bet · H101KU20 · 2014-05-28 00:00:00 — Det ska finnas grundad anledning att anta att personen saknar rätt att uppehålla sig i landet eller särskild anledning till kontroll. Det räcker självklart inte med att personen i fråga har ett visst utseende, talar ett visst språk eller har ett visst namn. egna föreskrifter om inre utlänningskontroll är också väldigt tydliga på den punkten. Min uppfattning är att det är positivt att , polisen och Kriminalvården samverkar bättre och mer effektivt för att verkställa lagakraftvunna avvisningar och utvisningar. har beslutat att ska ha en generös men reglerad invandring. Jag tycker också att polisens möjlighet att genomföra inre utlänningskontroll inom de regler som gäller är rimliga. I debatten anförde justitieministern också att det är viktigt att ha klart för sig att regeringens ansvar är att dels hålla sig till fakta, dels hålla sig till den ordning för beslut som vi har i , där myndigheter har ett delegerat ansvar att följa regler som och andra har fattat och att de får göra det självständigt. Formerna för regeringens styrning av myndigheterna Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket. Med undantag för vissa ärenden som gäller verkställighet inom Försvarsmakten avgörs regeringsärenden, enligt 7 kap. 3 § regeringsformen, av regeringen vid ett regeringssammanträde. Beslutsfattandet i regeringen sker således genom kollektivt fattade beslut. Regeringsformen tar därmed i princip avstånd från ministerstyre, dvs. rätten för ett statsråd att även statsrättsligt sett avgöra regeringsärenden. Enligt Grundlagberedningen har det ansetts vara bäst förenligt med det svenska systemet med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv för förvaltningsmyndigheterna ligger hos regeringen kollektivt (SOU 1972:15 s. 79 f.). 4 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING M.M. Statliga förvaltningsmyndigheter lyder, enligt 12 kap. 1 § regeringsformen, under regeringen i den mån de inte enligt regeringsformen eller annan lag är myndigheter under . Av bestämmelsen följer att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och de direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). Ett enskilt statsråd har inte rätt att befalla över myndigheterna. Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är begränsad i två avseenden. För det första följer en begränsning av legalitetsprincipen, dvs. principen om den offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § regeringsformen). Alla samhällsorgan, inklusive regeringen, är bundna av gällande rätt. Regeringen får således inte utfärda föreskrifter till myndigheterna i strid med gällande rätt. För det andra följer en begränsning av 12 kap. 2 § regeringsformen. Enligt denna bestämmelse får ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Avsikten med dessa begränsningar av regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den enskildes rättssäkerhet (prop. 1973:90 s. 397). Sammantaget innebär denna reglering att regeringen har att styra riket genom kollektivt fattade beslut. Myndigheterna lyder under regeringen, vilket innebär att de i princip har att följa föreskrifter av allmän natur eller direktiv för särskilda fall som meddelats av regeringen genom kollektivt fattade beslut. Myndigheterna är tillförsäkrade självständighet gentemot regeringen i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Bestämmelser om inre gränskontroller Enligt 9 kap. 9 § tredje stycket utlänningslagen (2005:716) får inre gränskontroller ske endast om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. I 5 § föreskrifter och allmänna råd om polisens inre utlänningskontroll (RPSFS 2011:4, FAP 273-1) hänvisas till den nämnda bestämmelsen i utlänningslagen. Vidare framgår att bestämmelsen innehåller två situationer när inre utlänningskontroll får genomföras. Rekvisitet grundad anledning att anta bör uppfattas så att en inre utlänningskontroll får göras endast efter en helhetsbedömning av föreliggande objektiva omständigheter grundade på den enskilda polismannens iakttagelser, spaningsuppgifter, underrättelseuppslag, tips eller annan tillförlitlig information. Utlänningens uppträdande och umgänge kan vara en omständighet som i vissa fall kan ge anledning att anta att han eller hon inte har rätt att uppehålla sig i landet. Inre utlänningskontroll får inte genomföras enbart på grund av att en person har ett utseende som uppfattas som utländskt eller på grund av hans eller hennes språk eller namn. 4 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING M.M. har vid ett flertal tillfällen granskat om statsråd genom uttalanden har handlat i strid med gällande ordning i fråga om formerna för regeringens styrning av myndigheterna. gjorde utskottet en översiktlig genomgång av utskottets granskning av uttalanden som gjorts av statsråd fr.o.m. /92 /06 (bet. 2006/07:KU20 s. 210 f.). Av genomgången framgår att frågan oftast har gällt om uttalandet har varit ägnat att påverka förvaltningsmyndigheters grundlagsreglerade självständighet, dvs. om det har varit statsrådets avsikt att påverka myndighetsutövningen mot enskild eller en kommun eller en myndighets tillämpning av lag eller om en myndighet har kunnat uppfatta sig som bunden av ett uttalande. Utskottet har bl.a. framhållit följande (bet. 1991/92:KU30 s. 45): Självfallet har ett statsråd i likhet med alla andra medborgare rätt att göra uttalanden i olika sammanhang. Med hänsyn till ett statsråds speciella ställning i förening med det förhållandet att regeringsformen [] uppställt vissa regler för myndigheternas självständighet i förhållande till regeringen måste viss återhållsamhet iakttas när det gäller uttalanden som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag. Man bör således först och främst kunna utgå från att ett uttalande gjorts i vederbörandes egenskap av statsråd. Vid denna bedömning bör enligt utskottet i viss mån vägas in om statsrådet är ansvarig för den sakfråga uttalandet avser eller inte. Mot bakgrund av regeringens kollektiva ansvar kan dock denna omständighet inte tillmätas avgörande betydelse. Utskottet anförde vidare: Om ett uttalande uppfattas ha gjorts av ett statsråd i denna egenskap måste självfallet stor betydelse fästas vid statsrådets avsikt med uttalandet. Om denna avsikt är att påverka myndighetsutövning mot enskild eller myndighetens tillämpning av lag kan uttalandet vara att se som ett avsteg från reglerna i 11 kap. 7 § regeringsformen, vilket inte är godtagbart från konstitutionella utgångspunkter. Även om avsikten inte varit denna kan uttalandet ändå i vissa situationer framstå som stridande mot syftet med bestämmelserna i fråga, särskilt om den aktuella myndigheten kan ha uppfattat sig som bunden av uttalandet. Ett statsråd torde således i allmänhet få räkna med att ett auktoritativt framfört ställningstagande i en fråga som rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag från vederbörande myndighets sida skulle kunna uppfattas som direktiv. I princip ändras – som sagts – inte denna bedömning om uttalandet gäller en myndighet inom ett annat statsråds ansvarsområde. Avsikten med ett uttalande, dvs. vilket uppsåt ett statsråd haft med ett visst uttalande, samt hur uttalandet kunnat uppfattas av myndigheten i fråga måste således, enligt utskottet, tillmätas betydelse vid bedömningen av om ett uttalande kan uppfattas som en otillbörlig påverkan på myndigheter. I några fall har utskottet framhållit att det är angeläget att ett uttalande av ett enskilt statsråd inte riskerar att uppfattas som direktiv till en myndighet, vilket ska meddelas av regeringen kollektivt i form av t.ex. förordningar och regleringsbrev. 4 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING M.M. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på en fråga om vilka kommentarer som anmälan och innehållet i promemorian som bifogats till skrivelsen ger anledning till. Som svar överlämnades en promemoria som upprättats inom (bilaga A4.1.2). Av svaret framgår att uttalandet gjordes med anledning av påståendena i media om att gränspolisen gjorde id-kontroller på personer i enbart på grund av deras hudfärg eller utländska utseende. Frågan kom senare att debatteras bl.a. i . I egenskap av statsråd med ansvar för integrations- och diskrimineringsfrågor kände sig även statsrådet föranledd att kommentera uppgifterna. Det var viktigt att klargöra för allmänheten att svensk lagstiftning inte tillåter att någon kontrolleras enbart på grund av sitt utseende, anförs det i svaret. Vidare framhålls det i svaret att statsrådet formulerade sig generellt och hypotetiskt och att statsrådet, genom den del av uttalandet som citeras i anmälan, endast ville understryka vikten av att sanningshalten i uppgifterna undersöktes. Uttalandet var varken ägnat att påverka polisens handläggning i något ärende som rörde myndighetsutövning mot en enskild eller myndighetens tilllämpning av lag. Granskningen ger inte anledning till något uttalande från utskottets sida. 4.2 Vissa frågor om statsråds affärer med och innehav av värdepapper Migrationsminister aktieaffärer i gruvföretag I en anmälan (dnr 492-2013/14) begärs att utskottet granskar statsrådet aktieaffärer i gruvföretag, bilaga A.4.2.1. I anmälan anförs att det genom medieuppgifter har framkommit att migrationsminister har köpt 30 000 aktier i gruvföretaget . hade enligt anmälarna fått information om att det statliga bolaget undersökte möjligheterna att rädda gruvdriften. Vidare anförs i anmälan att det ekonomiska läget blev akut och att en räddningsaktion genomfördes där bl.a. köpte in sig i . 4 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING M.M. Anmälarna anför vidare att tillsammans med Fi- nansinspektionen beslutade att göra en utredning mot bakgrund av de uppgifter som förekommit i medierna. Åklagaren inledde en förundersökning, som dock lades ned när man inte kunde bevisa att migrationsministern hade haft någon insiderinformation. Det har senare enligt anmälarna framkommit i medierna att migrationsministern även äger aktier i ett annat gruvföretag, Goldminers. När nyhetsredaktionen på TV4 begärt ut uppgifter om när dessa aktier förvärvats har regeringen avslagit begäran och ansett att uppgifterna omfattas av sekretess. Anmälarna hänvisar till ett pressmeddelande från där det framgår att migrationsminister skulle besöka i . Efter besöket började enligt anmälarna migrationsministern köpa aktier i . Enligt uppgifter anmälarna kunnat inhämta köpte migrationsminister aktier i . Han gjorde sitt första köp och det sista och största förvärvet . Då köpte han 30 000 aktier vid ett och samma tillfälle. Enligt den senaste förteckningen i aktieboken äger han totalt 67 000 aktier i . Anmälarna menar att , mot bakgrund av migrationsminister aktiva aktieplaceringar som statsråd och regeringens beslut att inte offentliggöra uppgifter om migrationsminister aktieköp, bör granska om statsrådet har levt upp till regeringsformens krav i 6 kap. 2 § på att inte utöva verksamhet som kan skada förtroendet för honom. Regeringens beslut att sekretessbelägga uppgifter om migrationsminister aktieköp I en anmälan (dnr 664-2013/14) begärs en granskning av regeringens beslut att sekretessbelägga uppgifter om migrationsminister aktieköp, bilaga A.4.2.2. I anmälan anförs att regeringen och fått kritik för sin ovilja att värna offentlighetsprincipen genom att fördröja eller underlåta att lämna ut allmänna handlingar eller sekretessbelägga uppgifter. De hänvisar till att kritiserat regeringen och för hanteringen av offentliga handlingar. An- mälarna hänvisar även till kritik mot i detta avseende från . Enligt anmälningen har det i medierna framkommit att migrationsminister köpt 30 000 aktier i gruvföretaget . I anmälan anförs vidare att det i medierna framkommit uppgifter om att migrationsminister även äger aktier i ett annat gruvföretag, Goldminers. Nyhetsredaktionen på TV4 begärde ut uppgifter om när köpt dessa aktier. Regeringen avslog begäran med hänvisning till att det rådde sekretess för uppgifterna. Beslutet motiverades med att 4 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING M.M. det inte stod klart att uppgifterna kunde röjas utan att lider skada eller men. Anmälarna ifrågasätter om det är rimligt att regeringen utifrån sin egen be- dömning om vad som kan anses utgöra skada eller men för ett statsråd, kan finna tillräckliga skäl för att inte lämna ut uppgifterna om ändringar i statsrå- dens innehav enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen. ring bör det enligt anmälarna vara en utgångspunkt att handlingar och inform- ation som rör statsrådens aktieinnehav ska kunna granskas. Med sitt beslut att införa sekretess för datum för statsrådens aktieköp skapar regeringen en praxis som kan skada offentlighetsprincipen, menar anmälarna. Anmälarna vill att utskottet granskar om regeringens beslut är förenligt med 6 kap. 2 § regeringsformen, 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen och om verk- ligen 11 § lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument kan användas som grund för att med stöd av 32 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen sekretessbelägga uppgifter om statsråds ak- Till underlag för granskningen har bl.a. legat svarspromemorior upprättade inom , bilagorna A.4.2.3–A.4.2.5 och en utfrågning med statsminister , bilaga B8. En av bilagorna till en svarsskri- velse av (A4.2.3) är sekretessmarkerad och återges därför inte i betänkandet. Den bilagan utgörs av kopior av de anmälningar om inne- hav och förändringar i innehaven av finansiella instrument som statsrådet bias lämnat till sedan han tillsattes som statsråd Regeringsformens bestämmelser om bisysslor Enligt 6 kap. 2 § andra stycket regeringsformen får statsråd inte inneha någon Han eller hon får inte heller inneha uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för honom eller henne. gjorde paragrafen 6 kap. 9 §. I den paragrafen angavs att statsråd inte fick utöva allmän eller enskild tjänst vilket ändrades till inneha anställning 2009/10:80). I förarbetena till bestämmelsen uttalade departementschefen (prop. s. 283 f.) att ytterligare kompetensvillkor för statsråd inte behövde anges i re- Ett par remissinstanser hade efterlyst att sådana skulle anges Enligt departementschefen låg det uppenbarligen i högsta grad i regering- ens eget intresse att dess medlemmar har sådana egenskaper att de tillvinner sig förtroende i och hos allmänheten. Av dessa skäl kunde man ifrå- gasätta behovet av föreskrifter om att statsråd inte fick utöva tjänst eller inneha 4 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING M.M. uppdrag av visst slag m.m. Departementschefen ville emellertid inte bestrida att bestämmelser av denna art kunde ha ett värde. Bestämmelsernas syfte var i första hand att värna om statsrådstjänstens integritet, men den kunde också motiveras av önskemålet att ett statsråd inte skulle splittra sina krafter. Det fick enligt departementschefen från fall till fall bedömas om det rubbade förtroendet för ett statsråd om han innehade ett visst uppdrag eller utövade en viss verksamhet. I allmänhet torde gälla att det var olämpligt att ett statsråd hade uppdrag inom bolag, föreningar eller inrättningar, vars verksamhet huvudsakligen har ekonomiskt syfte. Att undantagslöst upprätthålla en sådan regel lät sig enligt departementschefen emellertid inte göra. Å andra sidan kunde också innehav av uppdrag av annat slag ha menlig inverkan på förtroendet för den som utövar statsrådstjänst. Rätten att ta del av allmänna handlingar Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk medborgare, enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF), ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Med en handling avses, enligt 2 kap. 3 § första stycket TF, en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. Rätten att ta del av allmänna handlingar får, enligt 2 kap. 2 § TF, begränsas bl.a. om det är påkallat med hänsyn till skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. En begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag. Den lag som åsyftas är offentlighets- och sekretesslagen. Enligt 2 kap. 12 § TF ska en allmän handling som får lämnas ut på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen, så att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. Handlingen får även skrivas av, avbildas eller tas i anspråk för ljudöverföring. Om en handling inte kan tillhandahållas utan att en sådan del av handlingen som inte får lämnas ut röjs, ska den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i en avskrift eller kopia. Enligt 32 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller sekretess för uppgift om innehav av finansiella instrument som har lämnats till en myndighet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör lider skada eller men och uppgiften har lämnats till följd av anmälningsskyldighet enligt bl.a. ett särskilt beslut enligt 11 § lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument. Enligt 6 kap. 7 § tredje stycket offentlighets- och sekretesslagen får ett beslut av regeringen att inte lämna ut en handling inte överklagas. 4 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING M.M. I 12 kap. 2 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen anges att en enskild helt eller delvis kan häva sekretess som gäller till skydd för honom eller henne, om inte annat anges. Bestämmelser om jäv inom domstolar och förvaltning Bestämmelser om jäv i domstol finns i 4 kap. 13 § . En hänvisning till 4 kap. 13 § finns i 41 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). En domare är enligt dessa bestämmelser jävig att handlägga mål bl.a. om han eller hon själv har del i saken (sakägarjäv), om han eller hon kan vänta synnerlig nytta eller skada av dess utgång (intressejäv) eller om han eller hon är ledamot av styrelsen för ett bolag, en förening eller något annat samfund, stiftelse eller annan sådan inrättning som är part (ställföreträdarjäv). Jäv gäller även då vissa närstående till domaren befinner sig i en motsvarande intressesituation (släktskapsjäv). Utöver de förhållanden som särskilt anges som jävsgrundande finns en generalklausul enligt vilken en domare är jävig också om det föreligger någon annan särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans eller hennes opartiskhet i målet (s.k. delikatessjäv). Föreskrifter om jäv inom förvaltningen finns i 11 § förvaltningslagen (1986:223). Den som ska handlägga ett ärende är jävig bl.a. om saken angår honom eller henne själv eller om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom eller henne. Även här finns en generalklausul, en bestämmelse om jäv om det i övrigt (dvs. utöver de situationer som räknas upp) finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till opartiskheten hos den som ska handlägga ärendet. Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse (11 § andra stycket). Exempel på situationer som ska bedömas enligt generalklausulen om jäv är enligt förarbetena att någon är uppenbar vän eller ovän med den som är part eller intressent och att någon är engagerad i saken på ett sådant sätt att misstanke lätt kan uppkomma att det brister i förutsättningarna för en opartisk bedömning (prop. 1971:30 s. 343). (SOU 2010:29) anförde att jävsproblematiken inte tar sikte på en befattningshavares moral och kompetens utan på förekomsten av sådana yttre faktorer som placerar honom eller henne i situationer, där det allmänt sett – oberoende av vem det gäller – finns en risk för att ovidkommande hänsyn skulle kunna inverka (s. 327). Befinner vederbörande sig i en sådan situation spelar det ingen roll om man efteråt kan konstatera att han eller hon ändå handlat helt klanderfritt. Det saknar även betydelse om den person, vars opartiskhet kan sättas i fråga, själv anser sig objektiv eller av den ansvariga myndigheten bedöms vara det; det är tillräckligt att det finns någon omständighet som utifrån sett är ägnad att negativt påverka tilltron till att handläggningen sker utan påverkan av ovidkommande hänsyn. Förvaltningslagen är inte formellt tillämplig på regeringsärenden. 4 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING M.M. Bestämmelser om insiderbrott och anmälningsskyldighet I lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument finns bestämmelser om insiderbrott. Det är förbjudet för den som har insiderinformation att använda informationen i handel med sådana finansiella instrument som informationen rör. Det är också förbjudet att röja insiderinformation, om inte röjandet sker som ett normalt led i fullgörande av tjänst eller om informationen blir allmänt känd med att den röjs. In- siderinformation är sådan information om en omständighet som inte är offentliggjord eller allmänt känd och som är ägnad att väsentligt påverka priset på finansiella instrument. Föreskrifter om anmälningsskyldighet finns i lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument (anmälningsskyldighetslagen). Om anmälningsskyldighet inom myndigheter gäller enligt 11 § första stycket att regeringen, om det behövs med hänsyn till tillgången på kurspåverkande information inom en myndighet, får besluta att det vid myndigheten ska föras en förteckning över innehav av finansiella instrument avseende ledamöterna i styrelsen samt de arbetstagare, uppdragstagare eller andra funktionärer som myndigheten bestämmer med hänsyn till deras insynsställning. Den som omfattas av en sådan förteckning ska enligt tredje stycket i samma paragraf skriftligen anmäla sitt innehav av finansiella instrument och ändringar i innehavet till myndigheten. En regeringens etikkommitté inom tillkallades . Kommitténs arbete omfattade framför allt vissa utredningsuppgifter. Den överlämnade promemorian Intressekonflikter för statsråd, som i huvudsak behandlar rätten för statsråd att inneha bisysslor m.m., jäv vid behandlingen av regeringsärenden, riktlinjer för statsråds förmögenhetsförvaltning och gåvor till statsråd. I kommitténs sammanfattning av sin promemoria anfördes bl.a. följande. Kommittén har i skilda sammanhang understrukit, att ansvaret för iakttagande av de regler varom nu är fråga i första hand faller på vederbörande statsråd själv. Eftersom statsråden inte ens bör kunna misstänkas för att handla i strid med kraven på integritet och opartiskhet, har kommittén också varit angelägen om att framhålla, att statsråden bör iaktta ett betryggande säkerhetsavstånd till gränsen för vad som kan vara ägnat att skada tilltron till dem. Även statsministern har emellertid [– – –] ett ansvar i sammanhanget. Statsministerns ansvar aktualiseras närmast vid regeringsbildningen eller vid ändringar i regeringens sammansättning men gäller också under regeringens bestånd. Ansvaret för statsministern går ut på att i möjligaste mån förebygga uppkomsten av intressekonflikter och jävssituationer i regeringsarbetet. För sådant ändamål kan exempelvis ifrågakomma att statsministern uppställer som villkor för utnämningen till statsråd, att statsrådskandidat avstår från bisyssla eller upphör med annan verksamhet som inte kan anses vara tillåten för medlem av regeringen eller placerar om förmögenhetstill- 4 VISSA FRÅGOR OM STATSRÅDS TJÄNSTEUTÖVNING M.M.