bet · H201KU10 · 2014-11-27 00:00:00 — 4 VISSA ÄRENDEN I : ÖVERKLAGANDEN OCH BEGÄRAN OM ALLMÄN kommit in till mer än ett departement och därför har diarieförts på mer än ett Utskottets granskning omfattar dels ett antal överklagandeärenden, som är regeringsärenden, dels ett antal ärenden som avser framställningar om att få ta del av allmänna handlingar, som är s.k. regeringskansliärenden. Utskottet uppmärksammar i sin granskning någon eller några grupper av förvaltningsärenden. Årets granskning har omfattat 32 överklagandeärenden vid och . Utskottet kan återigen konstatera att handläggningstiderna i flera fall är långa, vilket givetvis inte är tillfredsställande. I flera ärenden förekommer också långa tidsutdräkter utan dokumenterade handläggningsåtgärder. anför en ansträngd arbetssituation för medarbetarna och omsättning av personal som förklaring till de långa handläggningstiderna i flera av de nu granskade överklagandeärendena. Som framkommit i en tidigare granskning återinrättades en särskild miljöprövningsenhet inom i syfte att effektivisera handläggningen av förvaltningsärenden (bet. 2013/14:KU10 s. 30). I departementets svar i den aktuella granskningen uppges dock arbetet vid enheten ha präglats av en svårförutsägbar arbetsbelastning och hög personalomsättning. anför i sitt svar att de enheter inom departementet som berörs av den aktuella granskningen har vidtagit vissa tillfälliga åtgärder för att minska sina ärendebalanser. Utskottet vill framhålla att det inte är godtagbart att sådana lägen uppkommer i departementen att handläggningen av ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda fördröjs på grund av att personalsituationen inte är tillfredsställande (bet. 2001/02:KU10 s. 38). Utskottet noterar vidare vad framhåller i fråga om att vissa ärenden ställer krav på omfattande inläsning och utredning samt svåra överväganden mellan olika ansvarsområden inom regeringen, och att inte alla åtgärder i ärendehandläggningen leder till in- och utgående skrivelser. Granskningen visar emellertid att långa tidsutdräkter kan förekomma även i föga omfångsrika och till synes okomplicerade ärenden. Utskottet vill också påminna om sitt uttalande i andra sammanhang att befintliga offentligrättsliga krav på dokumentation självfallet inte utesluter värdet av ytterligare dokumentation, både för den interna ärendehanteringen och för att i ett senare skede underlätta granskningen av handläggningen (bet. 2013/14:KU10 s. 76). Utskottet finner mot bakgrund av den aktuella granskningen anledning att påminna om de uttalanden om snabb handläggning som gjordes i förarbetena till förvaltningslagen. framhöll då att myndigheternas handläggningstider är en central fråga för de enskilda människorna men även för myndigheterna. Om behandlingen i många ärenden drar ut skapas lätt stora ärendebalanser som medför merarbete, t.ex. genom att ärendena 4 VISSA ÄRENDEN I : ÖVERKLAGANDEN OCH BEGÄRAN OM ALLMÄN måste läsas in av olika handläggare. Det är dock den enskilde som blir hårdast drabbad av att ärendehandläggningen drar ut . När det sedan gäller handläggning av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar har utskottet i tidigare ställningstaganden understrukit vikten av att har den organisation och de rutiner som krävs för att offentlighetsprincipen och kravet på skyndsamhet ska kunna upprätthållas, och har därmed förutsatt att det förbättringsarbete som har inletts i i detta syfte påskyndas. Utskottet noterar att JO i en nyligen avslutad granskning av handläggningstider i ärenden om handlingsutlämnande vid framhåller bilden av ett ambitiöst arbete med framställningar som ofta avser ett mycket omfattande material, som departementet kritiseras av JO för att otillräckliga personalresurser orsakat oacceptabelt långa handläggningstider (JO-beslut ). Utskottet kan komma att uppmärksamma frågor som rör Re- geringskansliets hantering av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar i kommande granskningar. nu aktuella granskning omfattar 20 ärenden om handlingsutlämnande i , och som enligt de balansförteckningar som upprättades /14 hade kommit in och ännu inte avgjorts. I de fall där handläggningen har kunnat följas kan utskottet konstatera att ärendena förekommer i balansförteckningarna på grund av att de inte har lagts till handlingarna och inte på grund av att handlingarna inte har lämnats ut. Av svaren från framgår att rutinerna för att avsluta ärenden i och har frångåtts av misstag och att detta har åtgärdats i samband med departementens ärendeinventeringar. anför att bristande rutiner bl.a. för avslut av ärenden har upptäckts och åtgärdats. Med anledning av att det i ett par av de granskade ärendena har förekommit en viss tidsutdräkt vill utskottet liksom tidigare framhålla att en begäran om att få ta del av en allmän handling ska behandlas med förtur och att inga obehöriga dröjsmål eller någon omfattande tidsutdräkt får förekomma. Vidare konstaterar utskottet att dokumentationen i hälften av de granskade ärendena är sådan att det inte har varit möjligt att fastställa tidsåtgången för handläggningen eller, i flera fall, om ärendena alls har handlagts. Utskottet understryker återigen vikten av välfungerande rutiner för akthantering, dokumentation och diarieföring, både i syfte att säkerställa en grundlagsenlig och effektiv ärendehantering i och i syfte att möjliggöra en efterföljande kontroll av ärendenas handläggning. Ge- nom omsorgsfull dokumentation uppnås den spårbarhet och öppenhet i regeringens arbete som är en förutsättning för den kontroll som de grundlagsfästa organen, bland dem , har till uppgift att utföra. 5 Regeringen, myndigheterna och EU: EU- kommissionens genomförandekommittéer I samband med ett granskningsärende i (bet. 2013/14:KU20 s. 94 f.) väcktes ett antal frågor av mer generell karaktär om förhållandet mellan , regeringen och myndigheterna i samband med behandlingen av frågor inom EU, med särskilt fokus på Europeiska kommissionens (kommissionen) roll i förhållande till den nationella förvaltningen. Det rörde sig om frågor om regeringens information till och regeringens hantering i övrigt i fall där kommissionen vänder sig direkt till en myndighet under regeringen, hur regeringen säkerställer att myndigheterna håller regeringen informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet inom EU, och hur medlemskapet i EU har påverkat relationerna mellan regeringen och myndigheterna. Utskottet återkommer i denna granskning till några aspekter av dessa frågor. I den nu aktuella granskningen behandlas regeringens styrning och hantering av arbetet i kommissionens genomförandekommittéer1. I genomförandekommittéerna har medlemsstaterna genom sina representanter möjlighet att påverka och kontrollera de förslag till rättsakter som kommissionen har befogenhet att anta för genomförandet av unionens lagstiftning. Den svenska förvaltningsmodellen innebär att det förekommer att tjänstemän från förvaltningsmyndigheterna företräder i . För att upprätthålla den demokratiska styr- och ansvarskedjan ställer detta förhållande krav på en välfungerande instruktionsgivning till och återrapportering från de tjänstemän som för den talan. Studier av deltagande i kommittéförfarandet har tidigare visat på vissa brister i dessa avseenden. Syftet med granskningen är att undersöka vilka bestämmelser och rutiner som finns och tillämpas inom i fråga om instruktionsgivning till och återrapportering från de myndighetstjänstemän som företräder i kommissionens genomförandekommittéer. Granskningen omfattar arbetet i sammanlagt 20 genomförandekommittéer där representerades av myndighetsföreträdare inom (5), Landsbygdsdepartementets (4), (5) och (6) ansvarsområden. De granskade genomförandekommittéerna förtecknas i bilaga 5.1. Till grund för granskningen har legat en genomgång av departementens förteckningar över genomförandekommittéer samt, för ett urval av kommittéer, en genomgång av de instruktioner som upprättats inom inför deltagande i kommittéernas möten och de rapporter 1 Systemet med genomförandekommittéer benämns ibland kommittologin. Genomförandekommittéerna benämns ibland verkställighetskommittéer eller kommittologikommittéer. 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER som lämnats till efter mötena. Uppgifter om de granskade kommittéernas verksamhet har hämtats från kommissionens register över kommittéhandlingar och redovisas i bilaga 5.1. Vidare finns en promemoria från med svar på frågor från utskottet, bilaga 5.2. Till grund för granskningen har också legat bl.a. Statsrådsberedningen promemoria om samrådsformer i (SB PM 2012:1 rev. 2013), bilaga 5.3. Kommissionens delegerade befogenheter och kommittéförfarandet Europeiska unionens råd (rådet) och (parlamentet) antar bindande rättsakter i form av förordningar, direktiv och beslut. Medlemsstaterna ansvarar för att vidta de nationella lagstiftningsåtgärder som krävs för att genomföra den lagstiftning som beslutats på unionsnivå. Rådet och parlamentet kan emellertid delegera vissa befogenheter att anta bindande rättsakter till kommissionen, i syfte att effektivisera lagstiftningsarbetet och harmonisera tillämpningen av . I vilken utsträckning och på vilket sätt sådan delegering får ske regleras i . Genom Lissabonfördraget, som trädde i kraft , delades den rättsliga grunden för delegering till kommissionen upp i två nya artiklar i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), en för delegerade akter och en för genomförandeakter. Enligt artikel 290 i EUF-fördraget kan lagstiftaren tilldela kommissionen befogenhet att anta akter med allmän räckvidd som inte är lagstiftningsakter och som kompletterar eller ändrar vissa icke väsentliga delar av en lagstiftningsakt. Kontrollen över kommissionens delegerade befogenhet sker i detta fall genom att parlamentet eller rådet kan återkalla delegeringen eller invända mot att en delegerad akt antagen av kommissionen träder i kraft. Enligt artikel 291 kan kommissionen vidare tilldelas befogenhet att anta genomförandeakter då enhetliga villkor för genomförande av unionens lagstiftning krävs. Detta anges då i den grundläggande rättsakt som genomförandebefogenheterna avser. Då kommissionen tilldelas befogenhet att anta genomförandeakter kontrolleras utövandet av dessa befogenheter enligt fördraget av medlemsstaterna. Hur medlemsstaternas kontroll över kommissionens antagande av genomförandeakter ska ske regleras i den s.k. kommittéförfarandeförordningen2 (KFF), som trädde i kraft . Av KFF (art. 3) framgår att kommissionen ska biträdas av en kommitté bestående av företrädare för medlemsstaterna med en företrädare för kommissionen som ordförande. Ordföranden ska förelägga kommittén utkastet till den genomförandeakt som ska antas av 2 och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter. 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER Kommittén ska yttra sig över utkastet inom en tidsfrist som ordföranden får fastställa med hänsyn till hur brådskande frågan är. den får när det är motiverat av lämpliga skäl även inhämta kommitténs ytt- rande genom ett skriftligt förfarande. I KFF har antalet kommittéförfaranden minskats från tidigare fyra till två, det rådgivande förfarandet och granskningsförfarandet. förfarandet (art. 4) ska kommissionen vid beslut om en genomförandeakt ta största hänsyn till kommitténs yttrande, som avges med enkel majoritet av dess Enligt granskningsförfarandet (art. 5) kan kommissionen enligt hu- vudbestämmelserna endast anta en genomförandeakt om kommittén yttrar sig positivt eller inte avger något yttrande. Om yttrandet är negativt, kan kom- missionen antingen föreslå en ändrad version av utkastet , eller inom en månad hänskjuta det till en omprövningskommitté (art. 6). granskningsförfarandet ska kommittén yttra sig med kvalificerad majoritet, definierad enligt samma fördragsbestämmelser som gäller för beslutsfattande Enligt undantagsbestämmelser (art. 7) får kommissionen utan dröjsmål anta en genomförandeakt trots ett negativt yttrande om det är nödvändigt för att undvika en allvarlig störning av marknaderna på jordbruksområdet eller en risk för unionens ekonomiska intressen. Valet av förfarande föreskrivs i den grundläggande rättsakt som ger kom- Enligt KFF (art. 2) ska gransknings- förfarandet särskilt tillämpas vid antagande av genomförandeakter med allmän räckvidd och andra genomförandeakter med anknytning till program som får betydande konsekvenser, den gemensamma jordbrukspolitiken och den ge- mensamma fiskeripolitiken, miljö, säkerhet eller skydd av människors, djurs eller växters hälsa eller säkerhet, den gemensamma handelspolitiken samt be- Det rådgivande förfarandet tillämpas som allmän regel för alla öv- tillämpas också det före- skrivande förfarandet med kontroll (art. 12), som ger parlamentet eller rådet möjlighet att stoppa kommissionens rättsakter. Förfarandet, som infördes 2006, avskaffades då Lissabonfördraget trädde i kraft och tillämpas en- dast för de akter där det redan föreskrivs till dess att de upphör eller ändras. Sedan ordningen infördes har den andel bindande rättsakter som kommissionen antar genom kommittéförfarandet ökat i förhål- lande till den andel som rådet och parlamentet antar. numera den största delen av av sådana akter som kommissionen an- tar inom ramen för dess delegerade befogenheter. port om kommittéernas arbete uppgick antalet genomförandekommittéer per till 302. Sammanlagt avgav kommittéerna drygt 1 900 yttranden och antalet efterföljande genomförandeakter som antogs av kommissionen uppgick till drygt 1 700. De rättsakter som antas av kommissionen avser ofta mycket specifika till- lämpningsföreskrifter, t.ex. ändringar i tekniska bilagor till de grundläggande Vissa frågor av teknisk art kan dock även ha politisk betydelse. 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER Det kan gälla beslut om standarder för djurhälsa och kontroll av djursjukdomar, såsom förbud mot användning av benmjöl i djurfoder och obligatoriska BSE-tester av nötkreatur, eller beslut om uppdateringar av listor över geografiska områden av gemenskapsintresse som omfattas av vissa skyddsbestämmelser med konsekvenser för den verksamhet som kan bedrivas inom området, t.ex. vindkraft eller flyganläggningar. Utöver behandlingen av förslag till rättsakter innefattar genomförandekommittéernas arbete bl.a. att följa upp tillämpningen av lagstiftningen i medlemsstaterna och att uppmärksamma behov av ändringar av regelverket. Vidare kan kommittéerna t.ex. komma med tolkningsbesked om hur regelverket ska tillämpas i medlemsstaterna. Kommitté- erna kan också behandla mer policyinriktade frågor, t.ex. planering av fleråriga program eller utformning av gemensamma strategier inom olika politikområden. Genom kommittéförfarandet tillförsäkras medlemsstaterna insyn i processerna och politisk kontroll över de rättsakter som antas av kommissionen. Den svenska förvaltningsmodellen kännetecknas av en organisatorisk tudelning mellan politik och förvaltning med fristående förvaltningsmyndigheter som i grundlagen garanteras självständighet i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Denna modell, med ett förhållandevis litet regeringskansli, innebär att förvaltningsmyndigheterna, som har relativt sett stora personella resurser och ofta den expertis som efterfrågas, ibland företräder i EU-arbetet. I det sammanhanget ska de dock representera regeringen och då ledas av det ansvariga departementet för att upprätthålla den demokratiska styr- och ansvarskedjan. Sedan inträde i EU har den svenska förvaltningsmodellens betydelse för möjligheten till demokratiskt ansvarsutkrävande inom EU-arbetet diskuterats i forskning och utredningar. I sammanhanget har ofta framhållits att den nära samverkan mellan politik och förvaltning som krävs i EU-arbetet, samt förhållandet att styrningen av förvaltningen i EU-arbetet ofta är informell, riskerar att leda till att det blir svårt att avgöra var politiken utformas och vem som styr arbetet. Förvaltningens involvering i EU-arbetet har också väckt frågan om risken för en byråkratisering av politiken, dvs. om EU-inträdet har lett till en maktförskjutning på nationell nivå från regering till förvaltning genom att opolitiska tjänstemän företräder regeringen i olika organ.3 SNS De- mokratiråd framhöll rapport (s. 46 f.) att det stora antal rättsakter 3 Se t.ex. Hegeland, H. & , I. (2000), “Another link in the chain: the effects of EU Membership on Delegation and accountability in ”, i , T. & , E. (red.) Delegation and accountability in European integration, , ; , Å. (2006), Enklaver i staten: Internationalisering, demokrati och den svenska statsförvaltningen, , ; , B. & , G. (2006), Från hemvävd till invävd. Europeiseringen av svensk förvaltning och politik, Liber, ; Reichel, J. (2010), Ansvarsutkrävande – svensk förvaltning i EU, , ; , J. m.fl. (2010), . Europeiseringen av , , ; , T. m.fl. (2012), Arvet från : reflektioner kring den svenska förvaltningsmodellen och EU, Sieps 2012:2op. 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER som antas genom kommittéförfarandet indikerar ”en europeisering och för- stärkning av den nationella förvaltningen genom en direkt kommunikation med kommissionen, som ofta passerar och kanske även regeringen obemärkt.” De offentliga utredningar som har belyst frågan om den svenska förvaltningsmodellens lämplighet i ett EU-perspektiv, både vid tiden för Sve- riges EU-inträde och senare, har bedömt att den rådande modellen i stort sett Ett behov av förbättringar i fråga om styrning och samver- kan mellan regeringen och myndigheterna har dock ofta framhållits.4 När det gäller förvaltningsmyndigheternas deltagande i kommissionens ge- nomförandekommittéer har flera studier visat på stora variationer och ibland brister i hanteringen av arbetet, bl.a. när det gäller rutiner för instruktionsgiv- ning till och återrapportering från de tjänstemän som företräder regeringen i I det följande redovisas några studier i korthet. Statskontorets studie i EU – en utvärdering av statsförvaltningens medverkan i EU-samarbetet (2000:20) visade bl.a. (s. 8 f., s. 12 f. och s. 18 f.) att flera departement saknade kunskap om det svenska deltagandet i genomfö- randekommittéer inom det egna ansvarsområdet. I rapporten konstaterades att regeringen därmed saknade underlag för att följa upp en stor del av det svenska EU-arbetet och hålla informerad om detta. Av studien framgick att departementen hade utökat sitt deltagande i genomförandekommittéerna sedan EU-inträdet men att det fortfarande främst var myndigheterna som svarade för det svenska deltagandet. I fråga om instruktionsgivning och återrapportering framgick (s. 9, s. 16 f. och s. 86 f.) att formella rutiner hade fått ett ökat ge- nomslag i det praktiska förhandlingsarbetet sedan EU-inträde. porten pekade emellertid på att instruktionsgivningen, särskilt inför deltagande i genomförandekommittéerna, fortfarande var alltför informell med stora in- slag av muntliga eller oprecisa instruktioner. framhölls (s. 28 f.) som ett viktigt komplement till den formella styrningen menade att de informella inslagen var av sådan omfattning att rollfördelningen mellan departementen och myndigheterna blivit otydlig, vil- ket ansågs påverka möjligheterna till insyn och ansvarsutkrävande i förhand- I en underlagsrapport (2000:20C) till utvärderingen som särskilt behandlade genomförandekommittéernas arbete konstaterades (s. 9, s. 13 f.) att hade svårt att leva upp till de ambitioner man gav uttryck för i sina interna riktlinjer i fråga om politisk styrning och uppföljning av kom- I , men hur? (dnr 100-172-2004) redovisades en intervjuundersökning om svenska myndigheters uppfattning om EU:s inre marknad. Undersökningen visade (s. 14 f.) bl.a. att det fanns frågetecken kring om tjänstemän vid myndigheterna visste att de fö- reträdde regeringen och att det fanns stora skillnader i hur myndigheterna handskades med instruktioner till möten i t.ex. genomförandekommittéer. 4 Se särskilt SOU 1993:14 s. 170 f., SOU 1993:80 s. 185 f., SOU 2003:123 s. 119 och SOU 2008:118 s. 82 f. 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER grupp myndigheter uppvisade enligt studien extremt stor självständighet och utformade i allt väsentligt sina instruktioner själva. Vidare framgick att de instruktioner som skickades till det ansvariga departementet för godkännande sällan justerades eller försågs med politiska bedömningar. Det framkom också att myndigheternas företrädare ibland saknade kunskap om att frågor redan kunde vara avgjorda av och positionerna därmed förhållandevis låsta. Vissa myndigheter uppgav att de hade ett mycket bra samarbete med sitt departement, genom kontakten med enskilda erfarna handläggare, medan andra tvärtom upplevde en problematisk situation med kontaktpersoner som var relativt orutinerade. Myndigheterna efterlyste bättre styrning i EU-frågor och påtalade en osäkerhet om vilka mandat man har vid förhandlingar och risken att myndigheterna styr i stället för det omvända. Forskarna publicerade 2006 en studie om statsförvaltningen och EU-arbetet i boken till invävd. Studien, som baserades på omfattande enkätundersökningar vid myndigheter och departement 1998 och 2003, visade bl.a. (s. 57 f.) att relativt omfattande kontakter förekom mellan förvaltningsmyndigheter och departement i EU-frå- gor, i hög grad i form av informella utbyten. ansåg en fjärdedel av de svarande förvaltningsmyndigheterna att de inte fick någon styrsignal alls från politisk nivå när de deltog i EU:s olika arbetsgrupper och kommittéer. Då styrsignaler förekom låg de ofta på en allmän nivå och lämnades i hög grad muntligt och informellt. I ett yttrande (yttr. 2005/06:UU4y) över riksdagsstyrelsens framställning i en ny tid (framst. 2005/06:RS3) uppmärksammade utrikesutskottet särskilt frågan om deltagande i den s.k. kommittologin. pekade på att kommittologin är omfattande och fattar ett stort antal bindande beslut och på vissa områden förvaltar betydande budgetmedel. Enligt utskottets mening fanns det därför starka skäl för att känna ett ansvar för att följa utvecklingen även inom denna del av EU:s samarbete. I utrikesutskottets uppföljning av deltagande i EU:s biståndspolitik (rapport från 2006/07:RFR7) undersöktes mot den bakgrunden vilka bestämmelser som gällde för tjänstemän som företräder i EU-arbetet och hur de hade tillämpats. Av uppföljningen framgick (s. 8 och s. 89) att de interna riktlinjerna för arbetet i genomförandekommittéerna följdes i varierande utsträckning, att det fanns brister i förteckning över genomförandekommittéer och att en överblick över det svenska EU-ar- betet inom biståndsområdet därmed saknades, att frågor som bereddes i expertgrupper och genomförandekommittéer regelmässigt inte hade behandlats eller beretts i departementet, samt att återrapportering från möten i kommitté- erna inte alltid hade gjorts. När det gällde instruktionsgivningen framkom (s. 97 f. och s. 172) att departementet normalt inte var involverat i framtagningen av instruktioner inför möten i de kommittéer där representerades av tjänstemän från Sida. Enligt tjänstemännen förekom då inget informationsutbyte mellan departementet och myndigheten före kommittémötet. Tjänstemännen uppgav dock att de på eget initiativ vände sig till den ansvariga 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER tjänstemannen i departementet för att få vägledning om svenska ståndpunkter när det rörde sig om projekt eller frågor som var politiskt känsliga.