bet · H101MJU25 · 2014-06-11 00:00:00 — Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2013/14:MJU25 Lag om handel med timmer och trävaror I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2013/14:183 och två följdmotioner med sammanlagt tre yrkanden. I propositionen föreslår regeringen en särskild lag med kompletterande bestämmelser till och rådets förordning (EU) nr 995/2010 om fastställande av skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på marknaden (timmerförordningen). Lagförslagen föreslås träda i kraft . Utskottet ställer sig bakom de bedömningar som regeringen gör i propositionen och föreslår att antar regeringens lagförslag med viss teknisk justering. Utskottet föreslår att samtliga motionsyrkanden avslås. I betänkandet finns tre reservationer (MP, V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut ............................................................... Redogörelse för ärendet .................................................................................. Ärendet och dess beredning.......................................................................... Propositionens huvudsakliga innehåll .......................................................... Lagförslagen i övrigt .................................................................................. Bestämmelsernas placering, punkt 1 (V)............................................. Sanktioner, punkt 2 (MP) .................................................................... Sanktioner, punkt 2 (V) ....................................................................... Förteckning över behandlade förslag ............................................................ Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2013/14:MJ14 av m.fl. (V) yrkande 1. Reservation 1 (V) antar 9 § regeringens förslag till lag om handel med timmer och trävaror. Därmed bifaller proposition 2013/14:183 punkt 1 i denna del och avslår motionerna 2013/14:MJ14 av m.fl. (V) yrkande 2 och 2013/14:MJ15 av och (båda MP). Reservation 2 (MP) Reservation 3 (V) antar regeringens förslag till a.lag om handel med timmer och trävaror i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit under punkten 2 med den ändringen att rubriken närmast före 8 § ska bytas ut mot Hjälp av polismyndigheten, b.lag om ändring i tullagen (2000:1281). Därmed bifaller proposition 2013/14:183 punkt 2 och bifaller delvis proposition 2013/14:183 punkt 1 i denna del. 4.Ändring i lagen (2014:000) om handel med timmer och trävaror antar utskottets förslag i bilaga 3 till lag om ändring i lagen (2014:000) om handel med timmer och trävaror. UTSKOTTETS FÖRSLAG TILL RIKSDAGSBESLUT På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (S), (C), (S), (M), (MP), (KD), (SD), (V) och (FP). I artikel 4.1 i timmerförordningen anges att det ska vara förbjudet att släppa ut timmer från olaglig avverkning eller trävaror som härrör från sådant timmer på marknaden. Vad som avses med utsläppande på marknaden är definierat i artikel 2 i timmerförordningen. Med utsläppande på marknaden avses således leverans , oberoende av leveranssätt och försäljningsteknik, av timmer och trävaror på EU:s inre marknad för distribution eller användning i samband med kommersiell verksamhet, mot betalning eller gratis. Det inbegriper också leverans genom distanskommunikation enligt definitionen i och rådets direktiv /7/EG av om konsumentskydd vid distansavtal. I artikel 4.2 ställs vidare krav på att verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på marknaden ska visa tillbörlig aktsamhet, och i detta syfte tillämpa ett system för tillbörlig aktsamhet utformat på det sätt som anges i artikel 6. Systemet ska omfatta åtgärder och förfaranden som ger tillgång till uppgifter och information om verksamhetsutövarens leveranser av timmer och trävaror. Bland annat ska handlingar eller andra uppgifter finnas som anger att timret och trävarorna stämmer överens med den tillämpliga lagstiftningen i avverkningslandet. En förordning är i enlighet med artikel 288 i fördraget om EU:s funktionssätt till alla delar bindande och direkt tillämplig i medlemsstaterna. Artiklarna 2, 4 och 6 är alltså direkt gällande rätt i . Timmerförordningen förutsätter dock kompletterande bestämmelser på nationell nivå i vissa avseenden. Det gäller bl.a. i fråga om behörig myndighets kontroll av olika aktörer och om sanktioner för överträdelser av timmerförordningens regler. Bestämmelser om kontroll som kan vara ingripande för den enskilde och bestämmelser om sanktioner kräver reglering i lag. Ärendet och dess beredning I propositionen föreslår regeringen en särskild lag med kompletterande bestämmelser till och rådets förordning (EU) nr 995/2010 om fastställande av skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på marknaden (timmerförordningen). Utskottet har justerat regeringens lagförslag med hänsyn till att den nya polisorganisationen träder i kraft först . Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Utskottets lagförslag finns i bilaga 3. I propositionen föreslår regeringen en särskild lag med kompletterande bestämmelser till och rådets förordning (EU) nr 995/2010 om fastställande av skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på marknaden (timmerförordningen). Lagen innehåller bestämmelser om den behöriga myndighetens kontroll av att timmerförordningen följs. Den behöriga myndigheten har rätt att på begäran få upplysningar och ta del av handlingar och få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som har anknytning till verksamhet som innebär att släppa ut timmer och trävaror på marknaden. Vidare får den behöriga myndigheten meddela förelägganden och förbud samt besluta om att ta om hand timmer eller trävaror som uppenbart härrör från olaglig avverkning. Enligt den föreslagna lagen straffsanktioneras överträdelser av förbudet enligt timmerförordningen att släppa ut timmer eller trävaror som härrör från olaglig avverkning på marknaden. Straffskalan ska vara böter eller fängelse . Om gärningarna är att anse som ringa ska det dock inte dömas till ansvar. De föreslagna lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet avstyrker ett motionsyrkande (V) om att de bestämmelser som ska komplettera timmerförordningen och de förordningar som meddelas med stöd av denna bör införlivas i . Jämför reservation 1 (V). Regeringen föreslår att en ny lag införs med bestämmelser som ska komplettera timmerförordningen och tillämpningsförordningar till den förordningen. Enligt regeringen är de centrala bestämmelserna i timmerförordningen dels att det enligt artikel 4.1 är förbjudet för verksamhetsutövare att släppa ut timmer från olaglig avverkning eller trävaror som härrör från sådant timmer på marknaden, dels en skyldighet enligt artikel 4.2 och artikel 6 för verksamhetsutövare att tillämpa ett system med förfaranden och åtgärder för att säkerställa att endast timmer och trävaror som härrör från lagliga avverkningar släpps ut på marknaden (visa tillbörlig aktsamhet). Bestämmelserna i timmerförordningen avser att hindra att timmer och trävaror som härrör från olaglig avverkning får avsättning på marknaden. Syftet är att motverka att skog avverkas i strid med gällande regler i avverkningslandet och att verka för ett hållbart skogsbruk genom en god och kontrollerad förvaltning av resursen skog. Enligt artikel 19 i timmerförordningen ska medlemsstaterna fastställa regler om de sanktioner som ska tillämpas vid överträdelser av bestämmelserna i förordningen och vidta alla åtgärder som krävs för att se till att de genomförs. Dessa sanktioner ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen ska föreskrifter meddelas genom lag om de avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. De bestämmelser som ska komplettera timmerförordningen bör i huvudsak införas i lag. Några remissinstanser har framfört att de aktuella reglerna skulle kunna föras in i i stället för i en ny lag. Så som framförts av dessa remissinstanser kan överträdelser av bestämmelser i i samband med avverkning medföra att avverkningen är att anse som olaglig i timmerförordningens mening. Det gäller t.ex. bestämmelser om områdesskydd. Det finns emellertid ett flertal bestämmelser i annan nationell lagstiftning som, om de överträds i samband med avverkning av skog, kan leda till att avverkningen är att anse som olaglig enligt timmerförordningen. Det gäller t.ex. bestämmelser i skogsvårdslagen (1979:429) om krav på tillstånd av myndighet eller underrättelse till myndig- het (14 och 15 §§). Ett annat exempel är kravet på tillstånd för åtgärder vid avverkning som kan påverka fornminnen enligt 2 kap. 12 § kulturmiljölagen (1988:950). Även i finns bestämmelser som kan medföra att av- verkningen är att anse som olaglig enligt timmerförordningen. empelvis bestämmelser om stöld i 8 kap. 1 § . melser i detta sammanhang finns således, förutom i , på flera olika håll i den nationella lagstiftningen. Gränsdragningsfrågor och frågor om brottskonkurrens kan till stor del lösas genom att bestämmelser görs uttryckli- gen subsidiära till annan lagstiftning. Härtill kommer att, i det fall avverk- ningen skett i ett annat land än , bedömningen av om timret är olagligt avverkat ska ske utifrån det landets bestämmelser (artikel i timmerförord- Sammantaget bedömer regeringen att de bestämmelser som ska kom- plettera timmerförordningen inte bör infogas i annan befintlig lagstiftning, utan lämpligen bör införas i en ny lag. Enligt kommittémotion 2013/14:MJ14 av m.fl. (V) yrkande 1 syftar timmerförordningen bl.a. till att fastställa skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på inre marknaden samt skyldigheter för handlare. Enligt förordningen är det förbjudet att släppa ut timmer från olaglig avverkning eller trävaror som härrör från sådant timmer på unionsmarknaden. Förbudet gäller oavsett om den olagliga avverkningen skett inom EU eller i tredjeland. Regeringen föreslår att det ska införas en ny nationell lag för att komplettera timmerförordningen och förordningar som meddelats med stöd av den förordningen. I likhet med , , och Världsnaturfonden anser att mål och tillämpningsområde redan har en naturlig anknytning till syftet med lagstiftningen. En del av de lagöverträdelser som kan bli aktuella regleras dessutom i . Brott mot hanteras alltid av särskilt utbildade utredare inom polisen. Dessutom blir miljöåklagare förundersökningsledare, vilket garanterar en hög saklig kompetens. Därför ser inga skäl för att införa en ny lagstiftning. Bestämmelser som ska komplettera timmerförordningen och förordningar som meddelats med stöd av denna bör införlivas i . Som redovisas i propositionen finns det bestämmelser på flera olika håll i den nationella lagstiftningen som, om de överträds i samband med avverkning, kan medföra att avverkningen är att anse som olaglig i timmerförordningens mening. Det gäller t.ex., förutom , bestämmelser i skogsvårdslagen (1979:429), kulturmiljölagen (1988:950) och . Till detta kommer att, i det fall avverkningen skett i ett annat land än , bedömningen av om timret är olagligt avverkat ska ske utifrån det landets bestämmelser (artikel i timmerförordningen). I likhet med regeringen anser utskottet att EU-rät- ten bör genomföras i den nationella lagstiftningen på ett sätt som systematiskt sett är mest lämpligt. Hur enskilda myndigheter valt att för tillfället organisera sin verksamhet bör inte vara avgörande för hur genomförandet bör ske. Den sammantagna bedömningen bör därför, som regeringen anför, vara att de bestämmelser som ska komplettera timmerförordningen inte infogas i annan befintlig lagstiftning, utan lämpligen införs i en ny lag. Därmed avstyrks kommittémotion 2013/14:MJ14 (V) yrkande 1. Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till 9 § lag om handel med timmer och trävaror och avslår två motionsyrkanden (MP, V) om skärpta sanktioner för brott mot timmerförordningen. Vidare avslås ett motionsyrkande (MP) om införande av sanktioner för brott mot timmerförordningens krav på ett system för s.k. tillbörlig aktsamhet. Jämför reservationerna 2 (MP) och 3 (V). Regeringen föreslår att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot förbudet enligt timmerförordningen att släppa ut timmer från olaglig avverkning eller trävaror som härrör från sådant timmer på marknaden döms till böter eller fängelse , om avverkningen skett i strid med bestämmelser i avverkningslandet i fråga om 2.anmälan eller underrättelse till myndighet eller föreskriven tidsfrist efter sådan anmälan eller underrättelse 3.villkor i ett tillstånd eller i ett beslut om godkännande 4.områdesskydd till skydd för särskilda miljöer eller arter 5.tillstånd eller förbud när det gäller export. För brott som är ringa ska det inte dömas till ansvar. Om gärningen är belagd med samma eller strängare straff enligt eller bestämmelser om artskyddsbrott, ska den inte medföra ansvar enligt den ovan redovisade bestämmelsen. Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts ska det inte dömas till ansvar enligt den föreslagna lagen för en gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet. Enligt kommittémotion 2013/14:MJ14 av m.fl. (V) yrkande 2 anser , i likhet med ett flertal myndigheter och organisationer, att de sanktioner som föreslås varken är tillräckliga eller proportionella. Som , , , och Världsnaturfonden anfört bör straffskalan vara densamma som för artskyddsbrott enligt 29 kap. 2 b § . Timmerförordningen kompletterar annan EU-rättslig miljölagstiftning, framför allt förordningen om skyddet av vilda djur- och växtarter (den s.k. Citesförordningen). Därför bör sanktioner mot överträdelser av bestämmelser i timmerförordningen ligga i nivå med motsvarande sanktioner mot överträdelser av förordningen om artskyddsbrott i . framhåller i sitt remissvar att båda förordningarna syftar till att reglera EU:s inre marknad (som är en av världens största när det gäller timmer och produkter av trä) genom att säkerställa att virke och produkter av virke är av legalt ursprung samt att handeln med virke och produkter av virke från hotade trädslag är hållbar och inte påverkar de vilda populationerna negativt. Vi delar bedömning att det inte är tillräckligt att den nya straffbestämmelsen som föreslås i lagen om handel med timmer och trävaror är underordnad och . Timmerförordningen kopplar även till överträdelser i tredjeland, och är därmed inte tillämplig i annat fall än i fråga om hotade arter eller brott kopplade till skyddade områden nationellt. Enligt motion 2013/14:MJ15 av och (båda MP) innehåller regeringens förslag till lagtext en definition av olaglig avverkning som är klart snävare än timmerförordningens som utgår från s.k. tillämplig lagstiftning som definieras i förordningens artikel 2h. Detta innebär att klara brott mot förordningen, speciellt när det gäller importerat timmer, inte kommer att kunna straffas enligt svensk lag. anser att detta förslag inte är förenligt med bestämmelserna i förordningen om sanktioner. riskerar därmed att få problem med en sådan lösning gentemot kommissionen. Vidare anser att straffvärdet för brott mot timmerförordningen bör höjas i enlighet med förslag, så att detta likställs med artskyddsbrott enligt . Sammanfattningsvis anser att 9 § i regeringens lagförslag bör få följande lydelse: Till böter eller fängelse i högst döms den som med uppsåt eller oaktsamhet bryter mot förbudet i artikel 4.1 jämförd med artikel 2 i och rådets förordning (EU) nr 995/2010 mot att släppa ut timmer från olaglig avverkning eller trävaror som härrör från sådant timmer på marknaden. Är brottet grovt döms till fängelse i lägst och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det har utgjort ett led i en brottslighet som utförts systematiskt och , i stor omfattning eller i vinstsyfte. anser vidare att det är självklart att även uppenbara brott mot timmerförordningens mest centrala krav på ett system för s.k. tillbörlig aktsamhet bör vara straffsanktionerade. Ett sådant förslag fanns även i den departementspromemoria som remissbehandlades . Detta saknas dock helt i regeringens lagförslag. Vidare är det viktigt att referensen till timmerförordningen täcker alla centrala delar av kraven för tillbörlig aktsamhet. anser således att det bör införas ytterligare en paragraf, 9 a, i lagen med följande lydelse: Till böter eller fängelse i högst döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet släpper ut timmer eller trävaror på marknaden utan att tillämpa ett sådant system för tillbörlig aktsamhet som anges i artikel 6.1 a–c i och rådets förordning (EU) nr 995/2010. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Är brottet grovt döms till fängelse i lägst och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det har utgjort ett led i en brottslighet som utförts systematiskt och , i stor omfattning eller i vinstsyfte. Som redovisas i propositionen var de straffbara gärningarna i förslag, när det gäller överträdelser av utsläppsförbudet i EU:s timmerförordning, inte preciserade till vissa angivna förfaranden utan det straffbara området bestämdes implicit genom en hänvisning till artikel 4.1 i timmerförordningen. Denna artikel ska i sin tur läsas tillsammans med artikel 2 i nämnda förordning där det bl.a. hänvisas till tillämplig lagstiftning i avverkningslandet. Ett antal rättsvårdande remissinstanser framförde i sina yttranden invändningar mot den straffbestämmelse som föreslog och ansåg att det inte tydligt framgår av timmerförordningen vilka handlingar som var att betrakta som olaglig avverkning, och de ifrågasatte lämpligheten av att implicit hänvisa till timmerförordningen. Bland annat anförde att det är särskilt viktigt att straffbestämmelser är tydligt utformade och att det kan ifrågasättas om så är fallet med denna paragraf. Mot bakgrund av bl.a. den remisskritiken bedömde regeringen att det i den nationella straffbestämmelsen närmare bör preciseras vilka bestämmelser i avverkningslandet som ska beaktas vid bedömningen av om avverkningen är att anse som olaglig, detta på grund av de krav på tydlighet, förutsägbarhet och avgränsning som av rättssäkerhetsskäl bör ställas på en bestämmelse som innebär att ett visst handlingssätt kriminaliseras. Denna precisering har gjorts genom att i den nationella straffbestämmelsen i fem punkter ange områden av bestämmelser i avverkningslandet som avverkningen måste ha skett i strid med för att straffansvar ska komma i fråga. De flesta remissinstanser godtar de preciseringar av straffbestämmelsen som föreslås i promemorian. Utskottet ansluter sig till denna bedömning. När det gäller de fall där den situationen skulle kunna uppkomma att timmer eller trävaror släpps ut på marknaden i som bedöms härröra från olaglig avverkning enligt artikel 4.1, jämförd med artikel 2, men som inte om- fattas av straffbestämmelsen i lagen (9 §) så saknas inte möjlighet till sank- Den behöriga myndigheten kan besluta om sanktioner genom exempel- vis föreläggande om förbud, som kan förenas med vite (6 och 7 §§) för hela eller delar av verksamhetsutövarens verksamhet. håller krav på att medlemsstaterna ska införa sanktioner mot överträdelser av Den innehåller emellertid inte något krav på att dessa sanktioner ska utgöras av straffsanktioner (jfr artikel 19 i EU:s timmer- Även andra typer av sanktioner kan således uppfylla timmerför- När det gäller straffskalan vill utskottet framhålla följande. omfattas av rådets förordning (EG) nr 338/97 av om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem (Citesförordningen) omfattas också av bestämmelsen om artskyddsbrott enligt (29 kap. 2 b § första stycket 4 a). Som framhålls i propositionen omfattar Citesförordningen, och därmed även bestämmelsen om artskydds- brott i , utvalda och särskilt skyddsvärda arter av djur och växter. Timmerförordningen är däremot tillämplig oavsett vilket trädslag det är fråga I det fall en verksamhetsutövare gjort sig skyldig till att släppa ut timmer eller trävaror som härrör från olaglig avverkning och som är av en trädart som omfattas av Citesförordningen på marknaden är det en omständighet som skulle kunna göra förfarandet särskilt straffvärt. I likhet med regeringen anser utskottet att denna situation, med hänsyn till att timmerförordningen gäller för alla typer av trädslag, inte bör lösas genom att straffskalan för brott mot ut- släppsförbudet i timmerförordningen anpassas till vad som gäller för art- Denna situation bör i stället, så som regeringen föreslagit, lösas genom att straffbestämmelsen i lagen om handel med timmer och trävaror görs subsidiär till bestämmelsen om artskyddsbrott i . Är det fråga om trädarter som omfattas av Citesförordningen och som avverkats olagligt ska bestämmelsen om artskyddsbrott och den där angivna straffskalan tillämpas. Även timmerförordningens och skogsvårdslagens likartade skyddsintresse och att det rör sig om liknande gärningar talar för att straffskalan för överträdelser av bestämmelserna i timmerförordningen bör vara densamma som straffskalan för brott mot skogsvårdslagen, dvs. böter eller fängelse . Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens lagförslag i denna del och avstyrker kommittémotion 2013/13:MJ14 (V) yrkande 2 och motion 2013/13:MJ15 (MP) i denna del. När det gäller kravet på aktsamhetssystem vill utskottet anföra följande. bestämmelser som innebär att ett visst handlingssätt kriminaliseras ställs av rättssäkerhetsskäl höga krav på förutsägbarhet och tydlighet. framhåller ger kraven i artikel 6 i timmerförordningen utrymme för tolkning på ett sådant sätt att de framstår som mindre lämpliga att använda som hand- lingsregel i en straffbestämmelse. Vitessanktionen har i detta sammanhang den fördelen att det i föreläggandet som förenats med vite preciseras vilka brister som verksamhetsutövaren ska åtgärda och inom vilken tid det ska ske. fall verksamhetsutövaren inte följer föreläggandet inom den angivna tiden kan beslut om att denne ska betala vite fattas av den behöriga myndigheten. Möjligheten till preciseringar i ett föreläggande bidrar till rättssäkerhet men också till effektivitet. Den behöriga myndigheten kan förmå verksamhetsutövaren att utforma aktsamhetssystemet på det mest ändamålsenliga sättet. För vitessanktionens effektivitet talar också att vitets storlek kan anpassas till verksamhetsutövarens ekonomiska förhållanden och att vitesinstrumentet kan hanteras direkt av den behöriga myndigheten. Möjligheten att anpassa vitesbeloppets storlek bidrar också till att vitet kan utgöra en proportionerlig sanktion även när omständigheterna varierar i det enskilda fallet. Med det anförda ansluter sig utskottet till regeringens bedömningar. Därmed avstyrks motion 2013/13:MJ15 (MP) i denna del. Utskottets förslag i korthet antar med viss justering regeringens lagförslag i övriga delar. I propositionen föreslås att regeringen utser den eller de myndigheter som ska utföra de uppgifter som en behörig myndighet har enligt de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen och enligt denna lag. Den behöriga myndigheten utövar kontroll av att timmerförordningen, tilllämpningsförordningar till timmerförordningen och de beslut som har meddelats med stöd av dessa EU-förordningar följs samt att den nya lagen och de föreskrifter som meddelats i anslutning till denna lag samt de beslut som meddelats med stöd av lagen följs. Den behöriga myndigheten ska vidare verka för att åtgärder vidtas mot överträdelser av de ovannämnda bestämmelserna. Den behöriga myndigheten har i den utsträckning det behövs för kontrollen rätt att –på begäran få upplysningar, ta del av handlingar och register