bet · H101FöU12 · 2014-06-03 00:00:00 — 2013/14:FöU12 Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser har granskat om Försvarsmakten har förmåga att uthålligt genomföra insatser i den mängd och inriktning som regeringen och har beslutat. har också granskat om regeringen gett Försvarsmakten tillräckliga förutsättningar att planera och genomföra en insatsverksamhet som är uthållig och om erfarenheter har tagits till vara och återredovisats. Regeringen har redovisat sin bedömning av iakttagelser i skrivelse 2013/14:185 om Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser. I detta betänkande behandlar utskottet såväl skrivelsen som den motion som väckts med anledning av skrivelsen. Utskottet föreslår vidare att regeringens skrivelse om Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser (skr. 2013/14:185) läggs till handlingarna. I betänkandet finns en reservation (S, V) och ett särskilt yttrande (S). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser avslår motion 2013/14:Fö6 yrkandena 1 och 2 samt lägger skrivelse 2013/14:185 till handlingarna. Reservation (S, V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), (MP), (KD), (SD), (V), (M) och Abdirizak Waberi (M). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2013/14:185 om Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser och en följdmotion till denna. har granskat om Försvarsmakten har förmåga att uthålligt genomföra insatser i den mängd och inriktning som regeringen och har beslutat. Granskningen har redovisats i rapporten till uthålliga insatser (RiR 2013:22). överlämnade rapporten till regeringen . Regeringen skickade en remiss till Försvarsmakten med önskemål om en redogörelse för vilka åtgärder Försvarsmakten avsåg att vidta med anledning av rekommendationer. Försvarsmaktens svar kom in . Regeringen överlämnade skrivelsen som behandlas i detta betänkande till . har granskat om Försvarsmakten har förmåga att uthålligt genomföra insatser i den mängd och inriktning som regeringen och har beslutat. har också granskat om regeringen gett Försvarsmakten tillräckliga förutsättningar att planera och genomföra en insatsverksamhet som är uthållig och om erfarenheter har tagits till vara och återredovisats. konstaterar att det av propositionen Ett användbart försvar (2008/09:140) som beslut (bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292) baserades på framgår att Försvarsmakten ska ha förmåga att påbörja en insats efter beslut, genomföra kortvariga insatser samt uthålligt delta i långvariga insatser och över tiden hålla ca 2 000 personer ur insatsorganisationen insatta, nationellt och internationellt. Försvarsmakten ska även kontinuerligt kunna delta i upp till fyra förbandsinsatser, varav minst en ska kunna vara av bataljonsstridsgruppsstorlek, samt kunna genomföra strid över hela skalan från lågintensiva till högintensiva konfliktnivåer. I regleringsbreven tillkommer ett tidskrav från regeringen. Där sägs att Försvarsmakten ska utveckla sin förmåga att kunna leva upp till kravet på att ha ca 2 000 personer insatta och kunna delta i upp till fyra förbandsenheter, varav minst en ska kunna vara av bataljonsstridsgrupps storlek. bedömde att en granskning av uthålligheten i Försvarsmaktens insatsverksamhet var nödvändig för att kunna se om reformeringen av försvaret genomförs på det sätt har avsett. Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser Utskottets förslag i korthet lägger skrivelse 2013/14:185 om Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser till handlingarna. Jämför reservation (S, V). övergripande slutsats är att Försvarsmakten varken eller kommer att kunna nå upp till de krav på insatsverksamheten som regeringen och beslutat. bedömer även att förmågan att leva upp till kraven är bristfällig när insatsorganisation 2014 är fullt införd. granskning visar att det inte finns tillräckligt med personal och materiel för att klara de uppgifter Försvarsmakten har vad avser insatser, beredskap och utveckling. har funnit att antalet tillgängliga och planerade markoperativa bataljoner samt antalet stöd- och funktionsförband är gränssättande på ett sätt som gör att målen inte heller kan uppnås. bedömer dessutom att antalet kontinuerligt anställda gruppbefäl, soldater och sjömän (GSS/K) inte räcker till för att både kunna fullgöra nationella uppgifter och genomföra insatser utomlands. Vidare saknas ett betydande antal nyckelkompetenser i insatsorganisationen och dessa måste därmed rekryteras i särskild ordning. beräkningar visar även att Försvarsmaktens materiel inte räcker till för att fullt ut genomföra både nationella och internationella uppgifter i den omfattning som regeringen och har beslutat. Ytterligare en försvårande omständighet är att det bedöms råda en långsiktig obalans inom både förbands- och materielanslaget. Detta kan medföra att nyrekryteringar av personal och planerade anskaffningar av materiel inte fullföljs. Därutöver beskriver att en operativ planering som avser samtliga de krav som regeringen och ställer på insatsverksamheten inte görs. bedömer även att regeringens styrning delvis är otydlig och otillräcklig och att redovisningen till i vissa delar är ofullständig. De huvudsakliga slutsatser som lyfts fram i granskningen är följaktligen: Försvarsmakten behöver utveckla sin metod att redovisa och värdera förmågan till insatser, otillräcklig planering ger bristande förutsättningar för insatsverksamheten det finns betydande brister på personal och förbandsenheter tillgången till materiel riskerar att bli gränssättande för insatser regeringen har delvis gett oklara förutsättningar för insatsverksamheten. Med utgångspunkt i dessa slutsatser redovisar ett antal rekommendationer till såväl regeringen som Försvarsmakten. 1. utvecklar sina metoder att värdera förmågan att genomföra insatser utifrån samtliga mål och krav för insatsverksamheten som regeringen och har beslutat om 2. på eget initiativ prövar förutsättningarna i operativa studier och spel för att få en bild av vad som är gränssättande för att genomföra en insatsverksamhet i den omfattning och med den inriktning som regeringen och har beslutat om, särskilt när det gäller förbandsenheter, personalkategorier och viktig materiel; myndigheten bör därefter informera regeringen om resultatet 3. säkerställer att myndigheten i arbetet med att ta fram förbandsmålsättningar omhändertar behoven av kompetens och viktigare materiel för internationella insatser; Försvarsmakten bör dessutom sammanställa och analysera erfarenheterna av användning av och slitage på insatsmateriel i genomförda insatser 4. tar fram en samlad strategi för hur insatser kan bemannas i rätt antal och med rätt kompetens; strategin bör beakta om särskilda personalkategorier behöver tillkomma i insatser, när de ska rekryteras och på vilka sätt 5. utvecklar hanteringen och kvalitetssäkringen av grunddata om personal och materiel; kategoriseringen av kompetens som används i Försvarsmaktens personaladministrativa it-system (Prio) och i insatsorganisationens register (IOR) bör göras enhetlig; Försvarsmakten bör även säkerställa att uppgifter om behov av och tillgångar på materiel inom olika förband finns lätt tillgängliga. 6. ser till att en operativ studie görs över vilka krav som ska gälla framöver för insatsverksamheten, särskilt när det gäller insatsorganisationens utformning, bemanning och materielförsörjning; arbetet bör omfatta långsiktiga och övergripande prioriteringar mellan insatser nationellt och internationellt, beredskap samt utveckling av insatsorganisationen 7. förtydligar viktiga begrepp i styrningen såsom insatser, uthålligt och över tiden och klargör vilka tids- och antalskrav som ska gälla för Försvarsmaktens insatsverksamhet; regeringen bör även tydliggöra om personer som deltar i nationella insatser, i EU:s stridsgrupper och i räddnings-, evakuerings- och förstärkningsoperationer ska räknas in i kravet på ca 2 000 personer i insatser. 8. ställer tydligare krav på Försvarsmaktens återrapportering när det gäller samtliga mål och krav för insatsverksamheten och redovisar detta till . Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen bedömer att de antaganden och utgångspunkter som ligger till grund för granskning är alltför begränsade. Regeringen menar därför att det är svårt att bedöma och ta ställning till de långtgående slutsatser som dras i rapporten. Regeringen konstaterar att målet om att Försvarsmakten över tiden ska kunna hålla ca 2 000 personer ur insatsorganisationen insatta, nationellt och internationellt, och kontinuerligt delta i upp till fyra förbandsinsatser , problematiseras i inriktningspropositionen (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). I propositionen framhåller regeringen att man bör ha den samlade effekten som utgångspunkten för Försvarsmaktens utformning av sin förmåga, inte ett kvantitativt mål för förmågans omfattning. I detta avseende konstaterar regeringen att Försvarsmakten i årsredovisningarna –2013 uppger att myndigheten löser tilldelade uppgifter, när det gäller både nationella och internationella insatser. Vidare konstaterar regeringen att de mål och krav som granskar endast utgör en del av de förmågekrav som ställs på Försvarsmakten. Regeringen vill betona att de sammantagna mål och krav som ställs på Försvarsmakten även måste beaktas i en värdering av Försvarsmaktens förmåga. Regeringen konstaterar vidare att Försvarsberedningen kommer att överlämna en försvarspolitisk rapport med förslag till utveckling av det svenska försvaret efter 2015. Rapporten kommer att utgöra en grund för den försvarspolitiska inriktningsproposition som regeringen planerar att lämna till . Regeringen avser att överväga vissa av rekommendationer inom ramen för arbetet med nästa försvarspolitiska inriktningsproposition. Åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen konstaterar i skrivelsen att ett antal åtgärder har vidtagits av Försvarsmakten som bedöms motsvara rekommendationer. Regeringen redovisar dessutom sin avsikt att följa Försvarsmaktens fortsatta arbete inom området. Vad gäller de rekommendationer lämnat redovisar regeringen både vidtagna och planerade åtgärder. Försvarsmakten genomförde en värdering av insatsorganisationen utifrån en förnyad och utvecklad spårbarhetsmodell. förmåga värderas mot bakgrund av operativa och taktiska uppgifter, vilka i sin tur utgår från de krav som regeringen och har beslutat om. Regeringen instämmer i bedömning att Försvarsmakten bör utveckla sina metoder att värdera förmågan att genomföra insatser utifrån befintlig insatsorganisation. Regeringens bedömning är dock att rekommendation om att utveckla metoder för förmågeutveckling är omhändertagen med de åtgärder som Försvarsmakten har vidtagit och planerar att vidta. I skrivelsen framhålls vidare att Försvarsmakten gjort en bedömning av tillgängligheten på förband för internationella insatser över tiden, bl.a. i samband med processen för att ta fram budgetunderlag. Försvarsmakten har redovisat sin avsikt att se över och utveckla metoderna för denna process. Regeringen bedömer att förutsättningarna och gränserna för att genomföra beslutad insatsverksamhet inte nödvändigtvis behöver prövas genom studier och spel, utan att de kan bedömas på andra sätt. Regeringen konstaterar i det sammanhanget att Försvarsmakten har genomfört bedömningar av tillgängligheten på förband för internationella insatser över tiden. Regeringen redovisar dessutom att man fortsätter att följa myndighetens arbete inom detta område. Av skrivelsen framkommer att Försvarsmakten arbetar med att säkerställa att insatsorganisationen har relevant materiel för de uppgifter som bedömts vara dimensionerande, nationellt och internationellt, i takt med förbandens tillväxt. I enlighet med rekommendation avser Försvarsmakten dessutom att genomföra fortsatta analyser av användning av och slitage på den materiel som använts i insatser. Vad gäller rekommendation om att beakta detta i arbetet med att ta fram förbandsmålsättningarna menar regeringen att det vore olämpligt att föregripa den försvarspolitiska inriktningspropositionen som följer av Försvarsberedningens försvarspolitiska rapport med förslag till utveckling av det svenska försvaret efter 2015. Regeringen framhåller att Försvarsmakten genomför ett omfattande arbete för att utveckla en samlad och hållbar strategi för personalförsörjningen av insatsorganisationen. Detta arbete inkluderar en översyn av den numerär och de kompetenser som krävs för att den beslutade organisationen ska generera den operativa effekt som efterfrågas. Regeringen bedömer därför att rekommendation är omhändertagen med de åtgärder som Försvarsmakten har vidtagit och planerar att vidta. Regeringen redovisar även att Försvarsmakten har inlett ett arbete i syfte att bl.a. utveckla kompatibiliteten mellan Prio och insatsorganisationens register. Regeringen bedömer att de åtgärder som Försvarsmakten har vidtagit omhändertar rekommendation. När det gäller rekommendation att genom operativa studier klargöra vilken prioritering som ska gälla mellan insatser nationellt och internationellt, konstaterar regeringen att prioriteringar av det slag som rekommenderar genomförs löpande, i synnerhet inför beslut om internationella insatser. Regeringen anför i skrivelsen att rekommendation övervägs inom ramen för arbetet med nästa försvarspolitiska inriktningsproposition som följer av Försvarsberedningens försvarspolitiska rapport med förslag till utveckling av det svenska försvaret efter 2015. Regeringen anför att man avser att överväga rekommendation om att förtydliga viktiga begrepp i styrningen såsom insatser, uthålligt och över tiden. Regeringen avser även att klargöra vilka tids- och antalskrav som ska gälla för Försvarsmaktens insatsverksamhet inom ramen för arbetet med nästa försvarspolitiska inriktningsproposition. har framhållit att regeringen bör ställa tydligare krav på Försvarsmaktens återrapportering om samtliga mål och krav för insatsverksamheten och redovisa detta till . Regeringen bedömer att det kan finnas anledning att se över återrapporteringskraven efter att en försvarspolitisk inriktningsproposition har överlämnats till . Hur insatsorganisationen utvecklas redovisar regeringen löpande till . Detta sker bl.a. genom de årliga budgetpropositionerna. Regeringen anför i skrivelsen att styrningen av myndigheterna ses över löpande och framhåller avsikten att överväga de rekommendationer som gett regeringen inom ramen för arbetet med nästa försvarspolitiska inriktningsproposition. Slutligen anför regeringen att den informerar löpande om läget i utvecklingen av insatsorganisationen, bl.a. genom budgetpropositionen, och ett det inte finns anledning till ytterligare åtgärder utöver de som i skrivelsen. Regeringen anser att är slutbehandlad i och med att skrivelsen redovisas. I motion 2013/14:Fö6 av m.fl. (S) framhåller motionärerna att regeringen inför nästa regleringsbrev till Försvarsmakten ska ha utarbetat tydligare mål, kvalitativa och kvantitativa, för Försvarsmaktens återrapportering i fråga om samtliga krav för insatsverksamheten (yrkande 1). I motionen understryks även vikten av att påbörja arbetet med att utveckla och förtydliga begrepp som är grundläggande för styrningen av Försvarsmaktens insatsförmåga för att kunna tillämpa dessa i försvarspolitiska inriktningspropositionen 2015 och vid återrapportering till . Utskottet konstaterar att det är svårt att ta ställning till de långtgående slutsatser som har dragit eftersom antagandena och utgångspunkterna i granskningen är alltför begränsande. Vidare kan utskottet konstatera att löpande har informerats om Försvarsmaktens insatser genom regeringens redovisningar i budgetpropositionerna. Därutöver har utskottet haft möjlighet att begära in ytterligare information kring dessa frågor. Utskottet noterar att regeringen har kunnat redovisa att Försvarsmakten för perioden 20102013 har löst sina uppgifter både avseende nationella och internationella insatser. Regeringen har betonat de sammantagna mål och krav som ställs på Försvarsmakten och beaktat dem i värderingen av myndighetens förmåga. Utskottet vill understryka vikten av att regeringen även fortsättningsvis eftersträvar en kontinuerlig återrapportering samt konstaterar att det vidtagits åtgärder som motsvarar rekommendationer och att regeringen kommer att överväga ytterligare åtgärder inom ramen för arbetet med nästa försvarspolitiska inriktningsproposition. Utskottet bedömer att det fortsatta arbetet på så sätt kan ske med en nödvändig helhetssyn och med utgångspunkt i de krav och mål Försvarsberedningen presenterade . Därutöver kan utskottet konstatera att regeringen löpande ser över myndighetsstyrningen. Utskottet delar regeringens bedömning att kan anses vara slutbehandlad. Vidare vill utskottet inte föregripa det förbättringsarbete som regeringen överväger att integrera inför nästa försvarspolitiska inriktningsproposition. Utskottet anser därför att det inte finns anledning att vidta ytterligare åtgärder och föreslår att skrivelse 2013/14:185 om Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser läggs till handlingarna och att motionen avslås. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser (S, V) av (S), (S), (S), (S), (S), (S) och (V). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller motion 2013/14:Fö6 yrkandena 1 och 2 samt lägger skrivelse 2013/14:185 till handlingarna. har i sin granskning kommit till slutsatsen att Försvarsmakten varken nu eller kommer att kunna nå upp till de krav på insatsverksamheten som regeringen och har beslutat om. Kritik riktas bl.a. mot att det inte finns tillräckligt med personal för att klara insatser, beredskap och utveckling. Man pekar på långsiktig obalans i såväl materiel- som förbandsanslaget. Regeringens styrning bedöms som otillräcklig och redovisningen till som till vissa delar ofullständig. Det fastlagda målet är att Försvarsmakten ska ha förmåga att över tiden hålla ca 2 000 personer ur insatsorganisationen insatta nationellt och internationellt. granskning visar att detta inte har genomförts. Regeringen väljer att tona ned sitt misslyckande genom en bortförklaring och genom att ge målet en annan innebörd än den ursprungliga. Regeringens bedömningar i skrivelsen öppnar för frågan om varför man föreslår tydliga kvantitativa mål när betydelsen av dessa i ett senare skede kraftigt tonas ned. Agerandet ger ett inkonsekvent intryck. Vi vill i stället understryka att tydliga och kvantitativa mål är relevanta instrument i myndighetsstyrningen. föreslår förtydliganden av innebörden av begrepp som insatser, uthålligt och över tiden och vi anser att det är nödvändigt att utan dröjsmål påbörja ett förbättringsarbete med utgångspunkt i dessa rekommendationer. Vad gäller kravet på bättre återrapportering till redovisar regeringen att det kan finnas anledning att se över återrapporteringskraven efter att en försvarspolitisk inriktningsproposition har överlämnats till . Regeringens intention är således att bära med sig samma brister som påtalat i denna granskning även när kraven för nästa försvarsbeslutsperiod formuleras. Vi menar att regeringens sätt att kommentera förslag bär passivitetens prägel. För att nå den efterfrågade effekten och en fullgod återrapportering anser vi att en tydlig målstyrning krävs och att förbättringsarbetet bör påbörjas . Risken är annars uppenbar att det underlag som tar sikte på inriktningspropositionen inte svarar upp mot krav. Vi anser även att återrapporteringen till behöver utvecklats för att nå en acceptabel nivå. har legitima krav på att regeringens förbättringsarbete när det gäller såväl styrningen av insatsverksamheten som återrapporteringen till av densamma bör ske med en högre ambitionsnivå än den som redovisas i regeringens skrivelse. Vad som anförts ovan bör ge regeringen till känna som sin mening. Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser (S) (S), (S), (S), (S), (S) och (S) anför: pekar i sin granskning Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser på att det råder långsiktig obalans i såväl materiel- som förbandsanslaget. Vi menar att regeringen inte har tagit ansvar för detta. Regeringen skulle kunna fatta de beslut som krävs för att möjliggöra att den nya insatsorganisationen förverkligas. De mål som riksdag och regering satt för Försvarsmaktens verksamhet måste finansieras här och . Vi socialdemokrater vill återigen påminna om att vi lämnat konkreta förslag på hur dessa problem kan hanteras redan under innevarande år. I den motion vi lämnade i anslutning till vårpropositionen föreslår vi att förs över till dels förbandsverksamheten, dels materielanslaget. Därmed skulle kunna bidra till en ökad övningsverksamhet i förbanden och till att möta Försvarsmaktens redovisade behov när det gäller materielförnyelse . Den ekonomiska ram som föreslogs för internationella insatser i höstens budgetproposition kommer inte att tas i anspråk. står inför en nedtrappning i flera av de internationella operationer vi deltar i. Kosovomissionen avvecklas och engagemanget i trappas ned. ska som nation vara beredd att delta tillsammans med andra länder i operationer som syftar till gemensam säkerhet och fred. Vårt engagemang är långsiktigt och tydligt på denna punkt. Situationer då missioner behövs kan uppstå och nya åtaganden kan bli aktuella. Vi noterar dock att beslut har fattats om att använda totalt på anslag 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt enligt myndighetens kvartalsrapport som redovisades . Den totala ramen för anslaget uppgår till . Vi bedömer därför att vår föreslagna överföring från anslaget för Försvarsmaktens insatser internationellt blir möjlig utan negativa konsekvenser för de viktiga internationella insatser som Försvarsmakten genomför. har pekat på obalans i såväl Försvarsmaktens materiel- som förbandsanslag. Det är ett problem som finns här och . Vi socialdemokrater vill medverka till politiska lösningar här och . Regeringen har att välja mellan att bidra till att komma till rätta med denna obalans eller att fortsätta göra partitaktik av försvarsfrågan och att i stället utlova medel som i sin huvudsak ska betalas ut av den regering som kommer att röstas fram i valet . har gjort en omfattande granskning när det gäller Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser. Granskningen överlämnades till regeringen den 17 december 2013.Ett antal viktiga punkter är värda att notera när det gäller granskningens resultat.1.Riksrevisionens övergripande slutsats är att Försvarsmakten varken eller kommer att nå upp till de krav på insatsverksamhet som regeringen och beslutat.2.Riksrevisionens granskning visar att det inte finns tillräckligt med personal och materiel för att klara de uppgifter som Försvarsmakten har vad avser insatser, beredskap och utveckling.3.Riksrevisionen har funnit att antalet tillgängliga och planerade markoperativa bataljoner samt antalet stöd- och funktionsförband är gränssättande på ett sätt som gör att målen inte heller kan uppnås.4.Riksrevisionen bedömer dessutom att antalet kontinuerligt anställda gruppbefäl, soldater och sjömän inte räcker till för att kunna fullgöra nationella uppgifter och genomföra insatser utomlands.5.Vidare saknas ett betydande antal nyckelkompetenser i insatsorganisationen, som därmed måste rekryteras i särskild ordning.6.Riksrevisionens beräkningar visar även att Försvarsmaktens materiel inte räcker till för att fullt ut genomföra både nationella och internationella uppgifter i den omfattning som regering och riksdag beslutat.7.Ytterligare en försvårande omständighet är enligt Försvarsmakten att en långsiktig obalans råder inom både förbands- och materielanslaget.