bet · H101FiU32 · 2014-06-18 00:00:00 — Om regeringens förslag till riktlinje inte grundar sig på underlag från Riksgälden bör även Riksgälden få möjlighet att yttra sig. Utskottet börjar med att konstatera att förutsättningarna för statsskuldsförvaltningen har skiftat ganska mycket . Statens finanser har gått från ett underskott på 2009 till balans 2010 och överskott 2011 och nya underskott . De högre lånebehoven berodde bl.a. på vidareutlåningen till på sammanlagt för att förstärka valutareserven. Både de korta och de långa räntorna har fallit som kronan stärkts jämfört med den kraftigt försvagade kronan i början av utvärderingsperioden. Utskottets allmänna intryck är att den statliga upplåningen och förvaltningen har fungerat bra trots den oroliga ekonomiska omgivningen. Statsskulden har i kronor räknat ökat med , till . i procent av BNP var dock statsskulden lika hög 2013 som den var , . Dessutom uppgick den totala vidareutlåningen till till , vilket motsvarar av BNP. Räntekostnader för statsskulden har minskat från av BNP till av BNP. Utskottet bedömer att regeringens riktlinjer för statsskuldsförvaltningen har legat i linje med målet för statsskuldsförvaltningen , dvs. att riktlinjerna har bidragit till en låg upplåningskostnad som riskerna varit väl avvägda. Utskottet konstaterar att regeringens riktlinjer för statsskuldsförvaltningen har blivit mer långsiktiga och att en del fasta riktmärken för t.ex. statsskuldens sammansättning och löptid har ersatts av intervaller. Såvitt utskottet kan bedöma är det en riktig utveckling. Styrningen av förvaltningen blir mer flexibel och lätthanterlig, vilket i slutändan kan leda till lägre kostnader för statsskulden. lämnade den s.k. sitt slutbetänkande (betänkandet sammanfattas ovan). Vid sidan av utredningens huvuduppdrag att analysera behovet av en statlig överupplåning föreslår utredningen att den statsskuldspolitiska beslutsprocessen bör bli mer långsiktig, i den meningen att besluten om riktlinjerna för förvaltningen bör tas minst i stället för som . Anledningen är bl.a. att de årliga förändringarna av riktlinjerna är små och att det krävs betydande resurser både i och i Riksgälden för att ta fram riktlinjerna, även om förändringarna oftast är begränsade. Utskottet anser att det finns både fördelar och nackdelar med att ta årliga beslut om statsskuldshanteringen. En fördel med årliga beslut är att statsskulden och statsskuldsutvecklingen sätts i fokus och att den därmed blir en naturlig och viktig del i den övergripande ekonomiska politiken. Utskottet vill dock avvakta regeringens beredning i frågan innan den tar ställning till en eventuell förändring av beslutsprocessen. Som framgår av skrivelsen är ESV kritiskt till att regeringen vill öka upplåningen i långa obligationer och menar att det finns både mer effektiva och billigare metoder att minska den s.k. refinansieringsrisken i statsskulden, metoder som Riksgälden använder . Utskottet tycker därför att det är bra att regeringen har klargjort i riktlinjerna att dessa är långsiktiga för riktigt långa obligationer (upplåning i kronobligationer med löptider ). Det ökar flexibiliteten och minskar kostnaden för skuldförvaltningen genom att Riksgälden på kort sikt inte behöver uppfylla målet om efterfrågan på långa obligationer är svag och kostnaden för upplåningen är hög. Utvärdering av strategiska och operativa beslut Utskottets förslag i korthet godkänner vad utskottet sagt om Riksgäldens verksamhet . Helhetsintrycket av verksamheten är god. Förvaltningen har följt regeringens riktlinjer och det statsskuldspolitiska målet. De delar av förvaltningen som går att mäta kvantitativt visar på positiva resultat. Regeringen anser att Riksgäldens strategiska och operativa beslut –2013 fattats i enlighet med regeringens riktlinjer och det statsskuldspolitiska målet. ESV:s samlade bedömning är att Riksgälden uppfyller målsättningen om en kostnadseffektiv förvaltning av statsskulden även om målformuleringen inte möjliggör en kvantitativ utvärdering. Marknadsaktörerna ger Riksgälden ett gott omdöme för dess marknadsvård och för dess lyhördhet och transparens, tillägger ESV. Upplåningen och förvaltningen i utländsk valuta har skett i enlighet med regeringens riktlinjer. ska styra valutaskuldens andel inom ett intervall på i förhållande till målandelen på . Som framgår av diagram 5 har valutaskulden hållits inom intervallet under hela utvärderingsperioden, bortsett från då andelen låg under intervallet bl.a. på grund av den kraftiga förstärkningen av kronan. Valutaandelen har i huvudsak finansierats med hjälp av obligationsupplåning i kronor som sedan swappats (byts) till exponering i utländsk valuta. Liksom har detta varit det billigaste sättet för finansiering av utländsk valuta, konstaterar regeringen. Den obligationsupplåning i utländsk valuta som Riksgälden genomfört har i huvudsak gjorts för räkning. Att lånen till finansierats direkt i utländsk valuta har enligt regeringens bedömning bidragit till att de svenska räntorna har varit relativt opåverkade av det ökade lånebehovet. Det har också bidragit till att bredda den utländska investerarbasen. Riksgäldens upplåning till fick internationell uppmärksamhet. Diagram 5 Valutaskuldens andel och målintervall Enligt ESV har andelen valutaskuld legat på eller strax under riktvärdet förutom då riktvärdet överskreds. ESV:s beskrivning av utvecklingen skiljer sig något från regeringens beskrivning och utvecklingen som den visas i diagram 5. Riksgäldens reala upplåning i svenska kronor har varit förenlig med riktlinjerna och det statsskuldspolitiska målet, enligt regeringen. Enligt riktlinjerna ska den reala skuldandelen långsiktigt styras mot av statsskulden. Som framgår av diagram 6 har den reala andelen pendlat mellan som lägst och som högst . Enligt regeringen är det dock svårt att styra den reala skulden eftersom stora förändringar i nettolånebehovet inte bör pareras med emissionsvolymen i realobligationer. Marknaden är dessutom relativt outvecklad, vilket innebär att möjligheten att anpassa realskuldens andel via t.ex. derivatinstrument saknas. Av kostnadsskäl är det inte heller motiverat att byta mellan reala och nominella statsobligationer. Mot den bakgrunden är de åtgärder vidtagit rimliga. Diagram 6 Andelen real skuld och långsiktigt mål Källa: Riksgälden. ESV konstaterar att andelen realskuld legat över och under regeringens riktmärke på . Även ESV anser att det är svårt att löpande anpassa den reala skulden. Skulden består av endast sex lån och på grund av den låga likviditeten är det inte kostnadseffektivt att återköpa realobligationer. Detta innebär, enligt ESV, att det inte är rimligt att försöka nå riktlinjen . Merparten av Riksgäldens upplåning görs nominellt i svenska kronor och statsobligationer är det största och viktigaste låneinstrumentet. Regeringen anser att Riksgäldens nominella upplåning i kronor har varit förenlig med regeringens riktlinjer och det statsskuldspolitiska målet. Genom att man i hög grad har lånat genom tioåriga obligationer i stället för korta statsskuldsväxlar har refinansieringsrisken begränsats. har räntekostnaderna hållits nere genom att långa räntor har swappats (bytts) till korta räntor. Regeringen anser att Riksgäldens styrning av löptiden har följt regeringens riktlinjer. Den riktlinje som Riksgälden har avvikit ifrån är riktvärdet att upplåningen i nominell kronskuld med löptider ska uppgå till 2013. Anledningen till att regeringen vill ha längre löptider i statsskulden är andra europeiska länders erfarenheter av svårigheter med att refinansiera skulden i kristider. Den utestående volymen av denna typ av obligationer uppgick till både vid utgången av 2012 och 2013. Riksgäldens förklaring till att man valt att inte ge ut ytterligare långa statsobligationer är att efterfrågan varit svag och att kostnaden för upplåningen därmed skulle bli för hög. Regeringen tycker att Riksgäldens förklaringar är rimliga och hänvisar till att regeringen i riktlinjebeslutet har tydliggjort att riktmärket ska ses som långsiktigt. Diagram 7 Löptider i de olika skuldslagen Källa: Riksgälden. Som redovisats tidigare under avsnittet Statsskuldens löptid är ESV kritisk till regeringens höjning av riktlinjen för volymen av riktigt långa statsobligationer (med en löptid ) för att minska refinansieringsrisken. Enligt ESV:s bedömning är merkostnaden för att ge ut riktigt långa obligationer betydande i jämförelse med hur lite refinansieringsrisken minskar. Det finns enligt ESV betydligt effektivare metoder att hantera refinansieringsrisken. Metoder som Riksgälden redan använder. En svår fråga i sammanhanget är enligt ESV om detta faktum ger Riksgälden rätt att avstå från att följa regeringens riktlinje. ESV menar att det finns en målkonflikt mellan målet om kostnadsminimering och regeringens riktlinje. Det innebär att Riksgälden kan välja vilket mål eller riktlinje de ska följa – att uppfylla bägge har inte varit möjligt. ESV noterar att riktlinjen ändrats i riktlinjerna i den meningen att riktmärket ska ses som ett långsiktigt mål. Det innebär att Riksgälden inte längre bryter mot riktlinjen. Regeringens kommentar till ESV:s utvärderingsrapport Som redovisats ovan hänvisar regeringen till att den i riktlinjerna har tydliggjort att riktmärket ska ses som långsiktigt. Av positionsmandatet på och för perioden –2013 har avsatts till den löpande förvaltningen. Resten av mandatet har funnits tillgängligt för strategiska positioner. Några strategiska positioner har inte tagits sedan den stora taktiska positionen på 2009 till förmån för en stärkt krona. I den löpande förvaltningen har som mest utnyttjats . Totalt gav Riksgäldens egna positionsverksamhet ett resultat på , i genomsnitt . Kronpositionen svarade för mer än hela det resultatet, medan den interna löpande förvaltningen gav ett negativt resultat på . Den externa förvaltningen som Riksgälden lägger ut gav ett resultat på , dvs. nästan mer än den interna förvaltningen. Tabell 4 Resultatet av positioner Källa: Riksgälden. Regeringen anser att Riksgäldens positionsverksamhet sammantaget har uppfyllt målet för positionstagande, eftersom verksamheten har bidragit till att minska kostnaden för statsskuldens förvaltning. Enligt regeringen finns det skäl att fortsätta att utvärdera vad resultatskillnaderna mellan den interna och externa löpande förvaltningen beror på. ESV:s kommentarer kring positionstagandet har redovisats tidigare i betänkandet, se avsnittet Positionstagande under Regeringens riktlinjer för statsskuldsförvaltningen 2009–2013. Regeringens kommentar till ESV:s utvärderingsrapport Regeringens kommentarer till ESV:s utvärderingsrapport har redovisats tidigare i betänkandet, se avsnittet Positionstagande under Regeringens riktlinjer för statsskuldsförvaltningen 2009–2013. Regeringen anser att Riksgäldens principer och arbete ger goda förutsättningar för att minska lånekostnaderna för statsskulden. Genom tydlig kommunikation och aktiva åtgärder har bidragit till en god marknads- och skuldvård. ESV har i sin rapport granskat Riksgäldens marknadsvårdande insatser. Granskningen har genomförts genom enskilda möten med marknadsaktörer och och genom att man analyserat de undersökningar som TNS Prospera genomfört på Riksgäldens uppdrag. ESV pekar på en del frågeställningar som olika aktörer tar upp, men övergripande får Riksgälden ett mycket gott omdöme för sin marknadsvård och sin lyhördhet och transparens. ESV noterar, liksom regeringen, att Riksgälden utsågs till skuldförvaltare 2013 av . Riksgälden fick utmärkelsen för den omfattande upplåningen till valutareserv . lånade Riksgälden i utländsk valuta till förmånliga villkor. Upplåningen på privatmarknaden har minskat kostnaderna för statsskulden med . Merparten av kostnadsbesparingen kommer från premieobligationer, medan Riksgäldsspar endast gett en besparing på . Nästan halva det beloppet avser 2009 då det sattes in stora summor i Riksgäldsspar på grund av finanskrisen och misstron mot banksystemet. Regeringen anser att Riksgälden har uppnått målet att privatmarknadsupplåningen ska bidra till att minska kostnaden för statsskulden i förhållande till motsvarande upplåning på institutionsmarknaden. Regeringen noterar att Riksgälden av lönsamhetsskäl har beslutat att avveckla Riksgäldsspar . Tabell 5 Kostnadsbesparing av privatmarknadsupplåningen Kostnaden för extern förvaltning I förra skrivelsen Statens upplåning och skuldförvaltning –2011 (skr. 2011/12:104) granskades provisionskostnaderna i statsskuldsförvaltningen (av den då externa utvärderaren). Resultatet av granskningen var i stort sett positiv och regeringen bedömde att den gällande ordningen väl tjänade syftet att minimera kostnaderna för statsskulden. behandlade provisionskostnaderna i betänkande 2011/12:FiU30 med anledning av skrivelsen och betänkande 2012/13:FiU4 Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. I betänkande FiU4 skrev utskottet att man delade regeringens bedömning, men att det kunde finnas anledning för regeringen att undersöka möjligheterna att minska de rörliga ersättningarna till de externa förvaltarna. Inför den aktuella skrivelsen fick därför ESV i uppdrag att utvärdera de rörliga ersättningarna till de externa förvaltarna samt analysera om ersättningsmodellen är ändamålsenlig i förhållande till målet för statsskuldspolitiken. ESV gör i sin utvärderingsrapport en genomgång av den externa förvaltningen och Riksgäldens kostnader för förvaltningen. I korthet drar ESV följande slutsatser av utvärderingen: Riksgäldens ersättning till de externa förvaltarna tycks vara i linje med vad en attraktiv kund kan väntas få betala. Det faktum att förvaltare sagt nej till uppdrag från Riksgälden med hänvisning till ersättningsvillkoren talar för att villkoren är rimligt avvägda. Det går naturligtvis att sänka den rörliga ersättningen genom att höja den fasta. Men frågan är om det är ändamålsenligt. Med dagens system utbetalas den rörliga ersättningen bara när förvaltarna redovisar en vinst som ligger en bit över den historiska avkastningen. En fast avgift förändrar förvaltarens incitamentsstruktur, vilket kan påverka nettoresultatet för den externa förvaltningen. En alltför stark fokusering på de rörliga avgifterna kan därför vara negativt. En möjlighet är att, i likhet med , sätta ett tak för den rörliga ersättningen. Det finns dock en betydande risk att förvaltarna ändrar sitt beteende om det finns ett tak för ersättningen och att nettoresultatet blir negativt för Riksgälden. Regeringens kommentar till ESV:s utvärderingsrapport Regeringen anser att ESV:s slutsatser är rimliga och regeringen delar bedömningen att det är osäkert om det vore ändamålsenligt att sänka den rörliga ersättningen och höja den fasta. Enligt regeringen bör ersättningsvillkoren till de externa förvaltarna vara utformade på ett sådant sätt att det uppmuntrar långsiktig kostnadsminimering med beaktande av risk som det präglas av måttfullhet. Beslut om att fastställa ersättningsvillkoren för de externa förvaltarna bör dock vara delegerat till Riksgälden. Utskottets intryck av Riksgäldens verksamhet är gott. Utskottet finner ingen anledning att föra fram någon kritik mot myndigheten eller myndighetens resultat. Verksamheten verkar ha följt regeringens riktlinjer och statsskuldspolitikens övergripande mål. De delar av förvaltningen som går att mäta kvantitativt visar på positiva resultat . Utskottet har tidigare uppmärksammat Riksgäldens ersättningar till de externa förvaltarna som de anlitar i verksamheten (bet. 2012/13:FiU4 Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m.) Utskottet menade då att det kan finnas anledning för regeringen att undersöka möjligheterna att minska de rörliga ersättningarna till de externa förvaltarna. Utskottet kan nu notera att ESV, på regeringens uppdrag, har utvärderat ersättningarna och analyserat om ersättningsmodellen är ändamålsenlig i förhållande till målet för statsskuldspolitiken. ESV:s slutsats är att Riksgäldens ersättningar tycks vara i linje med vad en attraktiv kund kan väntas få betala för förvaltningen. ESV anser också att det visserligen går att sänka den rörliga ersättningen genom att höja den fasta, men att det finns risker med det. En sådan risk är att en högre fast avgift kan förändra förvaltarnas incitament och påverka nettoresultatet av förvaltningen negativt. Utskottet tycker att det är bra att det nu gjorts en grundlig genomgång av ersättningarna till de externa förvaltarna. Utskottet delar regeringens uppfattning i skrivelsen att det viktiga är att ersättningssystemet präglas av måttfullhet och att villkoren är utformade på ett sådant sätt att de uppmuntrar till långsiktig kostnadsminimering. kan utskottet konstatera att ett kanske gott bevis för att Riksgälden bedriver en effektiv verksamhet är att myndigheten utsågs till skuldförvaltare 2013. Riksgälden fick utmärkelsen för den omfattande upplåningen till valutareserv . lånade Riksgälden i utländsk valuta till förmånliga villkor. Förteckning över behandlade förslag Regeringens skrivelse 2013/14:196 Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2009–2013.