bet · H101MJU20 · 2014-05-28 00:00:00 — Utskottet påminner om att EU:s system för handel med utsläppsträtter startade med en testperiod . Den andra handelsperioden pågick 2008–2012. Så som framhålls i skrivelsen byggdes det upp ett överskott av utsläppsrätter i handelssystemet under den andra handelsperioden. Orsaken var till stor del minskad energianvändning och industriproduktion på grund av den ekonomiska kris som inträffade och vars effekter på EU:s ekonomi fortfarande kvarstår. Till följd av den minskade efterfrågan sjönk priserna på utsläppsrätter kraftigt . presenterade kommissionen en rapport om hur utsläppsmarknaden och handelssystemet fungerade (KOM(2012) 652 slutlig). Kommissionen uppskattade i rapporten att det 2013 skulle finnas ett överskott på ca 2 miljarder utsläppsrätter och att överskottet kunde förväntas växa till ca 2,6 miljarder till 2020. Kommissionen föreslog en förändring av tidsprofilen för auktionering av utsläppsrätter genom att skjuta på auktioneringen av 900 miljoner utsläppsrätter –2016 till 2019–2020 för att på kort sikt hantera en del av överskottet (s.k. backloading). Kommissionen pekade också på att mer långsiktiga strukturella åtgärder behövdes. Förslaget om en förändrad tidsprofil för auktionering av utsläppsrätter resulterade i kommissionens förordning (EU) nr 176/2014. Så som anförts ovan ingår ett förslag om att införa en stabilitetsreserv i handelssystemet i det klimat- och energiramverk för EU till 2030 som kommissionen presenterade . har behandlingen av förslaget inletts. Regeringen framhåller i skrivelsen att den avser att ta en aktiv roll i dessa förhandlingar med utgångspunkten att strukturella åtgärder som stärker handelssystemet och dess långsiktiga funktion är nödvändiga för att stärka handelssystemets prissignal. I sitt yttrande över kommissionens meddelande (2013/14:MJU3y) välkomnar utskottet att kommissionen har lagt fram ett förslag om att upprätta en reserv för marknadsstabilitet för unionens utsläppshandelssystem (KOM(2014) 20 slutlig). EU:s system för handel med utsläppsrätter är centralt för EU:s klimatpolitik och för att klara EU:s klimatmål – på både kortare och . Det är därför mycket oroande att systemets prissignal har blivit alldeles för svag för att styra mot de långsiktiga investeringar som behövs i hela . Utskottet har tidigare anfört att det finns behov av att stärka systemets trovärdighet och dess prissignal (bet. 2013/14:MJU3). Så som kommissionen anför i sitt meddelande krävs ett tidigt beslut om att bygga om systemet till ett mer slagtåligt instrument för att det ska kunna främja koldioxidsnåla investeringar på ett effektivt sätt, till lägsta pris för samhället. I yttrandet anför utskottet att mot bakgrund av att kommissionens förslag om att upprätta en reserv träder i kraft först skulle utskottet vilja se konkreta förslag på hur handelssystemet och dess prissignal kan stärkas i närtid. Även regeringen påpekar i skrivelsen att den anser att åtgärder behöver vidtas även . Utskottet noterar att under den riktlinjedebatt som miljörådet höll lyfte flera medlemsstater fram EU:s handelssystem för utsläppsrätter (EU ETS) som det centrala instrumentet för EU:s klimatpolicy. Av regeringens rapport från miljörådet framgår också att flera såg ett behov av en reform av EU ETS som träder i kraft tidigare än 2020 och som går utöver förslaget om en stabilitetsreserv som kommissionen föreslagit i syfte att balansera utbud och efterfrågan. Med hänsyn till det arbete som pågår föreslår utskottet att motionerna 2013/14:MJ493 (S) yrkande 4, 2013/14:MJ22 (V) yrkande 4 och 2013/14:MJ428 (C) i denna del lämnas utan vidare åtgärd i den mån de inte kan anses tillgodosedda. När det gäller prisregleringsmekanismer har utskottet behandlat denna fråga tidigare (bet. 2013/14:MJU3) och då anfört att ett prisgolv vid auktionering av utsläppsrätter är en mekanism som reglerar utsläppsrättspriset genom att påverka utbudet via en prisregleringsreserv. Prisregleringsmekanismer ändrar i grunden handelssystemet som bygger på att priset bestäms av marknadens aktörer utifrån ett på förhand bestämt utbud av utsläppsrätter och en varierande efterfrågan. Utskottet noterar att finansutskottet har behandlat frågan om prisgolv för utsläppsrätter. ansåg att ett prisgolv inte är ändamålsenligt utan riskerar att medföra en artificiell marknadspåverkan. När auktionering införs som huvudregel för fördelning av utsläppsrätter vore det enligt finansutskottets uppfattning riskabelt att påverka prissättningen, och därmed hela auktioneringssystemets funktionssätt, genom en sådan reglering (bet. 2011/12:FiU47). Miljö- och jordbruksutskottet ser ingen anledning att göra en annan bedömning än finansutskottet i denna fråga och avstyrker därför motion 2013/14:MJ22 (V) yrkande 5. Så som utskottet anförde i sitt betänkande 2012/13:MJU11 krävs begränsningar av utsläppen i inom alla samhällssektorer. Utskottet har dock tidigare avvisat motionsförslag om sektorsvisa klimatmål (se t.ex. bet. 2008/09:MJU28 Riktlinjer för klimatpolitiken m.m.). För att uppnå en god ekonomi och för att hushålla med de gemensamma resurserna bör den kombination av åtgärder genomföras som långsiktigt uppnår det önskade målet till lägsta möjliga kostnad, dvs. den mest kostnadseffektiva åtgärdskombinationen. För att det ska vara möjligt att förena höga ambitioner i klimatpolitiken med en god tillväxt är det mycket viktigt att samhällsekonomisk effektivitet beaktas i utformningen av klimatpolitiken. Genom deltagande i internationella handelssystem, t.ex. EU:s system för handel med utsläppsrätter, genereras ett pris på utsläpp som skapar incitament till teknikutveckling och strukturomvandling. Sektorer utanför handelssystemet behöver genom andra instrument möta motsvarande incitament att minska sina utsläpp. Förutsättningarna för att minska utsläppen ser olika ut i olika delar av samhället och därför behövs olika typer av styrmedel. Så som regeringen anför i direktiv 2014:53 (se mer om detta nedan) är grunden i klimatpolitiken principen om ett pris på koldioxid. En viktig utgångspunkt för miljöpolitiska styrmedel är att de, i möjligaste mån, ska utformas så att förorenaren betalar för sin miljöpåverkan. Styrmedel bör också vara administrativt enkla och i möjligaste mån teknikneutrala. Utskottet delar regeringens uppfattning att priset på utsläpp i största möjliga utsträckning bör sättas lika i alla sektorer för att skapa förutsättningar för en kostnadseffektiv omställning. Utskottet föreslår mot bakgrund av det anförda att motion 2013/14:MJ493 (S) yrkandena 6 och 15 i denna del avslås. Kärnkraft och förnybar energi inom ramverket Utskottet konstaterar att kommissionen i sitt meddelande (KOM(2014) 15) framhåller att fördelarna med förnybar energi måste utnyttjas på ett så marknadsdrivet sätt som möjligt . I meddelandet anförs vidare att systemet för handel med utsläppsrätter och det bidrag som förnybar energi ger till minskningen av växthusgasutsläppen är nära kopplade och kompletterar varandra. Ett mål för minskning av växthusgasutsläppen på bör enligt kommissionen redan i sig självt främja en växande andel förnybar energi i EU till . Kommissionen föreslår därför att detta bör vara EU:s mål för andelen förnybar energi som förbrukas i EU. Målet skulle vara bindande i EU, men inte i de enskilda medlemsstaterna, utan det skulle uppnås genom klara åtaganden som medlemsstaterna själva beslutar om, och som skulle styras av behovet av att gemensamt uppnå EU-målet samt bygga på vad varje enskild medlemsstat bör prestera i förhållande till dess nuvarande mål . Till skillnad från den nuvarande ramen skulle EU-målet således inte omsättas i nationella mål genom EU-lagstiftning, vilket leder till att medlemsstaterna får ett större spelrum att uppnå sina mål för minskade växthusgasutsläpp så kostnadseffektivt som möjligt och i enlighet med sina specifika förhållanden, sin energimix och förmåga att producera förnybar energi. När det gäller den svenska energimixen noterar utskottet att regeringen redovisade sin syn på kärnkraftens framtid i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi (prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25, rskr. 2008/09:301). Regeringen anförde då att kärnkraften kommer att vara en viktig del av svensk elproduktion . Med ett ökande fokus på klimatförändringarna uppfyller kärnkraften ett av de viktigaste kraven som ställs på dagens energikällor, nämligen att den endast innebär låga utsläpp av växthusgaser. Utskottet konstaterar dock att förnybara energikällor enligt är sådana som återbildas genom exempelvis solens eller månens inverkan på jorden. Vattenkraft, vindkraft, solenergi, tidvattenenergi och vågenergi tillhör de förnybara energikällorna. Biobränslen, från exempelvis skogsbruket, räknas också som en förnybar energikälla så länge som tillväxten är lika stor som avverkningen. Till de förnybara energikällorna räknas också biogas, dvs. gas som vi människor kan utvinna ur olika biologiska material, exempelvis från matrester. framhåller att användningen av förnybara energikällor inte påverkar miljön på samma sätt som användningen av olja, kol och andra fossila energikällor; inte heller produktion av el i kärnkraftverk påverkar vår miljö negativt, enligt myndigheten. Däremot är både uranbrytningen och avfallet från kärnkraftverken negativ för vår miljö. Så som energimyndigheten framhåller i sin rapport nu och är uran är en begränsad resurs och som andra naturresurser begränsad till ett antal länder. De flesta kärnkraftreaktorerna är även beroende av anrikning av det naturliga uranet. Om en öppen eller sluten kärnbränslecykel används är avgörande för hur länge uranreserverna kommer att räcka och hur kärnkraften kan växa. Med en sluten cykel kommer reserverna räcka länge men samhället måste hantera det plutonium som denna cykel innebär. Avslutningsvis noterar utskottet att näringsutskottet i sitt utlåtande /14:NU29 har understrukit att satsningar på förnybar energi och energieffektivisering kommer att vara viktiga för att uppnå målet om minskade utsläpp av växthusgaser och att även kärnkraften kommer att behöva bidra till energiomställning för att målet ska kunna nås. Därmed föreslår utskottet att motion 2013/14:MJ23 (SD) yrkande 9 lämnas utan vidare åtgärd. Markanvändning vid beräkning av utsläpp inom EU Utskottet har behandlat frågan om upptag och utsläpp av växthusgaser från skogsbruk och markanvändning. I betänkande 2012/13: MJU11 har utskottet bl.a. anfört följande. Av kommissionens förslag till och rådets beslut om bokföringsregler och handlingsplaner för utsläpp och upptag av växthusgaser till följd av verksamheter i samband med markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (KOM(2012) 93) framgår att utsläpp och upptag från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk inte togs med i unionens klimatåtaganden i klimat- och energipaketet – även om de rapporteras inom ramen för UNFCCC och delvis bokförs enligt Kyotoprotokollet – eftersom man insåg att det fanns allvarliga brister i de internationella bokföringsreglerna för utsläpp och upptag från denna sektor. Så som framhålls i förslaget är det först när robusta bokföringsregler, övervakning och rapportering har införts som sektorn för markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk formellt kan tas med i unionens mål för utsläppsminskningar. Kommissionen går i sitt meddelande (KOM(2014) 15) igenom ett antal politikområden där klimat och energipolitiken måste utvecklas till 2030. Jordbrukssektorn, skogsbruk och markanvändning kan bidra till att både släppa ut och lagra växthusgaser. Kommissionen konstaterar att dessa utsläpp och upptag av växthusgaser hanteras på olika sätt i EU:s klimatpolitik. Metan och lustgas från dessa sektorer hanteras inom ramen för beslutet för ansvarsfördelningen mellan medlemsstaterna medan koldioxidutsläpp från markanvändning i dessa sektorer inte ingår även om upptag av koldioxid från markanvändning kan användas av medlemsstaterna för att uppnå åtaganden enlig Kyotoprotokollet. Kommissionen anser att sådana utsläpp och upptag ska inkluderas i ett mål om minskade växthusgasutsläpp till 2030. Kommissionen framhåller dock att det krävs ytterligare analyser kring formerna för hur dessa flöden ska inkluderas, antingen som en del i den befintliga icke-handlande sektorn, eller som en separat sektor inklusive specifika åtaganden på medlemsstatsnivå. Regeringen har som preliminär svensk ståndpunkt anfört (se faktapromemoria 2013/14:FPM56) att upptag och utsläpp av växthusgaser till följd av verksamheter i samband med skogsbruk och markanvändning bör tas till vara som en del av klimatpolitiken. Liksom regeringen anser emellertid utskottet att sådana upptag och utsläpp av växthusgaser behöver hanteras med hänsyn till de stora osäkerheter som finns i beräkningarna av växthusgasflöden. Skogens centrala roll för produktionen av hållbar bioenergi och klimatsmarta material, för biologisk mångfald och ekosystemtjänster och för skogens långsiktiga produktionshorisont måste också beaktas. Utskottet är mot bakgrund av det anförda inte berett att föreslå någon åtgärd med anledning av motion 2013/14:MJ23 (SD) yrkande 7 och avstyrker därför motionsyrkandet. Internationella krediter inom ramverket I skrivelsen anför regeringen att det är regeringens utgångspunkt att en ambitiös klimatpolitik förutsätter långsiktiga och kontinuerliga utsläppsminskningar både nationellt och internationellt. Internationella insatser är nödvändiga komplement till den resurseffektiva och lågutsläppsbaserade utveckling som måste komma till stånd i det svenska samhället enligt regeringen. I de internationella insatserna ansvarar för förvärv av utsläppsminskningsenheter genom internationella klimatinvesteringsprogram. Programmet investerar i första hand i utsläppsminskningsenheter från projekt inom mekanismen för ren utveckling under Kyotoprotokollet (Clean Development Mechanism, CDM). Så som framhålls i skrivelsen är målsättningen att programmet ska bidra till utvecklingen av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer, till en internationell marknad för utsläppshandel och till en hållbar utveckling i de låg- och medelinkomstländer där investeringar sker. Programmet ska också generera kostnadseffektiva utsläppsminskningar. Baserat på redovisning bedömer regeringen att programmet utvecklas väl och att målet för insatserna till 2020 ser ut att kunna nås. Utifrån myndighetens redovisning är det möjligt att följa programmets utveckling och vidta nödvändiga åtgärder om målet med insatserna till 2020 riskerar att inte uppfyllas. Regeringen framhåller också att vid behov kan även en utvärdering av insatserna ske i den kontrollstation för klimatpolitiken med inriktning på måluppfyllelsen som ska genomföras 2015. Kommissionens meddelande innehåller inget förslag om konditionalitet för ett högre utsläppsåtagande gentemot utvecklingen i de internationella klimatförhandlingarna utan kommissionen konstaterar att EU bör vara redo att vidta ytterligare åtgärder och att ett högre åtagande för EU i de internationella förhandlingarna kan balanseras med t.ex. investeringar i internationella utsläppsminskningsenheter. Utskottet vill i detta sammanhang även hänvisa till vad miljöminister anförde i sitt svar på interpellation 2013/14:246 om EU:s klimat- och energimål till 2030. Ministern framhöll då att regeringen ställer sig bakom ett ambitiöst bindande klimatmål till 2030 som bidrar till att målet till 2050 kan uppfyllas på ett kostnadseffektivt sätt och i linje med vad som är en rimlig eller rättvis andel för EU för att hålla den globala uppvärmningen under två grader. Miljöministern anförde också att en total ambitionsnivå om reduktion till 2030 är för låg. Målet bör vara högre men inkludera en möjlighet till utsläppsminskningar i utlandet. Att inkludera en möjlighet till utsläppsminskningar i utlandet bidrar enligt ministern till att utveckla en global utsläppsmarknad, till positiva effekter för en hållbar utveckling – inte minst tekniköverföring och kapacitetsuppbyggnad – och till en ökad möjlighet att nå klimatmålen på ett kostnadseffektivt sätt. Sist men inte minst är detta oerhört efterfrågat av världens allra fattigaste länder. Även utskottet har i sitt yttrande över kommissionen meddelande (2013/14:MJU3y) anfört att det välkomnar ett mer ambitiöst mål om det inkluderar möjligheten till utsläppsminskningar i utlandet, förutsatt att andra utvecklade länder tar sin del av bördan i internationella förhandlingar. Avslutningsvis erinrar utskottet om att flera av de åtgärder och styrmedel som granskas i rapporten har vidare målsättningar än enbart klimatpolitiska, så som anförs i skrivelsen. Därför är det svårt att dra slutsatser om styrmedlens effektivitet enbart baserade på effekten på utsläppen av växthusgaser. Utskottet ser positivt på att regeringen kommer att fortsätta arbetet med att samordna de ekonomiska styrmedlen på klimat- och energiområdet så att styrningen blir mer samhällsekonomiskt effektiv och leder till att de klimat- och energipolitiska målen uppnås och att arbetet har hög prioritet inom . Utskottet noterar också att underlag för kostnader och effekter av klimatpolitiken kommer att utvecklas i den kontrollstation för klimatpolitiken som ska genomföras 2015. Enligt skrivelsen har väl avvägda ekonomiska styrmedel en central roll i detta arbete. Därefter kan behov av ytterligare åtgärder bedömas. Mot bakgrund av det anförda föreslår utskottet att motion 2013/14:MJ23 (SD) yrkande 5 lämnas utan vidare åtgärd. Utskottet föreslår vidare att skrivelsen läggs till handlingarna. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden (MP, SD) om hållbara bränslen och utsläppskrav på bilar. Jämför reservationerna 10 (MP, V), 11 (SD) och 12 (MP, V). framhåller i sin kommittémotion 2013/14:MJ23 av och (båda SD) att regeringen bör ompröva sin politik för etanol och biodiesel och ta större hänsyn till kostnader och miljöförstöring kopplat till detta (yrkande 8). anför i sin partimotion 2013/14:U316 av m.fl. (MP) yrkande 32 att EU:s hållbarhetskriterier för biodrivmedel bör skärpas och utvidgas till att gälla även fasta biobränslen. I samma motion anförs att man i EU bör verka för hållbarhetskriterier för fossila bränslen (yrkande 31). I kommittémotion 2013/14:T526 av m.fl. (MP) yrkande 34 framhålls att bör driva på för att EU ska skärpa sina utsläppskrav på bilproducenterna. Inledningsvis erinrar utskottet om att en rad mål för förnybar energi har satts upp för genom beslut om propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi (prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25 rskr. 2008/09:301). Andelen förnybar energi 2020 ska vara av den totala energianvändningen. Inom transportsektorn ska andelen förnybar energi vara . Båda dessa mål utgår från de krav som ställs på i och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (förnybarhetsdirektivet). Utskottet har tidigare behandlat frågor om hållbara bränslen. I betänkande 2012/13:MJU11 konstaterade utskottet att gällande svenska regler om hållbarhetskriterier för biodrivmedel finns i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen samt i tillhörande förordning. Lagen genomför bestämmelser om hållbarhetskriterier som finns i förnybarhetsdirektivet. Utskottet konstaterade även att kommissionen har lagt fram ett förslag om ändring av det direktivet (KOM(2012) 595). I förslaget framhåller kommissionen att forskning visar att utsläppen till följd av indirekt ändrad markanvändning kan variera avsevärt mellan olika råvaror och eliminera en del eller alla minskningar av växthusgasutsläppen som kan uppnås med enskilda biodrivmedel jämfört med de fossila bränslen som de ersätter. Kommissionen förklarar att syftet med förslaget därför är att inleda en övergång till sådana biodrivmedel som ger betydande minskningar av växthusgasutsläppen när även beräknade utsläpp till följd av indirekt ändrad markanvändning rapporteras. Så som regeringen framhåller i sin faktapromemoria med anledning av kommissionens förslag (2012/13:FPM40), förutsätter en nödvändig omställning av transportsektorn en ökad andel biodrivmedel. Det är därför angeläget att det inte föreligger några frågetecken kring huruvida de biodrivmedel som används verkligen bidrar till en ekologiskt och socialt hållbar utveckling. Utskottet anser liksom regeringen att eftersom risken för utsläpp som en konsekvens av indirekt förändrad markanvändning inte har hanterats tidigare är det positivt att kommissionen har presenterat en ansats till att minimera även denna risk. Utskottet konstaterar också att det i årets budgetproposition (utg.omr. 23) framhålls att regeringens målsättning är att ska vara en aktiv och ledande förebild med ett konkurrenskraftigt och hållbart jord- och skogsbruk som är miljöanpassat och tar till vara de förnybara resurser som finns. För att minska oljeberoendet och en negativ miljöpåverkan har en rad åtgärder inom de gröna näringarna påbörjats. Två viktiga exempel är initiativ till energieffektivisering och omställning av arbetsmaskiner från fossila bränslen till biodrivmedel. Inom energiområdet pågår arbete av betydelse för de gröna näringarna, bl.a. EU-direktiv om ändringar av förnybarhetsdirektivet samt utredningen om fossiloberoende fordonsflotta (dir. 2012:78, som lämnades till regeringen ). Utskottet följer det arbete som pågår. I fråga om forskning hänvisar utskottet till det som anförs nedan i betänkandet. Mot bakgrund av det arbete som pågår föreslår utskottet att motion 2013/14:MJ23 (SD) yrkande 8 lämnas utan vidare åtgärd. När det gäller frågan om hållbarhetskriterier för fasta biobränslen noterar utskottet att den frågan var aktuell vid förhandlingarna om förnybarhetsdirektivet då EU beslutade om vilka hållbarhetskriterier för flytande biobränslen som måste vara uppfyllda för att ett biobränsle ska få räknas som hållbart. Vid rådsmötet TTE (energi) framhöll regeringen att hållbarhet vid produktionen av fasta biobränslen är mycket viktigt, men att skillnaderna i skogsbruket i är så stora att det inte tillåter en harmoniserad detaljreglering på EU-nivå. Regeringen anförde vidare att den ser en risk för att sådana regler allvarligt skulle påverka möjligheten att nå klimat- och energipolitiska mål. Regeringen framhöll också att produktionen av bioenergi från skogsbruket inte ska belastas med mer omfattande regler än andra produkter från skogsbruket. Utskottet anser liksom regeringen att ett hållbart skogsbruk bäst åstadkoms genom en effektiv nationell skogs- och miljölagstiftning. I fråga om hållbarhetskriterier för fossila bränslen erinrar utskottet om det som anförs i direktiv /30/EG (om ändring av bränslekvalitetsdirektivet i fråga om bl.a. specifikationer för bensin, diesel och gasoljor och om införande av ett system för hur växthusgasutsläpp ska övervakas och minska). I direktivet framhålls bl.a. följande: Mot bakgrund av gemenskapens ambitioner att ytterligare minska växthusgasutsläppen och det betydande bidrag som utsläppen från vägtransport utgör i det sammanhanget är det lämpligt att fastställa ett system som ställer krav på bränsleleverantörerna att rapportera växthusgasutsläppen under hela livscykeln för det bränsle som de levererar och att minska utsläppen . Utskottet konstaterar att kravet på bränsleleverantörerna att rapportera växthusgasutsläppen under hela livscykeln fastställs i artikel 7a i direktivet som antogs 2009. Utskottet noterar vidare att regeringen i propositionen Nya lagar om avgasrening och drivmedel (prop. 2010/11:51) anför att bränslekvalitetsdirektivet har ändrats och att den verkligt genomgripande ändringen skedde med och rådets direktiv /30/EG. Så som konstateras i propositionen genomförs ändringar i bränslekvalitetsdirektivet i svensk rätt med den nya drivmedelslagen. Ändringarna innebär bl.a. att direktivets bestämmelser om redovisning av drivmedels utsläpp av växthusgaser och krav på drivmedelsleverantörer att minska sina utsläpp av växthusgaser införs.