bet · H101KU45 · 2014-05-28 00:00:00 — ritetsprövningen i nationella parlament har eller kan förväntas få. är dock att synsätten varierar i fråga om vad som utgör en överträdelse av sub- sidiaritetsprincipen och att dessa bedömningar, medvetet eller inte, inte alltid håller sig inom de ramar som föreskrivs i artikel 5 och Lissabon- Därutöver kan konstateras att vad man än anser om denna politiskt betonade subsidiaritetskontroll har kommissionen självmant dragit tillbaka åt- minstone ett förslag () eftersom det politiska motståndet har bedömts vara alltför stort. När det gäller subsidiaritetsprövningar konstateras bl.a. att det verkar ha skapats en ökad medvetenhet och ett större engagemang i EU-frågor hos ledamöter. Det är uppenbart att det nya Lissabon- protokollet har haft stor betydelse för denna utveckling som den de- centraliserade tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i samtliga berörda riks- dagsutskott säkert också har spelat en roll. ten enligt dess författare att de nationella parlamentens subsidiaritetskontroll från är outvecklad och att prövningarna i de nationella parlamenten skiljer sig väsentligt åt. saknas dessutom en tydlig koppling mellan den politiskt betonade förhandskontrollen och den juridiska efterhandskontrol- len när det gäller subsidiaritetsprincipens tillämpning. Även om det handlar om skilda sammanhang (innan och efter att regler har antagits inom EU) är det samma princip som tillämpas. Gapet mellan politik och juridik är stort, och skulle man vidga subsidiaritetskontrollen till ett ifrågasättande av både nya och befintliga regler och tilldela de nationella parlamenten en egen vetorätt på förslagsstadiet, finns det enligt rapportförfattarna sannolikt fog för farhågor att subsidiaritetsargument skulle kunna användas som en förevändning för att ifrågasätta allt som har uppnåtts på unionsnivå. Trots bristande engagemang från många nationella parlament har det nuvarande systemet dock haft effekt. En av de viktigaste funktionerna tycks vara att subsidiaritetskontrollen ger kommissionen ett ytterligare forum för politisk avstämning där den själv har möjlighet att bedöma om ett visst förslag har förutsättningar att få tillräckligt politiskt stöd i den fortsatta beslutsprocessen. Mot denna bakgrund framstår det enligt rapportförfattarna för tidigt att ändra den nuvarande ordningen. Systemet är outvecklat men tycks än så länge fungera på ett adekvat sätt. I fråga om oklarheter i praktiken när det gäller att avgöra vad som utgör exklusiv befogenhet enligt instämmer rapportförfattarna i syn i frågan (se utl. 2012/13:KU14 s. 32). Formuleringen av vad som utgör exklusiv befogenhet var föremål för noggrant övervägande under arbetet i det europeiska konventet. Unionens exklusiva befogenhet bör inte sträcka sig längre än vad som klart framgår av fördraget. En motsatt tolkning strider enligt rapportförfattarna mot principen om tilldelade befogenheter. Att vissa unionsåtgärder är interna till sin natur och saknar intresse inom ramen för de nationella parlamentens subsidiaritetskontroller är en annan fråga, och bör inte sammanblandas med frågan om exklusiv befogenhet. Även om det är ett faktum att befogenhetsfrågan alltid är utgångspunkten för den unionsrättsliga bedömningen av om unionen kan och bör lagstifta – så även när det görs en subsidiaritetsprövning – är det enligt rapportförfattarna viktigt att klargöra att frågan om befogenhet är fristående i förhållande till den fortsatta bedömningen i sak, dvs. Trots att det finns ett tydligt samband mellan principen om tilldelade befogenheter och subsidiaritetsprincipen i det att de har placerats i samma artikel i unionsfördraget och att båda behandlar unionens rätt att vidta åtgärder, rör det sig om två skilda principer med olika funktioner. behandlade utskottet i två utlåtanden (utl. 2012/13:KU14 och 2012/13:KU15) kommissionens rapporter om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten, KOM(2012) 375, och om subsidiaritet och proportionalitet, KOM(2012) 373. betonade att ofullständiga subsidiaritetsmotiveringar utgör en allvarlig brist i unionens lagstiftningsprocess och ställde sig avvisande till att de nationella parlamenten förutsätts subsidiaritetspröva förslag där motivering helt saknas. En avsaknad av motivering borde enligt utskottets mening kunna betraktas som ett åsidosättande av subsidiaritetsprotokollet. Utskottet ansåg att en tänkbar ordning för hantering av förslag som helt saknar motivering skulle kunna vara att de skickas tillbaka till förslagsställaren för att utformas enligt fördra- gen och dess protokoll. Utskottet var även tveksamt till om subsidiaritetskon- trollen är effektiv under de nuvarande formerna. En aspekt av subsidiaritets- kontrollens effektivitet var den relativt korta tidsfristen för denna kontroll. bakgrund av EU-samordningens iakttagelser i vissa principiella frågeställ- ningar betonade utskottet dels vikten av att samtliga förslagsställare på unions- nivå inrättar rutiner i syfte att säkerställa att de nationella parlamenten under- ställs förslag och underrättas om att förfarandet enligt subsidiaritetsprotokollet inleds, dels att den s.k. doktrinen om ett slags exklusiv befogenhet för frågor av viss art (dvs. att även andra frågor än de som uttryckligen nämns i artikel 3 i EUF-fördraget genom sin särskilda natur skulle kunna utgöra en exklusiv befogenhet för unionen) kunde vara svår att godta även om den var logisk, om förslagsställaren för in moment som går utöver den särskilda natur som dokt- rinen härleds ur. Utskottet pekade även på den absoluta skyldigheten för kom- missionen och andra förslagsställare att enligt artikel 4 i subsidiaritetsproto- kollet översända sina utkast till lagstiftningsakter och sina ändrade utkast till de nationella parlamenten som de översänds till unionslagstiftaren. Utskottet påminde om att subsidiaritetsprincipens innebörd möjliggör såväl att unionsåtgärder genomförs inom ramen för unionens befogenheter när omstän- digheterna kräver det som, omvänt, att åtgärder begränsas eller inskränks då de är berättigade. skickade kommissionären Šefčovič en svarsskri- velse, C(2013)4869, som avsåg utlåtandet /13:KU14. går att kommissionen anser bl.a. att det kommer att vara ovanligt med förslag som saknar någon subsidiaritetsmotivering. De nationella parlamenten kan dock enligt kommissionen vända sig till kommissionens avdelningar för för- tydligande och ytterligare upplysningar om ett förslag. terade även i sin svarsskrivelse att eventuella ändringar av förfarandet vid prövningar enligt subsidiaritetsprotokollet måste godkännas av medlemssta- terna vid en översyn av protokollet. Vad gäller frågan om exklusiv befogenhet för frågor av viss art framgår av svarsskrivelsen att kommissionen inte anser att förteckningen i artikel 3 i EUF-fördraget över de områden där unionen ska ha exklusiv befogenhet är uttömmande. Kommissionen anser vidare att vissa förslag endast kan läggas på unionsnivå och således omfattas av EU:s exklu- Det rör sig främst om budgetfrågor och institutionella frågor (t.ex. förordningen om den fleråriga budgetramen, medborgarinitiativet samt regler om tillgång till handlingar från unionsinstitutionerna och organ). förslag omfattar områden där medlemsstaterna inte kan lagstifta själva och mekanismen för subsidiaritetskontroll är således enligt kommissionen irrele- vant och inte tillämplig. Vad gäller ändrade utkast anser kommissionen att överlämnandet av ett ändrat förslag inte innebär att tidsfristen för subsidiaritetskontroll måste förnyas. Endast i undantagsfall, när de före- slagna ändringarna är av sådan betydelse att de kan påverka subsidiaritetsana- lysen, kommer kommissionen på nytt att rådfråga de nationella parlamenten om det ändrade förslagets förenlighet med subsidiaritetsprincipen. antog () en resolution om EU-lag- stiftningens ändamålsenlighet, subsidiaritet och proportionalitet – 19:e rapporten om bättre lagstiftning avseende 2011, dvs. förrförra årets rapport som behandlades av (se utl. 2012/13:KU14). I resolutionen definierar EP subsidiaritetsprincipen som en politisk riktlinje för hur makt ska utövas på unionsnivå. Vidare anges att subsidiaritet och proportionalitet är principer som hör nära ihop men ändå är åtskilda: subsidiaritetsprincipen handlar om lämpligheten av unionsåtgärder på områden som inte tillhör unionens exklusiva behörighet, medan proportionalitetsprincipen handlar om lämpligheten hos de åtgärder som föreskrivs av lagstiftaren i förhållandet till de mål som eftersträvas, och fungerar som en allmän regel för utövandet av unionens befogenheter. EP konstaterar därför i resolutionen att prövningen av proportionaliteten i ett förslag till lagstiftningsakt logiskt sett kommer efter subsidiaritetsprövningen, men också att subsidiaritetskontrollen inte skulle vara tillräckligt effektiv om inte också en proportionalitetskontroll utfördes. Av resolutionen framgår att EP noterar med oro att vissa motiverade yttranden från nationella parlament understryker att kommissionens subsidiaritetsmotivering i ett antal lagstiftningsförslag är otillräcklig eller obefintlig. Därför föreslår EP att kommissionen ska undersöka orsakerna till det ringa antalet formella och motiverade yttranden från nationella parlament. Vidare betonar EP behovet av att unionsinstitutionerna gör det möjligt för de nationella parlamenten att granska lagförslag genom att se till att institutionerna tillhandahåller detaljerade och omfattande skäl för sina lagförslag om subsidiaritet och proportionalitet, i enlighet med artikel 5 i subsidiaritetsprotokollet. EP noterar även att tidsramen som de nationella parlamenten förfogar för att genomföra subsidiaritets- och proportionalitetskontroller ofta har bedömts som otillräcklig. EP anser att det vore önskvärt att undersöka vilka åtgärder som krävs för att stärka subsidiaritetsprövningsmekanismen och som – eventuellt i samband med en framtida fördragsrevidering – skulle kunna ge parlamenten fler rättigheter. EP föreslår att man vid en sådan översyn skulle kunna överväga hur många nationella parlamentssvar som bör krävas för att utlösa ett sådant förfarande, huruvida det bör begränsas till frågor som grundar sig på subsidiaritetsprincipen och vilken effekt det bör ha, med särskild hänsyn tagen till de erfarenheter som gjorts av förfarandet med det s.k. gula kortet. EP anser att flera initiativ skulle kunna tas för att förbättra de nationella parlamentens utvärdering av unionsfrågor. EP föreslår särskilt bl.a. att varje lagstiftningsakt som offentliggörs i EU:s officiella tidning ska innehålla en fotnot med information om vilka nationella parlament som har svarat och vilka som har gjort invändningar beträffande subsidiaritetsprincipen, att de nationella parlamentens motiverade yttranden ska delges medlagstiftarna utan dröjsmål samt att riktlinjer utarbetas med kriterier för motiverade yttranden i subsidiaritetsfrågor. publicerade det en rapport om de nationella parlamentens roll inom unionen. I rapporten lämnas följande iakttagelser och slutsatser. Vissa brister har enligt utskottet inneburit att subsidiaritetskontrollen inte har varit så effektiv som man hoppats. Dessa brister kan och bör korrigeras. Utskottet pekar främst på tre frågeställningar i sammanhanget. För det första borde kontrollens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta proportionalitetsprincipen. För det andra borde tidsfristen för att avge ett motiverat yttrande förlängas till 12 eller . För det tredje borde kommissionen i det fall ett gult kort har utfärdats ta allvarligt på sin plikt att ompröva förslaget, dvs. antigen dra tillbaka eller väsentligt ändra det. Utskottet pekar även i sin rapport på att dessa och flera (se nedan) förändringar skulle kunna åstadkommas genom överenskommelser mellan medlemsstaterna och unionsinstitutionerna. Andra förslag på förbättringar inkluderar att överväga frågan om att tröskeln för ett gult kort borde sänkas samt att kontrollens tillämpningsområde även borde utvidgas till att omfatta en laglighetsprövning (dvs. en prövning av unionsförslagens rättsliga grunder). En annan fråga som tas upp är kommissionens subsidiaritetsmotiveringar. När det saknas en omfattande och trovärdig motivering är det enligt utskottet skäligt för ett nationellt parlament att dra slutsatsen att det inte har bevisats att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet ansåg även att kommissionen inte ska ha någon företrädesrätt att avgöra vilka argument som faller inom subsidiaritetsprincipens område. Detta mot bakgrund av att kommissionen, i sitt svar på överhusets motiverade yttrande angående förslaget om en europeisk åklagarmyndighet, ansåg att vissa argument inte rörde subsidiaritet. Utskottet anser att det i princip borde finnas ett s.k. grönt kort, dvs. ett sätt för en grupp av likasinnade nationella parlament att lämna konstruktiva (och frivilliga) förslag till unionsåtgärder utan att inskränka kommissionens formella initiativrätt. I sin rapport noterar utskottet att den brittiske Europaministern i en artikel publicerad uttalade att kommissionen borde betrakta varje gult kort som ett rött kort. I övrigt lämnar dock utskottet inte något förslag på att ett rött kort ska införas. Det anser även att frågan om huruvida subsidiaritetskontrollen ska kunna återaktualiseras senare i unionens lagstiftningsprocess borde övervägas. Vidare betonar utskottet vikten av att de nationella parlamenten ges möjlighet att bli hörda under de senare stadierna av unionens lagstiftningsförhandlingar, i synnerhet när dessa leder till stora förändringar i lagstiftningen. Utskottet föreslår att rådet överväger att åta sig att lagförslag som ändrats på ett genomgripande sätt under lagstiftningsförhandlingar, i de delar som ändrats, på nytt ska granskas av de nationella parlamenten. Detta genom att rådet ger tillräckligt med tid för en sådan förnyad granskning. Utskottet anser att det skulle vara en logisk utveckling av de nationella parlamentens roll i unionen. Utan ett sådant åtagande kommer unionens lagstiftningsprocess att förbli häftad med en grundläggande brist. praxis om unionens exklusiva befogenheter Två medlemsstater (och ) har vid yrkat om ogiltigförklaring av ett rådsbeslut om bemyndigande av ett fördjupat samarbete på området skapande av ett enhetligt patentskydd (förenade målen C-274/11 och C-295/11). Dessa medlemsstater har bl.a. åberopat att rådet inte hade befogenhet att upprätta ett fördjupat samarbete eftersom enbart unionen hade denna befogenhet. I ett tidigare utlåtande (utl. 2012/13:KU14) lyfte upp frågan om utvecklingen av en s.k. doktrin om ett slags exklusiv befogenhet för frågor av viss art, dvs. att även andra frågor än de som uttryckligen nämns i artikel 3 i EUF-fördraget genom sin särskilda natur skulle kunna utgöra en för unionen exklusiv befogenhet. Utskottet lyfte fram frågan mot bakgrund av risken för att doktrinen skulle missbrukas. Även om doktrinen som sådan på många sätt var logisk enligt utskottet kunde den vara svår att godta om förslagsställaren för in moment som går utöver den särskilda natur som doktrinen härleds ur. Utskottet konstaterade att frågan om fastställande av unionens exklusiva befogenheter berördes i de ovannämnda då ännu inte avslutade målen. avgav sin dom i målen . I domen påminde domstolen (punkterna 23–24) om att det i artikel 2.6 EUF-fördraget anges att omfattningen av och de närmare villkoren för utövandet av unionens befogenheter fastställs i fördragens bestämmelser för varje område. I det här aktuella fallet konstaterade domstolen att omfattningen av och de närmare villkoren för utövandet av unionens befogenheter på området konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion fastställs i kapitel 1 i avdelning VII i tredje delen av EUF-fördraget, bl.a. i artiklarna 101–109 EUF-fördraget. Att anse att artikel 118 EUF-fördraget omfattas av nämnda område skulle således enligt domstolen strida mot artikel 2.6 EUF- fördraget och leda till att räckvidden av artikel 3.1 b EUF-fördraget otillbörligen utvidgades. Inledningsvis behandlar subsidiaritetsprövningsmekanismen och de nationella parlamentens roll inom unionen med anledning av de iakttagelser som lämnas i kommissionens rapporter. I kommissionens subsidiaritetsrapport, KOM(2013) 566, hävdas bl.a. att riksdagsutskotten tycks tillämpa olika kriterier vid subsidiaritetsprövningarna. Det anges, med hänvisning till tredje uppföljning (bet. 2012/13:KU8) av subsidiaritetsprincipens tillämpning, att detta kan påverka antalet motiverade yttranden från . kan konstatera att utskottet inte har dragit någon sådan slutsats i sin egen uppföljning och ställer sig kritiskt till de missvisande uppgifterna i kommissionens rapport i denna del. detta konstaterar utskottet att har lämnat väsentligt fler moti- verade yttranden än de andra nationella parlamenten. Här vill utskottet erinra om att de nationella parlamenten i och med Lissabonfördraget gavs ökade möj- ligheter att direkt påverka fördelningen av normgivningsmaktens utövande inom unionen genom en politisk mekanism som direkt involverar parlamenten i kontrollen av subsidiaritetsprincipens efterlevnad. sig på de fördragsslutande parternas önskan, uttryckta i skälen till subsidiari- tetsprotokollet, att säkerställa att alla beslut fattas så nära unionens medbor- gare som möjligt. således ett fördragsenligt åtagande av väsentlig demokratisk och djup legiti- mitetsskapande natur för de nationella parlamenten. över att mekanismen har utnyttjats i så begränsad utsträckning. gen har för sin del tillämpat mekanismen konsekvent; t.ex. medförde återkom- mande förslag om utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen att lämnade sammanlagt tre motiverade yttranden i samma ämne. Vad gäller de iakttagelser som lämnas i kommissionens förbindelserapport, KOM(2013) 565, om att har lämnat färre yttranden om innehållet i kommissionens förslag och initiativ vill utskottet erinra om föl- Av 10 kap. 5 § riksdagsordningen följer att grön- och vitböcker ska granskas medan andra unionsdokument, med undantag för utkast till lagstift- ningsakter, får granskas först efter beslut från talmannen efter samråd med Antalet grön- och vitböcker, som står för ca hälften av de granskade unionsdokumenten, påverkar således antalet granskningsutlåtan- den som behandlas i kammaren. En förklaring till nedgången i antalet gransk- ningsutlåtanden skulle således kunna ligga i kommissionens s.k. mandatcykel, att kommissionen antar fler policystrategiska dokument under inled- ningen och mitten av kommissionens mandatperiod för att sedan minska mot vill även redogöra för några av sina viktigaste iakt- tagelser inom ramen för utskottets fjärde uppföljning av prövning av subsidiaritetsprincipens tillämpning. Uppföljningen visar att cirka en åtton- del av de utkast till lagstiftningsakter som underställdes subsidiaritetskontroll- mekanismens prövning saknade eller innehöll bristfälliga subsidi- Jämfört med utskottets tre tidigare uppföljningar har an- delen bristande eller uteblivna motiveringar fortsatt att minska, vilket är posi- Andelen av sådana uteblivna eller bristfälliga motiveringar års utkast till lagstiftningsakter var en sjättedel och en tredjedel ut- Trots detta och mot bakgrund av den absoluta skyldighet som kommiss- ionen och andra förslagsställare har att motivera sina lagstiftningsutkast beto- nar än en gång och med eftertryck att uteblivna eller knapphändiga motiveringar i sin tur leder till att och andra nationella parlament får svårt att fullgöra sin fördragsenliga skyldighet att se till att sub- sidiaritetsprincipen följs i enlighet med protokollet. Utskottet vill i samman- hanget peka på att flera riksdagsutskott inom ramen för uppföljning framhöll att de befintliga motiveringarna ofta var mycket kortfattade. Motiveringarna är i många fall närmast pliktskyldiga skrivningar och utformas inte utifrån det aktuella utkastets förutsättningar. De tycks utgå från kraven för subsidiaritetsprövningen snarare än från det enskilda fallet, och cirkelliknande resonemang kan förekomma. Utskottet anser, i likhet med kommissionens egen konsekvensbedömningsnämnd, att motiveringarna bör vara vederhäftiga och detaljerade. vill även peka på att det förs ett längre resonemang kring subsidiariteten i arbetsdokument men inte i utkastet som sänts till parlamenten. En klar förbättring vore enligt utskottet om dessa resonemang återgavs även i de utkast som sänds till parlamenten. Utskottet ställer sig alltjämt avvisande till att parlamenten förutsätts subsidiaritetspröva förslag där motivering helt saknas. En avsaknad av motivering bör enligt utskottet kunna betraktas som ett åsidosättande av subsidiaritetsprotokollet. Av en skrivelse från kommissionen till talman i frågan om motiverade yttrande om förslaget om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten framgår att kommissionen anser att vissa av argument inte ligger inom gränserna för subsidiaritetsprincipen. vill i detta sammanhang med viss skärpa påminna om att av artikel 6 i subsidiaritetsprotokollet följer att varje nationellt parlament får lämna ett motiverat yttrande till vissa av unionsinstitutionernas ordförande med skälen till att de anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Protokollet ger således inte något utrymme för en förslagsställare att överpröva eller ensidigt bortse från några av de skäl som de nationella parlamenten anfört som grund för att de anser att ett utkast inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. , som delar det bedömning i sin rapport att kommissionen inte har någon företrädesrätt att avgöra vilka argument som faller inom subsidiaritetsprincipens område, vill i sammanhanget betona att det tvärtom framgår av protokollets artikel 7 att förslagsställare ska ta hänsyn till parlamentens motiverade yttranden. Utskottet har i en tidigare granskning av kommissionens 19:e rapport om bättre lagstiftning (utl. 2012/13:KU14) lyft upp frågan om utvecklingen av en s.k. doktrin om ett slags exklusiv befogenhet för frågor av viss art, dvs. att även andra frågor än de som uttryckligen nämns i artikel 3 i EUF-fördraget genom sin särskilda natur skulle kunna utgöra en för unionen exklusiv befogenhet. Utskottet lyfte fram frågan mot bakgrund av risken för att doktrinen skulle missbrukas. Även om doktrinen som sådan på många sätt var logisk kunde den vara svår att godta om förslagsställaren för in moment som går utöver den särskilda natur som doktrinen härleds ur. Utskottet konstaterade även då att frågan om fastställande av unionens exklusiva befogenheter berördes i två då fortfarande pågående mål (C-274/11 och C-295/11) vid . Utskottet konstaterar att domstolen har avgett dom i de förenade målen. I domen påminner domstolen om att det i artikel 2.6 EUF-fördraget anges att omfattningen av och de närmare villkoren för utövandet av unionens befogenheter fastställs i bestämmelserna i fördragen för varje område. mang (punkterna 23–24) antyder att det sannolikt torde strida mot artikel 2.6 EUF-fördraget att slentrianmässigt betrakta förslag i s.k. interna organisations- frågor som tillhörande unionens exklusiva befogenheter utan en analys om varje enskilt förslags rättsliga grund, och att detta skulle kunna leda till en otillbörlig utvidgning av räckvidden i artikel 3.1 EUF-fördraget. även konstatera att kommissionen i en svarsskrivelse med anledning av utskot- tets ovannämnda granskning förklarat att den anser att förteckningen i artikel 3 i EUF-fördraget över de områden där unionen ska ha exklusiv befogenhet inte är uttömmande. vill för egen del påminna om att regeringen har bedömt att förteckningen är uttömmande (se prop. s. 98). Utskottet saknar skäl att göra någon annan bedömning än Slutligen vill med anledning av bl.a. det analysarbete som initierats av den nederländska regeringen och den påföljande diskus- sionen inom unionen om frågor kring subsidiaritetsprincipens tillämpning an- lägga följande synpunkter. Utskottet bedömer att subsidiaritetskontrollen är