bet · H101NU20 · 2014-05-16 00:00:00 — I en sådan översyn bör exempelvis den prospekteringsavgift som regleras i 14 kap. 2 § minerallagen ingå. Utgångspunkten för översynen bör vara att skapa en tydlig ansvarsfördelning mellan näringens olika aktörer och det omgivande samhället i syfte att hantera de långsiktiga utmaningar som näringen står inför. Intresset för att prospektera efter och bryta mineraler och andra naturresurser i är stort, slås det fast i kommittémotion 2013/14:N17 av m.fl. (MP). Motionärerna säger sig stå bakom förslagen i propositionen men anser att åtskilligt mer behöver göras. Ännu kvarstår frågor om t.ex. urfolkens rättigheter till de landområden som de traditionellt har brukat och till sin kultur, om hur staten ska säkra miljöskydd och om att skattebetalarna inte ska stå för de miljökostnader som ska belasta exploateringarna. Vidare konstaterar de att mineralutvinning har omfattande negativa konsekvenser för miljön , påverkar den sociala miljön och ställer krav på samhället att tillhandahålla fungerande infrastruktur, bostäder och service. Därför borde det, enligt motionärerna, vara en självklarhet att de lokalsamhällen som påverkas av utvinningen inte bara ska få information om prospekterings- och arbetsplanerna utan också ges vetorätt mot prospektering. Kommunens roll i beslutsfattande måste stärkas och motionärerna anser därför att beslut om undersöknings- och bearbetningstillstånd ska kräva kommunstyrelsens tillstyrkande. I kommittémotion 2013/14:N15 av m.fl. (V) välkomnas de ändringar i minerallagen som föreslås i propositionen. beklagar motionärerna att regeringen inte har föreslagit mer genomgripande förändringar så att gruvnäringen värnar gemensamma miljöutrymmen, ligger i framkant när det gäller att använda miljövänlig teknik och tar ansvar för det lokala och regionala samhället. Den svenska minerallagen är enligt motionärerna exceptionellt förmånlig för gruv- och prospekteringsbolag, men alltför lite hänsyn tas till dem som påverkas av verksamheten. Både de människor och den miljö som påverkas av gruvindustrin måste ges en större vikt i processen. Motionärerna begär ett tillkännagivande om att fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som berörs av en ansökan om undersökningstillstånd, t.ex. den berörda samebyn, alltid ska ges rätt att yttra sig över ansökan (yrkande 1). Motionärerna ser det vidare som mycket betydelsefullt att de som berörs ges bättre möjligheter att påverka, och att skyddet av unika natur-, turist- eller renbetesområden värnas tidigt under processen – från undersökningstillstånd till brytning. Även för gruv- och prospekteringsbolagen finns det ekonomiska fördelar med att få eventuella besked om att brytning inte kommer att godkännas. Det begärs mot denna bakgrund ett tillkännagivande om att Bergsstaten inte ska kunna bevilja undersökningstillstånd i områden som är klassade som naturreservat (yrkande 2). Bergsstaten ska inte heller, utan synnerliga skäl, kunna bevilja undersökningstillstånd i kärnområden för renskötsel (yrkande 3). Motionärerna anser också att vid provborrningar ska alltid kräva en miljökonsekvensbeskrivning med stöd av (yrkande 4). Behovet av metaller och mineraler är stort och växande. I finns en mängd mineraliseringar med värdefulla ämnen, och den svenska gruvindustrin är därför mycket betydelsefull för EU. svarar bl.a. för av unionens järnmalmsproduktion, av blymalmsproduktionen, av zinkproduktionen, av silverproduktionen och av kopparproduktionen. Antalet ansökningar om undersökningstillstånd var betydligt lägre 2013 (130 stycken) än 2012 (211 stycken) och åren . Enligt bergmästaren är fenomenet globalt och beror på finansieringssvårigheter för prospekteringsbranschen. /14 hade 18 gruvor koncession i . Av dessa var 16 metallgruvor. av den svenska malmproduktionen finns i , och Aitik (dagbrottsgruva utanför ). fattade regeringen beslut om en svensk mineralstrategi. Syftet med strategin är att genom att använda sina styrkeområden ska kunna anta utmaningar och ta till vara de möjligheter som ges så att fortsätter utvecklas som EU:s ledande gruvnation. I strategin identifieras fem strategiska områden för en långsiktigt hållbar mineralanvändning. Under vart och ett av dessa områden nämns ett antal åtgärdsområden till vilka det knyts målbilder och konkreta förslag till åtgärder. De strategiska områdena, åtgärdsområdena och målbilderna har redovisats översiktligt i utskottets betänkande 2012/13:NU14. De strategiska områdena har identifierats med ett tidsperspektiv och utifrån dagens förutsättningar och ramvillkor. För genomförandet har en åtgärdsplan upprättats i form av de åtgärder som föreslås inom ramen för strategin (totalt 19 stycken). Enligt vad som anförs i budgetpropositionen kommer huvuddelen av de åtgärder som har presenteras i mineralstrategin att genomföras inom ramen för uppdrag som lämnas till berörda myndigheter. För genomförandet av mineralstrategin har regeringen avsatt –2016. arrangerades Mineralforum, en årlig mötesplats för frågor kring mineralstrategi. Mineralforum är en del av mineralstrategin och syftar till att skapa en dialog med alla berörda parter om genomförandet och vidareutvecklingen av mineralstrategi. SGU stod som värd för Mineralforum. Något om bestämmelserna kring prospektering Som nämnts tidigare i betänkandet krävs det tillstånd enligt minerallagen för prospektering (undersökningstillstånd). Kommunerna har inte någon vetorätt när det gäller undersökningstillstånd. Om tillståndet gäller alunskiffer (en bergart som är rik på uran), olja, gasformiga kolväten eller diamant, ges kommunen dock alltid tillfälle att yttra sig. Enligt 16 § mineralförordningen (1992:285) ska bergmästaren dessutom begära in ett yttrande från kommunen när det är fråga om medgivande till undersökningsarbete inom ett område med detaljplan eller områdesbestämmelser enligt (2010:900). När det gäller övriga ansökningar skickas inte information till de berörda kommunerna. Oavsett vilka mineraler det gäller får kommunen alltid en kopia av bergmästarens beslut. Bergmästarens beslut om undersökningstillstånd kan överklagas av markägaren och övriga kända sakägare (viss ledning finns i 6 § mineralförordningen). Beslutet innebär endast att den som fått tillståndet har ensamrätt att undersöka marken; markägaren och andra sakägare får tåla att undersökning sker på de villkor som gäller i övrigt. Undersökningsarbete kan vara av mycket skiftande omfattning och karaktär. Det kan t.ex. bestå av seismiska, radioaktiva, magnetiska eller elektriska mätningar, geologiska undersökningar, diamantborrning, provtagning, provdikesgrävning, borttagande av jord och sprängning. Typen av undersökningsarbete och områdets karaktär är avgörande för om det krävs en anmälan till eller kommunen eller om det fordras tillstånd enligt . Som redovisats tidigare framgår det av 9 kap. 6 § andra stycket att den berörda tillsynsmyndigheten kan förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd – även om ett sådant tillstånd normalt inte behövs – om verksamheten medför en risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön. Undersökningsarbete får inte bedrivas utan medgivande av inom områden som omfattas av särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet (4 kap. ). Det gäller bl.a. i s.k. obrutet fjäll enligt 4 kap. 5 § . I andra fall, exempelvis inom från bostadsbyggnader, kan bergmästarens medgivande fordras. I många fall krävs även tillstånd enligt andra lagar, t.ex. kulturmiljölagen (1988:950) eller terrängkörningslagen (1975:1313). Noteras bör också att det i 2 kap. finns allmänna hänsynsregler som är tillämpliga vid undersökningsarbete enligt minerallagen. Om undersökningsarbete kan utföras på olika sätt eller med olika metoder ska tillståndshavaren välja det utförande som minimerar skadan på miljön. Den s.k. försiktighetsprincipen gäller för all verksamhet och alla åtgärder som omfattas av tillämpningsområde. Principen innebär att förebyggande åtgärder och andra försiktighetsmått ska vidtas så snart det kan befaras att en viss åtgärd skulle kunna vara en olägenhet för människors hälsa eller miljön. Som nämnts tidigare i betänkandet får inte undersökningsarbetet påbörjas innan det finns en gällande arbetsplan för hur arbetet ska bedrivas. Noteras bör också att prospektörerna måste betala ersättningar till markägare och innehavare av särskild rätt för skador och intrång till följd av undersökningsarbetet. Innan arbetena påbörjas ska prospektörerna ställa säkerhet för denna ersättning. Anmälnings- eller tillståndspliktig verksamhet enligt Utöver de tillstånd som utfärdas av Bergsstaten för prospektering eller bearbetning är flera av de verksamheter som är förknippade med denna verksamhet även tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt . Enligt 9 kap. 6 § är det förbjudet att anlägga eller driva miljöfarlig verksamhet utan tillstånd eller innan en anmälan har gjorts. Även om det inte krävs tillstånd får tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd, om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön. I den nya miljöprövningsförordningen (2013:251) listas vilka verksamheter som kräver tillstånd från miljödomstolen eller eller där anmälan ska göras till tillsynsmyndigheten. För gruvdrift eller gruvanläggning för brytning av malm, eller kol krävs vanligen tillstånd från miljödomstolen (4 kap. i förordningen). En väsentlig del av tillståndsprövningen handlar om hantering och deponering av avfall från gruvverksamheten. Så kallad provbrytning kräver tillstånd från . Brytning av uran ska dessutom tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. 1 § . En bestämmelse som kan inverka på undersökningsarbetet gäller kraven på samråd i 12 kap. 6 § . Enligt denna bestämmelse ska anmälan för samråd hos tillsynsmyndigheten ske när en verksamhet eller åtgärd som inte omfattas av tillståndsplikt- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i balken kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Bestämmelsen i 12 kap. 6 § kompletterar balkens andra regler om tillstånds- och anmälningsplikt. Den ska fungera som ett förebyggande och lättillgängligt medel för tillsynsmyndigheten att kontrollera, styra och eventuellt hindra verksamheter som kan inverka negativt på naturmiljön. Det är den som planerar eller utför en verksamhet eller åtgärd som i första hand har ansvar för att anmälan för samråd sker. får förelägga den anmälningsskyldige att vidta åtgärder för att begränsa skada på miljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga får myndigheten förbjuda verksamheten. Ett exempel på verksamhet enligt minerallagen där samråd ska ske utan att det finns någon särskild föreskrift om det är borrningsarbeten. Prövning av motstående intressen i samband med beslut om undersökningstillstånd I den översyn har gjorts av minerallagen behandlas också frågor om hur olika motstående intressen ska prövas vid ansökningar om undersökningstillstånd (SOU 2012:73). Utredaren gjorde bedömningen att det inte bör göras någon sådan prövning i samband med prövningen av undersökningstillstånd. Följande anfördes (s. 203 f.): Undersökningstillstånd söks för att kunna utröna möjligheterna till gruvverksamhet inom ett område, dvs. själva grundförutsättningen, att det finns en fyndighet som är brytvärd, är oklar när verksamheten påbörjas. Svaret på om det är möjligt att påbörja en gruvverksamhet får man inte förrän undersökningarna har genomförts. Som anförts i förarbetena till minerallagen skulle prövning av markanvändningen innan beslut om undersökningstillstånd fattas kräva att prospektörerna redan i detta inledande stadium presenterade ett ordentligt underlag för en sådan prövning. Prövningen skulle dock alltid ske på ofullständig grund, eftersom det viktigaste underlaget för bedömningen, nämligen fyndighetens art och omfattning, saknas. Jag menar således att svårigheter att redan i samband med undersökningstillståndet lägga fram information som är av betydelse för prövningen mellan motstående intressen gör att prövningen bäst görs i ett senare skede. Vidare skulle en prövning av motstående intressen i samband med prövningen av undersökningstillståndet i många fall bli onödig, eftersom endast ett fåtal undersökningsrätter leder till bearbetning. Jag kan hålla med om att det ur ett samhällsekonomiskt perspektiv i många fall skulle vara lämpligt med en så tidig prövning som möjligt. Detta för att undvika att kostsamma undersökningsarbeten utförs i områden där gruvverksamhet inte kan bli aktuell. Svårigheten att göra en korrekt bedömning av om ett visst markområde bör användas för mineralutvinning eller för andra ändamål innan det finns information om t.ex. var fyndigheten är belägen, vilken metod som krävs för att utvinna den och vilken miljöpåverkan utvinningen kan få gör att jag ändå inte föreslår någon ändring av nuvarande ordning. Den större frågan, dvs. hur tungt utvinningsintresset ska väga i förhållande till andra intressen, avgörs lämpligen inte i samband med prövningen av undersökningstillståndet. Jag bedömer således att det inte ska ske någon prövning av motstående intressen i samband med prövningen av undersökningstillstånd. Den ökade administrativa bördan en sådan reglering skulle innebära uppvägs inte av nyttan av en sådan prövning. Skyddet för natur- och kulturmiljö och andra allmänna intressen bör i stället garanteras på annat sätt. Mineralprospektering i vissa områden I motion 2013/14:N15 (V) begärs ett tillkännagivande om att Bergsstaten inte ska kunna bevilja undersökningstillstånd i områden som är klassade som naturreservat, Natura 2000-områden eller världsarvsområden. Inledningsvis bör det erinras om att bergmästaren inte gör någon prövning av motstående intressen i samband med att ställning tas till en ansökan om undersökningstillstånd. Det bergmästaren tar ställning till är dels om det finns anledning att anta att en undersökning i området kan leda till fynd av koncessionsmineraler, dels sökandens lämplighet att utföra sådana undersökningar. Å andra sidan tillämpas bestämmelser om områdesskydd av de myndigheter som svarar för miljöprövningen av själva undersökningsarbetet. När det gäller skyddsformen naturreservat, som regleras i 7 kap. , kan det nämnas att beslut om inrättande av ett naturreservat innehåller föreskrifter om inskränkningar i rätten att använda mark och vatten och ordningsföreskrifter som allmänheten ska följa inom området. Föreskrifterna om inskränkningar i rätten att använda mark och vatten inom naturreservatet kan vara utformade som förbud eller tillståndsplikt. eller kommunen kan dock med stöd av 7 kap. 7 § andra stycket meddela dispens från de föreskrifter som de har meddelat, om det finns särskilda skäl. Dispens får bara ges om det är förenligt med reservatsföreskriftens syfte (7 kap. 26 § ). En dispens kan också förenas med villkor. Enligt 3 kap. 6 § första stycket minerallagen får undersökningsarbete inte bedrivas i strid med naturreservatets föreskrifter. Den prospektör som önskar utföra en undersökning inom ett naturreservat måste således ansöka om dispens eller tillstånd enligt reservatsföreskrifterna från behörig myndighet. Vid sidan av det svenska regelverket omfattas genom sitt medlemskap i även av de direktiv som rör natur- och artskydd inom unionen. I finns därför parallellt med de tidigare beskrivna skyddsformerna s.k. särskilt skyddade områden. Regeringen beslutar vilka områden som ska avsättas till särskilt skyddsområde eller särskilt bevarandeområde (Natura 2000-områden). Redan detta beslut får vissa omedelbara rättsverkningar, även innan markanvändningen i området har reglerats mer i detalj genom föreskrifter i ett områdesskydd. Utgångspunkten är att det inom ett Natura 2000-område krävs tillstånd för att bedriva verksamhet eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön (7 kap. 28 a § ). är som huvudregel . Inför prövningen ska det upprättas en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. . Tillstånd får i normalfallet ges endast om den planerade verksamheten eller åtgärden inte kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses att skyddas eller medför att den art eller de arter som avses att skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet (7 kap. 28 b § ). Även begreppet världsarvsområde nämns i motion 2013/14:N15 (V). Världsarvsområde är dock inte en typ av skyddsområde som regleras direkt i . Begreppet härstammar från lista över kultur- och naturmiljöer som är så unika att de utgör s.k. världsarv. Medlemsländerna nominerar själva objekt eller områden och ska visa att de har garanterat objekten tillräckligt skydd för framtiden. Att ett objekt eller område har tagits upp på innebär inte något juridiskt skydd i sig, men många områden har redan ett formellt nationellt skydd. Översyn av bestämmelserna om riksintressen Enligt den grundläggande bestämmelsen i 3 kap. 1 § ska mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. I vissa av kapitlets bestämmelser anges att områden är av riksintresse för en eller flera näringar däribland för utvinning av värdefulla ämnen eller material (3 kap. 7 §). Att ett område är av riksintresse markerar att det är av stort intresse från nationell synpunkt att skydda området mot förändringar eller att utnyttja området för exempelvis mineralutvinning. I fjärde kapitlet finns de geografiska hushållningsbestämmelserna. Där anges vissa områden som i sin helhet är av riksintresse till följd av sina natur- och kulturvärden. Riksintressebestämmelserna är utformade på så sätt att det finns situationer när intresset för utvinning av mineraler kan få företräde framför intresset av att bevara natur- och kulturvärden inom områden av riksintresse. I budgetpropositionen konstaterade regeringen att mycket tyder på att tillämpningen av bestämmelserna om områden av riksintresse i inte i alla avseenden sker på det sätt som varit avsett. Regeringen konstaterade att det fanns behov av en översyn av dessa bestämmelser och deras tillämpning. beslutade regeringen om direktiv för den aviserade översynen (dir. 2013:126) och utsågs (generaldirektör och tidigare statssekreterare vid ) till särskild utredare. Utredaren ska föreslå sådana ändringar som ger ett system för hushållning med mark- och vattenområden och särskilt områden av riksintresse, som är ändamålsenligt, flexibelt över tiden, fokuserat på väsentliga och aktuella behov och som inte leder till onödiga inskränkningar i användningen av mark- och vattenområden eller för planeringen av hur områdena ska användas. Systemet ska vara rättssäkert, enkelt, överskådligt och begripligt samt underlätta en enhetlig tillämpning i hela landet. Uppdraget ska redovisas i ett slutbetänkande . I utredningsbetänkandet Undersökningstillstånd och arbetsplaner (SOU 2012:73) ägnas ett kapitel (kap. 13, s. 183 f.) åt frågor som rör ursprungsbefolkningen, däribland frågor om relationen mellan rennäring och mineralprospektering. Utöver de förslag till utökade möjligheter till översättning av arbetsplaner och om roll som både utredaren och regeringen föreslår samt utredningens förslag om utökade möjligheter för markägare och de med särskild rätt att yttra sig innan ett beslut om undersökningstillstånd kan fattas, gjorde utredaren följande sammanfattande bedömning (s. 193): motstående intressen mellan mineralnäringen och rennäringen går inte att lösa genom justeringar av undersökningstillståndsprocessen. Frågan om rennäringens förutsättningar bör istället sättas i ett större perspektiv. Jag anser att statsmakten bör ge ett svar på hur rennäring och mineralnäring förhåller sig till varandra och när förhållandena råder som överväger till den ena eller den andres fördel. I vissa fall kan dessa näringar samexistera. I vissa fall är detta emellertid inte möjligt. Vilken verksamhet ska då ha företräde framför den andra? Är i sådana fall mineralnäringen så viktig att den ska ha företräde framför rennäringen? Vad är viktigast, en stark mineralnäring eller en fortsatt rennäring? Jag anser att regeringen har en skyldighet att behandla dessa frågor och lägga fram ett tydligt svar på vilken näring som ska ha företräde och argumenten för detta. I sammanhanget bör också nämnas att regeringen som ett led i mineralstrategins genomförande beslutade att ge i i uppdrag att leda ett arbete med att ta fram en vägledning för samråd och kommunikation mellan gruv- och rennäringarna. Båda näringarnas branschorganisationer, däribland Svemin, () och ska ges möjlighet att delta. Även andra lokala organ för samer ska ges goda förutsättningar att delta i arbetet. ska redovisa resultatet av arbetet till . Branschspecifik vägledning för prövning av gruvverksamhet I regleringsbrevet fick SGU i uppdrag att ta fram en branschspecifik vägledning för prövning av gruvverksamhet. Uppdraget är ett led i den nationella mineralstrategin och avsikten är att vägledningen ska vara ett stöd för företag och myndigheter som är verksamma inom området. Bakgrunden till uppdraget är att gruvnäringen har ansett att ledtiderna för miljötillstånd är alltför långa. En av anledningarna till att prövningen av miljötillstånd kan ta tid är emellertid att ansökningarna ofta behöver kompletteras. Förhoppningen är att en vägledning därför kan underlätta för bolagen (i synnerhet de mindre bolagen). presenterade SGU vägledningen: Vägledning för prövning av gruvverksamhet. och är överens om att fortsätta vägledningsarbetet för att dels ta hänsyn till nya förutsättningar, dels fördjupa det arbete som har inletts. Det har redan identifierats flera anledningar till att revidera den vägledning som presenterades . Bland dessa märks förslagen från regeringen i den här aktuella propositionen, nya rättsliga avgöranden med koppling till Natura 2000-områden samt ändringar i lagstiftningen till följd av genomförandet av EU:s s.k. utvinningsavfallsdirektiv. Tanken är att en reviderad version av vägledningen ska kunna vara klar . Översyn av prövningen av vissa miljöfarliga verksamheter och av kraven på miljökonsekvensbeskrivningar Av 6 kap. 1–10 §§ framgår hur man bedömer en verksamhets konsekvenser för miljön. Det görs med hjälp av en arbetsprocess (miljökonsekvensbedömning) som resulterar i en miljökonsekvensbeskrivning. gav regeringen i uppdrag i att se över prövningen av miljöfarliga verksamheter och kraven på miljökonsekvensbeskrivningar. Den del av uppdraget som avsåg miljökonsekvensbeskrivningar redovisades till regeringen . förslag innebär bl.a. att av de knappt 6 300 verksamheter som omfattas av tillståndsplikt enligt miljöprövningsförordningen kommer att omfattas av lägre krav på miljökonsekvensbeskrivningar. Uppdraget ska slutredovisas till . I sammanhanget bör även nämnas att ett förslag till ändringar av EU:s direktiv för miljökonsekvensbedömningar (MKB-direktivet) antogs av rådet och parlamentet i april 2014.1[ och rådets direktiv /52/EU av om ändring av direktiv /92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.] Ändringarna ska vara genomförda i senast . Enligt uppgift från kommer de ovannämnda förslagen från att beredas vidare inom parallellt med att anpassningar av den svenska lagstiftningen övervägs till följd av de förändrade kraven i MKB-direktivet. Utökade möjligheter för berörda att yttra sig över undersökningstillstånd I motion 2013/14:N15 (V) begärs ett tillkännagivande om att fastighetsägare och innehavare av särskild rätt som berörs av en ansökan om undersökningstillstånd alltid ska ges rätt att yttra sig över ansökan. Här bör nämnas att ett förslag med denna innebörd finns i utredningsbetänkandet Undersökningstillstånd och arbetsplaner (SOU 2012:73).