lagrådets protokoll; detta är av de propositioner som föregåtts av lagrådsgranskning . –i 4 ärenden –i 1 ärende –i 3 ärenden –i 2 ärenden –i 8 ärenden. I ett av dessa ärenden beslutade regeringen proposition efter Lagrådets protokoll. Lagrådet hade i det fallet framfört synpunkter på förslaget. Beredande departement var . Ärendet var sådant att det finns anledning att här nämna något om förhållandena. Regeringen beslutade propositionen Utvidgning av reglerna om framskjuten beskattning av vissa andelsbyten (prop. 2002/03:15) efter att Lagrådet hade yttrat sig. Protokollet från Lagrådet är daterat , som var , och propositionen beslutades den 7 samma månad. Lagändringarna i propositionen föreslogs träda i kraft . Lagrådet framförde i sitt yttrande bl.a. att det med hänsyn till ärendets komplexitet hade varit önskvärt om framför allt förslaget till ikraftträdande- och övergångsbestämmelser hade blivit föremål för en mer omsorgsfull beredning. Lagrådet föreslog även vissa justeringar av lagtexten.