bet · H101KU18 · 2014-03-13 00:00:00 — Revisorernas uppdrag är att granska den kommunala verksamheten och att då särskilt pröva hur de av fullmäktige utsedda förtroendevalda har utfört sitt uppdrag (9 kap. 9 §). För varje mandatperiod ska fullmäktige utse minst fem revisorer (9 kap. 2 §). I 4 kap. 6 a § finns vissa begränsningar när det gäller vem som är valbar som revisor. Bland annat är den som är ledamot eller ersättare i fullmäktige inte valbar som revisor inom den kommunen eller det . Revisorerna ska lämna en revisionsberättelse till fullmäktige. Berättelsen ska innehålla ett uttalande om huruvida ansvarsfrihet för de förtroendevalda i styrelsen, nämnder och fullmäktigeberedningar tillstyrks eller inte. De har också en möjlighet att rikta en motiverad anmärkning mot nämnder, fullmäktigeberedningar eller enskilda förtroendevalda (9 kap. 16 och 17 §§). Det är sedan fullmäktige som prövar frågan om ansvarsfrihet (4 kap. 10 §). Varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt (9 kap. 7 §). Det innebär att en revisor kan anföra en egen mening i revisionsberättelsen eller lämna en egen revisionsberättelse. Revisorernas granskningsuppgift omfattar all den verksamhet – undantaget myndighetsutövning mot enskild – som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden i den omfattning som följer av god revisionssed (9 kap. 9 och 10 §§). De ska pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontroll som görs inom nämnderna är tillräcklig. Revisorerna ska vidare bedöma om resultatet i delårsrapporten och årsbokslutet är förenligt med de mål som fullmäktige har beslutat (9 kap. 9 a §). Revisorerna ska i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra granskningen enligt god revisionssed (9 kap. 8 §). De sakkunniga ska ha den insikt och erfarenhet av verksamhet som fordras för att kunna fullgöra uppdraget. De sakkunnigas rapporter ska fogas till revisionsberättelsen (9 kap. 16 §). behandlade bl.a. frågan om inriktningen på effektivitetsrevision och utformningen av den nuvarande regleringen av detta (bet. 2009/10:KU17 s. 28 och 2010/11:KU2 s. 11 f.). Utskottet föreslog att den föreslagna ändringen i 4 § revisionslagen skulle antas och hänvisade i sitt ställningstagande till vad finansutskottet hade uttalat i ett yttrande. konstaterade bl.a. att utifrån en analys av väsentlighet och risk borde större uppmärksamhet ägnas åt granskningar som ur ett principiellt eller kvantitativt perspektiv har stor betydelse i statsbudgeten (bet. 2009/10:KU17 s. 83 f.). Det föreslagna förtydligandet i revisionslagen i detta hänseende borde enligt finansutskottet ses som en betoning av att effektivitetsrevisionen inte bör snävas in mot en granskning av regelefterlevnad, på det sätt som utredningens kartläggning visat har varit fallet i stor utsträckning. Enligt utskottet handlade det om en bred form av granskning. I denna del uttalade finansutskottet följande: Att det handlar om en bred form av granskning blir enligt finansutskottet tydligt om man närmare studerar de internationella riktlinjer som ligger till grund för utredningens definition av effektivitetsrevision. Enligt Intosai3[ De statliga revisionsmyndigheternas internationella samarbetsorganisation Audit Institutions (Intosai) har sammanställt generella normer och riktlinjer för statlig revision: Implementation .] handlar effektivitetsrevision om att granska de tre E:na: Economy (hushållning), Efficiency (resursutnyttjande) och Effectiveness (måluppfyllelse/samhällsnytta). De båda första begreppen, economy och efficiency, handlar om resursanvändning. Syftet med granskningar av economy är att pröva om kostnaderna är så låga som möjligt eller om de kan sänkas utan att detta drabbar verksamhetens omfattning och kvalitet. Frågor om economy kan avse enskilda myndigheters verksamheter och program men kan också omfatta åtaganden som sträcker sig över flera departementsområden. Exempel på sådana granskningar kan gälla anskaffningsfrågor och underhåll samt kostnader för lokaler och transporter. I fråga om efficiency är syftet inte i första hand att sänka kostnaderna utan att se om det går att få ut mer av verksamheten eller att få ett bättre resultat för pengarna. Vanligen handlar det exempelvis om att undersöka om det går att få en verksamhet snabbare utförd eller av bättre kvalitet. Det kan också handla om huruvida det går att få ut mer effekter med mindre resurskrävande insatser eller arbetssätt. Såväl övergripande som myndighetsinterna frågor kan omfattas av denna typ av granskningar. Begreppet effectiveness (måluppfyllelse/samhällsnytta) tar, till skillnad från begreppen economy (hushållning) och efficiency (resursutnyttjande), inte sikte på resursåtgången. Med effectiveness avses förhållanden mellan mål, medel och effekter. Inom ramen för effectiveness är det möjligt att genomföra flera olika typer av granskningar. Det går exempelvis att granska hur en statlig reform har förberetts, vilka avsedda och icke avsedda effekter den haft, om insatsen står i konflikt med eller överlappar andra reformer och verksamheter, eller om ett visst statligt åtagande framstår som det mest ändamålsenliga i ett längre perspektiv. Man kan också undersöka i vilken mån förutsättningarna för de ursprungliga motiven för en verksamhet fortfarande har bärkraft eller om de förlorat sin aktualitet. För att man ska kunna värdera resultatet av en verksamhet krävs utöver kunskap om den granskade verksamheten även uppgifter om hur andra intressenter i samhället påverkas. Särskilt viktigt kan detta vara om en verksamhet har oönskade effekter på andra delar av samhället, exempelvis leder till miljöförstöring. Att granska effectiveness handlar inte sällan om att uppskatta eller värdera den samhällsekonomiska nyttan, dvs. summan av de samhällsekonomiska intäkterna från och kostnaderna för en verksamhet. är det inte alltid möjligt att beskriva sådana intäkter och kostnader i kronor och ören. Begreppet effectiveness, som av utredningen översätts med måluppfyllelse/samhällsnytta, är således omfattande. har noterat att JO i sitt remissvar till slutbetänkande påpekat att begreppet samhällsnytta är oklart (det definieras inte av utredningen) och att detta förtar mycket av den precisering som de övriga tre kriterierna innebär. anser att en strävan efter alltför exakta begrepp kan försvåra för revisionen att anlägga olika och som var för sig angelägna perspektiv och att beakta de komplexa samspel som råder och som måste beaktas för att rätt förstå och bedöma den mångfasetterade statliga verksamheten. Utredningen har valt att använda båda begreppen måluppfyllelse och samhällsnytta för att ge begreppets (effectiveness) vidd en rimlig innebörd i svensk översättning. I motioner års allmänna motionstid har förslag om den kommunala revisionen väckts. Som redovisas längre fram i betänkandet behandlas dessa motioner nu i förenklad ordning eftersom de rör samma eller i huvudsak samma frågor som utskottet har behandlat tidigare (bet. 2011/12:KU15 s. 33 f.). Utskottet har tidigare behandlat och avstyrkt motionsyrkanden om att inrätta kommunala konstitutionsutskott för att skärpa den konstitutionella granskningen i kommuner och landsting. ansåg utskottet att en sådan ordning som föreslogs inte passade in i det kommunala systemet (bet. 1997/98:KU4 s. 35). Utskottet konstaterade också att kommunallagen ger utrymme för en granskning av lagenligheten i den kommunala förvaltningen genom revisorerna, vartill kom att den kommunala verksamhetens lagenlighet också prövas genom kommunalbesvär4[ laglighetsprövning enligt 10 kap. och justitieombudsmännens tillsynsverksamhet. Utskottet vidhöll sitt ställningstagande (bet. 2003/04:KU19 s. 68). När det gäller inriktningen på effektivitetsrevision och utformningen av den nuvarande regleringen av detta vill utskottet hänvisa till tidigare ställningstaganden. Utskottet anser inte att det nu finns anledning att göra ett tillkännagivande om en översyn i denna del. När det gäller frågan om vad ska granska vill utskottet understryka att det av regeringsformen följer att riksrevisorerna beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. Vidare vill utskottet när det gäller frågan om huruvida bör ges möjlighet att agera på och regional nivå om en kommun begär det understryka att är en myndighet under med huvuduppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Mot bakgrund av det anförda avstyrker utskottet motionerna 2012/13:K212 (FP), 2012/13:Fi286 (S) yrkande 2, K221 (FP), K391 (SD) och U316 (MP) yrkande 86. Utskottets förslag i korthet avslår motioner om endast ett säte för med hänvisning till bl.a. tidigare ställningstaganden. I kommittémotionerna 2012/13:U306 yrkande 61 och 2013/14:U303 yrkande 73 menar m.fl. (S) att i alla sammanhang måste agera för att inom EU väcka opinion och nå ett beslut om att koncentrera verksamhet till en ort. Detta bör ge regeringen till känna. Enligt protokollet (nr 6) om lokalisering av säten för Europeiska unionens institutioner och vissa av dess organ, byråer och enheter5[ EUT C 83, 30.3.2010, s. ska ha sitt säte i , där de tolv månatliga plenarsammanträdena inklusive budgetsammanträdet ska hållas. Extra plenarsammanträden ska dock hållas i . Av protokollet framgår vidare att utskott ska sammanträda i . generalsekretariat och dess enheter ska finnas i . Rådet ska ha sitt säte i utom , då rådet ska sammanträda i . Kommissionen ska ha sitt säte i . Enligt artikel 341 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska säten för unionens institutioner fastställas av medlemsstaternas regeringar i samförstånd. För att ändra bestämmelserna om institutionernas säten krävs en ändring av protokollet, vilket förutsätter enighet i rådet. Av regeringens skrivelse 2012/13:80 om EU – Berättelse om verksamheten i Europeiska unionen 2012 framgår att diskussionerna om säte har fortsatt och att en överväldigande majoritet i har röstat för att bara ha ett säte – i . Även Europarlamentets utskott för konstitutionella frågor () har inlett ett arbete med ett initiativbetänkande om lokaliseringen av säten för Europeiska unionens institutioner. antog ledamöterna i en resolution om parlamentets säte.6[ resolution av om lokalisering av säten för Europeiska unionens institutioner (2012/2308 []).] I resolutionen efterlyses en översyn av i syfte att ge ledamöter rätt att bestämma var parlamentet ska ha sitt säte och hur det ska organisera sig internt. Av resolutionen framgår vidare att ledamöter anser att arbetet i parlamentet skulle bli mer ändamålsenligt, kostnadseffektivt och miljövänligt med ett enda säte. behandling i och utrikesutskottet har behandlat frågan om säte. uttalade utskottet att det inte är en bra lösning att har sitt säte på en plats men även sammanträder på en annan (bet. 2011/12:UU10 s. 49 f.). En sådan ordning är enligt utskottet kostsam, opraktisk och negativ för bilden av EU. Utskottet såg gärna en utveckling där denna ordning förenklas eller avskaffas. Utskottet konstaterade emellertid att den nuvarande ordningen är fördragsfäst. Frågan om säte behandlades även av i ett yttrande till utrikesutskottet (2012/13:KU7y s. 5). Utskottet, som såg positivt på att frågan om säte behandlades i , förutsatte att regeringen stöder alla strävanden för att kostsamma flyttning mellan två orter ska upphöra. Som utrikesutskottet har uttalat är det inte en bra lösning att har sitt säte på en ort men även sammanträder på en annan ort. Den nuvarande ordningen är kostsam och inte ändamålsenlig. Därtill kommer att den inte är miljövänlig. Frågan om säte är aktuell inom EU. Utskottet förutsätter alltjämt att regeringen stöder alla strävanden för att kostsamma flyttning mellan två orter ska upphöra. Därmed avstyrks motionerna 2012/13:U306 (S) yrkande 61 och U303 (S) yrkande 73. Karantänsregler för politiker och höga statstjänstemän Utskottets förslag i korthet avslår motioner om karantänsregler för politiker och höga statstjänstemän med hänvisning till tidigare ställningstagande. Jämför reservation 4 (MP), 5 (SD) och 6 (V). m.fl. (V) yrkar i kommittémotionerna 2012/13:K211 och 2013/14:K204 ett tillkännagivande till regeringen om att utreda frågan om karantänsregler för statsråd och höga statstjänstemän efter det att de avslutat uppdragen. Regler om karantänstid efterlyses även av (S) i motion 2012/13:K271 yrkande 1, m.fl. (MP) i motion 2012/13:K325 och (S) i motion 2013/14:K301. (SD) efterlyser i motion 2013/14:K389 karantänsregler för politiker och höga statstjänstemän. Motionärerna anför bl.a. att det händer att riksdagsledamöter, ministrar, statssekreterare och andra höga tjänstemän direkt efter avslutade uppdrag övergår till den privata sektorn och att de på den nya arbetsplatsen arbetar med samma saker som . Dessa byten kan leda till förtroendeproblem hos allmänheten. (S) yrkar i motion 2012/13:K271 yrkande 2 ett tillkännagivande till regeringen om att utreda frågan om en anmälningsskyldighet för ett statsråd eller en hög statstjänsteman när han eller hon söker eller förhandlar om en anställning som kan innebära en risk för en intressekonflikt. I kommittémotion 2013/14:K362 yrkande 1 efterlyser m.fl. (MP) ett särskilt organ under med uppgift att granska statsråds och höga statstjänstemäns övergång till det privata näringslivet i vissa fall. Enligt 6 kap. 2 § andra stycket regeringsformen får statsråd inte inneha någon anställning. De får inte heller inneha något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för dem. Förbudet i regeringsformen mot att utöva vissa uppdrag gäller endast statsråd, inte f.d. statsråd. Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) innehåller bl.a. bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet. Bestämmelserna avser förbud att röja uppgift vare sig detta sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt (1 kap. 1 § andra stycket). Förbud att röja eller utnyttja sekretessbelagd uppgift gäller för den som deltar i eller har deltagit i myndighetens verksamhet och därvid fått kännedom om uppgiften (2 kap. 1 §). En befattningshavare är skyldig att iaktta sekretess också sedan han eller hon lämnat sin befattning. Detta gäller givetvis oavsett om vederbörande avgår med pension eller övergår till någon annan allmän eller enskild tjänst. Bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen om förbud att röja en uppgift gäller inte en riksdagsledamot när det är fråga om uppgift som ledamoten har tagit emot under utövande av sitt uppdrag (41 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen). En ledamot eller en suppleant i ett utskott kan dock åläggas tystnadsplikt (4 kap. 17 § riksdagsordningen). Detta kan bara ske efter beslut om detta och med hänsyn till rikets säkerhet eller av annat synnerligen viktigt skäl som betingas av förhållandet till en främmande stat eller en mellanfolklig organisation. Enligt 20 kap. 3 § döms den som röjer uppgift, som han eller hon är pliktig att hemlighålla bl.a. enligt lag, eller som olovligen utnyttjar sådan hemlighet för brott mot tystnadsplikten till böter eller fängelse i högst . I 10 kap. finns också bestämmelser om förskingring, annan trolöshet och mutbrott. Enligt 2 § lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument döms den som får insiderinformation och som för egen eller någon annans räkning, genom handel på värdepappersmarknaden, förvärvar eller avyttrar sådana finansiella instrument som informationen rör för insiderbrott till fängelse i högst . Detsamma gäller den som får insiderinformation och som med råd eller på annat sådant sätt föranleder någon annan att förvärva eller avyttra finansiella instrument som informationen rör genom handel på värdepappersmarknaden. Den som uppsåtligen röjer information som han eller hon inser eller borde inse är insiderinformation döms, utom i de fall då röjandet sker som ett normalt led i fullgörande av tjänst, verksamhet eller åliggande, för obehörigt röjande av insiderinformation till böter eller fängelse i högst (7 §). (V) ställde i en interpellation frågan om statsministern avser att ta något initiativ i riktning av att införa nya karensregler för övergång från näringslivet till statsrådsuppdraget eller vice versa (interpellation 2011/12:32). Interpellationen besvarades av justitieminister som uppgav att en eventuell regel om karantänstid skulle motiveras med samma syfte som de nuvarande bestämmelserna om jäv, dvs. att garantera att regeringsformens objektivitetsprincip följs (prot. 2011/12:27 9 §). Regler om karantänstid skulle alltså enligt justitieministern inte ha något självständigt syfte utan i stället närmast tjäna som komplettering till nämnda bestämmelser om jäv. Enligt justitieministern fungerar dock den nuvarande ordningen bra, och det finns därför ingen anledning att överväga några initiativ i fråga om nya regler om karantänstid. Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi och har skrivit rapporten i staten – en om när politiker och tjänstemän byter sida (Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2012:1).7[ har varit riksrevisor och är professor i juridik vid i .] Syftet med rapporten är att synliggöra risken för intressekonflikter i samband med befattningshavares övergång mellan offentlig och privat sektor (s. 9). Enligt författarna är utbytet mellan det offentliga och näringslivet i många delar positivt men utbytet kan också leda till intressekonflikter. I rapporten pekas också på att har fått kritik från organ för korruptionsövervakning och rekommenderats att införa regler eller riktlinjer för att undvika intressekonflikter när offentliganställda övergår till den privata sektorn. Enligt författarna har regeringen bl.a. framhållit att har en lång tradition av att uppmuntra en flexibel arbetsmarknad och att den nuvarande lagstiftningen är tillräcklig. I rapporten konstaterar författarna att även om rörligheten mellan sektorer i generellt inte leder till några omfattande problem så finns det risker för intressekonflikter som motiverar restriktioner för ett avgränsat antal befattningar och positioner. De föreslår därför bl.a. en generell möjlighet att utlösa en ettårig karantän för statsråd, statssekreterare, generaldirektörer och motsvarande. har tidigare behandlat frågan om karantänstid för bl.a. statsråd såväl inom ramen för sin granskning som i samband med motionsberedning. granskade utskottet bl.a. statsministerns roll när det gällde f.d. näringsminister uppdrag åt Stenbeckssfären (bet. 2002/03:KU30 s. 119 f.). Utskottet gjorde då en genomgång av förhållandena i vissa andra länder och fann att det saknades anledning att rikta någon kritik mot statsministern när det gäller uppdrag åt Stenbeckssfären. Vidare konstaterade utskottet att det inte finns några förutsättningar för statsministern att hindra att ett statsråd som lämnar regeringen tar ett nytt uppdrag, t.ex. inom näringslivet. Utskottet ansåg i princip att det i både offentlig och privat verksamhet är av godo med erfarenhet från samhällets skilda sektorer. Dåvarande sekretesslagens och insiderlagens regler med det straffansvar som reglerna innebar gav enligt utskottet ett gott skydd för statens intressen när verksamhet i staten lämnas för tjänstgöring inom t.ex. näringslivet. Enligt utskottet kunde det dock inte bortses från att ett statsrådsuppdrag kan lämnas för en tjänst eller ett uppdrag som skulle kunna rubba allmänhetens förtroende för att ett f.d. statsråd har utövat sitt statsrådsuppdrag helt utan hänsyn till kommande anställnings- eller uppdragsmöjligheter eller för att det f.d. statsrådet i sin nya anställning eller i sitt nya uppdrag inte får särskilda fördelar i kontakterna med företrädare för staten. Det kunde därför finnas anledning för regeringen att pröva t.ex. möjligheten att införa en karantänstid. Granskningen ledde inte till något annat uttalande från utskottets sida. I betänkande 2004/05:KU23 avstyrktes en motion om karantänstid för statsråd. Enligt uppgift från Statsrådsberedningen hade det inte inom utarbetats några regler eller rutiner rörande karantän för statsråd. Vidare hade utskottet fått informationen om att det, såvitt känt, inte heller pågick något arbete av det slaget inom . Utskottet ville därför på nytt markera att det kunde finnas anledning för regeringen att pröva möjligheterna att vidta lämpliga åtgärder i sammanhanget, t.ex. genom att införa en karantänstid. Något initiativ från sida med anledning av motionen framstod dock inte som nödvändigt. avstyrkte utskottet en motion i ämnet (bet. 2006/07:KU11 s. 29). I sitt ställningstagande upprepade utskottet vad det tidigare anfört, nämligen att det kunde finnas anledning för regeringen att pröva möjligheterna att införa regler om karantänstid för statsråd men att något initiativ från sida med anledning av den behandlade motionen inte framstod som nödvändigt. Även avstyrkte utskottet med hänvisning till tidigare ställningstagande två motioner om karantänstid för statsråd (bet. 2008/09:KU15). Enligt utskottet ger befintlig lagstiftning ett gott skydd för statens intressen när verksamhet i staten lämnas för tjänstgöring inom t.ex. näringslivet, men det kan inte bortses från att ett statsrådsuppdrag kan lämnas för en tjänst eller ett uppdrag som skulle kunna rubba allmänhetens förtroende för att ett f.d. statsråd har utövat sitt statsrådsuppdrag helt utan hänsyn till kommande anställnings- eller uppdragsmöjligheter eller för att det f.d. statsrådet i sin nya anställning eller i sitt nya uppdrag inte får särskilda fördelar i kontakterna med företrädare för staten (s. 42). Därmed kunde det enligt utskottet finnas skäl för regeringen att pröva t.ex. möjligheten att införa en karantänstid. Något initiativ från sida med anledning av motionerna framstod dock enligt utskottet inte som nödvändigt. avstyrkte utskottet efter beredning i förenklad ordning en motion om att införa karantänsregler för statsråd och högre tjänstemän i (bet. 2009/10:KU27 s. 23). Även såg utskottet inte någon anledning att avvika från den bedömning som utskottet tidigare gjort och avstyrkte därför ett motionsyrkande i denna del (bet. 2011/12:KU15 s. 31). Utskottet ser inte någon anledning att avvika från den bedömning som utskottet tidigare gjort och avstyrker därför motionerna 2012/13:K211 (V), 2012/13:K271 (S) yrkandena 1 och 2, 2012/13:K325 (MP), K204 (V), K301 (S), K362 (MP) yrkande 1 och K389 (SD). Utskottets förslag i korthet avslår med hänvisning till tidigare ställningstagande en motion om ökat partiinflytande när en förtroendevald under en pågående mandatperiod byter partitillhörighet eller blir s.k. politisk vilde. (S) begär i motion 2012/13:K240 en ändring av vallagen i syfte att ge partierna ett avgörande inflytande när det gäller avsägelse av ett politiskt förtroendeuppdrag i fullmäktige och när en person byter parti eller blir politisk vilde . är det endast den valda personen som kan lämna sitt uppdrag genom att avsäga sig detta men enligt motionären bör partierna ha ett avgörande inflytande i dessa situationer. Regeringen bör därför lägga fram ett förslag till ändring av vallagen för att ge partierna denna beslutsmakt. De politiska partiernas verksamhet är i det närmaste helt oreglerad. Anledningen till detta är att principen om åsiktsbildningens frihet har ansetts motivera en stor varsamhet när det gäller att reglera partiernas verksamhet (se bl.a. SOU 2008:125 s. 209). I regeringsformen finns dock en definition av begreppet parti. Med parti avses enligt 3 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen varje sammanslutning eller grupp av väljare som uppträder i val under en särskild beteckning. Med detta partibegrepp godtas som parti varje sammanslutning eller väljargrupp vars namn förekommer på en valsedel även om den angivna väljargruppen inte har fått mer än en röst (SOU 2008:125 s. 209).