bet · H101KU20 · 2014-05-28 00:00:00 — Försvarsmaktens årsredovisning 2013 och budgetunderlaget I Försvarsmaktens årsredovisning 2013 (s. 28 f.) redovisas resultaten av personalförsörjningsreformens utveckling och vissa faktorer som måste utvecklas för att reformen ska kunna fullföljas på det sätt som anges i inriktningspropositionen. Enligt Försvarsmakten (bil. 2 s. 5) har reformen nu nått så långt att det börjar gå att dra vissa slutsatser om möjligheten att uppnå de resultat och den måluppfyllnad vad avser tillgänglighet som regeringen anger. Dock uppges att det är för tidigt att göra en bedömning om de samlade förutsättningarna att över tiden försörja insatsorganisationen. Försvarsmakten konstaterar att ett flertal parametrar har utvecklats mycket positivt medan andra är osäkra och kräver särskilda åtgärder. Vidare konstateras bl.a. att insatsorganisationen är uppfylld med krigsplacerad personal och att hela insatsorganisationen således kan disponeras förutsatt regeringsbeslut. Vad gäller uppbyggnaden av insatsorganisation och beredskap konstateras (s. 32 och bil. 3.1) att transformeringen i enlighet med det försvarspolitiska inriktningsbeslutet i stort har genomförts enligt planen. Det finns dock utmaningar som påverkar takten i reformen, varav den främsta uppges vara att balansera den tillgängliga ekonomiska ramen mot ökad övningsverksamhet och tillgänglig personal. I Försvarsmaktens uppföljning av det försvarspolitiska inriktningsbeslutet uppmärksammas också att tillväxten i fråga om tjänstgörande personal har varit lägre än vad som redovisades i budgetunderlaget . I Försvarsmaktens budgetunderlag (s. 1) anförs att den reduktion av personalvolymer som planeras bedöms få konsekvenser som innebär att iståndsättandet av insatsorganisationen kan komma att senareläggas. Inom materielområdet är det fortfarande För-svars- maktens bedömning att det inte finns ekonomiska förutsättningar att materiellt vidmakthålla och omsätta beslutad insatsorganisation. Samman-taget bedömer Försvarsmakten konsekvenserna av nuvarande anslagsramar så betydande att en översyn av balansen mellan Försvarsmaktens uppgifter och ekonomi måste göras. I en bilaga till budgetunderlaget (bil. 1) lämnas särskilda redovisningar enligt regleringsbrev och regeringsbeslut. Redovisningen omfattar bl.a. Försvarsmaktens preliminära bedömningar av personalvolymer i förhållande till målbildens behov (bil. 1 s. 23 f.), dvs. fram till dess att insatsorganisation 2014 med tillhörande basorganisation är uppfylld. Enligt de preliminära bedömningarna uppnås målbilden för samtliga personalkategorier 2024. 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL beslutade försvarsministern om anvisningar för Försvarsberedningens arbete (Fö2013/1390/SSP). Enligt anvisningarna ska beredningen lämna en försvarspolitisk rapport med förslag för perioden , som ska fullfölja den inriktning för försvaret som beslutades av 2009. Förslagen ska bl.a. beakta förmågeutvecklingen i omvärlden och eventuella konsekvenser för insatsorganisationen, och behov av justeringar inom personalförsörjningssystemet ska övervägas. Försvarsberedningen ska redovisa konsekvenser av förslag inklusive bedömda kostnader och möjliga effektiviseringar och rationaliseringar i syfte att möta eventuella ökade kostnader. Tidpunkten för Försvarsberedningens redovisning har genom ett senare beslut förlängts från till (Fö2014/442/SSP). Utredning av Försvarsmaktens personalförsörjning Mot bakgrund bl.a. av ett tillkännagivande från (bet. 2012/13:FöU7, rskr. 2012/13:223) beslutade regeringen om en utredning av hur Försvarsmaktens personalförsörjning bör utvecklas inom ramen för den försvarspolitiska inriktning som beslutat i syfte att bidra till en långsiktigt hållbar personalförsörjning av det militära försvaret (dir. 2013:94). Uppdraget ska redovisas . granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 påbörjade granskningsstrategin Försvarets förmåga för att granska regeringens och myndigheternas genomförande av försvarspolitiska beslut och övriga intentioner med konsekvenser för försvarets inriktning och förmåga. Strategin omfattar tio granskningar och en slutrapport. I de genomförda granskningarna har uppmärksammat problem i olika delar inom försvaret som berör både regeringens styrning och redovisning till och myndigheternas verksamhet. Nedan uppmärksammas några av granskningsrapporter särskilt. Granskningsrapporter och tillkännagivanden från gjorde två tillkännagivanden till regeringen i samband med behandlingen av regeringens skrivelser med anledning av granskningsrapporter från på försvarsområdet. I rapporten i försvarets materielförsörjning – Regeringens genomförandegrupp 2008 (RiR 2012:5), som publicerades , granskade beredningen av förslag till besparingar i försvarets materielförsörjning, resultatet av de besparingar som regeringen beslutat om samt redovisningen till av besparingarnas konsekvenser. 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL ningen framhölls bl.a. bristande dokumentation av genomförandegruppens arbete, och rekommenderade att regeringen skulle säkerställa att får den information den behöver för att fatta beslut. I regeringens svarsskrivelse (skr. 2011/12:173) konstaterade regeringen med anledning av iakttagelserna att hade informerats om genomförandegruppens arbete i budgetpropositionerna samt att genomförandegruppen hade lämnat en slutrapport och att inte hade bett om ytterligare information om gruppens arbete. Vid behandlingen av regeringens skrivelse i försvarsutskottet (bet. 2012/13:FöU5) föreslogs att som sin mening borde ge regeringen till känna vad utskottet anfört om bl.a. redovisning för av förändringar i Försvarsmaktens förmåga. I utskottets ställningstagande anfördes bl.a. att rimligen ska informeras om förmågesänkningar som uppstår när den insatsorganisation som har beslutat om inte materielsätts som planerat – utan att den i särskild ordning efterfrågar informationen. Till betänkandet bifogades en reservation (M, FP, C, KD). beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2012/13:192). I regeringens redogörelse för behandlingen av skrivelser (skr. 2013/14:75 s. 39) anges att skrivelse i ärendet är slutbehandlad, med hänvisning till regeringens redovisning av åtgärder i budgetpropositionen (prop. 2013/14:1 utg.omr. 6 s. 41). Åtgärderna omfattar bl.a. en utvecklad materielredovisning och tillsättandet av en utredning för att lämna förslag på en förändrad process för regeringens styrning av investeringar i försvarsmateriel (dir. 2013:52). publicerade av marinens och flygvapnets stående insatsförband (RiR 2012:18). drog utifrån granskningen den samlade slutsatsen att det finns brister i bemanningen inom marinens och flygvapnets stående insatsförband, vilket tydligt begränsar den tillgänglighet som regeringen har uttalat att förbanden ska ha. pekade på brister i regeringens styrning och i regeringens information till , som enligt varit summarisk och gett en komplex och ibland motsägelsefull bild. rekommenderade regeringen att utveckla den öppna återrapporteringen om insatsförbanden, särskilt med hänsyn till bemanningen, inom ramen för vad som är möjligt i förhållande till vad sekretessen medger. I regeringens svarsskrivelse (skr. 2012/13:97) konstaterade regeringen att ett antal åtgärder vidtagits av regeringen och Försvarsmakten sedan iakttagelser gjordes. Regeringen bedömde att merparten av iakttagelser var kända och att de åtgärder som rekommenderades borde kunna genomföras inom ramen för Försvarsmaktens fortsatta arbete. Regeringen ansåg vidare att den formella återrapporteringen till väl överensstämt med de övergripande krav på Försvarsmaktens operativa förmåga samt inriktning för insatsorganisationens utveckling som fattat beslut om. Regeringen uppgav att löpande informeras i budgetpropositionerna om läget i utvecklingen av insatsorganisationen och att regeringens strävan är att 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL denna återrapportering ska vara så öppen som möjligt. Vid behandlingen av regeringens skrivelse i försvarsutskottet (bet. 2012/13:FöU9) föreslogs att som sin mening borde ge regeringen till känna vad utskottet anfört om att regeringen måste garantera tillfredsställande information och insyn i frågor om bemanning och tillgänglighet av de stående insatsförbanden. I utskottets ställningstagande anfördes bl.a. att ett informationsunderskott i förlängningen kan få negativa effekter för kvaliteten på riksdagsbesluten om Försvarsmaktens förmåga, organisation och uppgifter, och att det är mycket allvarligt med tanke på långsiktigheten i strategiska beslut som rör Försvarsmaktens framtid. Utskottet menade vidare att regeringens hänvisning till att har informerats i budgetpropositionerna är otillräcklig (s. 13). Till betänkandet fogades två reservationer (M, FP, C, KD resp. SD). beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2012/13:246). I regeringens redogörelse för behandlingen av riksdagsskrivelsen (skr. 2013/14:75 s. 40 f.) anges att den är slutbehandlad med hänvisning till att regeringen i en bilaga till budgetpropositionen har lämnat en särskild och fördjupad redovisning av utvecklingen av Försvarsmaktens personalförsörjning. Granskning av försvarets insatsförmåga publicerade den rapport som anmälan i detta granskningsärende hänvisar till, Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser (RiR 2013:22). I rapporten granskas om Försvarsmakten har förmåga att uthålligt genomföra insatser i enlighet med den inriktning som regeringen och har beslutat. har också granskat om regeringen har gett Försvarsmakten tillräckliga förutsättningar att planera och genomföra en uthållig insatsverksamhet och om regeringen har följt upp utvecklingen av insatsorganisationen och redovisat detta för (s. 16 f.). övergripande slutsats är att Försvarsmakten varken eller kommer att kunna nå upp till de krav på insatsverksamheten som regeringen och beslutat. bedömer även att det blir svårt att leva upp till kraven på förmåga till 2019 då insatsorganisationen ska vara fullt införd. I närtid finns inte tillräckligt med personal och materiel för att klara de uppgifter som Försvarsmakten har vad avser insatser, beredskap och utveckling. På bedöms antalet tillgängliga och planerade markoperativa bataljoner samt antalet stöd- och funktionsförband vara gränssättande på ett sätt som gör att målen inte kan uppnås. bedömer dessutom att antalet kontinuerligt anställda gruppbefäl, soldater och sjömän inte räcker till för att både kunna fullgöra nationella uppgifter och genomföra insatser utomlands, och att ett betydande antal nyckelkompetenser saknas i insatsorganisationen. beräkningar visar även att Försvarsmaktens materiel inte räcker till för att fullt ut genomföra både nationella och internationella uppgifter i den omfattning som regeringen och beslutat. Ytterligare en försvårande omständighet är enligt Försvarsmakten att en långsiktig obalans råder inom både förbands- och 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Detta kan medföra att nyrekryteringar av personal och planerade anskaffningar av materiel inte fullföljs. konstaterar också att Försvarsmakten saknar en operativ planering som avser samtliga de krav som regeringen och ställer på insatsverksamheten, vilket innebär att det inte finns en rättvisande bild av förmågan (s. 10 f., s. 86 och kap. 3–6). bedömer att regeringens styrning delvis är otydlig och otillräcklig samt att redovisningen till i vissa delar är ofullständig. När det gäller regeringens styrning av Försvarsmakten framhåller att det finns en oklarhet kring centrala begrepp och krav när det gäller insatsorganisationens utveckling. Bland annat påpekas att det i regleringsbreven för perioden upprepas att förmågan att kunna ha ca 2 000 personer insatta och delta i upp till fyra insatser ska uppnås utan angivande av slutdatum, vilket skapar en otydlighet om när det faktiskt ska vara genomfört. Enligt har Försvarsmakten tolkat detta som 2019, men ibland har det även framförts att delar av förmågan kommer att finnas först . Vidare anförs när det gäller planeringsförutsättningarna för Försvarsmakten att regeringen inte har tagit fram något scenario för samtliga krav på volym och antal insatser som anges i propositionen, inriktningsbeslutet och regleringsbreven. har även funnit att det saknas en tydlig strategi för hur prioriteringar ska göras i verksamheten då bristande personal- och materieluppfyllnad av insatsorganisationen konkurrerar med den internationella insatsverksamheten och det territoriella försvaret (s. 13, 80, 83 och 94). Vad gäller återrapporteringen till konstaterar att regeringen har ställt krav på att Försvarsmakten ska redovisa hur den genomför införandet av insatsorganisation 2014 i enlighet med det försvarspolitiska inriktningsbeslutet. Den skriftliga återrapportering som regeringen lämnat till om utvecklingen av insatsorganisation 2014 och insatsförmågan uppges i granskningen i huvudsak ha skett genom budgetpropositionerna. Enligt har rapporteringen varit av övergripande karaktär, och regeringen har angett att utvecklingen sker i enlighet med beslutad inriktning. I granskningen framhålls att man indirekt kan dra slutsatser om Försvarsmaktens insatsförmåga utifrån hur uppfylld insatsorganisation 2014 är, men att regeringen inte har redovisat en samlad och fullständig bild av insatsorganisationen i förhållande till alla de mål och krav som ställs på verksamheten vare sig enskilt eller sammantaget. uppger att den inte känner till att annan återrapportering har skett till samt att den vid kontakt med försvarsutskottets kansli har fått besked att utskottet generellt sett önskar mer detaljerad information (s. 82 f. och 94 f.). rekommenderar regeringen att låta genomföra en operativ studie som klargör vilka krav som ska gälla framöver för insatsverksamheten och vilken långsiktig och övergripande prioritering som ska gälla mellan insatser nationellt och internationellt, beredskap samt utveckling av insatsorganisationen. Vidare bör regeringen enligt förtydliga viktiga begrepp i styrningen och klargöra vilka tids- och antalskrav som ska gälla för 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL insatsverksamheten samt ställa tydligare krav på Försvarsmaktens återrapportering när det gäller samtliga mål och krav för insatsverksamheten och redovisa detta till (s. 95). Regeringen överlämnade en skrivelse om till (skr. 2013/14:185). I skrivelsen framhålls att regeringen avser att överväga rekommendationer om en operativ studie och förtydligad styrning inom ramen för arbetet med den försvarspolitiska inriktningsproposition som ska lämnas . När det gäller slutsatser om bristfällig insatsförmåga konstaterar emellertid regeringen att granskningen endast omfattar en del av de förmågekrav som ställs på Försvarsmakten. Vidare anser regeringen att bedömning av Försvarsmaktens förmåga då insatsorganisationen är fullt genomförd baseras på alltför begränsade antaganden och utgångspunkter, vilket gör det svårt att bedöma och ta ställning till rapportens långtgående slutsatser. Regeringen framhåller också att beslut om ökade förbands- och materielanslaget har fattats i enlighet med budgetpropositionerna . Vad gäller återrapporteringen till anför regeringen att löpande informeras om insatsorganisationens utveckling, bl.a. genom budgetpropositionen, och att därutöver kan begära ytterligare information. Regeringen bedömer att rekommendation därmed är åtgärdad. publicerade (RiR 2014:4). I rapporten granskas om Försvarsmaktens omställning genom de tre senaste försvars- och inriktningsbesluten , 2004 och 2009 har varit tydlig och transparent. Granskningen har inriktats mot styrningen av omställningen och hur regeringen och Försvarsmakten har återredovisat och följt upp omställningen. slutsats är att det i flera viktiga avseenden finns brister i fråga om tydlighet och transparens. Ett skäl uppges vara att de mål och krav som har legat till grund för omställningen har varit breda och öppna för tolkning, vilket gör uppföljning svårt. Regeringen och Försvarsmakten har enligt i sin återredovisning i begränsad utsträckning tydliggjort den närmare innebörden av ställda mål och krav, vilket innebär att inte har fått tillräckligt tydlig information om Försvarsmaktens omställning och vad den innebär för förmågan. konstaterar också att den information om insatsorganisationens utveckling som lämnats i regeringens budgetpropositioner är svår att relatera till respektive försvarsbeslut, vilket gör det svårt att få en tydlig uppfattning om implementeringen av insatsorganisationen. Vidare menar att den övergripande centrala uppföljningen av Försvarsmaktens omställning har varit begränsad i förhållande till omfattningen och betydelsen av den reformering som har ägt rum. I rekommendationer till regeringen framhålls bl.a. att målen och kraven för försvaret bör förtydligas för att skapa tydligare förutsättningar för styrning och uppföljning samt att informationen om Försvarsmaktens utveckling tydligare bör kopplas till beslut, t.ex. när 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL det gäller utvecklingen av insatsorganisationen. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till . publicerade granskningen Ekonomiska förutsättningar för omställningen av försvaret (RiR 2014:7). bedömning är att de åtgärder som har genomförts för att åstadkomma ekonomiska förutsättningar för omställningen av försvaret inte är tillräckliga samt att frågor om långsiktig ekonomi inte tillmätts tillräcklig betydelse i underlagen försvarspolitiska inriktningsbeslut. pekar på att de ekonomiska beräkningarna i underlaget avsåg perioden , medan de verksamhetsmässiga mål som beskrevs i propositionen, t.ex. vad gäller insatsorganisationens uppfyllnad, låg längre fram i tiden. konstaterar vidare att rationaliserings- och effektiviseringsåtgärder för att finansiera insatsorganisationen har planerats och pågått på en rad områden, men att de har gett begränsat resultat och att omfördelningen av kostnader har skett långsammare än planerat. I rekommendationer framhålls att regeringens och Försvarsmaktens kontroll över omställningsprocessen inom försvaret brister i vissa grundläggande avseenden och att vissa åtgärder bör vidtas för att stärka kontrollen och därmed förbättra förutsättningarna för att uppnå målen för omställningen. Regeringen bör enligt utveckla sin ekonomiska uppföljning av kostnadsstrukturen inom Försvarsmakten, redovisa ekonomiska konsekvenser till i samband med större strategiska beslut om försvaret samt utreda förutsättningarna att på lång sikt uppfylla materielbehoven. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till . publicerades avslutande granskning av försvarsområdet 2010–2014, Försvaret – en utmaning för staten (RiR 2014:8). övergripande bedömning är att Försvarsmaktens förmåga, i förhållande till de krav som och regeringen har ställt, är bristfällig – bland annat på grund av omfattande personal- och materielbrister – och kommer att så förbli . Enligt bedömning kommer Försvarsmaktens förmåga att lösa alla uppgifter att vara begränsad även med en fullt bemannad och resurssatt insatsorganisation. framhåller att regeringens styrning är otydlig och ostrukturerad och ger upphov till ett stort tolknings- och handlingsutrymme för Försvarsmakten. upprepar vidare att analysen bakom nuvarande insatsorganisation var bristfällig och framhåller att de ekonomiska förutsättningarna delvis har förändrats sedan fattade beslut om insatsorganisationens utformning. Tillsammans med otydligheten kring Försvarsmaktens uppgift anses detta bidra till en betydande osäkerhet om försvarsreformen kan fullföljas. framhåller vidare att möjligheter att fatta välgrundade beslut på försvarsområdet i hög grad påverkas av regeringens redovisning till , vilken bedöms som otillräcklig i vissa delar. rekommenderar regeringen att konkretisera mål och krav på Försvarsmakten genom att utveckla den strategiska styrningen av myndigheten, säkerställa balans 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL mellan uppgift och resurs i samband med nya inriktningsbeslut för försvaret, fortsätta arbetet med att utveckla redovisningen till , tydliggöra för- utsättningarna för Försvarsmakten att ge och ta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer, kontinuerligt kvalitetssäkra Försvarsmaktens upp- följningar, analyser och utvärderingar, samt att sträva efter att minska detaljstyrningen av Försvarsmakten. En skrivelse från regeringen med anled- ning av granskningsrapporten ska lämnas . svarade försvarsministern på en skriftlig fråga (fr. 2012/13:745) om ministern avsåg att vidta några åtgärder som förhindrar att Försvarsmaktens förmåga och beredskap försämras som en följd av att rege- ringen förordat besparingar på . I sitt svar anförde för- svarsministern att regeringens uppdrag till Försvarsmakten i fråga om per- sonalförsörjning (Fö2013/612/MFI) inte innebär en besparing då myndighet- ens anslagsnivå inte påverkas av beslutet. Vidare framhölls att regeringen i budgetpropositionen föreslagit en förstärkning av anslaget 1:1 För- bandsverksamhet och beredskap med , 300 2015, 2016 samt med 500 miljoner kro- Enligt försvarsministern undviks genom regeringens upp- drag delar av de personalkostnadsökningar som Försvarsmakten befarat för Genom att tillföra medel för rekrytering av tjänstgörande personal samt för övningsverksamhet syftar åtgärderna till att säkerställa att den insatsorganisationen som beslutat kan genom- föras inom angivna ekonomiska ramar. svarade försvarsministern på en skriftlig fråga (fr. 2013/14:262) om vilka åtgärder försvarsministern avser vidta med anledning av om Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser (RiR 2013:22). Försvarsministern anförde inledningsvis att Försvarsmakten genomför en omfattande försvarsreform i syfte att öka försvarsför- måga och att regeringen i budgetpropositionen satsar över för att säkerställa takten i reformen. att hon välkomnade att frågorna i belyses och att re- geringen nu granskar rapporten för att återkomma med en skrivelse till innehållande regeringens bedömning av Riksrevision- ens iakttagelser samt vilka åtgärder som har vidtagits eller kommer att vidtas med anledning av rekommendationer. svarade försvarsministern på en interpellation (ip. 2013/14:254) om rekryteringen av soldater till insatsorganisationen. lanten ställde bl.a. frågan om insatsorganisation 2014 kommer att bli beman- nad fullt ut och, om inte, varför och vad regeringen gör för att rätta till rekryteringsgapet. Interpellanten anförde att mycket tyder på att insatsorganisation 2014 inte kan förverkligas och att prognosen just nu från Försvarsmakten är att hela insatsorganisationen kommer att vara fullföljd 2023 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL under förutsättning att ekonomiska resurser tillförs. Försvarsministern hänvisade (prot. 2013/14:66 anf. 16) till den redovisning av insatsorganisationens utveckling och fortsatta reformering som regeringen lämnat i budgetpropositionen , samt till att en utredning av den fortsatta utvecklingen av Försvarsmaktens personalförsörjning tillsatts. Försvarsministern uppgav att regeringens utgångspunkt är att samtliga förband i insatsorganisationen och förbandsreserven vid varje givet tillfälle ska vara uppfyllda med krigsplacerad personal men att Försvarsmakten förutser att vissa befattningar under inte kommer att kunna bemannas med anställd personal utan behöver bemannas med tidigare utbildad personal enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Försvarsministern anförde vidare att den övergripande inriktningen bör vara att samtliga krigsförband inklusive hemvärnet är uppfyllda med frivillig personal , vilket Försvarsmakten bör säkerställa genom ökat fokus på tjänstgörande personal. besvarade försvarsministern en interpellation (ip. 2013/14:283) om vilka åtgärder ministern avser att vidta mot bakgrund av att soldater hoppar av sin tjänstgöring . I debatten framhöll interpellanten (prot. 2013/14:77 anf.