bet · H101NU18 · 2014-04-22 00:00:00 — 2013/14:NU18 Genomförande av energieffektiviseringsdirektivet I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2013/14:174 Genomförande av energieffektiviseringsdirektivet samt fyra motioner som har väckts i anslutning till propositionen. I propositionen lämnas förslag på lagstiftning som behövs för att genomföra energieffektiviseringsdirektivet i . Regeringen föreslår tre nya lagar som bl.a. gäller energikartläggningar i stora företag och energimätning i byggnader. Därutöver föreslås förändringar i åtta befintliga lagar, däribland i ellagen (1997:857), naturgaslagen (2005:403) och fjärrvärmelagen (2008:263). Bestämmelserna föreslås i huvudsak träda i kraft . Utöver en mindre korrigering av förslaget till ändring i naturgaslagen har utskottet inget att invända mot regeringens förslag. Av lagtekniska samordningsskäl har utskottet överlämnat den formella behandlingen av två av lagförslagen i propositionen till civilutskottet. har dock svarat för den sakliga behandlingen av de båda överlämnade lagförslagen. Andra uppfattningar än de utskottets majoritet står bakom finns redovisade i två reservationer (SD respektive S, MP, V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut a) antar regeringens förslag till 1. lag om energikartläggning i stora företag, 2. lag om energimätning i byggnader, 3. lag om vissa kostnads–nyttoanalyser på energiområdet, 4. lag om ändring i , 5. lag om ändring i ellagen (1997:857), 6. lag om ändring i lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt, 7. lag om ändring i naturgaslagen (2005:403) med den ändring att 7 kap. 13 § får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3, 8. lag om ändring i fjärrvärmelagen (2008:263), 9. lag om ändring i lagen (2012:838) om certifiering av vissa installatörer b) godtar det utskottet har anfört om regeringens förslag till 1. lag om ändring i jordabalken, 2. lag om ändring i bostadsrättslagen (1991:614). Därmed bifaller proposition 2013/14:174 punkterna 1–3, 4 i denna del, 5, 6 i denna del, 7, 8, 10 och 11, bifaller delvis proposition 2013/14:174 punkt 9 och avslår motion 2013/14:N13 av (SD). Reservation 1 (SD) Kvotpliktssystem och mål för energieffektivisering 2013/14:N11 av m.fl. (V) yrkandena 1–5, 2013/14:N12 av m.fl. (S) och 2013/14:N14 av m.fl. (MP) yrkandena 1–9. Reservation 2 (S, MP, V) Utskottet föreslår att ärendet avgörs efter endast en bordläggning. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (KD), (M), (S), (S), (M), (S), (M), (S), (S), (C), (S), (M), (SD), (V), Boriana (M), (FP) och (MP). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlas proposition 2013/14:174 Genomförande av energieffektiviseringsdirektivet fyra motioner (16 yrkanden) som har väckts med anledning av propositionen. har överlämnat den formella behandlingen av två av lagförslagen i propositionen till civilutskottet, nämligen lag om ändring i jordabalken och lag om ändring bostadsrättslagen (1991:614). Dessa båda lagar är också föremål för ändringsförslag i proposition 2013/14:142 Ökad uthyrning av bostadsrättslägenheter som bereds av civilutskottet och som ska besluta om . Överlämningen har gjorts för att uppnå en lagteknisk samordning av förslagen. har dock svarat för den sakliga behandlingen av de båda överlämnade lagförslagen. EU:s s.k. energieffektiviseringsdirektiv trädde i kraft i december 2012.1[ och rådets direktiv /27/EU av om energieffektivitet, om ändring av direktiven /125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven /8/EG och 2006/32/EG.] Enligt artikel 28 i direktivet ska medlemsstaterna sätta de lagar och andra författningar i kraft som är nödvändiga för att följa direktivet. På s. 37 f. i propositionen redovisas de utredningsinsatser som regeringen har gjort som grund för den aktuella propositionen. Utredningarnas förslag har remitterats till flera berörda aktörer. En remiss lämnades till Lagrådet . I propositionen lämnas förslag på lagstiftning som behövs för att genomföra energieffektiviseringsdirektivet (i den fortsatta texten används även uttrycket direktivet) i . Propositionen innehåller också genomgångar och bedömningar av de artiklar som inte bedöms föranleda någon lagstiftning. En lag om att stora företag ska göra en oberoende och kostnadseffektiv energikartläggning föreslås. Det finns också ett förslag om att frivilliga kvalificeringssystem för energitjänster ska införas. Direktivet har ansetts kräva energimätning på lägenhetsnivå i vissa fall. Det föreslås därför att en ny lag införs med krav på den som äger eller uppför en byggnad eller utför en ombyggnad att se till att varje lägenhets användning av värme, kyla och tappvarmvatten kan mätas om detta är kostnadseffektivt. Skärpta krav ställs också på mätning av el och naturgas. Det föreslås skärpta krav för företag inom energisektorn när det bl.a. gäller utformningen av fakturor och debiteringen av kunderna. I propositionen lämnas även förslag som syftar till att främja energieffektivisering när det gäller driften av el- och naturgasnäten. För att främja utbyggnaden av bl.a. fjärrvärme och tillgodogörande av spillvärme föreslås det att företag som planerar att uppföra större elproduktionsanläggningar, industrianläggningar och fjärrvärmenät ska göra en kostnads–nyttoanalys. Dessutom föreslås vissa kompletterande ändringar med anledning av ett tidigare lagstiftningsarbete om industriutsläpp. Bestämmelserna föreslås i huvudsak träda i kraft . Utskottets förslag i korthet Med en mindre ändring i regeringens förslag till ändring i naturgaslagen (2005:403) antar regeringens lagförslag. I de fall utskottet har överlämnat den formella behandlingen till civilutskottet godtar lagförslagen. Sammantaget innebär detta att bifaller förslagen i proposition 2013/14:174 med den ändring i naturgaslagen som utskottet har föreslagit. De fyra motioner som har väckts i anslutning till propositionen avslås. Jämför reservationerna 1 (SD) och 2 (S, MP, V). Här återges endast ett referat av propositionen. För en närmare beskrivning av regeringens förslag, bedömningar, motiveringar och av propositionens förarbeten hänvisas till den fullständiga propositionen. Ett vägledande mål för energieffektivisering I direktivets artikel 3.1 sägs att varje medlemsstat ska ange ett vägledande nationellt energieffektivitetsmål. Målet får uttryckas i termer av primär eller slutlig energianvändning, primär eller slutlig energibesparing eller energiintensitet. Medlemsstaterna ska ta hänsyn till ett antal faktorer när de fastställer dessa mål, däribland EU:s mål för energieffektivisering till 2020. Medlemsstaterna får även beakta ett antal nationella omständigheter när de fastställer målen, däribland BNP-utveckling och BNP-prognoser, utveckling av förnybara energikällor och kärnkraft samt s.k. tidiga åtgärder. Målet skulle ha anmälts till kommissionen . Regeringen gör bedömningen att det mål som antog 2009 om effektivare energianvändning till 2020 uppfyller direktivets krav på ett vägledande nationellt mål för energieffektivisering. Enligt målet ska den svenska energiintensiteten, mätt som tillförd energi per BNP-enhet i fasta priser, vara lägre 2020 än 2008. Målet har utformats med hänsyn till EU:s energieffektivitetsmål till 2020 samt med beaktande av nationella omständigheter såsom BNP-utveckling och klimatmål. anmäldes det mål som antagits av till kommissionen i enlighet med direktivets krav. En nationell strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader Enligt artikel 4 ska varje medlemsstat fastställa en långsiktig strategi för att få till stånd investeringar i renovering av det nationella beståndet av bostadshus och kommersiella byggnader, både offentliga och privata. En första version av strategin ska offentliggöras , därefter uppdateras och föreläggas kommissionen som ett led i de nationella handlingsplanerna för energieffektivitet. Regeringen har mot denna bakgrund för avsikt att anta och regelbundet uppdatera en sådan långsiktig strategi. och har på uppdrag av regeringen tagit fram ett förslag till nationell strategi för energieffektiviserande renovering. Insatser för energieffektivisering i den offentliga sektorn Av artikel 5.1 framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att av den totala golvytan i uppvärmda och/eller kylda byggnader som ägs och utnyttjas av deras statliga myndigheter fr.o.m. renoveras för att minst uppfylla minimikraven för energiprestanda. För närmare detaljer om hur renoveringstakten m.m. ska beräknas hänvisas till s. 53 i propositionen. Av artikel 5.6 framgår att medlemsstaterna får välja en alternativ strategi genom vilken de vidtar andra kostnadseffektiva åtgärder för att åstadkomma energibesparingar vilka som minimum motsvarar det som krävs. De medlemsstater som väljer den alternativa strategin skulle anmäla till kommissionen vilka alternativa åtgärder de planerade att vidta och visa hur de kommer att uppnå motsvarande förbättring av energiprestandan i de statliga myndigheternas byggnadsbestånd. Regeringen gör bedömningen att domstolarna och de byggnader som ägs av förvaltningsmyndigheter under regeringen, omfattas av kraven på renovering. Kraven i artikel 5 införlivas i svensk rätt på förordningsnivå. Regeringen anser att en alternativ strategi i enlighet med artikel 5.6 bör väljas, varvid och bör åläggas att uppnå en kvantifierad energibesparing till utgången av 2020. Av artikel 6.1 framgår att medlemsstaterna ska se till att statliga myndigheter endast köper produkter, tjänster och byggnader med hög energieffektivitetsprestanda, förutsatt att detta är förenligt med kostnadseffektivitet, ekonomisk genomförbarhet, hållbarhet i vidare bemärkelse, teknisk lämplighet samt tillräcklig konkurrens. Domstolar och förvaltningsmyndigheter under regeringen omfattas enligt regeringens bedömning av kraven i artikel 6. Kraven införlivas i svensk rätt på förordningsnivå. Den närmare utformningen av bestämmelserna bör övervägas i samband med att en förordning tas fram. Regeringen gör vidare bedömningen att statliga myndigheter för att tjäna som förebilder bör arbeta strategiskt och strukturerat med energieffektiviseringsfrågor. Statliga myndigheter bör inom ramen för sitt arbete med miljöledning anta en strategi med mål och handlingsplan för energieffektivisering samt rapportera om sina framsteg. De närmare kraven utformas på förordningsnivå. När det gäller åtgärder för att främja ökad energieffektivitet i kommuner och landsting hänvisar regeringen till att det statliga stödet för energieffektivisering i kommuner och landsting bidrar till att uppmuntra åtgärder för ökad energieffektivitet. Kvotpliktssystem och alternativa styrmedel för energieffektivitet I artikel 7.1 anges att medlemsstaterna som utgångspunkt ska inrätta ett kvotpliktssystem för energieffektivitet. Detta system ska säkerställa att energidistributörer eller företag som säljer energi i detaljistledet, som utses som kvotpliktiga parter och som bedriver verksamhet inom de olika medlemsstaternas territorium, uppnår målet med en ackumulerad energibesparing i slutanvändarledet. Målet ska åtminstone motsvara nya besparingar från t.o.m. på av den energi som säljs till slutanvändare från alla energidistributörer eller alla företag som säljer energi i detaljistledet. Andelen ska beräknas som ett genomsnitt för den senaste treårsperioden före . Den energi som säljs och som används i transporter får helt eller delvis undantas vid denna beräkning. Enligt artikel 7.9 får medlemsstaterna, som ett alternativ till att inrätta ett kvotpliktssystem, välja att vidta andra policyåtgärder för att uppnå motsvarande energibesparingar hos slutanvändarna. Kombinationer av kvotpliktssystem och andra policyåtgärder, inbegripet nationella program för energieffektivitet, är också möjliga. Regeringen anser att en alternativ strategi enligt artikel 7.9 bör väljas. Regeringen hänvisar bl.a. till att har utrett om kvotpliktssystem för energieffektivitet (s.k. vita certifikat) är ett lämpligt styrmedel i . Myndigheten har kommit fram till att ett sådant system inte bör införas i . Skälen är följande: Samhällsekonomisk effektivitet: Vita certifikat syftar inte till att korrigera något marknadsmisslyckande som inte redan hanteras av något annat styrmedel. För att vita certifikat ska vara ett samhällsekonomiskt effektivt styrmedel behöver även det s.k. energieffektiviseringsgapet kunna bestämmas, vilket inte anser är möjligt. Effekter på energianvändningen: Vita certifikat premierar genomförande av åtgärder, inte effekt på energianvändningen per se. Det är den bedömda effekten av åtgärderna som summeras till kvoten, varför det finns en skillnad mellan reell effekt och certifierad effekt. Kostnadseffektivitet mot de klimat- och energipolitiska målen : Vita certifikat har små möjligheter att uppnå dessa mål på ett kostnadseffektivt sätt. Samverkan med andra styrmedel: Vita certifikat som omfattar eleffektivisering kommer att påverka och påverkas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (ETS) och elcertifikat. bedömer det som osannolikt att vita certifikat kan hållas additionella till dessa styrmedel. Vita certifikat riskerar även att överlappa både energiskatter och bidrag. Regeringen konstaterar att bedömningen att välja en alternativ metod har tillstyrkts av en majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan. I enlighet med direktivets krav anmälde en plan för genomförande av artikel 7 till kommissionen. Av anmälan framgår att mängden ackumulerad energibesparing som avser att uppnå t.o.m. preliminärt bedöms uppgå till . Detta är högre än de knappt som föreslog. Regeringen avser att inkludera den energi som sålts och använts i transportsektorn i underlaget för att beräkna mängden energibesparing. I fråga om styrmedel hänvisar regeringen till den plan som anmäldes till kommissionen i samband med energiproposition (prop. 2008/09:163 s. 81), i vilken regeringen angav att den svenska politiken för energieffektivisering baseras på principerna att styrmedel bör vara generella och inte bundna till specifika tekniker priserna ska ge rätt (eller önskad) information sökkostnader reduceras genom att information tas fram och sprids barriärer kan undanröjas, t.ex. genom att det befintliga regelverket justeras. De statliga insatserna riktas både mot användning och tillförsel av energi och inriktas på att stödja den effektivisering som sker spontant i samhället och till följd av styrmedel som är anpassade till marknadens mekanismer. Statens roll bedöms därmed vara att identifiera och undanröja marknadsmisslyckanden, främst externa effekter och brist på information. Regeringen konstaterar att dagens styrmedelsportfölj för energieffektivisering följaktligen är mycket bred och omfattar generella ekonomiska styrmedel, såsom energi- och koldioxidskatter samt utsläppshandel, såväl som mer riktade administrativa styrmedel som reglerar t.ex. krav på tillstånd för att bedriva miljöfarlig verksamhet och krav på energiprestanda och energimärkning för energirelaterade produkter och byggnader. Därtill tillämpas diverse kompletterande insatser som på olika sätt avser att åtgärda informationsbrister på marknaden och öka medvetenheten och kunskapen om samt legitimiteten hos olika (teknik- och beteenderelaterade) åtgärder för energieffektivisering och energibesparing. Som exempel nämner regeringen statligt stöd till energi- och klimatrådgivning, statligt stöd för energikartläggning i mindre företag, regionala klimat- och energistrategier, nätverksaktiviteter och teknikupphandling samt andra åtgärder för tidig marknadsintroduktion. Kombinationen av ekonomiska marknadsbaserade styrmedel och kompletterande och riktade informationsinsatser bedöms enligt regeringen ge goda förutsättningar för att en samhällsekonomiskt effektiv energieffektivisering ska uppnås. Regeringen avser att tillämpa en bred uppsättning av styrmedel som kompletterar varandra. De faktiska åtgärder som vidtas för att effektivisera energianvändningen sker till följd av att dessa styrmedel samverkar. För att helt undvika risken för dubbelräkning av energibesparing från olika kompletterande styrmedel avser regeringen att se på och beräkna effekterna av olika styrmedel som ett paket. En ny lag om energikartläggning i stora företag Av artikel 8.4 framgår att medlemsstaterna ska se till att företag som inte är små eller medelstora blir föremål för en oberoende och kostnadseffektiv energibesiktning, som görs av en kvalificerad och/eller ackrediterad expert eller som genomförs och övervakas av oberoende myndigheter enligt nationell lagstiftning. Vissa undantag från kravet kan göras om ett företag som omfattas av kravet tillämpar ett energiledningssystem eller miljöförvaltningssystem som har certifierats av ett oberoende organ. Regeringen föreslår att stora företag ska göra en energikartläggning och därefter minst . Om företaget har ett miljöledningssystem eller ett energiledningssystem, behöver inte en sådan energikartläggning göras om systemet har certifierats enligt föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen om energikartläggning i stora företag, och om det inom systemet krävs att en energikartläggning som motsvarar kraven i den lagen och i anslutande föreskrifter ska göras. Med stora företag avses företag som sysselsätter minst 250 personer och som har en årsomsättning som överstiger eller en balansomslutning som överstiger . Med energikartläggning avses ett systematiskt förfarande i syfte att få kunskap om den befintliga energianvändningen för en byggnad eller en grupp av byggnader, en industriprocess, en kommersiell verksamhet, en industrianläggning eller en kommersiell anläggning eller privata eller offentliga tjänster och för att fastställa kostnadseffektiva åtgärder och rapportera om resultaten. Energikartläggningen ska göras av en person som uppfyller de krav på kompetens och oberoende som har meddelats i anslutning till lagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om kompetens och oberoende. Kraven i direktivet rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna på ett sådant sätt att de måste genomföras genom lagstiftning. Regeringens bedömning är att en ny lag om energikartläggning i stora företag bör tas fram med anledning av genomförandet av direktivet. Vissa detaljerade bestämmelser, exempelvis om energikartläggningarnas innehåll, bör genomföras på förordningsnivå och i myndighetsföreskrifter med stöd av bemyndiganden i den nya lagen. Syftet med lagen bör vara att främja förbättrad energieffektivitet i stora företag. Uttrycken energieffektivitet och förbättrad energieffektivitet bör definieras i enlighet med direktivet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om uppgifter för prövning av om ett företag är att anse som ett stort företag och om certifiering av energi- och miljöledningssystem. Noterbart i sammanhanget är att beteckningen företag även kan avse organisationer som i allmänhet inte benämns företag i , t.ex. offentliga och ideella organisationer, däribland staten, kommuner och landsting. Enligt propositionen är antalet statliga enheter, kommuner, landsting, trossamfund och ideella föreningar som kan komma att ingå i gruppen stora företag drygt 400. Eftersom kravet i direktivet har en bred målgrupp är det troligt att sektorer som inte har arbetat med energikartläggningar och energieffektivisering i någon större omfattning kommer att träffas av kravet. Det är ca 1 500 företag i som har fler än 250 anställda. En närmare beskrivning av hur regeringen ser på företagsbegreppet och bedömningen av företags storlek och ekonomiska verksamhet finns på s. 80 f. i propositionen. Vidare kan nämnas att några remissinstanser, däribland och några länsstyrelser, ansåg att kravet på energikartläggning även ska gälla för företag med hög energiförbrukning som inte uppfyller definitionen för stora företag. Regeringen anser det emellertid inte vara rimligt att ställa obligatoriska krav på energikartläggning som går längre än direktivet. En energikartläggning ska omfatta en ingående översyn av energianvändningen i företaget. Kartläggningen ska innehålla förslag på kostnadseffektiva åtgärder såväl för att spara energi som för att effektivisera energianvändningen. Resultatet av energikartläggningen ska redovisas i en rapport. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur energikartläggningen ska göras, om vilka uppgifter som ska redovisas i rapporten från kartläggningen och om betydelsen av uttrycket kostnadseffektiva åtgärder. Den myndighet som regeringen bestämmer ska utöva tillsyn över de skyldigheter som följer av lagen och över de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. De företag som omfattas av skyldigheten att göra en energikartläggning ska på tillsynsmyndighetens begäran lämna de upplysningar och de handlingar som myndigheten behöver för tillsynen. får besluta de förelägganden som behövs för tillsynen. Ett föreläggande får förenas med vite. Beslut om föreläggande får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. De företag som omfattas av skyldigheten att göra en energikartläggning ska lämna de uppgifter som tillsynsmyndigheten begär för uppföljning och utvärdering. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas för uppföljning och utvärdering. Främjandeåtgärder ifråga om information, energikartläggning och energitjänster Direktivet ställer krav på medlemsstaterna att främja energikartläggning och energitjänster samt energieffektivisering även på andra sätt än genom bindande lagstiftning eller certifiering och andra kvalificeringssystem. Regeringen konstaterar att redan har åtgärder och program på plats som uppfyller direktivets syfte i dessa avseenden. Frivillig certifiering av vissa energitjänster Av artikel 16.1 framgår att en medlemsstat som anser att den nationella nivån av teknisk kompetens, objektivitet och tillförlitlighet är otillräcklig ska se till att det finns certifierings- och/eller ackrediteringssystem och/eller motsvarande kvalificeringssystem för leverantörer av energitjänster, energibesiktningar, energiansvariga och installatörer av energirelaterade byggnadselement. Systemen ska vara transparenta och pålitliga och bidra till nationella energieffektivitetsmål. I propositionen föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vilka energitjänster som ska omfattas av system för frivillig certifiering och den närmare utformningen av sådana system. Föreskrifterna bör, enligt regeringens uppfattning, dock inte finnas i lag eftersom de kan behöva förändras och anpassas med kortare tidsramar än vad som krävs vid en lagändring. Eftersom det inte bör finnas flera lagregleringar om frivillig certifiering för olika energitjänster anser regeringen att bestämmelserna ska införas i den befintliga lagen (2012:838) om certifiering av vissa installatörer. En ny lag om energimätning i byggnader Enligt artikel 9.1 ska medlemsstaterna se till att slutanvändare av el, naturgas, fjärrvärme, fjärrkyla och varmvatten för hushållsbruk har individuella mätare som till ett konkurrenskraftigt pris korrekt visar slutanvändarens faktiska energianvändning och ger information om den faktiska användningstiden. Kravet gäller så långt det är tekniskt möjligt, ekonomiskt rimligt och proportionerligt i förhållande till möjliga energibesparingar. När användning av individuella mätare inte är tekniskt genomförbar eller kostnadseffektiv för värmemätning ska individuella värmekostnadsfördelare användas för att mäta användningen i respektive radiator, om inte medlemsstaten i fråga visar att det inte skulle vara kostnadseffektivt att installera sådana värmekostnadsfördelare. I dessa fall får alternativa kostnadseffektiva metoder för mätning av användningen övervägas.