bet · H101CU32 · 2014-05-27 00:00:00 — Jag har ställt mig bakom regeringens förslag om förenklingar för husägare som önskar bygga till sina hus eller bygga mindre komplementhus på sina tomter. Dagens lagstiftning om byggande innehåller ett flertal regler som medför onödigt krångel även för enkla och okontroversiella åtgärder. Det finns således ett stort utrymme för fler förenklingsåtgärder och en fortsatt reformering av . Utgångspunkten måste vara att underlätta byggande och begränsa samhällets styrning av de frågor som fastighetsägarna själva bäst kan avgöra. När det gäller förslagen i den nu aktuella propositionen har det riktats kritik mot regeringens beredning av ärendet och bristande analys av frågor om hur grannars intresse ska kunna tas till vara när fler åtgärder får utföras utan bygglov. Jag kan till viss del instämma i denna kritik. Förenklingsförslag får naturligtvis inte vara så dåligt beredda och analyserade att de kan orsaka nya problem och nytt krångel. Det finns därför ett behov av att genomföra en analys av frågor om hur grannars intresse i samband med byggnadsåtgärder på granntomten ska hanteras i fortsättningen. Regeringen bör därefter återkomma till med en redovisning och eventuella förslag. Det finns också skäl att noga följa den praktiska tillämpningen av lagändringarna i andra avseenden som har uppmärksammats under remissbehandlingen. Regeringen bör därför genomföra en utvärdering av lagändringarnas konsekvenser som även kan ligga till grund för fler förenklingsförslag. Det som jag nu har anfört bör tillkännage för regeringen som sin mening. Det innebär ett delvis bifall till motionerna 2013/14:C10 (S) yrkande 2 och 2013/14:C11 yrkande 4. I övrigt bör dessa motioner avslås. Utvärdering av lagändringarna, punkt 3 – motiveringen (V) av Amineh Kakabaveh (V). Jag har i detta ärende föreslagit att ska avslå regeringens lagförslag i sin helhet. Med ett sådant ställningstagande saknas det naturligtvis skäl för att bifalla de nu aktuella motionsförslagen om en utvärdering av lagändringarna. Regeringens lagförslag, punkt 1 (S) (S), (S), (S), (S), (S) och (S) anför: I vår motion 2013/14:C10 som väckts med anledning av propositionen har vi inte yrkat avslag på regeringens lagförslag eftersom vi i grunden ser positivt på åtgärder som på olika sätt kan underlätta för vanliga husägare att vidta byggnadsåtgärder. Vi har länge framhållit att måste ses över med inriktningen att modernisera, förenkla och förtydliga regelverket. Redan vid införandet av den nuvarande var vi starkt kritiska mot att lagen antogs av borgerliga majoritet trots att det fanns starka invändningar mot kvaliteten i lagstiftningsarbetet och ett flertal oklarheter i lagen. Vi tvingas nu konstatera att regeringens förmåga att hantera lagstiftningsärenden inom byggområdet inte tycks ha förbättrats. Liksom vid utgången av den föregående mandatperioden läggs dåligt förberedda förslag fram för avgörande vid sista möjliga tidpunkt. Det är därför med stor tveksamhet som vi har avstått från att lägga fram ett avslagsyrkande på den nu aktuella propositionen. Regeringens bristande beredning av ärendet och undermåliga analys av lagförslagens konsekvenser skulle i sig ha kunnat motivera ett sådant ställningstagande. Mot detta står redan väckta förväntningar om förenklingar på byggområdet och behovet av att ta åtminstone ett första litet steg i arbetet med att reformera plan- och bygglagstiftningen. Vi anser således att bör anta lagförslaget, men understryka behovet av att regeringen återkommer med ett förslag om hur grannars rätt till domstolsprövning ska tillgodoses och i övrigt utvärderar tillämpningen av det nya regelverket. Dessa frågor tar vi upp i vår reservation under avsnittet Utvärdering av lagändringarna. Det är vår förhoppning att en ny regering efter höstens val kan ta sig an dessa frågor. Förteckning över behandlade förslag Proposition 2013/14:127 Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov: antar regeringens förslag till lag om ändring i (2010:900). 2013/14:C9 av Amineh Kakabaveh m.fl. (V): avslår proposition 2013/14:127 Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov. 2013/14:C10 av m.fl. (S): tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör återkomma till med en utvärdering av hur de nya regelverken fallit ut samt, utifrån denna utvärdering, förslag till en eventuell översyn. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör återkomma till med svar på viktiga frågor kring samhällsplanering och en prövning för grannar. 2013/14:C11 av och (båda MP): tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behov av en konsekvensutredning av förslaget om komplementbyggnad för åretruntbruk som föreslås få uppföras utan bygglov. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att den anmälningsplikt av åtgärder som regeringen föreslår får utföras utan bygglov och som föreslås bli reglerad i förordning i stället ska regleras genom lag. avslår regeringens förslag om att enbostadshus ska kunna omvandlas till tvåbostadshus utan bygglov. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behov av en utvärdering av lagstiftningens konsekvenser. Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov beslutade att ge tillfälle att yttra sig över proposition 2013/14:127 och de motioner som väckts med anledning av propositionen i de delar de berör beredningsområde. begränsar sitt yttrande till propositionens förenlighet med regeringsformens beredningskrav samt lagförslagets förenlighet med och följdmotionerna i dessa berörda delar. I yttrandet finns två avvikande meningar (V). Propositionens förenlighet med regeringsformens beredningskrav Av 7 kap. 2 § regeringsformen (RF) följer ett beredningskrav för regeringsärenden. Regeringen ska innan den fattar beslut i ett ärende inhämta behövliga yttranden och upplysningar från myndigheter, organisationer och andra, t.ex. i form av remiss. I förarbetena (prop. 1973:90) till RF ansågs det vara ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i svensk politisk beslutsprocess, att det som ett led i beredningen av regeringsärenden i stor utsträckning inhämtas yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar (s. 287). Det ansågs därför vara naturligt att låta ordningen med remisser från regeringen komma till uttryck i RF. Varken av bestämmelserna i eller av dess förarbeten framgår närmare hur ett remissförfarande bör gå till. Av förarbetena framgår att det faller på den aktuella departementschefen eller annan föredragande att under vanligt konstitutionellt ansvar avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning organisationer och enskilda bör få tillfälle att yttra sig. Beslutanderätten kan delegeras till en tjänsteman i (prop. 1973:90 s. 288). Vanligast förfaller vara att beslut om remiss fattas av en chefstjänsteman eller huvudmannen (Ds 1997:1 s. 29). (Ds 1997:1), som har utarbetats av Statsrådsberedningen, innehåller anvisningar för propositionsarbetet i . I handboken fastslås att det är beredningskravet i 7 kap. 2 § RF som styr behovet av remissbehandling (s. 27). Som huvudregel bör remisstiden inte sättas kortare än (s. 32). Eventuellt kan behövas, t.ex. om kommuner och landsting ska svara på remissen. Hänsyn måste tas till eventuella underremisser, hur ofta fullmäktige sammanträder, och semesterperioder osv. tar även upp hur brådskande propositionsarbete bör hanteras (s. 119). Det normala berednings- och remissförfarandet kan i vissa undantagsfall ersättas med ett förfarande med remissmöten m.m. eller, i lagtekniska frågor av mer okontroversiellt slag, med en begränsad remiss i samband med delningsförfarandet, då man endast delar propositionsutkastet eller tar muntliga kontakter. Enligt riktlinjerna får detta dock endast förekomma i undantagsfall. granskningsenhet bör rådfrågas vid tveksamhet om vad som behöver göras för att beredningskravet ska uppfyllas. Av propositionen framgår att regeringen beslutade om en lagrådsremiss som byggde på tre utredningsförslag: betänkande (SOU 2013:34), en promemoria (Vissa plan- och byggfrågor) upprättad inom samt (2013:35). Av propositionen (s. 145, Lagrådets yttrande) framgår att betänkande remitterades med en sista svarstid . promemoria remitterades med en sista svarstid . , som var föranledd av ett regeringsuppdrag , remitterades med en sista svarstid . Ett remissmöte angående rapporten hölls i . I budgetpropositionen (prop. 2013/14:1 utg.omr. 18 s. 48), som beslutades redovisade regeringen att den avsåg att ge i uppdrag att föreslå hur listan av åtgärder som är befriade från krav på bygglov kan utökas, bl.a. genom att öka byggnadsarean för sådana komplementbyggnader (t.ex. friggebodar) som det inte krävs bygglov för mot bakgrund av bl.a. förslag. Lagrådets yttrande lämnades . I propositionen (s. 21) anges att Lagrådet (vars yttrande redovisas mer utförligt nedan) och flera remissinstanser kritiserar att har tagits fram och att remisstiden har varit begränsad. Lagrådets slutsats är att beredningskravet enligt 7 kap. 2 § RF inte är uppfyllt. Lagrådet noterar också att handläggningstiden mellan remisstidens utgång och regeringens beslut om lagrådsremiss har varit kort. Av propositionen framgår att regeringen är medveten om att tidsramarna har varit snäva, vilket har berott på ärendets angelägenhetsgrad och höga prioritet, men regeringen konstaterar ändå att alla berörda instanser har getts tillfälle att lämna synpunkter på förslaget. Vidare påpekar regeringen att den korta remisstiden i viss mån har kompenserats genom att det även har hållits ett remissmöte där remissinstanserna gavs möjlighet att ta del av förslag och lämna synpunkter muntligen. Det ska i detta sammanhang också framhållas att lagförslagen huvudsakligen utgör en vidareutveckling av redan gällande undantagsregler för s.k. friggebodar och att det inte handlar om någon helt ny lagstiftning. Regeringen anser därför att beredningen varit tillräckligt väl avvägd med hänsyn till lagstiftningsärendets karaktär och att regeringsformens beredningskrav således är uppfyllt. I en kommittémotion 2013/14:C10 av m.fl. (S) yrkas att regeringen bör återkomma till med en utvärdering av de nya regelverken och utifrån utvärderingen lämna förslag till en eventuell översyn (yrkande 1). Vidare yrkas att regeringen bör återkomma till med svar på viktiga frågor kring samhällsplanering och en prövning för grannar (yrkande 2). Motionärerna menar att regeringens beredning av propositionen lämnar mycket i övrigt att önska. I en motion 2013/14:C11 av och (båda MP) yrkas ett tillkännagivande om behov av konsekvensutredning av förslaget om komplementsbyggnad för åretruntbruk som föreslås få uppföras utan bygglov (yrkande 1). bör ge regeringen detta krav till känna som en förutsättning för att gå vidare med förslaget. Vidare yrkas att avslår regeringens förslag om att enbostadshus ska kunna omvandlas till tvåbostadshus utan bygglov (yrkande 3) och att regeringen ska genomföra en samlad utvärdering av lagstiftningens effekter och sedan återkomma till om detta (yrkande 4). Motionärerna beklagar att regeringen genom en undermåligt genomförd utredningsprocess och en ofullständig beredning lägger förslag som inte uppfyller rimliga krav för att kunna ligga till grund för lagstiftningsarbete. Förslaget har enligt motionärerna med bred marginal klivit över en linje som gör det omöjligt för att fatta beslut. Det måste vara rimligt utrett och redovisat vilka konsekvenserna blir av ett så ingripande lagförslag som detta innan det genomförs. Motionärerna delar dock bedömningen att behovet av effektiva åtgärder för att öka antalet bostäder i landet är stort och föreslår därför inte avslag på propositionen. De anser emellertid att beredningen av propositionen är under all kritik och att den är ett tydligt tecken på regeringens oförmåga att styra landet. I en kommittémotion 2013/14:C9 av Amineh Kakabaveh m.fl. (V) yrkas avslag på propositionen. Motionärerna pekar på att inte bara remissinstanserna utan även Lagrådet har riktat skarp och allvarlig kritik mot regeringens lagförslag. Beredningen kan inte sägas leva upp till de krav som ställs i RF. I yttrandet anger Lagrådet att remisstiden för betänkandet (SOU 2013:34) och departementets promemoria (Vissa plan- och byggfrågor) till den övervägande delen inföll , då arbetskapaciteten hos myndigheter och organisationer är nedsatt därför att personalen i stor utsträckning har semester. Detta sätt att hantera beredningen av lagstiftningsärenden är emellertid enligt Lagrådet vanligt förekommande och har tillåtits passera i betydligt mer omfattande ärenden än detta (se t.ex. prop. 1994/95:45). Lagrådet ansåg i sitt yttrande att det därför inte kan sägas att beredningen i dessa delar är så bristfällig att regeringsformens krav har åsidosatts. Lagrådet fortsatte enligt följande (se prop. 2013/14:127 s. 145 f.). Annorlunda förhåller det sig med , som alltså föranleddes av ett regeringsuppdrag som lämnades och avlämnades . Förslagen i rapporten var långt ifrån okomplicerade. Remissinstanserna fick trots det på sig att yttra sig och under den tiden inföll alla i samband med jul och nyår. Det remissmöte som hölls , dvs. endast efter det att rapporten kommit remissinstanserna till handa, kan inte anses ha kompenserat för den orimligt korta svarstiden. Flera remissinstanser, t.ex. , anmärkte också . Några instanser, bl.a. och , avstod t.o.m. från att yttra sig. anmärkte dessutom på att konsekvenserna av förslag inte var tillräckligt redovisade i rapporten. Lagrådet instämmer i hovrättens kritik. Exempelvis analyseras inte i rapporten hur de föreslagna lagändringarna påverkar regelsystemet i övrigt. Avsaknaden av en sådan analys måste ha försvårat för remissinstanserna att bedöma förslagens konsekvenser, vilket naturligen har varit särskilt problematiskt med tanke på den korta remisstiden. Lagrådet noterar vidare att lagrådsremissen beslutades vid regeringssammanträdet , dvs. efter remisstidens utgång. Denna korta handläggningstid ger intrycket att regeringen inte har tagit regeringsformens beredningskrav på allvar. Till detta intryck bidrar också att remissynpunkterna knappast bemöts i sak trots att det på flera ställen i remissen framgår att många remissinstanser avstyrkt förslagen. Av det anförda följer enligt Lagrådet att beredningen av inte är godtagbar och att det i den delen inte kan anses att regeringsformens beredningskrav är uppfyllt. Redan på grund av detta uttalade Lagrådet att lagrådsremissen i de delar som bygger på inte kan ligga till grund för lagstiftning. Vid granskningen av beredningen av besparingar inom försvarets materielförsörjning uttalade konstitutionsutskott att det är viktigt att myndigheters sakkunskap inhämtas och att remisstider eller motsvarande bör vara så väl tilltagna att remissinstanserna ges en reell möjlighet att överväga förslagen (bet. 2012/13:KU20 s. 114). Utskottet har även granskat frågor rörande beredning av regeringsärenden. utförde utskottet en genomgång av granskningar när det gäller inhämtande av yttranden och upplysningar från myndigheter, organisationer och andra (bet. 2008/09:KU10 s. 46 f.). Resultaten av genomgången kan sammanfattas som följer. Ett skriftligt remissförfarande bör alltid vara det normala sättet att inhämta synpunkter under beredningen av lagförslag. Remissmöten fyller främst en funktion som komplement. Ett förenklat beredningsförfarande i form av kontakter under hand med berörda myndigheter bör endast komma i fråga i verkliga undantagsfall. har tidigare pekat på vikten av att myndigheters sakkunskap inhämtas och att remisstider eller motsvarande bör vara så väl tilltagna att remissinstanserna ges en reell möjlighet att överväga förslagen. Det faller på aktuella departementschefen eller annan föredragande att avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning organisationer och enskilda bör få tillfälle att yttra sig. Förslaget i den del det avser har remitterats på synnerligen och därtill under jul- och nyårshelgerna. Utskottet noterar att ett remissmöte förvisso hållits för att kompensera den korta remisstiden. Enligt mening har ärendets beredning varit anmärkningsvärt komprimerad. Medan Lagrådet bedömer att beredningen av inte är godtagbar, att det i den delen inte kan anses att RF:s beredningskrav är uppfyllt och att beredningen därför inte kan ligga till grund för lagstiftning, är regeringen av den uppfattningen att RF:s beredningskrav är uppfyllt, med hänsyn till lagstiftningsärendets karaktär. Här kan från sida erinras om att domstolar eller offentliga organ i enlighet med 11 kap. 14 § och 12 kap. 10 § RF inte ska tillämpa en föreskrift om de finner att stadgad ordning i något väsentligt avseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst. Av de aktuella bestämmelserna i framgår även att det vid en sådan prövning av en lag särskilt ska beaktas att är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag. Frågan om huruvida propositionen i denna del, vad gäller beredningen, ska antas är emellertid något som civilutskottet får ta ställning till. Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket RF utövas den offentliga makten under lagarna. Av förarbetena (prop. 1973:90 s. 397) framgår att innebörden av den legalitetsprincip som slås fast genom bestämmelsen är att alla samhällsorgan är bundna av rättsordningens regler. tillade (KU 1973:26 s. 59) att med sistnämnda uttryck avsågs inte bara lagarna i rent teknisk bemärkelse och andra författningar utan även t.ex. sedvanerätt. Enligt 2 kap. 19 § RF får en lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Lagrådet anser i sitt yttrande (som redovisas mer utförligt nedan) att regeringen inte i tillräcklig grad behandlat den rätt till domstolsprövning som grannar och närboende kan ha vid byggnadsåtgärder som kan innefatta en kränkning av egendomsskyddet enligt . Dessa frågor berörs över huvud taget inte i remissen. Lagrådet konstaterar vidare att det inte är utrett att regeringens förslag lever upp till regleringen i om egendomsskydd (artikel 1 i tilläggsprotokoll 1) och rätten till domstolsprövning (artikel 6). Lagrådet ifrågasätter, med hänvisning till praxis från , om det finns tillräcklig grund för antagandet att beslut i ett tillsynsärende alltid kan överklagas till domstol. I propositionen (s. 59 f.) anger regeringen att s.k. friggebodar kan uppföras i strid med en detaljplan utan vare sig bygglovsprövning eller anmälan till och utan någon särskild möjlighet till domstolsprövning av grannar före byggstart. Regeringen anser att det är av stor vikt att det genom förenklingar skapas bättre förutsättningar för bostadsförsörjningen. De förslag som lämnas gör det lättare för fastighetsägare att bygga sådana byggnader som kan användas för bostadsändamål och att vidta andra åtgärder som skapar fler bostäder. Regeringen påpekar att det dock måste beaktas att grannar och andra berörda har ett intresse av att det inte vidtas åtgärder som medför olägenheter för dem, varför det föreslås i propositionen att de nu aktuella byggnaderna och tillbyggnaderna inte ska få byggas närmare tomtgränsen än om inte de grannar som berörs medger det samt att höjden på byggnaderna begränsas på så sätt att de endast ska få utökas med mot vad som gäller för nämnda friggebodar. En stor skillnad jämfört med friggebodarna är enligt regeringen att uppförandet av byggnaderna ska föregås av en anmälan. Att en åtgärd är anmälningspliktig innebär att kommer att fatta beslut om ett startbesked. I den bedömning som nämnden då ska göra ingår att ta ställning till om den aktuella åtgärden kan antas uppfylla kraven i (PBL). Dessa kan bl.a. gälla huruvida placeringen och utformningen är lämplig med hänsyn till skydd mot spridning av brand samt mot trafikolyckor och andra olyckshändelser. Vidare om placeringen är sådan att den kan medföra någon påverkan som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller kan medföra någon betydande olägenhet på annat sätt. kommer därigenom vid handläggningen att beakta enskilda och allmänna intressen. Uppkommer någon olägenhet på grund av att bestämmelserna i inte har följts har grannar eller närboende en möjlighet att hos initiera ett tillsynsärende. Enligt regeringen medför detta att den föreslagna ordningen innebär en lämplig balans mellan de olika intressen som fastighetsägare, grannar och samhället kan ha. Regeringen anser mot denna bakgrund att förslagen är förenliga med reglering om egendomsskydd. För det fall en granne har invändningar mot en åtgärd som vidtas utan bygglov kan berörda grannar, som ovan nämnts, anmäla saken till . Det kan t.ex. bli aktuellt när en granne anser att förutsättningarna för undantaget från krav på bygglov inte är uppfyllt. Regeringen konstaterar (som svar på Lagrådets ifrågasättande av om det finns tillräcklig grund för regeringens antagande att en byggnadsnämnds beslut i ett tillsynsärende alltid kan överklagas till domstol) att i praxis har en byggnadsnämnds beslut att inte vidta någon åtgärd med anledning av en anmälan ansetts vara ett sådant beslut som kan överklagas av ägare till fastigheter som gränsar till den fastighet som anmälan avser (HFD 2011 not. Enligt regeringens bedömning finns det inte stöd för att kräver en mer långtgående rätt till domstolsprövning för grannar och närboende. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att förslagen är förenliga med åtaganden enligt . Bland annat mot bakgrund av Lagrådets erinran om att grannars talerätt har en lång tradition i samt det faktum att flera remissinstanser har framfört invändningar mot att grannars inflytande minskar genom förslagen avser regeringen att initiera en bred analys i fråga om domstolsprövning av de nya åtgärderna. I en kommittémotion 2013/14:C10 av m.fl. (S) yrkas att regeringen bör återkomma till med svar på viktiga frågor kring samhällsplanering och en prövning för grannar (yrkande 2). Motionärerna pekar på Lagrådets bedömning att regeringen inte i tillräcklig grad beaktat den rätt till domstolsprövning som grannar och närboende kan ha vid byggnadsåtgärder som kan innefatta en kränkning av egendomsskyddet enligt . I en motion 2013/14:C11 av och (båda MP) yrkas bl.a. att regeringen ska genomföra en samlad utvärdering av lagstiftningens effekter och sedan återkomma till om detta (yrkande 4). Motionärerna anser att det när avgörande förändringar av lagstiftningen genomförs är viktigt att konsekvenserna av förändringarna är grundligt utredda. Utan vägledning tar det att utveckla en fungerande och förutsägbar rättspraxis. Det anförda gäller enligt motionärerna särskilt i fall som detta, när den föreslagna förändringen är mycket ingripande, exempelvis genom att förslaget troligen strider mot respekten för den enskildes egendom enligt . I en kommittémotion 2013/14:C9 av Amineh Kakabaveh m.fl. (V) yrkas på avslag på propositionen. Motionärerna pekar på att Lagrådet menar att detta förslag går emot rättspraxis, och att det inte är utrett om det står i strid med egendomsskyddet i om mänskliga rättigheter. I yttrandet konstaterade att regeringens förslag i lagrådsremissen innebär att grannars nuvarande möjlighet att överklaga bygglovet och därigenom hindra byggnadsverk som orsakar olägenheter helt tas bort, även om byggnadsverket skulle vara olämpligt lokaliserat och ägnat att leda till värdeminskning på angränsande fastigheter. beskärs möjlighet att göra en förutsättningslös granskning av sådana projekt, bl.a. med hänsyn till allmänna och enskilda intressen. Enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till , vilken gäller som lag här i , ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser.