bet · H101KU10 · 2014-01-15 00:00:00 — Vid samråd med inför ett rådsmöte bör alla punkter på dagordningen behandlas. I förs en löpande dialog om hur samrådsskyldigheten gentemot ska skötas på bästa sätt. Behovet av förnyat samråd och formen för ett sådant beror på omständigheterna i det enskilda fallet och överenskoms i regel mellan departementen och . I svaret anförs att det är ovanligt att förnyat samråd – muntligt eller skriftligt – måste ske med efter det att rådets möte börjat. har det förekommit exempelvis i samband med under förhandlingarna om ett nytt tobaksproduktdirektiv och vid jordbruksrådet under förhandlingarna om en ändring i den gemensamma fiskeripolitiken. Förnyat samråd med efter att inlett sitt möte är ovanligt. har det förekommit endast vid ett fåtal tillfällen. Ett exempel är då två statssekreterare vid ett flertal tillfällen informerade och samrådde med per telefon i samband med att träffade en överenskommelse om EU:s långtidsbudget. Möten i rådet för rättsliga och inrikes frågor () är normalt förlagda till torsdag eller fredag veckan efter samrådet med . Det innebär att frågor på dagordningen för rådsmötet alltid behandlas i Coreper efter samrådet. Det får vidare till följd, konstateras det i svaret, att de sista dokumenten till rådsmötet blir tillgängliga först dagen före rådsmötet. 10 SAMRÅD MED EU-NÄMNDEN I ETT SENT SKEDE Rådet för utrikes frågor (FAC) beslutar om EU:s 28 medlemsstaters sam- fällda agerande som svar på skeenden i en snabbt föränderlig och delvis Förhandlingarna om vilken position EU bör inta i olika frågor kan därmed naturligt nog dra ut och i vissa fall behöva lösas på ministernivå. Dagordningarna för FAC (handel) och FAC (utveckling) däremot kännetecknas inte av motsvarande oförutsägbara dyna- mik, varför frågan om samråd efter ordinarie samrådstillfällen sällan aktua- Dagordningarna för rådets möten består av två delar, B-punkter (som kräver överläggning) och A-punkter (som är färdigförhandlade). tillförs sällan dagordningarna i ett sent skede. När det sker motiveras det i allmänhet av en utveckling i omvärlden som inte har kunnat förutses och där det är angeläget att rådet tar ställning. Normalt tillkommer endast infor- mationspunkter under dagordningspunkten Övriga frågor. Preliminära A-punktslistor presenteras i regel inom angivna tidsfrister. Däremot kommer de slutliga A-punktslistorna sent, ofta före ett rådsmöte som äger rum och ibland till och med under Det försvårar samrådet med som ibland måste äga rum med mycket kort varsel. har påtalat vilka problem det innebär för att frågor till- förs dagordningen i ett sent skede och arbetar aktivt för att göra det känt i rådskretsen att har ett nationellt system med en omfattande parla- I svaret anförs att de förändrade bestämmelserna i om tidsfrister för dagordningen för rådets möten inte synes ha påverkat Sve- riges arbete i rådet. Utskottet har begärt svar på kompletterande frågor om parlamentariska reservationer i rådet. Som svar på frågorna överlämnades 2013 en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga I promemorian anförs att när en medlemsstat lägger fram en reserva- tion sker det i regel i ett tidigt skede för att det ska vara klart under förhandlingarna att medlemsstaten är förhindrad att delta i ett visst konkret beslut innan det nationella parlamentet har konsulterats. handlingar i rådet på det sätt den bedömer att det finns stöd för i riksda- gen och samrådet, enligt riksdagsordningens regler, med före Det uppstår därför i regel inget behov av att lägga fram parlamentariska reservationer under förhandlingsskedet. Vid rådsmötet där frågan ska beslutas finns i princip inte utrymme att lägga fram reservationer. Om det formella samrådet med inte avslutas vid rådsmötets början verkar regeringen för att dagordningspunk- ten skjuts upp till dess att samrådet har avslutats, vilket är en kraftfullare åtgärd än en reservation, för att ståndpunkt ska kunna beaktas. Den yttersta konsekvensen, om regeringen inte har fått mandat , är att regeringen tvingas avstå från att delta i beslutet. 10 SAMRÅD MED EU-NÄMNDEN I ETT SENT SKEDE Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på frågor i ärendet. Som svar överlämnades en promemoria från (bilaga 10.4). Som svar på kompletterande frågor från utskottet överlämnades ytterligare en promemoria från (bilaga 10.5). Av promemoriorna framgår följande. I 10 kap. 10 § riksdagsordningen anges att regeringen ska underrätta om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Regeringen ska vidare överlägga med EU-nämn- den i andra frågor som rör arbetet i Europeiska unionen när nämnden på grund av särskilda skäl påkallar en sådan överläggning. Regeringen ska också rådgöra med nämnden inför möten i . Beskrivningen av EU-nämndens kanslis process rörande regeringens samråd i gör inte anspråk på att vara uttömmande. Kansliet diskuterar fortlöpande hur processen kan förbättras. Hur samråd i sena skeden ska genomföras är också något som fortlöpande utvecklas i dialog med såväl nämndens presidium som företrädare för . Regeringens samråd med nämnden sker enligt nämndens preliminära sammanträdesplan veckan före varje rådsmöte, med undantag för statsministerns samråd inför Europeiska rådets möten, som vanligtvis äger rum dagen innan Europeiska rådets möte. Till grund för nämndens preliminära sammanträdesplan ligger den planering för rådsmötena som det aktuella ordförandeskapet i EU har fastställt för det närmaste halvåret. Kravet på att regeringen ska samråda med nämnden om hur förhandlingar i rådet ska föras inför beslut i rådet innebär att nämnden i praktiken behöver konsulteras även vid andra tillfällen än nämndens ordinarie sammanträden. Sådana samråd kan behövas av olika skäl. Det kan röra sig om ytterligare samråd efter nämndens sammanträde men före tidpunkten för rådsmötet. Ytterligare samråd kan exempelvis bli aktuellt när det dokument som ett beslut gäller inte finns att tillgå vid det muntliga samrådet i nämnden och regeringens ståndpunkt inte har kunnat delges nämnden. Samråd kan också behövas när rådsmötet har börjat, t.ex. när utfallet av förhandlingarna bedöms vara så osäkert att det kan behövas ett kompletterande samråd innan förhandlingarna slutförs. Flera alternativa samrådsformer har utvecklats i praxis. Om det finns tid före rådets möte kan ett nytt möte genomföras med statsrådet. Om det inte finns tid sker regeringens samråd skriftligt eller genom ett telefonmöte med . Ett annat alternativ kan vara att samråd sker i i möte med statssekreteraren medan statsrådet är på väg till rådsmötet. När det gäller telefonmöten anför följande. Det förekommer att frågor som är föremål för förhandlingar i eller i ministerrådet medför behov av förnyat mandat. 10 SAMRÅD MED EU-NÄMNDEN I ETT SENT SKEDE sådana fall i samförstånd med det ansvariga statsrådet eller statsministern under pågående nämndmöte att ytterligare samråd eventuellt kommer att behövas under Europeiska rådets eller rådets möte. Om så är fallet äger samrådet rum per telefon med antingen statsministern, statsministerns stats- sekreterare eller det ansvariga statsrådet. En ungefärlig tidpunkt för ett telefonmöte fastställs om möjligt vid det ordinarie samrådet, så att ledamö- terna kan hålla beredskap. Den närmare tidpunkten preciseras under för- Telefonmöten planeras närmare av kansliet i nära kontakt med Reger- De involverade tjänstemännen på får i lik- het med nämndens ledamöter och suppleanter dels via e-post, dels via sms information om telefonnummer och kod till nämndens konferenssystem samt när och var mötet förväntas äga rum. När det gäller telefonsamråd inför Europeiska rådets möten har nämn- dens presidium parallella kontakter med statsministerns statssekreterare medan förhandlingarna pågår. Samtliga ledamöter i nämnden som inte deltar fysiskt i salen kan i stäl- let delta per telefon. Om en fråga har större politisk tyngd och det finns behov av att för- ankra regeringens position på nytt kan det behövas flera telefonmöten. fall diskuteras en ny tid för fortsatt samråd med ledamöterna. rådet i samband med Europeiska rådets möten har exempelvis under den ekonomiska krisen och vid diskussioner om långtidsbudgeten vid flera till- fällen fortsatt medan förhandlingarna pågått. När det gäller skriftligt samråd anför följande. råd i ett sent skede kan även ske skriftligt. Sådana samråd kan ske av flera Det kan bli aktuellt om nya punkter tillförs rådets dagordning, om beslutsdokumenten inte fanns tillgängliga vid tiden för det ordinarie mötet, eller om en befintlig punkt ändras från att vara en informationspunkt till att bli en beslutspunkt. Det är inte ovanligt att ett skriftligt samråd äger rum kvällen eller hel- gen innan rådsmötet hålls eller innan rådsmötet börjar. Inför ett skriftligt samråd skickar en annotering för Samrådet skickas ut per e-post för eventuella syn- punkter (avvikande meningar) senast vid en viss angiven tid. anges till minst . En notis om samrådet skickas också per Det förekommer att samrådet inte hinner avslutas innan frågan tas upp på rådsmötet. Regeringen får i så fall lägga fram en parlamentarisk reservation i avvaktan på mandatet från nämnden, enligt svaret från EU- Samråd kan också bli aktuellt utan samband med nämndens planerade sammanträden; det rör framför allt s.k. A-punkter. sänder via e-post s.k. troliga A-punktslistor till nämndens kansli, som skickar dem via e-post till ledamöterna för skriftligt samråd. det hända att samråd behöver ske om sent tillkomna A-punkter som ska 10 SAMRÅD MED EU-NÄMNDEN I ETT SENT SKEDE beslutas på ett närliggande rådsmöte. Därutöver kan det vara fråga om beslut som tas genom en skriftlig procedur i rådet. Vissa beslut i rådet måste också enligt svenskt regelverk föregås av regeringsbeslut. Sådana skriftliga samråd förläggs alltid i tiden före regeringssammanträdet. I svaret från kommenteras en fråga om förekomsten av samråd i ett sent skede sett och sättet på vilket de fungerar från praktisk synpunkt. För att uppfylla riksdagsordningens krav att regeringen ska rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet fordras stor flexibilitet hos alla inblandade, anför kansliet i svaret. Hastigt uppkomna beslut i rådet och korta ledtider för olika samråd har bl.a. lett till tät dialog mellan nämndens kansli och tjänstemännen på . I situationer där det under en förhandling är ytterst kort om tid för samråd har det hänt att kanslichefen nödsakats ringa presidiet och gruppledarna för att kunna ge snabbt besked till berört departement. har kontinuerlig beredskap via mobil och dator inför annoteringar från . Skriftligt samråd kan bli aktuellt med kort varsel, i synnerhet helgen innan rådet (utrikes frågor), som vanligen äger rum , men även inför möten i andra rådskonstellationer och inför . Det förefaller enligt EU-nämndens kanslis mening som om skriftliga samråd inför rådet (utrikes frågor) förekommer allt oftare. Vidare kommer troliga A-punktsannoteringar inte längre samlade för samråd utan upprepade gånger och med kortare ledtider. Som svar på kompletterande frågor från utskottet om samråd i ett sent skede överlämnade ytterligare en promemoria (bilaga 10.5). I promemorian anförs att inte har fullständig information om i vilken utsträckning regeringen lägger fram parlamentariska reservationer och hur ofta detta görs i syfte att hinna avsluta samråd med nämnden. Huruvida regeringen lagt fram en reservation under förhandlingarna framgår inte regelmässigt av underlag inför samråden. Det förekommer däremot relativt ofta att samrådsfristen för nämnden är mycket kort just för att samrådet ska hinna avslutas inför rådets planerade behandling av frågan. I viktiga frågor kan samrådet med behöva förnyas under pågående rådsmötesförhandlingar. Som exempel kan nämnas förhandlingarna i om den fleråriga budgetramen. Samråden sker under sådana omständigheter per telefon. När det under pågående förhandlingar uppstår behov av att samråda med är det regeringens förhandlare som gör en bedömning av om de behöver lägga fram en parlamentarisk reservation. 10 SAMRÅD MED EU-NÄMNDEN I ETT SENT SKEDE Utskottet har ovan redovisat hur vanligt det är att möten i respektive ministerrådet leder till sammanträden i där företrädare för regeringen deltar via telefon. Det är vanligare med sammanträden per telefon i samband med möten i än i samband med möten i ministerrådet. Som utskottet tidigare anfört kan telefonsammanträden i vara en bra form för att säkerställa att blir informerad och får tillfälle till samråd om det som sker under pågående förhandlingar i . Detta kan också gälla i samband med möten i ministerrådet. Vidare har utskottet redovisat hanteringen av A-punkter och skriftliga samråd om andra frågor. Denna typ av samråd äger rum efter samrådet vid ett ordinarie sammanträde i nämnden inför ett visst rådsmöte. Hanteringen av A-punkter och skriftliga samråd är förhållandevis omfattande. Utskottet vill påminna om sitt tidigare uttalande att det vanligaste och mest effektiva sättet för de nationella parlamenten som regel torde vara att via regeringarna i respektive land påverka beslutsfattandet i rådet (yttr. 2008/09:KU3y). mest effektiva sätt att påverka EU-frågorna är således genom samråd med regeringen inför beslut i . Att tidsmarginalerna kan vara knappa beror på EU:s beslutsprocess. Regeringen kan inte ensam styra EU:s beslutstempo. Utskottet förutsätter dock att regeringen arbetar för att goda tidsmarginaler skapas på EU-nivå i syfte att underlätta för och andra nationella parlament att följa och vara delaktiga i frågorna. är delaktig i arbetet med EU-frå- gorna och följer t.ex. kommissionens förslag till EU-lagstiftning från att förslagen läggs fram tills lagstiftningen antas i rådet. 11 Regeringens företrädare vid samråd och överläggningar i EU-frågor samt vid rådsmöten i I denna granskning behandlas frågan om vem som företräder regeringen vid information till och överläggningar med utskotten i EU-frågor samt vid samråd i . Vidare behandlas frågan om vem som representerar vid möten i Europeiska unionens råd. Till grund för granskningen finns en genomgång av protokoll och verksamhetsberättelser från utskotten och . Vidare finns en promemoria från med svar på frågor från utskottet, bilaga 11.1. Det finns också en promemoria från med svar på frågor från utskottet, bilaga 11.2. I 1 kap. 10 § första meningen regeringsformen anges att är medlem i Europeiska unionen. I 10 kap. 10 § regeringsformen föreskrivs att regeringen fortlöpande ska informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen och att närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen. Av 4 kap. 11 § riksdagsordningen framgår att regeringen är skyldig att lämna upplysningar och avge yttrande till ett utskott i fråga om arbetet inom Europeiska unionen på utskottets ämnesområde då ett utskott begär det. Bestämmelsen infördes i samband med att blev medlem i EU. anförde att bestämmelsen om möjlighet för utskotten att begära information från regeringen om EU-frågor inte innebär någon reglering av i vilken form informationen lämnas. Den kan lämnas skriftligen eller muntligen, av statsråd eller av någon tjänsteman som har god insyn i den fråga som utskottets begäran gäller (bet. 1994/95:KU22). Efter förslag av riksdagskommitté anges i riksdagsordningen (numera 10 kap. 4 §) att regeringen ska överlägga med utskotten i de frågor rörande arbetet i EU som utskotten bestämmer. framhöll att utskotten vid dessa överläggningar kan framföra synpunkter på hur regeringen bör agera. EU:s beslutsprocess utgör ramen för samrådet mellan regeringen och , konstaterade kommittén. Eftersom diskussioner förs på lägre nivåer innan frågorna kommer upp på själva rådsmötet måste bevaka också skedena före rådsmötena. Detta bör ske i utskotten, t.ex. genom överläggningar med företrädare för regeringen. 11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID I syfte att stärka utskottens roll i EU-arbetet borde man således hålla ett saksamråd på politisk nivå i utskotten. Utskottens ledamöter skulle därmed ges möjlighet att framföra sina synpunkter vid överläggningar med i första hand det berörda statsrådet, anförde . Enligt visar erfarenheten att intresset för EU-frågor i utskotten ökar när kontakterna med regeringen inte bara innebär informa- Detta är ännu ett skäl för överläggningar på politisk nivå Vissa utskott har redan denna typ av kontakter med reger- ingen, medan andra utskott oftare än kan behöva överlägga med statsråd och statssekreterare, konstaterade (förs. 2005/06:RS3, s. 48–49). ställde sig bakom förslaget från Riksdagskommit- tén i den berörda delen. När det gäller verkningarna av vad ett utskott har gett uttryck för vid överläggningar enligt den föreslagna ordningen, anförde att det är viktigt att slå fast att endast riksda- gens kammare kan uttala sig på vägnar. eller eller dess ledamöter är således inte bindande för hela riks- Sådana meningsyttringar kan dock vara uttryck för rådande åsikts- Den föreslagna ordningen för saksamråd med utskott skulle innebära en möjlighet för regeringen att stämma av om ståndpunkter som den har för avsikt att inta i EU-samarbetet är förankrade i . sen kunde således även dessa meningsyttringar få betydelse i den på parlamentariska principer grundade relationen mellan regeringen och riks- dagen, anförde utskottet (bet. 2005/06:KU21 s. 30–32). anförde att det – för att förebygga tänkbara svårig- heter som kan uppkomma i form av t.ex. bristande överensstämmelse mellan ministerrådets dagordningar och utskottens beredningsområden – bör införas en bestämmelse som ger möjlighet att i sådana fall begära överläggning med regeringen i ett utskotts ställe. bestämmelse gör det också möjligt för att träda in i ett utskotts ställe under viss begränsad tid, exempelvis under kammarens som- Det rör sig således inte om någon oinskränkt möjlighet för att träda in i ett utskotts ställe vid överläggningar med reger- Vidare ska det i förhållandet mellan utskotten och råda en samsyn kring vilka förutsättningar som gäller för utövande av dessa befogenheter (bet. 2005/06:KU21 s. 30–32). I 10 kap. 10 § riksdagsordningen anges att regeringen ska underrätta EU- nämnden om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. ingen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Regeringen ska vidare överlägga med EU-nämn- den i andra frågor rörande arbetet i Europeiska unionen när nämnden på grund av särskilda skäl begär en sådan överläggning. också rådgöra med nämnden inför möten i . 11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID I en utvärdering av arbete med EU-frågorna 1996 yttrade sig till . Nämnden tog upp frågan om vem som bör företräda regeringen vid nämndens sammanträden. Nämndens erfarenheter var att diskussioner om förhandlingspositioner är meningsfulla endast om de förs med den som bär det faktiska ansvaret för positionerna. Enligt nämndens mening vore det därför angeläget att statsråden är närvarande vid nämndens sammanträden. Undantag borde endast förekomma i de fall statsrådet på grund av starka skäl är tvungen att utebli. Om en statssekreterare ska företräda regeringen vid rådsmötet kan det vara lämpligt att också hon eller han är närvarande vid nämndens sammanträde, anförde nämnden. instämde till fullo i nämndens uppfattning om värdet av statsrådens närvaro vid nämndens sammanträden. De uttalanden som nämnden hade gjort i sitt yttrande borde enligt utskottets uppfattning kunna tjäna som riktlinjer i denna fråga. På förslag gav regeringen till känna vad utskottet anfört om statsrådens närvaro i (bet. 1996/97:KU2 s. 27. rskr. 74–76). Europeiska unionens råd (rådet) Enligt fördraget om Europeiska unionen ska rådet tillsammans med lagstifta och utöva budgetfunktionen. Det ska fastställa politik och fungera samordnande i enlighet med de villkor som fastställs i fördragen (artikel 16.1). Rådet ska bestå av en företrädare på ministernivå för varje medlemsstat med befogenhet att fatta bindande beslut för regeringen i den medlemsstat som han eller hon företräder och att utöva dess rösträtt (artikel 16.2). Rådet sammanträder i följande tio olika konstellationer beroende på vilka frågor som behandlas. Ekonomiska och finansiella frågor Rättsliga och inrikes frågor (RIF) Sysselsättning, socialpolitik, hälso- och sjukvård samt konsumentfrågor (EPSCO) Konkurrenskraft: inre marknaden, industri, forskning och rymdfrågor Transport, telekommunikation och energi (TTE) Utbildning, ungdom, kultur och idrott Indelningen regleras i rådets beslut av om antagande av rådets arbetsordning (2009/937/EU). Varje medlemsstat får avgöra på vilket sätt den ska företrädas i rådet. Flera ministrar får enligt arbetsordningen delta som fullvärdiga medlemmar i samma rådskonstellation; dock ska dagordningen och organisationen av debatterna anpassas därefter. 11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID Förordningen (1996:1515) med instruktion för samt I 26 b § förordningen (1996:1515) med instruktion för anges att chefen för kansliet för samordning av EU-frågor kan ge ut hand- böcker, riktlinjer och annat material i syfte att uppnå enhetlighet och hög kvalitet vid handläggningen inom av frågor som rör Euro- I cirkulär 2 Samråd, överläggning och information mellan regering och riksdag i EU-frågor () anförs att det är viktigt att notera skillna- den mellan information till och överläggning med utskottet. ningar hålls med statsråd eller statssekreterare och syftar till att ge utskotten möjlighet att lämna synpunkter på hur regeringen bör agera i för- Information kan företrädelsevis lämnas av statssekreterare Av utskottets kallelse framgår om det är fråga om infor- mation eller överläggning. I cirkuläret anges att samrådet med EU-nämn- den normalt hålls med det ansvariga statsrådet. I undantagsfall, om statsrådet har förhinder eller om det finns andra särskilda omständigheter, hålls samrådet med statssekreteraren. I cirkulär 3 Riktlinjer för framtagande och beredning i av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. () anges att statsmi- nistern har ett övergripande ansvar för regeringens EU-arbete och represen- terar på Europeiska rådets möten. De berörda statsråden ansvarar enligt arbetsfördelningen i regeringen för att departementens EU-frågor bereds på ett ändamålsenligt sätt och att organisationen anpassas till de krav som ställs, t.ex. på skyndsam beredning. En referensgrupp om hantering av EU-frågor överlämnade sin rapport till (förs. 2000/01:RS1 bilaga 6). I rapporten redovisas att flertalet utskott får föredragningar av respektive departement inför ministerrådsmöten med departementets kommenterade dagordning som underlag. I några utskott föredrar departementsledningen mer långsiktiga frågor . I andra utskott sker detta mer frekvent och på tematisk grund. I allmänhet är det statssekreterare, ofta tillsammans med andra departementstjänstemän, som kommer till utskotten. Det förekommer också att föredragningarna görs av företrädare för utan att någon statssekreterare (eller andra politiska företrädare) deltar (förs. 2000/01:RS1 bilaga 6 s. 316). 11 REGERINGENS FÖRETRÄDARE VID SAMRÅD OCH ÖVERLÄGGNINGAR I EU-FRÅGOR SAMT VID Granskning i betänkande 2000/01:KU20 om som beredningsorgan I betänkande 2000/01:KU20 (s. 112 f.) behandlades en granskningsanmälan om hur sedan förra valet fungerat som kvalitativt beredningsorgan enligt de principer som anges i 7 kap. regeringsformen. I det sammanhanget redovisas en förteckning över de svenska statsrådens medverkan vid sina respektive ministerrådsmöten 1999. För 219 möten fanns uppgifter om närvaro. Vid 172 möten () var minst ett statsråd närvarande. För 186 möten fanns inga uppgifter om närvaro.