bet · H201KU10 · 2014-11-27 00:00:00 — JO prövar flera ärenden som gäller hanteringen av framställningar om att få ut allmänna handlingar. I ett flertal beslut har JO uttalat att besked i en utlämnandefråga normalt bör lämnas som begäran har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Dessutom är ett visst dröjsmål ofrånkomligt om framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material. Då kan det vara lämpligt att successivt lämna besked om vad som kan lämnas ut (se t.ex. JO-beslut med dnr 611-2008). 4 VISSA ÄRENDEN I : ÖVERKLAGANDEN OCH BEGÄRAN OM ALLMÄN kom det in flera anmälningar till JO från journalister om fram- ställningar om att ta del av utdrag ur administrativa system (JO-beslut , dnr 639-2012, dnr 2463-2012 och dnr 2732- Anmälningarna aktualiserade likartade frågeställningar och behandla- des därför gemensamt av JO i en relativt utförlig granskning (redog. 2013/14:JO1 s. 31 f. och s. 585 f.). I samband med JO:s utredning uppmanades att i sitt yttrande över klagomålen särskilt redogöra för sin organisation och sina handläggningsrutiner vid framställningar om att ta del av allmänna handlingar. I JO:s efterföljande bedömning framhölls att den nor- mala beredningsgången vid prövning av frågor om handlingsutlämnande i Re- geringskansliet inte är angiven i dess instruktion och att yttrande inte hade kastat något ytterligare ljus över vilka handläggningsrutiner JO påtalade att handläggningen verkade ske ad hoc, utan till- räckligt stöd i fasta rutiner eller principer, och att organi- sation inte tycktes vara anpassad till de krav som följer av gällande bestäm- melser om tillgång till allmänna handlingar. I sitt beslut uttalade JO kritik mot för grundläggande brister i organisation, ansvarsförhållanden och rutiner när det gäller utlämnande av allmänna handlingar. JO betonade att det är särskilt vik- tigt att regeringens kansli respekterar allmänhetens insynsrätt. sekretessprövningar som fördröjer utlämnandet anfördes att en viss tidsutdräkt bör godtas om den framstår som rimlig men att samma grundlagskrav gäller för sekretessprövningen som för handläggningen av handlingsutlämnandefrå- gor i övrigt, nämligen att uppgiften ska prioriteras framför den löpande verk- I ett beslut (dnr 6276-2012, dnr 6867-2012, dnr 1112-2013, dnr 2786-2013 och dnr 3107-2013) uttalade JO kritik mot Utrikes- departementet, som i flera fall inte uppfyllt grundlagens krav på att allmänna handlingar ska lämnas ut skyndsamt. Beslutet baseras dels på JO:s utredning av fem separata anmälningar mot , som gällde handlägg- ningen av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar, dels på en närmare granskning av departementets handläggningsrutiner med anledning av dessa utredningar. Inom ramen för granskningen genomförde JO bl.a. en inspektion hos departementet . JO fann vid sin utredning av de fem anmälningarna att handläggningstiderna i de aktuella ärendena varit oacceptabelt långa i samtliga fall, från cirka två . Granskningen visade vidare att det generellt förekommer långa handlägg- ningstider vid och att detta huvudsakligen beror på att personalresurserna för arbetet med handlingsutlämnande varit otillräckliga. Enligt utredningen drabbar detta framför allt framställningar som avser hand- lingar av något större omfattning och där sekretessprövningen därmed tar viss tid i anspråk. I beslutet noterar JO att departementet nu har tillfört resurser som ansvariga tjänstemän bedömer som tillräckliga. är oförenligt med tryckfrihetsförordningens bestämmelser att framställningar om att få ta del av allmänna handlingar får ligga i balans och inte handläggs 4 VISSA ÄRENDEN I : ÖVERKLAGANDEN OCH BEGÄRAN OM ALLMÄN JO ser allvarligt på detta, och kritiseras för att situationen har tillåtits uppstå. JO framhåller bl.a. att en myndighet måste se till att det finns en rimlig beredskap för att handlägga framställningar som avser ett omfattande material. I beslutet behandlas också gränsdragningen mellan åtgärder som en myndighet är skyldig att vidta enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser och myndighetens serviceåtgärder. I detta avseende betonar JO att en hög servicenivå i grunden är positiv, men att en myndighets serviceåtgärder inte får fördröja utlämnandet av allmänna handlingar enligt tryckfrihetsförordningen. Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen Den nu aktuella granskningen har omfattat totalt 20 ärenden som avser utlämnande av allmän handling och som /14 fanns med på (11), (5) respektive (4) förteckningar över ärenden som väckts och som ännu inte hade avgjorts. Inledningsvis kan konstateras att ärendena, i de fall där handläggningen har kunnat följas, förekommer i departementens balansförteckningar på grund av att de inte har lagts till handlingarna och inte på grund av att handlingarna inte har lämnats ut. I 2 ärenden i har utlämnandet av begärda handlingar, som delvis omfattats av sekretess, dröjt i omkring . I det ena ärendet har emellertid en viss tidsutdräkt kommunicerats och överenskommits med ingivaren, och i det andra ärendet har vissa handlingar lämnats ut successivt. Samtliga ärenden utom 1 (Ju2012/3991/P), där beslut om brevsvar fattades , lades till handlingarna –. I det följande redovisas de 20 ärendena utifrån de iakttagelser som har gjorts i fråga om tidsåtgången för utlämnandet. I 2 ärenden (Ju2011/4134/L6 och N2012/4237/E) framgår av handlingar i akten att den inkommande begäran har tillgodosetts , och i 3 ärenden (A2010/488/ADM, A2010/1884/ADM och A2012/3961/ADM) har de efterfrågade handlingarna lämnats ut . I de 2 sistnämnda ärendena, där begäran avser handlingar vid flera departement, har en sammanställning gjorts vid för gemensamt utlämnande. I ytterligare 1 ärende (Ju2012/3991/P) har ingivaren meddelats att de efterfrågade handlingarna har sammanställts men endast finns tillgängliga i pappersform, varför en adress efterfrågats. Det är oklart om utlämnandet har kunnat verkställas då akten inte innehåller några ytterligare uppgifter om kontakt med ingivaren. Vid genomgången har vidare noterats att den inkommande begäran saknas i 3 (Ju2011/4134/L6, Ju2012/3991/P och N2012/4237/E) av dessa ärenden. I 1 ärende (Ju2011/6405/), som kom in till , tycks de begärda handlingarna ha lämnats ut . har inte återfunnit någon akt i ärendet, men har delgetts ett utgående brevsvar i ärendet daterat , i vilket det hänvisas till att tre efterfrågade handlingar bifogas. 4 VISSA ÄRENDEN I : ÖVERKLAGANDEN OCH BEGÄRAN OM ALLMÄN I 3 ärenden har delar av de begärda handlingarna omfattats av sekretess. 1 ärenden i (Ju2012/2703/EU) avser begäran rapporter och inbjudningar i samband med möten i rådet för rättsliga och inrikes frågor. En första begäran i ärendet avser sex handlingar och tillgodoses inom en re- En senare begäran avser ytterligare åtta handlingar, varvid de delar av handlingarna som inte är föremål för sekretessprövning läm- Resterande handlingar lämnas ut med sekretess- I ett annat ärende (N2012/1897/FIN) begärs tio handlingar ut från Närings- Ingivaren underrättas per telefon om att utlämnandet kan ske först efter påsk, varvid ingivaren uppger att det inte är akut. Totalt omfattar handlingarna omkring 280 sidor, varav ca 80 med sekretess- Det tredje ärendet (N2012/4915/FIN) avser en begäran 2012 om att få ta del av e-post mellan regeringen och vissa mottagare om . lämnas de sex första handlingarna (totalt 17 sidor) i ärendet ut, varav en innehåller en sekretessmarkering. sänds ytterligare fyra handlingar (totalt 12 sidor), varav två innehåller sekre- meddelar ingivaren via e-post att han vore tacksam om ärendet kunde behandlas skyndsamt. att handlingarna fortsättningsvis ska lämnas ut löpande och att handläggaren nu jobbar enbart med detta ärende. Dagen därpå översänds 18 handlingar, varav hälften innehåller sekretessmarkeringar. dryg månad, , översänds ytterligare 20 handlingar, varav 9 innehåller sekretessmarkeringar. ingivaren att man ska ha en telefonkontakt för att stämma av slutförandet av begäran. Av en tjänsteanteckning i samband med att ärendet lagts till handlingarna framgår att begäran återtagits och att detta bekräftats per telefon med ingivaren . I 3 ärenden (Ju2011/2721/, N2010/1508/FIN, A2012/3152/ADM) har tidpunkten för utlämnandet av begärda handlingar inte kunnat fastställas. Utifrån tillgängliga handlingar i ärendena har emellertid inga brister kunnat konstateras när det gäller tidsåtgången för utlämnandet. I 7 ärenden har det inte varit möjligt att utröna om begäran handlagts eller Av dessa är 4 ärenden i där inga handlingar har I en tjänsteanteckning från i ett av dessa ärenden (Ju2012/8413/L4) uppges att nyhetsbyrån kom in med en begäran om att få ut ansökningarna i enhetens samtliga nyin- Enligt enhetens rutiner skulle inget ärende registreras om det inte förekom någon sekretess i de begärda handlingarna, och det uppges att rutinen sannolikt har frångåtts av misstag i det aktuella ärendet, trots att de begärda handlingarna har lämnats ut. Ärendet lades därmed till Utifrån diarieuppgifter i ärendena kan konstateras att nyhets- byrån är ingivare i ytterligare 2 av de ärenden där några handlingar inte 4 VISSA ÄRENDEN I : ÖVERKLAGANDEN OCH BEGÄRAN OM ALLMÄN har kunnat återfinnas (Ju2012/1258/L4 och Ju2012/4055/L4) och att de har handlagts vid samma enhet inom . Det fjärde ärendet (Ju2011/7639/LED) avser enligt diariet en begäran som har vidarebefordrats till berörda departement från . Av handlingar i Försvarsdepartementet (Fö2011/1602/ESL) som utskottet tagit del av i samband med granskningen framgår att begäran avser frågor om statsråds ersättningar för dubbel bosättning och inkomstgarantier till f.d. statsråd. I ytterligare 2 ärenden i innehåller akterna endast en inkommande begäran om att få ta del av allmän handling. Den ena begäran (Ju2009/5323/LED) avser uppgifter om resor och ersättningsanspråk som en tidigare tjänsteman vid departementet framställt under sin anställning där. Den andra begäran (Ju2011/7770/LED) avser uppgifter om transaktioner mellan regeringen och ett konsultbolag. Slutligen avser 1 ärende (A2012/1439/EXPCH) en begäran som kom in till om uppgifter om statsråds aktie- eller fondinnehav i . Enligt en promemoria i akten från är det oklart om ärendet handlagts. Det anges att det i samtal med ingivaren framkommit att hon inte minns om hon fått svar eller att hon reagerat på att hon inte fått något. Med hänvisning till att frågan var överspelad och att det inte går att få reda på om förfrågan besvarats eller inte lades ärendet därmed till handlingarna. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på vissa frågor. Som svar överlämnades fyra promemorior upprättade inom , , och (bilaga 4.2). Ärenden som rör överklaganden från enskild part Utskottet har i sin skrivelse begärt svar på följande frågor med anledning av granskningen av de 32 ärenden vid och som rör överklaganden från enskild part: –Vilka är skälen till att handläggningstiden för vissa ärenden, enligt vad som redogjorts för ovan, har varit så lång? –Flera ärenden tycks under pågående utredning ha blivit liggande utan att några utredningsåtgärder har vidtagits. Vad är skälet till detta? –I ett ärende (M2010/1100/Me) har Försvarsmakten efter längre tidsutdräkter och vid upprepade tillfällen beviljats anstånd för yttrande över överklagandena. Vilka omständigheter har utgjort skäl för att anstånd medgetts i detta fall? –I flera av ärendena har tämligen förflutit mellan avslutad skriftväxling eller utredning och regeringsbeslut, och i några ärenden synes skriftväxlingen vara avslutad tillbaka utan att regeringsbeslut fattats . Vad är skälet till detta? 4 VISSA ÄRENDEN I : ÖVERKLAGANDEN OCH BEGÄRAN OM ALLMÄN –I flera ärenden har förflutit – i några fall – mellan det att ett överklagande har inkommit till departementet till dess att den klagande har ombetts komplettera överklagandet med fullmakter eller styrkande av sakägarskap. Vad är skälet till detta? –Vilka kommentarer i övrigt föranleder de i promemorian gjorda iakttagelserna? har besvarat frågorna i ett sammanhang och anförde i huvudsak följande. inrättades den nuvarande miljöprövningsenheten i departementet i syfte att på ett effektivt sätt handlägga förvaltningsärenden. Enheten består huvudsakligen av specialisthandläggare som endast arbetar med detta, men arbetsbelastningen är svår att förutsäga, vilket medför ständiga prioriteringar och krav på flexibilitet i enhetens arbete. Vad gäller handläggningstiderna i de nu granskade ärendena anförs vidare att de har påverkats av att miljöprövningsenheten har haft en hög personalomsättning. Ett flertal handläggare har varit involverade i de granskade ärendena, och när en ny handläggare tar över ett ärende krävs tid för instudering och analys. Vidare framhålls i svarsskrivelsen att majoriteten av de granskade ärendena är komplexa och omfattande miljöbalksärenden, där olika samhällsintressen ställs mot varandra, som kräver noggrann prövning både rättsligt och politiskt. Ärendena är tidskrävande då det krävs svåra avvägningar och det ofta är många klagande. I sammanhanget anförs att utgångspunkten för handläggning av överklagandeärenden är att den ska ske snabbt, effektivt och utan att rättssäkerheten eftersätts, vilket bl.a. innebär att åldersprincipen är den grundläggande utgångspunkten för departementets handläggning, dvs. det äldsta ärendet har högst prioritet. Eftersom ärendena skiljer sig åt vad gäller komplexitet och omfattning varierar dock handläggningstiderna. I svaret konstateras vidare att beredningen av ett ärende även inrymmer handläggningsmoment som inte nödvändigtvis resulterar i in- och utgående skrivelser, t.ex. inläsning, överväganden och bedömningar och att denna handläggning kan innebära svåra och detaljrika överväganden mellan olika ansvarsområden inom regeringen och vara mycket tidskrävande. Som svar på utskottets fråga om vilka omständigheter som i ett specifikt ärende har varit skäl till att Försvarsmakten beviljats upprepade anstånd anförs att myndigheten har varit den enda aktiva parten i ärendet då de överklagande parterna inte har yttrat sig efter genomförd kommunicering. anför i sin svarspromemoria i fråga om skälen till att handläggningstiden för vissa ärenden har varit så lång att det i de tio ärenden som handlagts vid transportenheten kan hänföras bl.a. till att arbetsbördan har varit stor. Detta uppges vara det övervägande skälet till de långa handläggningstiderna i de sex ärenden som avgjorts sedan granskningen inleddes. I svarspromemorian anges att enheten tillfälligt utökades med två handläggare från den l för att komma till rätta med de långa handläggningstiderna i överklagandeärenden, som ärenden omfördelades och omprioriterades mellan befintliga handläggare. 4 VISSA ÄRENDEN I : ÖVERKLAGANDEN OCH BEGÄRAN OM ALLMÄN dessa insatser är enligt departementet att de aktuella ärendena kunde avgöras efter det att respektive handläggare påbörjat handläggningen. Även i de övriga fyra ärenden vid enheten som omfattas av granskningen uppges stor arbetsbörda vara ett av skälen till de långa handläggningstiderna. I dessa ärenden anförs dock ytterligare skäl. Tre ärenden, som gäller indragning av allmän väg till kyrka, har väckts med anledning av att sedan skildes från staten har initierat indragningsärenden regionalt i de fall vägen leder till en kyrka men inte betjänar en allmän inrättning, t.ex. en begravningsplats. Dessa tre ärenden har enligt departementet beretts inom sedan kommuniceringen avslutades. Slutligen gäller ett ärende vid enheten en arbetsplan för en väg som redan byggts, vilket framhålls som helt unikt. Parallellt med överklagandeärendet finns ett ärende med en mängd skrivelser från de klagande om bl.a. påstådda brott som har samband med det vägbygge som arbetsplanen avser. Enligt departementet har överklagandeärendet, som är komplext, varit föremål för interna överväganden och andra handläggningsåtgärder sedan det kom in till . När det gäller de nio granskade ärenden som handlagts vid energienheten hänvisar i sitt svar till att sex av dessa ärenden avser överklaganden av beslut om bearbetningskoncession enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter eller därmed sammanhängande frågor. I lagen om vissa torvfyndigheter hänvisas till bestämmelser i vid koncessionsprövning. I samband med en ändring av (2012:907) som trädde i kraft förbisågs emellertid i lagstiftningsärendet att göra en följdändring i lagen om vissa torvfyndigheter, vilket medförde att regeringen var förhindrad att avgöra överklaganden av beslut om koncession enligt denna lag innan följdändringen (2013:759) kunde träda i kraft . Ett av ärendena uppges också ha krävt större utredningsinsatser, bl.a. i form av begäran om yttrande från en expertmyndighet, vilket ytterligare förlängde handläggningstiden något men var nödvändigt för prövningen. Samtliga sex ärenden har avgjorts genom regeringsbeslut . I övriga tre ärenden vid enheten, som avser överklagande av nätkoncession enligt ellagen (1997:857), uppges handläggarbyten ha fördröjt handläggningstiden. I fråga om de båda ärenden som kom in till departementet 2007 och som ännu inte avgjorts anförs vidare att ärendebalansen vid energienheten var mycket hög och att många ärenden var komplexa. Viss prioritering mellan ärendena var därför nödvändig, och de aktuella ärendena, som avser samma ledningssträckning och därför bör avgöras i ett sammanhang, bedömdes som mindre brådskande med hänvisning till att de inte avser helt nya ledningssträckningar utan rör en partiell ändring i en del av en befintlig ledningssträcka respektive en ledningssträcka som i huvudsak är parallell med befintliga ledningar. Ärendena uppges dock ha varit föremål för interna överväganden och andra handläggningsmoment sedan de kom in, även om det inte alltid resulterat i in- och utgående skrivelser. Vidare framhålls att energienheten har arbetat aktivt för att 4 VISSA ÄRENDEN I : ÖVERKLAGANDEN OCH BEGÄRAN OM ALLMÄN avgöra samtliga äldre koncessionsärenden och att dessa två är de enda som I svarspromemorian anges också att de flesta beslut om nätkoncession och därmed sammanhängande frågor sedan den l överklagas till mark- och miljödomstol. På utskottets fråga om varför längre tidsperioder tycks ha förflutit i flera ärenden utan att några dokumenterade utredningsåtgärder har vidtagits svarar att det ibland dröjer med kommunicering i ärendena med hänvisning till att det av kvalitets- och effektivitetshänsyn bedöms lämp- ligt att handläggaren har läst in sig på hela ärendet innan kommunicering sker. Det gör det möjligt att undvika flera kommuniceringsomgångar om handläg- garen bedömer att det behövs kompletteringar i ärendet. I övrigt hänvisar de- partementet till vad som redan anförts om att handläggningstiden i vissa ären- den fördröjts till följd av handläggarbyten respektive en förbisedd följdändring i lagen om vissa torvfyndigheter, samt att beredningen av ett ärende även in- rymmer handläggningsmoment som inte nödvändigtvis resulterar i in- eller När det gäller tidsutdräkter mellan avslutad skriftväxling och regeringsbe- slut anger att det finns flera skäl till detta. Ett skäl är att den gemensamma beredningen inom av utkast till regering- ens beslut ibland leder till viss tidsutdräkt. Ytterligare skäl som anförs är bl.a. att berörda enheter har haft stora arbetsbördor och att vissa ärenden har varit föremål för interna överväganden och andra handläggningsåtgärder som inte resulterat i skriftväxling. När det gäller frågan om varför det i flera ärenden har gått mellan det att ett överklagande har kommit in till departementet till dess att den kla- gande har ombetts komplettera överklagandet anför i sin svarspromemoria att fullmakter etc. vanligen begärs in i samband med kommuniceringen av underinstansens yttrande till den klagande, men att det förekommer att det sker först senare under handläggningen. I två av de fem ärenden i som i sammanhanget har noterats i gransk- ningen uppger departementet att det förmodligen rör sig om ett förbiseende vid den första kommuniceringen av yttrandet. Det bedöms dock i sig inte ha medfört någon förlängd handläggningstid för de aktuella ärendena. I övrigt anförs i svarspromemorian att under en har uppmärksammat de balanser som finns när det gäller konces- sionsärenden på vissa enheter och att en kraftsamling har gjorts för att minska balanserna, bl.a. genom tillfälliga resursförstärkningar, vilket har gett resultat. Ärenden som avser en begäran om allmän handling Utskottet har i sin skrivelse vidare begärt svar på vissa frågor med anledning av granskningen av de 20 ärenden vid , Arbetsmarknads- departementet och som avser en begäran om allmän På en inledande fråga från utskottet om föreskrifter och instruktioner i fråga om handläggningen av s.k. utlämnandeärenden i hänvisas till de bestämmelser och anvisningar i , OSL, 4 VISSA ÄRENDEN I : ÖVERKLAGANDEN OCH BEGÄRAN OM ALLMÄN instruktion och Gula boken som redovisats i granskningen. Enligt promemoriorna finns i övrigt inga generella bestämmelser i för handläggning av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar, men i vissa arbetsordningar finns regler om hur sådana framställningar ska hanteras. Samtliga departement uppger vidare att nyanställda medarbetare utbildas i arbetet i , bl.a. i regelverket om offentlighet och sekretess och hur framställningar om att få ta del av allmänna handlingar eller av uppgifter ur sådana handlingar bör handläggas. och uppger också att de har rutinbeskrivningar och checklistor till stöd för ansvariga handläggare vid den praktiska hanteringen av utlämnande av allmänna handlingar. Som svar på utskottets fråga varför 19 av de 20 ärendena som väckts har lagts till handlingarna först anförs i huvudsak i svarspromemoriorna att detta beror på förbiseenden och brister i rutinerna för avslut av ärenden. anför bl.a. också i sitt svar att tre av de fyra granskade ärendena vid departementet berör försäljningen och konkursen av , som genererade många framställningar om utlämnande av allmänna handlingar, varav en del krävde en omfattande sekretessgranskning. I dessa lägen prioriterades själva utlämnandet, och av förbiseende kan beslutet att lägga ärendet till handlingarna i vissa fall ha dröjt. anger vidare att fyra av de fem granskade ärendena vid departementet var registrerade på den administrativa enheten, där brister i rutinerna för avslut av ärenden upptäcktes vid genomgången av ärendebalanserna . Rutinerna har därefter förbättrats, och vid genomgångar har det konstaterats att enheten inte längre har ett problem med att handlagda ärenden inte avslutas i diariet. I det femte ärendet har handläggningen överlämnats från en enhet till en annan och borde i samband med detta ha omregistrerats. Enligt departementet har så inte skett, och som framgår av granskningen har det inte gått att utreda om frågeställaren har fått svar på sina frågor. I svarspromemorian framhålls att man vid departementets genomgångar av ärendebalanser numera alltid betonar vikten av att omregistrera ärenden som lämnas över till en annan enhet och att det i diariet alltid anges vem som är ansvarig handläggare. Av granskningen framgår också att det i flera av de granskade ärendena vid saknas handlingar. Som svar på utskottets fråga vad detta beror på och vilka kommentarer det ger skäl till anför med hänvisning till 5 kap. 1 § OSL att det normalt inte registreras något ärende med anledning av en begäran om utlämnande av allmän handling om utlämnandet görs av den som ansvarar för vården av handlingen. Enligt promemorian har departementet i fyra av ärendena lämnat ut handlingarna , men av förbiseende inte uppmärksammat att rutinen i fråga om ärenderegistrering frångåtts. Detta framhålls i ytterligare två ärenden som en trolig förklaring till att handlingar inte har diarieförts. Vidare anförs att framställningen om att få ta del av allmänna handlingar i två av ärendena har