bet · H101JuU23 · 2014-05-13 00:00:00 — Regeringen framhåller (s. 507) att utöver de nu nämnda avdelningarna själv kommer att bestämma sin organisation. Det går därför inte att säga nu i vilken utsträckning någon annan del av verksamheten kommer att anses som ett självständigt organ i tryckfrihetsförordningens mening. Regeringen konstaterar att när Säkerhetspolisen blir en egen myndighet är det ingen tvekan om att handlingar som utväxlas mellan den myndigheten och blir allmänna. Regeringen framhåller vidare att många handlingar av betydelse för polisverksamheten inte expedieras, vilket innebär att handlingarna blir allmänna i och med att ärendet har slutbehandlats eller i vissa fall på ett tidigare stadium. Tidpunkten för när dessa handlingar blir allmänna påverkas inte av polisens organisation, och de kommer att bli allmänna i samma utsträckning som . Många av de uppgifter som polisen hanterar är vidare sekretessbelagda och kan av den anledningen inte lämnas ut. Regeringen konstaterar (s. 508) att när , de lokala polismyndigheterna och slås ihop till en myndighet försvinner de sekretessgränser som har funnits mellan myndigheterna. Enligt 8 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen kan sekretess emellertid gälla även mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet, om de är att anse som självständiga i förhållande till varandra. Regeringen gör bedömningen (s. 509) att de verksamheter som avser personsäkerhetsarbete och fingerade personuppgifter i dagens organisation kan anses vara självständiga verksamhetsgrenar. I den nya kan bedömningen dock bli en annan, beroende på hur myndigheten väljer att organisera dessa verksamheter. Med hänsyn till att man hanterar mycket känsliga uppgifter i båda de nämnda verksamheterna får det enligt regeringen förutsättas att verksamheterna kommer att organiseras skilda från övrig verksamhet så att en sekretessgräns uppstår. Regeringen konstaterar sammanfattningsvis att det inte med säkerhet går att uttala sig om i vilken utsträckning det kommer att finnas sekretessgränser inom . Det är dock sannolikt att det i de flesta fall inte kommer att finnas några sådana gränser. En annan fråga är i vilken utsträckning anställda kan ta del av sekretesskyddade uppgifter. Anställdas tillgång till uppgifter Som redan framgått innebär omorganisationen att de sekretessgränser som finns mellan de lokala polismyndigheterna och mellan en lokal polismyndighet och försvinner. Regeringen konstaterar (s. 516) att i dagens polisorganisation regleras tillgången till uppgifter i stor omfattning av regler i lagar eller förordningar om vilka myndigheter som uppgifter får lämnas ut till och om direktåtkomst. Den nya kommer att ha betydligt fler anställda än vad var och en av de myndigheter som slås samman har. Detta skulle kunna innebära en risk från integritetssynpunkt. Regeringen gör dock bedömningen (s. 517) att anställda vid och Säkerhetspolisen inte kommer att få tillgång till fler uppgifter vid handläggningen av enskilda ärenden trots att myndighetsgränserna upphör. Av bl.a. vissa förarbetsuttalanden och uttalanden av () om hur en befattningshavare ska tillämpa sekretessreglerna i förhållande till sina kolleger framgår det att de anställda vid och Säkerhetspolisen inte kommer att ha en obegränsad frihet att lämna sekretessbelagda uppgifter till kollegerna. Regeringen framhåller också att det i 2 kap. 11 § polisdatalagen föreskrivs att tillgången till personuppgifter ska begränsas till vad varje tjänsteman behöver för att fullgöra sina arbetsuppgifter. Enligt regeringens bedömning kommer integritetsskyddet för enskilda i princip att vara lika gott i den nya polisorganisationen som i den nuvarande. Regeringen redogör i propositionen (s. 394 f.) för genomförandet av ombildningen. beslutade att ska delas in i sju polisregioner med var sin huvudort som administrativt centrum. beslutade genomförandekommittén att polisregionerna ska delas in i polisområden. I regeringens direktiv till genomförandekommittén (dir. 2012:129) slås det fast att det vid ska finnas ett insynsråd som, utöver ett insynsråds sedvanliga uppgifter att utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd, särskilt ska följa verksamheten med utredningar av brott som begåtts av polisanställda. I polisregionerna, som ska ledas av en regionpolischef, ska det finnas regionpolisråd som på motsvarande sätt ska ha till uppgift att utöva insyn i verksamheten inom polisregionen och ge råd till regionpolischefen. Även regionpolisråden ska följa verksamheten med utredningar av brott som begåtts av polisanställda, om ärendena rör den egna regionen. har lämnat förslag till regeringen om sammansättningen av insynsrådet och regionpolisråden. Polisens omorganisation innebär att 23 fristående myndigheter ska slås samman till en enda myndighet. Utskottet vill inledningsvis understryka att det är oundvikligt att en sådan sammanslagning får konsekvenser för tillämpningen av reglerna om offentlighet och sekretess. Enligt utskottet har regeringen analyserat och övervägt dessa frågor så grundligt och omsorgsfullt som är möjligt inför genomförandet av reformen, och som redan framgått anser utskottet att regeringens lagförslag i dessa delar är väl avvägda. Att de formella myndighetsgränserna försvinner innebär bl.a. att handlingar som skickas mellan olika delar av inte kommer att bli allmänna, vilket skulle kunna begränsa allmänhetens insyn i verksamhet. Regeringens bedömning är dock att allmänhetens insyn i polisverksamheten i praktiken inte kommer att påverkas av omorganisationen i någon större utsträckning. Utskottet gör inte någon annan bedömning än regeringen i det avseendet. Det är emellertid först när organisationen är beslutad och verksamheten har kommit i gång som det går att avgöra vilka delar av polisverksamheten som utgör självständiga organ gentemot varandra i tryckfrihetsförordningens mening. Utskottet vill därför framhålla vikten av att frågan om allmänhetens möjligheter till insyn i bevakas och följs upp på lämpligt sätt när verksamheten har kommit i gång. Utskottet utgår från att regeringen kommer att se till att så sker. Utskottet vill vidare framhålla att det är viktigt att säkerställa att sammanslagningen inte leder till ett försämrat integritetsskydd för enskilda genom att sekretesskyddade uppgifter och personuppgifter får en större spridning än nödvändigt. Som framgår ovan innebär organisationsförändringen att sekretessgränser försvinner. Utskottet utgår från att man inom ser till att alla anställda som har ett behov av det får kunskap om hur de i den nya organisationen ska tillämpa sekretessreglerna på ett korrekt sätt i förhållande till sina kolleger. I den nya organisationen kommer vidare möjligheten att få tillgång till personuppgifter inom olika delar av polisorganisationen inte längre att beskäras av myndighetsgränser. Detta kan innebära att antalet personer som kan få tillgång till en viss uppgift ökar, även med hänsyn till de begränsningar i detta avseende som följer av polisdatalagen och personuppgiftslagen. Sammanfattningsvis anser utskottet alltså i och för sig att det är viktigt att noga följa vilka konsekvenser omorganisationen får för insynen i verksamheten och integritetsskyddet för enskilda. Eftersom det kan förutsättas att regeringen kommer att följa och bevaka dessa frågor ser utskottet emellertid inte någon anledning för att nu ta ett initiativ om saken. bör därför avslå kommittémotion 2013/14:Ju22 (V) yrkande 2. När det gäller insynen konstaterar utskottet vidare med tillfredsställelse att det kommer att inrättas ett insynsråd som ska utöva insyn i polisverksamheten och ge råd. Dessutom kommer det, som framgår ovan, att finnas ett antal regionpolisråd som på motsvarande sätt ska utöva insyn i verksamheten på regional nivå och ge råd till regionpolischefen. Utskottet finner inte skäl för att göra något tillkännagivande med anledning av förslaget i kommittémotion 2013/14:Ju23 (MP) yrkande 2, och yrkandet bör därför avslås. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om behovet av en ökad polisiär närvaro i människors vardag. Jämför reservation 4 (MP). I kommittémotion 2013/14:Ju23 av m.fl. (MP) yrkande 3 föreslås ett tillkännagivande om behovet av en ökad polisiär närvaro i människors vardag. Motionärerna framhåller särskilt vikten av en lokalt förankrad polis i de s.k. miljonprogramsområdena. Regeringen framhåller (s. 395–396) att den kommande organisationsförändringen inte är tänkt att leda till någon förändring i de nya myndigheternas ansvarsområden och arbetsuppgifter. Utgångspunkten för författningsarbetet är att i stor utsträckning får bestämma sin egen organisation. De nya myndigheternas organisation kommer, som är brukligt numera, endast i liten utsträckning att författningsregleras. Polisens organisation ska alltså inte regleras i lag i samma utsträckning som . Några avdelningar på nationell nivå i pekas dock ut i polislagen. Ett huvudsyfte med omorganisationen av polisen är att åstadkomma en effektivare handläggning inom polisen. Polisen handlägger bl.a. ett mycket stort antal förvaltningsärenden. I det sammanhanget framhåller regeringen (s. 430) att ett viktigt inslag i den nya organisationen är att själv ska kunna bestämma var uppgifter bör handläggas med hänsyn till framför allt effektivitet, behovet av lokalkännedom, kravet på service gentemot allmänheten och behovet av personlig kontakt under handläggningen. En sammanhållen polismyndighet skapar helt andra förutsättningar för att koncentrera handläggningen av ärenden som kräver särskild kompetens än dagens organisation. När det gäller omorganisationens konsekvenser för brottsligheten anför regeringen att en modernare och effektivare polisorganisation kan förväntas nå bättre resultat i arbetet med att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet (s. 532). Initialt kan dock en ökad polisiär effektivitet leda till att den anmälda brottsligheten ökar, t.ex. därför att det görs fler kontroller som leder till att brott uppdagas, medan den faktiska brottsligheten minskar. Det kan också förutsättas att en effektivare polisorganisation kommer att medföra att fler anmälningar om brott leder till utredning och lagföring, vilket i sig också skulle kunna verka brottsavhållande. En minskad brottslighet kan även öka allmänhetens känsla av trygghet. Regeringen framhåller att det ligger i sakens natur att det inte går att närmare ange i hur stor utsträckning brottsligheten och lagföringen kommer att påverkas av den nya, modernare och effektivare polisorganisationen. Som redan framgått arbetar en särskild utredare (den s.k. genomförandekommittén) med att besluta om och genomföra de åtgärder som krävs för att den nya ska kunna inleda sin verksamhet . Av regeringens direktiv till genomförandekommittén (dir. 2012:129 s. 3–4) framgår att den nya ska ha ett huvudkontor och vara indelad i polisregioner. ska enligt direktiven byggas underifrån och uppåt. Detta bör förverkligas bl.a. genom att beslutsbefogenheter och uppgifter placeras på lägsta ändamålsenliga nivå. Enligt direktiven ska det lokalt bedrivna arbetet även i fortsättningen vara basen i polisens verksamhet. Ombildningen ska leda till att tillgängligheten och kontakten med medborgarna utvecklas ytterligare. I direktiven anges vidare att en viktig aspekt av reformen är att säkerställa den lokala polisiära närvaron såväl i brottsutsatta områden i större städer som i glesbygd. Reformen skapar förutsättningar för att stärka polisens förmåga att ingripa mot brott och ordningsstörningar och utreda brott i syfte att möjliggöra lagföring. Den skapar också bättre förutsättningar för samverkan med andra berörda myndigheter i det trygghetsskapande arbetet. Utskottet har tidigare behandlat motionsyrkanden om en ökad polisiär närvaro, senast i samband med beredningen av regeringens förslag till rättsväsendets budget (bet. 2013/14:JuU1 s. 53). Utskottet instämde då i det som fördes fram i motionerna om betydelsen av en närvarande och lokalt förankrad polis. Utskottet noterade vidare med tillfredsställelse att flera polismyndigheter hade utökat sin lokala verksamhet. Eftersom utskottet, liksom tidigare, ansåg att frågor om resursfördelningen inom polisväsendet bör vara en angelägenhet för att besluta om avstyrkte utskottet motionerna om en ökad polisiär närvaro. Utskottet anser fortfarande att det är av stor betydelse att polisen är lokalt förankrad och närvarande i människors vardag. Utskottet noterar därför med tillfredsställelse att regeringen i direktiven till genomförandekommittén har slagit fast att det lokalt bedrivna arbetet även i fortsättningen ska vara basen i polisens verksamhet. Ombildningen ska leda till att tillgängligheten och kontakten med medborgarna utvecklas ytterligare. Som framgår ovan understryker regeringen i direktiven också att den lokala polisiära närvaron ska säkerställas såväl i brottsutsatta områden i större städer som i glesbygden. Det finns mot den angivna bakgrunden inte skäl för att göra något tillkännagivande om en ökad polisiär närvaro i människors vardag. Ett sådant tillkännagivande är enligt utskottet inte heller lämpligt med hänsyn till att utgångspunkten för denna reform är att i stor utsträckning ska bestämma sin egen organisation. I likhet med vad utskottet tidigare påpekat måste också resursfördelningen inom vara en angelägenhet för myndigheten själv att besluta om. bör sammanfattningsvis avslå kommittémotion 2013/14:Ju23 (MP) yrkande 3. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden med förslag om tillkännagivanden om att omorganisationen måste följas upp och utvärderas. Jämför reservation 5 (S, MP, V). I kommittémotion 2013/14:Ju22 av m.fl. (V) yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om behovet av en samlad uppföljning och utvärdering av polisens omorganisation. Ett liknande yrkande finns i kommittémotion 2013/14:Ju23 av m.fl. (MP) yrkande 4. Statskontoret fick i uppdrag av regeringen att utvärdera ombildningen av polisen (Ju2014/2492/PO). Säkerhetspolisens ombildning omfattas inte av uppdraget. I uppdraget anges följande: Ombildningen till en sammanhållen myndighet är en av de mest omfattande och komplexa organisationsförändringarna inom staten . Det är därför av stor vikt att följa upp om förändringen haft avsedda effekter i förhållande till regeringens syfte och mål med reformen. Statskontoret ska följaktligen utvärdera i vilken utsträckning ombildningen har skapat bättre förutsättningar för ett förbättrat verksamhetsresultat och en högre kvalitet i polisens arbete genom – stärkt förmåga att ingripa mot brott och ordningsstörningar och att utreda brott i syfte att möjliggöra lagföring, – tydligare ledning och större enhetlighet, – mer effektivt resursutnyttjande och större flexibilitet, samt – bättre tillgänglighet och kontakt med medborgarna Det innebär bl.a. att analysera hur väl den nya organisationsstrukturen följer de utgångspunkter som uttrycks i regeringens direktiv (dir. 2012:129) samt huruvida de organisatoriska hinder som identifierades i betänkande (SOU 2012:13) har reducerats. De hinder som nämnts i betänkandet är avsaknad av helhetsansvar, överlappande befogenheter, bristande ledning och styrning, begränsningar i informationsutbytet, bristande flexibilitet och bristande strategisk samverkan. Som en del i utvärderingen ingår därför att följa polisens resultat och göra en bedömning av ombildningens betydelse för resultatutvecklingen. Det är viktigt att analysen har ett helhetsperspektiv på verksamheten. Det är även viktigt att analysen inkluderar ett rättskedjeperspektiv och att polisens resultat relateras till effektiviteten i rättskedjan som helhet. Analysen ska inkludera faktorer som påverkat resultatet såväl positivt som negativt. I den mån Statskontoret i de två delredovisningarna och i slutredovisningen identifierar faktorer som påverkar resultatet negativt, och som har med ombildningen att göra, ska Statskontoret även lämna förslag på vilka åtgärder som kan vidtas av regeringen eller för att minimera sådan negativ påverkan. Beskrivningen och analysen ska omfatta resultatutvecklingen på nationell nivå. Statskontoret ska delredovisa uppdraget respektive och slutredovisa det . Ombildningen av polisen är en historisk reform som självfallet måste följas upp och utvärderas. Som framgår ovan har regeringen gett Statskontoret i uppdrag att göra en sådan utvärdering. Därigenom får önskemålen i kommittémotionerna 2013/14:Ju22 (V) yrkande 3 och 2013/14:Ju23 (MP) yrkande 4 anses vara tillgodosedda i allt väsentligt. bör därför avslå dessa motionsyrkanden. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Fristående myndighet för hantering av brottsmisstankar mot poliser, punkt 2 (MP, V) av (MP) och (V). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. 2013/14:Ju22 av m.fl. (V) yrkande 1 och 2013/14:Ju23 av m.fl. (MP) yrkande 1. Som utskottets majoritet anför har flera statliga utredningar avstyrkt att en fristående myndighet inrättas för hantering av brottsmisstankar mot poliser och åklagare. Man har bl.a. pekat på att en viss del av personalen måste komma från polisen eller samt att det helt enkelt skulle vara för kostsamt med en ny myndighet. Även har gjort bedömningen att man kan uppnå en tillräcklig självständighet i de aktuella utredningarna genom andra åtgärder än att inrätta en fristående myndighet. Vi delar inte denna uppfattning. I likhet med bl.a. och Justitiekanslern menar vi att allmänhetens förtroende för rättsväsendet måste väga tyngre än de eventuella nackdelar som inrättandet av en fristående myndighet för hantering av brottsmisstankar mot poliser och åklagare skulle kunna innebära. Polisen är den av staten utsedda ordningsmakten med våldsmonopol, och allmänhetens förtroende för polisen måste vara grundmurat. Blotta misstanken om att dessa utredningar skulle kunna påverkas av en s.k. kåranda inom polisen motiverar därför en nyordning. En reform behövs också av hänsyn till alla dem inom rättsväsendet som utför ett kompetent och engagerat arbete. Det är deras trovärdighet som tar skada när anmälningarna mot rättsväsendets företrädare inte hanteras på ett oberoende sätt. har fått i uppdrag att samlat överväga frågan om tillsynen över polisens och Kriminalvårdens verksamhet. Vi ser fram emot resultatet av kommitténs arbete i denna del. Att utöva tillsyn och granska en verksamhet är dock inte samma sak som att hantera brottsanklagelser och utreda brott. Vi vidhåller sammanfattningsvis att det behövs en fristående myndighet för utredningar av brottsmisstankar mot poliser och åklagare. Den internutredningsverksamhet som finns inom polis- och åklagarväsendet bör alltså brytas ut till en självständig utredningsmyndighet. Regeringen bör återkomma till med ett förslag som tillgodoser detta. Offentlighet och sekretess i polisverksamheten, punkt 3 (V) av (V). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. 2013/14:Ju22 av m.fl. (V) yrkande 2. Genom organisationsförändringen kommer färre handlingar inom polisen att bli allmänna än vad som är fallet i dagens organisation. Därmed begränsas allmänhetens insyn i polisens verksamhet. Omorganisationen innebär vidare att sekretesskyddet för handlingar som skickas mellan olika delar av polisverksamheten kommer att försvagas. Sekretess kan dock gälla mellan olika verksamhetsgrenar som är att anse som självständiga i förhållande till varandra. Eftersom det ännu inte är avgjort hur den nya polisorganisationen kommer att organisera sin verksamhet går det inte att avgöra i vilken utsträckning det kommer att finnas sekretessgränser inom . I likhet med Lagrådet befarar jag dock att det i de flesta fall kommer att saknas sådana gränser. Det innebär alltså ett försvagat sekretesskydd för den enskilde, vilket jag finner problematiskt och djupt oroande. Jag vill understryka att det är viktigt att allmänhetens möjlighet till insyn inte inskränks utan upprätthålls även med den nya polisorganisationen. Det är vidare viktigt att säkerställa att sekretesskyddade uppgifter, liksom personuppgifter, inte får en större spridning än nödvändigt. Mot denna bakgrund anser jag att när den nya polisorganisationen är på plats måste det vidtas åtgärder för att dels klargöra vilka konsekvenser den ökade åtkomsten av personuppgifter får för den personliga integriteten, dels säkerställa att det finns en tillfredsställande intern och extern kontroll av att behörighetsreglerna efterlevs. Regeringen bör således låta utreda och analysera detta. Insyn i styrningen av polisverksamheten, punkt 4 (MP) av (MP). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. 2013/14:Ju23 av m.fl. (MP) yrkande 2. Genom omorganisationen skapas det en enrådighetsmyndighet med rikspolischefen som ensam ledare för den samlade verksamheten. Allmänhetens insyn på regional nivå kommer att utövas i insynsrådsliknande former. Enligt min mening är de planerade insynsmöjligheterna i inte tillräckliga för att möta utmaningarna i och styrelserna för de lokala polismyndigheterna. Det bästa hade varit om allmänhetens företrädare hade fått ett ökat inflytande i verksamhetsstyrningen i den nya polisorganisationen redan från början. Detta skulle ha kunnat bidra till ett stärkt förtroende för verksamheten, och myndighetsledningen skulle ha fått möjlighet till avstämning i viktiga frågor. Som den nya organisationen planeras kommer dock allmänhetens insyn i verksamheten i stället att minska, och detsamma gäller myndighetens möjligheter till dialog med allmänheten och dess företrädare. Jag anser därför att det bör utvecklas former för en förbättrad insyn i styrningen och ledningen av polisens verksamhet. Detta kan åstadkommas antingen genom åtgärder som vidtas direkt av eller genom att regeringen ger myndigheten i uppdrag att t.ex. inrätta rådgivande funktioner till ledningen eller att ha dialogmöten med företrädare för partier, myndigheter, intresseorganisationer och näringslivet. Ökad polisiär närvaro, punkt 5 (MP) av (MP). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. 2013/14:Ju23 av m.fl. (MP) yrkande 3. Jag anser att polisen behöver bli mer närvarande i människors vardag. Genom ett långsiktigt förtroendebyggande lokalt arbete måste polisen visa att den finns där för alla som vill anmäla ett brott. Det har visat sig att brott utreds enklare och snabbare i de delar av landet som har en starkt lokalt förankrad polisiär verksamhet. Tilltron till polisen är också större i dessa områden. Det är särskilt viktigt med en närvarande polis i de s.k. miljonprogramsområdena. I dessa områden upplever många, både brottsoffer och förövare, oro och otrygghet. De har ett lågt förtroende för polisen och dess förmåga att lösa brott. Enligt en rapport från Miklo är det en återkommande uppfattning hos dem som bor i miljonprogramsområdena att poliser som beter sig tveksamt handlar rasistiskt. En fjärdedel av dem som har utsatts för brott avstår från att göra en anmälan, och förtroendet för polisen är särskilt lågt bland unga män. Detta visar på en allvarlig förtroendeklyfta mellan dem som bor i miljonprogramsområdena och en av statens viktigaste aktörer, ordningsmakten. Om de boende inte känner förtroende för polisen minskar deras benägenhet att anmäla brott, ställa upp som vittnen eller lämna tips till polisen. Det leder också till en ökad otrygghet och en känsla av att vara lämnad utanför. Det låga förtroendet för polisen bidrar vidare till framväxten av ett polishat, där man sprider nidbilder och desinformation.