bet · H101NU20 · 2014-05-16 00:00:00 — 2013/14:NU20 Bättre information och tydligare ansvar vid mineralprospektering Bättre information och tydligare ansvar vid mineralprospektering I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2013/14:159 Bättre information och tydligare ansvar vid mineralprospektering och tre motioner som har väckts med anledning av propositionen. I propositionen föreslår regeringen vissa ändringar i minerallagen (1991:45) som syftar till att stärka enskildas ställning vid prospektering efter mineraltillgångar. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet konstaterar att uppmanade regeringen att göra en översyn av minerallagen med liknande inriktning som i den nu aktuella propositionen. Det är mot den bakgrunden utskottets uppfattning att ska bifalla förslagen i propositionen. Utskottet avstyrker de motioner som har väckts i anslutning till propositionen. I betänkandet finns sammanlagt sju reservationer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om ändring i minerallagen (1991:45). Därmed bifaller proposition 2013/14:159. 2013/14:N16 av m.fl. (S) yrkande 2. Reservation 1 (S) Reservation 2 (MP) – motiveringen Reservation 3 (SD) – motiveringen Reservation 4 (V) – motiveringen 2013/14:N17 av m.fl. (MP). Reservation 5 (MP) 2013/14:N15 av m.fl. (V) yrkandena 1–4 och 2013/14:N16 av m.fl. (S) yrkande 1. Reservation 6 (S) Reservation 7 (MP, V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (KD), (M), (S), (M), (S), (S), (S), (C), (S), (M), (SD), (V), Boriana (M), (S), (M), (FP) och (MP). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlas proposition 2013/14:159 Bättre information och tydligare ansvar vid mineralprospektering tre motioner (7 yrkanden) som har väckts i anslutning till propositionen. beslutade om ett tillkännagivande till regeringen om att det bör göras en översyn av minerallagen (1991:45) som syftar till att markägare och kommuner med ökad tydlighet och effektivitet får tidig information om vad en prospektering avser och hur den ska genomföras (bet. 2010/11:NU14). utsåg regeringen en särskild utredare (tidigare generaldirektören ) med uppdrag att göra en översyn av vissa bestämmelser i minerallagen (dir. 2011:73). Utredningens syfte var bl.a. att utveckla regelverket i linje med utskottets tillkännagivande. Målet var att förtydliga undersökningstillståndsprocessen och förfarandet med arbetsplaner och skapa balans mellan de enskildas, det allmännas och mineralnäringens intressen. presenterade utredningen slutbetänkandet Undersökningstillstånd och arbetsplaner (SOU 2012:73). Betänkandet har remissbehandlats och ett antal aktörer har yttrat sig över utredningens förslag och bedömningar. Utredningsbetänkandet och inkomna remissynpunkter utgör grunden för den nu aktuella propositionen. Lagrådet har yttrat sig över en remissversion av propositionen i de delar som innehåller förslag till lagändringar. Regeringen har beaktat Lagrådets synpunkter. I propositionen tar regeringen upp de delar av förslagen i utredningsbetänkandet som rör 1 kap. (Inledande bestämmelser) och 3 kap. (Undersökningsarbete) i minerallagen. Övriga förslag bereds vidare inom . Enskildas ställning vid prospektering efter mineraltillgångar behöver stärkas. Regeringen föreslår därför ändringar i minerallagen (1991:45) som i huvudsak innebär att kraven på vad en arbetsplan ska innehålla skärps och förtydligas. En rätt till översättning av arbetsplanen till finska, meänkieli och samiska införs, liksom ett krav på att en gällande arbetsplan ska sändas till kommunen, och . På så sätt säkerställs att de som berörs av undersökningsarbeten får den information de behöver för att de ska kunna tillvarata sina rättigheter i förhållande till prospektören. Ändringarna innebär också att de myndigheter som har att bevaka allmänna intressen vid prospektering efter mineraltillgångar hålls informerade om hur arbetena kommer att bedrivas och vilka konsekvenser de kan antas medföra. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Bättre information och tydligare ansvar vid mineralprospektering Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till ändringar i minerallagen (1991:45). Förslagen syftar till att stärka enskildas ställning vid prospektering efter mineraltillgångar. De motioner som har väckts i anslutning till propositionen avslås av . Utskottet hänvisar här bl.a. till behandling av liknande förslag tidigare . Jämför reservationerna 1 (S), 2 (MP), 3 (SD), 4 (V), 5 (MP), 6 (S) och 7 (MP, V). Ur ett mineralpolitiskt perspektiv kan den svenska berggrunden sägas bestå av två typer av mineraler – markägarmineraler och koncessionsmineraler. Markägarmineralerna utgör av berggrunden. Som beteckningen indikerar tillhör dessa mineraler markägaren. De flesta markägarmineralerna är relativt lätta att finna, och vid utvinning upplåts marken av markägaren genom avtal. Exempel på markägarmineraler är kalksten och kvarts. Själva utvinningen regleras genom (1998:808). Minerallagen (1991:45) omfattar s.k. koncessionsmineraler, dvs. mineraler som är industriellt intressanta, som förekommer i i en sådan omfattning att utvinningen är meningsfull och som kräver systematisk undersökning för att kunna påvisas. Bland de mineraliska ämnen som betecknas koncessionsmineraler, och som alltså omfattas av bestämmelserna i minerallagen, ingår även olja, gasformiga kolväten (exempelvis naturgas och därmed även den alltmer omtalade skiffergasen) och diamant. Bestämmelserna när det gäller koncessionsmineraler utgår från ett gemensamt nationellt intresse av gruvhantering och mineralindustri. Syftet med minerallagen är att reglera tillståndsgivningen så att en från allmän synpunkt ändamålsenlig undersökning och utvinning kan genomföras. ska konkurrerande markanvändning och andra motstående intressen prövas. Enligt minerallagen krävs tillstånd dels för ensamrätt till undersökningar (prospektering), dels för bearbetning (dvs. någon form av brytning/utvinning). Bergmästaren beviljar undersökningstillstånd och bearbetningskoncession och utövar tillsyn enligt lagen. Bergmästaren, som utses av regeringen, leder Bergsstaten som är en myndighet med lång historia. är Bergsstaten en organisatorisk enhet inom myndigheten geologiska undersökning (SGU). För undersökningsarbeten och gruvdrift gäller särskilda processer och prövningar enligt både minerallagen och andra lagar, främst . Minerallagen och gäller parallellt. Vid prövning av om undersökningstillstånd ska meddelas sker dock ingen prövning av motstående intressen. Det bergmästaren tar ställning till är dels om det finns anledning att anta att undersökningar i området kan leda till fynd av koncessionsmineraler, dels sökandens lämplighet att utföra sådana undersökningar. Lagstiftningen på det mineralpolitiska området speglar att flera olika intressen ska tillgodoses , även om de kan ha olika tyngd . Avvägningen gäller markägarens intressen, statens i vissa fall motstående intressen av dels sysselsättning och skatteinkomster, dels miljöhänsyn, och näringslivets egna intressen. Samhällsintresset av att mineraler kan brytas och tas till vara har bedömts vara ett så starkt allmänt intresse att grundlagens förutsättningar för ingrepp i markägarnas rätt är uppfyllda. Vid ingrepp i markägares rättigheter med stöd av minerallagen är markägaren garanterad ersättning. Skada eller intrång som orsakas av undersökningsarbete ska ersättas av den som har ett undersökningstillstånd eller en koncession med vars stöd arbetet bedrivs. Ofta bestäms ersättningens storlek genom frivilliga uppgörelser mellan koncessionsinnehavaren och markägaren. Kan inte sådana uppgörelser nås bestäms ersättningen enligt expropriationsrättsliga principer. Ägare av den mark som omfattas av en bearbetningskoncession erhåller även en särskild ersättning baserad på värdet av den malm som bryts, s.k. mineralersättning (se vidare nedan). Nuvarande bestämmelser och behovet av att utveckla regelverket Bestämmelser för hur undersökningsarbetet får bedrivas, vilka hinder som finns mot undersökningsarbete och om arbetsplanernas innehåll återfinns i 3 kap. minerallagen och beskrivs närmare i propositionen på sidorna 15–18. Här kan bara sammanfattningsvis nämnas att undersökningsarbete inte får inledas förrän det finns en gällande arbetsplan för hur arbetet ska bedrivas. De bestämmelser som rör arbetsplaner finns i 3 kap. 5 och 5 a §§ minerallagen. Undersökningsarbete får endast utföras i enlighet med en gällande arbetsplan. Arbetsplanen ska upprättas av den som har undersökningstillstånd och innehålla en redogörelse för det undersökningsarbete som planeras, en tidsplan för arbetet och en bedömning av i vilken utsträckning arbetet kan antas påverka allmänna intressen och enskild rätt. Tillståndshavaren ska se till att arbetsplanen delges ägaren till den mark där arbetet ska bedrivas och innehavare av särskild rätt som berörs. Fastighetsägare och innehavare av särskild rätt har rätt att framställa invändningar mot innehållet i arbetsplanen. Sådana invändningar ska framställas skriftligen och vara tillståndshavaren till handa från delgivningen av arbetsplanen. Om det inte görs någon invändning mot arbetsplanen blir den gällande. En arbetsplan blir också gällande om tillståndshavaren och en rättighetshavare som har framställt invändningar kan komma överens om arbetsplanens innehåll. En sådan arbetsplan ska sändas till bergmästaren. Regeringen konstaterar att det under utredningsarbetet har framkommit brister i informationen i arbetsplanen och att många fastighetsägare och innehavare av särskild rätt upplever att de inte har något inflytande över hur undersökningsarbetet kommer att utföras. Regeringen ser därför ett behov av att utveckla regelverket så att dessa aktörer får bättre information om undersökningsarbetet och sina möjligheter att påverka hur det ska bedrivas. Arbetsplanen ska anpassas till den pågående markanvändningen För att systemet med arbetsplaner ska fungera som det är tänkt måste arbetsplanen, enligt regeringens uppfattning, alltid innehålla tillräckligt med information för att fastighetsägare och innehavare av särskild rätt ska kunna bilda sig en uppfattning om hur de kan tänkas bli berörda av undersökningsarbetena. Av särskild betydelse i detta sammanhang är arbetsredogörelsen och tidsplanen. Regeringen föreslår att det ska framgå av lagtexten att den information som lämnas i arbetsredogörelsen och tidsplanen ska anpassas till pågående markanvändning inom det område där undersökningsarbetet ska utföras. Då undersökningsarbete endast får utföras enligt en gällande arbetsplan, blir den aktuella bestämmelsen också styrande för hur och när undersökningsarbetet får bedrivas. Bestämmelsen placeras i ett eget stycke i 3 kap. 5 § minerallagen. Mer information i arbetsplanen Utredningen har konstaterat att fastighetsägare och andra rättighetshavare upplever att det finns brister i innehållet i arbetsplanerna, främst när det gäller information om vilka rättigheter fastighetsägare och andra rättighetshavare har att påverka innehållet i arbetsplanen. Undersökningen tyder också på brister i informationen om hur undersökningsarbetet kommer att ta, hur arbetena kommer att påverka omgivningen och hur ersättning för eventuella skador på skog, mark och vägar ska regleras. Utredningen gjorde den sammantagna bedömningen att de krav på arbetsplanens innehåll som ställs i minerallagen inte är tillräckliga. Regeringen delar den bedömningen och föreslår dels att arbetsplanen ska vara skriven på svenska, dels att den utöver vad som gäller ska innehålla uppgift om prospektörens namn, telefonnummer, postadress och e-postadress samt motsvarande uppgifter till en kontaktperson om prospektören är en juridisk person en beskrivning av vad en arbetsplan är och uppgift om att den som berörs av arbetsplanen har möjlighet att påverka innehållet i den genom att invända mot den en karta med fastighetsgränser och fastighetsbeteckningar som visar inom vilket område undersökningsarbetet kommer att utföras uppgift om när eventuella invändningar mot innehållet i arbetsplanen ska vara prospektören till handa och vilken följden blir om någon invändning inte framställs uppgift om att den som berörs av arbetsplanen har rätt att på begäran få en underrättelse om när arbetet på den fastighet som hans eller hennes rätt är knuten till ska påbörjas, och uppgift om när en sådan begäran ska vara prospektören till handa uppgift om vilka tillstånd enligt annan lagstiftning prospektören redan har, har sökt eller har för avsikt att söka, eller vilka anmälningar enligt annan lagstiftning prospektören har gjort eller har för avsikt att göra med anledning av undersökningsarbetet en bedömning av hur stor skada eller hur stort intrång som undersökningsarbetet kommer att medföra, information om hur eventuella skador eller intrång kommer att regleras samt uppgift om vilken form av säkerhet prospektören har för att fullfölja utbetalningen av ersättningen och om storleken på säkerheten. Rätt till översättning av arbetsplanen Enligt 8 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk har enskilda rätt att använda finska, meänkieli respektive samiska vid sina muntliga och skriftliga kontakter med en förvaltningsmyndighet vars geografiska verksamhetsområde helt eller delvis sammanfaller med minoritetsspråkets förvaltningsområde. Detta gäller i ärenden i vilka den enskilde är part eller ställföreträdare för part, om ärendet har anknytning till förvaltningsområdet. Enligt regeringen är det rimligt att en prospektör ska tillhandahålla en översättning av arbetsplanen på något av dessa språk om undersökningsarbetena bedrivs inom det aktuella språkets förvaltningsområde. Regeringen föreslår därför att det införs en skyldighet för prospektören att tillhandahålla en översättning av arbetsplanen på finska, meänkieli eller samiska. Skyldigheten gäller om undersökningsarbetet ska utföras inom ett område som helt eller delvis sammanfaller med språkets förvaltningsområde enligt lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk och om en översättning skriftligen har begärts av en fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt som berörs av undersökningsarbetena. En begäran om översättning ska vara prospektören till handa från den dag fastighetsägaren eller innehavaren av särskild rätt fick del av ett beslut om undersökningstillstånd, eller, vid undersökningsarbeten som bedrivs inom ett koncessionsområde på mark som inte har anvisats, ett beslut om bearbetningskoncession. Översättningen av arbetsplanen ska delges fastighetsägaren eller innehavaren av särskild rätt tillsammans med arbetsplanen. Regeringen avser vidare att föreskriva att en upplysning om rätten att begära en översättning av en kommande arbetsplan ska fogas till ett beslut om undersökningstillstånd respektive bearbetningskoncession. Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget eller inte framfört några invändningar mot det. Ramen för bergmästarens prövning Enligt 3 kap. 5 a § minerallagen får prospektören begära att arbetsplanen prövas av bergmästaren. Arbetsplanen ska enligt bestämmelsen fastställas av bergmästaren och bli gällande i den utsträckning de åtgärder som anges är nödvändiga för en ändamålsenlig undersökning och inte medför så stora olägenheter för fastighetsägaren eller någon annan sakägare att olägenheterna överväger prospektörens intresse av att få utföra arbetena. Av förarbetena framgår att bergmästaren vid sin prövning av eventuella invändningar ska göra en avvägning mellan prospektörens och fastighetsägares eller andra sakägares intressen och är vid bedömningen fri att avgöra hur arbetsplanen lämpligen bör vara utformad med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet (prop. 2004/05:40 s. 84). Med hänsyn till de utökade krav som föreslås på innehållet i arbetsplanen bör det, enligt regeringen, framgå av lagen att det ska vara en förutsättning för fastställande av arbetsplanen att den har ett innehåll som motsvarar lagens krav. På så sätt tydliggörs att bergmästarens prövning också innefattar utformningen av planen. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att för att bergmästaren ska kunna fastställa en arbetsplan ska det krävas att den har det innehåll som följer av lagen och att prospektören har uppfyllt sina skyldigheter i fråga om att delge arbetsplanen och om så begärts, tillhandahållit en översättning av den. Information om när undersökningsarbetena påbörjas och avslutas Prospektering bedrivs ofta på marker som ägs av enskilda personer, som ibland kan känna oro och maktlöshet inför undersökningsarbetena. Regeringen bedömer att den oron skulle kunna minska om de som berörs av undersökningsarbetena har rätt att få en underrättelse om när undersökningsarbetet ska påbörjas på den fastighet som deras rätt är knuten till. Regeringen anser vidare att fastighetsägare och andra rättighetshavare har ett befogat intresse av att veta när arbetena i undersökningsområdet har avslutats. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att en prospektör på begäran av en fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt som berörs av arbetsplanen ska skicka en underrättelse om vilken dag arbetet ska påbörjas på den fastighet som hans eller hennes rätt avser. Underrättelsen ska vara skriven på svenska och skickas senast innan arbetet på fastigheten ska påbörjas. Om arbetsplanen redan innehåller en uppgift om när arbetet ska påbörjas på en viss fastighet, behöver en underrättelse inte skickas till den vars rätt uppgiften avser. En begäran om underrättelse ska framställas skriftligen och vara prospektören till handa inom den tid som sakägaren har att framställa invändningar mot arbetsplanen. En prospektör ska även skicka en underrättelse till berörda fastighetsägare och innehavare av särskild rätt när undersökningsarbetet har slutförts. Även denna underrättelse ska vara skriven på svenska. Information om gällande arbetsplan Enligt de nuvarande bestämmelserna ska prospektören sända en kopia av arbetsplanen till bergmästaren som den skickas för delgivning till sakägarna. Regeringen föreslår att arbetsplanen endast ska sändas till bergmästaren när den blivit gällande. Utredningen har konstaterat att det finns farhågor att andra allmänna intressen, såsom miljö och kulturminnen, får stå tillbaka för mineralindustrin, särskilt om en intresseavvägning görs i ett sent skede när stora resurser redan har lagts på undersökningsarbete. Skyddet för de allmänna intressena vid undersökningsarbete upprätthålls genom lagstiftning som vid sidan av minerallagen är tillämplig på verksamheten, t.ex. , kulturmiljölagen (1988:950) och (2010:900). De allmänna intressena bevakas av länsstyrelserna och kommunerna. Regeringens föreslår att en gällande arbetsplan även ska sändas till kommunen och till . Bevakningen av allmänna intressen vid mineralprospektering kommer därmed att ske i två steg. När bergmästaren sänder en ansökan om ett undersökningstillstånd till och kommunen (regeringen avser att i mineralförordningen föreskriva att kommunen ska yttra sig över samtliga ansökningar om undersökningstillstånd) finns det möjlighet att avge ett yttrande och uppmärksamma prospektören på t.ex. naturskyddsområden, fornlämningar eller vattenskyddsområden inom undersökningsområdet. Undersökningstillståndet kan då också läggas upp som ett bevakningsärende hos och kommunen. När och kommunen får del av den gällande arbetsplanen kan det ske en kontroll av om undersökningsarbetet ska utföras i närheten av t.ex. en fornlämning eller inom skyddade eller särskilt skyddsvärda miljöer. Om undersökningsarbetet ska utföras inom ett område som används för renskötsel ska enligt förslaget i propositionen, en gällande arbetsplan även sändas till . är regeringens expertmyndighet med ansvar för frågor som rör rennäringen, och regeringen anser att bör beredas möjlighet till tidig och god information i dessa frågor, även om det inte bedöms vara rimligt att en arbetsplan ska godkännas av innan den blir gällande. ges således möjlighet att bedöma de samlade effekterna av prospekteringar inom renskötselområdet, vilket underlättar för att bedöma vilka hänsyn som bör tas till rennäringens intressen samt kumulativa effekter av andra exploateringar. Med detta förslag om att arbetsplanen ska sändas till vissa ovan omnämnda aktörer, och den kommande ändringen i mineralförordningen som innebär att kommunen alltid ska ges tillfälle att yttra sig över en ansökan om undersökningstillstånd, anser regeringen att man uppnår ett gott skydd för allmänna intressen i samband med mineralprospektering. Regeringen föreslår vidare att alunskiffer i fortsättningen inte ska vara ett koncessionsmineral. Regeringen konstaterar att alunskiffer historiskt sett har varit av intresse dels för energiförsörjningen under och efter de båda världskrigen eftersom den är oljehaltig, dels vid tillverkning av s.k. blåbetong. finns det emellertid inget intresse för ämnet alunskiffer i sig. Den enda reella anledningen att prospektera efter alunskiffer är i syfte att undersöka förekomsten av uran, olja eller gas för potentiell utvinning. Dessa ämnen är koncessionsmineraler. Alunskiffer innehåller även andra mineraliska ämnen. De som bland dessa kan anses ha ett kommersiellt värde är redan klassade som koncessionsmineraler. Inga värdefulla mineraler riskerar således att gå förlorade genom förslaget. Med dagens bestämmelser kan prospektering efter såväl uran och olja som gas inrymmas i ett undersökningstillstånd som gäller alunskiffer. Förslaget att utmönstra alunskiffer ur minerallagen leder, enligt regeringen, till ökad tydlighet för kommuner, fastighetsägare och innehavare av särskild rätt då det av en ansökan kommer att framgå om syftet med undersökningen är att leta efter exempelvis uran, olja eller gas. Regeringen föreslår att ändringarna i minerallagen ska träda i kraft . De nuvarande bestämmelserna om prospektörens skyldigheter vid undersökningsarbeten ska fortsätta att gälla i fråga om undersökningstillstånd och bearbetningskoncessioner som beviljades före ikraftträdandet. Ändringen om att alunskiffer inte längre ska vara ett koncessionsmineral ska inte gälla för undersökningstillstånd och bearbetningskoncessioner som har beviljats före ikraftträdandet. Ändringen ska inte heller gälla i fråga om undersökningstillstånd som meddelas efter ikraftträdandet om ärendet om undersökningstillstånd inleddes före ikraftträdandet. Konsekvenserna av regeringen förslag redovisas på s. 32 f. i propositionen. Redovisningen refereras inte närmare i detta betänkande, utan läsaren hänvisas till propositionen. Gruvindustrin är en näring som är beroende av samverkan, sägs det i Socialdemokraternas kommittémotion 2013/14:N16 av m.fl. Den svenska gruv- och mineralnäringen är inte bara livsviktig för enskilda samhällen i , och Bergslagen. Den är en framtidsbransch som erbjuder stora möjligheter för och utgör därmed ett nationellt intresse. innebär gruvbrytning stor påverkan på omgivningen, och den svenska mineralpolitiken måste därför vara långsiktig och verksamheten hållbar. Den måste samexistera med människor, natur, renskötsel och turistnäring. ska vara en föregångare när det gäller hållbar utveckling. Det handlar både om miljö och om social hållbarhet. Motionärerna menar att det vore en förödande utveckling för framför allt norra om gruvstäder utvecklas till enbart flyg-in- och flyg-ut-plattformar. För livskraftiga gruvsamhällen krävs fler bostäder, så att människor kan bosätta sig i kommunen och betala skatt till skola, vård, omsorg och annan service som behövs. Det krävs investeringar i vägar, tåg och transporter och en strategisk utbildningspolitik som gör att människor kan ta de jobb som växer fram. Motionärerna efterfrågar ett tillkännagivande om hållbarhet för den svenska gruv- och mineralnäringen (yrkande 1). Motionärerna konstaterar vidare att det tilltagande intresset för expansion inom gruvsektorn gör att det finns skäl att förutsättningslöst se över de avgifter som berör gruvnäringen (yrkande 2).