bet · H101KU18 · 2014-03-13 00:00:00 — avslår en motion om att närmare utreda vad en statlig kommission är. Jämför reservation 8 (MP). m.fl. (MP) föreslår i motion 2012/13:K231 ett tillkännagivande till regeringen att närmare utreda vad en statlig kommission är. Motionärerna anför bl.a. att regeringen ibland tillsätter utredningar som betecknas kommissioner och att dessa kommissioner ofta har i uppdrag att undersöka och granska hur regeringen och myndigheterna har agerat i en viss fråga. Det förekommer emellertid också att kommissioner tillsätts för att utreda och analysera frågor som ligger . Motionärerna anför vidare att det saknas en tydlig definition av vad en statlig är och vilka befogenheter en sådan kommission ska ha. Det är vidare enligt motionärerna oklart vilka resurser en kommission kan ha för att få fram uppgifter och information samt vem som ska eller bör utse ledamöterna i en statlig . Motionärerna pekar på att begreppet kommissioner är mer väldefinierat i flera av våra grannländer. De anför vidare att kommissioner kan ha en viktig roll men att de inte bör användas för ofta. Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket. Själva regeringsarbetet regleras närmare i 7 kap. regeringsformen. Bestämmelserna är avsiktligt knapphändigt utformade. Enligt motiven bör regeringens arbetsformer inte göras till föremål för en ingående grundlagsreglering som tynger regeringsarbetet med formaliteter och hindrar en anpassning av arbetet till växlande förhållanden (prop. 1973:90 s. 179). En allmän utgångspunkt bör därför vara att visa återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer. Även själva förfarandet vid beredningen av regeringsärenden regleras endast i begränsad omfattning i regeringsformen. Detta förfarande överensstämmer med den allmänna målsättningen om handlingsfrihet för varje regering (, författning efter EU-anslutningen, 2000, s. 214). Utredningsväsendet berörs inte särskilt i regeringsformen. Skälet till detta är att utredningsväsendet normalt sett är ett led i beredningen av regeringsärendena, och hur detta ska gå till är en angelägenhet för regeringen. Enligt motiven till regeringsformen bör det förhållandet att regeringen är slutligt ansvarig för utformningen av och innebörden av de förslag som läggs fram för föra med sig att det ytterst får vara upp till regeringen att avgöra hur utredningsarbetet bör bedrivas (prop. 1973:90 s. 288). Med detta får det anses följa att det ligger på regeringen att avgöra sådana frågor som om utredningen ska ske genom en särskild kommitté eller anförtros en annan från departementen fristående utredningsman och vidare att ange riktlinjer för arbetet. Av motiven framgår vidare att utredningar genom parlamentariskt sammansatta kommittéer är ett utomordentligt värdefullt inslag vid beredningen av lagstiftningsfrågor och andra likartade viktigare ärenden och att denna utredningsform liksom bör utnyttjas i betydande omfattning. En bestämmelse om beredningsförfarandet finns dock i regeringsformen. Av 7 kap. 2 § framgår att vid beredningen av regeringsärenden ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommunerna. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. Statsrådsberedningen har tagit fram (Ds 2000:1), som innehåller information och riktlinjer för kommittéordförande, särskilda utredare, kommittésekreterare och andra inom kommittéväsendet. Av handboken framgår att regeringen som ett led i arbetet med att leda den offentliga verksamheten lägger fram förslag till riksdagsbeslut och förser med det nödvändiga beslutsunderlaget (s. 9). Det framhålls vidare att de svenska departementen är små jämfört med sina motsvarigheter i andra länder och att huvuddelen av arbetet med att förbereda större reformer görs inom kommittéväsendet. En kommitté har till uppgift att ta fram fakta, analysera framtagen information och lägga fram förslag (s. 9). Därutöver påpekas i handboken att kommittéerna lyder under regeringen och att det är regeringen som ger dem deras uppdrag. Det betonas dock att kommittéerna arbetar och lägger fram resultatet av sitt arbete i eget namn. Det framhålls vidare att tillkallandet av en kommitté är uttryck för en planering på ganska lång sikt och en politiskt betydelsefull handling. Kommittéer beskrivs i handboken som myndigheter som har bildats tillfälligt för att skaffa underlag för ett politiskt ställningstagande. Det anges vidare att regeringen i direktiven beslutar om de närmare formerna för utredningsarbetet. Som exempel nämns om arbetet ska utföras av en kommitté eller av en särskild utredare och om kommittén ska innehålla parlamentariker eller inte. I direktiven anges också på vilket sätt arbetet ska redovisas, dvs. om uppdraget ska redovisas i ett sammanhang eller genom delrapporter. Därtill kommer att direktiven innehåller en tidsram för arbetet. När det gäller själva direktiven anges i att innehållet varierar från fall till fall. är direktiven ganska vida och ger därmed stor frihet åt kommittén (s. 10). I andra fall lägger direktiven snäva band på kommitténs handlingsfrihet. Det anges i handboken att avgörande är här bl.a. vilka politiska beslut som finns. Det framhålls vidare att ett utredningsuppdrag ibland grundas på ett riksdagsbeslut och att kärnan i direktiven då utgörs av vad har sagt i frågan. I betonas att regeringen har ambitionen att i direktiven klart formulera problemet och avgränsa uppdraget. Kommittéerna arbetar normalt ganska självständigt inom ramen för sina direktiv. Det är emellertid angeläget att kommittén och – genom det departement som kommittén är knuten till – håller så god kontakt med varandra att det säkerställs att utredningsarbetet bedrivs i enlighet med regeringens intentioner (s. 9 f.). Kommittén ska redovisa sitt uppdrag i ett eller flera betänkanden. Ett kommittébetänkande lämnas normalt till det statsråd som har ansvaret för de frågor som behandlas i betänkandet. Arbetet i statliga kommittéer regleras närmare i kommittéförordningen (1998:1474). Enligt 23 § kommittéförordningen ska förvaltningslagen (1986:223) tillämpas hos en kommitté endast vid dess handläggning av administrativa ärenden och ärenden om utlämnande av allmänna handlingar. Kommissioner och andra undersökande utredningar uppträder främst i form av tillfälliga statliga myndigheter under regeringen. Andra former av utredningar är uppdrag till särskilda myndigheter och särskilt tillsatta haverikommissioner eller fast organiserade kommissioner eller inspektioner. En kommission har ofta i uppdrag att undersöka tidigare samhällsförhållanden, allvarliga händelser och s.k. affärer på skilda områden. När företeelsen kommission behandlas är det oftast den extraordinära som står i centrum, dvs. en kommission som har tillsatts och normalt har i uppgift att undersöka ett faktiskt händelseförlopp av särskild betydelse. De närmare formerna för en statlig kommissions arbete framgår av kommissionens direktiv, och kommittéförordningen är tillämplig på kommissionens verksamhet. Hur arbetet i en kommission ska utföras regleras ytterst av vilka rättsliga befogenheter kommissionen har.9[ Hirschfeldt, Undersökningskommissioner – extraordinära inslag i the , till , s. I vissa fall har kommissioner getts särskilda undersökningsbefogenheter i lag (säkerhetstjänstkommissionen) eller stöd i lag för att hålla vissa uppgifter under sekretess (bl.a. katastrofkommission).10[ 42 kap. 9 § offentlighets- och sekretesslagen.] Av 42 kap. 10 § offentlighets- och sekretesslagen följer vidare att regeringen får meddela föreskrifter om att sekretess, motsvarande den som enligt detta kapitel gäller hos Justitiekanslern, ska gälla i verksamhet som bedrivs av en särskild som regeringen har tillsatt. Det svenska statsskickets grunder är fastlagda i 1 kap. regeringsformen. Där framgår bl.a. att regeringen styr riket och är ansvarig inför (1 kap. 6 §). framhöll i sitt betänkande statsskick (SOU 1963:17) att i förhållande till rikets styrelse och förvaltning har en särskild och alltmer väsentlig kontrollfunktion. Utredningen underströk att det från funktionsuppdelningssynpunkt är av betydelse att kontrollfunktionen utövas enligt bestämda i grundlagen fastställda former: möjligheten till misstroendeförklaring, interpellations- och frågeinstitutet, granskningsverksamhet, ombudsmän samt revisorer.11[ .] Närmare bestämmelser om kontrollmakten finns i 13 kap. regeringsformen. Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. För detta ändamål har utskottet rätt att få ut protokollen över beslut i regeringsärenden, handlingar som hör till dessa ärenden samt regeringens övriga handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Anmälan av en granskningsfråga får göras av varje riksdagsledamot och av andra riksdagsutskott. Av 13 kap. 2 § regeringsformen följer att när det finns skäl till det, dock minst en gång , ska meddela vad utskottet vid sin granskning har funnit värt att uppmärksamma. kan med anledning av detta göra en framställning till regeringen. Misstroendeförklaring, interpellationer och frågor Enligt 13 kap. 4 § regeringsformen kan förklara att ett statsråd inte har förtroende. Ett yrkande om en sådan misstroendeförklaring ska väckas av minst en tiondel av ledamöter för att tas upp till prövning. För en misstroendeförklaring krävs att mer än hälften av ledamöter röstar för den. Ett yrkande om misstroendeförklaring ska inte beredas i ett utskott. Interpellationer och frågor får enligt 13 kap. 5 § regeringsformen framställas av en riksdagsledamot till ett statsråd i angelägenheter som rör statsrådets tjänsteutövning. Det finns två typer av frågor: muntliga frågor som framställs och besvaras vid en frågestund i kammaren samt skriftliga frågor som besvaras skriftligt (6 kap. 2–4 §§ riksdagsordningen). väljer enligt 13 kap. 6 § regeringsformen en eller flera ombudsmän (justitieombudsmän), som i enlighet med den instruktion som beslutar ska utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Ombudsmännens tillsyn avser statliga och kommunala myndigheter, tjänstemän och befattningshavare m.fl. Tillsynen omfattar inte regeringen eller statsråd. Domstolar och förvaltningsmyndigheter samt anställda hos staten eller kommunerna ska lämna de upplysningar och yttranden som en ombudsman begär. Sådan skyldighet har även andra som står under en ombudsmans tillsyn. En ombudsman har rätt att få tillgång till domstolars och förvaltningsmyndigheters protokoll och handlingar. Allmän åklagare ska på begäran biträda en ombudsman. Enligt 3 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän ska dessa särskilt se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. Ett kännetecknande drag i den svenska konstitutionella ordningen är den självständighet som enligt 12 kap. 2 § regeringsformen tillkommer förvaltningsmyndigheterna i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. I ärenden av detta slag fattar förvaltningsmyndigheterna lagbundna beslut på eget straffrättsligt ansvar enligt reglerna om tjänstefel och under den allmänna insyn som säkerställs genom offentlighetsgrundsatsen. är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten (13 kap. 7 § regeringsformen). Bestämmelser om att granskning kan avse också annan än statlig verksamhet meddelas i lag. Av 13 kap. 8 § regeringsformen följer att leds av tre riksrevisorer, som väljs av . Riksrevisorerna beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Frågor kring hur granskning förhåller sig till bl.a. undersökningskommissioner har behandlats av den s.k. granskningsgruppen i promemorian Konstitutionella kontrollfunktioner (2008/09:RFR14 s. 21 f. och 55 f.). I promemorian framhålls bl.a. att när regeringen tillsätter en kommission för att granska en fråga eller ett händelseförlopp kan det förekomma att samma fråga eller händelseförlopp även granskas av . Ett exempel på detta och som tas upp i promemorian är hanteringen av flodvågskatastrofen 2004. Granskningsgruppen konstaterade att trots en viss överlappning skilde sig de två granskningarna åt i centrala avseenden. granskningsuppdrag var begränsat då det hade en rättslig inriktning och endast omfattade regeringen och . Kommissionens granskning däremot omfattade fler aktörer än statsråd och hade en vid inriktning. En slutsats som dras i promemorian är att ofta har kunnat dra nytta av det granskningsarbete som har utförts av kommissioner genom att lägga material från dessa till grund för ytterligare utredningsåtgärder och ställningstagande. Det konstateras vidare att när granskningarna genomförs parallellt kan det även tänkas att kommissionerna har kunnat dra nytta av det granskningsarbete som har utförts av . En fråga som tas upp i promemorian är om det finns någon gräns för när tillsättandet av en riskerar att komma i konflikt med den i regeringsformen föreskrivna granskningen som görs av . En utgångspunkt måste här enligt granskningsgruppen vara att det vore otänkbart att regeringen skulle kunna kringskära granskning genom kommittédirektiv. Gruppen konstaterade vidare att granskning är grundlagsfäst och kan som sådan inte begränsas i formell mening genom t.ex. regeringsbeslut. Det torde inte heller enligt granskningsgruppen vara vare sig lämpligt eller önskvärt att införa begränsningar av regeringens möjlighet att i olika former granska sitt eget handlande i visst avseende, t.ex. genom att tillsätta en . Vad som dock bör kunna krävas är att regeringen när den tillsätter en gör det i beaktande av roll samt ser till att granskningsuppgift inte försvåras genom det sätt på vilket uppdraget till kommissionen formuleras. Risken för dubbelarbete kan enligt granskningsgruppen hanteras genom att utskottet inleder sin granskning efter det att kommissionen har avslutat sitt arbete eller, om utskottet och kommissionen utför sina granskningar parallellt, genom att utskottet och kommissionen noterar varandras utredningsåtgärder och även tar del av och beaktar sådant material hos varandra som är tillgängligt för allmänheten. [ har varit president i och Justitiekansler.] har i en uppsats gjort en genomgång av kommissioner och andra utredningar som tillsatts av regeringen eller ett statsråd.13[ Hirschfeldt, Undersökningskommissioner – extraordinära inslag i the , till , s. 155 f.] I uppsatsen anför han bl.a. följande om undersökningskommissioner: En med extraordinära befogenheter enligt lag bör i vårt land, som anfört, ses som en engångsföreteelse. Därmed framstår också en närmare lagstiftning på området såsom främmande. Därav följer naturligen att också sådana undersökningskommissioner, medborgarkommissioner eller annan granskande utredningar som inte givits sådana särskilda befogenheter bör användas restriktivt. Arbetet också i sådana utredningar inrymmer ju känsliga rättssäkerhetsfrågor. hör det tyvärr till samhällets realiteter att de inte helt kan undvaras. Så kan det vara också i verksamhet där initiativet av att tillsätta den inledningsvis nämnda kommissionen förefaller mycket välmotiverat. Noteras bör att staden varit tydlig med att i direktiven avgränsa kommissionens uppdrag i förhållande till rättsväsendets uppgifter. Sparsamhet med användningen av just begreppet , som ju tillhör vårt lagspråk, rekommenderas. är det viktigt att använda en terminologi som tydliggör vad det är fråga om. Begreppet bör dock inte urvattnas. Då kan ett förtroendekapital gå förlorat. Mot denna bakgrund kan det alltmer rikliga användandet av uttrycket kommission för att täcka utredningar av allehanda reformintressen och andra samhälleliga, offentliga och enskilda verksamheter te sig rätt bekymmersam och det särskilt om man kan spåra ett bakomliggande intresse av att använda terminologin som ett taktiskt grepp för att stärka legitimiteten och markera handlingskraft. har tidigare behandlat motionsyrkanden med förslag om tillkännagivande om att en lag för tillsättande av särskilda riksdagskommissioner bör stiftas. Senast utskottet tog ställning i frågan var då utskottet vidhöll sin tidigare ståndpunkt i frågan och erinrade om sitt uttalande vid behandlingen av frågan om att inrätta en säkerhetstjänstkommission (bet. 2000/01:KU11 s. 29). Av utskottets tidigare ståndpunkt framgår att frågan om att inrätta ett kommissionsinstitut är av den digniteten att den bör behandlas inom ramen för en översyn av författningen i mer samlad form. Utskottet såg inte något skäl att föreslå ett sådant översynsarbete (bet. 1997/98:KU27 s. 38). Vid behandling av regeringens proposition Förhör m.m. hos kommissionen för granskning av de svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet (prop. 1998/99:140) återgav utskottet regeringens uttalande att det rörde sig om ett unikt behov av kartläggning och granskning och att kommissionen skulle komma att bli en unik företeelse samt att det enligt regeringens mening därför knappast fanns någon risk för att kommissionen skulle komma att tjäna som modell för framtida granskningsorgan (bet. 1999/2000:KU4 s. 13). Utskottet underströk att kommissionen skulle komma att inta en unik ställning och att detta kunde accepteras endast med hänsyn till det starka allmänintresse som förelåg i fråga om en kartläggning av säkerhetstjänsternas underrättelseverksamhet samt att kommissionen inte fick bilda mönster för framtiden utan borde ses som en engångsföreteelse. Regeringen beslutade, efter överläggningar med partier, att tillsätta en oberoende kommission med uppgift att bl.a. utvärdera det svenska samhällets förmåga att hantera de påfrestningar som naturkatastrofen i hade inneburit och klargöra på vilket sätt de erfarenheterna kan tas till vara (dir. 2005:3). Kommissionen framförde att det i vissa delar av dess verksamhet kunde väntas förekomma uppgifter om enskildas personliga förhållanden som kunde vara integritetskänsliga och att dessa uppgifter kunde behöva skyddas av sekretess. I syfte att säkra att enskilda i förtroende och trygghet skulle kunna vända sig till kommissionen införde ett sekretesskydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden (prop. 2004/05:83, bet. 2004/05:KU21, rskr. 2004/05:157). Sekretessen gällde för uppgifterna hos kommissionen i dess verksamhet. yttrade sig utskottet över en följdmotion (S) i anslutning till propositionen En reformerad mutbrottslagstiftning (prop. 2011/12:79). I motionen efterlystes ett tillkännagivande till regeringen om att inrätta en kommission med befogenhet att hämta in uppgifter om partifinansiering (2011/12:KU8y). Utskottet föreslog att motionen skulle avstyrkas och uttalade bl.a. följande: Utskottet noterar att kommissioner endast undantagsvis har givits särskilda befogenheter som gör det möjligt att t.ex. inhämta handlingar eller uppgifter. Vid det tillfälle detta skedde uttalade att den aktuella kommissionen inte fick bilda mönster för framtiden utan borde ses som en engångsföreteelse. Frågan om att inrätta en kommission med befogenhet att hämta in uppgifter om partifinansiering borde enligt utskottet övervägas i ett annat sammanhang. Grundlagsaspekterna är desamma i fråga om en kommission som vid införandet av lagstiftning, och lagstiftning krävs för att en kommission ska kunna ges de tänkta befogenheterna. Även motionsyrkanden om olika kommissioner har lagts fram i . Nedan ges några exempel på där har avslagit motionsyrkanden om att tillsätta en kommission, föreslogs en opartisk kommission för att klarlägga det svenska kärnvapenprogrammet (bet. 1988/89:FöU4), föreslogs en kring Försvarets radioanstalts (FRA) tidigare misstag och felaktigheter (bet. 2009/10:FöU3) och väcktes förslag om en kommission för mänskliga rättigheter (bet. 2011/12:KU14). I vissa fall har motionsyrkanden om inrättande av kommissioner bifallits av . föreslogs i två motioner att en kommission skulle tillsättas för att granska utredningen av mordet på statsminister (bet. 1993/94:KU10). tillkännagav för regeringen som sin mening vad hade anfört med anledning av motionerna (rskr. 1993/94:17). I andra fall har motionsyrkanden om kommissioner ansetts tillgodosedda och avslagits. väcktes ett förslag om att tillsätta en i syfte att granska Säpos och IB:s inrikes verksamhet. Eftersom regeringen hade tillsatt säkerhetstjänstkommissionen och föreslagit att i lag ge kommissionen särskilda befogenheter ansåg att motionen var tillgodosedd och avstyrkte yrkandet (bet. 1999/2000:KU4). Frågor om kommissioner har även återkommande varit föremål för behandling inom ramen för frågeinstitutet. De närmare formerna för en statlig kommissions arbete framgår av kommissionens direktiv, och hur kommissionens arbete ska utföras regleras ytterst av vilka rättsliga befogenheter kommissionen ska ha. Som utskottet har anfört bör en kommission med extraordinära befogenheter enligt lag ses som en engångsföreteelse. Därmed framstår också en närmare lagstiftning på området såsom främmande. Mot bakgrund av det anförda är utskottet inte berett att nu föreslå ett tillkännagivande om att regeringen närmare bör utreda vad en statlig kommission är. Motion 2012/13:K231 (MP) avstyrks därmed. Utskottets förslag i korthet avslår en motion om nationella strategier med hänvisning till en relativt genomförd översyn. (S) efterlyser i motion 2013/14:K336 en bättre demokratisk förankring av nationella strategier. Enligt motionären bör det övervägas om inte långsiktiga nationella strategier ska behandlas i . Därigenom skulle man nå en önskvärd långsiktig och bred politisk enighet som gagnar landet. Att har ett parlamentariskt styrelseskick framgår av 1 kap. 1 § regeringsformen där det slås fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt och förverkligas genom bl.a. ett representativt och parlamentariskt statsskick. Av 1 kap. 6 § regeringsformen följer också att regeringen, vars uppgift är att styra riket, är ansvarig inför . är folkets främsta företrädare (1 kap. 4 § regeringsformen). Av paragrafen följer vidare att stiftar lagar, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. Därtill kommer att granskar rikets styrelse och förvaltning. Bestämmelser om riksdagsarbetet finns i regeringsformen och riksdagsordningen. I 4 kap. regeringsformen finns vissa grundläggande bestämmelser om detta arbete. Av 4 § följer att regeringen och varje riksdagsledamot får, i enlighet med bestämmelser i riksdagsordningen, väcka förslag i fråga om allt som kan komma under prövning, om inte annat anges i regeringsformen. I 3 kap. riksdagsordningen finns närmare bestämmelser om denna initiativrätt. Av 3 kap. 1 § riksdagsordningen framgår att regeringen lämnar ett förslag till genom en proposition. Därutöver får regeringen lämna information till genom en skrivelse eller muntligen genom ett statsråd vid ett sammanträde med kammaren (3 kap. 6 § riksdagsordningen). Det finns två huvudtyper av skrivelser (m.fl., Grundlagarna, 2012, s. 726). Den ena typen av skrivelser innehåller en redogörelse för verksamheten på vissa områden eller hos vissa organ. Den andra typen av skrivelser innehåller en redovisning av regeringens syn på en fråga och vilka åtgärder som har vidtagits eller kommer att vidtas på området. Den parlamentariskt sammansatta kommittén utredde bl.a. regleringen av förhållandet mellan regeringen och (SOU 2008:125 s. 257 f.). Tillämpningen av de gällande bestämmelserna visade enligt kommittén att den gällande regleringen i allt väsentligt fungerade väl.