bet · H101KU26 · 2014-05-06 00:00:00 — Utskottet anser att det är regeringen som under parlamentariskt ansvar själv ansvarar för utvecklingen av sina myndigheters ledningsformer. således inget behov av att lagreglera utnämningen av insynsråd vid enrådighetsmyndigheter. Därmed avstyrks motionen. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om att återinföra tjänstemannaansvaret med hänvisning till att den nuvarande regleringen är ändamålsenlig. I motion 2013/14:K212 av (SD) yrkas att tjänstemannaansvaret ska återinföras och utvecklas genom riksdagsbeslut (yrkande 1). De nuvarande bestämmelserna om ansvar för tjänstemän (se nedan) fick sin huvudsakliga utformning genom den s.k. ämbetsansvarsreformen (prop. Reformen var genomgripande och medförde en betydande avkriminalisering. Före ämbetsansvarsreformen gällde ett långtgående, särskilt straffrättsligt ansvar för offentligt anställda tjänstemän som innebar att de kunde dömas till tjänstefel (att genom försummelse, oförstånd eller oskicklighet åsidosätta vad som åligger tjänstemannen enligt lag, instruktion eller annan författning, särskild föreskrift eller tjänstens beskaffenhet) eller tjänstemissbruk (att som tjänsteman missbruka sin ställning till förfång för det allmänna eller någon enskild). Den för vilken ämbetsansvaret gällde kunde vid sidan av vanliga straff dömas till de särskilda ämbetsstraffen avsättning och suspension (som avskaffades i samband med reformen). Utöver dessa straffrättsliga regler gällde för statstjänstemän bestämmelser om disciplinansvar i den numera upphävda statstjänstemannalagen (1965:274). Enligt denna (19 §) kunde en tjänsteman åläggas disciplinstraff – varning, löneavdrag, suspension eller, med vissa begränsningar, avsättning – för förseelser enligt en gärningsbeskrivning som i princip var densamma som för tjänstefel. För högre statstjänstemän skulle brott i tjänsten i stället beivras efter åtal (18 §). De kommunalt anställdas disciplinansvar var i huvudsak reglerat i kollektivavtal. Enligt 20 kap. 1 § (BrB) ska den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst . Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, ska inte dömas till ansvar. utvidgades (jfr prop. 1988/89:113) till fall där gärningen har företagits vid myndighetsutövning, tidigare krävdes att den företagits i myndighetsutöv- Genom ändringen kom tillämpningsområdet, åtminstone i princip, att bli detsamma som enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207). Frågor om skiljande från tjänsten regleras i lagen (1982:50) om anställ- ningsskydd och lagen (1976:600) om offentlig anställning, förkortad . finns även bestämmelser om att arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen får, om felet med hän- syn till samtliga omständigheter inte är ringa, meddelas disciplinpåföljd för tjänsteförseelse (14 §). Disciplinpåföljder är varning och löneavdrag (15 §). Den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott ska enligt 22 § anmälas till åtal om misstanken avser bl.a. tjänstefel eller grovt tjänstefel enligt 20 kap. 1 § BrB. Av 25 § myndighetsförordningen (2007:515) följer att om regeringen har bestämt att det ska finnas en personalansvars- nämnd vid myndigheten ska nämnden pröva frågor om skiljande från anställ- ning på grund av personliga förhållanden (när anställningen inte är en pro- vanställning), disciplinansvar, åtalsanmälan samt avstängning. Senaste justitieutskottet behandlade en motion om att återinföra det personliga ansvaret för offentliganställda vid grova tjänstefel i samband med myndighetsutövning var . Utskottet ansåg att utformningen av bestämmelsen om tjänstefel var väl avvägd (bet. 2012/13:JuU10 s. 31 f.) och avstyrkte motionen. Utskottet anser att utformningen av regleringen om bl.a. tjänstefel är väl avvägd och ändamålsenlig. Därmed avstyrks motionsyrkandet. Böter för ovarsamma myndigheter Utskottets förslag i korthet avslår en motion om att införa böter för ovarsamma myndigheter med hänvisning till den pågående beredningen av en lagrådsremiss om en ny förvaltningslag. I motion 2013/14:K213 av (FP) efterfrågas införandet av ett automatiskt system med straffavgifter för ovarsamma myndigheter som inte korrigerar sina egna misstag inom en viss tidsrymd. gav regeringen till känna som sin mening vad som hade anförts i en reservation om dröjsmål hos myndigheter. Av reservationen framgick att det i en rättsstat är viktigt att medel står till buds som garanterar den enskilde medborgarens rätt till en säker och snabb handläggning av ett ärende (bet. 2004/05:KU14 s. 45). Detta var enligt reservanternas mening särskilt angeläget vid fall av myndighetsutövning mot den enskilde. Den enskildes ställning gentemot den offentliga förvaltningen borde därför stärkas, t.ex. genom att införa en s.k. dröjsmålstalan. Ytterligare ett sätt att stärka den enskildes ställning gentemot det offentliga kunde vara att införa en ordning med straffavgift för myndigheter som inte korrigerar sina egna misstag inom en angiven tidsrymd. Att därefter har avstyrkt motioner om dröjsmålstalan (jfr t.ex. 2006/07:KU12 s. 6 f.) har inte skett på grund av att man har ställt sig avvisande till ett sådant institut utan med åberopande av vad sålunda gett regeringen till känna. I regeringens senaste skrivelse med redogörelse för behandlingen av skrivelser till regeringen (skr. 2012/13:75 s. 14 f.) noteras att har slagit fast att enskilda, vars rätt till prövning inom skälig tid enligt artikel 6.1 har kränkts, kan ha rätt till skadestånd från staten (NJA 2005 s. 462). Utredningen Det allmännas ansvar enligt har – bl.a. mot bakgrund av nämnda avgörande – lämnat förslag till en lagreglering av de fall där det enligt krävs att skadestånd ska kunna lämnas till den som drabbats av en kränkning av t.ex. rätten till prövning inom skälig tid (SOU 2010:87). Betänkandet har remissbehandlats. Vidare har sett över bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223) och lämnat förslag till en ny lag (SOU 2010:29). I betänkandet behandlas bl.a. frågan om vilka åtgärder som kan vidtas för att komma till rätta med alltför långa handläggningstider hos myndigheterna. Vi- dare anges att betänkandet har remissbehandlats och att arbetet pågår med en lagrådsremiss om en ny förvaltningslag där denna fråga kommer att ingå. Re- geringen påpekade i skrivelsen att lagstiftningsärendet är omfattande och komplext och att frågan om det finns behov av kompletterande beredningsunderlag övervägs. Regeringens avsikt är att en proposition ska kunna överlämnas till under /15. Utskottet konstaterar att en lagrådsremiss om en ny förvaltningslag bereds inom . Utskottet vill inte föregripa denna beredning och avstyrker därmed motionen. 2013/14:KU26 UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN Utveckling av nationella jämförelser Utskottets förslag i korthet avslår en motion om att utveckla nationella jämförelser med hänvisning till pågående myndighetsuppdrag. I motion 2013/14:K237 av (M) yrkas att regeringen ser över möjligheten att ge Statskontoret i uppdrag att utveckla nationella jämförelser, bl.a. genom att följa upp riksdagsbeslut om anslag och målsättningar också i den kommunala verksamheten, i syfte att utveckla och förbättra resultaten i den offentliga sektorn. I 4 kap. 8 § RF anges att varje utskott följer upp och utvärderar riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde. Av förarbetena (prop. 2009/10:80 s. 117 f.) framgår att Regeringsrättens ledamöter i ett remissvar pekade på att underlaget för utskottens uppföljning och utvärdering presenteras i budgetpropositionen och att det borde övervägas om inte den parlamentariska granskningens status i arbete skulle höjas genom att den bakåtblickande informationen och riksdagsbehandlingen om hur riket har styrts skiljs från den information och behandling som rör framtiden. Liksom Regeringsrättens ledamöter konstaterade regeringen dock att det sätt på vilket den bakåtblickande informationen presenteras för inte krävde någon reglering i grundlag. Frågan föranledde därför inte några ytterligare ställningstaganden i detta lagstiftningsärende. Vidare angavs i förarbetena att det av den genomgång som gjordes av riksdagskommittés framgår (framst. 2005/06:RS3 s. 125 f.) att det har byggts upp ett system av olika dokument för att hantera mål- och resultatstyrningen. Förvaltningspolitiska propositionen och regeringsuppdrag I den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175 s. 98) anges att myndigheternas redovisning av kostnader och prestationer följs upp i olika grad inom ramen för budgetprocessen och att det fortsatta arbetet måste sträva efter att redovisa vad som faktiskt uppnås inom olika områden, dvs. effekterna i samhället. I sitt regleringsbrev fick () uppdraget att ta fram underlag till stöd för resultatanalyser i . I sin redovisning av uppdraget (ESV 2013:37) noterade myndigheten regeringsformens krav på att riksdagsutskotten ska följa upp och utvärdera. För att detta ska fungera måste enligt ESV regeringen rapportera information om resultaten, bl.a. om resurserna har fördelats enligt de politiska prioriteringarna, om de avsedda resultaten har uppnåtts och om de lagar som har beslutat om har fått avsedda effekter. Resultatredovisning till ska relateras till verksamheten som helhet, inklusive resultaten av skatteutgifter, och avse de mål som har beslutat om. Resultatredovisning ska tydligt ansluta till de förslag som lämnas i budgetpropositionen, vilket förutsätter att har hög kompetens att analysera och sammanställa resultatinformation. I Statskontorets regleringsbrev gavs myndigheten ett uppdrag om en effektivare offentlig sektor. Statskontoret ska identifiera effektivitetsökningar som kan uppstå i den statliga kärnverksamheten genom olika systemrelaterade förändringar. I uppdraget ingår att analysera hur effekterna av kärnverksamheten kan öka i förhållande till insatta resurser genom dessa förändringar. Uppdraget ska slutredovisas till . Senast utskottet behandlade en liknande motion var , då om att data och statistik för offentlig verksamhet borde göras tillgänglig för medborgarna på ett enkelt sätt för att skapa möjligheter att bl.a. se kopplingar mellan resurser, resultat och kvalitet. Utskottet (bet. 2004/05:KU14) avstyrkte motionen med hänvisning till det pågående arbetet inom ramen för det förvaltningspolitiska programmet med att utveckla myndigheters service gentemot medborgarna. Statskontoret har ett regeringsuppdrag om en effektivare offentlig sektor. Myndigheten ska bl.a. identifiera vilka förändringar i systemen som kan öka effektiviteten. Utskottet vill inte föregripa det pågående myndighetsuppdraget och avstyrker därmed motionen. 2013/14:KU26 UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN Utskottets förslag i korthet avslår en motion om att tillsätta en kommission för att granska unionsbestämmelsers tillämpning. Utskottet hänvisar till verksamhet och riktlinjer för genomförande av unionsrättsakter. I motion 2013/14:K246 yrkar (M) att regeringen tillsätter en oberoende kommission för att granska hur unionsregler tillämpas i allt från lagstiftning och föreskrifter till myndigheternas praktiska tillämpning. I motionen pekas på misstanken att politiker och myndigheter tar lite extra höjd i sina beslut för att ha viss marginal till unionsbestämmelserna. Av Statsrådsberedningens cirkulär 14 Riktlinjer för genomförande av unionsrättsakter framgår att det ska ske en noggrann analys av föreslagna unionsrättsakter i ett tidigt skede av förhandlingen. Vidare sägs att en konsekvensutredning bör upprättas i ett så tidigt skede som möjligt och redovisas i beredningsunderlaget i samband med att nya förslag eller ändringar i unionsrätten läggs fram. En vägledning för hur dessa konsekvensutredningar kan göras ges i statssekreterarskrivelsen av om riktlinjer för arbetet med konsekvensutredningar i . Om har gjort en konsekvensutredning kan den tjäna som underlag. I cirkulären anges att drygt hälften av de administrativa kostnader som svenska företag har följer av regler som har sin grund i unionsrättsliga krav, och att ett aktivt regelförenklingsarbete i alla faser av unionsarbetet därför har stor betydelse för möjligheterna att nå framgång i det nationella förenklingsarbetet. För att förhandlingsunderlaget på EU-nivå ska bli bättre och för att identifiera förenklingsmöjligheter och beakta andra effekter för företagen bör berörda myndigheter, företag och intressenter involveras i ett tidigt stadium. I cirkulären pekas även på vikten av att en analys av eventuella åtgärder som går utöver unionsdirektivens krav (s.k. gold-plating, se nedan) görs ur såväl förenklingsperspektiv som unionsrättslig synvinkel. och () har genomfört ett gemensamt projekt om s.k. gold-plating. Det engelska ordet för att förgylla (goldplate) används som ett begrepp på situationer där det nationella genomförandet av unionslagstiftning går utöver vad en rättsakt kräver, utan att för den skull ge upphov till fördragsbrott. Begreppet analyseras i rapporten med titeln gold-plating – ett bättre genomförande av EU-lagstiftning (Atthof och , 2012). Det är enligt rapporten svårt att sakligt diskutera olika genomförandealternativ och analysera gold-plating eftersom det är ovisst vad som avses med begreppet. Rapportförfattarnas slutsats är därför att en för allmängiltig och användbar definition av begreppet borde beslutas på regeringsnivå för att få genomslag. I sin granskning av arbetet med regelkvalitet och regelförenkling konstaterade att det samarbete mellan många länder som unionssamarbetet innebär har medfört vissa svårigheter att upprätthålla kraven på enkelhet och klarhet i de svenska reglerna (bet. 2005/06:KU10 s. 48). Utskottet konstaterade även att det finns en risk att genomförandet av EG-rättsliga regler leder till en mer omfattande reglering i än nödvändigt. Utskottet framhöll då att det inom EU emellertid bedrivs ett betydelsefullt arbete för att förenkla gällande regler och lagstiftning. Utskottet betonade det angelägna i att den svenska hållningen i unionssamarbetet innebär att kraven på enkelhet och klarhet hävdas med kraft. Utskottet har även granskat beredningskravet vid genomförande av vissa EG-direktiv (bet. 2009/10:KU10 s. 78 f.). Granskningen visade att genomförandet i svensk rätt har föregåtts av en omfattande beredning och att beredningen har svarat mot regeringsformens beredningskrav. Av granskningen framgick att ett fungerande samspel mellan och de berörda myndigheterna är avgörande. Även om inte alla genomförandeåtgärder föranleder regeringsbeslut har regeringen ytterst ansvar för den regelgivning som sker hos myndigheterna. Utskottet framhöll vikten av att det som ett led i beredningen vid genomförandet av EG-direktiv noga övervägs på vilken författningsnivå föreskrifter för genomförande bör beslutas. Ett snarlikt motionsyrkande behandlades av näringsutskottet (bet. 2012/13:NU8 s. 22). Yrkandet gällde då ett tillkännagivande om utvidgade konsekvensutredningar vid genomförandet av EU-direktiv mot bakgrund av de omfattande administrativa kostnader som drabbar företag till följd av unionslagstiftning. avstyrkte yrkandet med hänvisning till (dir. 2011:71) om att rådet skulle bistå regelgivarna med att granska konsekvensutredningar på förslag till unionsrättsakt som bedöms ha stor påverkan på företag i och lämna råd om vad en svensk konsekvensutredning borde innehålla. ska bistå regelgivarna med att granska konsekvensutredningar på förslag till unionsrättsakter som bedöms ha stor påverkan på företag i och lämna råd om vad en svensk konsekvensutredning bör innehålla. I Statsrådsberedningens riktlinjer för genomförande av unionsrättsakter pekas på vikten av att en analys av eventuella åtgärder som går utöver unionsdirektivens krav, s.k. gold-plating, görs ur såväl förenklingsperspektiv som unionsrättslig synvinkel. Därmed avstyrker utskottet motionen. Ersättning för rättsförlust vid myndighetsutövning Utskottets förslag i korthet avslår en motion om en översyn av reglerna för ersättning för rättsförluster vid myndighetsutövning med hänvisning till proportionalitetsprincipen i svensk rätt och . (FP) begär i motion 2013/14:K252 att regeringen i lämpligt sammanhang ser över de nuvarande reglerna med utgångspunkten att stärka skyddet för den enskilde då denne utan egen förskyllan drabbas negativt vid myndighetsutövning. Motionären pekar på fall där enskilda saknar rätt till skadestånd eller annan ersättning vid påverkan från myndighetsutövning som inte är felaktig eller försumlig, t.ex. när polisen vid utredning av ett brott spärrar av någons bostad . Av 3 kap. 2 § första stycket 1 skadeståndslagen (1972:207), förkortad SkL, framgår att staten eller en kommun ska ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Av förarbetena framgår (prop. 1972:5 s. 499) att bestämmelsen får betydelse vid sådana myndighetsbeslut som t.ex. polisiära instanser, inklusive en del formlösa beslut som en polismans tillsägelser till trafikanter. Vid riksdagsbehandlingen framgick av lagutskottets uttalanden (bet. LU 1972:10 s. 148 f.) att skadestånd skulle utgå oberoende av om någon bestämd skadevållare kan utpekas och att det således inte torde behöva befaras att en skadereglerare som underlag för sin bedömning skulle anse sig behöva en dom som fastställer ett tjänstefel av någon befattningshavare. De nya ansvarsreglerna skulle enligt lagutskottet emellertid medföra att det kunde bli frågor om ersättningskrav inom områden där sådana krav varit okända och där erfarenhet av skadereglering saknades. På dessa områden kunde det dröja innan nödvändiga rutiner hade utarbetats. Med hänsyn till den skadelidandes intresse av att få sina anspråk reglerade snabbt och enkelt borde därför skaderegleringsverksamheten följas med uppmärksamhet. förutsatte att så skulle ske utan särskilda initiativ från . Enligt 8 § lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder, förkortad LEF, har den som åsamkas personskada eller sakskada genom våld som utövas med stöd av 10 § eller 23 § första stycket första meningen polislagen (1984:387), 2 kap. 17 § utsökningsbalken eller 6 kap. 2 och 10 §§ tullagen (2000:1281) rätt till ersättning om den skadelidande inte har betett sig på ett sådant sätt att det varit påkallat att använda våld mot hans eller hennes person eller egendom. förmögenhetsskada ersätts således inte enligt 8 § LEF. Om t.ex. polisens våldsanvändning orsakar sådan skada kan ersättning för denna emellertid utgå enligt 3 kap. 2 § SkL om det har förekommit fel eller försummelse från polisens sida. I förarbetena (prop. 1997/98:105 s. 57) anges att det strikta ansvaret enligt paragrafen gäller enbart när den skadelidande utan egen skuld har drabbats av skadan. Vidare framgår av förarbetena att den som t.ex. vägrar att öppna en dörr där polisen har rätt att ta sig in har inte rätt till ersättning enligt denna paragraf om polisen tvingas att förstöra dörren. Däremot ska ersättning betalas till den vars egendom bara av en händelse kommer i vägen för ett polisingripande. Vid riksdagsbehandlingen av LEF väcktes frågan om att utvidga ersättningsrätten till sakskador till följd av kriminaltekniska undersökningar (se nedan). Av 27 kap. 15 § (1942:740) framgår att för att säkerställa utredning om brott får byggnad eller rum stängas av, tillträde till visst område förbjudas, förbud meddelas mot flyttande av visst föremål eller andra liknande åtgärder vidtas. Av 10 § första stycket 6 polislagen (1984:387) framgår bl.a. att en polisman får, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd, om polismannen annars med laga stöd har att bereda sig tillträde till, avspärra, tillstänga eller utrymma byggnad, rum eller område, biträda någon i myndighetsutövning med en sådan eller någon liknande åtgärd. Vid tillkomsten av den numera upphävda lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. övervägde regeringen om det mot bakgrund av att en ägare eller nyttjanderättshavare kunde stängas ute från en anläggning eller ett område borde införas en rätt till ersättning för den som i kränkningsfallen får sin dispositionsrätt inskränkt. Regeringen beslutade dock att – bl.a. efter jämförelse med reglerna i och polislagen om avspärrningar – inte föreslå någon sådan rätt (prop. 1989/90:54 s. 44). I sammanhanget kan nämnas att Grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 158) inte ansåg att en avspärrning av en brottsplats under en utredning utgjorde en begräsning av den grundlagsstadgade rörelsefriheten. Beredningen ansåg att rätten till borde grundlagsfästas så att medborgarna förklarades åtnjuta skydd mot husrannsakan. Skyddet borde dock endast omfatta bostaden. Enligt 2 kap. 20 § första stycket 2 regeringsformen (RF) får, i den utsträckning som medges i 21–24 §§, skyddet mot bl.a. kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång begränsas genom lag. Vid riksdagsbehandlingen av LEF framfördes ett motionsförslag om att ersättningsrätten enligt 8 § borde utvidgas till att omfatta även skador på egendom i samband med kriminaltekniska undersökningar. Som bakgrund till motionsyrkandet kan nämnas att såväl i sitt remissyttrande till utredning (SOU 1993:55) som i sitt yttrande till lagutskottet föreslagit en komplettering av den föreslagna bestämmelsen så att ersättning även kunde utgå till ett brottsoffer som hade åsamkats sakskada till följd av en kriminalteknisk undersökning som ingått som ett nödvändigt led i en brottsutredning. ansåg (bet. 1997/98:LU27 s. 19 f.) att en utvidgning av motionsförslaget skulle innebära att man avlägsnade sig från anknytningen till viss närmare bestämd laglig våldsanvändning och var därför inte berett att förorda en sådan utvidgning. Utskottet avstyrkte motionsyrkandet och en reservation lämnades. följde utskottets förslag. Proportionalitetsprincipen – gällande rätt och domstolspraxis I 2 kap. 15 § första stycket RF stadgas att vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den proportionalitetsprincip som kommer till uttryck i bestämmelsen knyter an till artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till . Att en proportionalitetsprincip har vunnit hävd i svensk rätt underströks vid inkorporeringen av konventionen (prop. 1993/94:117 s. 39 f.). I 8 § polislagen har de gällande grundsatserna för polisarbetet – proportionalitets- och behovsprinciperna (jfr betänkande SOU 1984:54) – lagfästs för all polisverksamhet. Av framgår att proportionalitetsprincipen ska iakttas vid häktning liksom vid användningen av andra straffprocessuella tvångsmedel. Om de tvångsmedel som kan komma i fråga inte står i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärderna bör man avstå från att anlita dem (jfr prop. 1988/89:124 s. 27 och JO 2008/09 s. 113). I ett antal avgöranden (t.ex. RÅ 1996 ref. 40, 44 och 56) har Regeringsrätten slagit fast den grundläggande principen att en inskränkning från det allmännas sida i den enskildes rätt att använda sin egendom förutsätter att det föreligger en rimlig balans eller proportionalitet mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av inskränkningen. Regeringsrätten erinrade också om att vid tillämpningen av artikel 1 i det första tilläggsprotokollet konsekvent har hävdat en sådan proportionalitetsprincip.