bet · H201KU10 · 2014-11-27 00:00:00 — Inom ramen för forskningsprogrammet och samhällets organisering redovisade forskaren 2009 en undersökning av de politiska stabernas syn på möjligheten att styra den egna organisationen i ljuset av europeiseringen.5 I studien framkom (s. 38 f.) att det ibland var oklart vem de tjänstemän som företrädde i EU-arbetet representerade, särskilt då de kom från förvaltningsmyndigheterna, vilket försvårade politikernas styrning. Statssekreterarna i studien framförde vidare att lojalitetskonflikter uppstår då tjänstemän representerar regeringen i kommitté- erna och att tjänstemän ibland driver en linje som den politiska ledningen inte står bakom eller inte har kännedom om. En slutsats i studien (s. 41) var att EU- arbetet ägde rum inom ramen för en styrningsprocess som organisation inte var anpassad för och att slitningar uppstod mellan politiker och tjänstemän i frågor som ”vem som ska representera , vem som agerar på vems mandat och vem som ska hålla i pennan när slutversionerna till de svenska ståndpunkterna skrivs”. Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen (RF) är det regeringens uppgift att styra riket under ansvar inför . Den närmare innebörden av att regeringen styr riket framgår av bestämmelserna i olika kapitel i RF. I 10 kap. 1 § RF anges att regeringen ingår överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer. Av bestämmelsen om att regeringen styr riket följer att det också är regeringen som företräder i sådana sammanhang. Enligt bestämmelserna i 12 kap. RF om den statliga förvaltningen lyder en förvaltningsmyndighet under regeringen om myndigheten inte lyder under (12 kap. 1 §). I förarbetena anförs att detta innebär att myndigheterna står till regeringens förfogande som organ vid styrandet av riket och att de i princip har att följa de föreskrifter av allmän natur eller direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (SOU 1972:15 s. 122, prop. 1973:90 s. 397). Myndigheterna garanteras självständighet i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag (12 kap. 2 §). I RF finns också övergripande bestämmelser om regeringsarbetet. I 7 kap. 2 § uttrycks ett allmänt beredningskrav när det gäller regeringsärenden. Enligt bestämmelsen ska nödvändiga upplysningar och yttranden inhämtas från de berörda myndigheterna vid beredningen av regeringsärenden. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som 5 , A. (2009), ”Styrning i maktens centrum – europeisering och decentralisering i de politiska stabernas vardag” i , J. och , G. (red.) Samhällsstyrning i förändring, Liber, . 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER behövs ges möjlighet att yttra sig. Regeringsärenden avgörs enligt 7 kap. 3 § av regeringen vid regeringssammanträde. Av 3 § myndighetsförordningen (2007:515) följer bl.a. att förvaltningsmyndigheternas ledning ansvarar för verksamheten inför regeringen och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen. Enligt 7 § ska myndigheterna ge regeringen stöd vid deltagande i verksamheten inom Europeiska unionen och i annat internationellt samarbete, ställa den personal till förfogande för deltagandet som regeringen begär och fortlöpande hålla regeringen informerad om förhållanden av betydelse för samarbetet. Förordning med instruktion för Förordningen (1996:1515) med instruktion för innehåller bestämmelser om beredningen av regeringsärenden. Av 14 § framgår att departementschefen enligt huvudregeln ansvarar för beredningen av regeringsärenden i departementet. I 15 § anges att regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden ska beredas i samråd med de övriga berörda statsråden, s.k. gemensam beredning. Ansvaret för att den gemensamma beredningen kommer till stånd vilar i regel på huvudmännen i departementen (25 och 28 §§). Enligt 16 § får begära in förklaringar, upplysningar och yttranden i regeringsärenden. Förordningen innehåller även vissa bestämmelser om ärenden som avgörs av och vem som beslutar i dessa ärenden. Enligt 20 § 2 ska utse representanter i det löpande arbetet inom Europeiska unionens råd samt föreslå och utse representanter i kommittéer under Europeiska kommissionen. ska också enligt 20 § 7 avge svenska svar och kommentarer inom förfaranden som följer av medlemskap i unionen eller av andra internationella överenskommelser. Som huvudprincip gäller enligt 30 § att myndighetschefen, dvs. statsministern, beslutar i regeringskansliärenden. Genom föreskrifter i 30–32 §§ kan emellertid beslutanderätten i regeringskansliärenden i många fall överlåtas till andra statsråd och tjänstemän i . Hur detta ska ske anges i en arbetsordning för eller det enskilda departementet eller i särskilda beslut. När det gäller dokumentationen av beslut i regeringskansliärenden anges i 51 § att det i fråga om varje beslut av ska finnas ett protokoll eller någon annan handling som anger vad beslutet innehåller, när beslutet fattades och vem som fattade det. I 26 b § slås fast att chefen för kansliet för samordning av EU-frågor kan ge ut handböcker, riktlinjer och annat material i syfte att uppnå enhetlighet och hög kvalitet vid handläggningen inom av frågor som rör Europeiska unionen. 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER Utredningar om den rättsliga regleringen av EU-ärenden Frågan om hur hanteringen av EU-ärenden bör regleras i olika avseenden har varit föremål för utredningar både inför och efter det svenska inträdet i EU. Inför EU-medlemskapet utreddes frågan om vilka bestämmelser som skulle anses tillämplig i förhållande till EU-ärenden av inför EG. I betänkandet EG och våra grundlagar (SOU 1993:14) anförde utredningen (s. 172 f. och s. 176 f) att EU-ärenden inte skulle anses utgöra regeringsärenden, eftersom de inte ger anledning till något beslut av regeringen, utan av EU:s institutioner. Kraven på beredning och kollektivt beslutsfattande i RF ansågs därmed inte direkt tillämpliga. Eftersom en förvaltningsmyndighet som agerar inför EU representerar regeringen ansågs inte heller de begränsningar som RF ställer upp för regeringen när det gäller styrningen av myndigheterna tillämpliga. Ansvaret för att utarbeta svenska ståndpunkter inför förhandlingsarbetet inom EU, liksom instruktioner till dem som företräder , ansågs därmed åligga respektive departement. Frågor om förordnanden, instruktionsgivning liksom flera andra aspekter på statsförvaltningens samverkan med regeringen i EU-frågor belystes inför EU-inträde av Utredningen om statsförvaltningen och EG. I betänkandet och EG (SOU 1993:80) framhölls (s. 181 och s. 209 f.) att ett EU-inträde, med krav på svenskt deltagande i ett stort antal gemenskapsorgan, skulle medföra nya krav på utrednings-, berednings- och förhandlingsinsatser från och förvaltningsmyndigheternas sida. Utredningen konstaterade (s. 197) att regeringen ytterst hade ansvaret för ställningstaganden i den gemensamma berednings- och beslutsprocessen i dåvarande EG och därmed också ansvarade för beredningen av frågor rörande instruktioner och förhandlingspositioner. Även om sådana frågor inte formellt är regeringsärenden menade utredningen att principerna i 7 kap. 2 § RF bör vara vägledande för hur beredningen bör gå till. När det gäller instruktionsgivningen föreslog utredningen (s. 218 f.) dels att instruktioner som regel bör lämnas i alla ärenden som behandlas i gemenskapsorganen, dels att en instruktion bör utarbetas av det sakansvariga departementet efter gemensam beredning med bl.a. andra berörda departement och förvaltningsmyndigheter. Utredningen ansåg vidare (s. 221) att instruktionerna bör vara så avfattade att mottagaren ska kunna förstå dem utan att söka vidare upplysningar i tidigare instruktioner och att de klart ska ange ståndpunkt och delegatens förhandlingsutrymme. Utredningen ansåg att företrädare i bl.a. rådets arbetsgrupper och kommissionens verkställighetskommittéer bör få skriftliga instruktioner och att i de fall muntliga instruktioner ges, t.ex. av tidsskäl, ska dessa bekräftas skriftligen. Slutligen ansåg utredningen att svenska ombud och representanter bör åläggas en strikt återrapporteringsskyldighet. I regeringens proposition medlemskap i unionen (prop. 1994/95:19 s. 453 f.) framhölls att det är regeringens uppgift att forma EU-politik och att regeringen har det yttersta ansvaret för agerande i EU:s gemensamma berednings- och beslutsprocess. 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER (s. 455) ansvarar regeringen för beredning av frågor rörande förhandlingspositioner och instruktioner för dem som företräder i olika EU-organ, och den politiska ledningen måste se till att det finns en effektiv kommunikation mellan departementen och mellan departementen och förvaltningsmyndigheterna. tillsattes Utredningen om översyn av verksförordningen, som bl.a. hade att överväga om det förhållandet att det krävs effektiva och tydliga former för beredning och samordning mellan regeringen och dess myndigheter i EU-relaterade ärenden ytterligare behövde tydliggöras i verksförordningen samt om de krav som EU-medlemskapet i övrigt ställer på statsförvaltningen borde ge anledning till någon ändring i förordningen. Utredningen redovisade sina överväganden, bl.a. utifrån en enkät till myndigheter och departement, i betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning (SOU 2004:23). Utredningen konstaterade (s. 204 f.) att några myndigheter efterfrågade uppstramning av samordningen mellan departementen och myndigheterna medan andra menade att det saknades behov av en mer detaljerad instruktionsordning, att de informella möten och kontakter som förekommer är tillräckliga och att mer formaliserade rutiner skulle bli alltför resurskrävande. Vidare framkom att det inom hade framförts synpunkter på att myndigheterna i större utsträckning borde ta initiativ för att få instruktioner inför möten. Utredningen framförde här uppfattningen att det är regeringen som ytterst ansvarar för de tjänstemän som agerar inom olika EU- organ och att det därmed är det ansvariga departementets uppgift att lämna instruktioner till den som företräder i ett EU-organ och dennes uppgift att se till att en återrapportering görs. Utredningen menade att myndigheterna självklart ska medverka i arbetet med instruktionen och bidra med all den sakkunskap som kan finnas på myndigheten och även samråda med departementet om vilken person från myndigheten som regeringen bör förordna. Ansvaret för att en instruktion tas fram ska dock ligga på regeringen. För att detta ska fungera menade utredningen att det är viktigt att tillämpar goda rutiner och skriftliga förordnanden och instruktioner. Sammantaget ansåg utredningen (s. 205 f.) att den redan då gällande regleringen, enligt vilken myndigheterna ska ge regeringen det stöd den behöver och ställa den personal som regeringen begär till förfogande, var väl avvägd och skapade goda förutsättningar för den nära samverkan mellan och myndigheterna som är en nödvändig grund för agerande i EU. Frågan om förhållandet mellan regeringen, och förvaltningsmyndigheterna i det gemensamma EU-arbetet utreddes även av , som tillsattes av regeringen . I kommitténs slutbetänkande Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118) gjordes bedömningen (s. 80 f.) att den svenska förvaltningsmodellen inte är oproblematisk i EU-medlemskapet och att en rad frågor kvarstod att lösa i synnerhet när det gällde regeringens styrning av myndigheterna. Kommittén framhöll att sakkunskapen i EU-ärenden riskerar att hamna på av- 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER stånd från den politiska nivån på grund av den dualistiska förvaltningsmodellen och att arbetet därmed blir svårstyrt och sårbart. Kommittén betonade bl.a. (s. 86) vikten av tydliga förordnanden för de tjänstemän som företräder regeringen i EU-arbetet i syfte att undvika otydliga ansvarsförhållanden och stärka möjligheterna till ansvarsutkrävande. Kommittén bedömde vidare (s. 87 f.) att regleringen av EU-arbetet i riktlinjer med låg rättslig status inte svarade mot rimliga krav på öppenhet och insyn och föreslog att grundläggande besluts- och ansvarsregler i EU-frågor skulle ges i lag, att tillämpningsföreskrifter skulle ges i instruktion och att myndigheternas EU-arbete skulle regleras genom förordning. När det gäller beredningen av EU-ärenden ansåg kommittén (s. 89 f.) att de i princip bör behandlas som regeringsärenden. Kommittén framhöll att varje enskilt ställningstagande i beredningen av ett EU-ärende och varje enskild förhandlingsinstruktion inte behöver behandlas som regeringsärende, men att de övergripande och grundläggande ställningstagandena bör vara föremål för regeringsbeslut. förslag behandlades förvaltningspolitiska proposition (prop. 2009/10:175). I propositionen (s. 47 f.) underströk regeringen vikten av en tydlig samordning och ett nära samarbete mellan regeringen och statsförvaltningen i EU-arbetet. Regeringen framhöll bl.a. bättre insyn och öppenhet, tydligare ansvarsfördelning, nya arbetssätt och bättre rutiner som viktiga utvecklingsområden för att kunna bedriva ett strategiskt, samlat, tydligt, korrekt och effektivt EU-arbete. Vidare (s. 49 f.) betonades vikten av att regeringen och löpande försäkrar sig om att statsförvaltningens EU-arbete följer de riktlinjer och prioriteringar som lagts fast på central nivå av regeringen och ytterst och att agerande i EU:s förhandlingsprocesser kännetecknas av ett helhetsperspektiv som säkerställs genom dialog med de berörda parterna. Regeringen uppgav att den delade bedömning om betydelsen av öppenhet och insyn i EU- arbetet men framhöll att EU-arbetet är en del av myndigheternas normala ansvarsområde och att det därför inte finns anledning till en långtgående särreglering. Regeringen hänvisade i propositionen till det pågående arbetet med att tydligare reglera myndigheternas EU-arbete inom ramen för deras instruktioner och en förstärkning av regeringens styrning av agerande i EU:s förhandlingsprocesser. Utöver vad som följer av de bestämmelser om regeringens respektive förvaltningsmyndigheternas skyldigheter som redovisats ovan finns ingen rättslig reglering av representanternas deltagande i kommissionens genomförandekommittéer. De riktlinjer som finns är interna cirkulär (nr 1–13) för handläggning, beredning och samordning av EU-ärenden. Därutöver finns vissa andra tillämpliga interna riktlinjer som t.ex. rör samrådsformer i och hanteringen av EU-handlingar. Cirkulär 3 innehåller riktlinjer för beredningen av EU-frågor i . Den senaste versionen av cirkuläret beslutades och gäl- 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER Eftersom den aktuella granskningen avser ärenden utgår redogörelsen nedan från den tidigare versionen av cirkuläret (). Även lydelsen i den nu gällande versionen redovisas dock i de fall de skiljer sig åt. I cirkuläret anges att departementen ansvarar för att departementens EU- frågor bereds på ett ändamålsenligt sätt och att EU-frågor omfattas av kravet på gemensam beredning med hänvisning till vad som gäller för övriga ärenden inom . Det gäller alla EU-frågor, t.ex. faktapromemorior, instruktioner och andra underlag inför möten i EU-institutioner där regeringen företräds. Enhetschefen för den berörda sakenheten svarade enligt de tidigare riktlinjerna för att det fanns gemensamt beredda ståndpunkter och instruktioner. I den nya versionen anges att den ansvariga huvudmannen svarar för detta. När det gäller själva förfarandet anges i den tidigare versionen att EU- frågor alltid ska beredas gemensamt med den sektorsansvariga tjänstemannen på (SB EUK) och med (Fi BA) och att frågor inom vissa verksamhetsområden ska beredas med berörda enheter vid övriga departement (inremarknadsfrågor ska t.ex. beredas med enheten för främjande och EU:s inre marknad, UD ). I det reviderade cirkuläret anges de huvuddrag som gäller för gemensam beredning enligt följande. EU-frågor bereds gemensamt med den departementsansvariga tjänstemannen vid SB EUK och i samråd med de berörda handläggarna vid Brysselrepresentationen. EU-rättsliga frågor och ärenden om svenska lagar och förordningar med anknytning till bereds gemensamt genom den ansvariga kontaktpersonen i rättssektionen vid SB EUK. EU- frågor med ekonomiska, budgetära eller organisatoriska konsekvenser bereds gemensamt med Fi BA. Frågor som gäller den inre marknaden bereds gemensamt med genom (UD ). Frågor där konflikt kan uppstå mellan och de svenska grundlagarna bereds gemensamt med genom grundlagsenheten (Ju L6). När det i ett departement finns en enhet eller funktion för särskild bevakning eller samordning av en viss typ av departementsövergripande eller sektorsövergripande frågor bereds alla ärenden som kan rymma en sådan fråga gemensamt genom den enheten eller funktionen. Enligt Statsrådsberedningens riktlinjer för samrådsformer i (SB PM 2012:1 rev. 2013) måste gemensam beredning alltid äga rum i så god tid före ett beslut att de som berörs har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets beredning och avgörande. Hur förfarandet rent praktiskt ska gå till – om samrådet ska ske muntligen eller skriftligen, i vilken utsträckning och på vilket sätt överenskommelser ska dokumenteras etc. – får dock enligt riktlinjerna avgöras från fall till fall. I cirkulär 3 hänvisas också till RF:s beredningskrav i förhållande till EU- frågor. I den tidigare versionen av cirkuläret hänvisas uttryckligen till att varje departement ska informera och samråda med intresseorganisationer inom sitt sakområde och till betydelsen av att samråda med företrädare för kommuner, landsting och andra organisationer när det gäller rättsakter som direkt berör 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER deras verksamhet eller när de har det slutliga ansvaret för att genomföra rätts- För detta ändamål bör beredningsgrupper för EU-frågor inrättas av de- Även i den reviderade versionen hänvisas till RF:s berednings- krav, och därefter följer en mer översiktlig skrivning om att departementen bör involvera de berörda aktörerna både under förhandlingsfasen och genomför- andefasen, t.ex. genom att etablera berednings- eller referensgrupper. Handläggningen av frågor som rör kommissionens befogenhet att anta ge- nomförandeakter behandlas särskilt i cirkulär 5 (). anges vad gäller tillsättningen av representanter i genomförandekommittéerna att varje medlemsstat enligt standardmallen för arbetsordningen för kommit- téerna endast får representeras av en person, men att detta inte hindrar ett de- partement från att utse en eller flera suppleanter. Ett beslut som rör tillsättning av svenska representanter i genomförandekommittéer bör innehålla kommit- téns namn, rättsakten där kommitténs mandat nämns samt namnen på de svenska representanterna och deras anställningsmyndighet. framgår av 3 § 5 arbetsordning att beslut om att utse repre- sentanter får fattas av chefen för ett departement och att respektive departe- ments arbetsordning kan ange att någon annan än chefen för departementet får I en bilaga till cirkulär 5 finns förslag till utformning av beslut om förordnande för genomförandekommitté. När det gäller instruktioner till representanterna framhålls i cirkulär 5 att samtliga svenska ledamöter i kommittéerna företräder och således för regeringens talan, oavsett om de är tjänstemän från en myndighet eller från ett Det är därför viktigt att instruktioner lämnas av det ansvariga departementet, efter sedvanlig gemensam beredning. Detta görs enligt cirku- läret på samma sätt som när det gäller instruktioner inför möten med rådsar- betsgrupper, som behandlas i cirkulär 3. Vidare anges att det ofta kan vara lämpligt att den svenska representanten förutom nödvändiga särskilda in- struktioner inför det aktuella mötet ges en allmän instruktion för det svenska deltagandet i genomförandekommittén. Enligt både den tidigare och den nu gällande versionen av cirkulär 3 gäller för instruktioner till kommissionens genomförandekommittéer ”i tillämpliga delar” detsamma som för rådsarbetsgrupper. Enligt det tidigare cirkuläret ska instruktioner till rådsarbetsgrupperna normalt utgå från en gemensamt beredd ståndpunktspromemoria, som utformats i enlighet med anvisningar i en bilaga I riktlinjerna anges att en ståndpunktspromemoria tillhör Reger- ingskansliets interna dokument, och att dess syfte är att underlätta påverkans- Ståndpunktspromemorian ska bl.a. innehålla den svenska målsättningen och en handlingsplan. I cirkuläret anges att innehållet i ståndpunktspromemorian ibland kan räcka som instruktion, men att det för ståndpunkter som inte har behandlats i ståndpunktspromemorian eller som har ändrats i förhållande till vad som ursprungligen angetts alltid ska finnas en särskild skriftlig instruktion. I den gällande versionen av cirkuläret anges att instruktioner med svenska ståndpunkter normalt bör utvecklas i för EU-instruktioner. 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER framgår att en EU-instruktion t.ex. bör innehålla en svensk målsättning för det slutliga förhandlingsresultatet, en förhandlingsstrategi, svenska ståndpunkter gällande förslaget när det har presenterats, förslagets förenlighet med de svenska grundlagarna, bakgrund och konsekvensanalys samt eventuella effekter för EU-budgeten och statens budget. När det är aktuellt anges syftet, förhandlingsläget och handlingslinjen för mötet. I cirkuläret anges att anpassas efter behovet i det enskilda fallet. Instruktionen uppdateras och bereds gemensamt inför varje förhandlingstillfälle när nya ställningstaganden aktualiseras eller ny information tillkommit. Under en särskild rubrik i cirkuläret behandlas instruktioner för svenska ställningstaganden i unionens institutioner. När det gäller instruktioner till rådsarbetsgrupper bör dessa enligt cirkuläret normalt utgöras av de ovan redovisade EU-instruktionerna med svenska ståndpunkter och i huvudsak följa anvisningarna i . Instruktionen inleds med en beskrivning av vad mötet ska behandla och den svenska handlingslinjen för det aktuella mötet. Om det bedöms lämpligt och om flera frågor ska förhandlas på ett och samma möte kan en separat instruktion skrivas för varje sådan dagordningspunkt. I cirkulär 5 anförs vidare att det är viktigt att varje departement är väl underrättat om vad som behandlas i en genomförandekommitté inom dess ansvarsområde och att samma rutiner gäller för rapportering från genomförandekommittéer som från rådsarbetsgrupper enligt cirkulär 3. Detta innebär att en skriftlig rapport ska lämnas efter varje möte, normalt efter det att mötet har avslutats. Om en fullständig rapport inte hinner sammanställas ska en kortfattad rapport ändå skrivas inom denna frist. Rapporterna ska enligt anvisningarna inledas med en kort sammanfattning som dels redovisar de viktigaste resultaten av mötet, dels är operativt framåtblickande. Rapporten delges de berörda personerna inom . I en bilaga till cirkulär 5 finns ett förslag till mall för rapportering. Som en förutsättning för att de rutiner som redovisats ovan ska kunna fungera framhålls i cirkulär 5 att det är viktigt att varje departement har kunskap om genomförandekommittéer inom det egna ansvarsområdet. En aktuell förteckning över genomförandekommittéer bör därför finnas och i början av lämnas till för samordning av EU-frågor. För varje genomförandekommitté bör det finnas uppgifter om kommitténs namn, grundläggande rättsakt, kategori, arbetsuppgifter, ansvarigt generaldirektorat, ansvarigt departement, mötesfrekvens och svenska representanter. I en bilaga till cirkuläret finns en mall för redovisning av uppgifter om genomförandekommittéer.