bet · H101KU20 · 2014-05-28 00:00:00 — Utskottet beslutade att genom en skrivelse till Regerings- kansliet begära svar på vissa frågor. Som svar på frågorna överlämnade Statsrådsberedningen en promemoria från (bilaga A.2.1.2). Av promemorian framgår att fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt (EUF-fördraget) innehåller konkurrensregler som är tillämpliga på före- I fördraget slås bl.a. fast att det är förbjudet för ett företag att missbruka en dominerande ställning på den inre marknaden eller inom en väsentlig del av denna i den mån det påverkar handeln mellan medlemsstater (artikel 102). I rådets förordning (EG) nr 1/2003 av om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget (artikel 101 och 102 EUF-fördraget) finns närmare bestämmelser om tillämpningen av artik- larna i fördraget. Av förordningen framgår bl.a. att kommissionen kan fatta ett beslut riktat till det berörda företaget och ålägga detta att upphöra med en över- trädelse av konkurrensreglerna (artikel 7). Ett sådant föreläggande kan förenas med vite (artikel 24). Vidare kan kommissionen ålägga ett företag böter om det uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot konkurrensreglerna i fördraget (artikel 23). I promemorian anförs vidare att i de fall kommissionen avser att anta ett beslut om att en överträdelse måste upphöra och de berörda parterna erbjuder åtaganden för att undanröja betänkligheter som har kommissionen delgett dem i sin preliminära bedömning, får kommissionen genom beslut göra dessa åta- ganden bindande för företagen (artikel 9). Ett sådant beslut får antas för en bestämd period och ska fastställa att det inte längre finns skäl för kommiss- ionen att ingripa. Vidare anförs i promemorian att kommissionen i sin preliminära bedöm- ning fann att den då gällande hanteringen av elnätets flask- halsar stred mot konkurrensregler. godtagit Svenska kraftnäts åtagande som ett medel för att undanröja kommiss- Det är således genom kommissionens beslut av den 14 som blev bundet av sitt åtagande. Av promemorian framgår också att kommissionen under processen har vänt sig till som part i ärendet. Processen har varit offentlig och har varit informerat om utvecklingen. Processen har inte lett till några ställningstaganden från regeringens sida annat än det uppdrag som regeringen gav i regleringsbrevet 2009 mot bakgrund av handlingsplanen från det nordiska ministermötet . 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. I promemorian anges också att det av 1 § förordningen (2007:119) med instruktion för framgår att har till uppgift att på ett affärsmässigt sätt förvalta, driva och utveckla ett kostnadseffektivt, driftsäkert och miljöanpassat kraftöverföringssystem, sälja överföringskapacitet samt i övrigt bedriva verksamheter som är anknutna till kraftöverföringssystemet. ska också enligt 3 § samma förordning främja konkurrensen på elmarknaden. Att besluta om att införa elområden i ligger enligt promemorian inom ramen för Svenska kraftnäts uppgifter enligt instruktionen, alldeles oavsett det uppdrag som gavs till verket i regleringsbrevet . Vidare anförs i promemorian att det dock inte finns några formella hinder för regeringen att förändra en myndighets uppgifter genom att t.ex. besluta om ändringar i myndighetens instruktion eller regleringsbrev, eller genom att lämna eller återta särskilda uppdrag till myndigheten. Vidare anförs i promemorian att en del av handlingsplanen från det nordiska ministermötet var att de systemansvariga myndigheterna skulle ombes att starta processen med att dela in det gemensamma nordiska börsområdet i ytterligare potentiella anbuds- och/eller prisområden med sikte på 2010. Både och var indelade i elområden. Mot bakgrund av handlingsplanen fick i regleringsbrevet i uppdrag att inleda processen med att dela upp i ytterligare s.k. anmälningsområden. I uppdraget angavs att den nya ordningen skulle genomföras så fort som den bedömdes möjlig med hänsyn till dels de förändringar i olika it-system som behövde genomföras, dels den finansiella marknadens behov av framförhållning. Något beslut om införandetidpunkt för indelningen av i elområden hade inte fattats av regeringen. Det regeringen har fattat beslut om är enligt promemorian att processen skulle inledas. hade enligt promemorian kunnat fatta beslut om att dela in i elområden utan något särskilt beslut av regeringen. I promemorian anförs också att i Svenska kraftnäts lägesrapport till konstaterade verket att finansiella kontrakt kopplade till områdespriser handlats fram och att detta förhållande skulle kunna anses utgöra en begränsande faktor för hur snabbt ytterligare elprisområden kunde införas. Kommissionen fann dock att Svenska kraftnäts invändningar när det gällde finansiella kontrakts bindningstider inte var skäl att förskjuta införandetidpunkten. Styrande för tidpunkten var enligt kommissionen den tid som krävdes för förändringar i bl.a. it-system. Genom kommissionens beslut blev bundet att dela in i elområden . Vad gäller statsrådet uttalanden i en interpellationsdebatt anförs i promemorian att dessa gjordes efter det att elområdena hade införts och att de skulle ses mot bakgrund av den situation som rådde då en stor andel av de svenska kärnkraftsreaktorerna stod stilla, vilket medförde prisskillnader mellan olika elområden. beslutade utskottet att skicka kompletterande frågor i en skrivelse till . 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Som svar översändes en promemoria från Näringsdepar- tementet (bilaga A.2.1.3). I promemorian anförs att i det här sammanhanget har två Verket är dels stamnätsföretag, dels systemansvarig myndighet. Som stamnätsföretag har i uppgift att på ett affärsmässigt sätt förvalta, driva och utveckla ett kostnadseffektivt, driftsäkert och miljöanpassat kraftöverföringssystem, sälja överföringskapacitet samt i övrigt bedriva verk- samheter som är anknutna till kraftöverföringssystemet. Detta följer av 1 § förordningen med instruktion för . Att verket är systemansva- rig myndighet enligt 8 kap. ellagen (1997:857) framgår av 1 § förordningen (1994:1806) om systemansvaret för el. I denna egenskap har ett ansvar för att säkerställa landets kortsiktiga elbalans. nätsföretag och systemansvarig myndighet sammanfaller ofta. överföringsbegränsningarna på det svenska stamnätet genom att besluta om att införa elområden i ligger enligt promemorian inom ramen för Svenska kraftnäts allmänna uppdrag som stamnätsföretag enligt instruktionen, även om beslutet också berör verkets uppgifter som systemansvarig myndighet. memorian noteras i detta sammanhang att också gjort be- dömningen att är ett företag enligt EUF-fördraget, och att kommissionens åtgärder har riktat sig mot Svenska kraftnäts beteende som När det gäller frågan på vilka andra sätt som regeringen har kompletterat bestämmelserna om balansansvar i ellagen än genom förordningen med in- struktion för , anförs i promemorian att det i 15 och 15 a §§ elförordningen (1994:1250) finns bemyndiganden till Energimark- nadsinspektionen att meddela föreskrifter i anslutning till 8 kap. ellagen. ordningen (1999:716) om mätning, beräkning och rapportering av överförd el finns bestämmelser med anknytning till balansansvaret. skyldighet att redovisa information och avräkning. I förordningen (2011:931) om planering för prioritering av samhällsviktiga elanvändare finns bestämmel- ser om planering och framtagande av underlag för att styra el till samhällsvik- tiga elanvändare i en situation där överföring av el måste begränsas eller av- brytas enligt 8 kap. 2 § ellagen. Slutligen anges i promemorian att kommissionen medde- lade sin slutsats om att finansiella kontrakt inte var skäl att förskjuta tidpunkten för införande av elområden. Utskottet beslutade att sända kompletterande frågor i en skrivelse till . Som svar på frågorna lämnades till utskottet promemo- rior från och (bilaga A.2.1.4). I svaren anges att inte har en samlad bild av kontakterna mellan myndigheter och kommissionen. Vidare anges att det åligger myndigheterna att informera regeringen om förhållanden av betydelse för samarbetet inom EU. Det hanteras inom ramen 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. för sedvanlig styrning av och sedvanliga kontakter med myndigheterna genom . På en fråga om vilka rutiner som finns för hur information som lämnas enligt 7 § myndighetsförordningen ska tas om hand av regeringen, anförs att sådan information tas om hand enligt samma rutiner som gäller för annan information som myndigheter lämnar till . Det innebär att värderar och tar ställning till den information som kommer från myndigheterna. En bedömning görs om informationen ger anledning till någon åtgärd. Vidare anförs att i de fall myndigheter företräder i förhandlingar och liknande rapporteras detta till på samma sätt som när företräder . I regeringens årliga skrivelse till om verksamheten i EU redovisas utvecklingen på samtliga politikområden i EU- samarbetet liksom vad regeringen har verkat för. Regeringen håller vidare informerad om myndigheternas verksamhet t.ex. genom rapportering i budgetpropositioner och i årsredovisningen för staten. Sådan information är normalt på en övergripande nivå. Vidare anförs i svaren att kommissionen erbjöd enligt EU:s kontraktsrättsliga regelverk att ingå ett s.k. frivilligt åtagande med anledning av kommissionens preliminära bedömning , vilket gjorde. Kommissionens förfarande var riktat mot och det var som gjorde bedömningen att indelningen av i flera elprisområden (numera elområden) var den enda möjligheten att undvika ekonomiska sanktioner. I och med Svenska kraftnäts åtagande fann kommissionen att det inte längre fanns skäl att vidta åtgärder i ärendet. Kommissionen fattade inget överklagbart beslut i ärendet. Såvitt framgår av dokumentation informerade Nä- ringsdepartementet om kommissionens förestående offentliggörande av Svenska kraftnäts åtagande för marknadens aktörer. Av promemoriorna framgår att informerades om färdplanen från det nordiska ministermötet i , där en del handlade om att starta processen med att dela in det gemensamma nordiska börsområdet i ytterligare potentiella anbuds- eller prisområden i budgetpropositionen (prop. 2009/10:1 utg.omr. 21, prop. 2010/11:1 utg.omr. informerades även då frågan var föremål för interpellationsdebatt i med den dåvarande näringsministern (ip. 2009/10:174). Utskottet ställde i en skrivelse till kompletterande frågor. Som svar på frågorna översände en promemoria från (bilaga A.2.1.5). I promemorian anförs att synpunkter på Svenska kraftnäts tidigare metod för att hantera överföringsbegränsningarna, de s.k. flaskhalsarna, i det svenska stamnätet hade framförts inom det nordiska samarbetet under en mycket lång 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. I denna fråga har haft kontakter med berörda myndig- heter, bl.a. , och Konkurrens- verket, för att få information. Därutöver har regeringen gett vissa uppdrag till myndigheterna i fråga om hanteringen av överföringsbegränsningar (dnr N2004/584/ESB, M2005/5153/E och N2008/8221/E). Det har också förekom- mit vissa informella kontakter mellan och myndigheterna när det gäller elprisområdena. Vidare anförs att det danska klagomålet till var allmänt känt för klagomålet 2006. Det är dock oklart regeringen och fick kännedom om klagomålet, då man inte funnit någon dokumentation om detta i . förfarande var riktat mot och i diarium finns det inte något särskilt ärende i fråga om detta. Ovan har redovisats vad som har framkommit i granskningsärendet. Som framgår av redovisningen har det pågått en rättsprocess, och Förvaltningsrätten i har meddelat en dom . I domen avslår förvaltningsrätten överklagandet från ett elbolag över Svenska kraftnäts indelningsbeslut från . I domen anför förvaltningsrätten att överklagandet kommit in . Det anges i domen att förvaltningsrättens prövning av en underinstans beslut att avvisa ett överklagande såsom för sent inkommet inte får överklagas enligt 33 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Förvaltningsrätten anför i skälen för sitt avgörande bl.a. att är ett affärsverk och därmed juridiskt sett en del av staten. Förvaltningsrätten anför vidare att Europeiska kommissionen också noterar i sitt beslut att är en central förvaltningsmyndighet med uppdrag att underhålla, sköta och utveckla det svenska elnätet och att kommissionen likväl i sitt beslut har funnit att i enlighet med EU-rättslig praxis är att jämställa med sådana företag som avses i artikel 101 och 102 i fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt. Vidare anger förvaltningsrätten, som anför att den godtar kommissionens bedömning, att kommissionens beslut därigenom på EU-rättslig grund är bindande för och att beslutet alltså medför direkta rättsverkningar för det svenska affärsverket. har med stöd av Europeiska Kommissionens beslut sålunda agerat inom sin behörighet när bolaget delade in elmarknaden i olika delar, anför förvaltningsrätten. Svenska kraftnäts beslut har följaktligen varit lagligt grundat. Förvaltningsrätten anför att det därmed inte finns stöd för påståendet att beslutet är att betrakta som en nullitet. Granskningen ger mot bakgrund av detta ingen anledning till något uttalande av utskottet. Utskottet noterar dock att ärendet väcker ett antal frågor av mer generell karaktär. Det rör sig om frågor om 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. a)regeringens information till och regeringens hantering i övrigt i fall där kommissionen vänder sig direkt till en myndighet under regeringen b)hur regeringen säkerställer att myndigheterna håller regeringen informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet inom EU, och c)hur medlemskapet i EU har påverkat relationerna i övrigt mellan regeringen och myndigheterna. Detta är frågor som kan tas upp av utskottet inom ramen för den allmänna granskningen. 2.2 Förfarandet för nominering till högskolestyrelser I en anmälan till (dnr 1639-2012/13), bilaga A2.2.1, begärs att utskottet granskar om de inskränkningar i nomineringsförfarandet till högskolestyrelser som anmälarna har identifierat är förenliga med bl.a. regeringsformens bestämmelser. Av anmälan framgår att berörd statssekreterare vid ett möte med landshövdingenätverket ska ha understrukit att riksdagsledamöter inte ska nomineras till de regionala högskolornas styrelser. Till grund för granskningen har bl.a. legat tre promemorior som upprättats inom , bilagorna A2.2.2–4. Utskottet har hållit en utfrågning med utbildningsminister och , statssekreterare vid , bilaga B2. Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen (RF) utövas den offentliga makten under lagarna. Av förarbetena (prop. 1973:90 s. 397) framgår att innebörden av den genom bestämmelsen fastslagna legalitetsprincipen är att alla samhällsorgan är bundna av rättsordningens regler. tilllade (KU 1973:26 s. 59) att med sistnämnda uttryck avsågs inte bara lagarna i rent teknisk bemärkelse och andra författningar utan även t.ex. sedvanerätt. Enligt 1 kap. 9 § RF gäller bl.a. att förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Genom bestämmelsen fastslås en s.k. objektivitetsprincip (jfr SOU 2010:29 s. 150). Denna princip ges sin yttre ram av den nämnda grundlagsbestämmelsen och får sitt närmare innehåll genom bl.a. uttalanden av () som särskilt har 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. framhållit att de principer som kommer till uttryck i bestämmelsen (JO 1992/93 s. 481 f.) inte bara tar sikte på rättskipning och myndighetsutövning utan har relevans för all allmän verksamhet. De lagbestämmelser som förverk- ligar den ovannämnda grundlagsfästa principen är bl.a. 11 och 12 §§ förvalt- ningslagen (1986:223) om jävsreglerna och 4 kap. 13 § , be- stämmelserna om mutbrott i 10 kap. 5 a–e §§ samt förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor i 7 § lagen (1994:260) om offentlig anställning, I 12 kap. 5 § RF anges att arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen eller av den myndighet som re- Vidare anges att vid beslut om statliga anställningar vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen ska avseende fästas end- ast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Av förarbetena (SOU 1972:15 s. 202) framgår att uppdrag som styrelseledamot för en statlig myn- dighet faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde. I 11 § första stycket förvaltningslagen (FL) anges de grunder på vilka den som ska handlägga ett ärende är att anses som jävig, nämligen sakägarjäv, intresse- jäv och släktskapsjäv, ställföreträdarjäv, tvåinstansjäv, ombudsjäv och biträ- desjäv samt grannlagenhetsjäv (även delikatessjäv). Enligt 12 § FL första stycket får den som är jävig inte handlägga ärendet. Enligt 11 § andra stycket FL gäller att man kan bortse från jäv när frågan om opartiskhet uppenbarligen Av förarbetena (prop. 1971:30 s. 351) framgår att ett till- fredsställande skydd mot att myndigheterna låter sig påverkas av ovidkom- mande hänsyn ytterst bara kan uppnås genom regler som klargör i vad mån en myndighetsperson, vars opartiskhet i ett ärende kan sättas i fråga, ska vara skyldig att frånträda handläggningen av ärendet. ett ärende knyts regleringen till personer som tar befattning med ett ärende på sådant sätt att de kan tänkas påverka utgången, men inga andra (prop. 1971:30 s. 339 och SOU 1968:27 s. 130 med hänvisning till SOU 1964:27 s. Bestämmelserna i 11–12 §§ FL gäller alla ärenden, t.ex. ett remissärende (JO 2005/06 s. 351), och inte bara sådana som avser myndighetsutövning mot förslag (SOU 1983:73 s. 76) att utvidga bestämmelsernas tillämpningsområde utöver ärendehandläggning av- visades av lagstiftaren (prop. 1985/86:80 s. 14). (SOU 2010:29) har anfört att jävsproblemati- ken inte tar sikte på en befattningshavares moral och kompetens utan på före- komsten av sådana yttre faktorer som placerar honom eller henne i situationer där det allmänt sett – oberoende av vem det gäller – föreligger en risk för att ovidkommande hänsyn skulle kunna inverka (s. 327). sig i en sådan situation spelar det ingen roll om man efteråt kan konstatera att han eller hon ändå handlat helt klanderfritt. Det saknar även betydelse om den person vars opartiskhet kan sättas i fråga själv anser sig objektiv eller av den 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. ansvariga myndigheten bedöms vara det; det är tillräckligt att det finns någon omständighet som utifrån sett är ägnad att negativt påverka tilltron till att handläggningen sker utan påverkan av ovidkommande hänsyn. I ett ärende (JO 2010/11 s. 278) kritiserades av JO Axberger bl.a. för att ha brutit mot objektivitetskravet i 1 kap. 9 § RF genom att ge en person med kommersiella intressen i handel med vapen avgörande inflytande över beslut om godkännande av vapen. I ärendet konstaterade JO att förvaltningslagens jävsbestämmelser i och för sig inte är tillämpliga på fristående uppdragstagare, men att en myndighet som ger någon annan ett avgörande inflytande över myndighetens beslut likväl måste leva upp till regeringsformens objektivitetskrav. Detta innebär bl.a. att myndigheten ska säkerställa att det inte finns omständigheter i fråga om uppdragstagaren som är ägnade att negativt påverka tilltron till det tillämpade förfarandets objektivitet. I ett annat ärende (JO 2011/12 s. 521) kritiserade JO Axberger en statsveterinär för jäv och och för bristande objektivitet när veterinären anlitades för utvärdering av fångstredskap som myndigheterna kände till omständigheter som medförde jäv för den aktuella veterinären. Av visst intresse i sammanhanget är även JO:s uttalanden i frågan om ledamöter i styrelsen för var jäviga att delta i fondens beslut om utdelning av organisationsbidrag till de organisationer som utsett dem (JO 1988/89 s. 374). JO Ragnemalm fann att de inte var jäviga och stödde sig främst på att de varken formellt eller i övrigt var ställföreträdare för sin organisation. JO gjorde vidare den bedömningen att styrelseledamöterna typiskt sett måste antas besitta en sådan förmåga till objektiva och självständiga ställningstaganden att de inte automatiskt träffades av delikatessjäv i de ärenden som angick de organisationer som utsett dem. Av 2 kap. 4 § högskolelagen (1992:1434) följer bl.a. att regeringen utser ordföranden i en högskolas styrelse och övriga styrelseledamöter utöver representanter för lärare och studenter vid högskolan. Den senaste ändringen av bestämmelsen som trädde i kraft syftade till att avpolitisera styrelserna för universitet och högskolor och var enligt förarbetena i linje med regeringens generella politik om en reformering av utnämningsmakten, där avpolitisering och öppenhet är viktiga hörnstenar vid statliga utnämningar (prop. 2006/07:43 s. 8). Denna lagändring skulle kompletteras med ändringar i högskoleförordningen (1993:100) så att regeringens ambition med avpolitiseringen kunde få genomslag inför utnämningen av ledamöter för mandatperioden –2009. Av propositionen framgick att några dåvarande styrelseledamöter, inklusive ordföranden, hade utsetts av regeringen efter förslag från riksdagspartier och nominering av landstingen; således fanns flera ledamöter 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. som i praktiken hade utsetts på politiska mandat. Regeringen avsåg därför att ändra förfarandet så att styrelseledamöter, inklusive ordföranden, som utsågs av regeringen borde utses efter förslag från lärosätet. regeringen lämpliga personer med kompetens och erfarenhet från verksamhet av betydelse för högskolans utbildnings-, forsknings- och samverkansuppdrag. Ett lärosätes förslag borde föregås av ett samråd inom och utom lärosätet. förslaget borde det även tydligt framgå hur det framtagits och hur samrådet ägt En sådan ordning hade enligt regeringen förutsättning att bli ett öppet och tydligt förfarande där föreslagna ledamöter var de lämpligaste utifrån högsko- Av propositionen framgick även att med dessa principiella ut- gångspunkter och denna ordning skulle det bli naturligt för regeringen att följa lärosätets förslag såvida inte starka skäl talade för något annat. fortfarande var regeringen som skulle utse styrelseledamöter ansåg den att det var lärosätet som hade bäst förutsättningar att avgöra vilka kunskaper och kompetenser som behövdes för styrelsens ändamålsenliga styrning av lärosä- Under riksdagsbehandlingen tillstyrkte utbildningsutskottet regeringens förslag och anförde (bet. 2006/07:UbU11 s. 7 f.) att förändringarna leder till att högskolestyrelserna får en friare ställning till regeringen och att lärosätenas Vidare erinrade utbildningsutskottet om konstitut- ionsutskottets granskning av den dåvarande regeringens ut- seende av ledamöter i styrelser för högskolor och universitet. slutade enligt utbildningsutskottets förslag (rskr. 2006/07:122). Av äldre förarbeten till 2 kap. 4 § högskolelagen framgår att bestämmelser om styrelsers sammansättning eller hur styrelseledamöter utses inte borde anges i lag utan i förordningsform (prop. 1992/93:1 s. 61). i propositionen det dåvarande föredragande statsrådets syn på dessa frågor. Enligt honom var styrelsens uppgift att inom de ramar som regeringen och anger se till eller högskolans bästa. ställas på samtliga styrelseledamöter. Dessa hade att utifrån sin kompetens och erfarenhet verka i eller högskolans intresse och skulle således inte företräda särintressen vare sig utanför eller inom eller högs- Under riksdagsbehandlingen (bet. 1992/93:UbU3) fann inte utbild- ningsutskottet anledning att frångå regeringens förslag. ropade dock utskottet (s. 43) förarbetsuttalanden om rekryteringen av styrel- seledamöter som tidigare i högskolelagen hade benämnts företrädare för all- männa intressen och hur rekryteringen av sådana personer borde gå till. dessa uttalanden framgick bl.a. att den rekrytering utifrån som en högskole- styrelse behövde avsåg personer som först och främst hade ett starkt personligt engagemang för högskolans utveckling och därutöver var särskilt förtrogna