bet · H101TU20 · 2014-06-16 00:00:00 — att redovisa motiv och ändamål med infrastruktursatsningar mer transparent och förbättra uppföljningen av stora infrastruktur- projekt att utveckla en långsiktig finansieringsplan att överväga att förstärka . att vidareutveckla metoder för kostnadskontroll och förbättra uppföljningen av kostnadskontrollen att förbättra helhetssynen och minska risken för oförutsedda följdinvesteringar att säkerställa data för uppföljning och lärande. Regeringens skrivelse 2012/13:131 I skrivelse 2012/13:131 kommenterar regeringen de slutsatser som Riksrevis- ionen lägger fram i rapporten på transportinfrastruktur – va- luta för pengarna? (RIR 2012:21). Regeringen anför att den under innevarande och den föregående mandatpe- rioden vidtagit stora och genomgripande åtgärder för att reformera och effek- tivisera transportområdet, bl.a. genom omstrukturering av myndigheter inom området, anpassning av tillämpligt regelverk och förändrad styrning av myn- digheternas verksamhet. Regeringen anser att den i sitt förändringsarbete haft god hjälp av de synpunkter som framfört i samband med tidi- gare gjorda granskningar inom transportområdet. I fråga om styrmedel och vägledande principer håller regeringen delvis med om att dessa inte tillämpas fullt ut i samband med beslut om infrastrukturåtgärder m.m. menar att bristerna får som konse- kvens att risker skapas för ineffektiva satsningar och fördyringar. Regeringen anser dock att det inte finns någon entydig bild av om detta kan leda fram till en ineffektiv användning av statens resurser för transportinfrastruktur. Det kan enligt regeringen finnas godtagbara skäl till att styrmedel och principer inte alltid tillämpas strikt, t.ex. att kunskapsunderlaget om samhällsekonomiska kostnader behöver utvecklas eller att samhällsekonomiska kalkyler inte alltid ger en fullständig bild av kostnader och effekter. Regeringen påpekar att ge- nerellt verkande styrmedel utformas för ekonomin som helhet och inte speci- fikt för transportpolitiken. Regeringen framhåller också att värderings- eller kvantifieringsunderlag är mycket viktiga hjälpmedel för det politiska besluts- fattandet men att det också finns andra överväganden och förhållanden för att nå viktiga mål. Här nämns geografiska och tidsmässiga aspekter vid fördel- ningen av resurser och att det ur effektivitetssynpunkt kan vara rimligt att sam- tidigt besluta om medel till alla delar av ett stort projekt och alla dess tänkbara framtida kompletterande anslutningar. Regeringens beslutsfattande grundar sig på en bredare systemsyn där man beaktar alla trafik- och transportslag, vilket kan innebära att de tillgängliga ekonomiska resurserna behöver fördelas på flera angelägna åtgärder i olika delar av transportsystemet. Ekonomiska styrmedel är enligt regeringen avgörande för att uppnå ett ef- fektivt nyttjande av transportsystemet. Regeringen betonar dock att användningen av ekonomiska styrmedel är mycket komplext. Hänsyn måste bl.a. tas till skillnader mellan trafikslagen när det gäller grundläggande nation- ella och internationella förutsättningar samt aktuella effektivitetsproblem. Det samlade underlaget inför eventuella beslut om införande av ekonomiska styr- medel måste beakta samtliga dimensioner av det transportpolitiska målet med såväl funktionsmål som hänsynsmål. På såväl vägområdet som järnvägsområ- det finns dessutom EU-rättslig reglering av vilken typ av komponenter som får räknas in i kostnadsunderlaget för avgifter för användande av infrastruk- turen. Regeringens sammanfattande bedömning är att frågan om en rättvis och effektiv prissättning av transporter är viktig och kräver fortsatt arbete för att bättre belysa transporternas samhällsekonomiska kostnader. I fråga om prioriteringar gör regeringen gällande att likstäl- ler samhällsekonomisk lönsamhet med resultaten från myndigheternas sam- hällsekonomiska kalkyler. Även om dessa utgör ett viktigt beslutsunderlag menar regeringen att de inte täcker in alla aspekter som kan vara relevanta att beakta vid beslut om vilka investeringar som ska prioriteras, en uppfattning som för övrigt delar. En samhällsekonomisk analys måste ta hän- syn till effekter som inte kan värderas i pengar eller låter sig kvantifieras. får i stället göras i en samlad effektbedömning. rekommendation om tydligare riktlinjer för fyrstegsprincipen framhåller rege- ringen att meddelat att man utvecklat en modell för åtgärdsvals- studier som tillämpas inom myndigheten. Regeringen betonar i samman- hanget att fyrstegsprincipen är ett viktigt förhållningssätt som ska vara vägle- dande i myndighetens arbete. Som svar på rekommendation om att uppföljningen av stora investeringsprojekt bör förbättras och att investeringar bör följas upp mot den kostnad som framgår av den ursprungliga planen anför regeringen att detta inte är relevant i det nya planeringssystemet. Uppföljning bör enligt regeringen i stället ske mot den kostnad som redovisas i det årliga beslut om genomfö- rande som regeringen fattar. Däremot delar man uppfattning att de underlag som lämnar till regeringen inför det årliga beslutet bör innehålla uppgifter om ursprunglig plankostnad och vad som eventuellt bidragit till avvikelsen. Regeringen delar också bedömningen att uppfölj- ningen av stora investeringar bör förbättras. rekommenderar även att regeringen redovisar motiv för och ändamål med infrastruktursatsningar mer transparent. Även motiv till eventu- ella avsteg från beslutsunderlagen bör redovisas tydligt, liksom avvägningar eller värderingar i förhållande till olika politiska mål. huvudsak i detta i så måtto att det finns skäl att utveckla redovisningen till och allmänheten om satsningarna på infrastruktur på ett mer trans- Från regeringens sida betonar man dock att planeringsprinciperna är viktiga men att de först och främst bör ses som hjälpmedel i beslutsproces- sen och att avsteg från dessa ibland sker. Enligt bör regeringen också ta initiativ till att utveckla ett system för ekonomisk styrning av anläggningstillgångar som ett underlag att utveckla den långsiktiga ekonomiska planeringen för transportinfrastrukturen. Regeringen vill här hänvisa till de förändringar som gjorts av verksamhet och att det ingår i myndighetens uppgifter att förbättra kunskapen om väg- och järnvägsanläggningar samt kvaliteten på den tekniska och eko- Efter avslutande rekommendation om en förstärkning av på det transportpolitiska området, svarar regeringen att frå- gan om utökade ekonomiska resurser övervägs och att man ut- reder vilka effekter en förstärkt styrning skulle få på området. Med anledning av och regeringens skrivelse 2012/13:131 vill m.fl. (S) i motion 2012/13:T17 att Konkur- rensverket ges ett klart formulerat uppdrag att granska kostnadseffektiviteten i bygg- och anläggningssektorn (yrkande 1). Motivet till ett sådant uppdrag är de i många fall alltför dyra infrastrukturprojekt som regeringen initierat och som enligt hade kunnat genomföras mer kostnadseffektivt. En annan åtgärd som motionärerna lyfter fram är det angelägna i att regeringen drar lärdom av hur man gjort i andra länder för att sänka byggkostnaderna för infrastrukturprojekt (yrkande 2). Även själva planprocessen kan enligt mot- ionärerna förbättras för att underlätta genomförandet av samhällsviktiga infra- strukturprojekt som i stor utsträckning försenas av överklagandeproces- ser (yrkande 3). De pekar även på behovet av bättre samhällsekonomiska kal- kyler i beslutsunderlagen eftersom det enligt visat sig att staten i alltför stor utsträckning har överskattat nyttan av gjorda infrastruktursats- ningar som kostnaderna har underskattats (yrkande 4). m.fl. (S) anser i motion 2013/14:T517 att det är angeläget att viktiga infrastrukturprojekt ska kunna klassas som riksintressen. Detta skulle i sådana fall underlätta genomförandet av nödvändiga planprocesser m.m., vilket är en förutsättning för de planerade infrastruktursatsningarna un- der kommande år (yrkande 2). m.fl. (MP) framför i motion 2012/13:T18 att det finns ett behov av en mer transparent redovisning från statens sida av motiven och än- damålen med de infrastruktursatsningar som görs (yrkande 5). Därför uppma- nas regeringen att vidta nödvändiga åtgärder för att efterkomma Riksrevision- ens rekommendationer i denna fråga för att ge både allmänheten och en mer rättvisande bild av sådana infrastruktursatsningar som medför stora samhällsekonomiska kostnader och miljökonsekvenser. och (båda C) uppmärksammar i motion 2012/13:T327 problemet med de stora markarealer som tas i anspråk för in- frastruktursatsningar och den ineffektivitet som bristen på samordning mellan inblandade aktörer orsakar. Därför kräver motionärerna att viktiga aktörer som myndigheter och statliga bolag ska ha en skyldighet att samordna sina infra- strukturprojekt för att minska markåtgången genom t.ex. gemensam dragning för kraftledningar, vägar- och järnvägar (yrkande 1). Dessutom efterlyser de två motionärerna en samordning på regional nivå i samband med översyn och planering av all slags infrastruktur för berörda projektörer. Detta bör ske ge- nom någon form av regional instans som har ett övergripande ansvar för att den mark som tas i anspråk utnyttjas så effektivt som möjligt (yrkande 2). I motion 2012/13:T17 (S) yrkandena 1 och 2 behandlas problemen med de höga kostnaderna i anläggningsbranschen som bidrar till att i många fall avse- värt fördyra stora infrastrukturprojekt. Det är sakfrågor som i högsta grad är relevanta mot bakgrund av de mycket stora belopp som kännetecknar satsning- arna på trafikens infrastruktur. Enligt utskottets uppfattning har dock flera po- sitiva åtgärder vidtagits för att komma till rätta med de förhål- landen som uppmärksammas i motionen. Utskottet har tidigare välkomnat de initiativ som har tagits för att utveckla drifts- och underhållsområdet. Utskottet har även pekat på att det är positivt att bedriver ett arbete med att renodla beställarrollen med det övergripande målet att med en renodlad beställarroll öka produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen (bet. 2012/13:TU2). Utskottet vill i sammanhanget påminna om att redan un- der uppmärksammade att marknadens funktionssätt hade skapat en situation där många små och medelstora anläggningsföretag konkur- rerade om projekt på lokal och regional nivå men där endast ett fåtal rikstäck- ande och vertikalt integrerade företag konkurrerade om de stora infrastruktur- projekten på nationell nivå. Enligt den bedömning som gjorde kunde detta bidra till att försämra konkurrensen, och verket uttalade att situationen borde analyseras mer ingående för att se vad som kunde göras för att öka konkurrensen. inom bygg- och anläggningsbranschen på nära håll. Tilläggas kan också att bildades den statliga Produktivitets- kommittén vars uppdrag var att följa upp och analysera de statliga beställarnas agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anlägg- I uppdraget ingick även att öka kunskapsunderlaget och att föra en dialog med marknadens aktörer. nade sitt betänkande Vägar till förbättrad produktivitet och inno- vationsgrad i anläggningsbranschen (SOU 2012:39) enligt vilket kommittén såg en stor potential att öka produktiviteten och innovationsgraden i anlägg- Bland de föreslagna exemplen märks god framförhållning vad gäller planering och upphandling, ökad andel totalentreprenader samt ett mer industriellt anläggningsbyggande. Regeringen konstaterar i sitt beslut om den nationella planen 2014–2025 att dessa och andra goda förslag nu måste omsättas till verklighet. Enligt regeringen ligger här en stor utmaning för Tra- fikverket och alla berörda teknikkonsulter och entreprenadföretag att omsätta förslagen till ökad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen. Regeringen anger även att den noga kommer att följa utvecklingen och har uppdragit åt Trafikanalys att analysera och utvärdera hur arbetar med dessa frågor och även följa hur kostnadsutvecklingen inom branschen Utskottet välkomnar detta. Ett sätt att öka effektivitet och produktivitet, såväl inom som i transportsektorn som helhet, kan enligt regeringen vara att utveckla och till- Givet de stora volymer som upp- handlar kan en bred tillämpning av innovationsupphandling få betydelse för Detta såväl inom eget område som inom transportsektorn och anläggningsbranschen som helhet, där är en Regeringen har därför uppdragit åt att under- söka var och hur olika former av innovationsupphandling skulle kunna tilläm- pas. ska även prova och planera för en bred tillämpning av inno- vationsupphandling. Utskottet ser positivt på detta. I motionerna 2012/13:T17 (S) yrkande 3 och 2012/13:T18 (MP) yrkande 5 efterfrågas en mer ändamålsenlig planprocess och mer transparent redovisning av motiv och syfte med infrastruktursatsningar. Utskottet vill mot denna bakgrund peka på att i propositionen Planerings- system för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118) som överlämnades till konstaterade regeringen att det har riktats kritik mot den bristande stabiliteten i de långsiktiga planerna. Rege- ringen anförde vidare att det i anslutning till de mer konkreta och kortsiktiga behoven också fanns skäl att förbättra och utveckla det rådande planeringssy- stemet. Regeringen föreslog därför ett nytt planeringssystem som innebär framför allt att den ekonomiska planeringen knyts fastare till den statliga bud- getprocessen, att den långsiktiga ekonomiska planeringen som görs för ett tio- tal år i taget ska kompletteras med årliga beslut om vilka byggprojekt som kan starta med hänsyn till budgetramarna och det aktuella planeringsläget samt att den fysiska planeringen, som tidigare bestod av flera skeden, görs om till en sammanhållen process. antog sedermera regeringens förslag (bet. 2011/12:TU13, rskr. 2011/12:257). I sitt ställningstagande välkomnade utskottet att regeringen presenterat ett förslag till reviderat planeringssystem för transportinfrastrukturen med inrikt- ning på effektivisering och regelförenkling som ger tidsvinster. Utskottet kon- staterade även att en effektiv planeringsprocess är avgörande för att transpor- tinfrastrukturen snabbt ska utvecklas för att på ett långsiktigt hållbart sätt kunna möta behoven hos näringsliv, medborgare och samhälle i olika delar av landet och för att främja samhällsekonomiskt effektiva lösningar. Utskottet ansluter sig alltjämt till denna bedömning och menar att det nya ekonomiska planeringsstyret ökar flexibiliteten och skapar förutsättningar för ett trovärdigt och långsiktigt perspektiv i planeringen som möjligheten till om- prövning finns om förutsättningarna förändras. Utskottet kan vidare konstatera att regeringen i skrivelse 2012/13:131 i hu- vudsak instämmer i slutsats och rekommendation om att det finns skäl att utveckla redovisningen till och allmänheten om sats- ningarna på infrastruktur på ett mer transparent sätt, inte minst för större pro- jekt. Regeringen framhåller att planeringsprinciperna är viktiga, men att de främst bör ses som hjälpmedel i beslutsprocessen och att avsteg från dessa ibland sker. Utöver den direkta redovisningen om infrastruktursatsningar, framhåller regeringen också att , i syfte att kunna redovisa ett transparent beslutsunderlag, har utvecklat samlade effektbedömningar som in- nehåller såväl kvantitativa beräkningar som kvalitativa bedömningar. tet noterar vidare att regeringen i direktiven till den senaste åtgärdsplaneringen har gett i uppdrag att fördjupa den analys om behoven fram till 2050 som genomförde i . ringen ges därigenom en tydlig bild av vilka kommande utvecklingsbehov som kan identifieras i transportsystemet. Regeringen anger vidare att beslutsun- derlagen för samtliga namngivna åtgärder i långsiktiga planer kommer att kvalitetssäkras nationellt och redovisas på i syfte att För att öka transparensen och informationen när det gäller infrastruktursatsningar handlar det enligt regeringen inte enbart om den redo- visning som lämnas till , utan också om hur information kan göras tillgänglig på andra sätt, t.ex. på regeringens och myndigheternas webbplatser. Utskottet delar denna uppfattning och menar att detta är viktigt och bör främja den demokratiska förankringen av infrastruktursatsningarna. mer vidare liksom regeringen att det nya planeringssystemet med årliga beslut ger ökade möjligheter men också ett ökat behov av att utveckla redovisningen inte minst för allmänheten i bl.a. budgetpropositionerna. Motion 2012/13:T17 av m.fl. (S) yrkande 4 tar fasta på nöd- vändigheten av bättre samhällsekonomiska kalkyler för infrastruktursatsning- arna. Utskottet vill i sammanhanget påminna om att Statens väg- och trans- portforskningsinstitut (VTI) fick ett regeringsuppdrag att granska trafikens samhällsekonomiska kostnader. För att bättre kunna belysa frågan om en rättvis och effektiv prissättning av transporter ska VTI ta fram och uppdatera kunskapsunderlag om trafikens samhällsekonomiska kostnader. VTI:s uppdrag omfattar alla trafikslag och flera olika aspekter av trafikens samhällsekonomiska kostnader. Bland annat ska man beskriva den nationella geografiska differentieringen av kostnader över landet. Dessutom ingår att stu- dera detta internationellt med fokus på svenska grannländer inom EU. Upp- draget till VTI innebär en möjlighet att ta fram ett vetenskapligt grundat un- derlag kring trafikens samhällsekonomiska kostnader och hur styrmedel för- håller sig till dessa kostnader. Utredningen kommer bl.a. att behandla infra- strukturkostnader, trängsel samt kostnader för buller, olyckor, luftföroreningar och klimatgaser för alla transportslag. VTI ska också analysera hur konkur- renssituationen för näringslivet ser ut mot bakgrund av de samhällsekono- miska kostnaderna i och i vår omvärld. Uppdraget ska redovisas till (Näringsdepartement) . I denna anslutning vill utskottet också tillfoga att presenterade rapporten för utveckling av samhällse- konomiska metoder och verktyg, effektsamband och effektmodeller inom transportområdet – Trafikslagsövergripande plan. Planen är en uppdatering av den utvecklingsplan som togs fram av 2012. prognoser och samhällsekonomiska analyser ska ge mer tillförlitliga resultat som analyserna blir snabbare och billigare. Enligt är förhoppningen att användningen av prognoser och samhällsekonomiska ana- lyser ska kunna öka och i förlängningen samhällets medel användas mer ef- fektivt. Tanken är att planen ska ligga till grund för prioriteringar i Trafikver- kets ordinarie verksamhet, t.ex. i verksamhetsplaneringen och i arbete med forskning och innovation. Enligt har planen främst bäring mot FOI-portfölj Mer nytta för pengarna som har till syfte att skapa effektivare planeringsprocesser för utveckling av transportsystemet. Enligt ska rapporten ses som ett underlag för sådana prioriteringar och inte som att har tagit ställning till exakt vilka förslag som ska genomföras. I motion 2012/13:T327 (C) yrkandena 1 och 2 efterlyses bättre samordning av infrastruktursatsningar. Utskottet vill påminna om att detta är en fråga som varit föremål för beredning även tidigare, (bet. 2012/13:TU2). Utskottet framhöll då i likhet med regeringen att samarbetet mellan ansvariga aktörer på lokal nivå, länsnivå och nationell nivå bör utvecklas, och att utvecklingen av ett samhällsekonomiskt effektivt och långsiktigt hållbart transportsystem i ökad utsträckning bör samordnas med planering av markanvändning, bostadsförsörjning och övrig samhällsplane- ring. Utskottet noterar vidare att regeringen inför åtgärdsplaneringen 2014–2025 har angett att bl.a. och regionalt tillväxtansvariga gemensamt bör komma med förslag på åtgärder för förbättrad samordning mellan berörda ak- törer inom områdena tillväxt och samhällsplanering. Regeringen har även framhållit att har ett ansvar för att underlätta utbyggnad av annan infrastruktur, t.ex. it-infrastruktur i anslutning till vägar och järnvägar (prop. 2012/13:25). Även frågan i motion 2012/13:T517 (S) yrkande 2 om att infrastrukturpro- jekt ska kunna klassas som riksintresse har behandlats tidigare av utskottet (bet. 2012/13:TU13). Utskottet konstaterade då att regeringen i sin proposition Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118) understryker att den kommunala planeringen måste beaktas för att en väg eller en järnväg ska kunna byggas. I händelse av konflikter mellan å ena sidan kommunala intressen och å andra sidan regionala och statliga intressen nämns i denna pro- position att det finns en möjlighet till s.k. planföreläggande i plan- och bygg- lagen. Utskottet framhöll att det således följer av den befintliga regleringen att regeringen får kräva att en kommun inom antar, ändrar eller upphä- ver detaljplaner eller områdesbestämmelser om det behövs för att tillgodose ett riksintresse, däribland kommunikationer. Utskottet noterade att det i Trans- portinfrastrukturkommitténs betänkande föreslogs att om och en kommun inte kommer överens om den närmare lokaliseringen och utform- ningen av en väg eller järnväg, ska verket överlämna frågan om att fastställa en vägplan eller järnvägsplan till regeringen. Utskottet pekade även på att det i slutbetänkande Områden av riksintresse och Mil- jökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45) bl.a. fanns förslag till ändring av bestämmelser om riksintressen i 3 kap. . Regeringen har sedermera beslutat om ett kommittédirek- tiv om en översyn av 3 kap. och relevanta delar av 4 kap. miljö- balken (dir. 2013:126). Av direktiven framgår när det gäller behovet av en översyn av hushållningsbestämmelserna och särskilt bestämmelserna om riks- intresse att det är viktigt att riksintressesystemet är ändamålsenligt utformat och enkelt att tillämpa i den kommunala planeringen och vid tillståndspröv- I kommittédirektivet uppmärksammas att kritik har riktats mot bestäm- melserna om riksintresse och deras tillämpning. vidare att den inverkan som regelverket har på exempelvis den kommunala planprocessen och infrastrukturplaneringen gör det angeläget med en översyn Ett delbetänkande ska redovisas till Miljödepartemen- tet , och uppdraget i sin helhet ska redovisas i ett Av redovisningen ovan framgår att ett antal åtgärder har vidtagits för att främja en förbättrad och mer ändamålsenlig planeringspro- cess med fokus på bl.a. ökad kostnadskontroll och ökad transparens. Syftet med de här behandlade motionsförslagen torde därför bli väl tillgodosett. Ut- skottet föreslår därför att avslår motionerna 2012/13:T17 (S) yrkan- dena 1–4, 2012/13:T18 (MP) yrkande 5, 2012/13:T327 (C) yrkandena 1 och 2 samt 2013/14:T517 (S) yrkande 2 och lägger regeringens skrivelse 2013/14:233 Åtgärdsplanering för transportsystemet 2014–2025 till handling- arna. Utskottets förslag i korthet avslår motionsförslag om den s.k. fyrstegsprincipen och dess tillämpning. Utskottet hänvisar till att fyrstegsprincipen är väl beaktad i den transportpolitiska planeringsprocessen. Jämför reservationerna 5 (S) och 6 (MP, V). förutsätts analyser och prioriteringar av förslag till åt- gärder göras utifrån den s.k. fyrstegsprincipen. Denna innebär att möjliga för- bättringar i transportsystemet ska prövas stegvis, i följande ordning: 1.Åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. Detta omfattar planering, styrning, reglering, påverkan och informations- kampanjer med bäring på såväl transportsystemet som samhället i övrigt för att minska transportefterfrågan eller föra över transporter till mindre utrymmeskrävande, säkrare eller miljövänligare färdmedel. 2.Åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur. Detta omfattar insatser inom styrning, reglering, påverkan och information rik- tade till transportsystemets olika komponenter för att använda befintlig in- frastruktur effektivare, säkrare och miljövänligare. Bussfiler på trafikin- tensiva gator är exempel på åtgärder inom detta steg. Detta omfattar förbättringsåtgärder och ombyggnader i befintlig infrastruktur, t.ex. trafiksäkerhetsåtgärder eller bärighetsåtgärder. 4.Nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder.