bet · H101KU10 · 2014-01-15 00:00:00 — Utskottet tog inte upp frågan om statsrådens närvaro explicit i sitt ställningstagande utan betonade i mer generella termer vikten av en ändamålsenlig departementsindelning och ansvarsfördelning mellan statsråden. Inom ramen riksdagskommittés arbete genomfördes en undersökning av utskottens arbetsformer och arbetsbelastning för perioden – 2004 (framst. 2005/06:RS3 bilaga 5 s. 29–123). I undersökningen återfinns uppgifter om förekomsten av muntlig information och informella samråd med olika företrädare för regeringen (statsråd, statssekreterare och tjänstemän vid ). I en tabell visades hur ofta olika företrädare för regeringen och enligt kansliernas bedömningar brukade ge muntlig information till respektive utskott (framst. 2005/06:RS3 bilaga 5 s. 85). Vanligast var att EU-informationen gavs av statssekreterare och tjänstemän från . Muntlig information från dessa förekom i ungefär lika stor utsträckning. I ungefär tio av utskotten uppgavs att statssekreterare och tjänstemän från kommer och informerar om EU-frågor . torde statssekreterare och departementstjänstemän ha kommit tillsammans till utskotten, men det har även förekommit att departementstjänstemän kommer utan någon statssekreterare eller någon annan politisk företrädare. Att statsråd kommer till utskotten för att informera om EU-frågor var betydligt mindre vanligt. Inte i något utskott uppgavs att statsråd kommer . I sex utskott uppgavs att statsråd kommer mellan en och två gånger per . I nästan hälften av utskotten uppgavs att statsråd i stort sett aldrig kommer för att informera om EU-frågor. Kanslierna ombads även att bedöma i vilken mån informationstillfällena präglas av ren informationsgivning från regeringens sida eller om de även kunde beskrivas som ett slags informella samråd. Det vanligaste var att tillfällena präglades av ren informationsgivning, vilket var fallet i hälften av utskotten. I en fjärdedel av utskotten uppgavs att tillfällena i huvudsak präglades av informationsgivning från regeringens sida men att de också innehöll samrådsliknande inslag. I ytterligare en fjärdedel av utskotten uppgavs att det rörde sig om samråd. Gemensamt för dessa var att de, med 11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID något undantag, fick en stor mängd EU-dokument och ofta fick muntlig information i EU-ärenden. Samråd med regeringen i EU-frågor tycktes med andra ord främst förekomma i utskott som har omfattande kontakter med regeringen och i EU-frågor, medan utskott som har färre kontakter följde arbetet inom EU på ett mindre proaktivt sätt (framst. 2005/06:RS3 bilaga 5 s. 84–86). Granskning i betänkande 2004/05:KU10 Remissberedningen av svenska ståndpunkter inför ministerrådets beslut om EG-direktiv I en granskning av remissberedningen av svenska ståndpunkter inför minis- terrådets beslut om EG-direktiv konstaterade utskottet att de övergripande riktlinjerna för beredningen av regeringsärenden ges i 7 kap. regeringsfor- Av 7 kap. 1 § framgår att det för beredning av regeringsärendena ska finnas ett regeringskansli. I detta ingår departement för skilda verksam- Enligt 7 kap. 3 § avgörs regeringsärenden av regeringen vid Ett statsråds deltagande i ett möte med ministerrå- det utgör emellertid inte i formell mening ett regeringsärende. Granskning i betänkande 2005/06:KU20 om två statsråds närvaro i I betänkande 2005/06:KU20 (s. 86 f.) granskades statsråden holms och närvaro i ministerrådet och . Utskottet hänvisade till att närmare bestämmelser om uppgifter ges i förordningen med instruktion för . utom uppgiften att bereda regeringsärenden åligger det enligt 1 § Reger- ingskansliet att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras Enligt utskottets mening bär chefen för , statsministern, i dessa fall konstitutionellt sett ansvaret för att en behö- rig företrädare för deltar vid möten i ministerrådet. Det finns inte heller några närmare bestämmelser om vem som ska före- träda regeringen vid samråd med , anförde utskottet. ansåg dock att chefen för , dvs. statsministern, också i dessa fall konstitutionellt sett bär ansvaret för att regeringen i behörig ord- ning är företrädd vid samrådet med . lertid om att tidigare framhållit att det är angeläget att statsråden är närvarande vid nämndens sammanträden, och att undantag endast bör förekomma i de fall statsrådet av starka skäl tvingas utebli. Vid granskningen framkom inte att det saknats behö- rig företrädare för vid ett möte i ministerrådet som behandlat frågor som faller inom respektive ansvars- områden som statsråd. Det framkom inte heller att det saknats behörig företrädare för regeringen vid samråd med avseende sådana ministerrådsmöten. Någon konstitutionell grund för att rikta anmärkning mot statsministern i dessa avseenden fanns således inte. 11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID Granskning i betänkande 2008/09:KU10 om regeringens information till i EU-frågor I betänkande 2008/09:KU10 granskades regeringens information till och samråd med i EU-frågor. Bland departementen ägnades särskild uppmärksamhet åt , , , , och . En tabell om informationstillfällen i utskotten under /08 redovisades i den granskningen (bet. 2008/09:KU10 s. 117). Vid 31 av totalt 100 informationstillfällen närvarade statsråd. I en annan tabell visades antalet överläggningar som respektive regeringsföreträdare närvarade vid under /08 (bet. 2008/09:KU10 s. 118). Vid 26 av 43 överläggningar närvarade statsråd under /08. Utskottet konstaterade att frekvensen av regeringens muntliga information i EU-frå- gor till utskotten hade ökat jämfört med tidigare undersökningar, vilket utskottet bedömde som positivt. Utskottet konstaterade att en regelbunden dialog mellan departement och utskottskanslier äger rum bl.a. i frågor om vilken information som ska lämnas från regeringen till . Utskottet bedömde att en sådan dialog kan bidra till kvaliteten och relevansen i regeringens information till i EU-frågor. När det gäller regeringens samråd med noterade utskottet att statsrådens närvaro ökat under de två senaste riksmötena (bet. 2008/09: KU10 s. 125–128). Uppgifter om företrädare för regeringen Inom ramen för granskningen har uppgifter om vem som har företrätt regeringen vid överläggningar och information i utskotten i EU-frågor samlats in. Tabell 11.1 Företrädare för regeringen vid överläggningar 2010/11 Överläggning har hållits med: 11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID Överläggning har hållits med: Källa: Utskottens protokoll och verksamhetsberättelser. Av tabellen ovan framgår hur det har hållits överläggningar med företrädare för ett departement och om överläggningarna hållits skett med statsråd eller statssekreterare. Tabellen avser /11. Av tabellen framgår att regeringen vid 35 av 66 överläggningar i utskotten under /11 företräddes av ett statsråd, dvs. i av samtliga överläggningar. I de övriga 31 fallen företräddes regeringen av en statssekreterare. I vissa utskott, som utbildningsutskottet, hölls samtliga överläggningar under /11 med en statssekreterare. I sju utskott förekom överläggningar med både statsråd och statssekreterare. I följande tabell visas uppgifterna för /12. Tabell 11.2 Företrädare för regeringen vid överläggningar 2011/12 Överläggning har hållits med: Källa: Utskottens protokoll och verksamhetsberättelser. Av tabellen framgår att regeringen vid 45 av 80 överläggningar i utskotten under /12 företräddes av ett statsråd, dvs. i av samtliga överläggningar. I de övriga 35 fallen företräddes regeringen av en statssekreterare. 11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID Andelen statsråd är något högre under /12 än under det föregående . Miljö- och jordbruksutskottet har fortfarande flest överläggningar, både totalt och med statsråd. Utskotten redovisar sina uppgifter på olika sätt. Det intressanta här är vem regeringen företräds av vid olika tillfällen. En överläggning med ett statsråd eller en statssekreterare kan omfatta flera olika frågor. Flera överläggningar i olika frågor vid ett sammanträde med en representant för regeringen redovisas således som en överläggning. Det förekommer överläggningar mellan ett utskott och flera departement, och ett departement kan överlägga med flera utskott. Skälet är att ärendefördelningen mellan departementen och utskotten kan skilja sig åt. Det förekommer att olika statsråd/statssekreterare, t.ex. från olika departement, överlägger med ett utskott under ett sammanträde. I dessa fall räknas det som olika överläggningar. Motsvarande gäller för uppgifterna om informationstillfällen nedan. Information i utskotten från regeringen Inom ramen för granskningen har det också samlats in uppgifter om vem som har företrätt regeringen när utskotten informerats om EU-frågor. I följande tabell visas antalet informationstillfällen under /11 i utskotten och om informationen getts av statsråd eller av någon annan företrädare för regeringen. Tabell 11.3 Informationstillfällen i utskott under /11 Information har getts av: Källa: Utskottens protokoll och verksamhetsberättelser. 11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID Av tabellen framgår att regeringen vid 41 av 125 informationstillfällen i utskotten under /11 företräddes av ett statsråd, dvs. cent av samtliga informationstillfällen. I de övriga 84 fallen företräddes regeringen av någon annan än ett statsråd, dvs. av en statssekreterare eller en opolitisk tjänsteman. Vid information till utskotten är det således vanli- gare att någon annan än ett statsråd företräder regeringen. I tabell 11.4 nedan visas motsvarande siffror för /12. tabellen framgår att regeringen vid 41 av 130 informationstillfällen i utskot- ten 2011/12 företräddes av ett statsråd, dvs. I de övriga 89 fallen företräddes regeringen av någon annan än ett statsråd, dvs. av en statssekreterare eller en opolitisk Det förekommer dessutom att information lämnas av företrä- dare för regeringen till ett utskotts EU-grupp, som består av företrädare för partierna i utskottet. Tabell 11.4 Informationstillfällen i utskott under /12 Information har getts av: Källa: Utskottens protokoll och verksamhetsberättelser. I följande tabell visas om statsråd, statsekreterare eller någon annan har företrätt regeringen vid samråd i . 11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID Tabell 11.5 Samråd i fördelat på statsråd, statsekreterare och Källa: verksamhetsberättelser och protokoll. Samråd inför Ekofin-budget hålls regelmässigt med den berörda statssekreteraren. Under riksmötena /98–2012/13 har statsråd medverkat vid av samrådstillfällena. Statsrådens närvaro i har sedan /07 varit mellan och . I följande diagram visas samma uppgifter. Diagram 11.1 Statsrådens närvaro i /98–2012/13 Statsråds närvaro i /98-2012/13 i procent av samtliga samrådstillfällen Källa: Kolumnen % statsråd i tabell. 11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID I följande tabell visas antalet samråd i per rådskonstellation och och om samrådet skett med statsråd eller statssekrete- rare under /11. Tabell 11.6 Samråd per rådskonstellation och fördelat på statsråd och statssekreterare /11 Rättsliga och inrikes frågor TTE (transport, tele och energi) Epsco (sysselsättning och socialpo- Källa: Förteckning från och genomgång av protokoll. Antalet samråd är lägre i denna tabell än den tabell som redovisar riksmötena /98–2012/13 och som även inkluderar möten i som inte utgör samråd inför ett enskilt rådsmöte. Eftersom indelningen i rådskonstellationer och i departement inte följer varandra kan flera departement vara berörda av en rådskonstellation och ett departement vara berört av flera rådskonstellationer. Rådet för utrikesfrågor inkluderar frågor om bistånd, handel och försvar. TTE rymmer frågor om transport, telekommunikation och energi. Rådet för utbildningsfrågor har också frågor om ungdom, kultur och idrott. Rådet för konkurrenskraftsfrågor hanterar frågor om inre marknaden, industri och forskning samt rymdfrågor, och dagordningen är ofta uppdelad mellan dessa olika politikområden. I följande tabell visas antalet samråd per rådskonstellation och och om samrådet skett med statsråd eller statssekreterare /12. Tabell 11.7 Samråd per rådskonstellation och fördelat på statsråd och statssekreterare /12 Rättsliga och inrikes frågor TTE (transport, tele och energi) 11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID Epsco (sysselsättning och socialpo- Källa: Förteckning från och genomgång av protokoll. Antalet samråd är lägre i denna tabell än den tabell som redovisar riksmötena /98–2012/13 och som även inkluderar möten i som inte utgör samråd inför ett enskilt rådsmöte. Sammanfattningsvis varierar närvaron mellan olika rådskonstellationer. Inför miljörådet har statsråd närvarat vid samtliga samrådstillfällen, dvs. För andra rådskonstellationer varierar statsrådens närvaro i mellan åren. Antalet möten varierar mellan olika konstellationer. Frågan om vem som representerar vid rådets möten har gåtts igenom med stöd av rådets pressmeddelanden. I tabell 11.8 nedan visas om ett statsråd eller någon annan har närvarat vid möten . Av tabellen framgår att minst ett statsråd närvarande vid av de rådsmöten som hölls . har en statssekreterare närvarat när inte ett statsråd har företrätt , men det förekommer att en ambassadör i Coreper från ständiga representation i EU företräder . Uppgifterna för Ekofin inkluderar Ekofin-budget, där det är praxis att representeras på statssekretarnivå. Tabell 11.8 representation vid rådsmöten fördelad på statsråd och övriga 2011 Rättsliga och inrikes frågor TTE (transport, tele och energi) Epsco (sysselsättning och socialpo- Källa: Rådets pressmeddelanden. 11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID Syftet är att ge en överblick snarare än en exakt bild. En och samma råds- konstellation kan behandla olika politikområden vid vad som formellt anses vara ett möte men som i praktiken är klart urskiljbara delar av Tabell 11.9 representation vid rådsmöten fördelad på statsråd och övriga 2012 Rättsliga och inrikes frågor TTE (transport, tele och energi) Epsco (sysselsättning och socialpo- Källa: Rådets pressmeddelanden. Det förekommer också att en rådskonstellation har olika möten för olika områden. Vidare kan en rådskonstellation rymma frågor inom flera statsråds områden. Det förekommer att flera statsråd är närvarande vid ett rådsmöte. I tabell 11.9 ovan visas motsvarande uppgifter . var minst ett statsråd närvarande vid av rådsmötena. För några rådskonstellationer närvarade minst ett statsråd vid samtliga möten både 2011 och 2012. Ett rådsmöte kan ha föregåtts av flera samrådstillfällen i eftersom ett rådsmöte kan bestå av flera olika delar. Det innebär att antalet samrådstillfällen i är fler än antalet rådsmöten. Uppgifterna om statsrådens närvaro i respektive ministerrådet är således inte riktigt jämförbara eftersom formen för redovisningen i de olika källorna skiljer sig åt. Det kan dock noteras att statsråden har närvarat vid 65– av möten inför rådet för utrikes frågor men vid av mötena i rådet för utrikes frågor. Sammanfattande iakttagelser med anledning av materialet Sammanfattningsvis har antalet informationstillfällen och antalet överläggningar i utskotten varit fler under riksmötena /11 och 2011/12 än under /08. Antalet gånger som statsråd närvarar har ökat. Det är totalt sett vanligare att statsråd närvarar vid överläggningar än vid information. Överläggningar hålls med statsråd eller statssekreterare, 11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID medan information kan ges av tjänstemän. Statsrådens närvaro i EU-nämn- den har under riksmötena /10–2012/13 legat på mellan . Utskottet har genom en skrivelse till begärt svar på frågor i ärendet. Som svar överlämnades promemorior från Statsrådsberedningen, , , och (bilaga 11.1). Av promemoriorna framgår följande. I promemorian från Statsrådsberedningen påminns om att bestämmelser om regeringens skyldighet att överlägga med utskotten och informera och överlägga med finns i 10 kap. riksdagsordningen. Vem som bör närvara vid informationstillfällen och överläggningar är inte författningsreglerat. har i cirkulär 2 (Samråd, överläggning och information mellan regering och riksdag i EU-frågor), som utges av EU-kansliet, lagt fast generella riktlinjer för samråd, överläggning och information mellan regeringen och i EU-frågor. Enligt cirkuläret bör statsråd eller statssekreterare överlägga med det berörda utskottet, medan information företrädesvis kan lämnas av statssekreterare eller tjänstemän. Vid överläggning med utskotten företräds regeringen i många fall av det ansvariga statsrådet, men det finns variationer. Detta kan förklaras av den interna arbetsfördelningen i departementen eller av att olika praxis vuxit fram mellan departementen och utskotten. När ett statsråd har förhinder delegeras ansvaret för överläggningen till en statssekreterare. Information kan lämnas av statsråd, men normalt ansvarar statssekreterare för detta. Det förekommer ibland att tjänstemän lämnar information. Enligt det ovan nämnda cirkuläret sker samråd med normalt med det ansvariga statsrådet. I undantagsfall, om statsrådet har förhinder eller om det finns andra särskilda omständigheter, sker samrådet med statssekreteraren. Dessa riktlinjer följs av departementen. Om det ansvariga statsrådet har förhinder förekommer det att ett annat statsråd ansvarar för samrådet. Utgångspunkten är att det ansvariga statsrådet deltar i rådets möten. Närvaron av svenska statsråd vid rådsmöten är hög, både i faktiska tal och i jämförelse med andra medlemsstater. Överväganden om vem som ska företräda regeringen vid ett visst rådsmöte är en del av förhandlingsarbetet i EU. I rådskonstellationer som behandlar många politikområden kan statsråden ibland ersätta varandra om det är lämpligt med hänsyn till hur dagordningen ser ut. 11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID Som framgår i promemorian från som Statsrådsbe- redningen besvarar kan det också förekomma att ett statsråd delegerat en viss uppgift till en statssekreterare. Vid budgetmöten i , som normalt hålls , deltar den statssekreterare som ansvarar I dessa fall samråder även denne statssekreterare med EU- nämnden inför mötena. När det gäller frågan om det görs någon löpande och samlad uppfölj- ning av vem som har företrätt regeringen respektive i de olika sammanhang som är aktuella anförs i svaret att det inom flera departement följs upp vem som har företrätt regeringen respektive . lad uppföljning av vem som har företrätt regeringen i utskotten eller i EU- nämnden respektive vid rådsmöten görs inte i . I promemorian till hänvisades till ett svar till konstitu- tionsutskottet i vilket det angavs att cirkulär 3 Riktlinjer för framtagande och beredning i av svenska ståndpunk- ter i EU-frågor m.m. (uppdaterat ) höll på att uppdateras och Arbetet beräknades bli klart (bet. 2012/13:KU10 s. 438). Av det nu aktuella svaret framgår att någon ny ver- sion av cirkuläret inte har blivit klar. Cirkuläret bereds alltjämt inom I svaret från redovisas att departementets frågor han- teras av olika utskott i (utrikesutskottet och näringsutskottet) och i olika rådskonstellationer (rådet för utrikes frågor i olika konfigurationer, konkurrenskraftsrådet och allmänna rådet). Det är antingen statsråd eller statssekreterare som håller överläggningar med utskotten beroende på bl.a. Normalt informerar kabinettssekreteraren utrikesut- skottet inför möten med rådet för utrikes frågor samt, i förekommande fall, de frågor på allmänna rådets dagordning som ligger inom Utrikesde- Inför möten i biståndskonfigurationen informerar normalt statssekretera- ren för bistånd utrikesutskottet. Inför konkurrenskraftsrådet och möten med rådet för utrikes frågor i handelskonfigurationen informeras näringsutskot- tet normalt av det ansvariga statsrådet. I annat fall ges denna information av den ansvariga statssekreteraren. Information i och fakta om enskilda sakfrågor med koppling till EU-arbe- tet kan, på önskemål från utskotten, ges av den ansvariga tjänstemannen. Normalt företräder det ansvariga statsrådet regeringen vid samråd i EU- Med befattningen som statsråd i följer internationella åtaganden och resor som begränsar statsrådets möjlighet att alltid närvara vid samråd, något som särskilt gäller för utrikesministerns Om statsrådet har förhinder företräds regeringen av kabinettssekretera- ren eller den ansvariga statssekreteraren. 11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID I de allra flesta fall företräder det ansvariga statsrådet regeringen vid möten i rådet. Om statsrådet har förhinder företräder vanligtvis kabinettsekreteraren eller statssekreteraren regeringen. Vid något enstaka tillfälle har representerats av ambassadören vid ständiga representation vid EU. Vid såväl överläggning med som information till kulturutskott och arbetsmarknadsutskott företräds regeringen i respektive utskott av det statsråd vid som ansvarar för frågorna. Vid överläggning med utbildningsutskott är det den statssekretare som svarar för frågan som företräder regeringen i utskottet. Vid information till utskottet företräds regeringen antingen av den ansvariga statssekreteraren eller av enbart tjänstemän. Att de olika utskotten hanteras på olika sätt har framför allt sin grund i en praxis som har vuxit fram mellan departementet och utskotten. Vid samråd i och vid rådsmöten företräds regeringen respektive normalt av det statsråd vid som är ansvarigt för den aktuella frågan. I undantagsfall, om det ansvariga statsrådet har förhinder eller om det finns andra särskilda omständigheter, företräds regeringen antingen av ett annat statsråd eller av den ansvariga statssekreteraren. Vid något enstaka tillfälle har representerats vid rådsmötet av ambassadören vid ständiga representation vid EU. Huvudregeln är att statsrådet företräder regeringen vid överläggning med eller information till utskottet, vid samråd i och vid möten i rådet för jordbruk och fiske. Mot bakgrund av det relativt stora antalet möten i rådet för jordbruk och fiske samt därtill hörande informationstillfällen, överläggningar och samråd kan det inte alltid undvikas att statsrådet har förhinder. Om statsrådet har förhinder företräds regeringen av statssekreteraren. Utgångspunkten är att regeringen ska företrädas av statsråden vid överläggning med eller information till utskotten. På arbetsmarknadsområdet har statssekreteraren företrätt regeringen vid fler överläggningstillfällen än statsrådet med hänsyn till en intern arbetsfördelning mellan det dåvarande statsrådet och dennas statssekreterare. På integrations- och diskrimineringsområdet har dock statsrådet företrätt departementet vid både överläggningar och allmänna informationstillfällen. Vid är det normalt statsråden som företräder regeringen i i de frågor de ansvarar för på den aktuella dagordningen samt företräder vid rådsmöten. 11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID träder regeringen i om statsråden har förhinder. fall, om statsråden har haft förhinder, har i rådet företrätts av ett annat statsråd eller av statssekreterarna. Uppgifter från och utskottskanslier Utskottet har genom en skrivelse till begärt svar på frågor i ärendet. Som svar överlämnades en prome- moria från (bilaga 11.2). I 10 kap. 10 § riksdagsordningen anges att regeringen ska underrätta EU- nämnden om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. ingen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Regeringen ska vidare överlägga med EU-nämn- den i andra frågor rörande arbetet i Europeiska unionen när nämnden på grund av särskilda skäl begär en sådan överläggning. också rådgöra med nämnden inför möten i .