bet · H101KU16 · 2014-03-05 00:00:00 — 2013/14:KU16 Proportionell fördelning av mandat och förhandsanmälan av partier i val Proportionell fördelning av mandat och förhandsanmälan av partier i val I betänkandet behandlar regeringens proposition 2013/14:48 Proportionell fördelning av mandat och förhandsanmälan av partier i val. I propositionen föreslås ändringar i regeringsformen och vallagen (2005:837). Dessutom behandlas i betänkandet två motioner som har väckts med anledning av propositionen samt sju motioner som väcktes under allmänna motionstiden . Det finns enligt propositionen ett behov av att bättre säkerställa att mandaten i , och kommunfullmäktige fördelas proportionellt så att fördelningen speglar hur väljarna faktiskt har röstat. I propositionen föreslås därför ändringar i regeringsformen och vallagen som syftar till detta. I valkretsindelade kommuner föreslås att ett system med utjämningsmandat ska tillämpas. För kommunvalen föreslås även en uttrycklig småpartispärr på i kommuner som inte är indelade i valkretsar och i valkretsindelade kommuner. Det ska vara lätt för väljare att skilja valsedlarna åt och välja rätt valsedel. Partierna föreslås därför få rätt att trycka sin partisymbol i färg på valsedlarna. För att ge väljarna bättre förutsättningar att veta vilka partier som ställer upp i ett val och göra det tydligare vilka partival de har att ta ställning till föreslås vidare att det införs krav på obligatorisk förhandsanmälan av partier som vill delta i val. Medborgarna ska ha rätt att själva bestämma om de ska ställa upp som kandidater för ett parti i val. I propositionen föreslås därför att det införs ett obligatoriskt krav på samtycke från den som nomineras som kandidat för att hon eller han ska vara valbar. Det föreslås även bl.a. vissa ändringar i valkretsindelningen i för val till . Ändringarna i regeringsformen kräver två beslut av med mellanliggande val. De kan träda i kraft först efter de allmänna valen 2014. Övriga ändringar har enligt propositionen ett nära samband med grundlagsändringarna, varför lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår att antar grundlagsförslaget såsom vilande. Samtliga föreslagna ändringar i vallagen har enligt utskottets mening ett sådant samband med de föreslagna grundlagsändringarna att de bör antas först i samband med att slutligt antar förslagen till grundlagsändringar. Utskottet föreslår därför att behandlingen av propositionen i denna del skjuts upp till /15. Detsamma gäller en motion som har väckts med anledning av propositionen och som gäller tidpunkten för vallagens ikraftträdande i ett visst avseende. Övriga motioner avstyrks. I betänkandet finns en reservation (V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Fördelning av mandat i allmänna val 2013/14:K7 av m.fl. (V) och 2013/14:K234 av (KD). Reservation (V) 2013/14:K371 av och (båda S). 2013/14:K231 av och (båda S) och 2013/14:K317 av (S). 2013/14:K242 av och (båda S), 2013/14:K287 av och (båda S) och 2013/14:K326 av m.fl. (S). antar som vilande regeringens förslag i proposition 2013/14:48 till lag om ändring i regeringsformen. Därmed bifaller proposition 2013/14:48 punkt 1. Lagförslag i övrigt m.m. beslutar att till 2014/skjuta upp dels behandlingen av regeringens förslag till lag om ändring i vallagen (2005:837) dels behandlingen av motion 2013/14:K6. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), Skånberg (KD), (SD), (V), (S) och (M). Ärendet och dess beredning beslutade regeringen direktiv till en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att göra en översyn av delar av valsystemet (dir. 2011:97). Kommittén antog namnet vallagskommitté (Ju 2011:13). Kommittén överlämnade delbetänkandet Proportionalitet i val samt förhandsanmälan av partier och kandidater (SOU 2012:94). överlämnade kommittén sitt slutbetänkande E-röstning och andra valfrågor (SOU 2013:24). Betänkandet har remissbehandlats. I propositionen Proportionell fördelning av mandat och förhandsanmälan av partier i val (prop. 2013/14:48, som beslutades av regeringen ) behandlas de förslag som lämnas i delbetänkandet. Propositionen har föranlett två följdmotioner. Det finns ett behov av att bättre säkerställa att mandaten i , och kommunfullmäktige fördelas proportionellt så att fördelningen speglar hur väljarna faktiskt har röstat. I propositionen föreslås därför ändringar i regeringsformen och vallagen som syftar till detta. I valkretsindelade kommuner föreslås att ett system med utjämningsmandat ska tillämpas. För kommunvalen föreslås även en uttrycklig småpartispärr på i kommuner som inte är indelade i valkretsar och i valkretsindelade kommuner. Det ska vara lätt för väljarna att skilja valsedlarna åt och välja rätt valsedel. Partierna föreslås därför få rätt att trycka sin partisymbol i färg på valsedlarna. För att ge väljarna bättre förutsättningar att veta vilka partier som ställer upp i ett val och göra det tydligare vilka partival de har att ta ställning till föreslås vidare att det införs krav på obligatorisk förhandsanmälan av partier som vill delta i val. Medborgarna ska ha rätt att själva bestämma om de ska ställa upp som kandidater för ett parti i val. I propositionen föreslås därför att det införs ett obligatoriskt krav på samtycke från den som nomineras som kandidat för att hon eller han ska vara valbar. Det föreslås även bl.a. vissa ändringar i valkretsindelningen i för val till . Ändringarna i regeringsformen kräver två beslut av med mellanliggande val. De kan träda i kraft först efter de allmänna valen 2014. Övriga ändringar har ett nära samband med grundlagsändringarna. Lagändringarna föreslås därför träda i kraft . Fördelning av mandat i allmänna val Utskottets förslag i korthet avslår en motion (KD) om att se över möjligheten att införa utjämningsmandat i primärkommunala val. Vidare avslår en motion (V) om en enhetlig tvåprocentsspärr i val till kommunfullmäktige med hänvisning till intresset av att välja en spärrnivå som inte avviker i någon betydande mån från ett genomsnitt av den faktiska spärr som uppkommer i kommunerna enligt gällande ordning. Jämför reservation (V). Av de 349 mandaten i är 310 fasta valkretsmandat och 39 utjämningsmandat. De fasta valkretsmandaten fördelas mellan valkretsarna på grundval av en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i varje valkrets och antalet röstberättigade i hela riket. Fördelningen fastställs i sänder. Detta framgår av 3 kap. 6 § regeringsformen. För mandatfördelningen mellan partierna gäller, enligt 7 § samma kapitel, att endast partier som har fått av rösterna i hela riket får delta i fördelningen av mandaten. Ett parti som har fått färre röster får dock delta i fördelningen av de fasta valkretsmandaten i en valkrets där partiet har fått av rösterna. De fasta valkretsmandaten fördelas på varje valkrets proportionellt mellan partierna på grundval av valresultatet i valkretsen, enligt 3 kap. 8 § första stycket regeringsformen. Utjämningsmandaten fördelas mellan partierna så att fördelningen av alla mandat i , med undantag av de fasta valkretsmandat som har tillfallit ett parti med av rösterna, blir proportionell mot de i fördelningen deltagande partiernas röstetal i hela riket. Har ett parti vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten fått flera mandat än som motsvarar den proportionella representationen i för partiet, bortses vid fördelningen av utjämningsmandaten från partiet och de fasta valkretsmandat som det har fått. Sedan utjämningsmandaten har fördelats mellan partierna, tillförs de valkretsar. Vid mandatfördelningen mellan partierna används uddatalsmetoden med första delningstal jämkat till 1,4. Detta framgår av 3 kap. 8 § andra och tredje styckena regeringsformen. Vid val till är hela riket en enda valkrets, enligt 4 kap. 1 § vallagen. Mandaten i Europaparlamentsvalet ska fördelas mellan partier som har fått av rösterna i landet, enligt 14 kap. 6 § tredje stycket vallagen. Enligt huvudregeln gäller vid val till kommunfullmäktige att varje kommun är en enda valkrets, enligt 4 kap. 11 § vallagen. Om kommunen har fler än 6 000 röstberättigade får den delas in i två eller flera valkretsar. Har kommunen färre än 6 000 röstberättigade personer får den delas in i två eller flera valkretsar endast om det finns synnerliga skäl för det. Om antalet röstberättigade personer överstiger 24 000, eller om det för kommunen ska utses minst 51 fullmäktige, ska kommunfullmäktige besluta om indelning av kommunen i två eller flera valkretsar, enligt 4 kap. 12 § vallagen. I kommunallagen (1991:900) finns vissa föreskrifter om minimiantalet fullmäktige i en kommun. Antalet är beroende av hur många röstberättigade invånare som är folkbokförda i kommunen. Enligt 5 kap. 1 § kommunallagen ska antalet fullmäktige bestämmas till ett udda antal. , ska att en kommun som har högst 8 000 röstberättigade invånare kunna bestämma antalet fullmäktige till lägst 21. För kommuner med fler än 8 000 men högst 16 000 röstberättigade invånare ska det finnas minst 31 fullmäktige, medan kommuner med fler än 16 000 men högst 24 000 röstberättigade invånare behöver ha minst 41 fullmäktige (prop. 2013/14:5, bet. 2013/14:KU7, rskr. 2013/14:71). För kommuner med fler än 24 000 röstberättigade invånare gäller ett minimiantal om 51 i kommuner med över 24 000 t.o.m. 36 000 röstberättigade invånare, och 61 i kommuner med över 36 000 röstberättigade invånare. I ska antalet bestämmas till minst 101. Det ligger på kommunfullmäktige att självt bestämma hur många fullmäktige kommunen ska ha med beaktande av dessa minimiregler. Någon maximigräns för hur många ledamöter fullmäktige får ha finns inte. tillämpas i landstingsvalen ett system med utjämningsmandat i syfte att åstadkomma en landstingsproportionell representation för partierna i (prop. Systemet innebär att nio tiondelar av mandaten fördelas som fasta valkretsmandat och återstoden fördelas som utjämningsmandat, enligt 4 kap. 9 § vallagen. De fasta valkretsmandaten fördelas före valet på valkretsarna utifrån hur stor andel av den röstberättigade befolkningen som är folkbokförd inom respektive valkrets, enligt 4 kap. 10 § vallagen. Efter valet fördelas dessa mandat mellan partierna med hänsyn till partiernas valresultat i varje valkrets för sig. Därefter fördelas utjämningsmandaten mellan partierna efter en beräkning av valresultatet med hela som en valkrets. Fördelningen av mandat sker med tillämpning av den jämkade uddatalsmetoden med det första delningstalet jämkat till 1,4, enligt 14 kap. 7 och 8 §§ vallagen. Endast de partier som har fått av det totala antalet avgivna giltiga röster i får delta i fördelningen av mandaten, enligt 14 kap. 6 § andra stycket vallagen. Ett parti som vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten har fått fler mandat än som motsvarar den landstingsproportionella representationen i får, i likhet med vad som gäller i riksdagsval, behålla de fasta mandat som partiet har fått, enligt 14 kap. 7 § vallagen och 3 kap. 8 § regeringsformen. Av 4 kap. 6 § första stycket vallagen följer att en landstingsvalkrets bör utformas så att den kan beräknas få minst åtta fasta valkretsmandat. Regleringen är fakultativ. Valsystemet bör enligt vad som anförs i propositionen även fortsättningsvis vara så utformat att – fördelningen av riksdagsmandaten mellan partierna (med undantag för effekterna av småpartispärren) är proportionell med hänsyn till valresultatet i hela landet – riksproportionaliteten inte kan rubbas genom konstlade partibildningar eller andra valtekniska manövrer eller genom ändringar i valkretsindelningen – systemet leder till en tillfredsställande regional representation som är så stabil som möjligt med hänsyn till kravet på riksproportionalitet, och – systemet försvårar för små partier att vinna representation i . Vid riksdagsval uppstod förhållandevis stora avvikelser från riksproportionaliteten, och har avvikelser uppstått vid val. Vid val tog åtta partier plats i . Det har gjorts gällande att den effekt som uppkom vid val troligen kommer att uppkomma också vid framtida riksdagsval. Av undersökningar som vallagskommitté har genomfört (prop. s. 25 f.) kan konstateras att en ändring av första delningstalet från 1,4 till 1,15 eller 1,2 vid en tillämpning av den jämkade uddatalsmetoden medför en mindre risk för avvikelser i jämförelse med andra alternativa delningstal med de förutsättningar som i övrigt gäller för mandatfördelningen. Men även om delningstalet minskas från 1,4 till exempelvis 1,2 krävs, med den nuvarande partistrukturen med två stora partier och övriga partier med röstandelar strax över småpartispärren, ett väsentligt utökat antal utjämningsmandat för att fördelningsmetoden ska uppfylla önskemålet att i varje val resultera i en riksproportionell mandatfördelning. Om antalet partier i ökar, och flera av dem har en röstandel strax över småpartispärren, blir behovet av utjämningsmandat än mer uttalat. Regeringen anser att det är av största vikt att valsystemet är så utformat att det alltid åstadkommer en fördelning av riksdagsmandaten mellan partierna som är riksproportionell, dock med undantag för de effekter som blir följden av en småpartispärr. Regeringen anser att detta krav måste uppfyllas oberoende av hur många partier som tar mandat i , oberoende av hur rösterna är fördelade mellan partierna och oberoende av hur valkretsindelningen görs. Mot den bakgrunden, och med beaktande av resultatet av de undersökningar som kommittén har låtit genomföra, gör regeringen bedömningen att ändringar i mandatfördelningssystemet nu är nödvändiga. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att proportionaliteten säkras genom återföring av mandat. Vidare föreslår regeringen att första delningstalet ändras till 1,2. När det gäller återföring av mandat föreslår regeringen att om ett parti har fått fler fasta valkretsmandat än som svarar mot en riksproportionell fördelning av samtliga mandat ska överskjutande mandat återföras och fördelas som fasta valkretsmandat mellan övriga partier i valkretsen. Återföringen ska göras i den eller de kretsar där partiet tilldelats mandatet eller mandaten med lägst jämförelsetal. Vid lika jämförelsetal ska avgöra i vilken ordning återföringen ska göras. Återföring ska dock inte göras i en valkrets som har färre än tre fasta valkretsmandat. Om två eller flera återförda mandat i flera valkretsar ska fördelas görs det i den ordningen att det parti som har högst jämförelsetal får första mandatet, och det parti som har lägst jämförelsetal får sista mandatet. Vid lika jämförelsetal ska avgöra i vilken ordning mandaten ska fördelas. Efter att ha jämfört tre alternativa fördelningsmodeller (prop. s. 27 f.) för säkrad proportionalitet föreslår regeringen att en modell med återföring av överskjutande mandat väljs. Vid en samlad bedömning av de för- och nackdelar som finns med de olika mandatfördelningsmetoderna anser regeringen, i likhet med de flesta remissinstanser, att övervägande skäl talar för att välja modellen med återföring av överskjutande mandat. Vid denna bedömning beaktar regeringen framför allt att metoden innebär minst förändring av den nuvarande fördelningsmetoden, att den är någorlunda lätt att sätta sig in i och förstå för väljarna och att den tillgodoser rimligt ställda krav på förutsebarhet i fråga om den regionala förankringen av det stora flertalet av mandaten. Vidare föreslår regeringen att den jämkade uddatalsmetoden med 1,2 som första delningstal ska tillämpas vid fördelningen av mandaten mellan partierna i riksdagsval. Syftet med detta är att minska risken för att avvikelser från riksproportionalitet uppkommer när de fasta valkretsmandaten fördelas, med återföring av mandat som följd. Regeringen ser det som en fördel om beräkningsmetoden vid mandatfördelningen i riksdagsvalen genererar ett så proportionellt resultat som möjligt och att återföring behöver tillgripas så sällan som möjligt. Vidare anser regeringen att önskemålet att minska behovet av återföringar av valkretsmandat väger tyngre än önskemål att förenkla beräkningarna av partiernas första jämförelsetal vid mandatfördelning. Mot bakgrund av de undersökningar som kommittén har gjort av effekterna i riksdagsval av en förändring av det första delningstalet, anser regeringen att kommitténs förslag är väl avvägt och bör genomföras. Även vid val till föreslår regeringen att den jämkade uddatalsmetoden tillämpas med 1,2 som första delningstal vid fördelningen av mandaten mellan partierna. Systemet för fördelning av mandaten bör i möjligaste mån utformas så att det blir så enhetligt som möjligt. Regeringen föreslår att det nuvarande valsystemet vid val till kommunfullmäktige ersätts med ett kommunproportionellt system av samma typ som i landstingsval. Av mandaten i fullmäktige fördelas nio tiondelar som fasta valkretsmandat medan återstoden fördelas som utjämningsmandat. Vid fördelningen av mandaten föreslås den jämkade uddatalsmetoden tillämpas med 1,2 som första delningstal. Vidare föreslås även för val till kommunfullmäktige en modell med återföring av överskjutande mandat. Om ett parti har fått fler fasta valkretsmandat än som motsvarar en kommunproportionell fördelning av samtliga mandat ska överskjutande mandat återföras och fördelas som fasta valkretsmandat mellan de övriga partierna i valkretsen. Återföringen ska göras i den eller de kretsar där partiet har tilldelats mandatet eller mandaten med lägst jämförelsetal. Vid lika jämförelsetal avgör i vilken ordning återföringen ska göras. Vid fördelningen av återförda mandat bortses från partier som har fått mandat motsvarande en kommunproportionell fördelning. Om två eller flera återförda mandat i flera valkretsar ska fördelas görs det i den ordningen att det parti som står i tur att få mandaten som har högst jämförelsetal får första mandatet och det parti som har lägst jämförelsetal får sista mandatet. Vid lika jämförelsetal avgör i vilken ordning mandaten ska fördelas. Mandaten i kommunfullmäktige i en kommun som är en enda valkrets ska enligt förslaget i propositionen fördelas mellan de partier som fått av rösterna i kommunen. I en kommun som är indelad i två eller flera valkretsar ska mandaten fördelas mellan partier som har fått av rösterna i kommunen. I propositionen anförs (s. 42) att en övergång till ett kommunproportionellt valsystem med 1,2 som första delningstal i förhållande till nuvarande ordning i vissa fall skulle medföra en betydande sänkning av den faktiska spärrnivån, särskilt i en del valkretsindelade kommuner. Regeringen anser att det finns fördelar med att välja en spärrnivå som inte avviker i någon betydande mån från ett genomsnitt av den faktiska spärr som uppkommer i kommunerna enligt den gällande ordningen. Förslaget till kommunproportionellt valsystem syftar till att undvika avvikelser i mandatfördelningen mellan de partier som tar mandat. En höjning av spärrnivån i kommuner utan valkretsindelning från dagens nivå på mellan till skulle innebära en påtaglig försämring mot för små partier när det gäller att vinna representation i dessa kommuner. En spärr på påverkar dessa förutsättningar i betydligt mindre mån. För kommuner som är indelade i valkretsar skulle en spärrnivå på i vissa fall innebära en påtaglig ökning av möjligheterna för små partier att ta plats i kommunfullmäktige. En nivå på medför för dessa kommuner en mindre förändring av dagens nivå och innebär enligt regeringens mening en bättre avvägning av spärrnivån för dem. I propositionen föreslås att om ett parti har fått fler fasta valkretsmandat än som svarar mot en landstingsproportionell fördelning av samtliga mandat ska överskjutande mandat återföras och fördelas som fasta valkretsmandat mellan övriga partier i valkretsen. Återföringen ska göras i den eller de kretsar där partiet har tilldelats mandatet eller mandaten med lägst jämförelsetal. Vid fördelningen av återförda mandat bortses från partier som har fått mandat motsvarande en landstingsproportionell fördelning. Vid fördelningen av mandaten tillämpas den jämkade uddatalsmetoden med första delningstalet 1,2. Om två eller flera återförda mandat i flera valkretsar ska fördelas görs det i den ordningen att det parti av dem som står i tur att få mandaten som har högst jämförelsetal får första mandatet och det parti som har lägst jämförelsetal får sista mandatet. Vid lika jämförelsetal avgör i vilken ordning återföringen respektive tilldelningen ska göras. (KD) begär i motion 2013/14:K234 att möjligheten att införa utjämningsmandat också i primärkommunala val ska ses över. m.fl. (V) begär i motion 2013/14:K7 ett tillkännagivande om att regeringen ska återkomma till med förslag som innebär att mandaten i kommunfullmäktige i samtliga kommuner ska fördelas mellan partier som fått av rösterna i respektive kommun. Mot bakgrund av de förhållandevis stora avvikelser från riksproportionaliteten som uppstod vid val, och för att undvika att en sådan effekt uppkommer vid framtida riksdagsval, instämmer utskottet i regeringens bedömning att den jämkade uddatalsmetoden bör tillämpas med 1,2 som första delningstal vid fördelningen av mandaten mellan partierna, och att en modell med återföring av överskjutande mandat bör införas när det gäller riksdagsvalet. Utskottet delar även regeringens uppfattning att det nuvarande valsystemet vid val till kommunfullmäktige bör ersättas med ett kommunproportionellt system av samma typ som i landstingsval, som innebär att nio tiondelar av mandaten fördelas som fasta valkretsmandat medan återstoden fördelas som utjämningsmandat. Också när det gäller att den jämkade uddatalsmetoden bör tillämpas med 1,2 som första delningstal vid fördelningen av mandaten och att en modell med återföring av överskjutande mandat bör införas även när det gäller val till kommunfullmäktige instämmer utskottet i regeringens bedömning. Eftersom detta får anses ligga i linje med begäran i motion 2013/14:K234 anser inte utskottet att det finns skäl för ett tillkännagivande om en sådan utredning som avses i motionen. Regeringens förslag att mandaten i kommunfullmäktige i en kommun som är en enda valkrets ska fördelas mellan partier som fått av rösterna i kommunen samt i en kommun som är indelad i två eller flera valkretsar ska fördelas mellan partier som fått av rösterna, syftar till en spärrnivå som inte i någon betydande mån avviker från ett genomsnitt av den faktiska spärr som uppkommer i kommunerna enligt den gällande ordningen. Utskottet delar regeringens uppfattning och avstyrker motion 2013/14:K7 om en enhetlig spärr på . Även när det gäller val till och till instämmer utskottet i regeringens bedömningar. Utskottets förslag i korthet avslår en motion (S) om ny valkretsindelning för . För val till finns det 29 valkretsar. Indelningen bygger med några få undantag på rikets indelning i län. Undantag gäller för (två valkretsar), län (fyra valkretsar) och (fem valkretsar). Valkretsarna utgör, med undantag för västra valkrets, geografiskt sammanhängande områden. För val till ska landstingen delas in i valkretsar. Med landsting avses även de regionbildningar som skett enligt lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län (, , och ) eller som kan bli aktuella (t.ex. , , , se prop. 2013/14:46 som behandlas i utskottets betänkande 2013/14:KU30). En landstingsvalkrets bör enligt 4 kap. 6 § första stycket vallagen utformas så att den kan beräknas få minst åtta fasta valkretsmandat. Den bör också ha en sammanhängande gränslinje. Regleringen är alltså inte tvingande i dessa båda avseenden. Indelningen beslutas av . För val till kommunfullmäktige ska kommunen som huvudregel vara en enda valkrets. En kommun kan dock delas in i två eller flera valkretsar om det finns fler än 24 000 röstberättigade invånare i kommunen eller om det för kommunen ska utses minst 51 fullmäktige. Vidare får en kommun med fler än 6 000 men högst 24 000 röstberättigade invånare och för vilken det ska utses högst 49 fullmäktige delas in i två eller flera valkretsar bara om det finns synnerliga skäl för det.