bet · H101KU35 · 2014-02-25 00:00:00 — Slutligen bedömer utskottet i likhet med regeringen att varken regeringsformens förbud mot åsiktsregistrering eller de konstitutionella grunder som bär upp förbudet, särskilt principen om fri åsiktsbildning, kan anses hindra införandet av ett krav på redovisning av partiernas finansiering. Sammantaget saknar utskottet skäl att göra någon annan bedömning än att lagförslaget är förenligt med regeringsformen och . Lagens avgränsning till partiers politiska verksamhet Utskottets förslag i korthet antar 1 och 4 §§ samt punkt 2 övergångsbestämmelserna regeringens förslag till lag om insyn i finansiering av partier. avslår därmed ett motionsyrkande om att utvidga den föreslagna insynslagens tillämpningsområde till all verksamhet som ett parti bedriver med hänvisning till att frågan ska behandlas i en aviserad parlamentariskt sammansatt kommitté. Jämför reservation 1 (V). Syftet med regeringens lagförslag är att trygga allmänhetens insyn i hur partier finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidater finansierar sina personvalskampanjer (1 §). Av den föreslagna lagen framgår även (4 §) att ett parti ska redovisa till Kammarkollegiet hur det har finansierat sin politiska verksamhet. Med anledning av Lagrådets synpunkter på lagförslagets avgränsning till partiernas politiska verksamhet och valkandidaters personvalskampanjer förtydligar regeringen bl.a. att även administrativ verksamhet är en naturlig del av partiers politiska verksamhet. Detta eftersom den administrativa verksamheten utgör ett nödvändigt stöd för den verksamhet som partiet bedriver i syfte att uppnå sina politiska mål. Som politisk verksamhet räknas enligt regeringen inte verksamhet som saknar, eller har i det närmaste obefintliga, politiska inslag och där intäkterna inte används för att finansiera partiers politiska verksamhet (t.ex. viss internationell biståndsverksamhet som partier bedriver eller annars kontrollerar). Regeringen avser mot bakgrund av Lagrådets synpunkter låta frågor om en utvidgning av lagens tillämpningsområde till all verksamhet som ett parti bedriver (t.ex. för att skapa politisk goodwill eller markera en politisk profil) ingå i det uppdrag som ska ges till en parlamentariskt sammansatt kommitté. I följdmotion 2013/14:K19 (yrkande 1) av m.fl. (V) yrkas att beslutar om ändringar i 1 och 4 §§ samt ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i den föreslagna lagen om insyn i partiers finansiering (se bilaga 3). Ändringarna som föreslås i motionen innebär att lagen inte ska begränsas till partiernas politiska verksamhet utan ska gälla all verksamhet som partierna bedriver. Motionärerna anser i likhet med Lagrådet att det är diskutabelt att begränsa insynsredovisningen till att endast omfatta partiernas politiska verksamhet. Av motionen framgår att motionärerna befarar att skiljelinjen mellan sådan verksamhet som anses vara en naturlig och integrerad del i partiers politiska verksamhet och sådan verksamhet som helt eller delvis saknar politiska inslag är oklar och att viss gränsdragningsproblematik avseende vad som ska omfattas av redovisningen kan uppstå. Utskottet konstaterar att regeringen avser att låta frågor om en utvidgning av lagens tillämpningsområde till all verksamhet som ett parti bedriver ingå i det uppdrag som ska ges till en parlamentariskt sammansatt kommitté. Utskottet, som inte önskar föregripa en sådan utredning, avstyrker motionsyrkandet och tillstyrker 1 och 4 §§ samt punkt 2 övergångsbestämmelserna regeringens förslag till lag om insyn i finansiering av partier. Lagen om insyn i finansiering av partier i övrigt Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om insyn i finansiering av partier i den mån förslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit ovan. Utskottet anser att den föreslagna insynslagens skyldighet att redovisa bidragsgivare endast ska gälla i fall där partiet eller valkandidaten känner till vem som är givare. Av propositionen framgår att redovisningsskyldighet enligt den föreslagna insynslagen ska gälla för bidrag från enskilda där partiet känner till eller kan ana vem som är givare. Om ett parti eller en valkandidat som har tagit emot ett bidrag faktiskt varken känner till eller kan ana bidragsgivarens identitet, torde någon särskild bindning som medför risk för påverkan av partiets eller kandidatens handlande vanligtvis inte kunna uppkomma, eftersom bidraget i ett sådant fall är anonymt. Som framgått ovan anser utskottet att förslaget till lag om insyn i finansiering av partier är förenlig med regeringsformen och . Utskottet anser även att en lagreglerad insyn i partiers och valkandidaters finansiering kan bidra till att ytterligare öka legitimiteten för det politiska systemet. Regeringens lagförslag har utöver vad som behandlats ovan inte mött invändningar i någon motion eller vid utskottets beredning av ärendet. anser att av de skäl som anförs i propositionen bör anta regeringens förslag till lag om insyn i finansiering av partier i den mån förslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit ovan. Utskottet noterar att skyldigheten att redovisa bidragsgivare enligt propositionen föreslås gälla för bidrag från enskilda i fall där partiet eller valkandidaten känner till eller kan ana vem som är givare. Utskottet anser dock att skyldigheten att redovisa bidragsgivare endast ska avse bidrag i fall där partiet eller valkandidaten känner till vem som är givare. Utskottet delar regeringens bedömning att det är angeläget att den nya lagen träder i kraft och får effekt . Lagen bör därför träda i kraft . Uppgifter om en bidragsgivares identitet Utskottets förslag i korthet avslår en motion om att en bidragsgivares identitet inte ska anges i den intäktsredovisning som ett parti ska lämna till Kammarkollegiet enligt den föreslagna insynslagen. Jämför reservation 2 (SD). Regeringen föreslår att för bidrag från privatpersoner, företag, organisationer, föreningar och andra sammanslutningar samt från stiftelser och fonder som överstiger tröskelvärdet () ska uppgifter om bl.a. bidragsgivarens identitet anges särskilt i intäktsredovisningen. Regeringen understryker att avsikten med den föreslagna lagen inte är att det allmänna ska få kännedom om vilka åsikter enskilda personer har. Någon rättighetsbegränsning är således inte åsyftad med den föreslagna regleringen, varken uttryckligen eller underförstått. Syftet är i stället enbart att säkerställa allmänhetens insyn i partiers finansiering. Den föreslagna lagen präglas enligt regeringen inte av några inslag av tvång som är riktat mot enskilda bidragsgivare. Inte heller kan en skyldighet att mot sin vilja tvingas uppge sin politiska åskådning sägas ingå som ett naturligt led i regleringen. Regeringen anser mot denna bakgrund att den föreslagna lagen som sådan och dess tänkbara effekter inte kan anses innebära en begränsning av skyddet för enskilda mot att tvingas ge till känna sin åskådning i politiskt hänseende. De tänkbara effekterna av förslaget kan enligt regeringen av samma skäl inte heller anses vara sådana att det uppkommer någon risk för konflikt med skyddet för den fria åsiktsbildningen, som är det främsta övergripande syftet med de grundlagsskyddade opinionsfriheterna. I motion 2013/14:K18 av (SD) begärs ett tillkännagivande till regeringen om att en bidragsgivares identitet inte ska anges i intäktsredovisningen. Motionären delar inte regeringens bedömning att lagförslaget inte innebär att det allmänna tvingar någon enskild att ge till känna sin åskådning i politiskt hänseende. I motionen anges att det är tvärtom rimligt att anta att de privatpersoner som lämnar bidrag till ett politiskt parti stöder partiets politik. En registrering med anledning av ett bidrag skulle därmed vara att jämställa med att ange en politisk åskådning. Motionären anser, i likhet med ett antal remissinstanser, att grundlagsregleringen bör tolkas i rättighetsstärkande och skyddande riktning och att skyddet mot att tvingas uppge politisk åskådning är absolut och inte kan inskränkas i lag. Det kan inte vara av vikt för redovisningen att veta från vem bidragen kommer. Utskottet delar regeringens bedömning att den föreslagna lagen inte innebär att det allmänna tvingar någon enskild att ge till känna sin åskådning i politiskt hänseende. Utskottet vill betona vikten av en lagreglering som möjliggör insyn för väljarna i partiernas finansiering för att avslöja eventuella intressekonflikter och för att motverka risken för otillbörlig påverkan och korruption. Avsikten med den föreslagna lagen är inte enligt utskottet att det allmänna ska få kännedom om vilka åsikter enskilda personer har. Någon rättighetsbegränsning är således inte åsyftad med den föreslagna regleringen, varken uttryckligen eller underförstått. Registreringen sker på den grunden att uppgifterna ska ge kännedom om vilka intressen som står bakom partiers finansiering. Mot denna bakgrund avstyrker utskottet motionen. Definitionen av en bidragsgivares identitet Utskottets förslag i korthet tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om att vissa aspekter avseende uppgifter om en bidragsgivares identitet bör förtydligas. Av propositionen framgår att redovisningsskyldigheten innebär att partierna måste spara uppgifter om bl.a. bidragsgivarens identitet. Varken i propositionen eller i den bakomliggande promemorian (Ds 2013:31) anges uttryckligen vilka uppgifter som avses. Definitioner av identitetsuppgifter i andra lagärenden Frågan om vilka personuppgifter som ska anses utgöra en enskilds identitet har berörts i andra lagärenden. Någon entydig definition finns dock inte. Av förarbetsuttalanden i ett lagärende om skadelidandes rätt att ta del av uppgifter ur nedlagda undersökningar (prop. 2000/01:109 s. 12 f.) framgick att en enskilds namn endast utgör en del av hennes eller hans fullständiga identitet. Vad gäller lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism avsågs med identitet endast en persons namn (prop. 2008/09:70 s. 200). I regeringens proposition (2009/10:138 s. 32) om ökad kvalitet vid läkemedelsförskrivning med ändringar i bl.a. lagen (1996:1156) om receptregister och patientdatalagen (2008:355) definierades identitetsuppgifter som t.ex. namn och personnummer. När bestämmelser om identitetskontroll infördes i vallagen (2005:837) gällde enligt 10 kap. 5 § gamla vallagen (1997:157) att röstmottagare endast fick begära att en väljare skulle uppge sitt fullständiga namn och sin födelsetid. Vid lagärendet om den nya vallagen angavs i förarbetena (prop. 2004/05:163 s. 75) inte uttryckligen vilka uppgifter som krävdes för att kontrollera en väljares identitet. Det framgick endast att identitetskontrollen vid röstmottagning kunde ske genom legitimation eller på något annat tillförlitligt sätt, i praktiken genom att någon annan intygar identiteten. Vad gäller röstmottagarnas dokumentation av väljarnas identitet gjordes en jämförelse med andra identitetskontroller t.ex. på banken, där det görs en markering i en ruta på en uttagsblankett om personen som gör uttaget är känd och annars en anteckning om vederbörandes personnummer eller löpnummer på identitetshandlingen. Identitetsuppgifter i den norska insynsregleringen I finns bestämmelser om offentliggörande av politiska partiers intäkter och kostnader i loven om visse forhold vedrørende de politiske partiene (partilagen). Av den norska partilagen följer bl.a. att bidragsgivarens identitet ska redovisas om ett eller flera bidrag över vissa gränsvärden tas emot från samma givare under ett räkenskapsår. I partilagen anges att bidragsgivare som är fysiska personer ska identifieras med namn och hemkommun och att andra givare ska identifieras med namn och adress. Frågan om vilka uppgifter om bidragsgivares identitet som skulle redovisas berördes i förarbetena (Ot.prp. 84 [2004–2005] s. 56). En remissinstans hade pekat på en situation där två olika bidragsgivare med samma namn från samma kommun ligger bakom bidrag som var för sig är under gränsvärdena men uppfattas av partiet som en och samma givare och ger upphov till ett felaktigt offentliggörande. Mot bakgrund av remissynpunkten anförde den norska regeringen att det fick antas att partier hade närmare uppgifter om givare än namn och hemkommun. En annan mer aktuell problemställning rörde enligt den norska regeringen en situation där en enskild uppmärksammas i medierna för ett offentliggjort bidrag som i verkligheten lämnats av en namne inom samma hemkommun. En sådan situation skulle klart uppfattas som obehaglig för en enskild som felaktigt knutits till ett sådant bidrag. Regeringen övervägde om ytterligare personuppgifter, som ålder och bostadsadress, också borde redovisas men begränsade sig till uppgifter om namn och hemkommun i syfte att minska en bidragsgivares exponering. Utskottet noterar att frågan om vilka uppgifter som avses med bidragsgivarens identitet inte har berörts i propositionen. Det finns enligt utskottets mening vissa risker för förväxling av enskilda bidragsgivare. Förutom den olägenhet detta kan innebära för enskilda kan det även försvåra möjligheten för väljare att avgöra vilka intressen som står bakom ett parti eller en valkandidat. Enligt utskottet bör den frågan förtydligas närmare. Detta bör ges regeringen till känna. Frågeställningar för vidare utredning Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om utvidgning av redovisningsskyldigheten till partiernas sidoorganisationer, partierna på lokal och regional nivå och till enskilda valkandidater för intäkter i personvalskampanjer med hänvisning till den aviserade parlamentariskt sammansatta kommitténs arbete. Jämför reservation 3 (V). Regeringen föreslår att partier som deltar i val till eller ska vara skyldiga att redovisa sina intäkter för offentliggörande. Skyldigheten ska omfatta partiorganisationen på central nivå. Mot bakgrund av ett kritiskt remissutfall till den bakomliggande promemorians (Ds 2013:31) förslag om en redovisningsskyldighet för partier som deltar eller har deltagit i val till landstings- eller kommunfullmäktige bedömer regeringen att den frågan bör utredas vidare av en parlamentariskt sammansatt kommitté, vilket aviseras i propositionen. I regeringens lagförslag ska vissa intäkter som avser en valkandidats personvalskampanj redovisas av det parti som kandidaten ställer upp i valet för. Redovisningsskyldigheten ska omfatta kandidater som utses till ledamöter eller ersättare för ledamöter i eller . I propositionen berörs frågan om redovisningsskyldigheten ska träffa partiet eller kandidaten. Några remissinstanser anser att den enskilda kandidaten bör vara redovisningsskyldig gentemot det allmänna. I sammanhanget uppmärksammar regeringen att frågan även kan komma att aktualiseras inom ramen för den parlamentariskt sammansatta kommitténs arbete. I propositionen föreslås vidare att ett partis intäktsredovisning ska innehålla uppgifter om bl.a. bidrag från andra delar av partiets organisation inbegripet sidoorganisationer, privatpersoner, företag, organisationer, föreningar och sammanslutningar samt stiftelser och fonder. I propositionen lämnas även ett flertal exempel på olika former av bidrag från enskilda; t.ex. ska bidrag från en fristående insamlingsorganisation redovisas. Frågan om huruvida sådana organisationer också ska omfattas av regleringen och därmed vara skyldiga att för egen del upprätta en intäktsredovisning för offentliggörande bör enligt regeringen uppmärksammas av den aviserade parlamentariskt sammansatta kommittén. I motion 2013/14:K19 av m.fl. (V) yrkas att regeringen återkommer till med förslag som innebär att insynslagens redovisningsskyldighet ska utvidgas till partiernas sidoorganisationer och partiorganisationerna på lokal och regional nivå samt att det ska vara de sistnämndas skyldighet att redovisa sina intäkter (yrkandena 2–3). Regeringens förslag ska även innebära att det är den valkandidat som har fått en ledamots- eller ersättarplats i eller som ska redovisa sina intäkter för personvalskampanjen (yrkande 4). Motionärerna anser att det utifrån lagens syfte torde vara självklart att även respektive sidoorganisation ska åläggas en redovisningsskyldighet som motsvarar de regler och krav som gäller för partierna. till vikten av insyn och öppenhet är det enligt motionären angeläget att en reglering avseende redovisningsskyldigheten för partierna på lokal och regional nivå kommer till stånd. Motionärerna anser inte – i motsats till regeringen – att det behövs någon vidare utredning av denna fråga. Slutligen anser motionären att det är rimligare att redovisningsskyldigheten vilar på den enskilda valkandidaten än på partierna. Utskottet delar regeringens bedömning om behovet av att utreda vissa frågeställningar. Utskottet bedömer mot bakgrund av detta att motionärens yrkanden om förslag från regeringen om en utvidgning av redovisningsskyldigheten till partiernas sidoorganisationer och till den enskilda valkandidaten för sina intäkter för personvalskampanjen får anses tillgodosedda. Vad gäller frågan om redovisningsskyldigheten för partierna på lokal och regional nivå anser motionären att någon vidare utredning inte behövs. Utskottet önskar dock inte föregripa den aviserade parlamentariskt sammansatta kommitténs överväganden i ämnet. Således avstyrker utskottet motion 2013/14:K19 (V) yrkandena 2–4. Partistödslagen och anonyma bidrag Utskottets förslag i korthet antar utskottets förslag i bilaga 3 till lag om ändring i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. Ändringen innebär att stöd enligt lagen utgår enbart till partier som inte har tagit emot anonyma bidrag under det senaste avslutade räkenskapsåret. Därmed bifaller delvis en flerpartimotion. Jämför reservation 4 (SD). Regeringen bedömer i propositionen att det inte bör införas ett förbud för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag. Regeringen instämmer i ett flertal remissinstansers bedömning att anonyma bidrag i princip inte bör vara tillåtna. Frågan om införandet av ett förbud för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag är dock enligt regeringen komplicerad och kräver ytterligare överväganden, bl.a. ur ett grundlagsperspektiv. Regeringen anser därför att frågan bör utredas vidare av den aviserade parlamentariskt sammansatta kommittén. m.fl. (MP, S, V) yrkar i flerpartimotionen 2013/14:K17 att 1 och 14 §§ lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier (partistödslagen) ska ändras så att partier som tagit emot anonyma bidrag inte ska kunna få statligt stöd enligt partistödslagen. Enligt motionärerna finns det ett klart och tydligt behov av att förbjuda anonyma bidrag. Genom de lagändringar som motionärerna föreslår förbjuds emellertid inte politiska partier eller deras valkandidater direkt att ta emot anonyma bidrag. Förslaget innebär ett indirekt förbud genom att ett parti inte ska kunna få en statlig förmån (dvs. stöd enligt partistödslagen) om partiet har tagit emot anonyma bidrag. Motionärerna gör bedömningen att förslaget inte innebär någon inskränkning i skyddet för de fri- och rättigheter som följer av 2 kap. regeringsformen och av , särskilt artiklarna 8, 10 och 11 i konventionen. Enligt 1 § lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier (partistödslagen) utgår statligt stöd till ett politiskt parti som har deltagit i val till . I förarbetena till lagen (prop. 1972:126) angavs att i en utveckling som innebär att samhällsfrågorna blir alltmer komplicerade är det nödvändigt att partierna driver en omfattande, upplysande och opinionsbildande verksamhet och att de förfogar över de ekonomiska resurser som en sådan verksamhet kräver (s. 5). Med hänsyn till att reglerna om offentligt stöd till partierna berör förutsättningarna för en väl fungerande opinionsbildning och utgör en del av demokratins spelregler i vidsträcktaste mening var det av oskattbart värde om reglerna fick en sådan konstruktion att systemet kan påräkna brett stöd i den allmänna opinionen och omfattas av förtroende av alla de i representerade politiska partierna. Med utgångspunkt i denna principiella inställning förordade det föredragande statsrådet att den bakomliggande utredningens förslag (SOU 1972:62) skulle genomföras i sin helhet. Utredningen hade vid utformningen av sitt förslag till nya partistödsregler eftersträvat största möjliga politiska uppslutning kring förslaget. Utredningens förslag innebar att reglerna om det statliga parti- och kanslistödet blev väsentligt mera omfattande och komplicerade än dittills. Enligt det föredragande statsrådet utgjorde detta ett starkt skäl att överföra reglerna till en särskild författning. Till denna bedömning medverkade det förhållandet att enighet hade nåtts om hur reglerna skulle utformas. Stödformerna för stöd enligt lagen är partistöd och kanslibidrag. Till partier som är företrädda i lämnas partistöd som mandatbidrag. Varje mandatbidrag utgör (2 §). Antalet mandatbidrag som varje parti får bestäms med hänsyn till utgången i de två närmast föregående ordinarie valen enligt en i lagen särskild beräkning. Partier utan mandat i får partistöd om partiet fått av rösterna i hela landet i något av de två senaste riksdagsvalen beräknat enligt särskilda bestämmelser (3 §). Kanslistöd utgår till partier som är företrädda i och utgår som grundstöd och tilläggsstöd. Grundstödet utgör ca . Tilläggsstöd utgår med per mandat för partier företrädda i regeringen och annars med per mandat. När ett parti inte längre tar plats i utgår avtrappat grundstöd för de fyra därpå följande åren (5–11 a §§). I partistödslagen räknas år fr.o.m. . Stöd enligt lagen räknas ut och det är förhållandena vid uträkningstillfället som bestämmer stödets storlek (10 §). Fråga om stöd prövas av vars beslut inte kan överklagas (13 §). Ansökan görs skriftligen hos nämnden och bör göras före utgången av oktober (14 §). Till ansökan ska bifogas partiets årsredovisning för det senast avslutade räkenskapsåret. Räkenskaperna ska ha granskats av en auktoriserad eller godkänd revisor. Granskningen ska vara så ingående och omfattande som god revisionssed kräver. Stöd får inte beviljas om ansökan brister i de avseenden som sagts. Av förarbetena (prop. 2001/02:53 s. 93) framgår att övervägande skäl enligt regeringens mening talade för att det inte skulle införas någon offentlig kontroll av partistödet. Avsikten var endast att få till stånd en regel som bidrar till att varje politiskt parti som tar emot statligt partistöd vinnlägger sig om att ha sådana rutiner som måste anses normala för större organisationer. Partistöd och kanslistöd betalas såvitt möjligt ut kvartalsvis av med en fjärdedel varje gång. Första utbetalningen görs inom efter det att ansökan har gjorts till respektive partis riksorganisation. På begäran av partiet kan dock kanslistödet eller en del av det betalas ut till riksdagsgruppens kansli (14 §). I sammanhanget kan nämnas att senaste beslut innebar ca i partistöd till de nuvarande åtta riksdagspartierna för /14. Stödet till varje enskilt riksdagsparti varierade mellan ca och strax . Som regeringen anför i propositionen är frågan om att förbjuda partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag komplicerad och kräver ytterligare överväganden, bl.a. ur ett grundlagsperspektiv. Frågan bör därför enligt utskottet utredas vidare av en parlamentariskt sammansatt kommitté. Utskottet vill i det sammanhanget framhålla den breda enighet som finns kring uppfattningen att sådana bidrag i princip inte bör vara tillåtna. Ett sätt att – utan ett uttryckligt förbud – uppnå en motsvarande lösning är enligt utskottets bedömning att ställa som villkor för det statliga stöd som utgår till partier att de inte har tagit emot anonyma bidrag. Detta krav ska även omfatta den som efter personval har utsetts till ledamot av eller och som omfattas av den intäktsredovisning som partiet ska upprätta enligt insynslagen. Av partistödslagen följer som en allmän förutsättning för stöd att partiet deltagit i val till .