bet · H201KU10 · 2014-11-27 00:00:00 — betänkande 2014/15:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. När det finns skäl till det, dock minst en gång , ska utskottet enligt 13 kap. 2 § meddela vad det vid sin granskning har funnit värt att uppmärksamma. I det betänkande som läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna, administrativt inriktade granskningar angående regeringsarbetet. I betänkandet finns en redogörelse för regeringsskiftet efter valet . Redogörelsen ger inte anledning till något uttalande av utskottet. I avsnittet Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation redovisas uppgifter om statsrådsförordnanden och förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen samt om antalet tjänstgörande i . Utskottet har inga kommentarer med anledning av granskningen. Under granskningen har vissa regeringsprotokoll gåtts igenom, bland dem underprotokollen från och . En av frågorna som utskottet uppmärksammar är författningsutgivningen. Utskottet vidhåller sina tidigare uttalanden om att tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och den träder i kraft bör vara minst och endast i speciella undantagsfall . Den nu aktuella granskningen visar att det kan finnas speciella undantagsfall där än kan accepteras, men det krävs mycket goda skäl för att en så ska kunna godtas. Utskottet kommer att fortsätta att följa författningsutgivningen. Frågan kan aktualiseras inom ramen för granskningen av regeringsprotokollen och uppmärksammas i andra granskningar. 2014/15:KU10 SAMMANFATTNING Utskottet går igenom någon eller några grupper av förvaltningsärenden. Som ett led i årets granskning har en genomgång gjorts av de förteckningar som departementen i enlighet med 52 § förordningen (1996:1515) med instruktion för upprättade vid det senaste årsskiftet över ärenden som hade väckts och som ännu inte hade avgjorts. De s.k. balansförteckningarna omfattar samtliga ärendegrupper i . Handläggningen av ärenden som avser överklaganden från enskild part eller begäran om att få ta del av allmän handling har granskats. Granskningen omfattar således dels vissa förvaltningsärenden (överklagandeärenden), som är regeringsärenden, dels ärenden som avser utlämnande av allmänna handlingar, som är s.k. regeringskansliärenden. I granskningen ingår ärenden vid , , och . Utskottet konstaterar att handläggningstiderna i flera fall är långa, vilket givetvis inte är tillfredsställande. I flera ärenden förekommer också långa tidsutdräkter utan dokumenterade handläggningsåtgärder. Utskottet framhåller att det inte är godtagbart att sådana lägen uppkommer i departementen att handläggningen av ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda fördröjs på grund av att personalsituationen inte är tillfredsställande. Befintliga offentligrättsliga krav på dokumentation utesluter självfallet inte värdet av ytterligare dokumentation, både för den interna ärendehanteringen och för att i ett senare skede underlätta granskningen av handläggningen. Vidare anför utskottet att om behandlingen i många ärenden drar ut skapas lätt stora ärendebalanser som medför merarbete, t.ex. genom att ärendena måste läsas in av olika handläggare. Det är dock den enskilde som blir hårdast drabbad av att ärendehandläggningen drar ut . När det sedan gäller handläggning av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar har utskottet i tidigare ställningstaganden understrukit vikten av att har den organisation och de rutiner som krävs för att offentlighetsprincipen och kravet på skyndsamhet ska kunna upprätthållas, och har därmed förutsatt att det förbättringsarbete som har inletts i i detta syfte påskyndas. Utskottet noterar att JO i en nyligen avslutad granskning av handläggningstider i ärenden om handlingsutlämnande vid framhåller bilden av ett ambitiöst arbete med framställningar som ofta avser ett mycket omfattande material, som departementet kritiseras av JO för att otillräckliga personalresurser orsakat oacceptabelt långa handläggningstider (JO-beslut ). Utskottet kan komma att uppmärksamma frågor som rör hantering av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar i kommande granskningar. Den nu aktuella granskningen omfattar 20 ärenden om handlingsutlämnande i , och . Granskningen visar att dessa ärenden förekommer i departementens balansförteckningar på grund av att de inte har lagts till handlingarna och inte på grund av att handlingarna inte har lämnats ut. Utskottet erinrar om att en begäran om att få ta del av en allmän handling SAMMANFATTNING 2014/15:KU10 ska behandlas med förtur och att inga obehöriga dröjsmål eller någon omfattande tidsutdräkt får förekomma. Utskottet understryker vikten av välfungerande rutiner för akthantering, dokumentation och diarieföring, både i syfte att säkerställa en grundlagsenlig och effektiv ärendehantering i och i syfte att möjliggöra en efterföljande kontroll av ärendenas handläggning. Genom omsorgsfull dokumentation uppnås den spårbarhet och öppenhet i regeringens arbete som är en förutsättning för den kontroll som de grundlagsfästa organen, bland dem , har till uppgift att utföra. Utskottet har granskat regeringens styrning och hantering av arbetet i kommissionens genomförandekommittéer med avseende på hur den demokratiska styr- och ansvarskedjan upprätthålls då tjänstemän från förvaltningsmyndigheterna representerar regeringen. Detta är första gången som utskottet granskar arbetet i genomförandekommittéerna. Tidigare studier har visat på vissa brister i regeringens styrning och uppföljning av arbetet i genomförandekommittéerna när regeringen företräds av tjänstemän från förvaltningsmyndigheterna. Utskottets iakttagelser ger emellertid inte anledning till någon annan bedömning än att departementen har god kunskap om de genomförandekommittéer som finns inom deras respektive ansvarsområden och att instruktionsgivningen till och återrapporteringen från företrädarna i de granskade kommittéerna i stort har fungerat väl. Utskottet noterar att det finns vissa svårigheter att leva upp till de ambitioner som interna cirkulär med riktlinjer för hanteringen av EU-ärenden ger uttryck för, exempelvis i fråga om att hålla tidsfristen för återrapportering från möten i genomförandekommittéerna. I granskningen görs vidare vissa iakttagelser när det gäller dokumentation och diarieföring av instruktioner och återrapporter i de aktuella ärendena. Bland annat framgår att diarieföringen i ibland har blivit fördröjd och att vissa handlingar inte har diarieförts fastän detta borde ha gjorts. Utskottet understryker att kraven på diarieföring och dokumentation är viktiga för offentlighetsprincipens upprätthållande. Genom att instruktioner och återrapporter är skriftliga och dokumenterade ges möjlighet till insyn i förhandlingsarbetet och i förlängningen ansvarsutkrävande. Ru- tinerna för förordnande av representanter till genomförandekommittéerna varierar mellan de departement som omfattas av granskningen. Granskningen ger inte några indikationer på att detta orsakat oklarhet om vem som företräder i genomförandekommittéerna, men utskottet erinrar om att det enligt instruktion i fråga om varje beslut av ska finnas en handling som anger vad beslutet innehåller, när det fattades och av vem. Utskottet granskar vidare försenade interpellationssvar. En avgörande förutsättning för att frågeinstituten ska ha den verkan och funktion som förutsätts i regeringsformen och riksdagsordningen är enligt utskottet att statsråden respekterar gällande reglering och praxis. Det är av särskild vikt att fördröjda svar i möjligaste mån undviks. Utskottet har vid ett flertal tidigare granskningar kunnat konstatera att svarstiden för interpellationer, trots upprepade påpekanden från utskottet , åsidosatts i en mycket stor del av fallen, 2014/15:KU10 SAMMANFATTNING och utskottet har förutsatt att regeringen skulle fortsätta att arbeta för att samtliga interpellationer besvaras inom den tid som anges i riksdagsordningen. Årets granskning har emellertid visat att svarstiderna har blivit längre jämfört med föregående år och att andelen försenade interpellationssvar därmed är anmärkningsvärt stor. Andelen försenade interpellationssvar har minskat om man jämför hela mandatperioden –2014 med mandatperioden –2010, men andelen är högre än mandatperioden –2006. Ut- skottet ser kritiskt på den negativa utvecklingen. Utskottet välkomnar att Statsrådsberedningen är positiv till att en ordning med schemaläggning av interpellationssvar tillämpas . Syftet med en sådan metod är att minska andelen försenade interpellationssvar; riksdagsordningens bestämmelser om att en interpellation ska besvaras gäller alltjämt. Den närmare tillämpningen av ordningen får diskuteras närmare mellan kammarkansliet och . Efter att ordningen har tillämpats bör en utvärdering ske. En granskning gäller beredningskravet och tid mellan lagrådsgranskning och proposition. Utskottet granskar således vilken tid som används för den del av beredningen av lagärenden som sker efter det att Lagrådet har lämnat yttranden över lagförslag. Utskottet framhåller vikten av att tillräckligt med tid avsätts för beredning av Lagrådets synpunkter. Det gäller inte minst när dessa synpunkter är av principiell eller mer kvalificerad art, eller då regeringen väljer att inte följa Lagrådets synpunkter. Sådana förhållanden som att ett EU- direktiv ska vara genomfört senast en viss dag eller att ett överträdelseärende är inlett, kan enligt utskottets mening vara godtagbara skäl för att beredningen efter Lagrådets protokoll hålls kort. Hur som behövs för beredningen av Lagrådets synpunkter påverkas naturligtvis av synpunkternas karaktär och omfattning. Vidare framgår det i granskningen att Lagrådet i samband med lagrådsföredragningen ofta tar upp frågor som kommer att behandlas i yttrandet, och att beredningen av propositionen därför kan påbörjas redan i anslutning till föredragningen. Detta kan givetvis medverka till en kortare beredningstid efter Lagrådets protokoll. När det gäller lagärenden som inte brådskar är rena effektivitetsskäl, enligt utskottets mening, i regel inte tillräcklig anledning för att frångå normala beredningsrutiner efter mottagandet av Lagrådets protokoll, även om Lagrådets synpunkter varit sådana att det i och för sig skulle vara möjligt att beakta dem vid en kortare beredning. Att det kan vara godtagbart i enskilda fall kan emellertid inte uteslutas. Utskottet välkomnar att de flesta lagrådsremisser med förslag som har ekonomiska konsekvenser numera som regel lämnas till Lagrådet för granskning före Lagrådets sommaruppehåll, vilket brukar få till följd att Lagrådet lämnar sitt yttrande och det i dessa fall finns gott om tid för att ta hand om Lagrådets synpunkter innan propositionen beslutas . Avslutningsvis framhåller utskottet vikten av att arbetet med lagstiftningsärenden planeras väl, så att det finns tillräckligt med tid för beredning av propositionerna efter Lagrådets yttranden. INNEHÅLLSFÖRTECKNING 2014/15:KU10 1 Regeringsskiftet 2014 – redogörelse för proceduren ................................... 2 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation ............. Utredning i ärendet .................................................................................. 4 Vissa ärenden i : överklaganden och begäran om allmän Utredning i ärendet .................................................................................. 5 Regeringen, myndigheterna och EU: Utredning i ärendet .................................................................................. 6 Försenade interpellationssvar..................................................................... Utredning i ärendet .................................................................................. 7 Beredningskravet: tid mellan lagrådsgranskning och proposition ............. Utredning i ärendet .................................................................................. Sakregister 2000/01–2013/14 ..................................................................... Tabell 2.1 Tjänstgörande i 1990‒2014 ............................ Tabell 2.2 Tjänstgörande per departement 2007–2014................................. Tabell 2.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i 2000‒2014....... Tabell 3.1 Ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden –2013 .. Tabell 6.1 Försenade interpellationssvar 2002/03–2013/14.......................... anmäler härmed enligt 13 kap. 2 § regeringsformen resultatet av den granskning som redovisats i detta betänkande för . Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), Per- (C), (MP), (M), (S), (SD), (FP), (V), Skånberg (KD) och (S). 1 Regeringsskiftet 2014 – redogörelse för proceduren I detta avsnitt redogörs för regeringsskiftet efter valet . Utskottet har i tidigare granskningsbetänkanden redovisat de regeringsskiften som ägt rum : 1976 (KU 1976/77:44 s. 4), 1978 (KU 1978/79:30 s. 3), 1979 (KU 1979/80:50 s. 3), 1981 (KU 1981/82:35 s. 3), 1982 (KU 1982/83:30 s. 3), 1986 (KU 1985/86:25 s. 3), 1990 (1989/90:KU30 s. 7), 1991 (1991/92:KU30 s. 5), 1994 (1994/95:KU30 s. 10), 1996 (1996/97:KU25 s. 8) och 2006 (2006/07:KU10 s. 6). Processen vid ett regeringsskifte regleras i 6 kap. regeringsformen. När en statsminister ska utses, kallar talmannen företrädare för varje partigrupp inom till samråd. Talmannen överlägger med de vice talmännen och lämnar sedan förslag till . Om mer än hälften av ledamöter röstar mot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt. En promemoria om regeringsskiftet efter valet har upprättats av riksdagsdirektören, bilaga 1.1. Promemorian anmäldes i kammaren (prot. 2014/15:23). Av promemorian framgår följande. lämnade statsminister in sin ansökan om entledigande till talman . Talmannen entledigade statsministern och övriga statsråd samt erinrade om att entledigade regeringsledamöter enligt regeringsformen uppehåller sina befattningar till dess en ny regering har tillträtt. träffade talmannen de vice talmännen. träffade talmannen partiföreträdarna för att ta fram ett förslag till ny statsminister. Talmannen förde samtal med (S), (M), och (MP), (SD), (C), (V), (FP) och (KD), i nu nämnd ordning. skickades ett pressmeddelande ut med information om att talmannen skulle träffa de vice talmännen för överläggningar och därefter hålla korta uppföljande samtal med samtliga partiföreträdare. Efter att ha träffat partiföreträdarna träffade talmannen återigen . Talmannen gav i uppdrag att sondera förutsättningarna att bilda en tvåpartiregering bestående av Socialdemokraterna och . skulle rapportera sitt uppdrag till talmannen . hade talman och ett möte där rapporterade sitt uppdrag. I ett pressmeddelande därefter anförde talmannen följande: 1 REGERINGSSKIFTET 2014 – REDOGÖRELSE FÖR PROCEDUREN har meddelat mig att han är beredd att bilda en regering, som har förutsättningar att tolereras av kammarens majoritet. Vid mina sonderingar har jag noterat att de fyra Allianspartierna har sagt sig kunna tolerera en tvåpartiregering, baserad på Socialdemokraterna och , endast om den kan presentera ett budgetförslag som kan förväntas få ett större stöd än Alliansens alternativ. har sagt att han kommer kunna presentera ett sådant förslag. (S) valdes till talman och övertog därmed arbetet med regeringsbildningen. Talmannen träffade partiföreträdarna. Efter att ha återrapporterat till de vice talmännen träffade talmannen återigen . Vid en pressträff meddelade sedan talmannen att han skulle föreslå som ny statsminister. föreslog talman att till ny statsminister utse , som avsåg att bilda en regering bestående av företrädare för Socialdemokraterna och . Detta förslag bordlades. Förslaget bordlades en andra gång i kammaren . Vid kammarens sammanträde erinrade talmannen om att förslaget till ny statsminister bordlagts två gånger och att förslaget skulle avgöras vid dagens sammanträde. prövning föregicks av anföranden av (M), (MP), (V) och (SD). Sedan talmannen erinrat om att förslag till ny statsminister skulle prövas av genom omröstning (rösträkning), upplästes och godkändes följande voteringsproposition: Den som vill att kammaren godkänner talmannens förslag att till statsminister utse röstar ja. Den som inte vill det röstar nej. Om mer än hälften av ledamöter röstar nej har förkastat förslaget. I annat fall är det godkänt. Voteringen gav följande resultat: 132 för godkännande Mindre än hälften av ledamöter röstade mot förslaget. hade alltså utsett till statsminister. Talmannen överlämnade därefter förordnandet för statsministern i plenisalen. kl. 9.00 avgav sin regeringsförklaring och anmälde för de statsråd han utnämnt att tillsammans med honom bilda regering. hölls en skifteskonselj på där regeringsskiftet ägde rum. Vid konseljen redogjorde talmannen för sitt förslag till statsminister och beslut. Efter det konstaterade att regeringsskiftet ägt rum. hölls en partiledardebatt med anledning av regeringsförklaringen. Redogörelsen ger inte anledning till något uttalande av utskottet. 2 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation Som ett led i den granskning som enligt 13 kap. 1 § regeringsformen har till uppgift att genomföra följer utskottet hur regeringens och organisation utvecklas. Vad gäller regeringens sammansättning redovisas uppgifter om statsrådsförordnanden och förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för perioden fr.o.m. t.o.m. . Vad gäller regeringsarbetets organisation redovisas statistiska uppgifter om antalet tjänstgörande i . Utvecklingen redovisas också. Underlag för granskningen finns i bilagorna 2.1–2.4. Regeringen består enligt 6 kap. 1 § regeringsformen av statsministern och övriga statsråd. Statsministern utser de övriga statsråden och bland dem, enligt 7 kap. 1 §, chefer för departementen. Enligt 7 kap. 5 § kan statsministern också förordna att ett ärende eller en grupp ärenden som hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen. Statsminister entledigade statsrådet (valdes till förste vice talman ). Statsministern har även fattat ett antal beslut om förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen. Statsminister beslut och förordnanden återfinns i bilaga 2.1. tillträdde som statsminister och utsåg 23 andra statsråd (se bilaga 2.2). En redogörelse för proceduren kring regeringsskiftet finns i föregående avsnitt. beslutade statsministern ett antal förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen (se bilaga 2.3). Bilagorna 2.2 och 2.3 avser således perioden till och med . I bilaga 2.4 finns en samlad förteckning över regeringen sammansättning . fanns totalt 4 682 tjänstgörande i . Siffran inkluderar alla anställda vid utlandsmyndigheterna och kommittéanställda. Undantas dessa uppgick antalet till 3 747. Av tabell 2.1 framgår även antalet tjänstgörande i . 2 REGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION 2014/15:KU10 Tabell 2.1 Tjänstgörande i 1990‒2014 Exkl. anställda vid utlandsmyndigheterna och kommittéanställda Källor: Statsrådsberedningens promemoria av (se bilaga 2.1), bet. 2013/14:KU10 s. 11. En sammanställning över antalet tjänstgörande finns i bet. 2003/04:KU10 s. 15. Som framgår av tabellen ökade i huvudsak antalet tjänstgörande . En minskning skedde ; har dock antalet ökat igen. Av tabell 2.2 nedan framgår antalet tjänstgörande per departement samt inom Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen exklusive kommitté- anställda och anställda vid utlandsmyndigheterna. Uppgifterna avser september månad respektive år. 2 REGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION Tabell 2.2 Tjänstgörande per departement 2007–2014 Källor: Statsrådsberedningens promemoria av (se bilaga 2.1), bet. 2013/14:KU10 s. 12. Tabellen visar antalet tjänstgörande i exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna uppdelat per departement. Uppgifter om antalet tjänstgörande per departement finns i bet. 2013/14:KU10 s. 12. 1Jordbruksdepartementet bytte namn till Landsbygdsdepartementet. 2Integrations- och jämställdhetsdepartementet avvecklades /11. Departementets frågor flyttades då till andra departement. Som framgår av tabellen har antalet tjänstgörande inom exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna ökat med 25 stycken 2014. Med politiskt tillsatta tjänstemän avses –politiskt sakkunniga i med funktion som stabschef, presschef, pressekreterare, politiskt sakkunniga, inklusive politiskt sakkunniga assistenter, vilka omfattas av Avtal om anställningsvillkor för politiskt sakkunniga samt politiskt timanställda brevskrivare eller talskrivare i –statssekreterare som omfattas av Avtal om regeringsbeslut om avlöningsförmåner m.m. för vissa högre anställningar m.fl.; även kabinettssekreteraren räknas till denna grupp. Därtill kommer statsministern och statsråden. Dessa är inte tjänstemän i traditionell mening och ingår därför inte i definitionen politiskt tillsatta tjänstemän. uppgick antalet politiskt tillsatta tjänstemän till 172 (tabell 2.3). Av dessa var 34 statssekreterare. 2 REGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION 2014/15:KU10 Tabell 2.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i 2000‒2014 Källor: Statsrådsberedningens promemoria av (se bilaga 2.1), bet. 2013/14:KU10 s. 11. Tabellen visar antalet politiskt tillsatta tjänstemän och statsråd . Timanställda politiskt sakkunniga ingår inte i tabellen. Motsvarande uppgifter för tiden finns i bet. 2001/02:KU10 s. 9. Av tabellen framgår utvecklingen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän . Antalet politiskt tillsatta tjänstemän var detsamma 2014 som 2013. Utskottet har inga kommentarer med anledning av granskningen. Under granskningen har en genomgång gjorts av underprotokollen från Fi- nansdepartementet och (A och B) för perioden januari– . En av frågorna som utskottet uppmärksammar är författningsutgivningen. Till grund för granskningen har legat aktuella protokoll och två promemorior som upprättats inom respektive , bilaga 3.1. Vidare redovisas statistik över antalet regeringsärenden. Statistiken grundas på en sammanställning från Statsrådsberedningen av antalet ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden , bilaga 3.2. Formell granskning av regeringsprotokollen I 7 kap. 6 § regeringsformen föreskrivs att protokoll ska föras vid regeringssammanträden. Närmare bestämmelser om protokollföringen finns i förordningen (2007:725) om beslut och protokoll hos regeringen. Av 11 § följer att huvudprotokollet från regeringssammanträdet ska innehålla uppgifter om vilka statsråd som är närvarande, vem som är ordförande och vem som är protokollförare. Huvudprotokollet ska vidare innehålla en förteckning över de ärenden som handläggs vid sammanträdet och för varje ärende en uppgift om vilket statsråd som är föredragande. I 8 kap. 19 § regeringsformen föreskrivs att en beslutad lag ska utfärdas av regeringen . Av paragrafen följer vidare att lagar ska kungöras . Detsamma gäller förordningar, om inte annat anges i lag. Regeringsformen skiljer alltså mellan utfärdande och kungörande av en författning. Med utfärdande avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sin slutliga utformning och med kungörande avses den dag författningen kommer från trycket. Enligt Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 2014:1) bör det datum då en författning ska träda i kraft normalt sättas så att författningen kan komma ut från trycket i () minst före ikraftträdandet. En författning bör endast i speciella undantagsfall komma ut från trycket senare än före ikraftträdandet (s. 101). –1997 granskade praktiskt taget författningsutgivningen, framför allt tiden mellan kungörande och ikraftträdande. Vid granskningen (bet. 1995/96:KU30 s. 12 f.) framhöll utskottet att det i riktlinjerna för författningsutgivningen lagts fast att tiden mellan det att en författning kommer ut från trycket och författningens ikraftträdande borde vara minst .