bet · H101MJU28 · 2014-06-11 00:00:00 — 2013/14:MJU28 Svenska miljömål Miljö- och jordbruksutskottets betänkande I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2013/14:145 Svenska miljömål visar vägen och tre följdmotioner med sammanlagt fem yrkanden. I skrivelsen ger regeringen en samlad redovisning av utvecklingen av miljömålssystemet inklusive de strategier och etappmål som har beslutats. De insatser som bidrar till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen redovisas översiktligt. Utskottet föreslår att lägger skrivelsen till handlingarna. Samtliga motionsyrkanden avstyrks med hänvisning till vad som anförs i skrivelsen, utskottets tidigare ställningstaganden och pågående arbete som rör de väckta motionsförslagen. I betänkandet finns tre reservationer (S, MP, V och SD). Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2013/14:MJ17 av (MP) yrkandena 1 och 2 samt 2013/14:MJ18 av m.fl. (S) yrkande 2. Reservation 1 (S, MP, V) Åtgärder för att nå målen 2013/14:MJ18 av m.fl. (S) yrkande 1. Reservation 2 (S, MP, V) 2013/14:MJ19 av (SD). Reservation 3 (SD) lägger skrivelse 2013/14:145 till handlingarna. På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (S), (C), (S), (M), (MP), (KD), (SD), (V) och (FP). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlar utskottet regeringens skrivelse 2013/14:145 Svenska miljömål visar vägen och tre följdmotioner med sammanlagt fem yrkanden. Motionsförslagen återfinns i bilaga 1. I skrivelsen redovisar regeringen utvecklingen av miljömålssystemet inklusive de strategier och etappmål som har beslutats. De insatser som bidrar till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen redovisas översiktligt. I betänkandet finns tre reservationer (S, MP, V och SD). Utskottets förslag i korthet avslår motionsförslag om att överskådligheten i miljömålssystemet bör förbättras (MP), om att miljömålssystemet ska utvecklas så att åtgärder genereras i en snabbare takt (MP) och om Miljömålsberedningens arbete (S). Jämför reservation 1 (S, MP, V). beslutade om 15 miljökvalitetsmål som anger det tillstånd som ska uppnås i ett generationsperspektiv (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Ett sextonde miljökvalitetsmål, Ett rikt växt- och djurliv, beslutades av (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48). beslutade om en ändrad innebörd av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan samt ett nytt mål (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300). beslutade om en ny målstruktur för miljöarbetet med ett utvecklat generationsmål (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Målstrukturen innebär att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål. beslutade att innebörden av miljökvalitetsmålen Bara naturlig försurning, Giftfri miljö och Säker strålmiljö skulle ändras samt att det tidigare delmålet till 2020 för Begränsad klimatpåverkan skulle utgå och ersättas med ett etappmål med samma lydelse. Miljökvalitetsmålen har lagt grunden för det s.k. miljömålssystemet. Syftet är att ge en tydlig struktur för det miljöarbete som bedriver nationellt, inom EU och internationellt. Syftet är också att ge struktur för en systematisk uppföljning av miljöpolitiken. Uppföljningen ger grunden för ett strategiskt åtgärdsarbete. Miljöarbetet är strukturerat med – ett generationsmål som anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen – miljökvalitetsmål som anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till – etappmål som anger steg på vägen till miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Generationsmålet säger att vi till nästa generation ska lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Målet förutsätter en ambitiös miljöpolitik i , inom EU och i internationella sammanhang. Generationsmålet har preciserats i ett antal strecksatser som ger vägledning om de värden som ska skyddas och den samhällsomställning som krävs för att miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Strecksatserna rör ekosystem och ekosystemtjänster, den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön, människors hälsa, resurseffektiva kretslopp fria från farliga ämnen, hushållning med naturresurser, förnybar energi och effektiv energianvändning samt konsumtionsmönster av varor och tjänster. Strecksatserna synliggör behovet av att integrera tvärgående frågor i miljöarbetet och ingår som kriterier i bedömningen av förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen. Strecksatserna är även en utgångspunkt i arbetet med att ta fram etappmål. Generationsmålet är ett inriktningsmål för samhällets omställning och ska vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Generationsmålet visar att samhället behöver ses som en helhet, där miljöfrågorna inte betraktas som områden för sig utan som delar av alla politikområden. Miljökvalitetsmålen beskriver det önskade miljötillståndet. De sexton miljökvalitetsmålen anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Levande sjöar och vattendrag Grundvatten av god kvalitet Hav i balans samt levande kust och skärgård Ett rikt växt- och djurliv Till vart och ett av miljökvalitetsmålen finns ett antal preciseringar som tydligare definierar deras innebörd och det miljötillstånd som ska uppnås. Miljökvalitetsmålen och preciseringarna ger därmed tydlig vägledning för miljöarbetet – för nationella myndigheter, länsstyrelser, kommuner och andra aktörer. Preciseringarna utgör även kriterier vid bedömning av möjligheterna att nå målen. Etappmålen förtydligar den samhällsomställning som krävs för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska kunna nås och är styrande för miljöarbetet. De kan bidra såväl till flera olika miljökvalitetsmål som till generationsmålet. Etappmål ska beslutas inom de prioriterade områden där insatser bedöms vara mest angelägna och kan även motsvara mål som beslutats inom EU eller genom internationella överenskommelser. Etappmålen fastställs som huvudregel av regeringen. Etappmål av stor vikt eller komplexitet kan dock komma att underställas för beslut. har 24 etappmål beslutats inom fem olika områden. I motion 2013/14:MJ17 av (MP) yrkande 1 uppmärksammas att den genomförda förändringen av miljömålssystemet syftade till att miljöarbetet skulle bli mer effektivt, transparent och åtgärdsinriktat, men resultatet har blivit det motsatta. Systemet har fragmenterats och blivit mer svåröverskådligt för både kommuner, företag, intresseorganisationer och andra. Överskådligheten behöver därför förbättras. Det behövs ett system som i snabbare takt genererar förslag till sådana åtgärder, styrmedel och etappmål som behövs för att nå miljökvalitetsmålen. Den parlamentariska miljömålsberedningen skulle kunna spela en mycket viktig roll om förutsättningarna var de rätta. Beredningen skulle kunna vara ett forum där politiker gemensamt enas över partigränserna, och där breda majoriteter ger de långsiktiga spelregler som efterfrågas av investerare och andra aktörer (yrkande 2). Även i kommittémotion 2013/14:MJ18 av m.fl. (S) yrkande 2 behandlas miljömålssystemet och Miljömålsberedningens arbete. Enligt motionärerna har förändringen av miljömålssystemet stoppat upp arbetet med åtgärder eftersom fokus har legat på att ta fram etappmål, indikatorer etc. Miljömålsberedningen betar av mål för mål, men den kommer med denna takt inte att ha klarat av hälften av målen innan inträffar. Förändringarna i det svenska miljömålssystemet har lett till att miljöarbetet tappat fart. Inledningsvis konstaterar utskottet att miljömålssystemet är kärnan i den svenska miljöpolitiken och därmed grunden för genomförandet av miljöpolitiken. Utskottet välkomnar därför regeringens skrivelse med en samlad redovisning av utvecklingen av miljömålssystemet inklusive de strategier och etappmål som har beslutats. I samband med att utskottet behandlade regeringens förslag till ny målstruktur för miljöarbetet framhöll utskottet att regeringens förslag med tre målnivåer var en förenkling i förhållande till den dåvarande strukturen (bet. 2009/10:MJU25). Utskottet lyfte fram att det är positivt att det övergripande målet, generationsmålet, ges en tydlig plats och funktion i målstrukturen. När generationsperspektivet lyfts fram genom ett mål klargörs också inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske. En sådan utgångspunkt innebär enligt utskottet att det blir tydligt att generationsmålet är vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Generationsmålet är överordnat miljökvalitetsmålen, och det innebär att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska vara uppfyllda inom en generation och att miljöpolitiken ska inriktas mot följande: – Ekosystemen har återhämtat sig, eller är på väg att återhämta sig, och deras förmåga att långsiktigt generera ekosystemtjänster är säkrad. – Den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart. – Människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas. – Kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen. – En god hushållning sker med naturresurserna. – Andelen förnybar energi ökar och att energianvändningen är effektiv med minimal påverkan på miljön. – Konsumtionsmönstren för varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. Strecksatserna ska ge vägledning om de värden som ska skyddas och den samhällsomställning som krävs. Generationsmålets strecksatser är övergripande för alla miljökvalitetsmål och är avsedda att säkerställa att sektorsövergripande frågor integreras i miljömålssystemet. De ska därför ingå som kriterier i bedömningen av förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen och i konsekvensanalyserna av de strategier med etappmål och åtgärder som föreslås för att nå målen. Strecksatserna kan också vara utgångspunkter när målövergripande etappmål och indikatorer tas fram. Utskottet konstaterar därmed att generationsmålet och miljökvalitetsmålen utgör grunden för den nationella miljöpolitiken. Målen är även styrande för agerande inom EU och i internationella sammanhang. Miljökvalitetsmålen uttrycker den miljömässiga dimensionen av arbetet mot hållbar utveckling och konkretiserar mål om att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Utskottet konstaterar att eftersom har beslutat om såväl generationsmålet som miljökvalitetsmålen ger detta en långsiktighet och stabilitet i arbetet. Målen ger tillsammans en signal till samhällets aktörer om vad både och regeringen vill uppnå med miljöpolitiken och är på så sätt vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället och i alla sektorer. Utskottet delar regeringens uppfattning att miljömålssystemet har utvecklats i syfte att göra miljöarbetet mer effektivt, transparent och åtgärdsinriktat. Genom beslut om strategier och etappmål inom prioriterade områden blir genomförandet tydligare fokuserat till områden där behovet är störst, vilket ökar effektiviteten i miljöarbetet. Arbetet med strategier innebär ett brett angreppsätt med insatser inom flera politikområden som bidrar till flera miljökvalitetsmål. Utskottet vill uppmärksamma att Statskontoret har haft ett regeringsuppdrag att utvärdera det arbete som utförs av de 25 myndigheter som har fått ansvar inom miljömålssystemet. Statskontoret redovisade sin slutrapport (Statskontoret, Styrningen och arbetet inom miljömålssystemet rapport 2014:1). Av rapporten framgår bl.a. att regeringens styrning inte är tillräckligt verksamhetsanpassad. Miljöpolitikens mål är visionära och ger inte ett tillfredsställande stöd för politikens genomförande. Bestämmelserna i instruktionerna ger inte tillräcklig vägledning och har heller inte följts upp med krav på återrapportering. En annan slutsats är att kunskapen är begränsad om vad eller hur myndigheterna gör för att bidra till att miljökvalitetsmålen nås. Statskontoret bedömer att den nuvarande resultatredovisningen inte är tillräcklig och att den måste förbättras. regleringsbrev har dock myndigheterna fått i uppdrag att redovisa hur de verkar för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen nås samt hur arbetet integreras med genomförandet av myndighetens kärnverksamhet. Statskontoret bedömer emellertid att styrningen av miljöarbetet måste stärkas ytterligare. En slutsats är att myndigheternas roller och ansvar i miljömålsarbetet inte bör förändras. Enligt bereds Statskontorets förslag i . Därutöver har regeringen gett en särskild utredare i uppdrag att pröva förutsättningarna för en tydligare, effektivare och mer ändamålsenlig myndighetsstruktur och ett bättre resursutnyttjande för myndigheterna under . Myndighetsstrukturen bör i ökad grad underlätta regeringens styrning och utveckla förvaltningen. Uppdraget ska slutredovisas till (Kommittédirektiv 2013:101, Översyn av myndigheterna inom miljöområdet). Utskottet vill vidare nämna att och utveckling () granskar miljöpolitik. En utvärdering och rekommendationer från granskningen kommer att presenteras , och rapporten kommer att publiceras . Utskottet anser att det är viktigt att genomförandet av miljöpolitiken sker systematiskt. Utskottet vill understryka att det ligger i intresse att löpande följa resultatet av den förda miljöpolitiken och därmed sammanhängande frågor som rör huruvida man uppnår de mål som har fastställt. Det är därför positivt att regeringen genom denna skrivelse uppfyller sin ambition att en gång per mandatperiod ge en samlad bild av resultatet som baseras på de beslut som har fattat om miljömålssystemet. Utskottet vill också nämna att regeringen tillgodoser behovet av tätare återkoppling genom den årliga resultatredovisningen till som redovisas i budgetpropositionen. Som en del i utskottens löpande uppföljning genomför utskottet en uppföljning av resultatredovisningen i budgetpropositionen för bl.a. utgiftsområde 20. Uppföljningen ligger sedan till grund för dels utskottets ställningstagande i budgetbetänkandet, dels den årliga dialogen mellan utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp och regeringen som syftar till att utveckla resultatredovisningen. Utskottet välkomnar att det pågår ett kontinuerligt reformarbete med att såväl utveckla systemet som att ta fram effektiva åtgärder som bidrar till att uppnå målen. Utskottet utgår från att regeringen återkommer till om arbetet leder till att det finns förslag som syftar till ytterligare förbättringar av miljömålssystemet när ska besluta i frågan. Mot denna bakgrund föreslår utskottet att motion 2013/14:MJ17 (MP) yrkandena 1 och 2 lämnas utan vidare åtgärd. När det gäller frågan om Miljömålsberedningen vill utskottet hänvisa till sin behandling av regeringens förslag om en ny målstruktur för miljömålsarbetet i betänkandet 2009/10:MJU25. Utskottet välkomnade regeringens avsikt att tillsätta en parlamentarisk beredning med uppgift att ta fram beslutsunderlag med förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Utskottet ansåg bl.a. att det var angeläget att etappmål inom miljömålssystemet blev föremål för politisk diskussion och förankring. Enligt utskottets bedömning var den politiska förankringen väsentlig för dels miljömålssystemets legitimitet, dels etappmålens utformning som i sin tur ligger till grund för de åtgärder som vidtas och uppföljningen av resultatet. Med anledning av det nu aktuella motionsförslaget konstaterar utskottet att den parlamentariska miljömålsberedningen på regeringens uppdrag tar fram förslag till strategier och etappmål. Detta sker i bred samverkan med samhällets aktörer, och enligt utskottet ger detta goda förutsättningar för en bred förankring av strategierna och etappmålen i enlighet med intentionerna. Utskottets uppfattning om Miljömålsberedningen ligger fast och därför föreslås att motion 2013/14:MJ18 (S) yrkande 2 lämnas utan vidare åtgärd. Utskottet föreslår att skrivelsen läggs till handlingarna. Åtgärder för att nå målen Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsförslag om att regeringen ska ta fram effektiva åtgärder för att klara miljökvalitetsmålen (S). Jämför reservation 2 (S, MP, V). Regeringen har genomfört en mängd insatser som bidrar till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Nedan redovisas kortfattat några av de mest centrala insatserna per miljökvalitetsmål. I många fall bidrar en insats till att uppnå resultat för andra miljökvalitetsmål. Insatser för Begränsad klimatpåverkan Avgörande för att nå målet är att kraftfulla åtgärder vidtas på global nivå i linje med vad som krävs för att hålla den globala medeltemperaturökningen . verkar därför för att EU ska ha en pådrivande roll i det internationella arbetet under (UNFCCC) så att en ny kraftfull, legalt bindande, global överenskommelse för tiden kan antas . Som ett led i detta har anordnat särskilda möten och aktivt medlat i de viktiga förhandlingsfrågorna om rättvisa åtaganden, skador och förluster. är också aktivt i internationella processer som kompletterar och underlättar FN-förhandlingarna, t.ex. i arbetet med utfasning av fossilsubventioner inom den internationella samarbetsgruppen Friends of Fossil Fuels Subsidy Reform (FFFSR), med bl.a. de övriga nordiska länderna och , och i samarbetet om kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar (Climate and , CCAC). Regeringen har också tagit initiativ till ett internationellt forskningsprojekt för att bygga upp kunskap kring samhällsekonomiska kostnader och vinster av klimatåtgärder kallat The New Climate Economy. har varit pådrivande för att på flera områden skärpa EU:s gemensamma lagstiftning för att minska växthusgasutsläppen. bidrar bl.a. till utveckling av de flexibla mekanismerna för den internationella utsläppshandeln och för hållbar utveckling genom förstärkta satsningar på internationella klimatinvesteringar inom mekanismen för ren utveckling, CDM (Clean Development Mechanism). Inom har flera åtgärder vidtagits för att minska växthusgasutsläppen och för att kunna nå etappmålet till 2020. De viktigaste åtgärderna är justering av skatter; bl.a. har undantagen från koldioxidskatten inom industri och jordbruk fasats ut –2013. Några av de viktigaste åtgärderna avseende transporter är införandet av en supermiljöbilspremie –2014, skärpningen av miljöbilsdefinitionen i fråga om vilka bilar som befrias från fordonsskatt samt förlängningen av det nedsatta förmånsvärdet för gasbilar, elbilar och laddhybrider till 2016. I syfte att öka användningen av biodrivmedel har en s.k. kvotplikt införts som garanterar en viss mängd förnybara drivmedel i den svenska transportsektorn. beslutade regeringen att skärpa och förtydliga regelverket för miljözoner (dnr N2013/1175/RS). Genom att införa en miljözon kan kommuner besluta om att utestänga vissa tunga fordon (lastbilar och bussar) från stadskärnor och andra särskilt miljökänsliga områden för att förbättra luftkvaliteten i dessa områden. Regeringen har gett i uppdrag att i samverkan med relevanta aktörer arbeta med att öka medvetenheten om val av däck i syfte att minska andelen trafik med dubbdäck utan att göra avkall på säkerheten (dnr M2013/2358/Kl). Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att ta fram förslag på åtgärder som varaktigt kan minska de höga halterna av stora partiklar i tätorter för att nå gränsvärdena i EU:s luftkvalitetsdirektiv (direktiv /50/EG). I uppdraget ingår att utreda förutsättningarna för och bedöma ändamålsenligheten samt lämpligheten i att införa en skatt på dubbdäcksanvändning i första hand i men även i andra tätorter (dir. 2014:32). Insatser för Bara naturlig försurning spelade en aktiv roll under förhandlingarna om det s.k. Göteborgsprotokollet angående minskning av försurning, övergödning och marknära ozon där det anges nya och skärpta nationella tak för utsläpp av luftföroreningar inom konventionen om långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Regeringen har inom EU aktivt drivit på för att skärpa kravet på svavelhalten i bränslen i , och Engelska kanalen. Skärpningen medför att nedfallet av försurande ämnen minskar kraftigt , speciellt i södra och sydvästra . Inom EU har den varit drivande i utformningen av industriutsläppsdirektivet (direktiv /75/EU) som innehåller samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. Direktivet innebär skärpta utsläppskrav för stora förbränningsanläggningar och för samförbränning av avfall och andra bränslen. Skärpningarna kommer att medföra att utsläppen av försurande ämnen minskar både i och i våra grannländer. Insatser för Giftfri miljö Regeringen beslutade om en strategi för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och generationsmålet. Kemikalieinspektionen har fått regeringens uppdrag att ta fram och genomföra en handlingsplan för en giftfri vardag –2014. Regeringen har också föreslagit att handlingsplanen ska fortsätta och ytterligare resurser ges för perioden –2020 (prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:MJU1). Handlingsplanen har lett till ett kraftigt ökat antal förslag på reglering av hälso- och miljöfarliga ämnen och en ökad tillsyn över farliga ämnen i varor, samt till att det vetenskapliga underlaget har stärkts, exempelvis när det gäller hormonstörande ämnen och barns säkerhet. Vidare har det inom områdena textil, kosmetika och leksaker genomförts branschdialoger som för vissa av företagen har lett till åtaganden om att byta ut farliga ämnen. Ett uppdrag för att systematiskt kartlägga användningen av det hormonstörande ämnet bisfenol A i t.ex. dricksvattenrör, leksaker och termopapper har bl.a. lett till ett nationellt förbud mot bisfenol A i lack och ytskikt i barnmatsförpackningar. Kemikalieinspektionen har fått i uppdrag att göra en kartläggning av användningen av misstänkt fortplantningsstörande eller hormonstörande ftalater och förekomsten av alternativa ämnen och material. På grundval av kartläggningen ska Kemikalieinspektionen genom t.ex. branschdialoger verka för att företag frivilligt ersätter sådana ftalater med mindre farliga ämnen eller material. Även möjliga vägar för att utveckla den nationella regleringen och verka på EU-nivå ska utredas. Uppdraget ska redovisas . Inom EU har regeringen agerat pådrivande och uppmanat att ta fram förslag till reglering av farliga ämnen i textilier. har aktivt bidragit till att få till stånd den globala Minamatakonventionen om reglering av kvicksilver som antogs . Regeringen har också tillsatt en utredning om ekonomiska styrmedel för kemikalier. Syftet är att minska förekomsten av eller risken för exponering och spridning av miljö- och hälsofarliga ämnen från olika varugrupper, t.ex. kläder och hemelektronik. Uppdraget ska redovisas (dir. 2013:127). Insatser för Skyddande ozonskikt I är användningen av ozonnedbrytande ämnen i stort sett avvecklad. Uttunningen av ozonskiktet är ett globalt problem. För att nå miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt är det avgörande att det internationella arbetet fortsätter att vara framgångsrikt. Därför har varit och kommer att fortsätta vara särskilt pådrivande inom ramen för Montrealprotokollet om ozonnedbrytande ämnen och i det internationella arbetet i övrigt, t.ex. i arbetet med Globala miljöfonden (the Global Environment Facility, GEF). är även pådrivande för arbetet inom EU med att fasa ut återstående ozonnedbrytande ämnen inklusive undantagna områden. Det svenska initiativet , den s.k. Stockholmsgruppen, verkar för att utveckla det globala arbetet med ozonnedbrytande ämnen. Gruppen är en informell grupp som består av deltagare från olika länder, från näringslivet och frivilligorganisationer samt forskare. I arbetet med att avveckla ozonnedbrytande ämnen är det särskilt viktigt att verkar för att alternativen inte förvärrar påverkan på klimatet eller miljön.