bet · H201FöU3 · 2014-12-01 00:00:00 — betänkande 2014/15:FöU3 rapporter om regeringens och Försvarsmaktens genomförande av beslut om försvaret har granskat regeringens och Försvarsmaktens genomförande av vissa av beslut om försvaret för perioden –2014. De granskningar som har presenterat har redovisats i tre rapporter som överlämnat till regeringen . Regeringen har valt att behandla de tre rapporterna i en skrivelse. Där framgår regeringens bedömning av iakttagelser och vilka eventuella åtgärder som regeringen vidtar. I detta betänkande behandlar utskottet såväl skrivelsen som en följdmotion (SD). Utskottet konstaterar i betänkandet att det svenska försvaret varit föremål för kraftiga förändringar och reformer under sin omställningsperiod, vilket ofrånkomligen lett till komplexa utmaningar. menar utskottet att detta inte förminskar allvaret i den kritik fört fram i sina rapporter. Då utskottet konstaterat att regeringen aviserat en rad förbättringar inom ramen för inriktningspropositionen 2015 framhålls att inte bör föregripa resultatet av det arbetet. I betänkandet finns tre reservationer (SD) och ett särskilt yttrande (V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut ............................................................... Redogörelse för ärendet .................................................................................. Ärendet och dess beredning.......................................................................... Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret.......... Försvaret - en utmaning för staten.............................................................. Försvarsmaktens omställning, punkt 1 (SD) ....................................... Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret, punkt 2 (SD)........................................................................ Försvaret - en utmaning för staten, punkt 3 (SD) ................................ Försvaret - en utmaning för staten, punkt 3 (V) ........................................ Förteckning över behandlade förslag............................................................ Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2014/15:49 av m.fl. (SD) yrkande 1 och lägger skrivelse 2013/14:255 till handlingarna. Reservation 1 (SD) 2.Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret 2014/15:49 av m.fl. (SD) yrkande 3. Reservation 2 (SD) 3.Försvaret - en utmaning för staten 2014/15:49 av m.fl. (SD) yrkande 2. Reservation 3 (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (FP), (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (S), (C), (MP), (M), (S), (V), (KD), (S), Dag Klackenberg (M) och (SD). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2013/14:255 rapporter om regeringens och Försvarsmaktens genomförande av beslut om försvaret. har granskat försvarsområdet 2010–2014 vilket utmynnat i ett antal rapporter. De granskningar som har presenterat har redovisats i tre rapporter: Försvaret – en utmaning för staten, Försvarsmaktens omställning (RiR 2014:4), Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret (RiR 2014:7) och Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 (RiR 2014:8). överlämnade rapporterna till regeringen , och . Regeringen har valt att behandla de tre rapporterna i en skrivelse där regeringens bedömning av iakttagelser framkommer tillsammans med de åtgärder som regeringen eventuellt avser vidta. En följdmotion har väckts med anledning av skrivelsen. har gjort en serie med granskningar av försvarets förmåga. har i sin bakgrund till arbetet framhållit att Försvarsmakten under har genomgått en stor omställning och att det därför finns ett värde i att närmare undersöka om omställningen har varit tydlig och transparent. arbete har syftat till att granska hur både regeringen och Försvarsmakten har återredovisat och följt upp viktiga delar av omställningen. En utgångspunkt har varit att målen och resultaten ska vara tydliga när viktiga beslut ska fattas och att tydlighet och transparens skapar en trovärdighet för hur statens medel används. Därutöver understryker att hög effektivitet och god hushållning med statens medel ska eftersträvas på försvarsområdet, precis som på andra utgiftsområden. syfte har varit att granska hur Försvarsmakten har förändrats och om detta har redovisats på ett tydligt sätt. En viktig del har varit att närmare undersöka hur Försvarsmakten har förändrats. Granskningen har även inriktats mot styrningen av omställningen och hur regeringen och Försvarsmakten har återredovisat och följt upp omställningen. Den har varit inriktad mot förutsättningarna för och allmänheten att följa innebörden av Försvarsmaktens omställning. har gått igenom omställningen och granskat om det utifrån offentligt och öppet tryck har presenterats tydliga resultat. har gått igenom mål och krav i försvars- och inriktningsbesluten och hur Försvarsmakten har tolkat sitt uppdrag. I granskningarna studeras förändringen av Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation samt hur Försvarsmaktens insatsverksamhet har utvecklats. Vidare har undersökt regeringens återredovisning och uppföljning och Försvarsmaktens redovisningar. Av beslut om regeringens inriktningsproposition följde ett stort framtida åtagande för Försvarsmakten. Personalförsörjningen övergick till att bedrivas utifrån frivillighet, och nya personalkategorier infördes. Förändring och bemanning har syftat till att skapa en tillgänglig och användbar försvarspolitisk resurs. Tiden efter inriktningspropositionen har kännetecknats av detta reformarbete. Försvarsmakten planerade för en omställningsprocess som sträcker sig över innan alla förbanden är bemannade, utrustade och når full operativ förmåga. Med beslutet om inriktningspropositionen fastställdes också att finansieringen av omställningen skulle ske med utgångspunkt i de ekonomiska nivåer regeringen beräknade i budgetpropositionen 2009. Regeringen betonade att reformarbetet skulle bedrivas i den takt ekonomin tillät. Eftersom satsningen på en tillgänglig och användbar insatsorganisation innebär ökade förbandskostnader behövde medel hämtas från annat håll i organisationen. Försvarsmakten som helhet har behövt genomföra kostnadsreducerande åtgärder. menar att detta har ställt den s.k. stödverksamheten i fokus för rationaliseringar och besparingar och på att få ned kostnaderna för materiel. har kraven på användbarhet, tillgänglighet och flexibilitet skärpts väsentligt. Försvarsmakten arbetar med att införa en ny insatsorganisation parallellt med att lösa myndighetens uppgifter. Det årliga anslaget till Försvarsmakten är . slutgranskning syftar till att samlat granska regeringens och myndigheternas genomförande av beslut och övriga intentioner om försvaret. Utskottets förslag i korthet Utskottet konstaterar att regeringens aviserade förbättringar inom ramen för inriktningspropositionen 2015 skulle öka utskottets möjligheter att följa kopplingen mellan mål, genomförda insatser och uppnådda resultat framöver. Utskottet vill inte föregripa det pågående förbättringsarbetet och understryker vikten av att det resulterar i tydligare målsättningar och krav för det militära försvaret. Därmed avslås motion 2014/15:49 av m.fl. (SD) yrkande 1. Utskottet föreslår dessutom att regeringens skrivelse rapporter om regeringens och Försvarsmaktens genomförande av beslut om försvaret (skr. 2013/14:255) läggs till handlingarna. Jämför reservation 1 (SD). konstaterade i sin granskning Försvarsmaktens omställning (RiR 2014:4) att det svenska försvaret har förändrats i grunden. Det tidigare invasionsförsvaret, som var styrt och utformat för att försvara landet mot hotet om ett väpnat angrepp, har till stora delar avvecklats. I stället har det skett en utveckling mot ett insatsförsvar med flexibilitet och användbarhet som ledord, som med kort varsel ska kunna genomföra såväl nationella som internationella insatser. samlade bild är att mycket information och resultat kring denna förändring har presenterats genom redovisning och uppföljning. Men i flera viktiga avseenden framhålls att det finns brister i fråga om tydlighet och transparens. Granskningen visar även att förutom att Försvarsmaktens struktur och resurser har förändrats, så har Försvarsmaktens inriktning svängt ganska kraftigt över tiden. menar att detta förstärker vikten av tydlighet och transparens i redovisningen av resultat, så att det finns goda underlag för framtida beslut om utveckling av myndigheten. Granskningen visar bl.a. att de mål för försvarsbesluten som har legat till grund för reformeringen genomgående har varit breda och öppna för tolkning. Det betyder i sin tur att det har varit viktigt att tydligt redogöra för innebörden av målen. Här har det funnits ett problem när det gäller återredovisningen, eftersom regeringen och Försvarsmakten i en begränsad utsträckning har tydliggjort den närmare innebörden av ställda mål och krav. Enligt bedömning har det genom de tre försvarsbesluten skett en gradvis förskjutning av inflytande från till regeringen. beslut om mål och krav på operativ förmåga har fått en mer övergripande karaktär. Det har i sin tur lämnat ett större utrymme för regeringen att förvalta beslutet genom sin styrning av Försvarsmakten. Konsekvensen av detta är bl.a. att det blir svårare att på ett tydligt sätt redovisa och följa upp beslut, vilket gör det svårare för att värdera Försvarsmakten. En försämrad transparens och tydlighet har även enligt bedömning negativ inverkan på förutsättningarna för effektivitet och hushållning. Eftersom styrande ingångsvärden ur försvarsbesluten varit mycket breda, har Försvarsmaktens tolkning av sitt uppdrag legat inom ramen för regeringens och beslut, som mindre uppenbara skillnader i beslut har följts av stora förändringar i fråga om Försvarsmaktens inriktning. Även detta talar för vikten av tydlighet och transparens när det gäller resultat och uppföljning. Enligt bedömning hade tydligheten och transparensen ökat om regeringen mellan olika försvarsbeslut tydligare hade förklarat innebörden av nya mål och krav i förhållande till tidigare mål och krav i sin redovisning. Den närmare innebörden av nya försvarsbeslut och ändrade uppgiftsformuleringar framgår bara delvis i regeringens propositioner. Regeringens bedömning av Försvarsmaktens förmåga har enligt i flera avseenden varit tveksam. Ett övergripande problem är att regeringen i sin bedömning speglar det gångna året utan att i någon större utsträckning jämföra med tidigare års förmågebedömningar. Det gör att bedömningen är svår att förhålla sig till. I förmågebedömningarna har emellertid regeringen och Försvarsmakten i ökad utsträckning hänvisat till att myndigheten har löst sina uppgifter, vilket bara delvis ger svar på Försvarsmaktens operativa förmåga. En central del av myndighetens existens handlar om att vara en försäkring, snarare än om att användas. Den löpande verksamheten fungerar därför bara i en begränsad utsträckning som ett mått på vad Försvarsmakten ska klara av. Vidare framgår att regeringen och Försvarsmakten lägger stor vikt vid att hänvisa till olika omvärldslägen när de bedömer Försvarsmaktens förmåga. Här uppstår en oklarhet eftersom i gällande inriktningsbeslut i ställda operativa krav inte hänvisar till omvärldsbedömningar på detta sätt. Det gör det oklart hur förmågebedömningen förhåller sig till beslut. Yt- terligare en oklarhet uppstår eftersom det saknas en närmare redogörelse för den säkerhetspolitiska bedömningen i sig. Det framgår inte heller om regeringen och Försvarsmakten har utgått från samma säkerhetspolitiska bedömning eller inte. kan konstatera att det är svårt att få en samlad bild av utvecklingen av Försvarsmaktens insatsorganisation över . Det saknas en ackumulerad redovisning utifrån respektive försvarsbeslut, vilket gör det svårt att få en totalbild av genomförandet i insatsorganisationen. Även när det gäller omvandlingen av Försvarsmaktens grundorganisation finns det brister i regeringens information till . Regeringen har redogjort för strukturomvandlingen på ett summariskt sätt som har handlat om huruvida omstruktureringen har gått enligt plan eller inte. menar att den övergripande centrala uppföljningen av Försvarsmaktens omställning har varit begränsad i förhållande till omfattningen och betydelsen av den reformering som har ägt rum. Den har inte varit heltäckande, vare sig tidsmässigt eller innehållsmässigt i förhållande till respektive försvarsbeslut. På så vis har regeringens löpande rapportering bara delvis kompenserats av mer övergripande uppföljning. Detta talar för att det behövs ett utpekat ansvar för en samlad uppföljning av Försvarsmaktens utveckling, som ett komplement till den övriga rapporteringen. menar att generellt hållna målsättningar påverkar förutsättningarna för bl.a. uppföljning. tar inte ställning till gällande mål och krav i sig, men menar att förutsättningarna för styrning och för insyn skulle kunna stärkas om mål och krav förtydligades. rekommenderar därför att målen för det militära försvaret och kraven på operativ förmåga förtydligas genom exempelvis delkrav för att skapa tydligare förutsättningar för styrning och uppföljning. Vidare är det bedömning att regeringen bör se över möjligheten att i en ökad utsträckning använda jämförelser och mer sammanhängande information med relevanta förklaringar kopplade till beslut. rekommenderar därför regeringen att •lämna tydligare information med en tydligare koppling till beslut med en ökad grad av jämförbarhet mellan olika år och i förhållande till beslut; det kan exempelvis handla om utvecklingen av Försvarsmaktens insatsorganisation, grundorganisation och förmåga •formulera bedömningen av operativ förmåga så att det inte uppstår oklarheter om vad det är som har bedömts; det handlar om att tydliggöra om bedömningen görs mot krav eller mot kraven för att lösa det gångna årets uppgifter; det handlar även om att närmare förklara relationen mellan hänvisningar till säkerhetspolitiska förhållanden och bedömningen av förmåga •förklara på ett mer utförligt sätt innebörden av eventuella förändringar av mål och krav i förhållande till tidigare mål och krav, särskilt i samband med övergången mellan försvars- eller inriktningsbeslut •stärka den centrala och övergripande uppföljningen av försvarsbesluten, förslagsvis genom att i kommande inriktningsproposition föreslå och peka ut ansvar för regelbunden och samlad uppföljning av försvars- eller inriktningsbeslut och den fortsatta utvecklingen av Försvarsmakten. Förutom att Försvarsmaktens redovisning riktar sig till regeringen bidrar Försvarsmakten genom sin öppna redovisning även till insyn och allmänhetens förståelse för Försvarsmakten. Frågan är viktig, inte minst i ljuset av Försvarsmaktens stora omställning med bl.a. ett nytt personalförsörjningssystem baserat på frivillighet, som inte ger samma naturliga allmänna insyn som det tidigare värnpliktssystemet. ger därför följande rekommendationer till Försvarsmakten: •Försvarsmakten bör tydligare relatera sin information till innebörden av ändrade mål och krav i förhållande till tidigare mål och krav, särskilt i samband med övergången mellan försvars- eller inriktningsbeslut. I Försvarsmaktens redovisning kan även i högre grad ingå jämförelser och beskrivningar över längre tidsförlopp. •Försvarsmakten bör tydliggöra förhållandet mellan vad myndigheten har för förmåga, givet ställda krav, och vad Försvarsmakten har löst för uppgifter. Det handlar även om att närmare förklara förhållandet mellan säkerhetspolitiska förhållanden och bedömningen av förmåga. Regeringens bedömning och åtgärder Regeringen framhåller i sin skrivelse att den instämmer i vikten av en tydlig och transparent informationsgivning och resultatredovisning. Regeringen menar att det är viktigt att utskott preciserar sina behov av information och för en aktiv resultatdialog med regeringen. I fråga om de ekonomiska förutsättningarna för reformeringen av Försvarsmakten har information lämnats till – inom ramen för de senaste årens budgetpropositioner. I skrivelsen framhålls att regeringen redovisat sin bedömning av bl.a. finansieringen av reformen och vilka åtgärder som regeringen vidtagit bl.a. när det gäller effektiviseringar och förbättrad ekonomisk styrning och uppföljning. Regeringen bedömer dock att det i samband med arbetet med den kommande försvarspolitiska inriktningspropositionen kan övervägas om målsättningar och krav för det militära försvaret skulle kunna förtydligas. Försvarsberedningens rapport och Försvarsmaktens underlag inför propositionen bör vara viktiga utgångspunkter för detta arbete. Vidare bedömer regeringen att tydligare målsättningar och tidsaspekter för när dessa målsättningar ska vara uppnådda kan övervägas inom ramen för arbetet med den kommande försvarspolitiska inriktningspropositionen. Enligt det uppdrag som regeringen har gett Försvarsmakten när det gäller att redovisa underlag till regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition 2015 ska Försvarsmakten föreslå hur krav för respektive krigsförbands krigsduglighet bör utformas och föreslå en metod för att mäta och följa upp förbandens utveckling i förhållande till kraven. Vidare ska Försvarsmakten redovisa när respektive krigsförband bedöms uppnå detta krav. Den redovisning Försvarsmakten lämnar kommer att utgöra ett viktigt underlag för det vidare arbetet. Regeringen konstaterar således att ett arbete har inletts för att förbättra och i vissa avseenden fördjupa resultatredovisningen inom ramen för bl.a. de årliga Regeringen bedömer att Försvarsmakten har en ökad förståelse för vikten av en utvecklad och fördjupad resultatredovisning och att myndighetens pågående arbete lägger en grund för detta. därmed att rekommendation är omhändertagen. instämmer dock i iakttagelse att arbetet med att förbättra spår- barheten mellan förbandens uppgift, förbandens förmåga och uppbyggnaden av dem måste fortsätta. Regeringen framhåller i övrigt att informeras löpande. porteringen till utvecklas och anpassas utifrån behov av information och vad som ur sekretessynpunkt är möjligt att redovisa. ingen bedömer slutligen att rekommendationer kan övervägas inom ramen för arbetet med nästa försvarspolitiska inriktningsproposition som regeringen enligt skrivelsen har för avsikt att lämna till . I motion 2014/15:49 av m.fl. (SD) kräver motionärerna att Försvarsmaktens förmåga i kommande budgetpropositioner ska redovisas utifrån hur väl det senaste försvarsbeslutet har uppfyllts (yrkande 1). I motionen framhålls att som budgetlagen kräver att regeringen ska redovisa de resultat som uppnås i förhållande till de mål som har beslutat om så har budgetpropositionerna enligt blivit mindre informativa. Motionärerna menar att regeringen i sin skrivelse antyder att de skulle ha blivit mer informativa. Även om Försvarsmaktens förmåga redovisas i propositionerna så redovisas den i förhållande till föregående år och inte till de mål för Försvarsmakten som har beslutat om, vilket motionärerna ser som mer önskvärt. I motionen understryks att beslut har varit så allmänt utformade när det gäller försvaret och dess framtid att det är tveksamt om det över huvud taget har varit möjligt för ledamöter att inse vilka följderna blivit av de försvars- och inriktningsbeslut man har fattat. Motionärerna menar därför att regeringen i framtida budgetpropositioner inte enbart ska redovisa en bedömning kopplad till det gångna årets verksamhet utan också redovisa hur Försvarsmaktens måluppfyllnad utvecklats i relation till det senaste försvars- och inriktningsbeslutet. Det svenska försvaret har varit föremål för kraftiga förändringar och reformer under sin omställningsperiod. Det medför ofrånkomligen komplexa utmaningar. förminskar det inte allvaret i kritiken eller behovet av att regeringen vidtar åtgärder och på ett tydligt sätt redovisar dessa för . Utskottet ser därför allvarligt på den kritik som redovisas med anledning av granskning. pekar på brister i fråga om både tydlighet och transparens i omställningen av försvaret. Myndighetens granskning visar bl.a. att målen som beslutats som grund för reformeringen genomgående varit breda och öppna för tolkning. Utskottet behandlade frågor om målen för utgiftsområdet i budgetbetänkandet (bet. 2014/15:FöU1) och välkomnade då de förbättringar som gjorts av resultatredovisningen till . Utskottet delade regeringens bedömning att de förslag som lämnades av utredningen för försvarsmateriel (SOU 2014:15) utgjorde en viktig del i det fortsatta förbättringsarbetet. förväntade sig utskottet att arbetet intensifieras ytterligare och att förbättringsarbetet inte endast begränsas till materielförsörjningen. Utskottet vill återigen understryka att förbättringar med anledning av inriktningspropositionen 2015 lägger en grund för utskottets möjligheter att följa kopplingen mellan mål, genomförda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag framöver. I skrivelsen redovisar regeringen bedömningen att den i samband med den försvarspolitiska inriktningspropositionen har möjlighet att överväga om målsättningar och krav för det militära förvaret skulle kunna förtydligas. Regeringen framhåller dessutom att Försvarsmakten dels ska föreslå hur krav för krigsförbandens krigsduglighet bör utformas, dels ska föreslå en metod för att mäta och följa upp förbandens utveckling i förhållande till kraven. Utskottet konstaterar att det bör innebära en förbättring att redovisningen till av förmågebedömningar nu görs i förhållande till beslut och tydliggjorda krav och mål i stället för till det gångna årets uppgifter och omvärldsbedömningar. Utskottet anser att arbetet med att förbättra redovisningen bör fortsätta. Resultatet av det pågående utvecklingsarbetet bör inte föregripas och utskottet avstyrker därmed motionen. 2014/15:FöU3 UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret Utskottets förslag i korthet Utskottet lägger stor vikt vid att regeringen omhändertar rekommendationer inom ramen för den försvarspolitiska inriktningspropositionen och anser att nödvändiga politiska prioriteringar och välgrundade beslut förutsätter kvalitetssäkrade ekonomiska beräkningar. Utskottet vill inte föregripa det pågående utvecklingsarbetet och utgår från att regeringen i detta strävar efter att tydligt kunna redovisa Försvarsmaktens förmåga i förhållande till de mål beslutar. Därmed avslås motion 2014/15:49 av m.fl. (SD) yrkande 1. Jämför reservation 2 (SD). genomgång av underlaget inför beslutet om försvarets framtida inriktning inom ramen för granskningen Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret (RiR 2014:7) visar att en reformerad personalförsörjning samt en insatsorganisation med hög tillgänglighet och användbarhet bedömdes innebära ökade kostnader. För att ha råd med denna förändring var det nödvändigt att se över och anpassa övriga kostnader inom försvaret. Reformen förutsatte förändrade kostnader men var inte fullt ut beräknad konstaterar att Försvarsmaktens ekonomiska beräkningar i beslutsunderlagen inför inriktningspropositionen avsåg perioden . De verksamhetsmässiga målen som beskrevs låg dock längre fram i tiden. Till exempel beräknades förband i insatsorganisationen inte bli fullt uppfyllda med personal och materiel förrän än 2014. De ekonomiska beräkningarna omfattade en organisation där förbanden skulle ha en lägre personaluppfyllnad än i den färdiga organisationen. Sammantaget innebär detta enligt att beräkningar inte redovisades av vad den fullt utbyggda Försvarsmakten i linje med de principer som angavs i inriktningspropositionen skulle kosta. I stället angav regeringen att ambitions- och kostnadsökningar löpande skulle vägas av mot rationaliseringar och ambitionsminskningar och att reformeringen av försvaret bara kan ske i den takt som ekonomin medger. Underlagen var osäkra och delvis bristfälliga konstaterar att Försvarsmakten påpekade stora osäkerheter i beräkningarna som ingick i underlaget.