bet · H101KU20 · 2014-05-28 00:00:00 — hade legat till grund för beslut om sekretess annat än i begränsad omfattning. Utskottet underströk både vikten av en så stor öppenhet som möjligt och kravet på skyndsam handläggning i ärenden om allmänhetens tillgång till allmänna JO-beslut om utlämnande av allmänna handlingar I () beslut (dnr 639-2012, dnr 2463-2012 och dnr 2732-2012), som anmälan i detta granskningsärende hän- visar till, kritiseras för grundläggande brister i organisation, ansvarsförhållanden och rutiner när det gäller utlämnande av allmänna hand- JO betonar i beslutet att det är särskilt viktigt att regeringens kansli respekterar allmänhetens insynsrätt. När det gäller sekretessprövningar som fördröjer utlämnandet anförs i beslutet att en myndighets hänvisning till behov 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. av sekretessgranskning från JO:s synpunkt bör godtas om den framstår som rimlig. Myndigheten måste i det fallet, för att undgå kritik för brott mot skyndsamhetskravet, på ett någorlunda konkret sätt kunna påvisa att det i det enskilda fallet funnits ett sådant behov. JO konstaterar vidare att samma grundlagskrav gäller för sekretessprövningen som för handläggningen av handlingsutlämnandefrågor i övrigt, nämligen att uppgiften ska prioriteras framför den löpande verksamheten. En sekretessprövning får därför inte fördröja handlingsutlämnandet längre än vad som motiveras av själva sekretessprövningen. Den tidsutdräkt som låter sig motiveras kan i och för sig, menar JO, vara beroende av den aktuella myndighetens allmänna tillgång till kompetens och resurser i övrigt. I det hänseendet måste emellertid anspråken på snabb handläggning i princip ställas högre på än på de flesta andra myndigheter, anför JO. JO har också tidigare uttalat sig om tidsutdräkten i enskilda ärenden som rör utlämnande av allmänna handlingar där ett visst dröjsmål är ofrånkomligt därför att framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material. I ett beslut (dnr 611-2008) uttalade JO, med anledning av ett ärende som avsåg handläggning av en begäran om utlämnande av allmänna handlingar, att besked i en utlämnandefråga normalt bör lämnas som en begäran har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Härtill kommer att ett visst dröjsmål är ofrånkomligt om framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material. I sådana fall kan det vara lämpligt, framhåller JO, att successivt lämna besked i utlämnandefrågan samt i förekommande fall expediera de prövade handlingarna till beställaren. Vidare konstaterades i JO:s bedömning bl.a. att begäran i det aktuella ärendet varit omfattande och att delar av den krävt genomgång och sekretessprövning av ett stort material. JO ansåg dock, även med beaktande av detta, att inte hade redovisat några omständigheter som motiverade att beskedet i utlämnandefrågan hade dröjt . I ett beslut (dnr 2226-2009) i ett ärende som avsåg handläggning av utlämnande av allmänna handlingar vid och , uttalade JO att det i ärenden av det aktuella slaget kan krävas en noggrann och grannlaga sekretessprövning innan ett besked i utlämnandefrågan kan ges. JO uttalade att detta likväl inte är ett godtagbart skäl för att, så som skett i det aktuella fallet, underlåta att på något vis besvara en förfrågan. Dröjsmålet var enligt JO inte förenligt med tryckfrihetsförordningens skyndsamhetskrav, och skulle därför kritiseras för sin handläggning. I ett beslut (dnr 1261-2010) i ett ärende som avsåg handläggningen inom Försvarsdepartementet av en begäran om utlämnande av allmän handling, uttalade JO att ett visst dröjsmål kunde vara godtagbart mot 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. bakgrund av att det rörde sig om ett omfattande material som enligt Försvarsmaktens bedömning bestod av handlingar som var av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. En handläggningstid , som det rörde sig om i det aktuella fallet, ansåg emellertid JO vara fullständigt oacceptabel. (S) ställde en interpellation (2013/14:100) till statsminister . undrade i interpellationen vilka initiativ statsministern avsåg att ta för att regeringen och på ett tydligare sätt skulle respektera och skydda den svenska offentlighetsprincipen. Interpellationen överlämnades till justitieministern. I debatten i kammaren med anledning av interpellationen anförde justitieminister bl.a. följande: Offentlighetsprincipen är en av hörnstenarna i ett demokratiskt samhälle. Vad offentlighetsprincipen slår fast är att allmänheten ska ha rätt till insyn i och kunna kontrollera myndigheternas agerande. Ett av de viktigaste uttrycken för offentlighetsprincipen är allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt är av stor betydelse för den allmänna debatten och medborgarnas ställningstaganden i olika samhällsfrågor. är ett föregångsland på detta område, inte minst i . Det är en viktig prioritering för regeringen att i förhandlingsarbetet i EU värna offentlighetsprincipen och att bevaka att de regler som, till följd av ett svenskt initiativ, finns i EU på detta område upprätthålls. är en öppen organisation. Offentlighet och insyn ska prägla verksamheten. Det görs betydande insatser inom för att på bästa sätt ge allmänheten och journalister en hög servicenivå. Varje ärende ska hanteras korrekt och skyndsamt. Ärenden som rör rätten att ta del av allmänna handlingar är högt prioriterade och behandlas med förtur för att tryckfrihetsförordningens krav på öppenhet och skyndsamhet i hanteringen ska säkerställas. Det har skett en ökning av antalet förfrågningar, och ärendena har blivit mer komplexa. Detta ställer krav på de rutiner och den organisation som behövs för att ärendena ska kunna handläggas skyndsamt och för att vi även i övrigt ska kunna hålla en hög servicenivå. Det är förstås av yttersta vikt att såväl regeringen som tilllämpar de sekretessbestämmelser som är beslutade av på ett korrekt och noggrant sätt. handläggning och organisation ska anpassas för att möta det ökade antalet förfrågningar från allmänheten. Det pågår ett arbete med att ytterligare utveckla arbetsformerna inom hela i fråga om hanteringen av allmänna handlingar. I de här viktiga frågorna är ambitionen att kontinuerligt granska den egna tillämpningen av reglerna i syfte att säkerställa fortsatt öppenhet på det sätt vi alla önskar. I den följande debatten anförde justitieminister följande: Vi lyssnar givetvis på den kritik som KU och har lämnat. Redan innan kritiken lämnades hade vi inlett ett arbete inom förvaltningsavdelningen för att bättre kunna ta hand om ett ökande antal ärenden. Inom ramen för det pågående arbetet beaktas och kritik. Inom förvaltningsavdelningen överväger man 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. just nu att tillsätta ett särskilt projekt för att arbeta vidare med en del av frågorna. När det gäller KU:s granskning av UD handlade kritiken om att diariet inte var tillgängligt för allmänheten. kan allmänheten söka på egen hand i diariet. Det gick inte tidigare. KU pekade också på att det i ett fall saknades en uppgift om datum i en sekretessmarkering. Det var ett förbiseende som man kan beklaga. I JO:s beslut prövades ett par ärenden där JO ansåg att handläggning varit för långsam. Det är naturligtvis allvarligt, och det kan man beklaga. Men även i de fallen kan jag konstatera att åtgärder har vidtagits för att tillgodose allmänhetens tillgång till allmänna handlingar. Förvaltningsavdelningens roll som samordnare och stöd i vissa typer av ärenden har som sagt lett till ökad enhetlighet och ökad effektivitet i det viktiga arbetet. När det gäller KU:s granskning av vissa handlingar i den så kallade Saudiaffären fanns det ett e-postmeddelande som inte hade diarieförts på Försvarsdepartementet och som tyvärr raderades därefter. Någon annan kritik lämnades inte. Det rörde sig om ett förbiseende även i det fallet. Det är viktig kritik som kommer från de olika institutionerna, och vi tar det på stort allvar. Jag tror att det är viktigt att se det ökande antalet ärenden som kommer och den komplexitet som de numera ofta har. Det är viktigt att säkerställa bra rutiner och enhetlighet inom för att hantera det. Mitt svar på frågan som ställer om vi kan förvänta oss en bättre hantering är: Ja, självklart är det min absoluta ambition att både skyndsamheten och korrektheten i hanteringen av de olika typer av förfrågningar som kommer ska vara riktig. Jag tror att det är viktigt för allmänhetens förtroende att vi har regler på området. Jag vill gärna påpeka att den prövning och det sätt som vi arbetar på följer många års erfarenhet och rutiner som har legat till grund för arbetet. Men ökad efterfrågan och ökad komplexitet måste hanteras. Det innebär att vi ständigt behöver förnya och fundera över de regelverk som finns. Däremot måste vi hålla på lagar och regler som har beslutat om. Det handlar ibland om sekretessmarkeringar eller sekretesskydd eftersom det också finns integritetsaspekter i olika typer av handlingar och ärenden. Det måste också hanteras på ett korrekt sätt. Annars blir det fel. Det finns goda skäl för att detta granskas, diskuteras och prövas. Och det arbete som pågår inom leder fram till en bättre tingens ordning än vi har kunnat se. Jag vågar dock påstå att det inte har berott på ovilja eller ointresse utan snarare på de förändringar vi kan se i ärendetillströmningen, men också på grund av den komplexitet som prövningen av varje enskilt ärende faktiskt innebär. I interpellation 2013/14:221 till statsminister undrade (S) om statsministern i sin egenskap av chef för tagit initiativ till att rättschefen på påbörjar ett arbete med att ge ut riktlinjer eller liknande om offentlighetsprincipen i enlighet med förordningen (1996:1515) med instruktion för . Interpellationen överlämnades till justitieministern. I debatten betonade justitieminister återigen offentlighetsprincipens betydelse och hänvisade till åtgärder som vidtagits och pågår för att offentlighet och insyn ska prägla verksamheten i . Ministern anförde bl.a. följande: 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. har en samordnande och stödjande roll i hanteringen av vissa förfrågningar om allmänna handlingar. tillbaka har denna roll stärkts, vilket har lett till ökad enhetlighet och effektivitet. Det pågår också ett arbete med att identifiera på vilka områden kan bli ännu bättre på att möta det ökade antalet förfrågningar. I det arbetet ingår bland annat att följa upp de arbetsformer och den ansvarsfördelning som finns samt att dokumentera och lägga fast de arbetsformer och den ansvarsfördelning som bör gälla. Möjligheterna för rättschefen i Statsrådsberedningen att ge ut riktlinjer och liknande är ett i raden av instrument som är tänkbara. De olika åtgärderna ska ytterligare stärka enhetligheten och effektiviteten till gagn för alla som önskar att ta del av allmänna handlingar. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på vissa frågor. Som svar överlämnades en promemoria upprättad inom och (bilaga A2.4.2). Utskottet önskade i sin skrivelse få svar på vad den långa tidsutdräkten från det att Sida kontaktade () tills informerade Sida om sin bedömning i den aktuella frågan () berodde på samt hur den förhåller sig till tryckfrihetsförordningens krav på skyndsam handläggning. Enligt svarspromemorian berörde de handlingar om Internationella Stiftelses biståndssatsningar 2004–2008 som Sida begärde yttrande över projekt i sammanlagt 18 länder och omfattade ca 370 sidor. I promemorian framhålls att handlingar som innehåller, eller kan tänkas innehålla, uppgifter som skyddas av utrikessekretess ofta är känsliga och skadebedömningarna i regel komplicerade. För att säkerställa att sekretessprövningarna håller en hög nivå och att endast de uppgifter vars röjande verkligen kan orsaka skada undantas vid ett utlämnande krävs ofta ett samarbete mellan rättssekretariat och tjänstemän på andra enheter inom departementet som är särskilt insatta i de aktuella sakfrågorna. I förevarande fall krävdes för bedömning av de aktuella handlingarna samråd med fem olika enheter inom departementet med särskild kompetens inom respektive geografiska område. Innan ett sådant samråd kan äga rum måste ansvarig handläggare sätta sig in i handlingarna och göra en preliminär bedömning i sekretessfrågan, vilket i sig är en omfattande uppgift. Efter samrådet finns det, uppges i svaret, ofta skäl att omvärdera den preliminära bedömningen och utarbeta ett nytt förslag utifrån de synpunkter som framkommit. I förevarande fall bedömdes uppgifterna vara av sådan karaktär att även ett samråd med den politiska ledningen krävdes för att en fullgod skadeprövning skulle kunna göras. bedömning är sammanfattningsvis att tidsåtgången var befogad och en nödvändig konsekvens av den noggranna prövning som krävdes för att säkerställa största möjliga öppenhet utan att uppgifter som kunde orsaka skada röjdes. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. I utskottets skrivelse hänvisades vidare till att utskottet i samband med en tidigare granskning (bet. 2012/13:KU:20 s. 245) förutsatte att man inom skulle påskynda det förbättringsarbete som hade inletts för att tryckfrihetsförordningens skyndsamhetskrav ska kunna upprätthållas vid handläggningen av utlämnandeärenden. I skrivelsen ställdes frågan hur detta förbättringsarbete har bedrivits och vilka resultat det har lett till. Som svar på dessa frågor påpekas inledningsvis att det nu aktuella granskningsärendet formellt sett inte avser ett utlämnandeärende hos , utan ett ärende där en annan myndighet har bett om samråd med Ut- rikesdepartementet i enlighet med 10 kap. 13 § RF om utrikessekretess i ett utlämnandeärende hos den myndigheten. Sådana ärenden hanteras enbart av och omfattas därmed inte av det allmänna förbättringsarbete som åsyftas i utskottets fråga, utan är en del av det interna förbättringsarbete som fortlöpande bedrivs av . Dock uppges i promemorian att samrådsärendet inom bereddes på samma sätt som departementets egna utlämnandeärenden. Vad gäller det allmänna förbättringsarbetet nämns ändå att det pågår ett kontinuerligt arbete i med att förbättra rutinerna och verksamheten för att kunna besvara förfrågningar om att få ta del av allmänna handlingar på ett bättre och snabbare sätt. har en samordnande och stödjande roll i hanteringen av vissa förfrågningar om allmänna handlingar, främst när det gäller ärenden som handlar om att få ta del av handlingar eller uppgifter ur handlingar som berör fler än ett departement. Denna roll har stärkts , de interna processerna har vidareutvecklats och personalförstärkningar har genomförts. Arbetet uppges fortsätta med att identifiera inom vilka områden ytterligare kan stärka förmågan. Vad avser hanteringen och förbättringsarbetet inom framhålls i svarspromemorian att en tydlig tendens har varit att antalet förfrågningar har ökat och att utlämnandeärendena har blivit mer komplexa. Antalet registrerade ärenden i som rör utlämnandet av allmänna handlingar har ökat med den senaste femårsperioden. För att illustrera hur omfattande och komplexa beställningarna kan vara ges följande exempel från . Ett ärende rör en begäran om att ta del av allmänna handlingar som rör handel och ett specifikt lands politiska läge . Begäran omfattar uppskattningsvis ca 23 500 sidor. Ett annat exempel är en begäran att ta del av handlingar om , som uppskattas omfatta drygt 8 000 sidor. Ett tredje exempel är en begäran om att få ta del av handlingar som rör ett visst FN-begrepp, där ingående efterforskningar har resulterat i 22 dossierer (ca 5 500 sidor) som kan innehålla uppgifter som beställaren är intresserad av. Handläggaren måste då först gå igenom samtliga handlingar för att identifiera de uppgifter som frågeställaren är intresserad av för att därefter kunna göra en sedvanlig sekretessprövning. Arbetet med dessa och övriga utlämnandeären- 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. den som departementet har hanterat har enligt promemorian varit tidskrä- vande, och arbetssituationen för de enskilda handläggarna uppges under hös- ten 2013 ha varit ansträngd. skilda satsningar på hanteringen av utlämnandeärenden, vilket också omfattar hanteringen av samrådsärenden. Den grupp vid rättssekretariatet vars huvud- sakliga uppgift är att handlägga ärenden om utlämnande av allmänna hand- lingar har dels tillförts resurser, dels avlastats vissa andra arbetsuppgifter. över detta har rättssekretariatets övriga handläggare i viss utsträckning ställts till förfogande för handläggning av utlämnandeärenden i syfte att minska den vis att fler utlämnandeärenden avgjordes vid departementet 2013 framförde i en skrivelse till den en kompletterande begäran om en så ingående kronologisk re- dogörelse som möjligt för handläggning av det aktuella Som svar på utskottets begäran lämnades följande information i en promemoria upprättad inom (bilaga A2.4.3). Sida kontaktade i det aktuella Ärendet fördelades på handläggare vid Utrikesdepartemen- tets rättssekretariat, som påbörjade sekretessprövningen genom att sätta sig in i handlingarna och göra en preliminär bedömning av sekretessfrågan. preliminära bedömningen gjorts överlämnades handlingarna 2013 för samråd till de enheter inom departementet som hade särskild kompe- tens inom respektive geografiska område. I det aktuella ärendet skedde samråd med handläggare vid Afrikaenheten, Amerikaenheten, enheten för Östeuropa- och , enheten för Europeiska unionen och Mellanöstern- och Enheterna återkom med synpunkter på bedömningen mel- lan den 24 och . Utifrån de inkomna synpunkterna gjorde sedan rättssekretariatet en ny och samlad skadebedömning, och ett nytt förslag togs I handlingarna fanns uppgifter som bedömdes vara av sådan karaktär att ett samråd med den politiska ledningen var nödvändig för att en fullgod skad- eprövning skulle kunna göras. Ärendet föredrogs för kabinettssekreteraren den underrättades Sida om Utrikesde- partementets bedömning och om att handlingarna, som inte ansågs lämpliga att skicka per e-post eller fax, fanns för avhämtning på . Sida hämtade handlingarna . gång förekom ett antal kontakter mellan rättssekretariat och Sida vid vilka Sida informerades om ärendets handläggning. Rätten att ta del av allmänna handlingar är en hörnsten i den svenska rättsordningen och är av central betydelse för opinionsbildning, debatt och insyn i och 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. granskning av myndigheternas verksamhet. För att denna rätt ska kunna upprätthållas ska prövningen av en begäran att få ta del av en allmän handling enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser göras genast eller så snart det är möjligt respektive skyndsamt. Utgångspunkten är att handlingar ska lämnas ut i direkt anslutning till begäran, dvs. i princip omgående. En sekretessprövning som fördröjer utlämnandet bör, i enlighet med vad uttalat, godtas om den framstår som rimlig. Samma grundlagskrav gäller emellertid för sekretessprövningen som för handläggningen av utlämnandefrågor i övrigt, nämligen att uppgiften ska prioriteras framför den löpande verksamheten. En sekretessprövning får därmed inte fördröja utlämnandet längre än vad som föranleds av själva sekretessprövningen. Det aktuella granskningsärendet rör formellt sett inte ett utlämnandeärende hos , utan ett ärende där en annan myndighet i enlighet med regeringsformen har bett om samråd med om utrikessekretess i ett utlämnandeärende hos den myndigheten. Enligt bereds dock s.k. samrådsärenden på samma sätt som departementets egna utlämnandeärenden. Utskottet noterar att det inom pågår ett allmänt förbättringsarbete när det gäller rutiner vid utlämnande av allmänna handlingar och att har vidtagit särskilda åtgärder för att komma till rätta med långa handläggningstider i utlämnande- och samrådsärenden. Arbetet har, enligt vad som uppgetts i ett svar från , bl.a. medfört att antalet avgjorda utlämnandeärenden vid har ökat . En tidsutdräkt kan i det här aktuella ärendet enligt utskottets mening svårligen anses överensstämma med grundlagens skyndsamhetskrav. Tidsutdräkten tycks ha uppkommit inom rättssekretariat, medan samråden med andra enheter inom departementet förefaller ha genomförts med rimlig tidsåtgång. och har tidigare uttalat kritik mot med anledning av långa tidsutdräkter i ärenden som rör utlämnande av allmänna handlingar. Utskottet vill återigen understryka vikten av att har den organisation och de rutiner som krävs för att offentlighetsprincipen och kravet på skyndsamhet ska kunna upprätthållas. Utskottet konstaterar att det finns utrymme för ytterligare åtgärder och förutsätter att det förbättringsarbete som har påbörjats inom påskyndas för att säkerställa att grundlagens krav efterlevs. 3 Vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen och statliga bolag m.m. 3.1 Regeringens hantering av AB:s förvärv av Nuon I en anmälan (dnr 1184-2012/13), bilaga A3.1.1, begärs att granskar om förutvarande näringsministern hantering av köp av Nuon var förenlig med gällande regler och riktlinjer som beslutats av eller andra. Anmälaren uppger att köpte det holländska energibolaget för nästan och att tvingats att skriva ner värdet av Nuon med . Vidare anför anmälaren att det nu framkommit uppgifter om att den dåvarande näringsministern hade varnats före köpet om att förvärvet av Nuon inte ens skulle leva upp till egna avkastningskrav. Även ledning och statens representant i bolaget varnades före köpet. Anmälaren uppger att den dåvarande näringsministern skulle ha känt till att denna information lämnats före köpet av Nuon. I en ytterligare anmälan (dnr 1240-2013/14), bilaga A3.1.2, begärs att utskottet granskar om det stämmer att statsministern eller någon annan medlem av regeringen före köp av Nuon var informerad om att köpet skulle kunna komma att innebära behov av framtida kapitaltillskott eller en ägarbreddning och eventuell börsnotering av om statsministern, i det fall han var informerad, på några andra sätt var informerad om eller inblandad i beredningen av ärendet om köp av Nuon om det var korrekt av regeringen att ge klartecken till förvärv av Nuon utan att ge information i ljuset av de möjliga effekter på statens finanser eller det statliga ägandet av som identifieras i en rapport från . I anmälan anförs att uppgifter i massmedier gör gällande att en strategi för europeisk tillväxt som förordats av konsultbyrån troligtvis skulle innebära att det behövdes kapitalstillskott till eller delvis börsnotering av . I anmälan anförs vidare att strategiarbetet med uppenbarligen var en viktig utgångspunkt för regeringen när den gav klartecken till Nuonaffären. Strategiarbetet landade i att en europeisk tillväxtstrategi – med ett troligt 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. behov av kapitaltillskott – var det rätta alternativet för , skriver anmälaren. Mot den bakgrunden menar anmälaren att det hade varit naturligt att hade informerats om förvärv av Nuon eftersom det kunde komma att innebära framtida åtaganden och åtgärder som krävde godkännande. Anmälaren anför vidare att regeringen i en proposition om (prop. 2009/10:179) inte berörde frågan om på vilket sätt förvärvet av Nuon kunde komma att påverka bolagets kapitalbehov, ägarstruktur eller framtidsutsikter i övrigt. I anmälan anförs vidare att strategiarbetet med , som innebar en europeisk tillväxtstrategi med troligt behov av kapitaltillskott, uppenbarligen var en viktig utgångspunkt för regeringen när den gav klartecken till förvärvet av Nuon. Underlaget för granskningen har bl.a. varit fyra svarsskrivelser från , bilaga A3.1.3–6, inhämtade handlingar från och , bilaga A3.1.7–8, brev och skriftliga svar från från , och , bilaga A3.1.9–12, samt muntliga utfrågningar med , , finansminister och statsminister , bilagorna B1, B6, B7 och B8.