bet · H101JuU11 · 2014-03-19 00:00:00 — 2013/14:JuU11 Redovisning av användningen av vissa hemliga tvångsmedel Redovisning av användningen av vissa hemliga tvångsmedel I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2013/14:60 Redovisning av användningen av vissa hemliga tvångsmedel . Utskottet behandlar också en motion som har väckts med anledning av skrivelsen. Utskottet föreslår att skrivelsen läggs till handlingarna och avstyrker motionen. I betänkandet finns tre reservationer (MP, V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut lägger skrivelse 2013/14:60 till handlingarna. Den samlade effekten av användningen av hemliga tvångsmedel 2013/14:Ju6 av och (MP, V) yrkande 1. Reservation 1 (MP, V) 2013/14:Ju6 av och (MP, V) yrkande 2. Reservation 2 (MP, V) Digitalt system för ärenden om hemliga tvångsmedel 2013/14:Ju6 av och (MP, V) yrkande 3. Reservation 3 (MP, V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (C), (M), (M), (S), (S), (M), (S), (S), Arhe Hamednaca (S), (KD), (SD), (V), (M), (M), (MP) och (FP). I enlighet med önskemål redovisar regeringen hur reglerna om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (tidigare hemlig teleavlyssning) i har tillämpats (bet. 1981/82:JuU54, rskr. 1981/82:298). I samband med att reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning ändrades angavs i lagstiftningsärendet att regeringens redovisning till av tillämpningen av bestämmelserna borde bibehållas och att en motsvarande redovisning av hemlig teleövervakning (numera hemlig övervakning av elektronisk kommunikation) borde lämnas (prop. 1988/89:124 s. 55). Likaså angavs i det lagstiftningsärende som låg till grund för lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning – som gällde till utgången av 2008 – att en redovisning av tillämpningen av bestämmelserna i den lagen borde lämnas till (prop. 1995/96:85 s. 37). När reglerna i lagen om hemlig kameraövervakning fr.o.m. permanentades och med oförändrat innehåll fördes över till 27 kap. , utgick vid sin behandling av lagförslagen från att regeringen även i fortsättningen till skulle redovisa de brottsbekämpande myndigheternas användning av reglerna om hemlig kameraövervakning (bet. 2008/09:JuU3 s. 14). I det lagstiftningsärende som låg till grund för lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet uttalade regeringen att den årliga skrivelsen till även borde innehålla en redovisning av inhämtningen av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet, men att Säkerhetspolisens uppgifter inte borde redovisas (prop. 2011/12:55 s. 112–113). Under riksdagsbehandlingen såg utskottet positivt på detta (bet. 2011/12:JuU8 s. 33). Ärendet och dess beredning Regeringen lämnar i skrivelsen en redogörelse för användningen av hemliga tvångsmedel . Redogörelsen bygger på uppgifter som har lämnats till regeringen av i samverkan med , och (Ju2013/4110/Å). Med anledning av skrivelsen har en motion väckts. Förslagen i motionen finns i bilagan. I skrivelsen redogörs för tillämpningen av bestämmelserna i om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning vid förundersökningar i brottmål. Skrivelsen innehåller även en redogörelse för inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Skrivelsen omfattar inte användningen av dessa tvångsmedel i Säkerhetspolisens verksamhet. Redovisning av användningen av vissa hemliga tvångsmedel Utskottets förslag i korthet lägger skrivelsen till handlingarna. avslår motionsyrkanden om en utvärdering av användningen av hemliga tvångsmedel, om skrivelsens omfattning och om ett digitalt system för registrering av hemliga tvångsmedel. Jämför reservationerna 1 (MP, V), 2 (MP, V) och 3 (MP, V). Antalet redovisade tillstånd till hemliga tvångsmedel, antalet personer som har varit föremål för något tvångsmedel och antalet förundersökningar med hemliga tvångsmedel har ökat . lämnades 7 643 tillstånd till hemliga tvångsmedel. Antalet tillstånd uppgick till 5 524. Tillstånden omfattade 2 254 brottsmisstänkta personer. Motsvarande siffra var 2 040 personer. Hemliga tvångsmedel användes i 912 förundersökningar. var motsvarande siffra 782. Av de förundersökningar i vilka hemliga tvångsmedel användes avsåg 460 två eller flera misstänkta. Motsvarande siffra var 387. trädde vissa nya regler om övervakning av elektronisk kommunikation i kraft. De brottsbekämpande myndigheterna har t.ex. fått möjlighet till övervakning av elektronisk kommunikation utan att det finns någon som är skäligen misstänkt. Det har vidare blivit möjligt att hämta in uppgifter om vilka mobiltelefoner som fanns i ett visst område (s.k. basstationstömning). Vidare har polismyndigheterna och möjlighet att hämta in uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden i underrättelseverksamhet, se lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. De nya reglerna om övervakning av elektronisk kommunikation medför att det nu är svårt att redovisa nyttan med övervakningen i förhållande till en specifik person. Regeringen har därför ändrat myndigheternas uppdrag när det gäller redovisningen av hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Myndigheterna ska även i fortsättningen redovisa nyttan med övervakningen. ska dock den nytta som myndigheterna har haft vid användningen av tvångsmedlet redovisas genom anonymiserade exempel. De angivna lagändringarna innebär också bl.a. att det som myndigheterna tidigare kunde hämta in utan att ansöka hos domstol numera kräver ett domstolsbeslut. Regeringen framhåller att detta naturligtvis medför att antalet tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ökar. Detta måste beaktas vid en jämförelse mellan åren. Liksom redovisar regeringen inga stapeldiagram över hur antalet tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning har utvecklats över åren. Detta beror på att myndigheterna i sin redovisning definierar begreppet tillstånd på ett annat sätt än tidigare, vilket innebär att det i årets skrivelse endast finns ett relevant år att jämföra med.1[ kunde ett tillstånd avse flera teleadresser. registreras varje teleadress som ett tillstånd (skr. 2012/13:47 s. 10).] Av samma skäl har regeringen inte heller redovisat några stapeldiagram om den genomsnittliga avlyssnings- och övervakningstiden per tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. För en redovisning av hur antalet tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning och den genomsnittliga avlyssnings- och övervakningstiden har utvecklats –2010 hänvisar regeringen till skrivelse 2011/12:39 s. 10–14. Regeringens bedömning är att myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel har varit ett ändamålsenligt och nödvändigt instrument i brottsbekämpningen. Av myndigheternas redovisning framgår enligt regeringen att de hemliga tvångsmedlen fyller en mycket viktig funktion för det brottsutredande arbetet. Den visar också att de hemliga tvångsmedlen har inneburit en reell nytta. Regeringen noterar att det i brottsutredningar ofta förekommer att flera telefonnummer avlyssnas eller övervakas med stöd av flera tillstånd som gäller en och samma person. Det förekommer att ett tillstånd i princip enbart leder fram till att ett nytt telefonnummer eller en ny annan teleadress behöver avlyssnas eller övervakas. Även på andra sätt samverkar resultaten av olika tillstånd och olika hemliga tvångsmedel med varandra, och det kan därför vara svårt att avgöra vilket tillstånd som har gett den slutliga nyttan. Mot denna bakgrund anser regeringen att det varken är ändamålsenligt eller lämpligt att med så stor exakthet som möjligt slå fast vilka resultat som ska nås vid användningen av hemliga tvångsmedel i enskilda brottsutredningar eller att i förväg bestämma att en viss procentandel av samtliga fall där hemliga tvångsmedel används ska leda till vissa förväntade resultat. På samma sätt som i redovisningen har myndigheterna redovisat några av de olika åtgärder som följt av tvångsmedelsanvändningen för att så objektivt som möjligt kunna bedöma nyttan av olika tvångsåtgärder. Myndigheterna har bl.a. redovisat om de uppgifter som har hämtats in har lett till frihetsberövande av den avlyssnade, till ett annat tvångsmedel, till att någon annan har frihetsberövats i ärendet eller till att den misstänkte har avförts från förundersökningen. Av redovisningen framgår att användningen av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation har varit till nytta när det gäller av de misstänkta. Motsvarande siffra för hemlig kameraövervakning var . uppgick den redovisade nyttan av den samlade tvångsmedelsanvändningen till (siffran avser alltså en sammantagen uppgift om nyttan av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning). Fördelningen av de olika formerna av nytta visar att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning främst har haft betydelse genom att uppgifterna har använts som spaningshjälpmedel, att uppgifterna utgjort underlag för förhör under förundersökningen eller att uppgifterna har lett till att den misstänkte har kunnat frihetsberövas. Bland de lägst frekventa av alla redovisade nyttor är att uppgifterna har lett till att en misstänkt har avförts från utredningen. Trots detta är det ändå 67 personer som har kunnat avföras från utredningar på grund av uppgifter som har framkommit vid hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning. I förra årets skrivelse beskrev regeringen de driftsproblem som uppstått i det digitala ärendehanteringssystemet för hemliga tvångsmedel, vilket har lett till att systemet inte längre används (skr. 2012/13:47 s. 9–10). Något nytt digitalt system har ännu inte kunnat driftsättas. Regeringen anför att det är oklart när så kan ske, men bedömningen är fortfarande att ett digitalt system på området kan bidra till en högre effektivitet och kvalitet i myndigheternas redovisning av sin användning av hemliga tvångsmedel. På regeringens uppdrag har de brottsbekämpande myndigheterna, tillsammans med , lämnat förslag på hur redovisningen av hemliga tvångsmedel kan utformas på ett mer ändamålsenligt sätt. De har också lämnat förslag på hur motsvarande redovisning av användningen av hemlig rumsavlyssning och hemliga tvångsmedel för preventiva ändamål skulle kunna utformas. Myndigheternas förslag lämnades , och förslaget bereds inom . Regeringens tydliga ambition är att se till att skrivelsen till håller hög kvalitet. Det är då av stor vikt att säkerställa att myndigheternas redovisning kan tjäna som underlag för detta och att den kan tas fram på ett strukturerat och effektivt sätt. I flerpartimotion 2013/14:Ju6 av och (MP, V) yrkande 1 anförs att effekten av samtliga hemliga tvångsmedel bör utvärderas. I det sammanhanget bör det undersökas om de hemliga tvångsmedlen har varit effektiva i förhållande till uppsatta mål och syften samt i förhållande till det integritetsintrång som tvångsmedelsanvändningen inneburit. I yrkande 2 begär motionärerna att regeringens skrivelse även ska innehålla en redovisning av Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel och åtgärder för att förhindra vissa allvarliga brott samt myndigheternas användning av hemlig rumsavlyssning. I yrkande 3 föreslås ett tillkännagivande om att regeringen bör ta fram ett enhetligt, sammanhållet och säkert digitalt system för registrering och uppföljning av användningen av hemliga tvångsmedel. Lagen om hemlig rumsavlyssning, preventivlag och utredningslag Hemlig rumsavlyssning regleras i lagen (2007:978) om hemlig rumsavlyssning som trädde i kraft (prop. 2005/06:178, prop. 2006/07:133, bet. 2007/08:JuU3, rskr. 2007/08:11). Vid samma tillfälle infördes dels lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlag), dels lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott (utredningslag). Alla dessa lagar har en begränsad giltighetstid och gäller till utgången av 2014. preventivlag regleras möjligheten att använda hemliga tvångsmedel utan att det pågår en förundersökning. utredningslag gäller vid förundersökningar av vissa allmänfarliga brott, brott mot rikets säkerhet och terroristbrott. Brotten är sådana som utreds av Säkerhetspolisen. Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel lämnade betänkandet Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (SOU 2012:44). Utredningen föreslår att bestämmelserna i de tre tidsbegränsade lagarna om hemliga tvångsmedel ska permanentas (med vissa ändringar). Betänkandet har remissbehandlats och bereds inom . Utskottet har vid upprepade tillfällen, bl.a. i samband med behandlingen av regeringens årliga skrivelse, uttryckt förståelse för önskemål om att även användningen av hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsåtgärder redovisas för . Ett sådant uttalande gjorde utskottet senast (bet. 2012/13:JuU16). Vid det tillfället noterade utskottet med tillfredsställelse att regeringen hade gett berörda myndigheter i uppdrag att lämna förslag på hur en sådan redovisning skulle kunna utformas. Utskottet ville inte föregripa myndigheternas redovisning av uppdraget och avstyrkte det aktuella yrkandet. Som nämnts ovan lämnade myndigheterna ett förslag på hur redovisningen av hemliga tvångsmedel kan ske på ett mer ändamålsenligt sätt. I samma betänkande behandlade och avstyrkte utskottet också ett motionsyrkande om att utvärdera effekten av samtliga hemliga tvångsmedel. I den delen konstaterade utskottet att Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel haft som sitt huvudsakliga uppdrag att utvärdera hur de tre tidsbegränsade tvångsmedelslagarna har tillämpats. Regeringens beredning av utredningens förslag borde enligt utskottet inte föregripas. , i samband med beredningen av regeringens förslag att förlänga de tidsbegränsade tvångsmedelslagarnas giltighetstid, behandlade och avstyrkte utskottet på nytt ett motionsyrkande om en utökad redovisning av tvångsmedelsanvändningen (bet. 2013/14:JuU7). Utskottet konstaterade då att myndigheterna hade lämnat sina förslag till förbättringar av den årliga redovisningen och att beredningen av förslagen pågick inom . Enligt utskottet borde inte föregripa detta arbete. Av årets skrivelse framgår bl.a. att myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel sammantaget ökade . Det måste dock understrykas att ökningen av antalet tillstånd delvis förklaras av att det krävs ett tillstånd av domstol för att hämta in vissa uppgifter som inte krävde något domstolsbeslut. Detta måste beaktas när man jämför antalet tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation med antalet tillstånd . Vid avvägningen mellan enskildas rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv och samhällets intresse av en effektiv brottsbekämpning är det betydelsefullt att med tillräckligt god precision kunna bedöma vilka resultat användningen av hemliga tvångsmedel har lett till i berörda brottsutredningar. Det är självfallet positivt att t.ex. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation har varit till nytta i så stor andel som av fallen. delar utskottet regeringens uppfattning att det varken är ändamålsenligt eller lämpligt att bestämma i förväg t.ex. att en viss procentandel av samtliga fall där hemliga tvångsmedel används ska leda till vissa förväntade resultat. Som regeringen framhåller är det numera svårt att redovisa nyttan med hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i förhållande till någon person, och nyttan redovisas därför i stället genom anonymiserade exempel. Detsamma gäller i fråga om de uppgifter som myndigheterna med stöd av den nya lagstiftningen hämtar in i underrättelseverksamheten. Utskottet har ingenting att anmärka mot detta, utan anser att redovisningen i denna del är tillräcklig. Utskottet har inte heller några invändningar i övrigt om årets redovisning, utan föreslår att lägger skrivelsen till handlingarna. Som utskottet har konstaterat hade Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel som sitt huvudsakliga uppdrag att utvärdera hur lagen om hemlig rumsavlyssning, preventivlag och utredningslag har tillämpats. Utredningens förslag bereds inom . Utskottet anser fortfarande att inte bör föregripa denna beredning, och utskottet är alltså inte berett att ta något initiativ med anledning av motion 2013/14:Ju6 (MP, V) yrkande 1. Motionsyrkandet avstyrks därför. bereder man nu myndigheternas förslag om redovisningen av användningen av hemliga tvångsmedel. Utskottet noterar särskilt att myndigheterna har lämnat förslag om hur en redovisning av myndigheternas hemliga rumsavlyssning och användning av hemliga tvångsmedel för preventiva ändamål skulle kunna utformas. Utskottet ser positivt på regeringens arbete för att förbättra underlaget för skrivelsen och det är utskottets förhoppning att arbetet kommer att resultera i ett ännu bättre underlag för kommande årliga granskningar av myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel. Utskottet finner inte skäl för att göra något tillkännagivande med anledning av förslaget i motion 2013/14:Ju6 (MP, V) yrkande 2. Motionsyrkandet bör därmed avslås. Som framgår ovan gör regeringen fortfarande bedömningen att ett digitalt system på området kan bidra till högre effektivitet och kvalitet i myndigheternas redovisning av sin användning av hemliga tvångsmedel. Utskottet utgår därför från att regeringen verkar för att ett nytt digitalt system ska kunna driftsättas . Utskottet är inte berett att föreslå någon åtgärd från sida med anledning av önskemålet i motion 2013/14:Ju6 (MP, V) yrkande 3. Motionsyrkandet bör därför avslås. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Den samlade effekten av användningen av hemliga tvångsmedel, punkt 2 (MP, V) av (V) och (MP). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. 2013/14:Ju6 av och (MP, V) yrkande 1. De brottsbekämpande myndigheterna har haft så stora möjligheter att övervaka människor i hemlighet som . Trots det ökar inte andelen personuppklarade brott. Vi anser att den samlade effekten av samtliga hemliga tvångsmedel, dvs. inte bara de som omfattas av regeringens skrivelse, bör följas upp och utvärderas. Det måste undersökas om de hemliga tvångsmedlen har varit effektiva i förhållande till deras mål och syfte samt i förhållande till det integritetsintrång som tvångsmedlen har inneburit. Utvärderingen bör också innehålla en analys av om människor har fått en tryggare tillvaro i . Skrivelsens omfattning, punkt 3 (MP, V) av (V) och (MP). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. 2013/14:Ju6 av och (MP, V) yrkande 2. Som vi tidigare framfört saknar regeringens skrivelse en redovisning av väsentliga delar av den mest integritetskränkande hemliga övervakningen. Varken den hemliga rumsavlyssningen eller Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel omfattas av skrivelsen. Vidare saknas en redovisning av de preventiva tvångsåtgärderna för att förhindra vissa allvarliga brott. Vi välkomnar det arbete som regeringen har initierat för att låta skrivelsen omfatta den hemliga rumsavlyssningen och myndigheternas användning av preventiva tvångsmedel. Vi vidhåller emellertid kravet på att även Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel ska redovisas. Digitalt system för ärenden om hemliga tvångsmedel, punkt 4 (MP, V) av (V) och (MP). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. 2013/14:Ju6 av och (MP, V) yrkande 3. använde tidigare ett digitalt system för att registrera tillstånd till och användning av hemliga tvångsmedel. Systemet har kostat staten stora summor, men det används inte längre. I stället har myndigheten återgått till en hantering av det hemliga tvångsmedelsdiariet. Vid sidan av finns det dessutom flera andra myndigheter som hanterar hemliga tvångsmedel och som därför också behöver ha hemliga diarier. Mot den angivna bakgrunden menar vi att regeringen bör ta fram ett enhetligt, sammanhållet och säkert digitalt system för registrering och uppföljning av användningen av hemliga tvångsmedel hos alla berörda myndigheter. Ett sådant system bör rimligen underlätta både tillsynsarbetet och myndigheternas arbete inför redovisningen till regeringen. Systemet skulle kunna tas fram inom ramen för det arbete med att utveckla rättsväsendets informationsförsörjning som leds av . Förteckning över behandlade förslag Regeringens skrivelse 2013/14:60 Redovisning av användningen av vissa hemliga tvångsmedel . 2013/14:Ju6 av och (MP, V): tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om avsaknad av kunskaper om effekter av övervakning i skrivelsen. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att omfattningen av skrivelsen bör utökas. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om ett digitalt system för ärenden om användning av hemliga tvångsmedel.