bet · H101TU19 · 2014-06-13 00:00:00 — 2013/14:TU19 Järnvägspolitiska frågor I detta betänkande behandlar utskottet regeringens skrivelse 2013/14:201 om tågförseningar. Vidare behandlas 3 följdmotioner och 23 motionsyrkanden om järnvägsfrågor från allmänna motionstiden . Motionsyrkandena avser bl.a. järnvägssystemets reglering, samhällsuppdrag, underhåll av statens järnvägsinfrastruktur, banavgifter, kapacitetstilldelning och trafikledning samt statistikfrågor. Med anledning av motionsförslagen föreslår utskottet att riktar fyra tillkännagivanden till regeringen. I det första tillkännagivandet framförs att regeringen bör se över hur uppdragen för , och kan tydliggöras så att samhällets behov av klimatsmarta järnvägstransporter i högre utsträckning kan tillgodoses. I det andra tillkännagivandet framhålls att regeringen bör se till att skyndsamt bygger upp kompetens så att verket självständigt kan inspektera både järnvägsansläggningens status och entreprenörernas utförda arbete. Vidare föreslår utskottet att regeringen bör se över hur staten kan ta det samlade ansvaret för järnvägsunderhållet på statens järnvägsinfrastruktur i takt med att underhållskontrakten löper ut. I det tredje tillkännagivandet framförs att regeringen skyndsamt bör utreda hur kapacitetstilldelningen och trafikledningen kan bli mer effektiva. I det fjärde tillkännagivandet framhålls att regeringen bör utreda hur tillgången på tillförlitlig och offentlig statistik över punktlighet kan säkerställas liksom möjligheterna att offentliggöra statistik över resande. Utskottet avstyrker övriga motionsförslag och framhåller att en öppen marknad för person- och godstrafik på järnvägarna har bättre förutsättningar att utveckla en attraktiv och konkurrenskraftig järnvägstrafik. Utskottet lyfter även fram att utvecklingen av ett system som underlättar för resenärer och ett tryggt, säkert och tillgängligt transportsystem för alla är av stor betydelse. Utskottet föreslår även att regeringens skrivelse läggs till handlingarna. I betänkandet finns nio reservationer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2013/14:Fi254 av m.fl. (V) yrkande 9, 2013/14:T8 av m.fl. (V) yrkande 5 och 2013/14:T496 av m.fl. (S). Reservation 1 (V) tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om att regeringen bör se över hur uppdragen för , och kan tydliggöras så att samhällets behov av klimatsmarta järnvägstransporter i högre utsträckning kan tillgodoses. 2013/14:T9 av m.fl. (S) yrkande 9, 2013/14:T10 av m.fl. (MP) yrkande 3, 2013/14:T240 av m.fl. (MP) yrkande 7, 2013/14:T363 av m.fl. (S) och 2013/14:T517 av m.fl. (S) yrkandena 10–12. Reservation 2 (M, FP, C, KD) Underhåll av statens järnvägsinfrastruktur tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om att regeringen bör se till att skyndsamt bygger upp kompetens så att verket självständigt kan inspektera både järnvägsansläggningens status och entreprenörernas utförda arbete och se över hur staten kan ta det samlade ansvaret för järnvägsunderhållet på statens järnvägsinfrastruktur i takt med att underhållskontrakten löper ut. 2013/14:T8 av m.fl. (V) yrkandena 1 och 2, 2013/14:T9 av m.fl. (S) yrkandena 1 och 2, 2013/14:T10 av m.fl. (MP) yrkandena 1 och 2, 2013/14:T415 av och (båda S) och 2013/14:T517 av m.fl. (S) yrkande 8 i denna del och 2013/14:T8 av m.fl. (V) yrkande 3, 2013/14:T419 av och (båda S) och 2013/14:T501 av m.fl. (S). Reservation 3 (M, FP, C, KD) 2013/14:T9 av m.fl. (S) yrkande 5, 2013/14:T10 av m.fl. (MP) yrkande 4, 2013/14:T240 av m.fl. (MP) yrkande 10 och 2013/14:T521 av m.fl. (MP) yrkande 12. Reservation 4 (S, MP, V) 2013/14:T9 av m.fl. (S) yrkande 3. Reservation 5 (S) tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om att regeringen skyndsamt bör utreda hur kapacitetstilldelningen och trafikledningen kan bli mer effektiva. 2013/14:T9 av m.fl. (S) yrkande 4, 2013/14:T302 av (S), 2013/14:T369 av och (båda S) och 2013/14:T533 av (C). Reservation 6 (M, FP, C, KD) 2013/14:T10 av m.fl. (MP) yrkande 5, 2013/14:T208 av (S), 2013/14:T218 av (MP) yrkandena 1–3, 2013/14:T240 av m.fl. (MP) yrkande 8 och 2013/14:T481 av (S). Reservation 7 (S, SD) Reservation 8 (MP, V) 2013/14:T305 av (S). tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om att utreda hur tillgången på tillförlitlig och offentlig statistik över punktlighet kan säkerställas liksom möjligheterna att offentliggöra statistik över resande. 2013/14:T9 av m.fl. (S) yrkandena 7 och 8. Reservation 9 (M, FP, C, KD) Regeringens skrivelse om tågförseningar lägger skrivelse 2013/14:201 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (MP), (KD), (SD), (V) och (M). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2013/14:201 om tågförseningar. har granskat om regeringen har gett myndigheterna och aktörerna på järnvägsmarknaden förutsättningar och incitament som bidrar till järnvägens punktlighet. Vidare har granskat om statliga myndigheter har åtgärdat, följt upp och återrapporterat förekommande brister som har betydelse för punktligheten. granskning har redovisats i rapporten – orsaker, ansvar och åtgärder (RiR 2013:18). Riksrevisor m.fl. informerade utskottet om innehållet i . överlämnade rapporten till regeringen . Regeringen remitterade granskningsrapporten till Trafikanalys, och Transportstyrelsen. Regeringen överlämnade sedermera sin skrivelse till . Med anledning av skrivelsen har tre följdmotioner väckts. I betänkandet behandlas även 23 motionsförslag inom det järnvägspolitiska området från den allmänna motionstiden . I samband med ärendets beredning informerade infrastrukturminister och generaldirektörerna , , och , Transportstyrelsen, utskottet om drift och underhåll av järnvägens infrastruktur. informerade företrädare för utskottet om vinterförberedelser. Vidare sammanträffade utskottet med företrädare för . Utredaren var också i utskottet och informerade om sitt delbetänkande En enkel till framtiden? (SOU 2013:83). Utskottet behandlar frågor om satsningar på statens transportinfrastruktur i betänkande 2013/14:TU20 Åtgärdsplanering för transportsystemet 2014–2025 m.m. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i granskningsrapporten – orsaker, ansvar och åtgärder (RiR 2013:18). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. fattade beslut om att infrastrukturorganisationen skulle skiljas från trafikverksamheten. Dåvarande delades upp i ett affärsverk, (), med ansvar för tågtrafiken och en förvaltningsmyndighet, , med ansvar för den statliga järnvägens infrastruktur. bildades som en självständig enhet inom med ansvar för säkerheten inom järnvägssektorn. Staten tog genom det fulla ansvaret för investeringar och underhåll av infrastrukturen, och SJ blev ett järnvägsföretag som betalade banavgifter för att få använda spåren. SJ fortsatte att ha exklusiv rätt att bedriva järnvägstrafik på stambanenätet medan länstrafikhuvudmännen övertog trafikeringsrätten för den lokala och regionala tågtrafiken inom länen, varvid de kunde upphandla trafik av olika järnvägsföretag. öppnades marknaden för inrikes godstrafik nästan helt för konkurrens. /2001 bolagiserades affärsverket och delades upp i bl.a. , , , och . Den kommersiella inrikestrafiken började avregleras 2007 då SJ:s monopol på chartertrafik och nattågstrafik togs bort. beslutade om en stegvis öppning av den svenska järnvägsmarknaden (bet. 2008/09:TU18, rskr. 2008/09:293). öppnades marknaden för veckosluts- och helgtrafik på det järnvägsnät som förvaltas av staten. Nästa steg innebar att hela det svenska järnvägsnätet öppnades för internationell persontrafik fr.o.m. . Härigenom genomfördes direktiv /58/EG om marknadsöppning för internationell persontrafik via ändringar i järnvägslagen (2004:519). Slutligen beslutades att marknaden för persontrafik på järnväg skulle öppnas helt fr.o.m. . SJ:s ensamrätt till kommersiell persontrafik på det järnvägsnät som förvaltas av staten avskaffades därmed. har alla tågoperatörer därmed likvärdig rätt att verka på det svenska järnvägsnätet. Inom EU pågår ett arbete med att bygga upp ett enhetligt järnvägssystem inom . Arbetet syftar till att öka järnvägens effektivitet och konkurrenskraft i förhållande till de övriga trafikslagen. Järnvägstransporter över gränserna hindras av att den europeiska marknaden är uppdelad i nationella nät, som bygger på sinsemellan olika tekniska lösningar och som styrs av olika nationella regler. För att överbrygga dessa hinder har EU presenterat ett antal regelpaket, de s.k. järnvägspaketen. Syftet med de europeiska bestämmelserna är dels att standardisera komponenter för att sänka järnvägens kostnader och öka konkurrenskraften, dels att möjliggöra att tågen ska kunna framföras mellan olika medlemsländer utan några tekniska problem. har EU beslutat om tre olika järnvägspaket. Första järnvägspaketet, som bl.a. innebar en ökad liberalisering av den internationella godstrafiken, införlivades i svensk rätt . Andra järnvägspaketet syftade till att påskynda liberaliseringen av den internationella godstrafiken. Resultatet av paketet var att godstrafiken på järnvägarna i EU öppnades för konkurrens . Med det andra paketet blev det fritt fram för utländska operatörer att driva godstrafik i ett annat land och för cabotage i internationell trafik, dvs. lastning och lossning inom ett land där järnvägsföretaget inte har sitt säte. För att den fria marknaden inte ska påverka säkerheten inom systemen, innehöll paketet även ett direktiv om järnvägssäkerhet. Vidare uppdaterades direktiven om driftskompatibilitet, och en ny europeisk järnvägsmyndighet för driftskompatibilitet och säkerhet –Europeiska järnvägsbyrån (entity in charge of maintenance, ERA) – inrättades. Det andra järnvägspaketet syftade också till att i övrigt gå vidare med den marknadsöppning som hade påbörjats med det första järnvägspaketet. Andra järnvägspaketet införlivades i svensk rätt genom ändringar i järnvägslagen och järnvägsförordningen . Tredje järnvägspaketet syftade till att öppna marknaden för internationell persontrafik, införa ett gemensamt regelverk för behörighetsprövning av lokförare samt reglera tågresenärers rättigheter och skyldigheter. I kommissionens förslag om ökad rörlighet för lok, det s.k. järnvägspaketet 3,5, fortsätter EU-arbetet med att underlätta järnvägstransporter över gränserna. Där föreslås bl.a. regler som underlättar s.k. ömsesidigt erkännande, dvs. att ett lok som är godkänt för att tas i bruk i ett land även får användas i andra EU-länder utan att behöva godkännas på nytt. Förslaget syftar även till att öka takten i arbetet med att införa gemensamma tekniska standarder. Arbetet har resulterat i direktiv /57/EG som är en sammanslagning av de två tidigare driftskompatibilitetsdirektiven. Genom ändringar i säkerhetsdirektivet har det bl.a. införts krav på att varje fordon ska ha en underhållsansvarig enhet och på certifiering av ECM för godsvagnar. Vidare har kommissionen omarbetat det första järnvägspaketet, och 2012 antogs ett direktiv om inrättandet av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde. Det s.k. SERA-direktivet ska vara införlivat i medlemsstaternas lagstiftning . Mot bakgrund av att järnvägstrafiken trots vidtagna åtgärder har en låg marknadsandel i förhållande till de olika transportsättens andel av de totala transporterna inom EU valde kommissionen att lägga fram ett fjärde järnvägspaket. I paketet ingår ett paraplymeddelande, sex rättsakter och tre rapporter som tillsammans syftar till att komma ännu närmare en gemensam europeisk järnvägsmarknad och förbättra järnvägens kvalitet och effektivitet inom EU. Paketet innehåller bl.a. bestämmelser som ska undanröja administrativa och tekniska hinder, öppna marknader, skapa oberoende järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare och undvika förtäckt diskriminering. Kommissionens förslag omfattar tre huvudområden: ökade befogenheter för ERA, marknadsöppning för nationell persontrafik och starkare krav på vertikal separation och oberoende infrastrukturhållare. Utredningen om järnvägens organisation riktade ett tillkännagivande till regeringen om att en utförlig utredning av järnvägssystemets organisation borde genomföras (bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119). Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle göra en översyn av järnvägens organisation (dir. 2013:46). Syftet med utredningen är att föreslå förbättringar av järnvägssystemets organisation som på bästa sätt möter framtidens krav på ett effektivt och hållbart transportsystem. Utredaren lämnade delbetänkandet En enkel till framtiden? (SOU 2013:83). anordnade utredningen ett remissmöte i . I utredningens delbetänkande görs bl.a. en inventering och redogörelse för potentiella förbättringsområden. fattade regeringen beslut om ett tilläggsdirektiv för utredningen (dir. 2014:52). Utredningens uppdrag ska redovisas . – orsaker och åtgärder (RiR 2013:18) har i rapporten granskat hur järnvägen fungerar utifrån ett antal olika aspekter med betydelse för tågförseningar. konstaterar att järnvägen är ett komplext system, och för att det ska fungera effektivt måste olika verksamhetsdelar fungera väl tillsammans. menar dock att det har varit tydligt att systemet har stora problem, och revisionens förstudie visar indikationer på att tågförseningarna inte enbart kan förklaras av otillräckliga investeringar i nya banor eller i banunderhåll utan också är symtom på ineffektiviteter i den statliga och privata järnvägsverksamheten samt en otillräcklig statlig styrning av järnvägstrafikens aktörer. Mot den bakgrunden har granskat om regeringen har gett myndigheterna och aktörerna på järnvägsmarknaden förutsättningar och incitament som kan bidra till järnvägens punktlighet. har också granskat om ansvariga myndigheter har åtgärdat, följt upp och återrapporterat förekommande brister som har betydelse för punktligheten. granskning fokuserar på regeringen, , Transportstyrelsen, SJ och Jernhusen. övergripande slutsats är att det finns en outnyttjad potential i användningen av befintliga banor. Enligt går det att effektivisera såväl planering och styrning av infrastrukturens underhållsentreprenader, trafikledning, depåfrågor, kapacitetstilldelning och tågdrift som fordonsunderhåll. menar att om denna förmåga utnyttjades mer skulle den ge snabbare effekt på punktligheten och inte vara så kostsam som investeringar i infrastruktur. lyfter i sin granskning fram att regeringen vid den successiva omregleringen av järnvägsmarknaden inte har gjort en tillräcklig analys av de nödvändiga förutsättningarna för punktlighet på järnvägen. pekar bl.a. på att regeringen inte har gett järnvägens aktörer tillräckliga förutsättningar i form av regelverk, incitamentsstruktur, kapacitetsutnyttjande och tillsyn. konstaterar vidare att har tagit ett antal initiativ med förbättrad punktlighet som mål. Däremot menar att det finns mycket kvar att göra och att det är för tidigt att kunna avgöra vad åtgärder kommer att ge för effekter. har dock även funnit att det finns svagheter i statistikarbete som innebär att verkets uttalanden om punktlighetens förbättringar är osäkra. Detsamma gäller uppgifter om orsakerna till tågförseningar, menar . Granskningen visar att inte har utvecklat en metod för kapacitetstilldelning som garanterar det mest samhällsekonomiskt effektiva resultatet. Vidare har sett att nuvarande depåverksamhet inte gynnar järnvägens utveckling så att förseningar motverkas. I granskningen framhålls att en konsekvens av ineffektiv depåverksamhet blir att det förebyggande underhållet av fordon blir eftersatt och att omfattande tomtransporter tar kapacitet i anspråk från tågtrafiken. menar även att Transportstyrelsens tillsyn och marknadsövervakning är otillräcklig och inte stöder punktlighetsarbetet. Regeringen har inte heller tydligt preciserat vad styrelsens tillsyn och marknadsövervakning ska omfatta och vad som ska återrapporteras. Mot bakgrund av den granskning som har genomfört rekommenderar revisionen i korthet regeringen, och Transportstyrelsen följande. – Utreda om det behövs förändringar i den nationella järnvägslagstiftningen och tillsynen genom att se om lagstiftningen behöver förändras dels med uttryckliga krav på spårens och fordonens standard och kvalitet, dels för att skapa ett större handlingsutrymme för samhällsekonomisk effektivitet. – Förbättra incitamenten för att marknadens aktörer ska vidta förebyggande åtgärder mot tågförseningar genom att se till att kvalitetsavgiftssystemet skyndsamt får den funktionalitet som behövs för att det i praktiken ska ge incitament. – Öka den samhällsekonomiska effektiviteten i kapacitetstilldelningen av tåglägen och tider för banarbeten genom att bl.a. undersöka möjligheten att mer skyndsamt uppfylla järnvägslagens krav på marginalkostnadsprissättning och ställa krav på genomförande och återrapportering av samhällsekonomisk effektivitet i tidtabelläggningen. – Tydliggöra ansvar för att underlätta byggnation av moderna underhållsdepåer på rätt ställen i förhållande till trafikmönstret och därmed frigöra kapacitet till huvudspåren. – Utse en oberoende officiell statistikansvarig myndighet för punktlighetsstatistiken som uppfyller kraven på officiell statistik. – Prioritera en långsiktig anslagstilldelning eftersom planeringen av banarbeten är komplex och svår att genomföra med kort varsel. – Förstärka analyskompetensen och prioritera forskning i verksamheten som har betydelse för punktligheten genom att förstärka analyskompetensen i statistikproduktionen, orsakskodningen, depåfrågor och i kapacitetstilldelningen av tåglägen och tider för banarbeten samt prioritera både kortsiktig och långsiktig forskning för att se till att kapacitetstilldelningen blir samhällsekonomiskt effektiv. – Styra underhållsentreprenörer kraftfullare genom att infoga kvalitetsaspekter i upphandlingen, förstärka incitamentsstrukturen i entreprenadkontrakten, förbättra uppföljningen av entreprenadkontrakten och genomföra sanktioner i de fall kvalitetskraven inte uppfylls. – Förstärka och utveckla effektsamband genom att bygga upp system för att kunna utvärdera vilka effekter vidtagna underhållsåtgärder ger på punktligheten, genomföra ett mer systematiskt banunderhåll så att svaga länkar i hela bansträckor upptäcks och underhålls samt analysera skälen till att andelen orsakade fel i förhållande till trafikmängd och komplexitet skiljer sig kraftigt mellan trafikledningscentralerna. – Se till att tillsynen över systemen för kapacitetstilldelning, depåfrågor och kvalitetsavgifter främjar tågtrafikens punktlighet. – Skyndsamt inleda arbetet med marknadsövervakning och utforma ett program för hur marknadsövervakningen långsamt ska utformas för att identifiera eventuella brister på järnvägsmarknaden. Regeringens skrivelse 2013/14:201 I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i granskningen av om regeringen har gett myndigheterna och aktörerna på järnvägsmarknaden förutsättningar och incitament som bidrar till järnvägens punktlighet (RiR 2013:18). Regeringen inleder med att konstatera att den delar uppfattning att det finns möjligheter att ytterligare förbättra järnvägens funktionssätt och skapa förutsättningar för att transportkunderna ska kunna erbjudas bättre och effektivare transporttjänster med tåg. Regeringen anger att tydliga förbättringar har ägt rum och att det är ytterst viktigt att åtgärder fortsätter att vidtas för att öka järnvägens förmåga att bidra till ett hållbart transportsystem. Regeringen framför dock att arbetet med att förbättra tågtransporttjänsternas kvalitet behöver intensifieras och att punktlighet och pålitlighet är ytterst viktiga delar av detta. har framfört att den anser att regeringen inte har identifierat punktlighet som en riskfaktor vid den successiva marknadsöppningen av järnvägen. I skrivelsen framhåller regeringen att det övergripande syftet med de senaste decenniernas omregleringar har varit att förbättra järnvägssektorns effektivitet och förmåga att erbjuda kunderna attraktiva transporttjänster. Regler för fordon och infrastruktur har i sin granskning lyft fram att det är en brist att det saknas lagkrav på spårens och fordonens kvalitet med betydelse för punktligheten annat än det som följer av säkerhetsregleringen och att Transportstyrelsen därmed inte utövar tillsyn i detta avseende. I skrivelsen framhåller regeringen att det är viktigt att fordon och järnvägsinfrastruktur är av tillräckligt hög kvalitet för att förseningar i tågtrafiken ska kunna reduceras till ett minimum. Regeringen menar dock att existerande regler för fordon och infrastruktur m.m. i huvudsak är tillräckliga. I skrivelsen påminner regeringen om att det redan finns harmoniserande EU-rätt på området som ska se till att tågtrafiken är tillförlitlig och som inte endast är till för att uppnå säkerhet. Regeringen menar vidare att detaljerade tekniska regler om teknisk utformning långt ifrån alltid är ett effektivt styrmedel för att åstadkomma det som är önskvärt. I skrivelsen framhåller regeringen att den delar uppfattning att transportförsörjningen bör vara samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar. Regeringen anger att det är svårt att se hur ett större handlingsutrymme kan åstadkommas med hjälp av en lagändring. Vidare framför regeringen att fokus bör läggas på strukturåtgärder som syftar till att förbättra depåmarknadens funktionssätt. har framfört att regeringen bör se till att orsakskodningen i systemet förbättras samt att högre avgifter behöver tas ut för att de ska ge styrande effekt. I skrivelsen anger regeringen att bestämmelserna om orsakskodning och avgiftsnivå är reglerade i järnvägslagen och att Transportstyrelsen utövar tillsyn över efterlevnaden av lagen. Regeringen menar därför att den är förhindrad att ha åsikter om hur enskilda infrastrukturförvaltare lever upp till kraven på registrering av avvikelser och hur de har valt att utforma kvalitetsavgiftssystemet. Avgifter för följdförseningar och inställda tåg Regeringen instämmer med om att bestämmelserna om kvalitetsavgifter är ett verktyg för att effektivisera järnvägssystemet som bör utvecklas och kompletteras. I skrivelsen anges att med färre avvikelser minskar risken att skada uppstår till följd av driftstörningar, vilket gagnar samtliga verksamhetsutövare och ytterst resenärer och godstransportkunder. Regeringen framhåller dock att det är viktigt att påpeka att systemet med kvalitetsavgifter inte är till för att kompensera skadelidande parter för konsekvenserna av avvikelser från avtalade villkor. Regeringen konstaterar att det inte är meningsfullt att utreda om en organisation som inte är part i trafikeringsavtalen ska fastställa kvalitetsavgifter eftersom nuvarande ordning är reglerad i . Underhåll av statens järnvägsinfrastruktur I skrivelsen konstaterar regeringen att resurstilldelningen bör ske på ett sätt som leder till tillfredsställande förutsägbarhet för och andra berörda av beslut om tillförande av ekonomiska resurser till underhåll av järnvägsinfrastrukturen. Regeringen framhåller att den inom ramen för planeringsprocessen kommer att ha som inriktning att de ökade ekonomiska resurser som förfogar över för drift, underhåll och reinvestering av järnvägsinfrastrukturen tillförs på ett sådant sätt som ger god förutsägbarhet och stabila planeringsförutsättningar. Regeringen pekar på att den har utvecklat styrningen av drift och underhållsverksamhet och att ett omfattande analysarbete har genomförts inom . Regeringen har gett dels i uppdrag att införa ett gemensamt styrramverk för drift och underhåll av väg och järnväg, dels Trafikanalys att i samverkan med Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser utveckla och föreslå indikatorer för uppföljning av det transportpolitiska funktionsmålet om tillgänglighet.