bet · H101UbU12 · 2014-04-08 00:00:00 — Förslagen innebär bl.a. att om det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska eleven skyndsamt ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen. Bestämmelsen om åtgärdsprogram ska ändras så att det blir tydligt att de behov som ska framgå av programmet är elevens behov av särskilt stöd. Det ska inte längre krävas att det i åtgärdsprogrammet anges hur uppföljningen och utvärderingen ska ske, utan det ska vara tillräckligt att ange och vem som ansvarar för att det sker. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Regeringen har aviserat ett nytt kunskapsmål för läsning. Alla elever i årskurs 1 ska kunna läsa och förstå enklare texter. Genom ett nytt mål om läsförståelse för alla förstaklassare säkerställs att eleverna tidigt får hjälp. Genomförandet ska utredas och förslag lämnas (pressmeddelande från ). (Programme for International Student ) är en internationell undersökning som har initierats av . Undersökningen genomförs och undersöker genom prov och enkäter 15-åringars kunskaper i matematik, läsförståelse och naturvetenskap. I 398 om 2012 konstaterar att det som framför allt utmärker resultaten från 2012 är att de har försämrats ytterligare i samtliga tre kunskapsområden . presterar svenska elever under OECD-genomsnittet i såväl matematik som läsförståelse och naturvetenskap. konstaterar även att 2003 gick av de svenska elever som deltog i i fristående skolor, och att andelen ökade till 2012. var resultaten i matematik, enligt , ungefär desamma för elever i fristående skolor som för elever i kommunala, men då den socioekonomiska nivån var högre på de fristående skolorna var resultatet signifikant högre på kommunala skolor när hänsyn togs till skillnaden i socioekonomiska förhållanden. I 2012 finns däremot enligt inga signifikanta skillnader i resultat mellan kommunala och fristående skolor vare sig före eller efter att hänsyn tagits till socioekonomiska skillnader. noterar också att skillnaden i socioekonomisk nivå mellan fristående och kommunala skolor enligt är mindre 2012 än vad den var 2003. konstaterar att det enligt den samfällda forskningen (t.ex. , 2009) är det som sker i klassrummet, eller annorlunda uttryckt, kvaliteten i undervisningen, som är den enskilt mest betydelsefulla faktorn för elevers lärande och kunskapsutveckling. Det anges i rapporten att det är svårt att mäta undervisningens kvalitet men att det ändå är rimligt att anta att kvaliteten påverkas av flera direkta och indirekta faktorer. Hit hör bl.a. rekryteringen till läraryrket och lärarutbildningen, de förutsättningar lärarna får för undervisningen och läraryrkets status. Det finns en konflikt mellan det skenbara friutrymme som finns i skolans styrdokument och de reella möjligheterna att utnyttja detta friutrymme (Ringarp, 2011). Vidare anger i rapporten att den senaste visade att svenska lärare i genomsnitt var både välutbildade och hade lång erfarenhet men att svenska lärare var mindre nöjda med sin arbetssituation än genomsnittet i jämförbara länder och att fler ångrade sitt yrkesval. uppger att det inte är klart hur detta hänger ihop med kunskapsutvecklingen, men det finns anledning att vidare studera hur lärares utbildning, arbetssituation och yrkesstatus påverkar vad som sker i klassrummet. På begäran av den ska en internationell skolkommission bestående av internationella forskare och experter inrättas av . Syftet är att analysera det svenska skolväsendets kvalitet med utgångspunkt i PISA-mätningen. Regeringen kommer att be att utarbeta en s.k. landrapport för . inrättas ett utbildningsvetenskapligt råd som regeringen ska kunna samråda med i skolfrågor. Rådet tillsattes (dnr U2014/2461/S). Utredningen om skolans kommunalisering konstaterar i sitt betänkande Staten får inte abdikera – om kommunaliseringen av den svenska skolan (SOU 2014:5 s. 21) att kommunaliseringen bidrog till de försämrade studieresultaten och den försämrade likvärdigheten (i betydelsen större spridning av elevernas studieresultat) genom att staten och kommunerna inte gav lärarna nödvändiga arbetsförutsättningar. Utredningen informerar även om att det inte ingår i utredningens uppdrag att uttala sig om huruvida staten ska återta huvudmannaskapet för de kommunala skolorna och kommunernas uppgifter i övrigt inom skolväsendet. En återgång till de ansvarsförhållanden och den centraliserade regelstyrning som rådde före kommunaliseringen är emellertid enligt utredningens mening inte ett realistiskt alternativ till dagens kommunala skola. (Se SOU 2014:5 s. Utskottet kan konstatera att utbildningsväsendet står inför stora utmaningar. Inte minst visar den senaste PISA-undersökningen att den svenska skolan befinner sig i ett allvarligt läge när det gäller kunskapsutvecklingen för de svenska eleverna. Utskottet ser självfallet allvarligt på resultatförsämringarna, som inte bara påverkar dessa elever utan även , men vill dock påpeka att de elever som deltog i 2012 tillhör den sista årskullen elever som inte har omfattats av de viktiga skolreformer för ökad kunskap som beslutats . Utskottet är medvetet om att det tar tid att förändra skolan och stödjer sig i detta avseende på den bedömning som görs av utredningen resultat i , bl.a. det som framförs om att effekterna av skolreformerna kommer att ge resultat först om och vikten av att beslut och reformer vilar på en ordentlig kunskapsgrund. Utskottet anser att det nu är viktigt att fokusera på hur man ska lyfta de svenska skolresultaten. Utskottet tog därför initiativ till att genomföra en offentlig utfrågning om PISA-undersökningen med bl.a. , Deputy Director Education and Skills, som förste talare. Utskottet valde att lägga tyngdpunkten på en fördjupning av PISA-resultaten, både de internationella och svenska resultaten, för att belysa vikten av att de framtida förslagen som avser skolan grundar sig på forskning och beprövad erfarenhet. Utskottet har den uppfattningen att det nu är viktigt med en ökad samsyn i skolfrågor mellan de politiska partierna men även mellan alla skolans aktörer för att kunna göra riktiga prioriteringar för framtidens skola. Utskottet vill därför betona att en viktig ingrediens för framsteg är att hålla fast vid en utbildningspolitik och ihärdigt genomdriva den . Utskottets mening är att det som är bestämt att gälla även ska återspeglas i det som faktiskt sker i klassrummen. konstaterar också i sin rapport om 2012 att det enligt den samfällda forskningen är det som sker i klassrummet, dvs. kvaliteten i undervisningen, som är den enskilt mest betydelsefulla faktorn för elevers lärande och kunskapsutveckling. Utskottet vill mot bakgrund av det sagda framhålla att regeringen i regeringsställning har arbetat för att återupprätta kunskapsskolan. Det betyder bl.a. tidiga uppföljningar av elevernas resultat och tidiga insatser för att hjälpa eleverna, högre lärarkompetens och högre status för läraryrket. Regeringen har således påbörjat ett långsiktigt arbete för att bryta den negativa utveckling som präglat svensk skola och satsar stora resurser på skola och utbildning. Utskottet vill även framhålla de ytterligare steg regeringen nu tar för att stärka skolan genom att utreda frågorna om en tioårig grundskola med skolstart , förlängd skolplikt för den som saknar behörighet till gymnasieskolan och obligatorisk sommarskola (se dir. 2014:41). När det gäller frågor om kunskaper och uppföljning vill utskottet först upplysa om regleringen i skollagen som innebär att varje huvudman inom skolväsendet på huvudmannanivå systematiskt och kontinuerligt ska planera, följa upp och utveckla utbildningen med inriktning mot att uppfylla de nationella målen för utbildningen. Regeringen har också gett IFAU i uppdrag att utvärdera effekterna på elevernas kunskapsresultat och att utvärdera de senaste årens stora skolreformer. För att stärka den vetenskapliga basen när det gäller den svenska skolan och skolpolitiken inrättar regeringen även en internationell skolkommission som ska analysera det svenska skolväsendets kvalitet med utgångspunkt i PISA-mätningen och ett utbildningsvetenskapligt råd som regeringen ska kunna samråda med i skolfrågor. Dessutom kommer ett skolforskningsinstitut att inrättas, med uppdraget att sammanställa och föra ut kunskaper om effektiva metoder och arbetssätt till lärare (/6610/S). Utskottet vill i sammanhanget framhålla att skolans resultat måste ses utifrån skolans uppdrag som helhet och anser att det därför är angeläget att invänta synpunkter från de aktuella organen. När det slutligen gäller frågan om statligt huvudmannaskap för skolan vill utskottet framhålla att regeringens ståndpunkt är att inte vidta någon förändring av huvudmannaskapet för skolan (se prop. 2010/11:1 s. 59). Utskottet avstyrker med det anförda motionerna 2013/14:Ub245 (S), 2013/14:Ub396 (V) yrkande 8, 2013/14:Ub430 (MP) yrkande 2, 2013/14:Ub450 (S), 2013/14:Ub473 (SD) yrkande 1, 2013/14:Ub568 (S) yrkande 12, 2013/14:Ub569 (S) yrkandena 1, 2, 5 och 13 samt 2013/14:N210 (MP) yrkande 10. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om bl.a. att resursfördelningen till utbildningen inom skolväsendet ska utgå från elevernas olika förutsättningar och behov. Jämför reservationerna 6 (S, MP, V), 7 (V), 8 (S), 9 (MP) och 10 (MP). Enligt kommittémotion 2013/14:Ub502 av m.fl. (S) yrkande 4 ska resurser fördelas till förskolorna och barnen efter förutsättningar och behov. Motionärerna framhåller att resurserna inte differentieras tillräckligt, utan att de flesta kommuner fördelar pengar till förskolorna huvudsakligen utifrån hur många barn de har och utan att ta hänsyn till behoven i barngruppen. Motionärerna pekar på att i sin lägesbedömning slår fast att detta bidrar till att öka ojämlikheten i den svenska skolan. Motionärerna uttalar att det inte får fortsätta. I kommittémotion 2013/14:Ub567 av m.fl. (S) yrkande 3 begärs att resurser ska fördelas till skolan och eleverna efter deras behov. Motionärerna konstaterar att de flesta kommuner fördelar pengar till skolorna huvudsakligen utifrån hur många elever de har, utan att ta hänsyn till behoven i elevgruppen. Resurserna differentieras inte tillräckligt mycket med tanke på de stora skillnader som finns i förskolornas och skolornas förutsättningar för den verksamhet de bedriver. Skollagen måste därför ändras. Även kommittémotion 2013/14:Ub569 av m.fl. (S) yrkande 6 behandlar frågan om att resurser ska fördelas till skolorna och eleverna efter behov. I kommittémotion 2013/14:Ub565 av m.fl. (MP) yrkande 16 begärs att resursfördelningen ska utgå från socioekonomiska faktorer för att motverka ytterligare segregation, stärka likvärdigheten och möjliggöra för huvudmännen att fullfölja skolans kompensatoriska uppdrag. Motionärerna vill att ska få i uppdrag att konstruera en ny modell för resursfördelning utifrån socioekonomiska faktorer samt att det ska införas krav i skollagen på att modellen ska tillämpas. I kommittémotion 2013/14:Ub396 av m.fl. (V) yrkande 6 begärs att det ska införas nationella regler för resursfördelningen till skolan där hänsyn tas till elevernas klassbakgrund, föräldrarnas utbildningsnivå, utländsk bakgrund m.m. Motionärerna framhåller att skolan ska vara likvärdig, vilket innebär att resursfördelningen måste ta hänsyn till elevernas behov, och pekar på att de fristående skolorna blir överkompenserade men att även systemet för fördelning av resurser i kommunernas egna skolor behöver ses över och förändras. Motion 2013/14:Ub376 av (MP) behandlar behovet av att det förtydligas att tilläggsbeloppet för elever med särskilda behov även kan avse åtgärder i undervisningssituationen. I kommittémotion 2013/14:Ub571 av m.fl. (S) yrkande 14 begär motionärerna att resurser ska fördelas till gymnasieskolor efter elevernas förutsättningar och behov. Motionärerna anser att eleverna behöver få stöd och resurser efter behov bl.a. genom stöd av studie- och yrkesvägledare, så att den elev som inte klarar en kurs ska erbjudas stöd för att klara kursen och att skolorna noga bör följa elevernas resultat och analysera varför elever avbryter sin utbildning. Likvärdighetsarbete för elever med hörselnedsättning I kommittémotion 2013/14:Ub430 av m.fl. (MP) yrkande 4 begärs att Specialpedagogiska skolmyndigheten ska få i uppdrag att ansvara för likvärdighetsarbete för elever med hörselnedsättning. Motionärerna anser att det behövs ett perspektivskifte från funktionsnedsättning till resurs, språk och identitet och ett arbete som fokuserar på att utveckla den aktuella elevgruppens möjligheter och förmågor. Arbetet ska leda till bättre omvärldsbevakning, resultatuppföljning och kvalitetssäkring. Lokala fonder för särskilt stöd I kommittémotion 2013/14:Ub565 av m.fl. (MP) yrkande 17 behandlas frågan om att skolhuvudmannen ska tillhandahålla en lokal fond för särskilt stöd genom att avsätta en andel av skolpengen för ändamålet. Motionärerna föreslår att ska få i uppdrag att utreda hur stor andel av skolpengen som bör avsättas. Bakgrund och gällande rätt Enligt 1 kap. 4 § andra stycket skollagen (2010:800) ska utbildningen inom skolväsendet ta hänsyn till barns och elevers olika behov, och barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Avsikten med bestämmelsen är att uppmärksamma det ansvar som huvudmän och profession har för att vid resursfördelning, organisation och val av metoder och arbetssätt anpassa verksamheten till barns och elevers skilda förutsättningar och behov (se prop. 2009/10:165 s. 221 f.). Att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas anges i 1 kap. 9 § skollagen. I den s.k. ansvarspropositionen (prop. 1990/91:18) beskrivs utgångspunkten för begreppet likvärdighet, nämligen att det inte betyder likformighet eller att alla elever ska få lika mycket resurser. I författningskommentaren till bestämmelsen (prop. 2009/10:165 s. 638) sägs att begreppet innebär att kvaliteten i verksamheten ska vara så hög att de fastställda målen kan uppnås oavsett var i landet verksamheten bedrivs. Hur verksamheten ska utformas för att nå de fastställda målen kan variera beroende på lokala behov och förutsättningar. I läroplanen för , förskoleklassen och fritidshemmet (Lgr 11) samt i läroplanen för gymnasieskolan (Gy 11) behandlas vad som menas med en likvärdig utbildning. I läroplanerna sägs att normerna för likvärdigheten anges genom de nationella målen. En likvärdig utbildning innebär inte att undervisningen ska utformas på samma sätt överallt eller att skolans resurser ska fördelas lika. Hänsyn ska tas till elevernas olika förutsättningar och behov. I läroplanerna anges också att rektorn har ett särskilt ansvar för att resursfördelningen och stödåtgärderna anpassas till den värdering av elevernas utveckling som lärare gör. I läroplanen för förskolan (Lpfö 98) anges att omsorg om det enskilda barnets välbefinnande, trygghet, utveckling och lärande ska prägla arbetet i förskolan och att hänsyn ska tas till barnens olika förutsättningar och behov. Vidare anges att detta innebär att verksamheten inte kan utformas på samma sätt överallt och att förskolans resurser därför inte ska fördelas lika (SKOLFS 1998:16). Det anges även att förskolechefen har ett särskilt ansvar för att verksamheten utformas så att barn får det särskilda stöd, den hjälp och de utmaningar de behöver. Att huvudmännen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter i läroplanerna och övriga skolförfattningar framgår av 2 kap. 8 § skollagen. I 3 kap. skollagen finns allmänna bestämmelser om att barn och elever som är i behov av särskilt stöd också har rätt till detta. I skollagen finns även övergripande regler om de bidrag som hemkommunen ska lämna till huvudmannen för varje elev vid en förskoleenhet eller skolenhet för bl.a. , fritidshemmet och gymnasieskolan. Bidrag lämnas i första hand i form av ett grundbelopp som ska bestämmas på samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av resurser till den egna . Grundbeloppet ska ge ersättning för undervisning, lärverktyg, elevhälsa, måltider, administration, mervärdesskatt och lokalkostnader. För elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd ska ett tilläggsbelopp lämnas. I skolförordningen (2011:185) och gymnasieförordningen (2010:2039) finns mer preciserade regler om bidrag till fristående huvudmän. Med tilläggsbelopp avses enligt 14 kap. 8 § skolförordningen bl.a. ersättning för assistenthjälp samt anpassning av lokaler eller andra extraordinära stödåtgärder som inte har anknytning till den vanliga undervisningen. uttalade i ett avgörande att en förutsättning för att tilläggsbelopp ska kunna lämnas är att eleven har ett omfattande behov av särskilt stöd som inte är förknippat med undervisningssituationen (se HDF 2012 ref. 46). Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) ska verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande med funktionsnedsättning får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. SPSM ska bidra till goda förutsättningar för barnens utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna och de vuxenstuderande. (Se 1 § förordningen [2011:130] med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten.) har i flera undersökningar studerat hur resurser fördelas till skolorna, senast i rapporten till – rektorers perspektiv (Rapport 365, 2011). I rapporten har undersökts hur landets 50 mest segregerade kommuner fördelar resurser till sina kommunala grundskolor. Bland de 50 kommuner som ingick i studien har antalet som tar hänsyn till socioekonomiska skillnader mellan skolor i sin resursfördelning ökat –2011. använde sig ungefär tre fjärdedelar av de studerade kommunerna av en resursfördelningsmodell som innehöll en socioekonomisk faktor. I rapporten görs bedömningen att det inte finns någon idealisk modell för resursfördelning som alla kommuner kan tillämpa, att villkoren ser olika ut mellan kommuner och att modellerna bör anpassas därefter. En nödvändig förutsättning för en effektiv resursfördelning i alla kommuner är enligt ett aktivt och medvetet arbete med uppföljning av resursfördelningen på nivå och på skolnivå. fick regeringens uppdrag (U2012/5830/S) att genomföra en fördjupad studie av hur kommunerna fördelar sina resurser till kommunala och fristående grundskolor. Studien har redovisats i rapporten till grundskolor (Rapport 391, 2013). I rapporten framgår att det finns stora variationer mellan kommuner i fråga om tilldelning av resurser till skolverksamheten och fördelning av resurser mellan skolor. Det gäller bl.a. hur mycket resurser kommunerna totalt satsar på och hur stor del av resurserna som fördelas efter skolornas förutsättningar. Frågan om vad som är en tillräcklig fördelning av resurser efter skolornas och elevernas förutsättningar är emellertid enligt svår att besvara. påpekar i rapporten att det kan bli missledande att enbart studera skolan och skolans resurser utan att ta hänsyn till vilka resurser skolans närområde har. Vilka åtgärder som vidtas för att minska skolsegregationen, vid sidan av dem som kompenserar för segregationens negativa effekter, är också något som påverkar hur resurserna till skolorna styrs. Sammantaget gör därför bedömningen att det knappast är möjligt att på empirisk väg identifiera det resursfördelningssystem som är effektivast för alla kommuner. Kommunerna i landet ser olika ut och har olika strukturella förutsättningar. De gör olika prioriteringar och ska hantera en politisk opinion. Kommunerna fördelar därför resurserna på olika sätt. Det optimala sättet att fördela resurser på, när det gäller likvärdighet och studieresultat, formas enligt av kommunen själv. Skolinspektionen har granskat hur 30 kommuner med stora socioekonomiska skillnader arbetar för att motverka segregationens negativa effekter på resultaten i skolan, se rapporten och arbete mot segregationens negativa effekter i skolväsendet (rapport 2014:1). Skolinspektionen konstaterar att granskningen bekräftar tidigare studier av som har visat att den omfördelning av resurser som kommunerna gör utifrån behov är förhållandevis försiktig och att fritidshem och förskolor mera sällan omfattas av någon omfördelning. Regeringen föreslår i sin proposition Vissa skollagsfrågor (prop. 2013/14:148) att det ska förtydligas i skollagen att kommunerna ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Att resurser viktas och fördelas utifrån dessa grunder är enligt regeringen ett mycket viktigt instrument för att kunna uppnå likvärdighet i utbildningen. Det är också enligt regeringen en viktig förutsättning för att eleverna ska nå utbildningens mål. Regeringen konstaterar också att åtgärden varken innebär någon utökning av kommunernas skyldigheter eller något steg mot en ändrad ansvarsfördelning. Det finns enligt regeringens mening inte en generell modell för resursfördelning som fungerar i alla kommuner eller för alla verksamheter inom skolväsendet. Det är heller inte möjligt att generellt avgöra hur stor del av en kommuns budget för skolväsendet som bör omfördelas utifrån barn- och elevgruppernas sammansättning och vad som är en tillräcklig differentiering. Vilka faktorer som bör beaktas och i vilken omfattning detta ska göras måste anpassas till den verksamhet det är fråga om och till lokala förhållanden. Det är därför enligt regeringen inte möjligt att i skollagen eller någon annan författning ge närmare anvisningar om hur resursfördelningen ska göras. Regeringen understryker dock att resursfördelningen måste göras med hänsyn till alla elever. Det är också av central betydelse att alla avvägningar inför beslut om resursfördelningen är transparenta och förutsägbara. Detta utgör en garanti för att fördelningen inte blir godtycklig. Regeringen gör i propositionen bl.a. bedömningen att det föreslagna förtydligandet ger ökade möjligheter för Skolinspektionen att granska hur kommunen fördelar resurser. Avsikten är inte att kommuners resursfördelning ska granskas systematiskt, utan att granskningen ska ske i speciella fall, t.ex. när det går att konstatera stora skillnader i måluppfyllelse mellan olika skolor i en kommun. Varje kommun måste ha ett resursfördelningssystem där resurser viktas utifrån hur det ser ut i kommunen och ska kunna redogöra för på vilket sätt detta förväntas bidra till att eleverna når utbildningens mål. Det föreslås också i propositionen att det ska förtydligas att rektorn och förskolechefen har ansvar för att fördela resurser inom enheten efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Regeringen uttalar i sammanhanget att ett sådant förtydligande innebär att regleringen blir heltäckande och på ett tydligt sätt uttrycker skolans kompensatoriska uppdrag. Regeringen understryker också att inte heller detta förtydligande innebär någon utökning av rektorernas och förskolechefernas skyldigheter eller något steg mot en ändrad ansvarsfördelning mellan rektorerna och förskolecheferna å ena sidan och huvudmännen å andra sidan. En särskild utredare har bl.a. fått i uppdrag att – i egenskap av nationell samordnare – stödja kommunala, enskilda och statliga skolhuvudmän som bedriver utbildning för de elever inom specialskolans målgrupp som är döva eller har hörselnedsättning eller en grav språkstörning och är i behov av teckenspråk (dir. 2013:29 och 2013:106). Syftet med uppdraget är att öka elevernas måluppfyllelse och göra det möjligt för eleverna och deras vårdnadshavare att i större utsträckning välja skola. Uppdraget ska slutredovisas . Den del av uppdraget som avser utvärdering av statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet ska dock redovisas .