bet · H101KU17 · 2014-04-02 00:00:00 — 2013/14:KU17 Några ändringar på tryck- och yttrandefrihetens område Några ändringar på tryck- och yttrandefrihetens område I detta betänkande behandlas regeringens proposition 2013/14:47 Några ändringar på tryck- och yttrandefrihetens område. I propositionen lämnas förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, och lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden. Regeringen föreslår att skrifter och tekniska upptagningar inte ska anses utgivna i – och därmed omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen – endast på den grunden att de har skickats härifrån till enskilda mottagare i utlandet och alltså inte spritts i . Syftet med denna ändring är att utvidga möjligheten till internationellt rättsligt samarbete när det gäller vissa situationer där kopplingen till är svag. I förtydligande syfte, utan att det innebär någon ändring av gällande rätt, föreslås vidare att det i tryckfrihetsförordningen uttryckligen anges att det s.k. korrespondentskyddet endast gäller för meddelanden som lämnas eller anskaffas i och att det i fråga om yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet finns utrymme för att i vanlig lag reglera bl.a. frågor om krav på berättigat behov för den som beställer uppgifter. Propositionen innehåller också förslag som ger enskilda personer en starkare processuell ställning i ärekränkningsmål och ett ökat skydd för den personliga integriteten. Regeringen föreslår att kravet i på särskilda skäl för att väcka allmänt åtal för förtal och förolämpning tas bort. Detta innebär att allmän åklagare och Justitiekanslern i högre grad kommer att kunna bistå enskilda som t.ex. har utsatts för förtal på internet. Regeringen lämnar även förslag som innebär att målsäganden ska kunna slippa betala motpartens rättegångskostnader i ett tryck- eller yttrandefrihetsmål när målsägandens talan har ogillats men han eller hon har haft särskild anledning att få sin sak prövad. Grundlagsändringarna föreslås träda i kraft och övriga lagändringar . Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen och föreslår att de antas som vilande. Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändringar i och lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden. En följdmotion har väckts med anledning av propositionen. Utskottet avstyrker motionen. Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar som vilande regeringens förslag till a) lag om ändring i tryckfrihetsförordningen, och b) lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen. Därmed bifaller proposition 2013/14:47 punkterna 1 och 2 samt avslår motion 2013/14:K5. antar regeringens förslag till a) lag om ändring i , och b) lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden. Därmed bifaller proposition 2013/14:47 punkterna 3 och 4. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), Skånberg (KD), (SD), (V) och (M). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlas regeringens proposition 2013/14:47 Några ändringar på tryck- och yttrandefrihetens område. I propositionen lämnas förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, och lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden. Regeringens förslag återges i bilaga 1 och lagförslagen i bilaga 2. I betänkandet behandlas även en följdmotion som väckts med anledning av propositionen. Förslaget i motionen återges i bilaga 1. I propositionen föreslår regeringen att skrifter och tekniska upptagningar inte ska anses utgivna i – och därmed omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen – endast på den grunden att de har skickats härifrån till enskilda mottagare i utlandet och alltså inte spritts i . Syftet med denna ändring är att utvidga möjligheten till internationellt rättsligt samarbete när det gäller vissa situationer där kopplingen till är svag. I förtydligande syfte, utan att det innebär någon ändring av gällande rätt, föreslås vidare att det i tryckfrihetsförordningen uttryckligen anges att det s.k. korrespondentskyddet endast gäller för meddelanden som lämnas eller anskaffas i och att det i fråga om yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet finns utrymme för att i vanlig lag reglera bl.a. frågor om krav på berättigat behov för den som beställer uppgifter. Propositionen innehåller också förslag som ger enskilda personer en starkare processuell ställning i ärekränkningsmål och ett ökat skydd för den personliga integriteten. Regeringen föreslår att kravet i på särskilda skäl för att väcka allmänt åtal för förtal och förolämpning tas bort. Detta innebär att allmän åklagare och Justitiekanslern i högre grad kommer att kunna bistå enskilda som t.ex. har utsatts för förtal på internet. Regeringen lämnar även förslag som innebär att målsäganden ska kunna slippa betala motpartens rättegångskostnader i ett tryck- eller yttrandefrihetsmål när målsägandens talan har ogillats men han eller hon har haft särskild anledning att få sin sak prövad. Grundlagsändringarna föreslås träda i kraft och övriga lagändringar . Ändring av grundlagarnas territoriella tillämpningsområde Utskottets förslag i korthet avslår en motion (S) om att ytterligare belysa konsekvenserna av att grundlagarnas territoriella tillämpningsområde inskränks. Utskottet anser dock att det är viktigt att regeringen följer vilka konsekvenserna blir av regeringens förslag i denna del. I 1 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen (TF) och 1 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) föreskrivs att ingripanden på grund av missbruk av tryck- eller yttrandefriheten inte får göras i annan ordning eller i annat fall än de som anges i TF och YGL. Denna princip kallas exklusivitetsprincipen och är grundval för TF:s och YGL:s ställning som exklusiv straff- och processlag i fråga om missbruk av tryck- och yttrandefriheten. Principen innebär att ingripanden på grund av missbruk av tryck- eller yttrandefriheten inte får göras på annat sätt eller i andra fall än TF och YGL anger. För att TF och YGL ska vara tillämpliga krävs att vissa formella, materiella och territoriella krav ska vara uppfyllda. Grundlagarna har ett vidsträckt territoriellt tillämpningsområde och omfattar därför inte enbart medier som har en uppenbar anknytning till . Även situationer där ett massmedium inte alls – eller bara i begränsad utsträckning – når den svenska allmänheten kan i vissa avseenden falla under grundlagarnas skydd. Enligt 1 kap. 6 § TF ska en tryckt skrift för att anses som en sådan vara utgiven. En skrift anses utgiven då den blivit utlämnad till försäljning eller för spridning på annat sätt i . YGL är på motsvarande sätt tillämplig på sådana tekniska upptagningar som är utgivna. En teknisk upptagning anses utgiven då den har utlämnats för att spridas till allmänheten i genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på ett annat sätt (1 kap. 10 § YGL). Frågan om när en skrift kan anses vara utgiven i aktualiserades i rättsfallet NJA 1956 s. 48. ansåg att skrifter var utlämnade för spridning i på den grunden att distributören hade postat dem i till enskilda adressater i utlandet. Skrifterna ansågs alltså utgivna här trots att de aldrig nådde den svenska allmänheten. Enligt uttalanden i den juridiska doktrinen får avgörandet uppfattas så att försändandet med post innebar att spridningen till de slutliga mottagarna av skriften hade påbörjats i (Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984 s. 36 f.). Rättsfallet har motsvarande innebörd på yttrandefrihetsgrundlagens område när det gäller tekniska upptagningar. Frågor om svensk domsrätt, tillämplighet av svensk lag och möjlighet att lämna internationellt rättsligt bistånd regleras bl.a. i 2 kap. och lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål reglerar åklagares och domstolars samarbete över gränserna i brottsutredningar och rättegångar i brottmål. Lagen bygger på en rad internationella åtaganden om rättsligt samarbete. Enligt 2 kap. 1 § första stycket ska rättslig hjälp (utom överförande av frihetsberövade för förhör m.m.) lämnas under de förutsättningar som gäller för en motsvarande åtgärd under en svensk förundersökning eller rättegång enligt (RB) eller annan lag eller författning och enligt de särskilda bestämmelserna i lagen om internationell rättslig hjälp. Den allmänna principen är att rättslig hjälp endast får lämnas under samma förutsättningar som en motsvarande åtgärd får vidtas i en svensk förundersökning eller rättegång (se dock nedan när det gäller krav på dubbel straffbarhet). Beträffande krav på dubbel straffbarhet gäller att rättslig hjälp i form av förhör i samband med förundersökning i brottmål, bevisupptagning vid domstol, telefonförhör, förhör genom videokonferens och överförande av frihetsberövade för förhör m.m. får lämnas även om den gärning som ansökan avser inte motsvarar ett brott enligt svensk lag (2 kap. 2 §). I fråga om rättslig hjälp i form av kvarstad, beslag, husrannsakan och andra åtgärder som avses i 28 kap. RB, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning samt rättsmedicinsk undersökning av en avliden person, gäller som huvudregel ett krav på dubbel straffbarhet, dvs. sådan rättslig hjälp får endast lämnas om den gärning som ansökan avser motsvarar ett brott enligt svensk lag. Enligt 2 kap. 14 § första stycket ska en ansökan om rättslig hjälp avslås om ett bifall till ansökan skulle kränka suveränitet, medföra fara för rikets säkerhet eller strida mot svenska allmänna rättsprinciper eller andra väsentliga intressen. I paragrafens andra stycke anges att en ansökan om rättslig hjälp får avslås också om gärningen har karaktär av ett politiskt brott, gärningen utgör ett militärt brott – om inte gärningen motsvarar även något annat brott enligt svensk lag som inte är ett militärt brott – det i meddelats dom eller beslut om åtalsunderlåtelse beträffande gärningen eller omständigheterna annars är sådana att ansökan inte bör bifallas. kan i princip inte delta i det internationella rättsliga samarbetet, t.ex. genom att lämna internationell rättslig hjälp, när ett förfarande omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. I syfte att utvidga möjligheten till sådant samarbete föreslår regeringen att det territoriella tillämpningsområdet för tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen inskränks genom att det i grundlagarna anges att en skrift eller teknisk upptagning inte ska anses utgiven i enbart på den grunden att den skickas härifrån till mottagare i utlandet. Detta är en förändring jämfört med gällande rätt (se NJA 1956 s. 48). Enligt propositionen bör regleringen ta sikte på försändelser med post och även t.ex. fall där en speditionsfirma anlitas. Om en skrift eller en teknisk upptagning utöver att sändas till utlandet även lämnas ut för spridning till mottagare i , kommer dock grundlagarnas regler alltjämt att vara tillämpliga. Innebörden av att en skrift eller en teknisk upptagning inte anses utgiven i är att grundlagarna inte blir tillämpliga i fråga om ingripanden med anledning av innehållet. I stället tillämpas vanlig lag. Grundlagarnas bestämmelser om etableringsfrihet (4 kap. 1 § och 6 kap. 1 § TF samt 3 kap. 1 § och 8 § YGL) och förbud mot förhandsgranskning och andra liknande åtgärder (1 kap. 1 § första stycket och 2 § TF samt 1 kap. 3 § första stycket YGL) gäller dock fortfarande för skrifterna etc. i fråga. Några av remissinstanserna, och , befarar att lagändringen kan medföra att tvingas lämnas bistånd trots att ingripandet skulle strida mot grundläggande demokratiska rättigheter. Det förhållandet att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen inte längre lägger hinder för samarbetet i vissa begränsade fall kan dock inte enligt regeringens mening anses medföra några sådana risker. För att bistånd ska kunna lämnas krävs fortfarande att det är förenligt med gällande rätt på området. I det sammanhanget anför regeringen att inskränkningar av grundlagarnas tillämpningsområde inte med nödvändighet leder till att den aktuella företeelsen faller utanför det svenska rättssystemet. Frågor om svensk domsrätt, tillämpligheten av svensk lag och möjligheten att lämna internationellt rättsligt bistånd får då i stället bedömas enligt vad som gäller enligt allmän lag, se bl.a. 2 kap. och lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. I följdmotion 2013/14:K5 begär m.fl. (S) ett tillkännagivande om att den del av förslaget som innebär att det territoriella tillämpningsområdet för TF och YGL inskränks genom att det i grundlagarna anges att en skrift eller en teknisk upptagning inte ska anses utgiven i enbart på den grunden att den skickas till en mottagare i utlandet, bör belysas ytterligare i enlighet med vad som anges i motionen. Motionärerna hänvisar till att det mot bakgrund av de remissvar som inkommit med anledning av betänkande inte kan anses tillräckligt utrett vilka konsekvenser förslaget kan få. Motionärerna önskar få klarlagt vad det får för konsekvenser när TF och YGL inte gäller utan allmän lag träder in. Vissa av remissinstanserna har uttryckt oro för att kan komma att tvingas lämna bistånd trots att ett ingripande skulle strida mot grundläggande rättigheter. Mot denna bakgrund anser utskottet att det är viktigt att regeringen följer vilka konsekvenserna blir av att grundlagarnas territoriella tillämpningsområde inskränks. Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag i denna del och avstyrker motion 2013/14:K5 (S). Utskottet anser att det s.k. korrespondentskyddet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bör förtydligas i enlighet med regeringens förslag. Det s.k. korrespondentskyddet regleras i 13 kap. 6 § andra stycket TF och 10 kap. 2 § YGL. Korrespondentskyddet innebär att grundlagarna ger skydd för meddelare och anskaffare och för den som på annat sätt medverkar till en framställning i en periodisk skrift som författare eller annan upphovsman, även om en skrift inte ges ut här i landet eller om en sändning av ett radioprogram (radio eller tv) inte utgår från . Regeringen föreslår i propositionen att det tydliggörs att det s.k. korrespondentskyddet för meddelare, anskaffare och den som på annat sätt medverkar till en framställning i en periodisk skrift som författare eller annan upphovsman endast gäller om meddelandet lämnades eller anskaffandet ägde rum i . Som skäl anförs att korrespondentskyddet enligt gällande rätt anses vara begränsat till när uppgifter lämnas eller anskaffas i (se SOU 2004:114 s. 143). Detta framgår dock inte av lagtexten, vilket kan medföra tveksamheter om huruvida t.ex. ett meddelande som lämnas i utlandet till utländska medier omfattas av grundlagsskydd. För att klargöra att så inte är fallet bör, som kommittén föreslår, bestämmelserna om korrespondentskyddet förtydligas. Regeringen anför att ett sådant klargörande av det territoriella tillämpningsområdet kan förväntas underlätta bedömningen av om det är möjligt att delta i det internationella rättsliga samarbetet, t.ex. genom att lämna internationell rättslig hjälp. Utskottet anser att det s.k. korrespondentskyddet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bör förtydligas i enlighet med regeringens förslag. Utskottet anser att det finns skäl att förtydliga tryckfrihetsförordningens delegationsbestämmelse på det sätt som regeringen föreslår. Enligt delegationsbestämmelserna i 1 kap. 9 § 4 TF gäller utan hinder av tryckfrihetsförordningen vad i lag stadgas om förbud mot offentliggörande i yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet av kreditupplysning, som innebär otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet eller som innehåller oriktiga eller missvisande uppgifter, om ersättningsskyldighet för sådant offentliggörande samt om rättelse av oriktig eller missvisande uppgift. Genom en hänvisning i 1 kap. 12 § YGL är bestämmelsen även tillämplig på yttrandefrihetsgrundlagens område. I regeringens proposition föreslås ett tydliggörande i tryckfrihetsförordningens delegationsbestämmelse med innebörden att det i fråga om yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet finns utrymme för att i vanlig lag reglera skyldigheten att lämna information till den som avses med upplysningen och krav på berättigat behov hos den som beställer kreditupplysningen. Regeringen föreslår en ändring som innebär att kravet på berättigat behov och skyldighet att lämna upplysning till den som avses med uppgiften uttryckligen ska framgå av lagtexten. De föreslagna ändringarna innebär enligt regeringen att bestämmelsen blir tydligare. Som skäl för förslaget anför regeringen följande. I kreditupplysningslagen (1973:1173) finns undantag från kraven på legitimt behov, kreditupplysningskopia och rättelse. gällde dessa undantag för alla offentliggöranden av kreditupplysningar som omfattades av TF eller YGL. När allt fler kreditupplysningar började lämnas via databaser i stället för i tryckta skrifter uppkom problem som bestod i att skyddet för enskildas integritet inte var tillräckligt gott. Därför ändrades kreditupplysningslagen på så sätt att det i lagen uppställs krav på legitimt behov, kreditupplysningskopia och rättelse även när det gäller tillhandahållanden av kreditupplysningar ur sådana databaser som omfattas av 1 kap. 9 § första stycket 1 och 2 YGL (prop. 2009/10:151). En förutsättning för denna ändring var att regleringen rymdes inom det område som får regleras i lag enligt delegationsbestämmelserna i 1 kap. 12 § första stycket YGL jämfört med 1 kap. 9 § 4 TF. I det ärendet invände en del remissinstanser att de föreslagna ändringarna i fråga om krav på legitimt behov och kreditupplysningskopia inte omfattades av delegationsbestämmelsen i TF och inte kunde genomföras utan grundlagsändring. Sammanfattningsvis gjorde regeringen dock bedömningen att de föreslagna ändringarna i kreditupplysningslagen kunde genomföras utan ändring av grundlagarna. yttrade sig till finansutskottet och bedömde att det inte fanns några grundlagsmässiga hinder mot förslagen (2009/10:KU8y). hade, efter att ha tagit del av yttrande, inget att invända mot regeringens förslag. tillstyrkte regeringens förslag. antog regeringens förslag till ändringar i kreditupplysningslagen (bet. 2009/10:FiU32, rskr. 2009/10:356). Lagändringarna trädde i kraft . Förvaltningsrätten i fann i en dom från (mål nr 14578-11) efter lagprövning enligt 11 kap. 14 § regeringsformen att det saknas stöd för ett generellt krav på kreditupplysningskopia för en sådan kreditupplysningsverksamhet som är grundlagsskyddad med stöd av databasregeln 1 kap. 9 § YGL. Förvaltningsrätten ansåg att det inte finns något stöd i delegationsbestämmelsens ordalydelse som möjliggör en begränsning av grundlagsskyddet i form av krav på kreditupplysningskopia. Beslutet överklagades till kammarrätten som meddelade dom (mål nr 8237-12). Kammarrätten fann till skillnad från Förvaltningsrätten i att kravet på att sända en kreditupplysningskopia inte strider mot delegationsbestämmelsen och därmed är grundlagsenlig. Beslutet har överklagats till (mål nr 1394-14). Utskottet anser att det finns skäl att förtydliga tryckfrihetsförordningens delegationsbestämmelse på det sätt som regeringen föreslår. Ändring i tryckfrihetsförordningen till följd av ny polisorganisation Utskottet delar regeringens bedömning om förslag till ändring i tryckfrihetsförordningen till följd av den nya polisorganisationen. Polisväsendet står inför omfattande organisatoriska förändringar . och de 21 polismyndigheterna ska ombildas till en ny myndighet (prop. 2012/13:1 utg.omr. 4 s. 47 f., bet. 2012/13:JuU1, rskr. 2012/13:124). Vidare ska Säkerhetspolisen ombildas till en fristående myndighet inom polisen (prop. 2013/14:1, utg.omr. 4 s. 53 f., bet. 2013/14:JuU1, rskr. 2013/14:97). I 10 kap. 7 § TF anges att det är polismyndigheten som ska verkställa förordnande om beslag enligt tryckfrihetsförordningen. Detta behöver ändras när polisorganisationen ombildas . Regeringen anser att myndigheter av både principiella och praktiska skäl inte bör pekas ut i grundlag. Därför bör en lösning väljas som inte binder uppgiften till namngivna myndigheter. Det råder enighet om att den övergripande beteckningen polisen både och i den framtida organisationen omfattar såväl som Säkerhetspolisen. Regeringen konstaterar att avsikten är att beteckningen polismyndighet ska utmönstras ur författningstext i samband med omorganisationen av polisen och därmed inte längre ha något sakligt innehåll. Däremot är beteckningen polisen tänkt att finnas kvar i vissa centrala författningar, bl.a. i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och polisdatalagen (2010:361) även efter omorganisationen. Mot den nu angivna bakgrunden bör ordet polismyndighet i 10 kap. 7 § TF ersättas med ordet polisen. Utskottet delar regeringens bedömning om förslag till ändring i tryckfrihetsförordningen till följd av den nya polisorganisationen. Utskottet anser att regeringens förslag till ändring av åtalsprövningsregeln vid ärekränkningsbrott är väl avvägt. Enligt 20 kap. 6 § (RB) ska åklagare väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal om inte något annat är föreskrivet. Av 20 kap. 8 § första stycket RB framgår att målsäganden i vissa fall får väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal. En förutsättning är att målsäganden har angett brottet till åtal och att åklagaren har beslutat att åtal inte ska äga rum. Målsäganden har alltså en sekundär åtalsrätt i fråga om brott som hör under allmänt åtal. När det gäller åtal för förtal, grovt förtal och förolämpning finns särskilda bestämmelser i 5 kap. 5 § första stycket . Enligt denna bestämmelse får dessa brott inte åtalas av någon annan än målsäganden. Om det rör sig om förtal, grovt förtal eller vissa typer av förolämpning – som t.ex. förolämpning mot någon med anspelning på hans eller hennes ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse – och brottet riktar sig mot någon som är , eller om i annat fall målsäganden anger brottet till åtal, får dock åklagaren väcka åtal om det av särskilda skäl anses påkallat från allmän synpunkt. Bestämmelsen gäller också när dessa brott begås i medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. TF innehåller en uppräkning av de gärningar som utgör tryckfrihetsbrott när de begås genom tryckt skrift och är straffbara enligt lag (7 kap. 4–5 §§ TF). Det gäller bl.a. ärekränkningsbrotten, dvs. förtal och förolämpning. Genom en hänvisning i 5 kap. 1 § YGL ska tryckfrihetsbrotten anses som yttrandefrihetsbrott om de begås i en framställning som omfattas av YGL och är straffbara enligt lag. Justitiekanslern är ensam åklagare på dessa områden (9 kap. 2 § TF och 7 kap. 1 § YGL). JK har således att tillämpa åtalsprövningsregeln som JK har att tillämpa den s.k. instruktionen i 1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL. Instruktionen innebär att JK särskilt ska iaktta yttrandefrihetsintresset, bl.a. vid väckande av åtal, vilket har en återhållande verkan vid bedömningen av om åtal ska väckas. Om ett ärekränkningsbrott riktar sig mot någon som är eller om målsäganden i ett annat fall anger brottet till åtal, ska åklagaren enligt förslaget få väcka åtal om detta är påkallat från allmän synpunkt och övriga förutsättningar för åtal är uppfyllda. Regeringens förslag innebär att kravet på särskilda skäl för att väcka åtal i dessa fall tas bort. Som skäl för förslaget anför regeringen att framför allt internet möjliggjort en mycket stor och snabb spridning av information. Informationen är lätt sökbar och blir ofta kvar på internet .