bet · H101NU14 · 2014-03-11 00:00:00 — Kronoandel infördes gruvlag (1938:314) och innebar att den rätt till hälftenandel i gruvföretag som fastighetsägaren enligt den tidigare lagstiftningen varit berättigad till – jordägarandelen – överflyttades till staten. Ett av de bärande motiven för införandet av systemet med kronoandel var behovet av samhällsinflytande över gruvnäringen. Systemet med kronoandel avskaffades 1993 (prop. 1992/93:238, bet. 1992/93:NU33). Utskottet ansåg bl.a. att ett slopande av kronoandelsinstitutet skulle främja prospekteringen i landet och därmed bidra till utvecklingen av en livskraftig mineralindustri. Ett förslag om ett återinförande av kronoandelsinstitutet liknande det nu aktuella i motion 2013/14:N433 (MP) avstyrktes av utskottet (bet. 2011/12:NU14). Regeringens och syn på en gruvskatt På regeringens webbplats redovisas uppfattningen att en gruvskatt skulle slå hårt mot investeringsviljan och de mindre bolag som just nu etablerar sig runt om i . Regeringen tror inte att detta gynnar eller möjligheterna att skapa fler jobb i hela landet. Vidare betonar regeringen att företag som bedriver näringsverksamhet i ska göra det genom ett svenskt avdelningskontor med självständig förvaltning (filial) eller ett svenskt dotterbolag. Dessa bolag betalar skatt på samma sätt som andra företag i . De gör även investeringar och betalar mineralersättning till markägarna och staten. behandlade ett yrkande om införande av en gruvskatt (bet. 2012/13:SkU19). såg ingen anledning för att initiera en utredning om en skatt på området och avstyrkte därför förslaget. Det har höjts röster från delar av oppositionen om att den svenska gruvnäringen ska belastas med betydande nya kostnader i form av gruvskatter eller olika typer av avgiftshöjningar. Flera motionärer talar om att avgifterna ska höjas rejält eller om avsevärda höjningar. Det förekommer också idéer om att de resurser som därmed genereras ska fonderas för särskilda ändamål eller återföras till de delar av landet där gruvbrytningen förekommer. Utskottet har redogjort för sin syn på radikala avgifts- eller skattehöjningar riktade mot gruvnäringen och dessutom refererat vissa grundläggande principer för statens budgethantering som har relevans i sammanhanget. I likhet med regeringen befarar utskottet att avgiftshöjningar i den storleksordning som föreslås eller antyds i flera av de aktuella motionerna skulle slå hårt mot investeringsviljan och mot de bolag som etablerar sig i och då inte minst i regioner där utbudet av arbetstillfällen är begränsat. Sammantaget är utskottets bedömning alltså att det inte finns skäl för att agera med anledning av de aktuella förslagen. Samtliga motioner i avsnittet avstyrks därför i de berörda delarna. Utskottets förslag i korthet Med hänvisning bl.a. till utskottets ställningstaganden i samband med behandling av motionsyrkanden om uranbrytning och uranprospektering, avslår de nu aktuella motionsyrkandena med liknande inriktning. Jämför reservationerna 9 (S, MP, V), 10 (MP) och 11 (MP, V). Ett förbud mot uranbrytning efterfrågas i Socialdemokraternas kommittémotion 2013/14:N425 av m.fl. Motionärerna betonar att uranbrytning kan medföra betydande negativa konsekvenser för miljön och människors hälsa. Regeringen bör således återkomma till med ett förslag som innebär att uranbrytning förbjuds i . Prospektering efter uran, och också alunskiffer, är mycket omfattande i , sägs det i motion 2013/14:N346 av och (båda S). Det finns en stor oro hos befolkningen för de negativa konsekvenser som brytning av uran eller alunskiffer för med sig. Bara det faktum att någon söker efter uranfyndigheter har negativa effekter på den lokala samhällsutvecklingen. Få vill investera i områden som riskerar att bli obeboeliga och ingen vill ha uranbrytning i närheten av sin bostad, sitt fritidshus, sina ströv-, jakt- eller fiskeområden. I ledde dammolyckan vid gruvan i – där bl.a. uran utvinns – till en miljökatastrof . Motionärerna ser det som en självklarhet att lokala och regionala aktörer har betydande inflytande över beslut om uranbrytning. Det kommunala vetot mot uranbrytning är således ett centralt inslag vid prövningen av tillstånd för uranbrytning. ser de ett stort nationellt intresse i att uranbrytning inte kommer till stånd i , och det krävs därför beslut på nationell nivå. Motionärerna efterfrågar en lag som uttryckligen förbjuder brytning av uran och alunskiffer i . I motion 2013/14:N396 av m.fl. (S) erinras om att 24 kommunstyrelseordförande enades om att kräva vetorätt mot prospektering efter mineraler och gas ur alunskiffer. Vid brytning och krossning av alunskiffer frigörs tungmetaller och radioaktiva ämnen som utgör ett allvarligt hot mot markområden, grundvatten och odling . Redan prospektering efter alunskiffer leder till negativa konsekvenser för miljön, vars kostnader ekonomiskt och ekologiskt får betalas av invånarna i kommunen framöver. Därför bör ett kommunalt veto införas när det gäller prospektering som syftar till mineral- eller gasutvinning ur alunskiffer. En vetorätt mot prospektering efter alunskiffer efterfrågas också i motion 2013/14:N398 av m.fl. (S). Motionärerna anser att det är märkligt att en kommun genom att lägga sitt veto kan stoppa nya klimatvänliga vindkraftsetableringar, men inte stoppa miljöfarlig exploatering av uran och fossil energi som olja och gas. Motionärerna nämner miljökatastrofen vid finska Talvivaaragruvan som ett avskräckande exempel och anser att det nu är dags att ge kommuner vetorätt på detta område. Gruvnäringen har traditionellt varit ett av grundfundamenten för det svenska välståndet, slås det fast i motion 2013/14:N379 av (M). Exploatering av alunskiffer innebär dock så stora miljörisker att gruvverksamheten motiverar särskilda regler. Redan ett undersökningstillstånd blir som en våt filt över området och hämmar ett områdes utvecklingsmöjligheter. Det borde därför vara rimligt med ett större inflytande för kommunen när ett företag vill påbörja prospektering efter alunskiffer. Regeringen bör därför överväga att se över möjligheten att ge kommunerna vetorätt även mot prospektering efter alunskiffer. I motion 2013/14:N389 av (M) slås det fast att är det land i som bedöms ha de största tillgångarna på uran. Detta gör uranprospektering och brytning intressant för både nationella och internationella företag. Då staten står för de långvariga miljökonsekvenserna av en eventuell uranbrytning bör vinsterna av uranbrytningen gå till staten. Detta hindrar inte att privata bolag kan stå för själva driften. Regeringen bör undersöka möjligheten för att de huvudsakliga vinsterna av uranbrytning kommer staten till del i form av en statlig uranfond. På många håll i pågår en kamp mot hotet om uranbrytning, konstateras det i kommittémotion 2013/14:N255 av m.fl. (MP). Uranbrytning genererar gruvavfall i en form som gör radioaktivitet (och tungmetaller) mycket mer flyktigt och lättspritt än när det låg inbäddat i urberget. Både människor på hotade orter och de företag som söker uran förtjänar besked från den politiska sidan om att uranbrytning inte är aktuellt i . Ingen vill ha uranbrytning i närheten av sin bostad, sitt fritidshus, sina ströv-, jakt- eller fiskeområden. Hotet om uranbrytning kan i sin tur lägga en död hand över utveckling av annat slag på de orter där prospektering pågår. Det enda tydliga beskedet är ett lagstiftat förbud (yrkande 1). Eftersom redan prospekteringen ger så omfattande konsekvenser för kommunen och dess invånare anser motionärerna att det bör införas en vetorätt också mot prospektering. Till dess att ett uranbrytningsförbud har införts bör kommunerna få rätt att säga nej till uranprospektering (yrkande 2). När det provborras efter eller bryts uran kan det vara fler som berörs än de som bor i den aktuella kommunen. Men vetorätten mot uranbrytning omfattar endast den kommun som ansökan gäller. Motionärerna anser att det bör utredas hur det kommunala vetot mot uranbrytning kan utvidgas till att gälla även närliggande berörda kommuner (yrkande 3). I kommittémotion 2013/14:N226 av m.fl. konstateras det att all verksamhet inom gruv- och mineralindustrin ska bedrivas med största möjliga miljöhänsyn. Mot den bakgrunden vill motionärerna ha ett tillkännagivande med innebörden att uranbrytning bör förbjudas i (yrkande 14). Uran förekommer i jordskorpan och är ofta associerat med andra metaller, såsom järn, koppar, guld och den typ av sällsynta jordartsmetaller som har nämnts ovan. Strålningsegenskaperna i berggrunden används i samband med prospektering. Uran kan sägas visa vägen till andra fyndigheter. I förekommer uran i många områden, såväl i urberg som i yngre bergarter. Mineraliseringar med uran har iakttagits i bl.a. , , , och samt på , i och i . I vid i utvanns totalt ca naturligt uran –1969. Jämfört med länder som har stora uranreserver (exempelvis , och ) är urantillgången i begränsad. Halterna av uran i den svenska berggrunden är dessutom väsentligt lägre än i de stora uranproducerande länderna. Generellt sett är de kända svenska tillgångarna därför ekonomiskt mindre brytvärda. Världsmarknadspriserna på uran, säkerhetsläget, infrastruktursituationen och det aktuella opinionsläget är utöver uranhalten dock faktorer som också kan påverka företags intresse för att prospektera efter uran. Även förutsättningarna för att utvinna andra värdefulla mineraler som eventuell uranutvinning kan påverka intresset. Vid ingången av 2014 fanns det enligt mineralrättsregistret 3 gällande undersökningstillstånd där uran har angetts som förstahandsintresse. var antalet 13. Ett undersökningstillstånd som har beviljats för ett gäller emellertid även för övriga mineraler, med undantag för olja, gasformiga kolväten och diamant där tillståndet bara gäller för det ämne som har angetts i ansökan. Det angivna förstahandsintresset i en ansökan avspeglar därför inte nödvändigtvis den faktiska verksamheten. Som det har beskrivits ovan krävs det tillstånd enligt minerallagen för prospektering (undersökningstillstånd). Kommuner har inte någon vetorätt när det gäller undersökningstillstånd. Om tillståndet gäller alunskiffer (en bergart som är rik på uran), olja, gasformiga kolväten eller diamant, ges kommunen dock alltid tillfälle att yttra sig. Enligt 16 § mineralförordningen (1992:285) ska bergmästaren dessutom begära in ett yttrande från kommunen när det är fråga om medgivande till undersökningsarbete inom ett område med detaljplan eller områdesbestämmelser enligt (2010:900). När det gäller övriga ansökningar skickas inte information till de berörda kommunerna. Oavsett vilka mineraler det gäller får kommunen alltid en kopia av bergmästarens beslut. Bergmästarens beslut om undersökningstillstånd kan överklagas av markägaren och övriga kända sakägare (viss ledning finns i 6 § mineralförordningen). Beslutet innebär endast att den som fått tillståndet har ensamrätt att undersöka marken; markägaren och andra sakägare får tåla att marken undersöks på de villkor som gäller i övrigt. Undersökningsarbetet kan vara av mycket skiftande omfattning och karaktär. Det kan t.ex. bestå av seismiska, radioaktiva, magnetiska eller elektriska mätningar, geologiska undersökningar, diamantborrning, provtagning, provdikesgrävning, borttagande av jord och sprängning. Typen av undersökningsarbete och områdets karaktär är avgörande för om det krävs anmälan till eller kommunen eller om tillstånd fordras enligt . Som det har redovisats tidigare framgår det av 9 kap. 6 § andra stycket att den berörda tillsynsmyndigheten kan förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd – även om ett sådant tillstånd normalt inte behövs – om verksamheten medför en risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön. Undersökningsarbete får inte bedrivas utan medgivande av inom områden som omfattas av särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa områden i landet (4 kap. ). Det gäller bl.a. i s.k. obrutet fjäll enligt 4 kap. 5 § . I andra fall, exempelvis inom från bostadsbyggnader, kan bergmästarens medgivande fordras. I många fall krävs även tillstånd enligt andra lagar, t.ex. kulturmiljölagen (1988:950) eller terrängkörningslagen (1975:1313). Uranprospektering är undantagen från bestämmelserna i kärntekniklagen (1984:3) om krav på tillstånd från . Däremot tillämpas strålskyddslagen (1988:220) vid prospektering efter uran. Noteras bör också att det i 2 kap. finns allmänna hänsynsregler som är tillämpliga vid undersökningsarbetet enligt minerallagen. Om undersökningsarbetet kan utföras på olika sätt eller med olika metoder ska tillståndshavaren välja det utförande som minimerar skadan på miljön. Den s.k. försiktighetsprincipen gäller för all verksamhet och alla åtgärder som omfattas av tillämpningsområde. Principen innebär att förebyggande åtgärder och andra försiktighetsmått ska vidtas så snart det kan befaras att en viss åtgärd skulle kunna vara en olägenhet för människors hälsa eller miljön. Innan undersökningsarbetet får påbörjas måste prospektören enligt 3 kap. 5 § minerallagen upprätta en arbetsplan som sakägarna (enskilda markägare och andra sakägare, t.ex. arrendatorer och innehavare av servitut) har rätt att invända mot. Om invändningar har framställts får tillståndshavaren begära att bergmästaren prövar om arbetsplanen kan fastställas. Prospektörerna måste betala ersättningar till markägare och innehavare av särskild rätt för skador och intrång till följd av undersökningsarbetet. Innan arbetena påbörjas ska prospektörerna ställa säkerhet för denna ersättning. Här bör det påminnas om de förslag till ändringar i minerallagen när det bl.a. gäller undersökningstillstånd och arbetsplaner som har presenterats i en lagrådsremiss. I får uran inte brytas utan att tillstånd har utfärdats enligt minerallagen, och kärntekniklagen. En miljökonsekvensbeskrivning ska bifogas en ansökan enligt samtliga tre lagar. I ärenden om beviljande av koncession ska 3 och 4 kap. tillämpas. I dessa kapitel finns bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden, bl.a. områden av riksintresse. Reglerna innebär att områden som har ett särskilt nationellt intresse inte ska tas i anspråk för andra ändamål innan frågan om den långsiktiga lämpligheten har klarlagts. Områden av riksintresse för ett antal angivna ändamål ska enligt bestämmelserna skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra eller skada ändamålen. Notera även den ovan nämnda översynen av bestämmelserna om riksintressen som regeringen har initierat. Tillstånd enligt minerallagen att få bearbeta en uranfyndighet (bearbetningskoncession) meddelas av bergmästaren. Enligt 8 kap. 2 § minerallagen ska ärenden om beviljande av bearbetningskoncession hänskjutas till regeringen för prövning, om bergmästaren bedömer att frågan om koncession är särskilt betydelsefull ur allmän synpunkt. Bergmästaren ska även hänskjuta ärendet till regeringen om han eller hon finner det motiverat att frångå det har föreslagit när det gäller hushållning med mark- och vattenområden enligt 3 eller 4 kap. . Bergmästaren utreder frågan och bifogar ett eget yttrande i de ärenden som hänskjuts till regeringen för prövning. Enligt miljöprövningsförordningen krävs det vanligen tillstånd från mark- och miljödomstolen för gruvdrift eller gruvanläggning för brytning av malm, eller kol. Enligt 17 kap. 1 § ska anläggningar för brytning, bearbetning eller anrikning av uranhaltigt material dessutom tillåtlighetsprövas av regeringen. Tillåtlighetsprövningen gäller övergripande frågor om lokalisering, art och omfattning samt frågor om verksamhetens effekter på markanvändning och miljö, energi, transporter m.m. De bedömningar som ska göras är ytterst att betrakta som politiska ställningstaganden där det framstår som naturligt att regeringen har det avgörande inflytandet över huruvida verksamheten ska få komma till stånd eller inte. I samband med prövningen kan regeringen besluta om särskilda villkor för att tillgodose även allmänna intressen. Regeringens beslut är bindande för den ordinarie tillståndsmyndigheten. Denna kan alltså inte avslå en ansökan om tillstånd till en verksamhet som regeringen vid prövning enligt 17 kap. har funnit tillåtlig. Den kan inte heller bifalla en ansökan om tillstånd som regeringen vid prövningen har funnit otillåten. Regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan omfattas av lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, vilket innebär att efter ansökan om rättsprövning prövar om regeringens avgörande strider mot någon rättsregel. Enligt 17 kap. 6 § får regeringen tillåta verksamheten endast om kommunfullmäktige i den kommun där en uranfyndighet ska bearbetas har tillstyrkt detta. Någon möjlighet för regeringen att tillåta uranbrytning mot kommunens vilja finns därmed inte. Det är alltså här som det kommunala vetot i uranbrytningsfrågor är lagfäst. För drift av en anläggning för utvinning av ett kärntekniskt ämne krävs tillstånd enligt kärntekniklagen. Frågan om tillstånd enligt kärntekniklagen för uranbrytning prövas också av regeringen. Denna prövning görs parallellt och samordnat med tillåtlighetsprövningen enligt . bereder ärendet och överlämnar med ett eget yttrande handlingarna i ärendet till regeringen. Ansökningar om koncession för uranbrytning i Varken Bergsstaten, mark- och miljödomstolarna eller regeringen har tagit ställning till någon ansökan om tillstånd för att bryta uran då någon sådan ansökan inte har inkommit sedan brytningen i . De prospekteringar som har genomförts av det kanadensiska företaget . (CPM) i kommun () och som omnämndes i förra årets betänkande (bet. 2012/13:NU14) har ännu inte utmynnat i någon ansökan om bearbetningskoncession. Regeringens mineralstrategi har avgränsats till sådana mineraler som inte är att betrakta som energitillgångar. Frågor om prospektering efter eller brytning av uran berörs därmed endast indirekt av de åtgärder som föreslås inom ramen för strategin. Motioner om uranbrytning eller uranprospektering med likalydande eller snarlik lydelse som de nu aktuella behandlades av utskottet (bet. 2012/13:NU14). Samtliga motioner avstyrktes. Utskottet hänvisade i huvudsak till sitt ställningstagande (bet. 2011/12:NU14). En gemensam reservation (S, MP, V) fogades till betänkandet till förmån för ett förbud mot uranbrytning. representant i utskottet ställde sig i en reservation därutöver bakom ett förslag om ett moratorium mot uranprospektering i avvaktan på att det införs ett förbud mot uranbrytning i . Utskottet avstyrkte även ett förslag om ett moratorium mot uranprospektering i avvaktan på att det införs ett nationellt förbud mot uranbrytning. I en reservation (MP) argumenterades för ett sådant moratorium. Förslag om att alunskiffer ska utgå som koncessionsmaterial I den lagrådsremiss som regeringen presenterade föreslås att alunskiffer tas bort från uppräkningen av koncessionsmineral i minerallagen. Alunskiffer har tidigare brutits bl.a. för att göra blåbetong. finns inget intresse för alunskiffer i sig, däremot för ämnen som finns i skiffer, t.ex. olja, gas och uran. Ändringen innebär att prospekteringens syfte blir tydligare, då alunskiffer inte kommer att anges utan i stället de ämnen och mineraler i skiffern som man i realiteten eftersöker. Ämnen som finns i skiffer, som uran, kommer även i fortsättningen att vara koncessionsmineral. frågade (S) näringsminister om ministern var beredd att verka för ett lagfäst förbud mot uranbrytning (fr. 2013/14:426). I sitt svar konstaterade näringsministern att tillåter utvinning av uran ur berggrunden, men att sådan utvinning inte sker i landet. Vidare redovisade ministern de begränsningar som finns i för uranutvinning. Regeringens tillåtlighetsprövning och den kommunala vetorätten omnämndes i sammanhanget. Vidare konstaterades att brytning av uran utgör kärnteknisk verksamhet och att den därför även ska tillståndsprövas enligt lagen om kärnteknisk verksamhet. Näringsministern konstaterade avslutningsvis att frågan om brytning av uran är omsorgsfullt reglerad i svensk lagstiftning och att det kommunala vetot säkerställer kommunernas rätt att själva ta ställning till uranbrytning inom kommunens gränser. Utskottet tar inledningsvis ställning till förslag som gäller förbud mot uranbrytning. Därefter behandlas ett motionsyrkande om ett utvidgat kommunalt veto mot uranbrytning. Slutligen behandlar utskottet förslag som gäller uranprospektering. Utskottet har avslagit motioner om ett förbud mot uranbrytning i . Utskottet anser inte att några omständigheter har tillkommit i frågan som motiverar att ska bifalla förslag med den inriktningen. Förslagen om ett förbud mot uranbrytning i motionerna 2013/14:N226 (V), 2013/14:N255 (MP), 2013/14:N346 (S) och 2013/14:N425 (S) avstyrks således. Även motion 2013/14:N389 (M) om en uranfond avstyrks. Utvidgat kommunalt veto mot uranbrytning Enligt har kommuner vetorätt mot brytning av uran inom sina gränser. Eventuella kommungränsöverskridande miljökonsekvenser (exempelvis för vattenområden) av sådan brytning får i första hand beaktas inom ramen för den miljöprövning som de berörda statliga myndigheterna gör av en eventuell ansökan om att få bryta uran. Utskottet ser varken ett behov av eller en praktisk möjlighet att utvidga den nu gällande kommunala vetorätten mot uranbrytning till det som i en av motionerna betecknas närliggande berörda kommuner. Med det anförda avstyrks motion 2013/14:N255 (MP) i den berörda delen. Motionsyrkanden om att begränsa möjligheterna till prospektering efter uran har avstyrkts av utskottet . Utskottet avstyrker nu på nytt motioner med denna inriktning. Liksom tidigare är utskottets grundläggande uppfattning att de fördjupade kunskaper om den svenska berggrunden som prospektering i allmänhet genererar – oaktat vilket koncessionsmineral som eftersöks – är värdefulla. Därutöver ser utskottet påtagliga praktiska svårigheter i att rikta ett prospekteringsförbud mot specifika mineraler då berggrunden är så beskaffad att olika mineraler som regel förekommer tillsammans på ett mer eller mindre oskiljaktigt vis. Med det anförda avstyrks samtliga motioner i de delar som gäller prospekteringsförbud riktade mot särskilda koncessionsmineral. Skiffergas och andra kolväten Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om utvinning av fossil energi och om skiffergas. Utskottet hänvisar bl.a. till att det redan råder strikta miljörestriktioner kring gasutvinning i . Vidare konstaterar utskottet att kommissionen har presenterat en rekommendation om minimiprinciper för utvinning av kolväten (företrädesvis skiffergas) genom s.k. hydraulisk spräckning (frackning). Jämför reservationerna 12 (MP, V), 13 (S), 14 (MP, V) och 15 (MP). Skiffergas6[ Detta avsnitt är ett kort referat från förra årets betänkande där skiffergasfrågor ges en mer utförlig beskrivning (bet. 2012/13:NU14). För ytterligare information om skiffergas och dess utvinning hänvisas till det betänkandet.] Skiffergas är naturgas som bildas och binds i berggrund som består av skiffer. Skiffer på stora djup är relativt tät, vilket gör det mycket svårt att producera gas ur den. Ny teknik har dock skapat förutsättningar för lönsamhet inom detta segment. För att öka tillströmningen av gas till borrhålen spräcker man skiffern med hjälp av högt vattentryck i borrhålet, och skapar därigenom sprickor kring borrhålet där gasen kan strömma till. Denna metod kallas hydraulisk spräckning (frackning). I samband med spräckningen injekteras kvartssand som håller sprickorna öppna. Förutom sand och vatten tillförs kemiska tillsatser för att minska friktionen i sprickorna. De hål som borras för skiffergasutvinning är ofta mer eller mindre horisontella i den gasförande skiffern. Utvecklingen av horisontell borrning i kombination med hydraulisk spräckning har lett till att skiffergasproduktionen har ökat och att produktionskostnaderna har sjunkit. Risker med utvinning av skiffergas De största riskerna med utvinning av skiffergas är