bet · H101KU5 · 2014-01-10 00:00:00 — Vid prövningen av kommissionens förslag till direktiv om skydd av EU:s finansiella intressen genom straffrättsliga bestämmelser konstaterade utskottet att förslagets rättsliga grund var tveksam och mer långtgående jämfört med den som uttryckligen gäller medlemsstaternas straffrättsliga lagar. Kommissionens motiveringar till några av de utkast till lagstiftningsförslag som utskottet prövat har varit bristfälliga, vilket försvårar bedömningen av huruvida utkasten är förenliga med subsidiaritetsprincipen. Vidare bör det framgå hur kommissionen har resonerat för att komma fram till att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet konstaterar att en majoritet av de ärenden som utskottet har prövat från Lissabonfördragets ikraftträdande fram till gäller förslag om straffrättsligt samarbete. Det samarbete som sker på detta område innebär att delar av den nationella kompetensen förs över till EU, vilket också i många fall är nödvändigt för att nå ett effektivt samarbete på området. nu aktuella uppföljning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen omfattar tiden –och avser de subsidiaritetsprövningar som har lett till beslut antingen i utskottet (protokollsutdrag) eller i kammaren (motiverat yttrande) . Detta är den fjärde uppföljningen av tillämpning av subsidiaritetsprincipen som gör. uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen omfattar två delar, dels den formella hanteringen i av de utkast till lagstiftningsakter som har översänts för subsidiaritetskontroll, dels utfallet på en övergripande nivå av de genomförda subsidiaritetskontrollerna. Uppföljningen av den formella hanteringen i av utkast till lagstiftningsakter gäller vilka subsidiaritetsprövningar som har genomförts i och vilka metoder som har använts vid dessa subsidiaritetsprövningar. Uppföljningen av utfallet avser främst de genomförda subsidiaritetskontrollerna på en övergripande nivå. Detta görs genom sammanställningar av hur dessa kontroller har utfallit på olika politikområden, vilka kommer att kunna relateras till olika mål. blir frågan hur utvecklingen vad gäller kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna har påverkat förutsättningarna för att uppfylla befintliga mål. I uppföljningen uppmärksammas om det t.ex. förekommer flera förslag som visserligen inte var för sig innebär att subsidiaritetsprincipen träds för när men som sammantagna kan peka på en tendens att subsidiaritetsprincipen är i fara. anför att i denna uppföljning, liksom i den förra, vill utskottet lägga mer fokus än tidigare på utfallet i subsidiaritetsärendena och det sammantagna utfallet sedan Lissabonfördraget trädde i kraft. har genomfört tio subsidiaritetsprövningar och i samband med tre av prövningar lämnat utlåtanden med förslag till motiverade yttranden. – 2011/12:JuU29 Subsidiaritetsprövning av förslaget om inrättande av ett europeiskt gräsövervakningssystem. Denna prövning gällde förslag till förordning om inrättande av ett europeiskt gränsövervakningssystem (Eurosur), (KOM(2011) 873). – 2011/12:JuU31 Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till direktiv om skydd av personuppgifter på det brottsbekämpande området. Denna prövning gällde förslag till direktiv om skydd för enskilda personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter, (KOM(2012) 10). – 2012/13:JuU8 Subsidiaritetsprövning av förslag till direktiv om skydd av EU:s finansiella intressen genom straffrättsliga bestämmelser. Denna prövning gällde förslag till direktiv om bekämpning genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägerier som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen, (KOM(2012) 363). Förutom de ovan nämnda ärendena har justitieutskottet subsidiaritetsprövat följande utkast till lagstiftningsakter. – Förslag till och rådets förordning om inrättande, som en del av fonden för inre säkerhet, av ett instrument för ekonomiskt stöd för yttre gränser och viseringar (KOM(2011) 750) – Förslag till och rådets förordning om allmänna bestämmelser för asyl- och migrationsfonden och om ett instrument för ekonomiskt stöd till polissamarbete, förebyggande och bekämpande av brottslighet samt krishantering (KOM(2011) 752) – Förslag till och rådets förordning om inrättande, som en del av fonden för inre säkerhet, av ett instrument för ekonomiskt stöd till polissamarbete, förebyggande och bekämpande av brottslighet samt krishantering (KOM(2011) 753) – Förslag till och rådets förordning om inrättande av programmet Rättigheter och medborgarskap för perioden –2020 (KOM(2011) 758) – Förslag till och rådets förordning om inrättande av programmet Rättsliga frågor för perioden –2020 (KOM(2011) 759) – Förslag till och rådets förordning om Herkulesprogrammet III för skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen (KOM(2011) 914) – Förslag till och rådets direktiv om frysning och förverkande av av brott i Europeiska unionen (KOM(2012) 85) Av de 125 subsidiaritetsprövningar som har genomfört har tio gällt justitieutskottets beredningsområde. Tre av subsidiaritetsprövningarna resulterade i att kammaren beslutade om motiverade yttranden. subsidiaritetsprövar alla rättsakter som hänvisas till utskottet för subsidiaritetsprövning. har upprättat kanslipromemorior i samtliga ärenden. Av dessa promemorior framgår tidsfrister för prövningen, en sammanfattning av förslagets innehåll och bakgrund, förslagsställarens eventuella motivering avseende subsidiaritetsprincipen, regeringens bedömning i subsidiaritetsfrågan om den är känd och kansliets förslag till planering. Kansliet har inte i sina promemorior refererat till den tvåstegsmetod, som redogör för i sin promemoria. Kanslipromemorian har inte heller innehållit något förslag från kansliet till en bedömning av subsidiaritetsfrågan. I ett ärende har utskottet ställt frågor till om vilken inställning i subsidiaritetsfrågan som kan utgöra grund för utskottet att lämna ett utlåtande med förslag till ett motiverat yttrande (Förslag till förordning om upprättande av Europeiska gränsövervakningssystemet [Eurosur], KOM(2011) 873). Utskottet har även i ett ärende beslutat att ge tillfälle att yttra sig i subsidiaritetsfrågan i de delar som förslaget berörde beredningsområde (förslag till direktiv om skydd av personuppgifter på det brottsbekämpande området, KOM(2012) 10). Utskottets uppfattning är att tidsfristen för prövning inte varit svår att hålla i något fall. Utskottet har inte haft kontakt med några utskott i andra nationella parlament med anledning av beredningen av subsidiaritetsärendena. Kansliet har emellertid regelmässigt använt sig av IPEX för att se dels vilka parlament som prövar det aktuella förslaget, dels om något av parlamenten har lagt ut information om prövningen. har fortlöpande haft kontakter med representant vid EU:s institutioner. Kansliets uppfattning är att man genom kontakter med representant har kunnat få en bra översikt över de andra parlamentens uppfattningar vad gäller subsidiariteten i de aktuella förslagen. vill, på samma sätt som det gjorde vid uppföljningen av subsidiaritetsprövningar som gjorts under föregående period, betona vikten av att den subsidiaritetsprövning som de olika utskotten gör blir likvärdig. Utskottet vill här återigen peka på behovet av ett löpande stöd till utskotten och deras kanslier i subsidiaritetsprövningen. Kommissionens utkast till lagstiftningsakter Utskottet vill betona vikten av att de förslag som kommissionen lägger fram är tydliga och fullständiga, så att det är möjligt för parlamenten att ta ställning till om förslagen är förenliga med subsidiaritetsprincipen. Vid subsidiaritetsprövningen av kommissionens förslag till inrättande av ett europeiskt gränsövervakningssystem (Eurosur) konstaterade utskottet att förslaget delvis var så oklart och ofullständigt att det inte med tillräcklig tydlighet framgick att målen för åtgärderna inte kan nås på nationell nivå. Det framgick inte heller att målen för åtgärderna bättre kan uppnås genom att åtgärderna vidtas på unionsnivå (utl. 2011/12:JuU29). Vidare vill utskottet även understryka betydelsen av att kommissionen baserar sina förslag på en korrekt rättslig grund. Detta gäller inte minst vid förslag om straffrättsliga åtgärder. Vid subsidiaritetsprövningen av kommissionens förslag till direktiv om skydd av EU:s finansiella åtgärder genom straffrättsliga bestämmelser (utl. 2012/13:JuU8) konstaterade utskottet att förslagets rättsliga grund var tveksam och mer långtgående jämfört med den som uttryckligen gäller medlemsstaternas straffrättsliga lagar (artikel 325.4 respektive 83.2 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Den sistnämnda artikeln innebär att det bara kan bli fråga om att lagstifta om minimiåtgärder, vilket utesluter en fullständig harmonisering av straffrätten. Utskottet noterar att vid rådsmötet antog rådet en allmän inriktning för förslaget med artikel 83.2 som rättslig grund i stället för artikel 325.4 som kommissionen föreslagit. Kommissionens motiveringar i subsidiaritetsfrågan Kommissionen, som har varit förslagsställare i alla ärenden som utskottet har prövat , har i samtliga ärenden lämnat motiveringar avseende subsidiaritetsprincipen. Motiveringarna har dock i några fall varit bristfälliga. Ofullständiga eller schablonartade motiveringar försvårar för de nationella parlamenten att bedöma om ett förslag är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Det är också viktigt att det klart framgår hur kommissionen har resonerat för att komma fram till att förslagen är förenliga med subsidiaritetsprincipen. Vid subsidiaritetsprövningen av kommissionens förslag om inrättande av ett europeiskt gränsövervakningssystem (Eurosur) konstaterade utskottet i det förslag till motiverat yttrande (2011/12:JuU29) som vann bifall i kammaren (rskr. 2011/12:156), att kommissionens motivering i subsidiaritetsfrågan bör vara mer utförlig och innehålla ett tydligare resonemang om hur den kommer fram till att den föreslagna förordningen är förenlig med subsidiaritetsprincipen. Detsamma gällde kommissionens motivering avseende förslagets förenlighet med proportionalitetsprincipen. Regeringens bedömning i subsidiaritetsfrågan För att få ett bra underlag för sin i riksdagsordningen angivna uppgift att pröva om ett utkast till en lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen behöver utskotten få tillgång till regeringens bedömning i subsidiaritetsfrågan. Denna bedömning bör vara klar och tydlig. Vid samtliga subsidiaritetsprövningar har utskottet vid justeringen haft tillgång till regeringens bedömning i subsidiaritetsfrågan. Regeringens bedömning har i nio ärenden framgått av en faktapromemoria som upprättats med anledning av förslaget. I ett ärende har regeringens bedömning framgått av en särskild upprättad promemoria (förslag till förordning om Herkulesprogrammet III för skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen (KOM(2011) 914). Vid utskottets subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till direktiv om bekämpning genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägerier som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen (KOM(2012) 363) lämnade regeringen även muntlig information angående förslaget och dess inverkan på svensk straffrätt. När det gällde förslaget till direktiv om skydd av personuppgifter på det brottsbekämpande området (KOM(2012) 10) ansåg utskottet att regeringens bedömning av förslagets förenlighet med subsidiaritetsprincipen inte framgick tillräckligt tydligt i den faktapromemoria som hade lämnats i ärendet. Utskottet begärde därför muntlig information från regeringen angående dess bedömning i subsidiaritetsfrågan. Regeringen lämnade information vid utskottets sammanträde och översände därefter ytterligare skriftlig information. Dessutom ansåg utskottet i ärendet om subsidiaritetsprövning av förslaget om inrättandet av ett europeiskt gränsövervakningssystem (Eurosur) att det faktum att regeringen inte klart hade uttalat sin åsikt i subsidiaritetsfrågan gjorde att utskottet fick ett sämre underlag för bedömningen av subsidiaritetsfrågan (utl. 2011/12:JuU29 s. 7). Utskottet vill i detta sammanhang även nämna ett ärende . Enligt 10 kap. 6 § riksdagsordningen ska regeringen från den dag då utskottet begär det informera om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i det aktuella utkastet. Vid utskottets prövning av kommissionens förslag till inrättande av en europeisk åklagarmyndighet, (KOM(2013) 534) dröjde dock regeringen med att lämna någon sådan bedömning. Regeringens bedömning i subsidiaritetsfrågan kom in först efter det att utskottet justerat ett prövningsutlåtande (2013/14:JuU13). Utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar kan konstatera att lämnade utskottet tre prövningsutlåtanden som gällde tre av tio prövade lagstiftningsutkast, vilket motsvarade av lagstiftningsutkasten. period (2011) lämnade utskottet ett prövningsutlåtande som gällde ett av sammanlagt tio prövade lagstiftningsutkast, vilket motsvarade . –2010 har utskottet prövat tolv utkast till lagstiftning men inte lämnat något prövningsutlåtande. Utskottet anser att det är för tidigt att uttala sig om vad denna ökning av antalet lämnade utlåtanden beror på, men anser att det är viktigt att följa den framtida utvecklingen. Utskottet kan vidare, på samma sätt som , konstatera att en majoritet av de ärenden som utskottet prövat från Lissabonfördragets ikraftträdande och fram till gällt förslag inom området för frihet, säkerhet och rättvisa, varav sexton utkast gällt straffrättsligt samarbete, åtta gränskontroll och fyra polissamarbete. Några av de andra politikområden som har varit aktuella är asylpolitik, invandringspolitik, civilrättsligt samarbete och bekämpning av bedrägeri. Utvecklingen av kompetensfördelningen mellan medlemsstaterna och EU Straffrätt är ett område som traditionellt är nationellt. Lissabonfördragets ikraftträdande innebar dock att bl.a. polissamarbete och straffrättsligt samarbete fördes in i fördraget om EU:s funktionssätt. Det samarbete som sker på området innebär att delar av den nationella kompetensen förs över till EU. Detta medför att lagstiftningen på EU-nivå har stärkts genom att en allt större del av bestämmelserna beslutas på EU-nivå. Därmed minskar också utrymmet för nationell lagstiftning i motsvarande mån. Som utskottet tidigare konstaterat (yttr. 2012/13:JuU1y) är denna kompetensöverföring i många fall nödvändig för att nå ett effektivt samarbete på området och på så sätt kan uppnå målet för samarbetet, dvs. att förebygga och bekämpa gränsöverskridande och allvarlig brottlighet. är det viktigt att subsidiaritetsfrågan ägnas särskild uppmärksamhet när det handlar om förslag till lagstiftning inom det straff- och processrättsliga området. En åtgärd ska endast vidtas på EU-nivå om målen med åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna utan bättre kan uppnås på EU-nivå. Det straffrättsliga samarbetet bygger på principen om ömsesidigt erkännande av domar och rättsliga avgöranden och inbegriper en tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar på vissa områden. Om det är nödvändigt för att underlätta det ömsesidiga erkännandet får EU fastställa minimiregler om t.ex. det straffrättsliga förfarandet (artikel 82 i EUF-fördraget). EU får genom direktiv även fastställa minimiregler om fastställande av brottsrekvisit och påföljder inom områden med särskilt allvarlig brottslighet med ett gränsöverskridande inslag. Detsamma gäller om det är nödvändigt att säkerställa ett effektivt genomförande av unionens politik på ett område som omfattas av harmoniseringsåtgärder (artikel 83). Som anförts ovan innebär ett EU-direktiv om minimiregler ett i motsvarande mån minskat utrymme för nationell lagstiftning, och att delar av den nationella kompetensen således förs över till EU. Av de utlåtande med förslag till motiverade yttranden som utskottet beslutat är det främst kommissionens förslag till direktiv om bekämpning genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägerier som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen (KOM(2012) 363) som rör det straffrättsliga samarbetet. Bedömningen av i vilken utsträckning kompetens överförs till EU försvåras av att kommissionen har valt en annan rättslig grund än den utskottet anser borde tillämpas. Utskottet kan dock konstatera att förslaget innebär att kompetens överförs till EU när det gäller brott som riktar sig mot EU:s finansiella intressen, bl.a. vad gäller miniminivån för påföljdsnivåer vid allvarligare brott och preskription. På motsvarande sätt innebär förslaget till direktiv om frysning och förverkande av av brott i Europeiska unionen (KOM(2012) 85) att kompetens överlämnas när det gäller minimiregler om frysning och förverkande av tillgångar som kommer från brott genom direkt förverkande, förverkande av värde, utvidgat förverkande, förverkande utan föregående fällande dom och förverkande hos tredje man. Direktivet omfattar sådan särskilt allvarlig brottslighet med ett gränsöverskridande inslag som anges i artikel 83. Genom att det på det straffrättsliga området ofta rör sig om direktiv med minimiregler så tillåts medlemsländerna visserligen dels anpassa reglerna så att de passar in i respektive medlemsstats lagstiftning, dels ha mer långtgående regler så länge de är förenliga med direktivets bestämmelser. Förslagen, om de genomförs, innebär dock att delar av den nationella kompetensen förs över till EU. Detta torde också vara nödvändigt för att effektivt kunna förebygga och bekämpa gränsöverskridande och allvarlig brottlighet. När det gäller skydd av personuppgifter konstaterade utskottet att förslaget till direktiv om skydd av personuppgifter på det brottsbekämpande området (KOM(2012) 10) skulle innebära en kompetensöverföring när det gäller regler för en rent nationell behandling av sådana uppgifter. Det gällande rambeslutet på området avser bara behandling av personuppgifter som utbyts mellan medlemsländerna. Ett annat område där utskottet lämnat förslag till motiverade yttranden är gränskontroll. Det gällde kommissionens förslag till förordning om inrättande av ett europeiskt gränsövervakningssystem (Eurosur), (KOM(2011) 873). Förslaget innebär bl.a. att det överlåts till Europeiska byrån för förvaltning av yttre gränser (Frontex) att ytterst avgöra för hur medlemsstaterna ska fördela sina övervakningsresurser vid gränserna, vilket utgör en utvidgning av Frontex befogenheter. Slutligen kan utskottet instämma i uppfattning (bet. 2012/13:KU8) att man bör införa rutiner för att följa upp hur invändningar mot tillämpningen av subsidiaritetsprincipens tillgodoses i antagen lagstiftning. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (C), (M), (S), (M), (S), Arhe Hamednaca (S), (SD), (M), (S), (S), (M), (MP), (V), (FP), (M) och (KD). Uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen beslutade att ge övriga utskott tillfälle att kommentera de iakttagelser när det gäller tillämpning av subsidiaritetsprincipen som redovisats i en promemoria som utarbetats inom . önskar särskilt att utskotten kommenterar och gör bedömningar angående vissa angivna frågor. uppföljning under /14 omfattar de subsidiaritetsprövningar som genomfördes i –. redovisar i yttrandet sina kommentarer och bedömningar avseende frågor. ska enligt 10 kap. 6 § riksdagsordningen följa tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. uppföljning under /14 omfattar de subsidiaritetsprövningar som genomfördes i –. Uppföljningen avser dels formella hantering av utkast till lagstiftningsakter som översänts för subsidiaritetskontroll, dels utfallen av de genomförda subsidiaritetskontrollerna på en övergripande nivå. önskar särskilt följande kommentarer och bedömningar. En kommentar om det samlade utfallet av genomförda subsidiaritets-prövningar på olika politikområden jämfört med . En bedömning av i vilken utsträckning utrymmet för nationella åtgärder på olika politikområden inom utskottets beredningsområde minskat till följd av de förslag från EU som nämns i promemorian, och hur den sammantagna utvecklingen på olika politikområden förhåller sig till upprätthållandet av subsidiaritetsprincipen. En kommentar om kommissionens motiveringar. En kommentar om i vilken utsträckning utskotten använder sig av kontakter med representant vid EU:s institutioner för inhämtande och utlämnande av information, och hur kontakterna fungerar. En kommentar önskas även om inhämtande av information från IPEX. som uppföljning omfattar, –, gjorde civilutskottet subsidiaritetsprövningar av sex EU-förslag. Prövningarna gjordes i följande ärenden. – KOM(2011) 778 Förslag till och rådets direktiv om ändring av direktiv /43/EG om lagstadgad revision av årsbokslut och sammanställd redovisning – KOM(2011) 779 Förslag till och rådets förordning om särskilda krav avseende lagstadgad revision av företag av allmänt intresse – KOM(2011) 793 Förslag till och rådets direktiv om alternativ tvistlösning vid konsumenttvister och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 och direktiv /22/EG – KOM(2011) 794 Förslag till och rådets förordning om tvistlösning online vid konsumenttvister – KOM(2012) 35 Förslag till rådets förordning om stadga för europeiska stiftelser (FE) – KOM(2012) 614 Förslag till och rådets direktiv om en jämnare könsfördelning bland icke verkställande styrelseledamöter i börsnoterade företag och därmed sammanhängande åtgärder I tre ärenden, KOM(2011) 793, KOM(2011) 794 och KOM(2012) 35, ansåg utskottet att förslagen inte stred mot subsidiaritetsprincipen. Utskottet ansåg i utlåtande /12:CU21 att kommissionens båda förslag om revisorer och revision KOM(2011) 778 och 779 stred mot subsidiaritetsprincipen och föreslog att i enlighet med 10 kap. 6 § riksdagsordningen skulle lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. följde utskottet (rskr. 2011/12:124). Även i utlåtande /13:CU14 ansåg utskottet att kommissionens förslag om jämnare könsfördelning KOM(2012) 614 stred mot subsidiaritetsprincipen och föreslog att skulle lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande i enlighet med 10 kap. 6 § riksdagsordningen. följde utskottet (rskr. 2012/13:138). Nedan lämnas kommentarer och bedömningar avseende frågor. Utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar jämfört med Flertalet av de rättsområden som omfattas av civilutskottets beredningsansvar har direkt anknytning till . Detta gäller bl.a. konsumenträtten, associationsrätten, transporträtten, försäkringsavtalsrätten, insolvens- och utsökningsrätten samt den internationellt privaträttsliga lagstiftningen. Även familjerätten och den allmänna förmögenhetsrätten berörs alltmer av samarbetet inom EU. Etableringsfriheten och tillnärmning av lagstiftning Enligt artikel 50.1 i Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ska och rådet utfärda direktiv för att förverkliga etablerings-friheten på ett visst verksamhetsområde. Enligt artikel 114.1 i EUF-fördraget ska och rådet besluta om åtgärder för tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera. I artikeln anges att kommissionen i sina förslag om konsumentskydd ska utgå från en hög skyddsnivå och särskilt beakta ny utveckling som grundas på vetenskapliga fakta. och rådet ska också, inom ramen för sina respektive befogenheter, sträva efter att nå detta mål. Ett av de förslag som subsidiaritetsprövades gällde frågan om etableringsfriheten inom EU där artikel 50 i EUF-fördraget åberopades som rättslig grund. – Förslaget till direktiv om ändring av direktiv /43/EG om lagstadgad revision av årsbokslut och sammanställd redovisning, KOM(2011) 778. Förslaget syftar till att stärka revisorernas oberoende, förbättra revisionskvaliteten, göra revisionsmarknaden mer konkurrensutsatt och stärka den inre marknaden för revisionstjänster.