bet · H101KU20 · 2014-05-28 00:00:00 — ningen att det är viktigt att fordon och järnvägsinfrastruktur är av tillräckligt hög kvalitet för att förseningar i tågtrafiken ska kunna reduceras till ett mini- Däremot har regeringen en annan uppfattning än när det gäller behovet av ytterligare regler. ning att transportförsörjningen bör vara samhällsekonomiskt effektiv och När det gäller tilldelning av infrastrukturkapacitet anger järnvägslagen att om ansökningarna om kapacitet inte kan samordnas på fri- villig väg ska infrastrukturförvaltaren tilldela kapacitet med hjälp av avgifter eller prioritetskriterier som medför ett samhällsekonomiskt effektivt utnytt- jande av infrastrukturen. Regeringen menar därmed att det är svårt att se hur ett större handlingsutrymme för samhällsekonomisk effektivitet kan åstad- kommas med hjälp av en lagändring. Det är snarare en fråga om hur lagen tillämpas, vilket är ett ansvar för infrastrukturförvaltarna och tillsynsmyndig- Regeringen delar bedömning att bestämmelserna om kvalitetsavgifter är ett verktyg för att effektivisera järnvägssystemet som bör utvecklas och kompletteras. Regeringen instämmer inte i bedömning att det är en in- tressekonflikt att infrastrukturförvaltaren beslutar om kvalitetsavgifter som träffar såväl förvaltaren själv som dem som utnyttjar infrastrukturen. visionen förordar således att beslut om avgiftsnivåer fattas av en myndighet som står utanför kvalitetsavgiftssystemet. Regeringen har emellertid förståelse för åsikt att det skulle kunna finnas fördelar med att en obe- roende part fastställer kvalitetsavgifterna. Regeringen anser vidare att regel- verket som omgärdar fördelningen av infrastrukturkapacitet i järnvägslagen, som bl.a. innehåller krav på ickediskriminering, utgör tillräckliga garantier för att verksamhetssystemet utformas i enlighet med lagens syften. menar att transportinfrastrukturplaner, samhällsekonomiska bedömningar och andra transportpolitiska instrument är exempel på underlag bland andra för transportinfrastrukturen, och utgör några av grunderna för regeringen vid framtagandet av generella riktlinjer för och för i det Regeringen håller med om att re- surstilldelningen bör ske på ett sätt som leder till tillfredsställande förutsäg- barhet för och andra som berörs av beslut om tillförande av eko- nomiska resurser till underhåll av järnvägsinfrastruktur. avsikt att inom ramen för planeringsprocessen för transportinfrastruktur fatta 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. beslut om fastställande av en nationell plan för utvecklingen av transportsystemet för perioden –2025. Regeringen instämmer delvis i slutsatser och menar att , i de upphandlingar som genomförs i takt med att entreprenörskontrakten löper ut, bör se till att kommande kontrakt utformas så att bästa möjliga samhällsekonomiska effektivitet kan uppnås. Re- geringen delar uppfattning att kapacitetstilldelningen är en central process för järnvägssystemet. När det gäller tågtrafikledningen instämmer regeringen i slutsats att funktionen är mycket central för förmågan att reducera tågförseningar. Regeringen har för avsikt att införandet av ett nytt trafikledningssystem ska bli en del av den nationella planen för transportinfrastrukturen åren 2014–2025. Vad gäller rekommendationer att regeringen på olika sätt ska påverka beslut om fastställande av banavgifter och kapacitetstilldelning vill regeringen påpeka att denna möjlighet är begränsad av . ska enligt denna vara förvaltningsmässigt oberoende från riksdag och regering när myndigheten fattar beslut i dessa frågor. Regeringen instämmer i uppfattning att det är av stor betydelse att depåtjänster tillhandahålls på ett effektivt sätt. Regeringen anser mot den bakgrunden att det finns skäl att överväga hur järnvägens behov av mark för terminaler och depåer ska säkerställas i samverkan med kommunerna i deras fysiska planering. Regeringen anser dock att depåtjänsterna som sådana även fortsättningsvis ska tillhandahållas av marknadsaktörerna och ligga utanför det statliga åtagandet. Regeringen instämmer i att marknadstillsynen på järnvägsområdet är central för att marknadsaktörer ska agera i enlighet med lagstiftningen och därmed för att marknaden ska fungera tillfredsställande. Regeringen instämmer i uppfattning att statistiken på järnvägsområdet behöver förbättras. Det är enligt regeringen tydligt att det finns behov av att utveckla tillgången till statistik för olika ändamål. Regeringens och berörda myndigheters åtgärder m.m. Nedan redogörs för de viktigaste vidtagna och planerade åtgärderna från regeringen och berörda myndigheter vad gäller arbetet med järnvägsunderhållet och skapandet av förutsättningar och incitament för myndigheter och aktörer på järnvägsmarknaden som bidrar till järnvägens punktlighet. I förekommande fall lämnas även en redogörelse för riksdagsbehandlingen. Åtgärder för att höja kvaliteten i järnvägssystemet I regeringens proposition (prop. 2010/11:25) om kvalitetsförbättrande åtgärder i järnvägssystemet lämnades förslag om ett ekonomiskt incitamentssystem i järnvägslagen (2004:519). Syftet var att öka punktligheten, minska driftstörningar och höja kvaliteten i järnvägssystemet. Redan före detta förslag reglerades leveransvillkoren för tåglägen i ett trafikeringsavtal mellan infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretaget. Regeringens förslag innebar att trafikeringsavtalet även skulle innehålla villkor om s.k. verksamhetsstyrning med 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. Den part som orsakar en avvikelse från nyttjande av infrastrukturen som fastställts i tågplan och trafikeringsavtal ska betala en på förhand bestämd kvalitetsavgift till sin motpart. Av propositionen framgick (s. 43) att godstransportkunder och resenärer inte skulle påverkas direkt av de föreslagna reglerna. För resenärerna torde nyttan i första hand bestå i att de får mer tillförlitliga produkter. Detta kunde översättas i minskad tidsåtgång, inte minst i form av marginaler som man erfarenhetsmässigt planerar in därför att man inte litar på järnvägstrafikens punktlighet. Detta skulle i sin tur innebära minskad risk för skador till följd av förseningar, t.ex. i form av kostnad för teaterbiljetter som inte kan utnyttjas, och andra kostnader som man inte får ersättning för. tillstyrkte regeringens förslag (bet. 2010/11:TU5), med undantag för en rättelse i lagtexten (6 kap. 22 a §), och följde utskottets förslag. konstaterade bl.a. att regeringen hade påbörjat en beredning för att bl.a. förbättra produktiviteten i anläggningsbranschen, vilket tillsammans med regeringens förslag om ett ekonomiskt incitamentssystem – enligt utskottets mening – torde leda till ökad punktlighet, minskade driftstörningar och en höjd kvalitet i järnvägssystemet (a. bet. s. 12). I en reservation (S), som inte gällde lagförslaget, uppmärksammades att i en skrivelse till regeringen bl.a. hade framhållit att regeringens sänkta planeringsram för drift och underhåll av järnväg skulle få mycket stora negativa konsekvenser för bl.a. punktligheten. Utförande av drift och underhåll av järnväg I sin skrivelse Utförande av drift och underhåll av järnväg (skr. 2012/13:19) redovisade regeringen grunderna för inriktningen av driften och underhållet av järnvägen. De viktigaste utmaningarna gällde tillfredsställande punktlighet, robusthet, säkerhet samt trafikledning och trafikinformation. Utgångspunkten för arbetet var att förstärka och samla de verksamheter som svarar för statens kärnuppgifter och bolagisera konkurrensutsatt verksamhet som inte borde bedrivas i myndighetsform. Av skrivelsen framgick att det nya styrramverket för drift och underhåll som skulle införas skulle ge regeringen möjlighet att följa utvecklingen för förbättringsarbetet med järnvägens utmaningar. Vid trafikutskottets behandling (bet. 2012/13:TU2 s. 126 f.) av skrivelsen och följdmotionerna tillstyrkte utskottet motionsyrkanden om en utredning för att utvärdera hela järnvägssystemets organisation. Utskottet avstyrkte yrkanden om att återta drifts- och underhållsverksamheten av järnvägens infrastruktur till att utföras helt i egen regi av samt om olika frågor om hur drifts- och underhållsverksamheten borde utföras. beslutade i enlighet med trafikutskottets förslag (rskr. 2012/13:119) och tillkännagav för regeringen som sin mening vad utskottet anfört om att en utredning borde genomföras om järnvägssystemets organisation för att utvärdera de förändringar som skett inom järnvägsområdet och överväga hur järnvägssystemet på bästa sätt bör organiseras för att möta framtidens behov av ett effektivt och hållbart transportsystem. 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. beslutade regeringen om ett uppdrag till om att upprätta ett förslag till en nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden –2025 (N2012/6395/TE m.fl.). Av bilaga 1 till regeringsbeslutet framgår (s. 20) att arbete med att utveckla styrramverket för drift och underhåll behöver fortsätta i hög takt utifrån regeringens uppdrag (N2012/699/TE). Vidare anges att införlivandet och genomförandet ska ske , och utvecklingen av de samhällsekonomiska bedömningarna ska särskilt prioriteras. Med styrramverket på plats skapas förutsättningar för att regeringen ska ha väl underbyggda underlag att tillgå inför beslut om planering och finansiering av infrastruktur i alla delar av landet. I en rapport om avgränsningssamråd för miljöbedömningar av en nationell transportplan 2014–2025 (TRV 2012/85778), publicerad , berörs uppdraget om införandet av ramverket. I rapporten anges att har utgått från förslag till styrramverk och vidareutvecklat och konkretiserat förslaget. Vidare framgår av rapporten att de s.k. leveranskvaliteterna är utformade utifrån ansvar inom transportpolitiken och kan påverkas av samtliga verkets drifts- och underhållsåtgärder (men även påverkas av andra aktörer) samt att det finns förslag på kriterier för utformningen av dessa leveranskvaliteter. Till respektive leveranskvalitet knyts en eller flera indikatorer som återspeglar vad som avses. Varje indikator ska vara uppföljningsbar och möjlig att styra på. Därtill anges att och tillsammans arbetade fram nya leveranskvaliteter för väg och järnväg. Rapport från bl.a. Trafikanalys om uppföljning av transportpolitiska mål I rapporten (2013:2) som publicerades slutredovisar Trafikanalys och Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) sitt gemensamma uppdrag att utveckla uppföljningen av tre preciseringar av de transportpolitiska målen samt öka kunskapen om sambandet mellan tillgänglighet, näringslivets konkurrenskraft och regional utvecklingskraft. I rapporten noteras att uppdrag om att införa ett styrramverk för drift och underhåll av transportinfrastrukturen har löpt parallellt med myndigheternas uppdrag. Vidare anges att kopplingen mellan de båda uppdragen finns i de s.k. leveranskvaliteterna (som utgör tillståndsvariabler som avser att följa ). En del av dem används , medan en del behöver utvecklas både mättekniskt och när det gäller datainsamlingen, varför det kommer att ta innan systemet är fullt operationaliserat. Detta kommer att påverka möjligheten för måluppföljningen eftersom stora fördelar enligt rapporten ligger i att använda samma typ av mått och dataunderlag som kommer att använda för sin interna styrning. I rapporten (s. 129 f.) beklagas att 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. inte valt att redovisa tillståndet i väg- och järnvägssystemet geografiskt utan nöjt sig med att redovisa uppgifter uppdelade per väg- och bantyp. För att få full effekt av måluppföljningen när det gäller tillståndsbeskrivningar av transportsystemet krävs enligt rapporten tillgång till geografiskt upplösta data. Trafikanalys har av efterfrågat data samt ett datum för när geografiskt upplösta data kan presenteras som överensstämmer med de leveranskvaliteter som specificerats av . Utifrån redovisning konstateras i rapporten att det i flertalet fall inte är möjligt att få tillgång till sådana data förrän , i många fall först efter genomförd metodutveckling. Av propositionen (prop. 2013/14:1 utg.omr. 22 s. 55) framgår att påbörjade en genomlysning av drifts- och underhållsverksamhet av vägar och järnvägar. Syftet med utvecklingsarbetet har varit att skapa förutsättningar för regeringen och att bedriva en effektivare resursstyrning av drift och underhåll för vägar och järnvägar samt att effektivisera och förtydliga regeringens målstyrning av drifts- och underhållsverksamhet. Vidare anges att regeringen gav i uppdrag att införa och utveckla det styrramverk för drift och underhåll av vägar och järnvägar som arbetats fram inom ramen för utvecklingsarbetet. slutredovisade uppdraget tillsammans med en plan för implementering och det utvecklingsarbete som kvarstår. välkomnade genomlysningen av drifts- och underhållsverksamhet (bet. 2013/14:TU1 s. 51) och såg positivt på att det nya styrramverket kommer att ge regeringen möjlighet att följa utvecklingen av förbättringsarbetet med järnvägens utmaningar. verksamhetsplan 2014–2016 I verksamhetsplan (TRV 2013/22332) anges att en viktig del i ramverket är de s.k. leveranskvaliteterna som med stöd av ett antal indikatorer beskriver förmåga att leverera ett tillgängligt och säkert transportsystem som tar hänsyn till miljö och hälsa. Leveranskvaliteterna ska beskriva transportinfrastrukturens status och utveckling och kan ses som en konkretisering av bidrag till de transportpolitiska målen. I verksamhetsplanen anges (s. 15) att flera delar av styrramverket behöver fortsätta att utvecklas . Det gäller särskilt indikatorerna och de mätningar som krävs för att verifiera resultat. I planen (s. 17) finns en bedömning (i tabellform) över förändringen av leveranskvaliteterna till utgången av 2016. Även här anges att arbetet med indikatorer är under utveckling, varför uppgifterna är behäftade med vissa osäkerheter. Vad gäller järnvägsunderhållet anges att detta är planerat att följa en jämn upprustningstakt i enlighet med förslaget till nationell transportplan och att detta möjliggörs bl.a. genom successivt höjda banavgifter. 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. underhållsstrategin är en prioriterad åtgärd. Vidare anges att branschsamarbetet om järnvägens punktlighet har stort fokus (se nedan). I verksamhetsplanen anges att s.k. strategiska utmaningar –2021 med mål och strategier som beslutades av myndighetens styrelse ligger fast. Av planen framgår att en uppföljning av indikatorer genomfördes . Uppföljningen visar i vilken riktning verksamheten rör sig i förhållande till de strategiska målen. Uppföljningen visade också att fortsatt stora insatser krävs och att t.ex. tågens punktlighet är ett av flera särskilda kritiska områden . I planen finns en tabell med kopplingar från strategiska utmaningar via strategiska mål (–2021) och kritiska framgångsfaktorer –2016 till resultatmål i s.k. styrkort (även dessa för åren 2014–2016). Vad gäller utmaning nummer 4 (robust och tillförlitlig infrastruktur) återfinns bl.a. ett nytt punktlighetsmål som bygger på en ny branschöverenskommelse (se bilaga A3.5.4). Under denna utmaning anges som strategiskt mål att infrastrukturen ska vara framkomlig enligt definierade leveranskvaliteter. Som kritisk framgångsfaktor anges effektivt underhåll och effektiv trafikledning. Som resultatmål (eller punktlighetsmål) anges att punktligheten mätt i andelen ankomster till slutstationer ska öka till , till samt till . Ny branschöverenskommelse om punktlighet för tåg Branschöverenskommelsen slöts mellan , , tågoperatörerna, Swedtrain, Järnvägsentreprenörer och Svensk Kollektivtrafik. Av uppgifter från framgår att överenskommelsen har två övergripande mål för aktörernas arbete. Det första målet är att andelen ankomster till slutstationer och viktiga bytespunkter , 2020 ska vara för gods- och persontåg. I denna definition ska inställda tåg räknas som sen ankomst om de ställs in eller dagen före planerad avgångstid. Det andra målet innebär att en viss andel (mätt i procent) av resenärerna ska vara nöjda med både den information de fått vid störningar och de åtgärder som vidtagits för att de ska nå sitt resmål i rätt tid. Enligt uppgifter från (kontrollerad ) är denna andel ännu inte fastställd utan ska formuleras i det fortsatta arbetet. Enligt uppgifter som är tillgängliga på webbplats låg punktligheten mätt i andel ankomster till slutstationen –2012 (årstotaler) strax för persontrafik (se bilaga A3.5.5). För godstrafiken låg andelen kring i genomsnitt. märks en tydlig minskning i punktligheten (mätt i årstotaler), främst för godstrafiken som –2011 hamnade på . Enligt uppgifter från om punktligheten 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. mätt för för perioden –(se bilaga A3.5.6) låg punktligheten (mätt som ovan) totalt, dvs. för både person- och godstrafik strax och sjönk under vissa korta perioder (kring vintermå- naderna) kraftigt till nivåer . För persontrafiken låg punktlig- För godstrafiken låg den strax , dock med stora variationer, t.ex. låg punktligheten mellan järnvägens organisation (SOU 2013:83 s. 151 f.) lämnade i sitt delbetänkande historiska uppgifter från om punktligheten (se bilaga A3.5.7). dessa framgår att väsentliga förbättringar skedde under den senare delen av som sedan upprätthållits relativt väl. I en skriftlig fråga (fr. 2013/14:304) till det ansvariga statsrådet efterfrågades genom vilka satsningar statsrådet avsåg att förbättra underhållet av järnvägen. Av svaret som lämnades framgår att järnvägen är ett käns- ligt system där störningar får stora konsekvenser, vilket påverkar såväl tillför- litligheten som förtroendet för järnvägen. Statsrådet ansåg att det var viktigt att inte dra några förhastade slutsatser om störningarnas orsak utan att invänta resultatet av de specifika utredningar som pågick. Vidare framgick att statsrå- det hade begärt in rapporter från över arbetet med att identifiera och åtgärda brister i järnvägssystemet för att stärka dess funktion och robusthet och över hur detta arbete kunde förbättras framöver. I en interpellation (ip. 2013/14:184) till det ansvariga statsrådet efterfrågades om hon avsåg att verka för ett ökat anslag för järnvägsunderhållet samt för att i egen regi ökar kontrollen av järnvägsunderhållet med anledning av den senaste tidens påvisade brister i banunderhållet. om statsrådet bl.a. vidtagit åtgärder för att strategier och beslut om upphandling ska motiveras utifrån empiriskt underlag samt för att riksda- gen informeras om uppnådd effektivitet med olika upphandlings- och kon- Under debatten (14 § i kammarens protokoll 2013/14:50 från ) svarade statsrådet att det är tydligt att som beställare måste öka kontrollen av underhållet av järnvägen. Statsrådet lyfte fram att getts uppdraget att senast den 31 decem- ber 2014 redovisa hur myndigheten avser att förbättra arbetet med att åtgärda inrapporterade fel i järnvägsinfrastrukturen. fått i uppdrag att till redovisa hur tillsynen av infrastruktur- förvaltares och järnvägsföretags underhållsverksamhet kan bli mer effektiv och vid behov också skärpas. Statsrådet angav att det i enlighet med tillkännagivande till regeringen finns skäl att se över hur järnvägens organi- sation kan förbättras så att den på bästa sätt möter framtidens krav på ett ef- 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. fektivt och hållbart transportsystem. Statsrådet hänvisade till den pågående Ut- redningen om järnvägens organisation och det faktum att den hade identifierat byggande och underhåll av infrastrukturen och beställarroll som ett potentiellt förbättringsområde (jfr SOU 2013:83). I debatten nämndes att utredaren ansåg att borde ha egna resurser för kännedom om och kontroll av anläggningen för att klara denna roll. Statsrådet hänvisade inledningsvis även till (SOU 2012:39) som har förordat en ökad andel totalentreprenader i förhållande till de traditionella utförandeentreprenaderna. Interpellanten anförde i debatten (anf. 136) att orsakerna till tågkaoset bl.a. var att ett avreglerat järnvägssystem har lett till söndersplittring, otillräckliga anslagsnivåer för både investeringar och underhåll inom järnvägen, bristande organisation för ett tydligt helhetsansvar för underhållet samt bristande kvalitetssäkring i nuvarande upphandlingsformer hos . Ytterligare en debattör pekade på det faktum att var det enda landet i världen där entreprenören som själv har utfört arbetet även granskar och godkänner det utförda arbetets kvalitet, och att svenska banhållare saknar möjligheter att själva granska banans tillstånd. I debatten ställdes bl.a. krav på en självständig kvalitetsgranskning och en fristående inspektion. Statsrådet anförde att det var alldeles riktigt att det fanns ökande brister inom järnvägen (anf. Hon pekade åter på uppdragen till både och Transportstyrelsen och medgav att en enhetlig form av besiktning saknades. Interpellanten tog i debatten upp vissa förhållanden från den rapport från som är aktuell i detta granskningsärende (anf. 141) och konstaterade besviket att statsrådet inte med ett enda ord nämnde rapporten av vilken framgår att det saknas belägg för att upphandling med totalentreprenad ökar kvaliteten. Enligt interpellanten riktade kritik mot regeringen, som hade varit för passiv och okritisk och inte efterfrågat underlag för de kvalitetshöjande åtgärder som nya upphandlingsstrategi skulle ha lett till. har tidigare behandlat frågor om regeringens ansvar för styrningen av myndigheter och regeringens information till . Utskottet har tidigare granskat f.d. statsråden och ansvar för utbetalning av schablonersättning till kommuner i strid med gällande författning (bet. 2007/08:KU20 s. 55 f.). Utskottet uttalade inledningsvis bl.a. att i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet, att en förvaltningsmyndighet är självständig vid tillämpning av lag och att myndighetens chef ansvarar för att myndighetens verksamhet bedrivs författningsenligt och effektivt. Utskottets granskning visade att de ansvariga f.d. statsråden och den dåvarande regeringen följt utvecklingen vid den berörda myndigheten och att den dåvarande 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. regeringen genom de regleringsbrev som riktades till myndigheten verkade för att åtgärder vidtogs för att förbättra situationen. att de åtgärder som vidtagits inte lyckades förbättra situationen i tillräcklig grad och att situationen under en följd av år varit bristfällig när det gäller till- lämpningen av ersättningsförordningen vid utbetalning av schablonersättning. Den dåvarande regeringen och de ansvariga f.d. statsråden bar enligt utskottet ett övergripande ansvar för detta. granskade utskottet (bet. 2008/09:KU20 s. 221 f.) dåvarande statsrådet agerande för att ge rimliga villkor att sköta sitt uppdrag. Utskottet påminde om betydelsen av in- formella kontakter mellan förvaltningsmyndigheter och . Bland annat kan regeringen genom sådana kontakter hållas informerad om den aktuella situationen på olika myndighetsområden, anförde utskottet. underströk utskottet att regeringen under alla förhållanden ansvarar inför riks- dagen för hur statens medel används. statsrådens ansvar för styrningen av Sida (s. 164 f.). Utskottet erinrade om att det var viktigt att och regeringen i efter hand följer upp och utvär- derar en myndighets verksamhet för att förvissa sig om att den har bedrivits i överensstämmelse med vad som varit avsett, särskilt under förutsättningar där myndigheter ges ett stort handlingsutrymme. Utskottet noterade att regeringen under alla förhållanden bär ett ansvar för myndigheters verksamhet och att det ansvariga statsrådet har ett särskilt ansvar. Utskottet påpekade bl.a. att det an-