bet · H101KU5 · 2014-01-10 00:00:00 — 2013/14:KU5 Uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen Uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen Enligt 10 kap. 6 § riksdagsordningen ska följa tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. I detta betänkande redovisar utskottet resultatet av uppföljningen för tiden –. Uppföljningen omfattar 125 subsidiaritetsprövningar som har gjorts i . Utskottet har gett övriga utskott möjlighet att yttra sig över vissa iakttagelser som gjorts vid genomgången av subsidiaritetsprövningarna. Yttranden har kommit in från finansutskottet, skatteutskottet, justitieutskottet, civilutskottet, socialförsäkringsutskottet, socialutskottet, utbildningsutskottet, trafikutskottet, miljö- och jordbruksutskottet, näringsutskottet och arbetsmarknadsutskottet. framhåller att det skulle vara ett stöd för utskotten om man centralt inom bevakade när lagstiftningsförslag antas av rådet och i förekommande fall Europarlamentet och förmedlade denna information till utskotten. Det får dock anses vara utskottens uppgift att bevaka subsidiaritetsprincipens hantering i den fortsatta lagstiftningsprocessen. De nationella parlamenten har möjlighet att via sina regeringar väcka en ogiltighetstalan vid . instämmer med justitieutskottet om att regeringens bedömningar av subsidiaritetsprincipens tillämpning bör vara klara och tydliga. Avsaknaden av en bedömning innebär att ett utskott får ett sämre underlag för sin bedömning än vad riksdagsordningen förutsätter. När det gäller det samlade utfallet och i vilken utsträckning utrymmet för nationella åtgärder har minskat till följd av förslag från EU, gör bl.a. följande reflektioner. I stort sett samtliga finansutskottets förslag inom områdena tillnärmning av lagstiftning som gäller den inre marknaden och etableringsrätt avser reglering av finansmarknaderna och av det finansiella systemet. Det samlade utfallet innebär att lagstiftningen på EU-nivå ökar och ger EU ett större inflytande på dessa områden. En majoritet av justitieutskottets ärenden gäller förslag om straffrättsligt samarbete. Lagstiftningen på EU-nivå har stärkts genom att en allt större del av bestämmelserna beslutas på EU-nivå, vilket innebär att utrymmet för nationell lagstiftning minskar i motsvarande mån. konstaterar att detta i många fall är nödvändigt för att nå ett effektivt samarbete på området. konstaterar att en majoritet av utskotten har haft kontakter med representant vid EU:s institutioner och att flera av utskotten anför att de har fått värdefull information om hur andra länder ställer sig i subsidiaritetsfrågan när det gäller olika förslag från kommissionen. Det finns behov av att följa upp hur databasen kan förbättras, men databasen kan dock inte ersätta sådana informella kontakter som representant kan bidra med. IPEX kan dock i efterhand bidra med värdefull kunskap för framtida subsidiaritetsprövningar. Utskottet konstaterar att antalet förslag från kommissionen med motiveringar i fråga om subsidiaritetsprincipen har ökat. Det återstår dock en hel del innan kommissionen uppfyller kraven i protokollet om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Utskottet framhåller att det är av yttersta vikt att kommissionen lämnar mer utförliga redogörelser för hur kommissionen resonerat för att komma fram till att förslagen är förenliga med subsidiaritetsprincipen. anmäler härmed enligt 10 kap. 6 § åttonde stycket riksdagsordningen för resultatet av den uppföljning som redovisas i detta betänkande. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), Skånberg (KD), (SD), (V) och (M). Ärendet och dess beredning Lissabonfördraget trädde i kraft . har enligt 10 kap. 6 § riksdagsordningen (RO) i uppgift att pröva om ett utkast till lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. ska enligt åttonde stycket i nämnda paragraf följa tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. I detta betänkande redovisar utskottet resultatet av uppföljningen av de subsidiaritetsprövningar som genomfördes i , dvs. ledde till beslut antingen i utskottet (protokollsutdrag) eller i kammaren (motiverat yttrande), –. Även det samlade utfallet av tidigare subsidiaritetsprövningar uppmärksammas. Subsidiaritetsärenden som inleddes men avslutades först , ingår inte i den nu aktuella uppföljningen utan tas i stället upp . Inget hindrar dock utskotten från att i sina yttranden, om de så önskar, även ta upp subsidiaritetsprövningar som gjorts . Årets uppföljning är den fjärde i ordningen.1[ För tidigare uppföljningar, se bet. 2010/11:KU18, 2011/12:KU4 och 2012/13:KU8.] Som ett led i beredningen av ärendet beslutade att ge övriga utskott tillfälle att yttra sig över iakttagelserna i en promemoria som hade upprättats inom utskottet. önskade särskilt följande kommentarer och bedömningar: – en kommentar om det samlade utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar på olika politikområden jämfört med – en bedömning av i vilken utsträckning utrymmet för nationella åtgärder på olika politikområden inom utskottets beredningsområde minskat till följd av i promemorian nämnda förslag från EU samt hur den sammantagna utvecklingen på olika politikområden förhåller sig till upprätthållandet av subsidiaritetsprincipen – en kommentar om kommissionens motiveringar – en kommentar om i vilken utsträckning utskotten använder sig av kontakter med representant vid EU:s institutioner för inhämtande och utlämnande av information och hur kontakterna fungerar. En kommentar önskas även om inhämtande av information från IPEX. Yttranden kom in från finansutskottet, skatteutskottet, justitieutskottet, civilutskottet, socialförsäkringsutskottet, socialutskottet, utbildningsutskottet, trafikutskottet, miljö- och jordbruksutskottet, näringsutskottet och arbetsmarknadsutskottet, bilagor 1–11. Till betänkandet bifogas en förteckning över avgjorda subsidiaritetsärenden i , bilaga 12. Till betänkandet bifogas även en förteckning över avgjorda subsidiaritetsärenden per utskott och politikområde –, bilaga 13. En förteckning över antalet utkast till lagstiftningsakter inom olika politikområden som prövats av –återfinns i bilaga 14. ska, som nämnts, enligt 10 kap. 6 § åttonde stycket RO följa tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. Bestämmelserna i 10 kap. 6 § RO grundas på ett förslag från som överlämnades till av riksdagsstyrelsen och som bereddes i (framst. 2008/09:RS4, bet. 2009/10:KU2, rskr. 2009/10:40 och rskr. 2009/10:41). Hur mer konkret ska utforma uppföljningen är inte närmare reglerat eller preciserat i förarbetena. Det får i stället anses vara upp till att successivt utveckla detta på ett sätt som står i överensstämmelse med syftet i förarbetena, riksdagspraxis och det konstitutionella regelverket i övrigt. En uppföljning av det slag som utskottet har att genomföra inbegriper den rent formella hanteringen i av utkast till lagstiftningsakter. Uppföljningen i denna del gäller vilka subsidiaritetsprövningar som har genomförts i och vilka metoder som har använts vid dessa subsidiaritetsprövningar. Enbart en sådan formellt inriktad uppföljning torde dock inte svara fullt ut mot den uppgift är avsett att ha enligt förarbetena. Utredningen som lade fram förslaget till ändringar i riksdagsordningen ansåg det värdefullt om ett organ följer utvecklingen av subsidiaritetskontroll och samlar erfarenheter från olika områden (framst. 2008/09:RS4 s. 53). Utredningen ansåg att var bäst lämpat att fylla det behov som tidigare utpekat av ett organ med ett helikopterperspektiv på tillämpningen av subsidiaritetsprincipen (framst. 2008/09:RS4 s. 53, se även framst. 2005/06:RS3 s. 59). Ska det uttalade behovet av ett helikopterperspektiv på tillämpningen av subsidiaritetsprincipen tillgodoses bör även utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar uppmärksammas i uppföljningen. bör uppföljningen inte innebära att genomför nya subsidiaritetskontroller i varje enskilt ärende. Det skulle knappast vara lämpligt i konstitutionellt hänseende, och det skulle inte heller vara förenligt med uppfattningen i förarbetena, att det är respektive utskott som är bäst lämpat att genomföra kontrollen (framst. 2008/09:RS4 s. 52, bet. 2009/10:KU2 s. 13). Mot denna bakgrund avser uppföljningen i denna del främst utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar på en övergripande nivå. Detta görs genom sammanställningar av hur subsidiaritetsprövningar har utfallit på olika politikområden, vilka kommer att kunna relateras till olika mål. Mål kan finnas både på EU-nivå, t.ex. i fördragen, och på nationell nivå, t.ex. i grundlag eller vanlig lag eller i form av särskilda riksdagsbeslut på ett område. blir frågan hur utvecklingen vad gäller kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna har påverkat förutsättningarna för att uppfylla befintliga mål. I uppföljningen uppmärksammas om det t.ex. förekommer flera förslag som visserligen inte var för sig innebär att subsidiaritetsprincipen träds för när men som sammantagna kan peka på en tendens att subsidiaritetsprincipen är i fara. Att notera är att i årets uppföljning liksom i uppföljningen som genomfördes (se bet. 2012/13:KU8) önskar lägga än mer fokus på utfallet i subsidiaritetsärendena och det sammantagna utfallet sedan Lissabonfördraget trädde i kraft, än vad som har kunnat göras. I fråga om den rent formella hanteringen i har vissa iakttagelser gjorts, dock inte några systematiska genomgångar av ärendenas beredning som vid de två första uppföljningarna. I betänkandet redovisas kortfattat innehållet i de utlåtanden med förslag till motiverade yttranden som lämnades av utskotten , särskilt om utskottens bedömningar av subsidiaritetsprincipen, och emellanåt proportionalitetsprincipen samt ifrågasättanden av den rättsliga grunden i vissa ärenden. Vid tidigare uppföljningar har en del brister i kommissionens motiveringar uppmärksammats (bet. 2010/11:KU18, 2011/12:KU4 och 2012/13:KU8). Med anledning av detta och som förberedelse inför en behandling av kommissionens årliga rapport om subsidiaritet och proportionalitet (KOM(2013) 566) görs även i detta betänkande en översiktlig genomgång av kommissionens motiveringar när det gäller subsidiaritetsprincipen. Lissabonfördraget ger de nationella parlamenten en särskild roll när det gäller kontrollen av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Innebörden av subsidiaritetsprincipen framgår av artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen (förkortas ): Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna [] och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Subsidiaritetsprincipen gäller således inte på de områden där unionen har exklusiv befogenhet, dvs. områden där unionen ensam har beslutanderätten. Sådana områden är tullunionen, vissa konkurrensregler, den gemensamma handelspolitiken och den monetära politiken för medlemsstater som har euron som valuta (se artikel 3 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, förkortas EUF-fördraget). För övriga områden inom unionssamarbetet där befogenheten är delad mellan unionen och medlemsstaterna gäller att subsidiaritetsprincipen ska tillämpas. Enligt artikel 4 i EUF-fördraget ska unionen ha delad befogenhet med medlemsstaterna om den genom fördragen tilldelas en befogenhet som inte omfattas av de områden som omfattas av artikel 3 och 6 i EUF-fördraget. Det gäller således bl.a. den inre marknaden, socialpolitik, miljö, konsumentskydd, transport, energi och området med frihet, säkerhet och rättvisa. Enligt artikel 6 EUF-fördraget har unionen befogenhet att vidta stödjande åtgärder till exempel i fråga om industri, kultur och turism. Av artikel 2 EUF-fördraget framgår vidare att när fördragen tilldelar unionen en befogenhet som ska delas med medlemsstaterna på ett visst område får unionen och medlemsstaterna lagstifta och anta rättsligt bindande akter på detta område. Medlemsstaterna ska utöva sin befogenhet i den mån unionen inte har utövat sin befogenhet. När det gäller de delade kompetenserna anses den nödvändiga kompetensöverföringen äga rum i och med att fördragen ratificeras och en stat överlåter sina suveränitetsrättigheter (och Nergelius, , Maktfördelningen mellan den Europeiska unionen, medlemsstaterna och medborgarna, 2012, s. 31). På dessa områden har EU och medlemsstaterna en samtidig kompetens. Varje gång rådet och utfärdar en rättsakt i ett givet område upphör medlemsstaternas rätt att lagstifta på ett sätt som står i strid med eller kan påverka den gemensamma rättsaktens tillämpning (och Nergelius s. 31 f.). Vad som sker kan beskrivas som att unionen successivt utnyttjar den kompetens den har genom fördragen i takt med att rättsakter beslutas. I samma takt upphör den tidigare samtidiga kompetensen hos medlemsstaterna. Detta brukar kallas lagstiftningsutrymmets upptagenhet eller spärrverkan. I den utsträckning som gemensamma normer beslutas blir utrymmet för nationell lagstiftning upptaget eller intecknat (och Nergelius s. 31). Unionens institutioner ska tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med protokollet om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (förkortas protokollet). Enligt artikel 5 i protokollet ska utkasten till lagstiftningsakter motiveras med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Detta gäller oavsett om kommissionen eller i förekommande fall någon annan är förslagsställare. Genom Lissabonfördraget har, som nämnts, de nationella parlamenten fått en särskild roll i kontrollen av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Enligt artikel 5.3 i ska de nationella parlamenten se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i protokollet. Kommissionen, och i förekommande fall andra förslagsställare, ska översända sina utkast till lagstiftningsakter och sina ändrade utkast till de nationella parlamenten. Efter att utkasten har översänts till de nationella parlamenten får varje nationellt parlament (eller kammare i ett sådant parlament som har två kammare) lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med skälen till att parlamentet anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. De nationella parlamenten har på sig från översändandet att lämna ett sådant motiverat yttrande. Varje nationellt parlament har två röster, vilket innebär att det fram fanns totalt 54 röster inom EU.2[ blev medlem i EU , vilket innebär att det numera finns 56 röster inom EU och att det krävs 19 röster för att uppnå ett gult kort. För utkast som avser straffrättsligt samarbete och polissamarbete krävs 14 röster.] I de länder som har tvåkammarssystem har kamrarna en röst vardera. Om minst en tredjedel av det totala antalet röster som tilldelats de nationella parlamenten, dvs. 18 röster, står bakom uppfattningen att ett lagstiftningsutkast strider mot subsidiaritetsprincipen ska utkastet omprövas av kommissionen eller i förekommande fall av annan förslagsställare (gula kortet). För ett utkast till lagstiftningsakt som avser straffrättsligt samarbete och polissamarbete är tröskeln en fjärdedel, dvs. något lägre (14 röster). Efter omprövningen kan kommissionen eller annan förslagsställare besluta att antingen vidhålla utkastet, ändra det eller dra tillbaka det. Inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet kan ett förslag till lagstiftningsakt från kommissionen, som föranlett att minst en enkel majoritet av de nationella parlamentens röster har ställt sig bakom kritiska yttranden, få ytterligare konsekvenser under lagstiftningsprocessen (orangea kortet). Efter omprövningen kan kommissionen besluta att antingen vidhålla förslaget, ändra det eller dra tillbaka det. Om kommissionen väljer att vidhålla förslaget, ska den i ett motiverat yttrande ange skälen till varför den anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Före den första behandlingen ska och rådet ta ställning till huruvida lagstiftningsförslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen och ska då särskilt beakta de motiveringar som angetts och delas av majoriteten av de nationella parlamenten samt kommissionens motiverade yttrande. Om rådet med en majoritet av av rådsmedlemmarna eller med en majoritet av de avgivna rösterna anser att lagstiftningsförslaget inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen, ska förslaget inte behandlas vidare. Enligt 263 i EUF-fördraget ska granska lagenligheten av sådana lagstiftningsakter som antas av rådet, av kommissionen eller av och som inte är rekommendationer eller yttranden. ska också granska lagenligheten av sådana rättsakter som antas av och av och som ska ha rättsverkan i förhållande till tredje man och sådana akter antagna av unionens organ eller byråer som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man. För detta ändamål ska domstolen vara behörig att pröva talan som väcks av en medlemsstat, av , av rådet eller av kommissionen om bristande behörighet, åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av fördragen eller av någon rättsregel som gäller dess tillämpning eller om maktmissbruk. En talan som avses i denna artikel ska väckas från den dag då åtgärden offentliggjordes eller delgavs klaganden eller, om så inte skett, från den dag då denne fick kännedom om åtgärden, allt efter omständigheterna. Enligt artikel 8 i protokollet om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna gäller bl.a. att är behörig att pröva en talan om åsidosättande, genom en lagstiftningsakt, av subsidiaritetsprincipen, som har väckts (i enlighet med artikel 263 i EUF-fördraget) av en medlemsstat eller som i enlighet med denna medlemsstats rättsordning har överlämnats av denna på dess nationella parlaments vägnar eller för en kammare i detta parlament. påminde i sin utredning om vikten av att genom berört utskott bevakar subsidiaritetsprincipens hantering i den fortsatta lagstiftningsprocessen. Om har lämnat ett motiverat yttrande i frågan är det, enligt utredningen, särskilt viktigt att denna del av frågan bevakas (framst. 2008/09:RS4 s. 55). Om den föreslagna rättsakten antas utan att synpunkter beaktats av EU:s institutioner kan det, ansåg , finnas anledning att överväga om ytterligare åtgärder bör vidtas. Protokollet ger de nationella parlamenten en möjlighet att via sina regeringar väcka en ogiltighetstalan i efter det att rättsakten antagits. kan genom ett tillkännagivande uppmana regeringen att väcka en fråga av detta slag vid domstolen. Initiativ till ett sådant tillkännagivande får tas antingen genom en motion eller på ett utskottsinitiativ. gjorde inte något uttalande om detta i sitt betänkande (bet. 2009/10:KU2). Enligt 10 kap. 6 § RO ska pröva om ett utkast till en lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. prövar samtliga utkast till lagstiftningsakter. Efter att ett utkast till lagstiftningsärende översänts till hänvisar kammaren utkastet till det utskott vars beredningsområde ärendet gäller. Detta utskott har sedan i uppgift att pröva om utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen och, om det anser att så är fallet, avge ett utlåtande till kammaren med förslag till ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. Utskottet ska också avge ett utlåtande om minst fem ledamöter av utskottet begär det. I annat fall ska utskottet genom protokollsutdrag anmäla till kammaren att utkastet inte strider mot subsidiaritetsprincipen. Ett beslut i kammaren om ett motiverat yttrande ska meddelas , rådets och kommissionens ordförande genom en riksdagsskrivelse. Under beredningen av subsidiaritetsärendena har det beredande utskottet möjlighet att inhämta yttranden från andra utskott enligt bestämmelserna i (4 kap. 8 §). Detta innebär att ett utskott vid behov kan inhämta ett yttrande från om ett utskott vid prövningen av subsidiaritetsfrågan i ett visst fall känner tvekan om subsidiaritetsprincipens innebörd och dess tillämpning i praxis (se framst. 2008/09:RS4 s. 53, bet. 2009/10:KU2 s. 14). Utskottet kan även begära att regeringen lämnar information om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Sådan information ska lämnas från den dag då utskottet begär det. Informationen kan lämnas skriftligen eller muntligen av ett statsråd eller en statssekreterare, eller undantagsvis av en annan tjänsteman från det berörda departementet. Vid behandlingen av riksdagsstyrelsens framställning Tillämpningen av Lissabonfördraget i (framst. 2008/09:RS4) uttalade att subsidiaritetsprövningen i huvudsak är en lämplighetsprövning och att denna därför ska utföras av det utskott som innehar sakkunskapen på området i fråga (bet. 2009/10:KU2 s. 13). underströk att prövningen handlar om att fastställa på vilken nivå – unionsnivå eller någon nationell nivå – den föreslagna åtgärden ska företas, inte huruvida den föreslagna åtgärden ska företas eller inte. Vid denna prövning bör utskotten hämta vägledning från de riktlinjer som sedan subsidiaritetsprincipen infördes i 1992 varit vägledande vid tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och som hänvisat till (se framst. 2008/09:RS4 s. 52). Först ställs frågan om det är möjligt att uppnå målen för den föreslagna åtgärden genom att den företas på nationell, regional eller lokal nivå. Om svaret är nekande ska åtgärden vidtas på unionsnivå. Om svaret är jakande ska frågan ställas om målen för åtgärden kan uppnås bättre genom att den företas på unionsnivå. För att besvara den sistnämnda frågan bör följande följdfrågor ställas: – Finns det viktiga gränsöverskridande aspekter på den föreslagna åtgärden som inte på ett tillfredsställande sätt kan regleras genom åtgärder av medlemsstaterna? – Skulle underlåtenhet att handla på unionsnivå stå i strid med fördragets krav eller på annat sätt avsevärt skada medlemsstaternas intressen? – Skulle en åtgärd på unionsnivå på grund av sin omfattning eller sina verkningar innebära klara fördelar jämfört med en åtgärd på medlemsstatsnivå? Denna metod att fastställa på vilken nivå en åtgärd bör vidtas har utskottet sedermera valt att kalla tvåstegsmetoden (bet. 2010/11:KU18 s. 22). Nämnas kan här att riktlinjerna tidigare uttryckligen nämndes i protokollet om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.3[ Protokoll (nr 30) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (1997) fogat till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och som var tillämpligt t.o.m. , jfr EUT C 321 E, 29.12.2006, s. 308 f.] Kommissionen har i rapporten subsidiaritet och proportionalitet, bättre lagstiftning avseende 2010, KOM(2011) 344, anfört att det är svårt att bedöma subsidiaritetsprincipen utifrån operativa kriterier. Därför nämns inte längre tester (t.ex. nödvändighets- och mervärdeskriterierna) i protokollet. Tonvikten har i stället lagts på procedurfrågor för att garantera att alla centrala aktörer får möjlighet att göra sig hörda. Kommissionen har dock fortsatt att pröva sina initiativ gentemot de s.k. nödvändighets- och mervärdeskriterierna och rekommenderat övriga aktörer att göra detsamma (se även rapporten om bättre lagstiftning , KOM(2012) 373). Kan en subsidiaritetsprövning inkludera en proportionalitetsbedömning? Vid sin första uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen noterade att det av fördragens och protokollets ordalydelser inte följer någon skyldighet för de nationella parlamenten att följa proportionalitetsprincipens tillämpning (bet. 2010/11:KU18). Utskottet ansåg dock att någon slutsats inte motsatsvis torde kunna dras om att de nationella parlamenten inte får eller bör göra en sådan prövning inom ramen för subsidiaritetsprövningen.