bet · H101FiU33 · 2014-06-17 00:00:00 — En- ligt redogörelsen ska detta inte tolkas som att har funnit väsentliga fel i sin granskning utan att det är en konsekvens av att budgetlagen inte utgör ett ramverk för redovisning i syfte att uppnå en rättvisande bild. I redogörelsen anges att det saknas en tydlig normering för såväl den finansiella redovisningen som för övriga obligatoriska delar av årsredovisningen för att en revision i enlighet med internationella standarder ska kunna uttala sig om den rättvisande bilden. I redogörelsen konstateras vidare att budgetlagen innehåller bestämmelser om att regeringen ska göra en uppföljning av de budgetpolitiska målen i årsredovisningen för staten och att det finns en bilaga till redogörelsen med iakttagelser om regeringens uppföljning av desamma. En central utgångspunkt för dessa iakttagelser är tidigare granskningar av tillämpningen av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna. Dessutom ska det valda tillvägagångssättet enligt redogörelsen ses mot bakgrund av EU-direktivet om krav på medlemsstaternas budgetramverk (2011/85/EU) som föreskriver en effektiv och punktlig övervakning av hur de numeriska budgetpolitiska målen iakttas. I redogörelsen framhåller riksrevisorn att när det gäller de budgetpolitiska målen är det tydligt att det finansiella sparandet ligger under den beslutade nivån för överskottsmålet, men att det är förenligt med det finanspolitiska ramverket i och med den långa lågkonjunkturen. Givet det svaga utfallet för det finansiella sparandet 2013, det låga strukturella sparandet och det faktum att det tioåriga medelvärdet är fallande, är det dock viktigt att beskriva eventuella långsiktiga risker som detta kan medföra för de offentliga finanserna. Enligt bilagan med iakttagelser om uppföljning av de budgetpolitiska målen som riksrevisorn hänvisar till i redogörelsen kan regeringens uppföljning av överskottsmålet förbättras på flera sätt. I redogörelsen välkomnas mot den bakgrunden regeringens förslag i propositionen om en utvecklad budgetprocess (prop. 2013/14:73) att tydligare redovisa avvikelser från överskottsmålet och hur man ska återgå till målnivån. Att regeringen också ska återkomma med en översyn av lågkonjunkturens påverkan på uppföljningen av överskottsmålet är enligt redogörelsen också positivt. När det gäller den finansiella rapporteringen i övrigt är det enligt redogörelsen angeläget att regeringen fortsätter sitt arbete med att utveckla normeringen för upprättandet av årsredovisningen. uppfattning är att Årsredovisning för staten 2013 i allt väsentligt är upprättad i enlighet med 10 kap. 5–10 §§ budgetlagen. Uttalandet omfattar inte kapitel 1.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande. Redovisningen i det avsnittet innehåller ett antal mycket komplexa parametrar och bygger delvis på uppskattningar och bedömningar. Information som till stor del bygger på uppskattningar och bedömningar är behäftad med olika grader av osäkerhet och inte möjlig att verifiera med tillräckliga och ändamålsenliga revisionsbevis. Därutöver fås, enligt , en stor del data från tredje part, t.ex. från kommuner och landsting. iakttagelser om uppföljningen av de budgetpolitiska målen i Årsredovisning för staten 2013 I bilagan med iakttagelser om uppföljningen av de budgetpolitiska målen i Årsredovisning för staten 2013 anger att utgångspunkten för granskningen av regeringens bakåtblickande uppföljning är att den, liksom årsredovisningen i övrigt, ska ge ett underlag för kontroll och uppföljning av de beslut som har fattat om statens budget samt utgöra en del av den information som ska grunda sina ekonomiska beslut på. Nedan sammanfattas de bedömningar och iakttagelser som gjort med anledning av granskningen av uppföljningen av de budgetpolitiska målen i Årsredovisning för staten 2013 och som förs fram i revisionsrapporten. Det är tydligt att det finansiella sparandet ligger under den beslutade nivån för överskottsmålet, men att det är förenligt med det finanspolitiska ramverket i och med den långa lågkonjunkturen. Regeringen ger inte sin syn på vilka orsaker som finns bakom utfallet för den offentliga sektorns finansiella sparande 2013 och om det är motiverat utifrån stabiliseringspolitiska hänsyn eller om försvagningen av det finansiella sparandet utgör en långsiktig risk för statens finansiella ställning. uppmärksammar att regeringen i Årsredovisning för staten 2013 inte jämför måluppfyllelsen med prognosen i budgetpropositionen . I budgetpropositionen bedömde regeringen att det finansiella sparandet skulle ligga något under överskottsmålet 2012 och 2013. I Årsredovisning för staten 2013 noterar regeringen att det finansiella sparandet 2013 blev av BNP lägre än vad som prognosticerades i budgetpropositionen. Regeringen bedömer i Årsredovisning för staten 2013 att det finansiella sparandet har varit i linje med målet 2004–2013. När det gäller regeringens redovisning för utgiftstaket konstaterar att regeringen på ett tydligt sätt har redovisat de tekniska justeringar som har skett av det utgiftstak som beslutades av 2011 och hur budgeteringsmarginalen har använts till reformer och andra omvärldsförändringar . Emellertid förklaras det inte tydligt att uppgifterna om vad budgeteringsmarginalen har använts till utgör beräkningar och inte faktiskt utfall. iakttagelser om den finansiella rapporteringen i Årsredovisning för staten 2013 I revisionsrapporten med iakttagelser om den finansiella rapporteringen i Årsredovisning för staten 2013 ger följande rekommendationer: vill, liksom , lyfta fram behovet av att förtydliga för upprättandet av årsredovisningen för staten då budgetlagen inte är ett ramverk primärt upprättat med syfte att säkerställa att den finansiella redovisningen och den övriga redovisningen i årsredovisningen för staten ger en rättvisande bild. Inom staten förekommer det att myndigheter delar ansvar för utbetalningar, åtaganden och redovisning med andra myndigheter. Ett exempel på att problem kan uppstå med anledning av detta är kopplat till regeringens beslut om kapitaltillskott till Europeiska investeringsbanken. Där ansvarade för utbetalningen medan Kammarkollegiet, som ansvarar för redovisningen av statens aktieinnehav, inte noterade att innehavet hade förändrats. rekommenderar därför regeringen att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll för denna typ av åtaganden. I motion 2013/14:Fi10 av m.fl. (S) anförs att regeringen inte förmår göra en samlad bedömning av måluppfyllelsen för överskottsmålet i Årsredovisning för staten 2013. Motionärerna anser att det är svagt av regeringen att inte stå för det faktum att den förda politiken inte är förenlig med överskottsmålet när de indikatorer som regeringen själv har valt för att följa upp överskottsmålet tydligt visar att regeringens politik är oförenlig med det finanspolitiska ramverket. Motionärerna hänvisar till granskning av transparensen i budgetpropositionen 2014 (RiR 2013:23) och delar rekommendation att regeringen bör redovisa en känslighetskalkyl för hur bedömningen av potentiell BNP och antagandet om ett slutet BNP-gap i beräkningsperiodens slut påverkar måluppfyllelsen av överskottsmålet. Detta är enligt motionärerna särskilt viktigt när regeringens bedömning av potentiell BNP skiljer sig från övriga bedömares, vilket är fallet . Motionärerna anser också att transparensen i budgetpropositionen och tillämpningen av det finanspolitiska ramverket skulle vinna på ett samlat uttalande från regeringen som svarar på frågan hur överskottsmålet uppnås och att regeringen bör redovisa ett så- dant samlat ställningstagande. Motionärerna föreslår att ska besluta om ett tillkännagivande till regeringen med detta innehåll. Även i motion 2013/14:Fi16 av m.fl. (S) framhålls att det är svagt att regeringen inte kan stå för det faktum att den förda politiken inte är förenlig med överskottsmålet. Motionärerna hänvisar till revisionsberättel- sen där den ansvarige revisorn i sitt uttalande konstaterar att uttalandet inte omfattar avsnittet i årsredovisningen om den offentliga sektorns sparande, då det innehåller ett antal mycket komplexa parametrar och delvis bygger på upp- skattningar och bedömningar och därför inte är möjligt att verifiera med till- räckliga och ändamålsenliga revisionsbevis. Motionärerna hänvisar också till att i sin granskning av årsredovisningen för staten konstaterar att det är otydligt hur de indikatorer som regeringen har valt att följa upp över- skottsmålet med vägs samman. Motionärerna föreslår att ska besluta om ett tillkännagivande till regeringen med detta innehåll. Redogörelsen om årsredovisning för staten har utökats Enligt tilläggsbestämmelse 3.8.5 till 3 kap. 8 § riksdagsordningen får var och en av riksrevisorerna till lämna redogörelser avseende årsredovisningen för staten, och Stiftelsen . har en av riksrevisorerna med stöd i denna bestämmelse i en redogörelse överlämnat revisionsberättelsen. I den kortfattade redogörelsen har riksrevisorn då bilagt revisionsberättelsen separat. Dessutom har en revisionsrapport med iakttagelser om den finansiella rapporteringen i årsredovisningen också funnits med. Revisionsrapporten är ställd till regeringen. Den redogörelse som överlämnats till innehåller inte bara ett formellt överlämnande av revisionsberättelsen, utan riksrevisorn tar även upp ett antal övriga iakttagelser som har gjort med anledning av sin granskning. Liksom tidigare finns en revisionsrapport i en bilaga till redogörelsen. Revisionsrapporten innehåller dels iakttagelser om uppföljningen av de budgetpolitiska målen i Årsredovisning för staten 2013, dels iakttagelser om den finansiella rapporteringen i Årsredovisning för staten 2013. Den senare är ställd till regeringen. Riksrevisorerna informerade utskottet om sina planer för rapporteringen av granskningen av årsredovisningen för staten . Bestämmelserna om granskning av årsredovisningen för staten Enligt 3 § revisionslagen (2002:1022) ska i enlighet med vad som närmare föreskrivs i 5 § revisionslagen granska årsredovisningen för staten. I 5 § framgår att den granskning som avses i 3 § ska ske i enlighet med god redovisningssed och ha till syfte att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande. Detta definieras som årlig revision och är den finansiella revision som gör. Granskningen ska efter varje räkenskapsår avslutas med en revisionsberättelse. Enligt 10 kap. 6 § budgetlagen (2011:203) ska årsredovisningen för staten bl.a. innehålla en uppföljning av beslut om den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmålet) och utgiftstaket. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 2010/11:40 s. 112) konstateras att med hänsyn till den stora vikt som läggs vid utgiftstaket och överskottsmålet bör årsredovisningen även i fortsättningen innehålla en uppföljning av dessa. I författningskommentaren (s.157) framhålls att detta innebär att redovisningen av hur målet uppfylls blir föremål för årliga granskning. I sin granskning av årsredovisningen för staten har konstaterat att årsredovisningen i allt väsentligt är upprättad enligt budgetlagen, men att uttalandet inte omfattar frågan om årsredovisningen ger en rättvisande bild. Eftersom man inte heller har kunnat inhämta revisionsbevis med hög grad av säkerhet för regeringens redovisning av det offentliga sparandet och uppföljning mot överskottsmålet omfattar uttalandet inte heller avsnittet i årsredovisningen som behandlar uppföljning av de budgetpolitiska målen. Frågan om att budgetlagen enligt inte är ett ramverk som är upprättat för att ge en rättvisande bild som t.ex. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag och den internationella redovisningsstandarden för offentlig sektor (Ipsas) diskuterats . I finansutskottets senaste betänkande om årsredovisningen för staten (2012/13:FiU33) redogörs för () slutrapport om jämförelser mellan redovisningsregler som tillämpas i årsredovisningen för staten och Ipsas. Utskottet noterade att ESV:s rapport bereddes i och att regeringens ambition är att åstadkomma lämpliga anpassningar och förändringar i det statliga regelverket. Enligt budgetpropositionen har regeringen som ambition att åstadkomma lämpliga anpassningar och förändringar i det statliga regelverket. pågår ett utvecklingsarbete inom när det gäller den årliga revisionens revisionsberättelser och uttalanden som riksrevisorerna informerade utskottet om . Till skillnad från då uttalandet om en rättvisande bild avser hela årsredovisningen överväger att låta uttalandet om rättvisande bild avse endast de finansiella delarna i årsredovisningen. Detta kommer enligt vad riksrevisorerna informerade utskottet om i sin tur att leda till ett behov av nya typer av uttalanden när det gäller t.ex. resultatredovisningen, befogenhet i användning av medel och intygande om intern styrning och kontroll. Riksrevisorerna överlämnade sin årliga rapport (redogörelse /14:RR5). Den årliga rapporten behandlas av finansutskottet . I avsnitt 1 Tillämpning av begreppet rättvisande bild konstateras att en av de rekommendationer som lämnades i den s.k. peer review-granskningen var att se över utformningen av den nuvarande revisionsberättelsen. Bakgrunden är att använder begreppet rättvisande bild för både resultatredovisningen, bedömning av intern styrning och kontroll och den finansiella rapporteringen i årsredovisningen. Enligt rekommendationen bör införa särskilda uttalanden för myndighetens resultatredovisning och ledningens intygande om intern styrning och kontroll. har inlett ett arbete i enlighet med rekommendationen och planerar för en ny utformning av revisionsberättelsen för granskningar av årsredovisningar för . En övergång till en användning av begreppet rättvisande bild avgränsad till årsredovisningens finansiella rapportering som kompletteras med särskilda uttalanden för bl.a. resultatredovisningen kommer, enligt vad riksrevisorerna skriver i den årliga rapporten, att ge en ökad tydlighet i granskningens omfattning. I avsnitt 7 granskning av årsredovisning för staten konstaterar riksrevisorerna att de anser att årsredovisningen för staten är ett viktigt men underutnyttjat dokument som borde kunna ge och allmänheten en samlad bild av statens finansiella ställning. För att stärka informationsvärdet är det viktigt att årsredovisningen för staten löpande utvecklas och också blir föremål för en oberoende granskning. Riksrevisorerna anger att kommer att fortsätta att utveckla sin granskning av årsredovisningen för staten. har också påbörjat ett arbete med att ta fram en modell för en samlad riskanalys för staten, och denna analys kommer också att utgöra en viktig utgångspunkt för granskningen. Utskottet vill inledningsvis understryka vikten av årsredovisningen för staten som är ett viktigt komplement till budgetpropositionen och som ger en möjlighet att följa upp och kontrollera de beslut som har fattat om statens budget. De avsnitt där regeringen redovisar utfallet på budgetens inkomsttitlar, anslag och statens lånebehov samt de avsnitt där regeringen redovisar utfallet på s.k. beställningsbemyndiganden och bemyndiganden om utlåning och garantier är särskilt värdefulla. När det gäller uppföljningen av de budgetpolitiska målen konstaterar utskottet att regeringen i Årsredovisning för staten 2013, till skillnad från vad motionärerna anger, gör en samlad bedömning av överskottsmålet i ett bakåtblickande perspektiv. Regeringens samlade bedömning av det ojusterade och det justerade tioårssnittet indikerar att det finansiella sparandet var i linje med överskottsmålet 2004–2013. Utskottet noterar att det genomsnittliga finansiella sparandet 2004–uppgick till av BNP medan det konjunkturjusterade tioårssnittet beräknas till av BNP. Regeringen redovisar också sin uppfattning av BNP-gapet och den elasticitet för det finansiella sparandet med avseende på BNP-gapet man har använt vid beräkningen av det konjunkturjusterade bakåtblickande tioårssnittet, vilket har efterlyst i den granskning som motionärerna hänvisar till. Liksom motionärerna mycket riktigt anger ska regeringen enligt budgetlagen redovisa hur överskottsmålet har uppnåtts. finns det anledning att påminna om att utskottet sagt att den lagreglerade redovisningen främst bör vara framåtblickande, eftersom det ger överskottsmålet en styrande roll för finanspolitiken (2009/10:FiU8y). Utskottet menade att det var naturligt att den framåtblickande redovisningen skulle göras i den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen, när ska ta ställning till riktlinjerna för den ekonomiska politiken. Utskottet står fast vid detta och hänvisar till sina ställningstaganden i betänkandet med anledning av ekonomiska vårproposition (2013/14:FiU20) när det gäller uppföljningen av de budgetpolitiska målen. Utskottet nöjer sig därför med att notera att riksrevisorn i sin redogörelse för granskning av Årsredovisning för staten 2013 (2013/14:RR4) bedömer att det finansiella sparandet ligger under den beslutade nivån för överskottsmålet, men att det är förenligt med det finanspolitiska ramverket i och med den långa lågkonjunkturen. Motionärerna anför att i sin revisionsberättelse konstaterar att uppföljningen mot överskottsmålet innehåller ett antal mycket komplexa parametrar och som delvis bygger på uppskattningar och bedömningar, som inte är möjliga att verifiera med tillräckliga och ändamålsenliga revisionsbevis och tar detta som ett argument för att regeringen inte förmår att göra en samlad bedömning av måluppfyllelsen av överskottsmålet. I det sammanhanget vill utskottet peka på att enligt revisionslagen (2002:1022) ska granska årsredovisningen för staten genom årlig revision. Under har årliga revision konstaterat att man inte har kunnat hämta in revisionsbevis med hög grad av säkerhet, varför uttalandet över årsredovisningen för staten inte heller har omfattat avsnittet om uppföljningen av de budgetpolitiska målen. Utskottet konstaterar, liksom också framkommit vid utskottets tidigare behandling av årsredovisningen för staten, att förklaringen till att uttalande inte omfattar det aktuella avsnittet i årsredovisningen för staten är att den årliga revisionen grundar sig på internationell standard och att en revision enligt denna inte i alla delar är tillämplig när det gäller granskningen av regeringens uppföljning av de budgetpolitiska målen. I likhet med föregående år omfattar uttalande i revisionsberättelsen inte frågan om årsredovisningen för staten ger en rättvisande bild. Enligt riksrevisorns redogörelse ska detta inte tolkas som att har funnit väsentliga fel i sin granskning, utan att det är en konsekvens av att budgetlagen enligt inte utgör ett ramverk för redovisning i syfte att uppnå en rättvisande bild. När utskottet senast behandlade årsredovis- ningen för staten noterade utskottet att ESV:s rapport om jämfö- relser mellan redovisningsregler som tillämpas i årsredovisningen för staten och den internationella redovisningsstandarden för offentlig sektor (Ipsas) be- Utskottet kan konstatera att regeringen i budget- propositionen har som ambition att åstadkomma lämpliga anpass- ningar och förändringar i det statliga regelverket. Utskottet noterar vidare att riksrevisorerna i sin årliga rapport (2013/14:RR5), som kommer att be- handlas av under /15, anger att pla- nerar för en ny utformning av revisionsberättelsen för granskningar av årsre- dovisningar där en övergång till en användning av begreppet rättvisande bild avgränsas till årsredovisningens finansiella delar. Utskottet kommer att följa och fortsatta utvecklingsarbete i denna Avslutningsvis noterar utskottet att den bilaga som har lagts till redogörel- sen om iakttagelser om uppföljningen av de budgetpolitiska målen i Årsredovisning för staten 2013 inte har ställts till regeringen. ingår den inte heller i den ordinarie hanteringen av granskningar från Riksre- visionen där t.ex. granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen behandlas av utskotten när regeringen har lämnat en skrivelse till riks- dagen med anledning av granskningsrapporten. Utskottet vill i det samman- hanget betona vikten av denna hanteringsordning och det ökade intresse för revisionens resultat som den har fört med sig i . Med det anförda föreslår utskottet att lägger regeringens skri- velse Årsredovisning för staten 2013 till handlingarna, lägger redogörelse för granskningen av Årsredovisning för staten 2013 till handling- arna och att de här aktuella motionerna avstyrks. Årsredovisning för staten 2013 (S, MP, V) av (S), (S), (S), (S), Per (MP), (S), (S) och (V). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen dels bör göra en samlad bedömning i årsredovisningen för staten om huruvida överskottsmålet uppfylls, dels bör göra en känslighetsanalys av sina antaganden om den svenska ekonomins potentiella produktionsnivå med den samlade bedömningen av måluppfyllelsen. Därmed bifaller delvis motionerna 2013/14:Fi10 av m.fl. (S) och 2013/14:Fi16 av m.fl. (S) samt lägger redogörelse /14:RR4 och skrivelse 2013/14:101 till handlingarna. har i flera sammanhang uppmärksammat att regeringen inte förmår göra en samlad bedömning av måluppfyllelsen av överskottsmålet. Vi kan konstatera att regeringen inte heller i Årsredovisning för staten 2013 förmår göra någon samlad bedömning av måluppfyllelsen, trots att de indikatorer som regeringen själv valt för att följa upp överskottsmålet med tydligt visar att regeringens politik är oförenlig med det finanspolitiska ramverket. Detta menar vi är svagt agerat av regeringen. Det faktum att regeringen i Årsredovisning för staten 2013 endast väljer att följa upp överskottsmålet mot två av indikatorerna är ytterligare ett exempel på hur regeringen undviker att göra en samlad bedömning av måluppfyllelsen. Regeringens uppföljning av överskottsmålet vilar till stor del på orealistiska antaganden om den förda politikens effekter, t.ex. att de stora ofinansierade skattesänkningarna kommer att leda till en stor mängd jobb vilket i sin tur kommer att leda till förbättrade offentliga finanser. I likhet med vad tidigare framfört är regeringen betydligt mer optimistisk om den förda politikens effekter på den svenska ekonomins potentiella produktionsnivå än andra prognosmakare. Därför anser vi att regeringen borde underkasta sina mycket optimistiska kalkyler en känslighetsanalys för hur bedömningen av potentiell BNP och antagandet om ett slutet BNP-gap i beräkningsperiodens slut påverkar måluppfyllelsen. Vi konstaterar att inte kunnat uttala sig om huruvida årsredovisningen ger en rättvisande bild och helt utelämnar avsnittet där regeringen redovisar uppföljningen av överskottsmålet i sitt uttalande. Vi håller med om 2013/14:FiU33 RESERVATION det som framför i sin revisionsberättelse, nämligen att uppföljningen mot överskottsmålet innehåller ett antal mycket komplexa parametrar och delvis bygger på uppskattningar och bedömningar som inte är möjliga att verifiera med tillräckliga och ändamålsenliga revisionsbevis. bör besluta om ett tillkännagivande om att regeringen dels bör göra en samlad bedömning i årsredovisningen för staten om huruvida överskottsmålet uppnås, dels bör göra en känslighetsanalys av sina antaganden om den svenska ekonomins potentiella produktionsnivå i samband med den samlade bedömningen av måluppfyllelsen. Därmed bifaller delvis de aktuella motionerna och lägger skrivelsen till handlingarna. Förteckning över behandlade förslag Skrivelse 2013/14:101 Skrivelse 2013/14:101 Årsredovisning för staten 2013. 2013/14:Fi10 av m.fl. (S): tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om regeringens redovisning av uppfyllelsen av budgetpolitiska mål. Redogörelse /14:RR4 redogörelse för granskningen av Årsredovisning för staten 2013. 2013/14:Fi16 av m.fl. (S): tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om redogörelse för granskningen av Årsredovisning för staten 2013. Tryck: , 2014