bet · H101KU20 · 2014-05-28 00:00:00 — Det fanns också i några fall personer som var nominerade till flera styrelser. En annan fråga som diskuterades med nomineringsgrupper var att jämställdhetsaspekten inte hade beaktats. På frågor om nomineringsgruppernas statsrättsliga status och om dessa mot bakgrund av sina självständiga uppdrag är att betrakta som myndigheter anges i svarspromemorian att en nomineringsgrupp inte är en myndighet. Därtill anges att uppdraget att lämna förslag till styrelseledamöter är att se som en uppgift för de personer som utses att ingå i en nomineringsgrupp eller som ingår i sin egenskap av att vara landshövding eller landshövdingens ställföreträdare i samverkan med de andra personerna i gruppen. Således är en nomineringsgrupp att betrakta som en beredningsgrupp med uppgift att ta fram ett förslag till regeringen inför regeringens beslut om att utse styrelseledamöter. Utskottet har genom en skrivelse av , som sänts till , begärt svar på kompletterande frågor. Som svar lämnades en svarspromemoria från (bilaga A2.2.3). På frågor om statssekreterarens uttalanden vid landshövdingemötet anges i svarspromemorian att han vid mötet inte uttryckte att det förelåg specifika jävsrisker i fråga om just riksdagsledamöter. Statssekreteraren gav dock uttryck för att det kan finnas risk för jäv eller intressekonflikter i fråga om riksdagsledamöter liksom för andra personer. I svarspromemorian anges att bakgrunden till att frågor om jäv och olika jävsliknande situationer diskuterades är att objektivitetskravet i 1 kap. 9 § regeringsformen (RF) måste beaktas inför ett regeringsbeslut om att utse styrelseledamöter som ges ett avgörande inflytande över en myndighets beslut. De närmare rättsliga grunderna angavs inte vid mötet. Vidare framgår av svarspromemorian att vid diskussionen om olika jävsliknande situationer berördes frågor om bl.a. lämpligheten i att ingå i ett forskningsråd som fördelar medel för forskning till ett statligt universitet eller en statlig högskola eller i ett företag eller en kommun som har affärstransaktioner med ett lärosäte. Diskussionen rörde inte specifikt riksdagsledamöter. Statssekreteraren informerade också vid mötet om det nya nomineringsförfarandet som behandlades i propositionen om nya myndigheter inom utbildningsområdet m.m. (prop. 2011/12:133). Vidare anges i svarspromemorian olika uttalanden i andra relevanta propositioner, bl.a. regeringens uttalanden om att den på olika sätt kommer att verka för att den politiska styrningen av högskolan minskar och att en sådan ambition är i linje med regeringens generella politik om en reformering av utnämningsmakten, där avpolitisering och öppenhet är viktiga hörnstenar vid statliga utnämningar. I sin förvaltningspolitiska proposition (prop. 2009/10:175) angav regeringen att den vill värna en hög grad av integritet för myndigheter och att gränsen mellan politik och förvaltning ska vara tydlig. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. På utskottets begäran om en förtydligande rättslig analys om huruvida för- valtningslagen (FL) faktiskt dels är tillämplig vid de här aktuella utnämnings- ärendena, dels kan motivera behovet av att beakta risker för jäv, s.k. jävslik- nande situationer eller intressekonflikter vid sådana ärenden, anges bl.a. föl- jande i svarspromemorian. Det är regeringen som efter förslag från en nomi- neringsgrupp beslutar om vilka ledamöter som ska ingå i en högskolas styrelse utöver rektor och representanter för lärare och studenter. Av 1 kap. 1 § RF följer att regeringen i sitt beslutsfattande har att iaktta objektivitetsprincipen enligt 1 kap. 9 § RF, och regeringen följer enligt praxis de principer som FL ger uttryck för. Vid handläggningen av ärenden om att utse styrelseledamöter beaktas risker för att eventuella jävsliknande situationer eller andra intresse- konflikter kan komma att uppstå för personer som omfattas av en nominerings- Ledamöter i styrelsen för en högskola företräder myndigheten och måste i den rollen stå obundna av andra intressen. i FL är ett uttryck för objektivitetsprincipen och bidrar liksom bestämmelser om otillåtna bisysslor till att skapa förtroende för att myndigheter sköter sina uppgifter på ett objektivt och opartiskt sätt. Om det i fråga om en person som en nomineringsgrupp föreslår finns omständigheter som kan anses vara en på- taglig risk för att intressekonflikter kan förutses i styrelsearbetet, och detta är ägnat att rubba förtroendet för honom eller henne eller att skada myndighetens anseende, finns det således anledning att inför beslut överväga om personen bör ges ett förtroendeuppdrag som styrelseledamot. flikter kan aktualiseras. Mot bakgrund av att en styrelse för en myndighet sva- rar inför regeringen och att regeringen i sin tur enligt 1 kap. 6 § RF svarar inför kan ett förordnande av en riksdagsledamot att också vara ledamot i en högskolas styrelse leda till otydliga ansvarsförhållanden och negativt skada förtroendet för styrelsens arbete och även myndighetens anseende. På utskottets begäran om en motiverad redogörelse för vilka sakliga krite- rier som tillämpas för att identifiera s.k. jävsliknande förhållanden eller intres- sekonflikter inför de här aktuella utnämningsärendena anges att detta bedöms från fall till fall beroende på bl.a. högskolans inriktning och den verksamhet som den föreslagna personen företräder. Vidare framgår av svarspromemorian att utnämningen av en styrelseledamot sker med beaktande av hur objektivi- tetsprincipens innehåll har utvecklats genom uttalanden av bl.a. Justitieom- budsmannen (JO) och i praxis på området. Utskottet begärde även en förtydligande redogörelse för vad som avses med I svarspromemorian angavs att en person som utses att vara ledamot i en styrelse har till uppgift att företräda myndigheten och måste i den rollen stå obunden av andra partsintressen. myndigheten på ett personligt mandat. Partsintresse kan sägas beskriva ett in- tresse skilt från vad som gagnar den verksamhet personen i fråga är satt att Det förhållandet att en ledamot inte ska vara bunden av partsintres- sen är ett uttryck för objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § RF och preciseras i bestämmelserna i förvaltningslagen om jäv. Några sakliga eller konkreta kri- terier för när ett partsintresse finns är därutöver inte reglerade i författning. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. På frågan om vilka kontakter som togs med nomineringsgrupperna under beredningen av besluten om att utse externa styrelseledamöter anges att kontakter togs med olika företrädare för nomineringsgrupperna för i vart fall åtta högskolor efter det att nomineringsgrupperna kommit in med sina förslag på ledamöter. Skälen till att kontakter togs var i huvudsak följande. I ett fall hade nomineringsgruppen inte beaktat en jämn könsfördelning. I fem fall var det fråga om jävsliknande situationer. I tre av dessa fall hade några föreslagna ledamöter även föreslagits som ledamöter i andra högskolors styrelser. I ett av fallen var den föreslagna ledamoten generaldirektör vid en myndighet som finansierar forskning vid den . I ett av fallen var den föreslagna ledamoten aktuell att utnämnas till ledamot i en styrelse för en stiftelse som fördelar forskningsmedel till högskolor. I de återstående två fallen var det fråga om dels ambitionen att avpolitisera högskolestyrelserna, dels risken för intressekonflikter då de föreslagna ledamöterna också hade uppdrag att vara riksdagsledamöter. På frågan om hur kontakter med nomineringsgrupperna förhåller sig till regeringens avsikt att grupperna borde ha ett självständigt uppdrag att lämna förslag till regeringen anges att en nomineringsgrupp är att betrakta som en beredningsgrupp med uppgift att ta fram ett förslag på styrelseledamöter inför regeringens beslut och att en nomineringsgrupp inte är någon myndighet. Om det inför regeringens beslut bedöms att ett förslag från en nomineringsgrupp av något skäl inte bör följas, är det upp till nomineringsgruppen att självständigt ta fram ett nytt förslag. Det är mot denna bakgrund som det har tagits kontakter med nomineringsgrupper för att få nya förslag på personer. Utskottet begärde genom en skrivelse av som sänts till begärt svar på ytterligare kompletterande frågor. Som svar lämnades en svarspromemoria från (bilaga A2.2.4). På frågan om vilka eventuella skillnader det finns i fråga om risker för otydliga ansvarsförhållanden och att negativt skada förtroendet för styrelsens arbete och även myndighetens anseende, beroende på om riksdagsledamöter är knutna till en myndighetsstyrelse, en nämnd eller en intern arbetsgrupp framgår följande svar i promemorian. Av tidigare uttalanden (prop. 1993/94:185) från den dåvarande regeringen är det möjligt för företrädare för politiska partier att ingå i insynsråd utan oklarhet om vem som har ansvar för besluten och utan besvärande lojalitetskonflikter, detta då rollen för dessa råd klart skiljer sig från ledningen av myndigheten. En eventuell risk för oklara ansvarsförhållanden gör sig däremot gällande i fråga om riksdagsledamöter som ingår i styrelsen för en myndighet där styrelsen har det yttersta ansvaret för myndigheten som svarar för regeringen och som i sin tur svarar för . När det gäller nämnder vid nämndmyndigheter och interna arbetsgrupper anges i svarspromemorian att en bedömning får göras från fall till fall. Som svar på utskottets begäran om en kommentar med anledning av att en riksdagsledamot faktiskt utnämndes till styrelseledamot för framgår av svarspromemorian att riksdagsledamoten vid tillfället 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. var ledamot i styrelsen och omfattades av högskolans förslag. dömde att det var lämpligt att utse de personer som ingick i förslag med anledning av att myndigheten skulle upphöra och att förordnandet därför var begränsat till . Därtill anges i svarspro- memorian att motsvarande beslut fattades i fråga om de ledamöter som utsågs av regeringen i styrelserna för dramatiska högskola och Dans- och Som svar på utskottets begäran om en detaljerad redogörelse för vilka JO- uttalanden och vilken praxis som avses i det tidigare svaret om att styrelsele- damöter utses med beaktande av hur objektivitetsprincipens innehåll har ut- vecklats genom uttalanden och praxis framgår följande. av JO hänvisas till uttalanden i promemoria av den 16 (som återges ovan under avsnittet om vissa JO-avgöranden). dare hänvisas till ovannämnda bedömningar från regeringen i propositioner 2006/07:43 samt prop. 2009/10:175). I enlighet med dessa bedömningar som har presenterats för anges i svarspromemorian att verksamma riksdagsledamöter i sin roll som politiker inte bör utses att vara sty- relseledamöter för statliga universitet och högskolor. Att utse en verksam po- litiker i till styrelseledamot för ett statligt universitet eller en statlig högskola kan också riskera att skapa otydliga ansvarsförhållanden mot bak- grund av att myndigheter svarar inför regeringen som i sin tur svarar inför Vidare kan det för en viss riksdagsledamot som utses som ledamot i en myndighets styrelse liksom för andra personer finnas en risk för jävslik- nande situationer eller intressekonflikter, t.ex. om vederbörande har andra en- gagemang än uppdraget som riksdagsledamot som inte är förenligt med upp- draget som ledamot i myndighetsstyrelsen. I svarspromemorian anges att detta emellertid är en annan frågeställning än att styrelser för statliga universitet och högskolor bör avpolitiseras. Utfrågning av ansvarigt statsråd och berörd statssekreterare Utskottet höll en utfrågning med utbildningsminister (bilaga B2). Utbildningsministern anförde inledningsvis att det finns vissa principer och vissa begränsningar för vem som kan utses som styrelseledamot Den första begränsningen är att sittande riksdagsledamöter inte bör sitta i en styrelse för ett universitet eller en högskola. i likhet med andra myndighetsstyrelser beslutande makt och detta skulle enligt ministern skapa oklara ansvarsförhållanden. Dessa förhållanden skapas av att det är regeringen som är ansvarig inför och myndigheterna som är ansvariga inför regeringen, och ska inte sitta i myndighetssty- riksdagsledamöter är det dock inga problem med. gare en begränsning är att man inte bör utse personer med s.k. intressekonflik- I sitt anförande pekade minister på två sådana exempel där regeringen be- dömde att uppenbara intressekonflikter fanns och där den avisade personerna 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Under utfrågningen gav även ministern exempel på sådana partsintressen där intressekonflikter skulle kunna finnas, t.ex. en företagsledning på en ort som har omfattande affärsförbindelser med en högskola. Ett annat exempel var ett kommunalråd eller en direktör som har omfattande affärsförbindelser med högskolan och där det finns ekonomiska mellanhavanden. Ministern förtydligade även att riksdagsledamöter inte är uteslutna från att utses som styrelseledamöter på grund av jäv, utan p.g.a. de ovannämnda oklara ansvarsförhållandena. Den berörda statssekreteraren pekade på att det var en missuppfattning att han vid träffen med landshövdingarna skulle ha sagt att riksdagsledamöter inte borde komma i fråga på grund av jäv. I stället pekade han på att riksdagsledamöter inte borde komma i fråga på principiella grunder som gällde kravet på eller ambitionen om avpolitisering. Enligt statssekreteraren var regeringens principiella hållning var väl känt och diskussionen om riksdagsledamöter var inte lång. Däremot var det en något längre diskussion när det gällde jävsliknande situationer. Där framförde statssekreteraren att man borde vara vaksam på det när det gällde nomineringar i övrigt, dvs. Det kunde vara företrädare för något företag där högskolan har nära affärsrelationer eller företrädare för en kommun där en högskola har nära affärsrelationer t.ex. genom att hyra lokaler eller där kommunen lägger ut stora uppdragsutbildningar e.d. På frågor om politisk bakgrund svarade ministern att det absolut inte var något hinder, att det är rätt många som sitter i universitets- och högskolestyrelser som har en sådan bakgrund att det dessutom är så att det finns flera aktiva kommunal- och landstingsråd i styrelser. På upprepade frågor om det finns beslutat att riksdagsledamöter inte kan komma ifråga förtydligade ministern att någon föreskrift står att det är förbjudet finns inte, utan att det rör sig om som regeringen bedömer en lämplighetsfråga. På en fråga om att en riksdagsledamot omförordnades till svarade ministern att det var korrekt att i några situationer har förordnanden förlängts för sittande riksdagsledamöter. fanns det dock enligt ministern inte längre någon sittande riksdagsledamot som sitter i styrelserna. På en fråga om vilka skillnader det fanns mellan ett kommunalråd, ett landstingsråd och en riksdagsledamot i de här aktuella avseendena svarade ministern att det är en väldigt konstitutionell skillnad när det gäller vilken roll man har i staten om man är riksdagsledamot eller kommunalråd. Vidare ställdes flera frågor om vad som avsågs med avpolitiseringen av styrelserna. Mi- nistern förtydligade då att avpolitisering inte betyder att personer med politisk bakgrund inte kan sitta i styrelserna utan att avpolitiseringen mer tar sikte på hur man utser ledamöter. var det enligt ministern mycket vanligare att departementet utsåg styrelseledamöter direkt och att det utsågs många både aktiva och f.d. politiker. har man i stället nomineringsgrupper som är ganska långt från politiskt inflytande. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Slutligen ställdes frågor med anledning av ministerns uttalanden under ut- frågningen om att styrelseledamöter inte borde ha intressekonflikter och att affärsmässiga relationer inte är lämpliga. Frågorna rörde om ministern ansåg landstingsrådet i som även sitter i Insti- tutets styrelse innehade en sådan affärsmässig relation. Ministern var inte be- redd att vid sittande möte göra en bedömning av en enskild person. om personen ifråga hade en intressekonflikt eller inte kunde inte ministern Ministern hänvisade till att nomineringsgrupperna har haft att beakta Ministern pekade även på det faktum att det är en delikat bedömnings- fråga huruvida man hamnar i intressekonflikter eller inte. Utskottet kan konstatera att det inte finns några gällande föreskrifter som hindrar att riksdagsledamöter utses till högskolestyrelser. Detta gäller även kommunal- och landstingsråd. Regeringen har dock bedömt att verksamma riksdagsledamöter inte bör vara styrelseledamöter i bl.a. statliga universitet och högskolor. Regeringens uppfattning är att ett aktivt pågående riksdagsuppdrag hos styrelseledamöter medför oklara ansvarsförhållanden. Ut- skottet konstaterar även att regeringen har utnämnt verksamma riksdagsledamöter till styrelseledamöter, även efter att nomineringsförfarandet ändrades. finns dock inga verksamma riksdagsledamöter vid högskolestyrelser. Denna inskränkning i valet av styrelseledamöter synes enligt utskottet vara förenlig med bl.a. regeringsformens bestämmelser. Med utgångspunkt i regeringsformens krav på att saklighet och opartiskhet ska iakttas i all allmän verksamhet vill utskottet även göra följande överväganden. Att riksdagsledamöter inte bör utses till styrelseledamöter grundar sig på regeringens ovannämnda bedömning och inte på jävsregler. Utskottets granskning visar att regeringen vid handläggningen av ärenden om att utse styrelseledamöter även beaktar risken för att andra intressekonflikter gör sig gällande. I detta sammanhang gäller att om det i fråga om en person finns omständigheter som kan anses medföra en påtaglig risk för att intressekonflikter kan förutses i styrelsearbetet, och detta är ägnat att rubba förtroendet för personen eller att skada myndighetens anseende, finns det anledning att överväga om hon eller han bör ges ett förtroendeuppdrag som styrelseledamot. Utöver förvaltningslagens jävsbestämmelser saknas författningsreglering av sakliga eller konkreta kriterier för när ett partsintresse finns. Bedömningen av om intressekonflikter finns görs från fall till fall beroende på bl.a. högskolans inriktning och den verksamhet som den föreslagna personen företräder. Under utskottets utfrågning i granskningsärendet gavs exempel på och ställdes frågor om vilka affärsmässiga relationer som skulle kunna utgöra intressekonflikter. Sammanfattningsvis konstaterar utskottet att frågan om det finns en intressekonflikt är en delikat bedömningsfråga som behöver avgöras med utgångspunkt i omständigheterna i det enskilda fallet. Detta kan eventuellt enligt utskottets mening 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. aktualisera behovet av sakliga och konkreta vägledande kriterier som stöd inför dessa bedömningar. Kriterier skulle även underlätta nomineringsgruppernas arbete. Den slutliga avvägningen i varje bedömning görs dock alltid av regeringen. Utskottet förutsätter att regeringen överväger behovet av sådana kriterier. 2.3 Hanteringen av verksamheten på I en anmälan till (dnr 1275-2012/13), bilaga A.2.3.1, begärs det att utskottet ska granska regeringens hantering av verksamheten på . Anmälaren önskar att utskottet granskar bl.a. avsättningen av som ordförande för styrelse och ställning i förhållande till i hennes roll som ledamot av styrelse. Till grund för granskningen ligger bl.a. en promemoria som har upprättats inom , bilaga A.2.3.2. Regeringen styr riket; det framgår av 1 kap. 6 § regeringsformen. Med undantag för vissa ärenden som gäller verkställighet inom försvarsmakten avgörs regeringsärenden, enligt 7 kap. 3 § regeringsformen, av regeringen vid rege- rings-sammanträde. Beslutsfattandet i regeringen sker således genom kollektivt fattade beslut. Regeringsformen tar därmed i princip avstånd från ministerstyre, dvs. rätten för ett statsråd att även statsrättsligt sett avgöra regeringsärenden. I 7 kap. 4 § regeringsformen anges att statsministern kallar övriga statsråd till regerings-sammanträde och är ordförande vid sammanträdet samt att minst fem statsråd ska delta i regeringssammanträdet. Enligt Grundlagberedningen har det ansetts bäst förenligt med det svenska systemet med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv för förvaltningsmyndigheterna ligger hos regeringen kollektivt (SOU 1972:15 s. 80). Ett statsråd kan alltså inte besluta på egen hand i regeringsärenden. De s.k. regeringskansliärendena avgörs av ett enskilt statsråd. Statsrådet fattar då inte beslut i egenskap av medlem i regeringen utan som chef i . 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Stiftelser regleras i stiftelselagen (1994:1220). bildas genom att egendom enligt ett skriftligt förordnande av en eller flera stiftare avskiljs för att varaktigt förvaltas som en självständig förmögenhet för ett bestämt ändamål. Stiftelsens egendom ska anses vara avskild när den har tagits om hand av någon som har åtagit sig att förvalta den i enlighet med stiftelseförordnandet, 1 kap. 2 § stiftelselagen. Föreskrifterna i stiftelseförordnandet ska följas vid förvaltningen av stiftelsens angelägenheter, om inte föreskrifterna strider mot någon bestämmelse i stiftelselagen. Om ett åtagande att förvalta stiftelsens egendom i enlighet med stiftelseförordnandet görs av en eller flera fysiska personer föreligger egen förvaltning. Den eller de fysiska personer som har åtagit sig att förvalta stiftelsens egendom i enlighet med stiftelseförordnandet bildar styrelse för stiftelsen. Styrelsen svarar för att föreskrifterna i stiftelseförordnandet följs. Statliga stiftelser som staten ensam har bildat är mindre självständiga gentemot sin stiftare än andra stiftelser. Stiftaren kan ändra i vissa av stiftelsens föreskrifter eller upphäva dem utan att samråda med någon annan. Med stiftelselagens definition av begreppet stiftelse omfattar lagen i regel inte stiftelser som är beroende av fortlöpande ekonomiskt stöd för sin verksamhet, t.ex. anslagsstiftelser. I sådana fall kan man nämligen inte anse att den avskilda egendomen varaktigt ska förvaltas av stiftelsen (se prop. 1993/94:9 s. 52). I en övergångsbestämmelse till lagen föreskrivs att anslagsberoende stiftelser som tillkom innan lagen trädde i kraft ska omfattas av lagen. med egen förvaltning står, enligt 9 kap. 1 § stiftelselagen, under tillsyn av den länsstyrelse som är tillsynsmyndighet i det län där stiftelsens styrelse har sitt säte eller, om säte inte är bestämt, där förvaltningen huvudsakligen utövas. med anknuten förvaltning står under tillsyn av den länsstyrelse som är tillsynsmyndighet i det län där förvaltaren har sitt säte eller, om säte inte är bestämt, där förvaltarens egen förvaltning huvudsakligen utövas eller, om ett handelsbolag är förvaltare, där bolagets huvudkontor är inrättat. för en stiftelse enligt 9 kap. 1 § första stycket stiftelselagen är, enligt 4 a § 1 stiftelseförordningen (1995:1280), i i , , , och . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får dock i ett enskilt fall besluta att en annan myndighet än som följer av första stycket ska vara tillsynsmyndighet för en stiftelse, enligt 9 kap. 1 § andra stycket stiftelselagen. Vidare kan nämnas att Kammarkollegiet, enligt 10 a § samma kapitel, på ansökan av styrelsen eller förvaltaren, får besluta att en stiftelse i visst begränsat hänseende ska vara undantagen från tillsyn, om stiftelseförordnandet ger stöd för ett sådant undantag och det finns särskilda skäl. Kammarkollegiet får återkalla ett beslut om undantag, om det inte längre finns skäl för undantaget. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Utskottet uttalade sig (bet. 2005/06:KU20 s. 179), som gällde nominering av en styrelseledamot i två statliga bolag, om vikten av att en person som väljs till styrelseledamot inte kan ifrågasättas från etisk synpunkt och att samma krav härvidlag bör ställas vid nyval och vid omval. Vidare uttalade sig utskottet bl.a. om vikten av att ansvarigt statsråd följer upp information som finns om styrelseledamoten och vidtar erforderliga åtgärder när så är påkallat.