bet · H101SoU13 · 2014-03-19 00:00:00 — tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om dold försäljning av tobak. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om tillståndsplikt för försäljning av tobak. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om ett samlat åtgärdspaket för att minska tobaksbruket. beslutade att ge tillfälle att yttra sig över vissa motioner om tobaksfrågor från de allmänna motionstiderna 2011, 2012 och 2013. Motionerna gäller förbud mot reklam, neutrala förpackningar samt bilder som varningstexter. begränsar sitt yttrande till aspekter inom utskottets beredningsområde. föreslår att socialutskottet avstyrker samtliga motioner. Bilder på tobaksvaror som hälsovarningar (S) begär i motion 2011/12:So206 att bilder på cigarettpaket ska införas i syfte att minska tobakskonsumtionen. I motionen anges att forskare i flera länder har pekat på att hälsovarningars effektivitet är beroende av storlek, placering och design. En varningstext som kombineras med en bild associeras i högre grad av hågkomst och medvetenhet och större motivation och fler försök att sluta röka. Av en som analyserar policyer för tobakskontroll framgår att bilder som hälsovarning på cigarettpaket redan har införts med goda resultat på ett flertal platser i världen, bl.a. i , , och . Varje medlemsland skulle enligt motionären kunna bestämma om, när och hur de cigarettpaket som säljs inom landet ska förses med dessa bilder. I kommittémotion 2011/12:So521 begär m.fl. (S) att regeringen återkommer med ett förslag om obligatoriska bildvarningar (yrkande 32). I motionen anges att EU väntades komma med ett nytt och skarpare tobaksdirektiv. Identiska yrkanden lämnas i kommittémotionerna 2012/13:So557 (yrkande 31) och 2013/14:So657 (yrkande 33) båda av m.fl. (S). I motion 2011/12:So409 begär m.fl. (MP) att tillkännager för regeringen att bör verka för att EU och () inför krav på bildinformation om riskerna med tobaksbruk på varje enskild förpackning (yrkande 16). Enligt motionärerna räcker det inte med text när det gäller information på förpackningarna om tobaksprodukters risker. I kommittémotion 2011/12:So463 begär m.fl. (V) att bildinformation på förpackningarna om tobakens skadeverkningar införs i (yrkande 4). I motionen anges att det är svårt att informera begripligt med texter på små förpackningar i en allt mer globaliserad värld där både konsumenter och varor rör sig tämligen fritt och produkter förpackas för stora språkområden. Likalydande yrkanden lämnas i kommittémotionerna 2012/13:So222 (yrkande 22) och 2013/14:So206 (yrkande 14), båda av m.fl. (V). I 1 kap. 9 § tryckfrihetsförordningen (TF) återfinns undantag från TF:s exklusiva tillämpningsområde. I bestämmelsens första punkt anges att vad som i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons ska gälla utan hinder av vad som sägs i TF i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror. Hur begreppet kommersiell annons ska förstås angavs i förarbetena (prop. 1973:123 s. 46 f.) och kommenterades i ett lagrådsyttrande (prop. 1999/2000:111 s. 67 f.). Av lagrådsyttrandet framgår att begreppet kommersiell annons ska förstås på följande vis. För det första ska det vara fråga om en framställning som kan sägas ingå i en annons (och alltså inte i t.ex. redaktionell text). För det andra ska annonsen vara kommersiell, dvs. den ska dels utgöra ett medel för marknadsföring av en vara (dvs. det ska framgå av innehållet att meddelandet är avsett att främja försäljningen av varan), dels ha rent kommersiella förhållanden till föremål, dvs. avse en näringsidkares näringsverksamhet och en vara som tillhandahålls där. Åsiktsannonsering, t.ex. opinionsbildande texter som syftar till att påverka allmänhetens inställning till tobaksbruk, omfattas inte av bestämmelsens tillämpningsområde. Frågan om vad som utgör en kommersiell annons berördes i ett annat lagrådsyttrande (prop. 2001/02:162 s. 53 f.) som gällde genomförande av tobaksproduktdirektivet i svensk rätt. Lagrådet granskade då bl.a. en ny paragraf (14 b §) i tobakslagen som förbjöd vissa inslag i texten på förpackningarna på tobaksvaror, vilka i visst hänseende kunde anses vilseledande, och denna nya paragrafs förenlighet med TF. Paragrafen kunde enligt Lagrådet inte stödjas på undantaget för förbud mot tobaksreklam i 1 kap. 9 § TF, eftersom detta avgränsas av innehållet i kommersiell annons, en beteckning som knappast passar på en förpackning. Dock anslöt paragrafen ganska väl till de begränsningar av den kommersiella marknadsföringen i tryckt skrift som enligt en tämligen väl utbildad praxis har ansetts kunna göras i vanlig lag, utanför TF:s tillämpningsområde. Lagrådet ansåg således inte att bestämmelsen stod i konflikt med TF. I samma lagrådsyttrande berördes förslag till ändringar i 9 § tobakslagen (se nedan). Lagrådet noterade att paragrafen hade med endast mindre ändringar förts över till tobakslag års lag om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror samt att det i propositionen till denna lagstiftning (prop. 1975/76:49 s. 22) hade angetts att varningstexten måste ges ett konkret innehåll med upplysningar om vilka risker bruket medför och att det således ska vara fråga om en saklig information som bygger på resultaten av forskningen på området. Lagrådet ansåg att en bestämmelse som påbjuder att en skrift ska ha ett visst innehåll torde i princip komma i konflikt med TF. Ett visst utrymme fanns dock enligt Lagrådet för ålägganden i vanlig lag att förse en skrift med texter av det slag som då var aktuella. TF:s tillämpningsområde bestäms nämligen ytterst av dess syfte att värna det fria ordet, och det finns regleringar som omfattar tryckt skrift som därför enligt Lagrådet kunde sägas ligga utanför ramen för TF:s skydd, inte minst ingripanden i fråga om framställningar på det kommersiella området. För att ett påbud om text med ett visst innehåll skulle kunna tolereras från tryckfrihetsrättslig synpunkt borde, i anslutning till det återgivna motivuttalandet, det krävas att det inte rörde sig om texter av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär. Enligt 9 § första stycket punkt 1 tobakslagen (1993:581) ska förpackningar till tobaksvaror som är avsedda att i näringsverksamhet tillhandahållas konsumenter inom landet i den utsträckning och på det sätt som regeringen föreskriver förses med texter och illustrationer som upplyser om de hälsorisker som är förbundna med bruk av tobak och om rökavvänjning (varningstexter). Av 9 § andra stycket följer att regeringen får överlämna åt en myndighet att meddela föreskrifter enligt första stycket. Av förarbetena framgår att tillägget i 9 § första stycket punkten 1 innebar bl.a. att illustrationer innefattas i begreppet varningstexter (prop. 2001/02:162 s. 23) och att regeringen fann det lämpligt att genom en lagändring möjliggöra en framtida användning av varningar i form av illustrationer för att upplysa om de hälsorisker som är förbundna med bruk av tobak (s. 18). Enligt 2 § tobaksförordningen (2001:312) får meddela föreskrifter om bl.a. varningstexter och innehållsdeklaration på förpackningar till tobaksvaror enligt 9 § tobakslagen. Regeringen har inte föreskrivit om användning av illustrationer som varningstext och därmed inte bemyndigat att anta föreskrifter i ämnet. Kommissionens beslut /641/EG av om användning av färgfotografier eller andra illustrationer (bildvarningar) på tobaksförpackningar för att varna för hälsorisker har inte införts i eftersom krav på sådana bildvarningar på tobaksförpackningarna saknas i svensk rätt. Beslutet togs mot bakgrund av artikel 5.3 i tobaksproduktdirektivet som krävde att kommissionen inom en viss tidsfrist antog regler för användning av bildvarningar så att den inre marknaden inte skulle åsidosättas. Av artikeln framgår att det endast är medlemsstater som kräver ytterligare varningar i form av bildvarningar som ska följa dessa regler. Detta framgår även av skäl 3 och artikel 1.3 i beslutet. Av beslutets artikel 1.2 framgår att beslutet ska gälla de medlemsstater som beslutar att använda bildvarningar. Således är kommissionens beslut bara frivilligt för de medlemsstater som inte har egna nationella lagkrav på bildvarningar på tobaksvaror. föreslog kommissionen en revidering av tobaksproduktdirektivet (2001/37/EG, nedan direktivet). Förslaget innehöll en rad förändringar av nuvarande regler, t.ex. i vilken omfattning varningstexter och bilder skulle användas. Förslaget innebar att alla cigarettpaket och paket med rulltobak måste ha hälsovarningar där text och bild kombineras och att dessa hälsovarningar skulle täcka av både fram- och baksidan på paketet. I en faktapromemoria (2012/13:FPM51) som överlämnades till ställde sig regeringen positiv till kommissionens förslag om obligatoriska hälsovarningar i form av bilder på vissa tobaksprodukter (s. 5). Regeringen ansåg även att det var av vikt att beakta att förslaget inte kom i konflikt med den svenska tryck- och yttrandefriheten och varumärkesrättsliga principer (s. 6). Rättsliga analyser avseende hälsovarningars omfattning Av en rådspromemoria från upprättad framgår att regeringen ställde sig i princip positiv till obligatoriska hälsovarningar i form av bilder (i kombination med varningstexter) på tobaksvaror för rökning. Regeringen hade efter en rättslig analys kommit fram till att torde kunna acceptera att ett cigarettpakets yta täcks av kombinerade hälsovarningar inklusive ram på inte av fram- och baksidan, samt av hälsovarningar inklusive ram på sidokanterna (inte toppen och botten), alternativt – när det gäller andra former på förpackningar – att hälsovarningarna inklusive ramar inte får täcka en större andel av förpackningens totala yta än den som är tillåten för cigarettpaket. Omfattningen av den yta som tas i anspråk kunde enligt promemorian också innebära en väsentlig inskränkning av möjligheten att exponera ett varumärke på tobaksförpackningen. Av promemorian framgår dels att det dåvarande förslaget till direktiv innebar att hälsovarningarna skulle omfatta av förpackningens yta, vilket var oförenligt med svensk grundlag och därmed mycket problematiskt, dels att regeringen inte kunde acceptera förslag som strider mot svensk grundlag. I en promemoria från upprättad inför statsrådet överläggning med (se nedan) anges bl.a. följande. Förpackningarna för tobaksprodukter är tryckta skrifter och omfattas därför av tryckfrihetsförordningens (TF) bestämmelser. Utgångspunkten i TF är att näringsidkaren inte får fråntas rätigheten att förse förpackningarna med en egen text. Alla inskränkningar utgör undantag från den grundlagsfästa rättigheten att bl.a. yttra tankar och åsikter samt meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst. Vidare framgår av promemorian att det s.k. förpackningsundantag, som grundar sig på ett lagrådsyttrande, innebär att saklig information i kommersiella förhållanden undantas från TF samt att det finns en gräns för hur stor andel av förpackningsytan som får tas i anspråk för skrift (både text och bild) som faller utanför TF. Av promemorian framgår att har bedömt att lagrådsyttrandet innebär att det är tveksamt om det ens är acceptabelt med de krav på varningstexter som nuvarande direktiv ställer upp. Mot denna bakgrund angavs i promemorian att det stod klart att omfattningen av ytan för varningstexter i förslaget till ett reviderat direktiv inte var förenlig med TF då den i alltför hög grad beskär en näringsidkares möjlighet att förse förpackningar med egen text. Regeringens överläggning med m.m. Vid en överläggning med lämnade det ansvariga statsrådet ett förslag till svensk ståndpunkt och förhandlingslinje inför det fortsatta förhandlingsarbetet. Utskottets ordförande konstaterade att det inte fanns stöd för regeringens förslag. Utskottet ansåg att regeringens ståndpunkt och förhandlingslinje i stället borde vara att vid förhandlingen skulle framföra att omfattningen av hälsovarningarna kunde strida mot svenska grundlagar och att därför i en ensidig deklaration skulle framföra att det var osäkert om och hur kunde genomföra direktivet i fråga om hälsovarningarnas storlek. Vidare skulle framföra att det pågick ett översynsarbete gällande svenska tryck- och yttrandefrihetliga grundlagsbestämmelser avseende utformningen av varningstexter, innehållsdeklarationer och annan liknande produktinformation. Av såväl regeringens ursprungliga förslag som utskottets förslag till förhandlingslinje framgick bl.a. att det vid förhandlingarna kunde uppkomma en situation där en kvalificerad majoritet av unionens medlemsstater ställer sig bakom en större storlek för hälsovarningar än (och ). Mot bakgrund av detta samt de positiva folkhälsoaspekterna av varningsbilder (och större sådana) ansåg såväl regeringen som utskottet att inte skulle motsätta sig en storlek på hälsovarningarna på mellan om en kvalificerad majoritet av medlemsstaterna önskade det. Frågan om regeringens ståndpunkt och förhandlingslinje mot bakgrund av den förhandlingslinje som förordade vid överläggningen diskuterades under regeringens samråd med (se anförandena 78–127 i nämndens stenografiska uppteckningar från ). Den senaste utvecklingen i lagstiftningsprocessen Enligt uppgift från ett pressmeddelande (17905/13) från rådets generalsekretariat enades Coreperambassadörerna om att omfattningen av hälsovarningar på tobaksprodukter ska uppgå till . utskott för miljö, folkhälsa och livsmedelssäkerhet (ENVI) beslutade att stödja den nämnda överenskommelsen. Av pressmeddelandet om beslut framgår att kammare förväntas rösta om förslaget antingen den 24–eller 10–. Utskottet anser alltjämt att det är osäkert om och hur kommer att kunna genomföra tobaksproduktdirektivet i fråga om hälsovarningarnas storlek, vilket även har framförts i en ensidig deklaration av det ansvariga statsrådet. Utskottet har tidigare valt att, under särskilda förutsättningar och av folkhälsoskäl, inte motsätta sig en omfattning på hälsovarningarna som kunde anses som svårförenlig med tryckfrihetsförordningen. Utskottet noterar även att sådana krav på hälsovarningar som övervägs att tillföras direktivet i allt väsentligt skulle tillgodose de här aktuella motionsyrkandena. Oaktat detta är inte utskottet nu berett att föregripa det pågående arbetet med översynen av tobaksproduktdirektivet. föreslår därmed att socialutskottet avstyrker motionerna 2011/12:So206 (S), 2011/12:So521 (S) yrkande 32, 2012/13:So557 (S) yrkande 31, 2013/14:So657 (S) yrkande 33, 2011/12:So409 (MP) yrkande 16, 2011/12:So463 (V) yrkande 4, 2012/13:So222 (V) yrkande 22 och 2013/14:So206 (V) yrkande 14. Neutrala eller anonyma förpackningar för tobaksvaror I kommittémotion 2011/12:So463 begär m.fl. (V) att neutrala förpackningar för tobaksvaror införs (yrkande 3). Syftet är att ytterligare minska tobaksbolagens exponeringsmöjligheter. I motionen anges att införandet av neutrala förpackningar är nästa steg för att begränsa tobaksindustrins marknadsföring. Sådana förpackningar innebär bl.a. en standardisering av paketens utseende, form och storlek samt att inga andra färger får förekomma än de som finns i eventuella varningsbilder plus en neutral färg som täcker hela paketet. Identiska yrkanden lämnas i kommittémotionerna 2012/13:So222 (yrkande 21) och 2013/14:So206 (yrkande 13), båda av m.fl. (V). I motion 2013/14:So238 av (MP) begärs att regeringen lägger fram ett förslag till lagstiftning om neutrala paket för tobaksvaror (yrkande 5). Att inte tillåta fabrikatet att skylta på paketet tar bort en del av reklamvärdet. Motionären avstår från att ta upp frågan huruvida av paketets yta ska användas till information om rökningens risker eller inte. (FP) begär i motion 2012/13:So270 att anonyma cigarettpaket med varningstexter och bilder införs (yrkande 2). I motionen pekas på där landets högsta domstol har beslutat att godkänna en ny lag som gör cigarettpaketen mer avskräckande och anonyma genom att de nya cigarettpaketen ges en olivgrön färgsättning utan tillverkarens egen logga och förses med avskräckande bilder av tobakens skadeverkningar. Motionären anser att borde följa bl.a. exempel. Ett identiskt yrkande lämnas i motion 2013/14:So298 yrkande 2 av (FP). Enligt 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen (RF) är vars och ens egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. RF:s bestämmelse om skyddet för äganderätten omfattar både fast och lös egendom, bl.a. sådana immateriella tillgångar som innehavet av ensamrätten till ett varukännetecken representerar. Vid införandet av ett förbud mot indirekt tobaksreklam (prop. 2001/02:64 s. 36) ansågs begränsningen i rätten att använda ett varukännetecken inte utgöra ett sådant tvångsövertagande av förmögenhetsrätt som avses i den ovannämnda bestämmelsen utan jämställdes med en rådighetsinskränkning av det slag som faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde (jfr även uttalanden i förarbetena till bestämmelsen i prop. 1993/94:117 s. 15 och 49). Möjligheterna att fritt använda den immateriella rättighet som ensamrätten till ett varukännetecken representerar omfattas däremot av egendomsskyddet i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till . Ingen fysisk eller juridisk person får berövas sin egendom, annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Med egendom avses också immateriella rättigheter. Även ekonomiska intressen som följer av utövandet av en näringsverksamhet eller annan ekonomisk verksamhet skyddas av bestämmelsen. Bestämmelsen inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att bl.a. reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. Av praxis följer att den s.k. proportionalitetsprincipen ska användas vid en avvägning mellan olika skyddsvärda intressen; vid t.ex. försäljning av tobaksprodukter är det intresset av att skydda folkhälsan som ska vägas mot egendomsskyddet. Även partiella förbud mot viss reklam innebär begränsningar av möjligheterna att kommersiellt använda varumärken. Begränsningar av möjligheten att använda varukännetecken för tobaksvaror har tidigare ansetts utgöra en sådan tillåten inskränkning i äganderätten som anges i tilläggsprotokollets artikel 1, andra stycket (se prop. 2001/02:64 s. 34 f. och 2004/05:118 s. 27 f.). Även regleringen av tobaksreklamen och framför allt förbudet mot tobaksreklam i tryck (se prop. 1993/94:98) innebar en viss sådan inskränkning. Vid införandet av ett förbud mot indirekt tobaksreklam (prop. 2001/02:64) anförde regeringen att förbudet inte innebar en generell inskränkning med avseende på all användning av varukännetecknet eller ens all användning av kännetecknet i näringsverksamhet (s. 37). Regeringen noterade dock att det var svårt att dra en klar gräns mellan sådana inskränkningar i äganderätten som omfattas av egendomsskyddet och sådana som faller utanför samt att det i avgöranden i bl.a. om räckvidden och innebörden av tilläggsprotokollets artikel 1 förekom skillnader som gjorde att bedömningen med nödvändighet präglades av viss osäkerhet. I samma lagärende (prop. 2001/02:64) påpekade regeringen att en lagstiftning som begränsade möjligheten att kommersiellt använda varumärken kunde komma i konflikt med bestämmelsen om användningstvång i dåvarande 25 a § varumärkeslagen (1960:644), som har sin motsvarighet i nuvarande 3 kap. 2 § varumärkeslagen (2010:1877). Regeringen ansåg sammanfattningsvis att den då föreslagna lagstiftningen inte kom i konflikt med varumärkesrättsliga regler men att en mer långtgående begränsning i rätten att använda varukännetecken förmodligen inte skulle vara möjlig att förena med kravet på användningstvång (prop. 2001/02:64 s. 39). Offentligt samråd inför översynen av tobaksproduktsdirektivet genomförde kommissionen ett offentligt samråd inför översynen av tobaksproduktsdirektivet. Den lämnade genom ett brev (dnr S2010/6280/FH) av undertecknat av socialministern svar på samrådets frågeställningar som inkluderade frågan om s.k. neutrala förpackningar (plain packaging). I brevet angavs att starkt motsatte sig införandet av neutrala förpackningar på grund av de skadliga effekterna för befintliga varumärkesrättigheter. I brevet anfördes bl.a. att ett sådant urholkande av immateriella rättigheter kunde få konsekvenser för internationella avtal samt att det var tveksamt om sådana förpackningar var förenliga med skyddet av immateriella rättigheter enligt artikel 1 i första tilläggsprotokoll. I en rapport (2010:16) från med titeln föreslog institutet att regeringen skulle föreslå ett totalt marknadsföringsförbud för tobaksprodukter, inklusive ett exponeringsförbud. I sammanhanget borde enligt institutet även aktivt delta för att utveckla neutrala tobakspaket inom EU. I rapporten angavs att en studie hade visat att sådana förpackningar bidrar till att göra tobaksvaran mindre attraktiv och tobaksbruket mindre socialt accepterat, framför allt hos unga personer. Vidare angavs att som första land i världen hade infört sådana förpackningar 2012 och att man då inte hade funnit att krav på neutrala tobakspaket skulle hindras av gällande regler kring varumärken eller upphovsrätt. Inom () ryms en mängd mellanstatliga handelsavtal. Om en part anses ha brutit mot ett avtal är det möjligt att begära tvistlösning inom WTO:s ram. Enligt uppgift från har fem tvistlösningsärenden väckts av andra avtalsslutande stater mot med avseende på landets lagstiftning om neutrala förpackningar. De klagande staterna hävdar att lagstiftningen inte är förenlig med flera handelsavtal, bl.a. avtalet om handelsrelaterade aspekter av immateriella rättigheter (TRIPS). Utskottet noterar att regeringen har motsatt sig ett införande av s.k. neutrala förpackningar för tobaksprodukter, bl.a. mot bakgrund av det var tveksamt om sådana förpackningar var förenliga med skyddet av immateriella rättigheter enligt artikel 1 i första tilläggsprotokoll. Utskottet konstaterar vidare att det pågår internationella tvister om förenligheten av nationella lagkrav på sådana förpackningar med flera handelsavtal, särskilt med avseende på immateriella rättigheter. Mot bakgrund av detta är utskottet inte berett att tillstyrka yrkandena. föreslår därmed att socialutskottet avstyrker motionerna 2011/12:So463 (V) yrkande 3, 2012/13:So222 (V) yrkande 21, 2013/14:So206 (V) yrkande 13, 2013/14:So238 (MP) yrkande 5, 2012/13:So270 (FP) yrkande 2 och 2013/14:So298 (FP) yrkande 2. Reklamförbud i butiker för tobaksprodukter I motion 2013/14:So238 av (MP) begärs att ingen form av reklam för tobaksvaror får finnas i butiker (yrkande 4). Motionären efterfrågar ett förbud mot att inne i butiker på något sätt signalera vilka slutna hyllor, skåp eller andra utrymmen som innehåller tobaksvaror. Enligt motionären kan enbart ordet tobaksvaror fungera som exponering och kan därför inte tillåtas. I stället måste ett fungerande exponeringsförbud innebära en anonymisering, vilket gör att ingen signal om var, vilken volym eller hur tobaksvaror lagras i butiken kan tillåtas. I de svenska grundlagarna finns bestämmelser om yttrandefrihet dels i regeringsformen (RF), dels i tryckfrihetsförordningen (TF), dels i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). I 2 kap. 1 § RF föreskrivs bl.a. att var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Dock följer av 2 kap. 20 § första stycket punkt 1 RF att denna yttrandefrihet får, i den utsträckning som medges i 21–24 §§, begränsas genom lag.