bet · H101KU20 · 2014-05-28 00:00:00 — En omreglering genomförs dock inte primärt för att kunna utvärderas utan sker i ett politiskt sammanhang i syfte att åstadkomma en för- ändring i något avseende. De perfekta utvärderingsförutsättningarna kan där- för vara svåra att åstadkomma. Förväntningarna på vilka resultat en utvärde- ring kan tänkas leverera bör ställas därefter. Regeringens styrning av myndigheter har tidigare behandlat frågor om regeringens ansvar för styrningen av myndigheter och för hur statens medel används. granskade utskottet dåvarande utbildningsminister ansvar för Centrala () förutsättningar att ge- nomföra sina uppgifter (bet. 2001/02:KU20 s. 182 f.). att CSN under en följd av år har haft problem med att klara kraven på hand- lingstider och tillgänglighet och att det från regeringens sida fortlöpande hade vidtagits åtgärder för att förbättra situationen. inte annat än att utbildningsministern noggrant hade följt utvecklingen vid myndigheten och medverkat till att åtgärder vidtagits för att förbättra situat- Det kunde emellertid enligt utskottet inte bortses ifrån att de åtgärder som dittills vidtagits inte hade lyckats förbättra situationen i tillräcklig grad. Oavsett orsaken hade enligt utskottet situationen när det gäller handläggnings- tider och tillgänglighet under en följd av år varit oacceptabel. av att situationen inte hade kunnat förbättras trots att bristerna länge varit upp- märksammade underströk utskottet att regeringen, och framför allt utbild- ningsministern, bar ansvaret för att tillräckliga åtgärder inte vidtagits för att åstadkomma en tillfredsställande verksamhet inom CSN. granskade utskottet f.d. statsråden och backs ansvar när det gällde utbetalning av schablonersätt- ning till kommuner i strid med gällande författning (bet. 2007/08:KU20 s. 55 Utskottet uttalade inledningsvis bl.a. att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet och att en förvaltningsmyndighet är självständig vid tillämpning av lag, och myndighet- ens chef ansvarar för att myndighetens verksamhet bedrivs författningsenligt Utskottets granskning visade att de ansvariga f.d. statsråden och den dåvarande regeringen följt utvecklingen vid den berörda myndigheten samt att den dåvarande regeringen genom de regleringsbrev som riktades till 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. myndigheten verkade för att åtgärder vidtogs för att förbättra situationen. Ut- skottet konstaterade dock att de åtgärder som vidtagits inte lyckades förbättra situationen i tillräcklig grad och att situationen när det gäller tillämpningen av ersättningsförordningen vad avser utbetalning av schablonersättning under en följd av år varit bristfällig. Den dåvarande regeringen och de ansvariga f.d. statsråden bar enligt utskottet ett övergripande ansvar för detta. granskade utskottet dåvarande statsrådet agerande för att ge rimliga villkor att sköta sitt uppdrag (bet. 2008/09:KU20 s. 221 f.). Utskottet uttalade bl.a. en erinran om betydelsen av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheter och . Bland annat kan, genom sådana kontakter, regeringen hållas informerad om den aktuella situationen på olika myndighetsområden, anförde utskottet. Vidare underströk utskottet att regeringen under alla förhållanden ansvarar inför för hur statens medel används. Såväl regeringen som de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen ska, enligt budgetlagen, eftersträva hög effektivitet och god hushållning i sina verksamheter. Till utskottets ställningstagande fogades en reservation (S, V, MP) med innebörden att regeringen och framför allt det ansvariga statsrådet bar ansvaret för att situationen med långa handläggningstider vid varit oacceptabel (s. 313 f.). granskade utskottet regeringens styrning av förvaltningsmyndigheter (bet. 2012/13:KU10 s. 80 f.). Utskottet hade från sina utgångspunkter inget att invända mot att styrningen i högre grad än tidigare sker via instruktioner än via regleringsbrev. I sammanhanget erinrade utskottet att i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet, vilket förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv. Granskningen visade att förändringen av regeringens styrning innebar att den görs mer långsiktig och på en mer övergripande nivå än tidigare, vilket innebar att myndighetsledningarna får ett motsvarande utökat ansvar att utifrån dessa långsiktiga och övergripande uppgifter definiera vilka åtgärder som är mest ändamålsenliga för att lösa uppgifterna. Utskottet framhöll vidare att oaktat formerna för regeringens styrning och det ansvar som regeringen ger myndighetsledningar gäller alltjämt att regeringen är ansvarig inför för rikets styrelse. Slutligen noterade utskottet de uppgifter som lämnats i granskningen om att kontakter mellan myndigheterna och är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning. Utskottet hade ingen annan uppfattning men anförde att det är väsentligt att informella kontakter inte går utöver den formella ramen för myndigheternas verksamhet och att dessa kontakter är mer inriktade på information än styrning. Av granskningen framgick även att för flera myndigheter där återrapporteringskraven helt eller i stort sett tagits bort genom regeringens förändrade styrning, hade regeringen bedömt att myndigheten själv är bäst skickad att av- 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. göra vad som är av vikt att återrapportera. Iakttagelserna pekade enligt utskottet på vikten av att regeringen noggrant följer upp kvaliteten i myndigheternas återrapportering, inte minst mot bakgrund av den betydelse som återrapporteringen har för kvaliteten i såväl regeringens informationsförsörjning som regeringens redovisning till . Därtill pekade utskottet även på att dokumentation av kontakter är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll. granskade regeringens styrning av (bet. 2009/10:KU20 s. 207 f.). I sitt ställningstagande anförde utskottsmajoriteten följande: Utskottet noterar inledningsvis att har godkänt konstruktionen med OAB som moderbolag till och bemyndigat regeringen att vidta de åtgärder som behövs för att till utomstående ska avyttra apotek. Av ägardirektivet till OAB och statens verksamhetsavtal med framgår att OAB endast ska ansvara för och styra verksamhet i den utsträckning det är nödvändigt för att genomföra omregleringen av apoteksmarknaden. OAB är ett aktiebolag och därför är inte handlingar hos bolaget allmänna handlingar. Statens ägarpolicy är dock tillämplig beträffande OAB, som är direkt ägt av staten. Däremot kan ägarpolicyn inte anses vara tilllämplig på , som OAB består för att genomföra sitt uppdrag och då utgör moderbolag till . Statens ägardirektiv till OAB är offentliga, och i bolagsordningen för OAB finns reglerat att riksdagsledamöter har rätt att delta i OAB:s bolagsstämmor. Det har framkommit att genomför en granskning av utformningen av vissa statliga åtgärder vid omregleringen av apoteksmarknaden. Vidare har framkommit att regeringen har gett och i uppdrag att följa och analysera utvecklingen på apoteksmarknaden i samband med den pågående omregleringen. Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att de krav på öppenhet och transparens som kan ställas har varit uppfyllda vid omregleringen av apoteksmarknaden och regeringens styrning av . Av budgetlagen följer att försäljning av statens egendom ska ske affärsmässigt, om inte särskilda skäl talar mot det. I ägardirektiven till OAB anges att samtliga överlåtelser av apotek ska ske på marknadsmässiga villkor och på bästa affärsmässiga sätt. I ärendet har inte framkommit annat än att så har skett. En reservation anmäldes från S, V och MP. Genom en skrivelse, som översändes till , begärde utskottet svar på följande frågor: 1.Har regeringen gjort några mer generella överväganden med anledning av granskningsrapporterna från om apoteken, elmarknaden och telekommarknaden (RiR 2010:19, 2012:10, 2013:3 och 2013:5)? 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. 2.Har regeringen gjort några mer generella överväganden med anledning av erfarenheterna från omregleringar? Hur tillvaratar regeringen erfarenheterna från olika omregleringar? Hur kommer erfarenheterna till nytta i det framtida arbetet, både inom den sektor som omreglerats och inom andra sektorer? 3.Staten och regeringen har enligt en uppfattning som framförts från företrädare för vid flera av omregleringarna agerat s.k. stuprörsmässigt, dvs. regeringen och andra aktörer och instanser har koncentrerat sig på sin egen del men ingen har tagit ett helhetsansvar. Vilken kommentar finns till detta påstående? 4.Har regeringen vidtagit några åtgärder med anledning av iakttagelser om regeringens styrning i rapporterna om apoteken, elmarknaden och telekommarknaden (RiR 2010:19, 2012:10, 2013:3 och 2013:5) utöver de som har redovisats i regeringens skrivelser? Om ja, vilka åtgärder? Om nej, varför inte? 5.I om elmarknaden (RiR 2013:3) gör gällande att det inte har funnits något underlag från regeringen med analyser av avkastningskravet i förhållande till tariffernas utveckling . Har sådana analyser gjorts? Om ja, önskas en redogörelse för vilka analyser som har gjorts. 6.I regeringens skrivelse 2013/14:21 om om staten på elmarknaden anför regeringen att har initierat ett generellt arbete för förbättrad myndighetsstyrning och att har riktat ett särskilt fokus på vissa myndigheter, däribland . En redogörelse önskas för arbetet med att förbättra myndighetsstyrningen generellt och särskilt med fokus på . 7.I den nämnda skrivelsen nämns att det pågår en översyn av Svenska kraftnäts ekonomiska mål och att ändringar i förekommande fall kommer att ske i regleringsbrev och myndighetsinstruktion samt att ändringar även kan komma att aktualiseras i samband med den pågående översynen av styrdokumenten för . Har några ändringar skett? Om ja, vilka? Om nej, avser regeringen att vidta några ändringar och i så fall vilka? 8.I regeringens skrivelse 2013/14:32 om om staten på telekommarknaden anför regeringen att den avser att tillsätta en utredning med uppdrag att utreda hur statens verksamheter på bredbandsområdet och innehav av bredbandsinfrastruktur kan samordnas till stöd för regeringens bredbandsstrategi. Har utredningen tillsatts? 9.Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och innehållet i den från utskottet översända promemorian anledning till? Som svar överlämnades två promemorior som har upprättats inom och , bilaga A3.6.2. 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. I svarspromemorian från anges som svar på fråga 1 och 2 att regeringens överväganden i regel återfinns i propositioner, skrivelser och andra gemensamt beredda och beslutade dokument. Vidare anges att re- geringen uppdrog åt Statskontoret att genomföra en kartläggning av genomförda eller beslutade utvärderingar rörande om- och av- regleringar som genomförts och framåt. visade uppdraget i rapporten av om- och av- regleringar – en kartläggning (2012:10). Rapporten omfattar bl.a. omregle- ringarna av apoteks-, el- och telekommarknaderna. Enligt svaret visar Stats- kontorets kartläggning sammanfattningsvis på förhållandevis stora variationer mellan de omreglerade marknaderna när det gäller vilka aktörer som har ut- värderat omregleringen, utvärderingarnas omfattning samt innehåll och möj- ligheterna att utifrån utvärderingarna dra slutsatser om omregleringarnas ef- Regeringen har lämnat en närmare redogörelse för Statskontorets slut- satser i budgetpropositionen (prop. 2012/13:1, utg.omr. 24 s. 43 f.) Av svaret framgår också att Statskontorets rapport har gjorts tillgänglig för berörda i och att ett seminarium hållits för inbjudna tjänste- män i varvid Statskontoret redogjorde för rapporten och svarade på frågor. I övrigt tjänar rapporten som ett viktigt underlag i de pro- cesser som i något avseende helt eller delvis tar sikte på omreglering av mark- Som svar på påståendet att staten och regeringen har agerat stuprörsmässigt vid flera av omregleringarna anges att ansvaret för beredningen av ärenden i är fördelat på olika sakområden med ansvariga departement Omregleringar av marknader är frågor som i första hand och åt- minstone initialt hanteras på det departement som är ansvarigt för sakområdet. Det är en naturlig del i arbetet inom att ansvariga inom ett visst sakområde informerar andra berörda om viktigare förändringar på sak- De regeringsärenden som behöver fattas inom ramen för en omregle- ring bereds på sedvanligt sätt inom . säkras besluten och nytta kan därvid dras av tidigare erfarenheter av omregle- På frågan om regeringen har vidtagit några åtgärder med anledning av Riks- revisionens rapport om elmarknaden hänvisar regeringen till sin skrivelse 2013/14:21. Vidare anför regeringen att det pågår ett analysar- bete inom med att ta fram reviderade avkastnings- och ut- Regeringen anger att den planerar att fast- ställa nivåer för de nya ekonomiska målen samt den exakta utformningen av Översynen av de ekonomiska målen kommer bl.a. att resul- tera i beslut om ändringar i regleringsbrev och myndighetsinstruktion. När det gäller telekommarknaden hänvisar regeringen till sin skrivelse 2013/14:32. Utöver de åtgärder som anges i denna skrivelse hänvisar rege- ringen till att den till överlämnade en proposition som innehåller förslag om att prisregleringssystemet ska förbättras för att öka för- 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. Regeringen överlämnade även en annan proposition med förslag som syftar till att det ska bli enklare för konsumenter att säga upp abonnemang på elektroniska kommunikationstjänster och att friare kunna använda mobiltelefoner och annan utrustning som de har köpt i samband med sådana abonnemang. Regeringen hänvisar även till ett beslut om att visst sändningsutrymme för tv-sändningar inte längre ska upplåtas för tillståndspliktiga tv-sändningar. Detta beslut skapar enligt regeringen förutsättningar för att en del av sändningsutrymmet kan tilldelas för mobiltelefoni och trådlöst bredband. Av svaren framgår även att beredning av direktiv för den aviserade utredningen om statens verksamheter på bredbandsområdet pågår inom . I svarspromemorian från anförs som svar på frågan om regeringen har vidtagit några åtgärder med anledning av rapporter om apoteken, att () genomförde en första översyn av apotekens handelsmarginal. Myndigheten konstaterade att tillgängligheten på den svenska apoteksmarknaden har ökat kraftigt. Myndigheten beslutade att lämna handelsmarginalen oförändrad, men pekade på att det fanns utmaningar för mindre apoteksaktörer och att vissa apotek i glesbygd hade lönsamhetsproblem. I syfte att möjliggöra fortsatt drift i glesbygdsområden har regeringen beslutat att införa ett särskilt apoteksstöd genom en förordning. Regeringen har även gett TLV i uppdrag att följa och utvärdera apoteksstödet och att göra en översiktlig kartläggning av alternativa modeller för hur en säker tillgång till läkemedel i glesbygden kan uppnås med hjälp av ändamålsenliga former för distribution. Regeringen har även gett i uppdrag att göra en översyn av nuvarande ordning för apoteksombud i syfte att åstadkomma en konkurrensneutral ordning som bidrar till att säkerställa läkemedelsförsörjningen i hela landet. Regeringen har vidare gett en utredare i uppdrag att bl.a. analysera hur ägande av påverkar konkurrensen på marknaderna för dosdispensering, öppenvårdsapotek och slutenvårdens läkemedelsförsörjning. Ett delbetänkande har lämnats och ärendet bereds inom . I svarspromemorian anges att regeringen har sett över hur olika styrinstrument används. Inför ikraftträdandet av myndighetsförordningen togs nya instruktioner fram för över 200 förvaltningsmyndigheter under regeringen, varvid valet av ledningsform särskilt prövades. I svarspromemorian framgår också att det i pågår ett flerårigt utvecklingsprogram för förbättrad styrning av myndigheter och verksamheter, Utvecklingsprogrammet för styrning. Programmet pågår –2014. Må- let för utvecklingsprogrammet är att ska ges bättre förutsättningar att stödja regeringen att styra den statliga förvaltningen på ett tydligt, resultatinriktat och verksamhetsanpassat sätt. Arbetet inom programmet ska 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. öka genomslaget för regeringens politik och bidra till att säkerställa att en- skilda myndigheters verksamheter utvecklas väl. Inom ramen för programmet har ett stort antal kompetensinsatser riktade till både chefer och handläggare genomförts, bl.a. ett fördjupat program om styrning för erfarna handläggare och särskilda insatser om styrning för chefer. Vidare har nya stöddokument för styrning tagits fram, bl.a. en promemoria om styrning av statliga myndig- heter och informella kontakter, en handledning om förordnanden av ledamöter i styrelser, nämnder och råd, och ett stöd kring resultatanalys. ledning om organisations- och strukturförändringar håller på att tas fram. Olika nätverk har också utvecklats, däribland ett för ordförandena i myndig- Den nu aktuella granskningen rör i huvudsak omregleringar av apoteksmarknaden, telekommarknaden och elmarknaden. Till grund för granskningen ligger bl.a. ett antal granskningsrapporter från . rapporter innehåller kritik av hur omregleringarna har gått till. Bland det som tar upp finns frågor om beredning och tillsyn. Regeringen är ansvarig för hur omregleringarna av respektive marknad har genomförts. Enligt utskottets mening framträder ett mönster av systematiska brister både när det gäller regeringens beredning och tillsyn av omregleringarna. Såsom har funnit torde detta ha lett till onödiga samhällskostnader i flera av omregleringarna. Enligt utskottet kan dessa brister hänföras till brister i regeringens styrning av myndigheter och andra organ. 4 Vissa frågor om statsråds tjänsteutövning m.m. 4.1 Uttalande om gränspolisen I en anmälan som kommit in till (dnr 1349-2012/13) begärs att utskottet granskar huruvida statsrådet gjort sig skyldig till ministerstyre genom ett uttalande som han gjort om gränspolisens arbete, bilaga A4.1.1. Anmälaren hänvisar till den debatt som hade uppstått om gränspolisens arbete med inre utlänningskontroller. Enligt anmälaren gör ett fåtal uppgifter i medierna gällande att polisen har brutit mot gällande regelverk genom att kontrollera personer enbart på grund av deras utseende. Detta fick statsrådet att till TT göra ett uttalande om att polisen måste gå till botten med uppgifterna om att människor stoppas för identitetskontroll i tunnelbanan utifrån sitt utseende. Anmälaren anser att statsrådet uttalat sig på ett sätt som syftar till att styra polisens verksamhet när det gäller de inre gränskontrollerna. Till grund för granskningen ligger bl.a. en promemoria som har upprättats inom , bilaga A4.1.2. Av regleringsbreven för budgetåren 2009–2013 framgår att , och Kriminalvården fått regeringens uppdrag att samverka för att effektivisera arbetet med att verkställa utvisnings- och avvisningsbeslut. Uppdraget resulterade i ett utvecklingsprojekt mellan dessa myndigheter. Projektet som kallas (Rättssäkert och effektivt verkställighetsarbete) påbörjades och syftar till att öka rättssäkerheten och effektivisera själva handläggningen av ärenden, men har enligt uppgifter på polisens webbplats ingen direkt koppling till den yttre verksamheten och de kontroller som utförs.16 I den allmänna debatten har dock och polisens inre gränskontroll kommit att stå för samma sak. 16 Se Polisens webbplats t.ex. under rubriken i debatten om utlänningskontroller (publicerad ) och Fakta om inre utlänningskontroller (publicerad ). 4 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING M.M. pågick en debatt i medierna om gränspolisens arbete med inre gränskontroller. Uppgifter i medierna gjorde gällande att polisen brutit mot gällande regelverk genom att t.ex. i tunnelbanan ha kontrollerat personer av utländsk härkomst enbart på grund av utseendet. I ett uttalande till nyhetsbyrån som återges i en artikel med rubriken : helt oacceptabelt i sade integrationsminister följande: Är det så att människor med mörk hudfärg stoppas för ID-kontroll är det helt oacceptabelt. ID-kontroller på grund av utländskt utseende strider faktiskt mot det regelverk som finns. Det finns tillräckligt mycket uppgifter i medierna nu så att det är viktigt att polisen faktiskt går till botten med detta. Det skapar en väldig oro om det är så att människor med mörk hudfärg eller utländskt utseende uppfattar att man kan bli stoppad för ID-kontroll, så är det en situation vi inte ska ha i . Skriftligt frågesvar, interpellationssvar och debatt i I ett skriftligt frågesvar (2012/13:199) besvarade justitieminister en fråga om vilka åtgärder justitieministern avser att vidta för att polisen ska följa gällande lagstiftning om inre gränskontroller och för att poliser som arbetar med ärenden om verkställighet enligt utlänningslagen ska ha fullgod kunskap om utlänningsrätt. I sitt svar anförde justitieministern att ska ha en human asylpolitik. För att det ska vara hållbart krävs det att de personer, som, efter en rättssäker prövning, bedömts sakna behov av skydd, återvänder till sina hemländer. I de fall den enskilde inte återvänder självmant är det polisen som ska se till att avvisnings- eller utvisningsbeslutet genomförs. Polisen har i uppdrag att övervaka att personer inte vistas eller arbetar i landet utan nödvändiga tillstånd. Det innebär bland annat att de ska efterspana personer som fått ett beslut om avvisning eller utvisning. För att säkerställa att personer inte vistas i utan tillstånd får polisen genomföra inre utlänningskontroller med stöd av utlänningslagen (2005:716). Kontroller är och ska vara ett naturligt inslag i det vardagliga polisarbetet. Självklart ska polisen noga följa de regler som finns när de utför dessa kontroller. Ministern framhöll att varje polismyndighet ansvarar för att säkerställa att dess personal har den kunskap och den utbildning den behöver. besvarade justitieministern en interpellation (2012/13:290) om polisens prioritering av utvisningar. Justitieministern anförde bl.a. följande: Regeringen har ställt tydliga krav på , polisen och Kriminalvården att tillsammans effektivisera arbetet med att verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut. 4 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING M.M. förbättrar sitt arbete på det här området är en viktig del av en långsiktig och hållbar human asylpolitik. Hon anförde också följande: Jag utgår ifrån att polisen i allt sitt arbete följer lagar och regler. Det innebär att en inre utlänningskontroll självklart inte får genomföras enbart på grund av att en person har ett utseende som uppfattas som utländskt eller på grund av hans eller hennes språk eller namn. Alla kontroller, precis som alla andra polisingripanden, ska dessutom ske med minsta möjliga intrång i personens frihet och integritet, och den som kontrolleras ska behandlas med humanitet och värdighet. Dock är det inte regeringens uppgift att kontrollera att polisen i sin dagliga verksamhet följer lagar och regler. Polismyndigheterna ansvarar själva, med stöd av , för att tolka gällande regelverk och därefter göra en bedömning av vilka åtgärder som är lämpliga för att lösa den aktuella arbetsuppgiften. Att polisen ska följa lagar och regler i allt polisarbete är en självklarhet. anordnades en aktuell debatt i om den inre utlänningskontrollen inom . Justitieminister deltog i debatten. Under debatten hänvisade hon till utlänningslagen och anförde att det tydligt står angivet vilka villkor som ska vara uppfyllda för att polisen ska få genomföra inre utlänningskontroll.