bet · H101KU10 · 2014-01-15 00:00:00 — Vidare erinrade departementschefen om att Statsrådsberedningen hade utarbetat anvisningar som innebar att förvaltningslagens principer i flera betydelsefulla hänseenden skulle tillämpas även vid handläggning av förvaltningsärenden hos regeringen (s. 288). I Gula boken (Ds 1998:39 s. 14 f.) rekommenderas att de principer som förvaltningslagen ger uttryck för följs i regeringsärenden. Rekommendationen gäller endast ärenden som regeringen prövar som första och enda förvaltningsinstans samt ärenden som regeringen prövar efter överklagande. Beslut från () om dokumentation och tjänsteanteckning I olika beslut har JO ansett att dokumentationsskyldigheten sträcker sig längre än till att gälla i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, se t.ex. JO 1976/77 s. 268 och JO 1979/80 s. 334. Vid upprepade tillfällen har JO också slagit fast att man inte heller kan stanna vid att anteckna uppgifter, som kan ha betydelse för utgången i ärendet. Härutöver bör antecknas andra beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse (JO 2005/06 s. 230) liksom andra uppgifter som kan komma att ligga till grund för åtgärder från myndighetens sida (JO 2007/08 s. 261) eller som i övrigt rör ärendets gång (JO 2007/08 s. 377), t.ex. kontakt med parter, andra personer eller myndigheter (JO 2008/09 s. 264). Därav följer som ett minimikrav att alla sådana uppgifter som kan ligga till grund för ett beslut som meddelas inom ärendets ram – inte bara själva avgörandet, som bestämmer utgången – ska dokumenteras. Vad gäller sättet och tiden för fullgörandet av dokumentationsskyldigheten har JO anvisat upprättande av tjänsteanteckningar som en vedertagen metod. Sådana anteckningar ska avfattas i samband med att myndigheten får tillgång till uppgifterna samt dateras och undertecknas av den som gör noteringen (se t.ex. JO 1993/94 s. 402, JO 1998/99 s. 214, 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I JO 2005/06 s. 171, JO 2006/07 s. 284 och JO 2008/09 s. 264). Anteckningar behöver inte nödvändigtvis föras på papper utan kan finnas på t.ex. en diskett (jfr JO 2005/06 s. 230). Tjänsteanteckningar enligt Statsrådsberedningens riktlinjer Vad avser tjänsteanteckningar anger Statsrådsberedningens riktlinjer för handläggning av ärenden i (Ds 1998:39 s. 21) att uppgifter som tillförs genom telefonsamtal och som kan ha betydelse för utgången ska antecknas t.ex. på dagboksblad, aktomslag eller någon annan handling som hör till ärendet. Av en sådan tjänsteanteckning ska det framgå vem som lämnat uppgiften, när det skett och vem som tagit emot uppgiften. I 1 § förordningen (1996:1515) med instruktion för (nedan förkortad RK-instruktionen) anges att har till uppgift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Vidare föreskrivs i 5 § att statsministern är chef för . Chef för ett departement är enligt 6 § det statsråd som statsministern utser enligt 7 kap. 1 § regeringsformen (RF). Av 7 § framgår att statsministern är chef för . Enligt 14 § ansvarar departementschefen för beredningen av regeringsärenden i departementet. För beredningen av regeringsärenden som enligt ett förordnande enligt 7 kap. 5 § RF ska föredras av ett annat statsråd ansvarar dock det föredragande statsrådet. Enligt 15 § ska regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Detta gäller också inom ett departement när ett ärende berör mer än ett statsråd. Enligt 16 § får begära in förklaringar, upplysningar och yttranden i regeringsärenden. I en arbetsordning eller i särskilda beslut ska det närmare bestämmas vem som får göra detta. Enligt 30 § ska ärenden som inte är regeringsärenden och som inte ska avgöras av en departementschef enligt 31 eller 33 § eller av personalansvarsnämnden avgöras av chef. Vidare anges att ärenden som inte behöver avgöras av chef får avgöras av chefen för ett departement, av ett annat statsråd eller av en tjänsteman eller en grupp av tjänstemän i . Hur detta ska ske anges i en arbetsordning för myndigheten eller i särskilda beslut. Enligt 32 § ska besluta de ytterligare föreskrifter som behövs för dess organisation och formerna för dess verksamhet. Sådana föreskrifter kan tas in i en arbetsordning för myndigheten eller i arbetsordningar för departementen. I 34 § finns en uppräkning av vilken typ av anställningar som regeringen beslutar om. Vidare sägs att övriga anställningar beslutas av . 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I Enligt 53 § är arkiv indelat i ett delarkiv för varje departement och ett centralarkiv. för ett departement ska bestå av handlingar från regeringens och verksamhet inom departementets område. Arkivhandlingar från delarkiven lämnas till centralarkivet med jämna mellanrum. föreskrifter (RKF 2013:9) med arbetsordning för Statsrådsberedningen1 trädde dessa föreskrifter i kraft. Enligt 1 § föreskrifterna är Statsrådsberedningen indelad i bl.a. statsministerns kansli, fyra samordningskanslier, , förvaltningschefens kansli samt rättschefens kansli. Enligt 5 § finns i vart och ett av de fyra samordningskanslierna en statssekreterare som leder och fördelar arbetet inom kansliet. Av 26–27 §§ framgår att var och en av chefstjänstemännen –statssekrete- rarna, förvaltningschefen, rättschefen, chefen för kansliet för samordning av EU-frågor, chefstjänstemannen för krishantering och personaldirektören – eller den som en chefstjänsteman utser ges rätten att dels begära in upplysningar och yttranden som behövs för ärendenas beredning, dels besluta om delning av utkast till propositioner och skrivelser till , författningar, kommittédirektiv och svar på interpellationer och frågor, dels lämna tillstånd till tryckning av andra beslut än sådana författningar som utfärdas av regeringen. Samrådsformer i (SB PM 2012:1) I en promemoria (se bilaga 7.4) upprättad av Statsrådsberedningens rättschef redogörs för riktlinjer om samrådsformer i . Promemorian är en bearbetning av en äldre promemoria (SB PM 1997:4) och den har anpassats till ändringar i regeringsarbetet och organisation. I promemorians förord hänvisas till promemorian upprättad av statsministerns statssekreterare avseende den politiska samordningen i (se bilaga 7.5 samt nedan). Av den senare promemorian framgår att de rutiner som behandlas där är avsedda att tillämpas parallellt med samrådsformerna i den promemorian som beskrivs här. I promemorian anges att regeringsformens regler om regeringsarbetet innebär att i princip alla regeringsärenden ska avgöras av regeringen som ett kollektiv. Principen om kollektivt beslutsfattande grundar sig på uppfattningen i vårt parlamentariska system att alla beslut av regeringen ska vara uttryck för värderingar som omfattas av regeringen i dess helhet. 1 Fram tills gällde andra föreskrifter (RKF 2008:17) med arbetsordning för Statsrådsberedningen. I den mån nu gällande och tidigare föreskrifter skiljer sig åt på ett för granskningen relevant sätt anges detta explicit i promemorian. föreskrifter än RKF 2008:17, vilka beslutades , beaktas inte inom ramen för denna granskning. 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I promemorian ges principen ett reellt innehåll genom de samrådsförfaranden som behandlas i promemorian, dvs. gemensam beredning, allmän beredning och delning. Ett regeringsärende som faller inom flera departements verksamhetsområden ska handläggas inom det departement dit ärendet huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga berörda statsråd. I promemorian används uttrycket gemensam beredning i den betydelse som det har i RK-instruktio- nen, dvs. för att beteckna ett samråd mellan statsråd. Samrådet sköts i praktiken i första hand av statsrådens medarbetare på olika håll och nivåer i . Vem som har ansvaret för att den gemensamma beredningen kommer till stånd regleras i 25 och 28 §§ RK-instruktionen. Som regel vilar ansvaret på huvudmännen. Av promemorian framgår vidare vilka ärenden som omfattas av kravet på gemensam beredning och vem man tar kontakt med för att genomföra beredningen (s. 7 f. i bilaga 7.4). Vad gäller förfarandet vid gemensam beredning (nedan beredningen) anges att den inleds . Beredningen måste alltid äga rum i så god tid före beslutet att de berörda statsråden har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets beredning och avgörande. Hur beredningen rent praktiskt ska gå till – om samrådet ska ske muntligen eller skriftligen, i vilken utsträckning och på vilket sätt träffade överenskommelser ska dokumenteras etc. – får enligt promemorian avgöras från fall till fall. För förvaltningsärendenas del gäller dock att en uppgift om beredningen antecknas på utkastet till regeringsbeslut (konceptet). Det får enligt promemorian inte råda någon oklarhet om vad som har överenskommits (t.ex. om att det verkligen rör sig om gemensam beredning och inte någon annan samrådsform eller en förfrågan). Vad gäller meningsskiljaktigheter under den gemensamma beredningen anges att beredningen aldrig är avslutad förrän alla i samrådskretsen är överens. Ett uteblivet svar på ett förslag vid samrådet får inte utan vidare tolkas som ett godkännande. Om enighet inte kan uppnås vid kontakter mellan tjänstemän måste diskussionerna föras upp på politisk nivå för att överbrygga meningsskiljaktigheter. Den som ansvarar för att beredningen kommit till stånd ansvarar även för att detta sker. Avslutningsvis lämnas i promemorian särskilda beskrivningar avseende beredning av utnämningsärenden samt av frågor om statens företagsägande (s. 11–14 i bilaga 7.4). Denna beredning äger normalt rum , efter regeringssammanträdet. Den leds av statsministern eller, om statsministern är frånvarande, av det statsråd som har varit ordförande vid regeringssammanträdet. 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I statsråd som inte har förhinder deltar. Vid den allmänna beredningen behandlas det politiska och ekonomiska läget samt aktuella frågor, därefter föredras de ärenden som statsråd anmält att de vill ta upp. Innan regeringen beslutar om propositioner, skrivelser till , lagrådsremisser, förordningar och kommittédirektiv eller utfärdar lagar ger det departement som bereder ett sådant ärende övriga departement tillfälle att lämna synpunkter på det utkast som har upprättats. Detta förfarande kallas delning. Även utkast till svar på riksdagsledamöters interpellationer och frågor delas i viss utsträckning. Delningen fyller en viktig informativ funktion för alla departement. En delning måste så gott som alltid föregås av kontakter med andra berörda departement. Man kan inte inskränka sig till enbart delning om sakfrågan berör fler departement än det egna. Delning kan således inte ske förrän eventuell gemensam beredning har avslutats. Vad gäller förfarandet vid delning anges att den sker i sådan tid att de mottagande departementen disponerar minst för att granska texten och lämna synpunkter. För interpellationssvar kan det räcka med . Om det finns skäl för det kan undantag från femdagarsregeln eller tredagarsregeln medges. Enligt promemorian om den politiska samordningen som statsministerns statssekreterare gav ut (se bilaga 7.5) är det den ansvariga samordnaren i Statsrådsberedningen som kan medge undantag (s.k. förkortad delningstid). Förkortad delningstid används endast undantagsvis, och delningarna måste planeras så att man inte hamnar i tidsnöd. Gula boken – Handläggningen av ärenden i (Ds 1998:39) Av Gula boken framgår rutiner för hur förslag till regeringsbeslut utarbetas, bl.a. anges att det när handläggningen av ett ärende (regeringsärende) övergår i beslutfasen skrivs ett koncept till regeringsbeslut. Texten utformas vid behov i samråd med enhetschefen. Om flera departement berörs av ärendet ska texten skickas för gemensam beredning till dessa och detta ska skriftligen noteras på konceptet så att det framgår tydligt (se Ds 1998:38 s. 33). På konceptet ska även finnas uppgifter om enhetschefens och expeditionschefens godkännande av konceptet. I sammanhanget kan nämnas att av 28 § förordningen (1996:1515) med instruktion för framgår att huvudmannen (enhetschefen) svarar för upprättandet av koncept till regeringens beslut, riktigheten av uppgifterna i koncepten och för att den handling som expedieras stämmer överens med regeringens beslut. I 24 § anges att expeditionschefen slutligt ska granska koncepten till regeringens beslut. I fråga om lagar och förordningar är det rättschefen som gör den granskningen. Konceptexemplaret ska således signeras av den ansvariga handläggaren, enhetschefen samt expeditionschefen eller, i förekommande fall, rättschefen. 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I I Gula boken (s. 48 f.) finns även vissa instruktioner angående arkivering och vilka handlingar som ska föras till akten. Under handläggningen av ett regeringsärende ska till akten föras dels alla handlingar i ärendet som diarieförts i departementet, dels eventuella dagboksblad, anteckningar och promemorior som innehåller sakuppgifter av betydelse för ärendet. En kopia av beslutet ska läggas i akten. Kopior av koncept som har använts för gemensam beredning och andra utkast till skrivning av besluten ska däremot inte läggas där; uppgifterna på konceptkopior ska ha förts över på originalkonceptet. När ett ärende har avgjorts får man inte lägga in nytillkomna handlingar i akten. Koncepten förs inte till akten utan binds in särskilt. Vidare ska akten, innan den lämnas för arkivering, i allmänhet rensas från övertaliga kopior, anteckningar och meddelanden som bara har tillfällig betydelse och även arbetspapper som utkast, kladdar, föredragningspromemorior, korrektur till propositioner, kommittédirektiv m.m. Nedan ges en sammanfattande beskrivning hämtad ur statsvetenskaplig och annan litteratur av hur tidigare regeringar har organiserat den politiska samordningen i . Beskrivningen nedan ska inte betraktas som uttömmande. Inte heller ska den betraktas i alla delar som värderingsfri utan kan spegla vad författaren eller forskaren avsåg med sin beskrivning av samordningsfunktionen. I en internationell komparativ vetenskaplig antologi (, When Minority Cabinets are the Rule and Majority Coalitions the Exception i och [red. ], Coalition Governments in Western Europe, 2000, s. 209 f.) analyseras svenska koalitionsregeringar andra hälft, med avseende på bl.a. framtagandet av koalitionens program och samordningsmekanismer. framgår att såväl inre kabinett som samordningsfunktioner har använts för att lösa konflikter inom regeringen. Samordningsfunktioner började användas först . I en annan vetenskaplig antologi (Wockelberg, Så arbetar svenska regeringar i [red. ], Regeringsmakten i , 2010, s. 106 f.) berörs Statsrådsberedningens utveckling under den svenska parlamentarismens tid. Bland annat konstateras att i början av sin tid som statsminister inte hade ett eget kansli. Även när eget kansli växte höll han fast vid den modell som gick ut på att finansministern och ansvarade för samordningen av regeringsarbetet (s. 116 f., se även , Statsministern – från till , 2007, s. 48 f.). Vidare anges att till en början organiserade regeringens arbete på ett sätt som liknande , även om intern kritik hördes mot finansministerns centrala ställning och propåer gjordes i början av 1970- talet om en förstärkt Statsrådsberedning (s. 117, se även , a.a.). 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I – samt – var regeringen en koalitionsregering i majoritet bestående av företrädare för , Moderata samlingspartiet och under statsminister ledning. I ovannämnda antologi (Wockelberg, a.a., s. 119) anges att ville undvika att ledarskapet i den borgerliga trepartiregeringen framstod som kollektivt. Ett ansvar som föll på partiledartrojkan var att lösa konflikter. Statsråd på lägre nivåer skulle inte lämnas att försöka göra upp (se även Adelsohn, En regerings fall i Åsling [red. ], Maktskifte – Regeringarna och den politiska miljön , 2001, s. 122). I antologin ges en redogörelse av (statsminister statssekreterare, se även nedan) beskrivning av samordningskanslierna. Enligt redogörelsen fungerade statssekreterarna som målvakter som försökte lösa frågor på nivån under partiledarna. De tre partiledarnas särställning bland statsråden i regeringar kan sägas ha manifesterats i de tre samordningskanslier regeringen inrättade. Dessa kanslier var underordnade respektive partiledares departement och hade huvudsakligen två uppgifter: dels att bevaka att de politiska överenskommelserna fick fäste bland statsråden, dels att agera som förbindelselänk till partiernas riksdagsgrupper. Regeringssammanträdena besöktes av de statssekreterare som var chefer för samordningskanslierna (Wockelberg, a.a., s. 120, jfr även , a.a., 151 f.). Enligt f.d. handelsministern var samordningskansliernas huvuduppgift förankringen gentemot (, Samspelet mellan regering och riksdag i [red. ], Makt och vanmakt. Lärdomar av sex borgerliga regeringsår, 1983, s. 144). pekar även på att samordningskansliernas arbete med förankring och samverkan med riksdagsgruppernas ledningar och med riksdagsgruppkanslierna blev särskilt betydelsefullt val då de tre regeringspartierna endast hade en rösts övervikt i kammaren (, Att regera i koalition i Åsling [red. ], a.a., s. 171). I sammanhanget kan även nämnas den beskrivning som chefen för ger om relationen mellan riksdag och regering under de aktuella regeringarna. Enligt honom var en viktig princip för samordningsarbetet att inget av partierna fick ta sig större friheter än någon annat och att propositionerna var gemensamma för de tre partierna, vilket dokumenterades genom förhandlingar mellan samordningskanslierna (, Riksdagsgruppen under regeringarna i Åsling [red. ], a.a., s. 206). Vidare uppger han att det i efterhand uppkom en fråga om vilket mandat tjänstemännen i samordningskanslierna hade för sitt arbete. Det utvecklades därför en praxis som innebar att tjänstemännen i samordningskansliet medverkade i särskilda kommittéer i vilka borgerliga riksdagsledamöter från två tre utskott med näraliggande frågor deltog. De hade till uppgift att för riksdagsgruppens räkning diskutera utskottsfrågorna. Genom att politiska tjänstemän med- 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I verkade fanns en viss förankring före beslut om proposition enligt Någon föredragning i riksdagsgruppen före beslut blev det dock i Däremot redovisade statsråd sina egna propositio- ner och vedermödorna kring dessa inför gruppen. Samordningsfunktionen vid den dåvarande koalitionsregeringen har också beskrivits av (Statsrådsberedningen under reger- ingen i Åsling [red. ], Maktskifte – Regeringarna och den politiska miljön , 2001, s. 216 f.). ordning av ärendeberedningen, t.ex. propositionsförslag, var en utveckling av tidigare regeringsmodell och innebar att det departement som hade ett förslag på delning inte självt skulle behöva samordna eller åstadkomma en gemensam nämnare av de synpunkter som SB eller de två samordnings- kanslierna kunde ha på förslaget. Departementet skulle ha rätt att i normal- fallet från en enda instans få en reaktion som var en syntes av de tre regeringspartiernas åsikter i ärendet. Beskedet skulle komma från SB till Innan man kom så långt som till delning skulle statssekreteraren i respektive departement i viktiga frågor anmäla behov av samråd till departementets kontaktperson i SB. Samrådet kunde sedan ske genom en ad hoc-grupp eller genom överläggningar mellan statssekrete- I vissa fall kunde frågan behöva gå till de tre partiledarna (s. Vidare beskriver i förenklade termer att SB bestod av en politisk del under hans ledning och en juridisk del under ledning av rättschefen i SB (s. 226–229). citerar även ur en bok av Thor- björn (En bonde blir statsminister, 1998) där det framgår att allting i vardagsarbetet gick genom samordningskanslierna som i sin tur hade kontakten med riksdagsgrupperna och departementen. driva sina frågor den vägen i allt väsentligt. Det var bara när det körde ihop sig som vi fick ta det i regeringen i allmän beredning, lunchbered- ning, eller att det s.k. ingrep. I en bok om (, – statsminist- rar under , 2010, s. 43 f.) anges i fråga om samordningen att till detta kom att det för ministrarna i en koalitionsregering gällde att vara hyf- sat uppdaterade även på regeringskollegornas domäner. möten med samordningskanslierna och lunchberedningar där det var vik- tigt att hänga med för att kunna dra i nödbromsen om så krävdes. fanns brister i samordningen, t.ex. aviserade den dåvarande biståndsminis- tern på eget bevåg en skuldavskrivning till fattiga länder i sam- band med ett i som han medvetet hade låtit bli att informera ekonomiminister i Bland moderatledarens folk i var minerna där- för ett tag något ansträngda (, a.a., s. 41 f.). (och samhällets organiser- ing) lämnar i en bok (Premfors och , , 2007, s. 116 f.) en beskrivning av bl.a. samordningsfunktionen i de borgerliga koa- Vad gäller de här aktuella regeringarna anges att när 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I de politiskt sakkunniga i samordningskanslierna inte kunde enas i en fråga hissades den till statssekreterarna och slutligen till regeringen eller partiledarna. I sammanhanget anges även att det i praktiken fanns ett slags mellansteg inbyggt mellan partiledarna och statssekreterarna, nämligen partiernas gruppledare i (Premfors och , a.a., s. 117 fotnot 326). I sin doktorsavhandling lämnar en redogörelse av förberedelserna för utformningen av samordningssystemet vid den aktuella regeringen. Bland annat framgår där att företrädare för (och även hos ) upprättade en promemoria där vikten av att utforma en fungerande samordningsmekanism betonades. I promemorian förordades en ordning där samordnings- och förankringsarbetet skulle av genom att det till varje departement knöts en riksdagsledamot för var och en av de tre partierna i form av sakkunniga. I promemorian angavs tre fördelar: a) statsrådet skulle få viss hjälp i sitt rent politiska arbete, b) mindre frågor skulle kunna avgöras på denna nivå och därmed inte behöva föras långt upp i samordningshierarkin samt c) det annars ganska besvärliga problemet vad gäller relationer mellan regering och de olika riksdagsgrupperna skulle lösas genom denna ordning (, Rivstart? Från opposition till regering, 1987, s. 208 f.). Promemorian fick dock enligt ingen praktisk betydelse i utformningen av samordningssystemet (s. 209). I sin avhandling pekade (Regeringen och dess kansli – Samordning och byråkrati i maktens centrum, , 1986, s. 193) på att samordningskanslierna i var instrument för att profilera det egna partiet. Samordningsorganen blev enligt i flera fall det instrument som användes för att köra över Budgetdepartementet. Därtill beskriver den arbetsprincip som samordningsorganen följde under Fälldinregeringarna som något som kunde göra de opolitiska tjänstemännen lätt frustrerade eftersom de inte fick delta i överläggningarna (s. 191). Enligt förstod dessa tjänstemän inte alltid de överväganden som gjorts när de fick tillbaka sina förslag (efter att samordningen pratat ihop sig och lämnat besked till departementet genom Statsrådsberedningens kontaktman). Det fanns också enligt exempel på att den fastställda principen inte följdes helt. tillsattes särskilda grupper av samordnare från de tre samordningskanslierna, vilka följde arbetet med en proposition mera kontinuerligt och deltog i diskussioner med de opolitiska tjänstemännen (ett sådant exempel som nämns är utarbetandet av förslaget till energihushållningsprogram som pågick i –78). Av en bok av f.d. riksdagsledamoten (– Ett porträtt av en partiledare, Atlantis, 2013) framgår att modellen med utlokaliserade samordningskanslier (till respektive partiledares departement) motverkade framväxten av en gemenskapskänsla och förstärkte regeringssamarbetets karaktär av en ständigt pågående förhandling mellan 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I motstående parter (s. 154).