bet · H101FiU19 · 2014-06-18 00:00:00 — betänkande 2013/14:FiU19 I betänkandet behandlas regeringens förslag till förstärkta kapitaltäckningsregler m.m. (prop. 2013/14:228). Propositionen innehåller förslag till lagändringar som syftar till att genomföra och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om särskild tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG (kapitaltäckningsdirektivet). Propositionen innehåller även förslag till lagändringar som bedömts nödvändiga med anledning av och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (tillsynsförordningen). EU- regelverket innebär ett införlivande på EU-nivå av de nya kapital- och likviditetsreglerna i den globala III-överenskommelsen. I propositionen föreslås två nya lagar och ändringar i bl.a. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Den föreslagna nya lagen om kapitalbuffertar innehåller bestämmelser som ålägger kreditinstitut och värdepappersbolag att ha olika slag av kapitalbuffertar och som möjliggör ingripande i det fall ett institut inte uppfyller ett kombinerat buffertkrav. Den föreslagna nya lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag innehåller bestämmelser som kompletterar tillsynsförordningen och genomför delar av kapitaltäckningsdirektivet. Övriga förslag till lagändringar avser i huvudsak nya krav på institutens bolagsstyrning, regler om ersättning, tillsyn, sanktioner och skydd för visselblåsare. Den huvudsakliga delen av lagförslaget ska enligt förslaget träda i kraft . Vissa bestämmelser träder i enlighet med direktivet i kraft vid senare datum. Utskottet tillstyrker lagändringarna och avslår en motion som har väckts med anledning av propositionen. I betänkandet finns en reservation (V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut ............................................................... Redogörelse för ärendet .................................................................................. Ärendet och dess beredning.......................................................................... Propositionens huvudsakliga innehåll .......................................................... Förstärkta kapitaltäckningsregler m.m. ...................................................... Förstärkta kapitaltäckningsregler m.m. (V) ............................................ Förteckning över behandlade förslag ............................................................ Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till 1.lag om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag 2.lag om införande av lagen (2014:000) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag 4.lag om införande av lagen (2014:000) om kapitalbuffertar 5.lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973:1173) 6.lag om ändring i lagen (1980:1097) om 7.lag om ändring sparbankslagen (1987:619) 8.lag om ändring i lagen (1988:1385) om riksbank 9.lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument 10.lag om ändring i lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag 11.lag om ändring i lagen (1995:1570) om medlemsbanker 12.lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti 13.lag om ändring i lagen (2000:35) om byte av redovisningsvaluta i finansiella företag 14.lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP- fonder) 15.lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål 16.lag om ändring i lagen (2004:46) om värdepappersfonder 17.lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse 18.lag om ändring i lagen (2004:298) om införande av lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse 19.lag om ändring i lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat 20.lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden 21.lag om ändring i lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut 22.lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 23.lag om ändring i lagen (2010:751) om betaltjänster 24.lag om ändring i lagen (2011:755) om elektroniska pengar 25.lag om ändring i lagen (2011:1268) om investeringssparkonto 26.lag om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder 27.lag om ändring i lagen (2014:000) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna. Därmed bifaller proposition 2013/14:228 punkterna 1–27 och avslår motion 2013/14:Fi15 av m.fl. (V) yrkandena 1 och 2. Reservation (V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (M), (FP), (S), Per Åsling (C), (M), Per (MP), (KD), (SD), (S), (S) och (V). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlas regeringens proposition om förstärkta kapitaltäckningsregler m.m. (prop. 2013/14:228). Propositionen innehåller förslag till lagändringar som syftar till att genomföra och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om särskild tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG (kapitaltäckningsdirektivet). Propositionen innehåller även förslag till lagändringar som bedömts nödvändiga med anledning av och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (tillsynsförordningen). EU- regelverket innebär ett införlivande på EU-nivå av de nya kapital- och likviditetsreglerna i den globala III-överenskommelsen. I propositionen föreslås två nya lagar och ändringar i bl.a. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Den föreslagna nya lagen om kapitalbuffertar innehåller bestämmelser som ålägger kreditinstitut och värdepappersbolag att ha olika slag av kapitalbuffertar och som möjliggör ingripande i det fall ett institut inte uppfyller ett kombinerat buffertkrav. Den föreslagna nya lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag innehåller bestämmelser som kompletterar tillsynsförordningen och genomför delar av kapitaltäckningsdirektivet. Övriga förslag till lagändringar avser i huvudsak nya krav på institutens bolagsstyrning, regler om ersättning, tillsyn, sanktioner och skydd för visselblåsare. Förslagen har granskats av Lagrådet. Regeringens förslag återges i bilaga 1 och lagförslagen i bilaga 2. En följdmotion (V) har väckts med anledning av propositionen. Den globala finanskrisen visade på brister i de regler och den tillsyn som skulle upprätthålla den finansiella stabiliteten. Förutom att bankerna hade för lite kapital av tillräckligt god kvalitet hade många av dem otillräckliga likviditetsbuffertar. Dessutom var löptiderna i bankernas skulder oftast avsevärt kortare än i deras tillgångar. Det resulterade i att även välkapitaliserade banker fick likviditetsproblem när viktiga finansieringskällor föll bort. Framväxten av stora gränsöverskridande bankkoncerner innebar också att krisen fick stora spridningseffekter globalt. Regelverket visade sig därför både vara otillräckligt och ha en konjunkturstärkande, s.k. procyklisk, effekt på finansmarknaden. En viktig lärdom från finanskrisen var därför att det saknades ett övergripande perspektiv på risker i hela det finansiella systemet, s.k. systemrisker. och rådet antog förordning (EU) nr 575/2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012, kallad tillsynsförordningen, samt direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG, kallat kapitaltäckningsdirektivet. Detta innebär att och rådets direktiv /48/EG av om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut, kallat kreditinstitutsdirektiv, och och rådets direktiv /49/EG av om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut, kallat kapitalkravsdirektiv, upphör att gälla vid ikraftträdandet av tillsynsförordningen och kapitaltäckningsdirektivet. De nya rättsakterna syftar bl.a. till att genomföra den s.k. III- överenskommelsen inom EU samt att ytterligare harmonisera inom det finansiella området när det gäller kapitaltäckning. Rättsakterna bygger vidare på de tre pelare som introducerades i II-överenskommelsen . Den första pelaren omfattar kapitalkrav för kreditrisker, marknadsrisker och operativa risker. Den andra pelaren handlar om tillsynsmyndigheternas översyn och utvärdering och redogör för kraven på bankernas riskhantering och interna kapitalutvärdering samt fastställer tillsynsmyndigheternas funktioner och befogenheter. Den tredje pelaren beskriver kraven på att bankerna ska offentliggöra information. Bestämmelser som rör första och tredje pelaren återfinns framför allt i tillsynsförordningen medan åtgärder inom den andra pelaren återfinns i kapitaltäckningsdirektivet. Inom EU har det till följd av finanskrisen också skapats en ny struktur för tillsynen av den finansiella sektorn. Syftet med det arbetet har bl.a. varit att bättre kunna hantera den omfattande gränsöverskridande verksamheten inom den europeiska banksektorn, förstärka samarbetet och samverkan mellan nationella tillsynsmyndigheter och centralbanker och kunna vidta relevanta åtgärder för att främja den finansiella stabiliteten inom EU. Den nya europeiska tillsynsstrukturen består av två pelare. Den första pelaren syftar till att förbättra övervakningen av systemriskerna inom EU, s.k. makrotillsyn. En ny systemrisknämnd har inrättats – (, ESRB) – med ansvar att övervaka det finansiella systemet som helhet för att undvika och förebygga systemrisker. Den andra pelaren syftar till att förbättra tillsynen över enskilda institut, s.k. mikrotillsyn. Tre nya europeiska tillsynsmyndigheter har inrättats – Europeiska bankmyndigheten (Authority, ), Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (European Insurance and Occupational Pensions Authority, Eiopa) och Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Authority, ). Dessa tre nya tillsynsmyndigheter har getts i uppgift att säkerställa att en samlad uppsättning harmoniserade regler och enhetliga tillsynsrutiner tillämpas av de nationella tillsynsmyndigheterna. ESRB och de tre nya europeiska tillsynsmyndigheterna utgör tillsammans med de nationella tillsynsmyndigheterna det europeiska systemet för finansiell tillsyn (Supervision, ESFS). och rådets förordning (EU) nr 575/2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012, kallad tillsynsförordningen, innehåller krav som kreditinstitut och värdepappersföretag ska uppfylla i fråga om kapital, likviditet, stora exponeringar, bruttosoliditet och rapportering. Innehållet i förordningen är till största delen detsamma som kreditinstituts- och kapitalkravsdirektiv. Genom att kraven nu regleras i en förordning i stället för ett direktiv harmoniseras regelverket ytterligare. Förordningen innehåller även ett antal nya bestämmelser som är baserade på överenskommelse . Det gäller t.ex. striktare regler för beräkning av kapitalbasen, mer omfattande kapitalkrav, krav på ett icke riskvägt bruttosoliditetsmått och nya regler för likviditetsrisker. och rådets direktiv /36/EU om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG, kallat kapitaltäckningsdirektivet, innehåller bl.a. regler om villkoren för att få utöva verksamhet i ett kreditinstitut, regler om etableringsfrihet inom EU och om förhållandet till tredjeländer, samt regler om tillsyn, sanktioner och bolagsstyrning. Därutöver innehåller direktivet nya bestämmelser om olika slag av kapitalbuffertar (kapitalkonserveringsbuffert, kontracyklisk kapitalbuffert, kapitalbuffert för systemviktiga institut och systemriskbuffert) som ger medlemsstaterna möjlighet att ålägga instituten att ha ett högre kapitalkrav än vad som följer direkt av tillsynsförordningen. Ändringarna ska fasas in gradvis , även om de flesta av ändringarna träder i kraft . Tillsynsförordningen gäller, med vissa undantag, fr.o.m. . Medlemsstaterna skulle ha antagit och offentliggjort de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att genomföra kapitaltäckningsdirektivet och de nationella bestämmelserna skulle även börja tillämpas fr.o.m. samma datum. Direktivet både fordrar och tillåter att medlemsstaterna ställer krav på att instituten ska ha kapitalbuffertar av olika slag utöver tillsynsförordningens kapitalbaskrav. Kapitalbuffertarna avser att hantera systemrisker av både cyklisk och strukturell karaktär. Det innebär att de tar fasta på både systemrisker som kan variera med makroförhållanden såsom kreditcykeln och risker som beror på det finansiella systemets struktur. Kapitalbuffertarna ska bestå av kärnprimärkapital, och tanken är att de ska kunna användas som tillfälliga stötdämpare för att täcka förluster vid dåliga tider och därmed förhindra att instituten bryter mot kapitalbaskraven i tillsynsförordningen. För kapitalbuffertarna gäller olika regler om när, hur och av vem de ska tillämpas. Kapitalkonserveringsbufferten är ett permanent påslag som ska gälla för alla kreditinstitut och värdepappersföretag. Direktivet ger därmed inte medlemsstaten någon flexibilitet i tillämpningen av denna buffert annat än att en behörig myndighet kan ges rätt att undanta små och medelstora värdepappersföretag. Den kontracykliska kapitalbufferten däremot ska tillämpas för att bemöta en cyklisk systemrisk förknippad med i huvudsak alltför kraftig kredittillväxt i det finansiella systemet och kommer därmed att variera över tiden. Det innebär att direktivet tillåter medlemsstaten att anpassa storleken på den kontracykliska kapitalbufferten efter nationella omständigheter. För att hantera risker som är av mer strukturell art och begränsa de samhällsekonomiska kostnader som problem i enskilda institut kan orsaka införs även ett särskilt buffertkrav för institut som bedöms vara systemviktiga. Direktivet skiljer här på globala systemviktiga institut (global systemically important insurers, G-SII) och övriga systemviktiga institut (other systemically important insurers, O-SII). Bufferten för globalt systemviktiga institut är ett obligatoriskt krav som beräknas efter en fastställd metod. Bufferten för övriga systemviktiga institut är frivillig och ger större utrymme för den ansvariga myndigheten att beakta nationella särdrag vid beslut om att tillämpa den. Direktivet ger även möjlighet för medlemsstaterna att ställa krav på en systemriskbuffert för att förebygga och motverka långsiktiga icke-cykliska systemrisker. Systemriskbufferten ger medlemsstaten utrymme att bemöta strukturella systemrisker på nationell nivå. Kapitaltäckningsdirektivet innehåller även ett antal nya bestämmelser om bolagsstyrning och riskhantering. De nya bestämmelserna innebär att styrelsens riskövervakning ska effektiviseras, att en oberoende riskkontrollfunktion ska etableras och att tillsynsmyndigheterna ska ha en effektiv övervakning av riskhanteringen. Direktivet innehåller också specifika begränsningar i fråga om antalet styrelseuppdrag som en enskild ledamot får Det införs även ett antal ersättningsregler för ledande befattningshavare. Avsikten med de nya bestämmelserna är att undvika överdrivet risktagande som kan undergräva en sund och effektiv riskhantering i instituten och därigenom undvika överdriven riskuppbyggnad i hela det finansiella systemet. Direktivet inför ett nytt krav på att behöriga myndigheter och institut inrättar effektiva mekanismer för att uppmuntra rapportering av potentiella och faktiska överträdelser av tillsynsförordningen och de nationella bestämmelser som följer av direktivet. Syftet är att förbättra behöriga myndigheters och institutens möjligheter att tidigt upptäcka eventuella överträdelser av regelverket. Genom direktivet införs en rad nya bestämmelser som syftar till att säkerställa effektiva och proportionella sanktioner. Direktivet innehåller, förutom en minimilista på vilka sanktioner som ska finnas tillgängliga för de behöriga myndigheterna, även regler om vilka som omfattas av sanktionerna, vilka kriterier som bör beaktas när myndigheterna beslutar i sanktionsärenden och sanktionsbeslut. Propositionen innehåller förslag till lagändringar som syftar till att genomföra och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om särskild tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG (kapitaltäckningsdirektivet). Propositionen innehåller även förslag till lagändringar som bedömts nödvändiga med anledning av och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (tillsynsförordningen). innebär ett införlivande på EU-nivå av de nya kapital- och likviditetsreglerna i den globala III- överenskommelsen. I propositionen föreslås två nya lagar och ändringar i bl.a. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Den föreslagna nya lagen om kapitalbuffertar innehåller bestämmelser som ålägger kreditinstitut och värdepappersbolag att ha olika slag av kapitalbuffertar och som möjliggör ingripande i det fall ett institut inte uppfyller ett kombinerat buffertkrav. Den föreslagna nya lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag innehåller bestämmelser som kompletterar tillsynsförordningen och genomför delar av kapitaltäckningsdirektivet. Övriga förslag till lagändringar avser i huvudsak nya krav på institutens bolagsstyrning, regler om ersättning, tillsyn, sanktioner och skydd för visselblåsare. Lagrådet kommenterade i sitt yttrande reglernas höga grad av komplexitet. Rådet gjorde därför bedömningen att det bara fanns begränsat utrymme att ifrågasätta det sakliga innehållet i förslagen, varför Lagrådet i huvudsak hade synpunkter på formella frågor om sättet att införliva den unionsrättsliga regleringen med svensk rätt. Regeringen följde sedan Lagrådets förslag och synpunkter utom i fråga om ordningen för prövning av sanktionsavgifter. Efter Lagrådets granskning gjordes följdändringar på rådets tillrådan i 15 kap. 11–14 §§ i förslaget till lag om ändring i lagen om bank- och finansieringsrörelse och i 25 kap. 25–28 §§ i förslaget till lag om ändring i lagen om värdepappersmarknaden. Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om särskild tillsyn över kredit- och värdepappersbolag, lag om kapitalbuffertar samt de förslag till ändringar i andra lagar som föreslås för att genomföra kapitaltäckningsdirektivet och för att anpassa svensk lag till tillsynsförordningen. Därmed bifaller proposition 2013/14:228 och avslår kommittémotion 2013/14:Fi15 av m.fl. (V). Jämför reservation 1 (V). Tillsynsförordningen och kapitaltäckningsdirektivet ersätter, som tidigare angetts, kreditinstitutsdirektiv och kapitalkravsdirektiv (se avsnitt 4). En EU-förordning är direkt tillämplig i varje medlemsstat. En sådan rättsakt varken ska eller får genomföras i eller omvandlas till nationell rätt. Däremot måste nationell rätt anpassas för att säkerställa att den inte innehåller bestämmelser som innebär en dubbelreglering eller hamnar i konflikt med förordningen. Skulle en konflikt ändå inträffa har unionsrätten företräde. De lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter som innehåller regler som återfinns i tillsynsförordningen blir obsoleta och måste därmed upphävas. I den utsträckning kapitaltäckningsdirektivets bestämmelser inte omfattas av gällande rätt måste dessa bestämmelser genomföras genom nya lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter eller genom justeringar i befintligt regelverk. Tillsynsförordningen förutsätter vidare att medlemsstaterna vidtar vissa nationella åtgärder, som t.ex. att utse en behörig myndighet, och i vissa fall behöver förordningens bestämmelser kompletteras genom nationella föreskrifter. Förordningen hindrar inte medlemsstaterna från att införa motsvarande krav som de i tillsynsförordningen på företag som inte omfattas av förordningens tillämpningsområde (jfr skäl 24 i tillsynsförordningen). kan därför införa nationella regler som ålägger även företag som inte omfattas av tillsynsförordningen att tillämpa samtliga eller vissa bestämmelser i förordningen. Följdändringar görs i flera lagar inom det finansiella området i och med att lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar och lagen om införande av lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar upphävs. Regeringen föreslår en ny lag om kapitalbuffertar. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. Kapitalbuffertarna kan ses som stötdämpare vars huvudsakliga syfte är att undvika att instituten bryter mot förordningens och direktivets kapitalbaskrav. För att säkerställa att buffertarna fyller sitt syfte i perioder av stressade marknadsförhållanden ska de bestå av s.k. kärnprimärkapital. Till denna kategori räknas aktiekapital och innehållna vinstmedel, dvs. det kapital som anses ha högsta kvalitet och som bäst kan täcka förluster. Kapitalbuffertarna syftar till att hantera både cyklisk och strukturell systemrisk. De cykliska systemriskerna handlar om hur riskerna byggs upp över tiden, antingen genom samspelet mellan olika finansiella aktörer eller genom återkopplingar mellan det finansiella systemet och realekonomin. De strukturella systemriskerna handlar om hur koncentrationen av risk och kopplingarna mellan olika delar av det finansiella systemet påverkar risken för att en kris ska drabba systemet som helhet. Strukturella systemrisker kan bl.a. handla om systemviktiga institut och spridningsrisker. Kapitalkonserveringsbufferten är ett permanent buffertkrav, medan den kontracykliska kapitalbufferten är ett tidsvarierande krav som tvingar bankerna att stärka sin kapitalställning i tider då systemriskerna ökar. Buffertkraven för systemviktiga institut – kapitalbufferten för globala systemviktiga institut (G-SII) och kapitalbufferten för övriga systemviktiga institut (O-SII) – införs för att begränsa den högre risk som systemviktiga institut utgör för det finansiella systemet. Av direktivet framgår att ett systemviktigt institut ska vara ett moderinstitut inom EU, ett finansiellt moderholdingföretag inom EU, ett blandat finansiellt moderholdingföretag inom EU eller ett institut vars insolvens eller bristande funktion kan leda till systemrisker (artiklarna 3.30 och 131.1). Däremot behöver inte det omvända nödvändigtvis gälla, dvs. att dessa institut alltid är systemviktiga. Direktivet inför även en möjlighet för medlemsstaterna att tillämpa en systemriskbuffert på hela den finansiella sektorn eller delar av den för att hantera strukturella systemrisker i en viss medlemsstat. Vidare föreslår regeringen att små och medelstora värdepappersbolag samt fondbolag och förvaltare av alternativa investeringsfonder, s.k. AIF-förvaltare, ska kunna undantas från kravet på att ha en kapitalkonserveringsbuffert och en kontracyklisk kapitalbuffert. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om kriterier för vilka företag som ska kunna undantas från kravet på en kapitalkonserveringsbuffert. ska vara den myndighet som beräknar ett riktvärde för den kontracykliska bufferten, fastställer det kontracykliska buffertvärdet och godkänner andra länders kontracykliska kapitalbuffertvärden. Storleken på det kontracykliska kapitalbuffertvärdet ska anges som en viss procentandel av ett instituts totala riskvägda exponeringsbelopp och anges i intervaller om .