bet · H201KU10 · 2014-11-27 00:00:00 — Statsrådsberedningen har också meddelat riktlinjer för hanteringen av EU- handlingar i (SB PM 2009:1). Av riktlinjerna framgår att EU-handlingar som kommer in direkt från en EU-institution eller från myndigheter i blir allmänna handlingar och ska registreras i . Enligt riktlinjerna gäller vidare att handlingar som rör EU-samar- betet, och som upprättas av anställda i eller av andra före- 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER trädare för , med vissa undantag är allmänna handlingar och ska registreras i . En handling är upprättad när den har expedierats, när det ärende som den hör till har slutbehandlats eller, om handlingen inte hör till något ärende, när handlingen har justerats eller på annat sätt färdigställts. Exempel på sådana upprättade EU-handlingar som ska registreras är rapporter från möten med rådsarbetsgrupper och genomförandekommittéer samt ståndpunktspromemorior. När det gäller frågan om när och var handlingar ska registreras framhålls i promemorian att en handling i enlighet med 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, ska registreras så snart den kommit in eller upprättats. I riktlinjerna framhålls vidare att det är ganska vanligt att den som har ett uppdrag av regeringen eller att företräda är anställd vid någon annan myndighet. Handlingar som personen i fråga tar emot eller upprättar inom ramen för uppdraget registreras också i sådana fall i departementet. Med hänvisning till vad som framkommit i Statskontorets rapport i EU (jfr ovan) föreslog riksdagsstyrelsen i sin framställning med anledning av förslag inför 2000-talet (framst. 2000/01:RS1 s. 129) att en samlad redovisning av genomförandekommittéerna borde ges i regeringens årliga EU-skrivelse. Enligt förslaget skulle efter att ha tagit del av den första redovisningen få ta ställning till hur ofta redovisningen borde ges och om det fanns anledning att begära något annat slags information. Vid behandlingen i (bet. 2000/01:KU23 s. 30) tillstyrktes riksdagsstyrelsens förslag om ett tillkännagivande till regeringen om en redovisning av genomförandekommittéerna, och biföll utskottets hemställan (rskr. 2000/01:276). Med anledning av tillkännagivandet lämnades en förteckning över svenska ledamöter i kommissionens genomförandekommittéer i ett annex till regeringens skrivelse (skr. 2001/02:30) om verksamheten i EU . Vid utrikesutskottets behandling (bet. 2001/02:UU10) av regeringens skrivelse om verksamheten i EU konstaterades (s. 48) att en redovisning av genomförandekommittéer i enlighet med förslag hade gjorts i samband med den föregående EU-skrivelsen och att det enligt bedömningen inte behövdes någon ny förteckning i den aktuella skrivelsen eftersom den tidigare redovisningen fortfarande var aktuell. menade dock att en redovisning av verksamma genomförandekommittéer borde göras i kommande skrivelser. Utskottet konstaterade vidare att redovisning av arbetet i vissa genomförandekommittéer förekommer i skrivelsen. har granskat organisation för handläggning av EU-frågor ur olika aspekter. har granskningen innefattat instruktionsgivning till och återrapportering från 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER dem som företräder i EU, i båda fallen med fokus på arbetet i rådsarbetsgrupperna. 1998/99:KU10 s. 19 f.) granskade organisation för handläggningen av EU-frågor i olika hänseenden, bl.a. framtagandet av ståndpunktspromemorior och instruktionsgivningen till dem som företräder i EU. Av granskningen framgick bl.a. att frågan om huruvida instruktioner ska ha skriftlig form fick avgöras från fall till fall men att de skulle vara skriftliga om de avsåg frågor som inte behandlats i en tidigare ståndpunktspromemoria eller ståndpunkter som ändrats i förhållande till vad som ursprungligen angetts. Utskottets undersökning gav vid handen att hanteringen av EU-frågorna hade förbättrats efter hand sedan EU-inträde men att detta inte hindrade att hanteringen kunde förbättras ytterligare. Ett exempel var att mer uppmärksamhet kunde ägnas kommissionens verksamhet. Utskottet uttalade också att det avsåg att återkomma till hantering av EU-frågorna. En aspekt som kunde vara aktuell att följa var regeringens förhållande till myndigheterna och hur den svenska förvaltningstraditionen fungerar när EU-frågor behandlas, framhöll utskottet. 2010/11:KU10 s. 76 f) granskade utskottet framtagande av ståndpunkter och instruktioner inför möten i EU. Till grund för granskningen låg en genomgång av de instruktioner och ståndpunktspromemorior som upprättats inom inför möten i rådsarbetsgrupper inför antagandet av ett antal rättsakter . Utskottet framhöll betydelsen av att även arbetet med att ta fram svenska ståndpunkter och instruktioner i möjligaste mån uppfyller det beredningskrav som föreskrivs i RF. Granskningen gav inte anledning till någon annan bedömning än att beredningen av ståndpunkter och instruktioner i dessa delar fungerat väl. Granskningen innefattade även en genomgång av akternas fullständighet och diarieföringen av handlingar som hörde till de granskade ärendena och visade på vissa brister i dessa avseenden. Utskottet betonade att kraven på diarieföring och dokumentation är viktiga för offentlighetsprincipens upprätthållande och även torde kunna bidra till en effektiv intern beredning av dessa ärenden i . Ut- skottet noterade vidare i sitt ställningstagande att det inom pågick en översyn av arbetsmetoderna i EU-frågor och att riktlinjerna för framtagande och beredning av ståndpunkter och instruktioner kunde komma att revideras inom ramen för översynen. I sammanhanget påpekade utskottet att det föreföll finnas vissa problem med efterlevnaden av de gällande riktlinjerna och framförde att de bör vara utformade så att de motsvarar de krav som ställs och är möjliga att efterleva. Utskottet ville också fästa uppmärksamheten på att det saknades gemensamma kriterier för hela för s.k. angelägenhetsgrader. I den mån det finns behov av att i instruktioner ange angelägenhetsgrader skulle det enligt utskottet kunna vara ändamålsenligt att inom ramen för den pågående översynen införa gemensamma kriterier för sådana angelägenhetsgrader. Utskottet anförde slutligen att det endast undantagsvis bör förekomma att instruktioner inte upprättas i frågor som är föremål 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER för förhandling i EU och att ett minimikrav är att den svenska ståndpunkten alltid dokumenteras skriftligen i någon form. Iakttagelser vid den aktuella granskningen Den aktuella granskningen omfattar arbetet i totalt 20 genomförandekommit- téer inom (5), Landsbygdsdepartementets (4), Miljöde- partementets (5) och (6) ansvarsområden, där har representerats av tjänstemän från förvaltningsmyndigheter. valet av genomförandekommittéer har främst baserats på kriterierna att tjäns- temän från förvaltningsmyndigheter har representerat vid mötena och att kommittén i fråga har haft mötesverksamhet . avsikten varit att få en spridning över ett antal olika departement och politik- områden och att få ett underlag med rimlig omfattning. register över kommittéhandlingar hölls sammanlagt 93 möten i de Inför 63 av dessa möten hade kommissionen fram- ställt ett eller flera förslag till genomförandeakter för omröstning i kommittén. Arbetet i de granskade kommittéerna omfattar ett brett spektrum av frågor inom olika politikområden, bl.a. beslut om gränsvärden för bekämpningsme- delsrester i livsmedel, beslut om ekonomiska bidrag till medlemsstater för be- kämpning av vissa djursjukdomar, beslut om nationella åtgärder för att för- hindra införandet av vissa sjukdomar hos vattenlevande djur, beslut om ämnen som ingår i regleringen av export och import av farliga kemikalier, beslut om kategorisering av överträdelser inom yrkestrafikområdet samt beslut om vilka resehandlingar som krävs för inresa i unionen och vilka handlingar som krävs från olika länder för utfärdande av visum. De förteckningar över genomförandekommittéer som departementen har re- dovisat i den aktuella granskningen omfattar totalt ca 275 kommittéer. kommittéer är redovisade mer än en gång då olika departement eller olika av- delningar inom samma departement ansvarar för kommittén beroende på vilka frågor som är aktuella, och vid åtminstone tre departement är även vissa ex- pertgrupper under kommissionen inkluderade i redovisningen. teckningarna är daterade , några är odaterade och ett par är da- En förteckning är daterad . ligheten i redovisningen av kommittéerna varierar såväl mellan departementen som mellan olika enheter inom samma departement. visar endast kommitténs namn och den svenska representanten och när det gäller den senare uppgiften anges ofta bara namn på myndigheten. förteckningar följer emellertid i huvudsak i cirkulär 5, men det saknas ofta uppgifter om kommitténs grundläggande rättsakt och endast undantagsvis anges kommitténs typ, dvs. om kommittén arbetar enligt det rådgivande eller det granskande förfarandet. 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER När det gäller instruktionsgivningen till de svenska representanter som deltog i arbetet i de 20 genomförandekommittéerna visar granskningen att allmänna, s.k. stående instruktioner hade upprättats för två kommittéer och att någon form av särskild skriftlig instruktion hade upprättats inför 76 av totalt 93 möten. Inför 54 av dessa 76 möten hade kommissionen framställt förslag till genomförandeakter. I 14 av de 20 genomförandekommittéerna hade skriftliga instruktioner upprättats inför samtliga möten. De särskilda instruktionerna är i nästan samtliga fall utförliga, med angiven ståndpunkt och/eller handlingslinje för respektive dagordningspunkt på det aktuella mötet. För drygt hälften av kommittéerna förekommer att angelägenhetsgrad anges för respektive dagordningspunkt i instruktionerna. I knappt hälften av kommittéerna innehåller instruktionerna inför mötena också regelmässigt en bakgrundsbeskrivning av arbetet i kommittén och det aktuella beredningsläget. I två kommittéer, och den s.k. Sjöfartsskyddskommittén6, är dock de totalt sju skriftliga instruktionerna inför mötena i kommittéerna utformade som annoterade dagordningar, och det framgår inte tydligt vem som har upprättat dem. När det gäller är instruktionerna diarieförda i . I ytterligare två kommittéer, av de gemensamma skyddsreglerna för den civila luftfarten och av gemensamma säkerhetsbestämmelser på det civila luftfartsområdet, framgår att instruktionerna är upprättade av Transportstyrelsen. I av de gemensamma skyddsreglerna för den civila luftfarten omfattas uppgifter i handlingarna av sekretess med hänsyn till intresset av att förebygga brott enligt 18 kap. 8 § OSL. När det gäller av gemensamma säkerhetsbestämmelser på det civila luftfartsområdet framgår av återrapporteringen att den har behandlat frågor där representant har framfört tydliga synpunkter. I för livsmedelskedjan och djurhälsa – sektionen för djurhälsa och djurens välbefinnande är de särskilda instruktionerna utformade som komplement till tidigare särskilda instruktioner eller den stående instruktionen för kommittén. I några fall är instruktionen utformad endast som en tjänsteanteckning om att mötet omfattas av tidigare instruktioner. I nio av de sjutton fall då någon särskild skriftlig instruktion inte hade upprättats inför ett möte hade förslag till genomförandeakter lagts fram för kommittéerna. Av dessa avser emellertid sju fall möten i för livsmedelskedjan och djurhälsa – GMO-sektionen7, där en stående instruktion upprättats inför deltagandet i kommittén. I den stående instruktionen anges att dagordningspunkterna vid kommitténs möten ofta är mycket tekniska, regelbundet återkommande och av rutinkaraktär och att syftet med en stående instruktion är att göra det möjligt för myndigheterna, departementet och den 6Kommittén för genomförande av lagstiftningen om förbättrat sjöfartsskydd på fartyg och i hamnanläggningar. 7Sektionen för genetiskt modifierade livsmedel och foder samt miljörisken. 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER svenska delegationen vid mötet att i sådana ärenden handla utan en instruktion skriven för det enskilda tillfället. På så vis kan resurser frigöras för att fokusera på mer resurskrävande ärenden och dagordningspunkter, framhåller man. struktionen anges att departementen och myndigheterna inför varje möte ska göra en gemensam bedömning av vilka dagordningspunkter som omfattas av den stående instruktionen. För övriga dagordningspunkter ska myndigheten lämna underlag till departementet som tar fram en instruktion. ningen framgår att den stående instruktionen är relativt utförlig med angiven angelägenhetsgrad för respektive typ av dagordningspunkt som omfattas av I två fall där förslag till genomförandeakter har lagts fram för en kommitté inför ett möte saknas såväl stående som särskilda skriftliga instruktioner. båda fallen rör det sig om möten i kommittéer inom Det ena fallet avser ett möte i , när ett genomförandebeslut antogs enligt det rådgivande Rättsakten avsåg upprättandet av en förteckning över resehand- lingar utfärdade av tredjeländer som möjliggör inresa i Schengenområdet och erhållande av visum. Det andra fallet avser ett möte i Kom- mittén om enhetlig utformning av visumhandlingar, där representera- Vid mötet ägde en omröstning rum enligt gransk- ningsförfarandet om två rättsakter gällande tekniska specifikationer för ut- formning av uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare respektive säker- hetsdetaljer och biometriska kännetecken i pass och resehandlingar som utfär- das av medlemsstaterna. Av kommissionens protokoll och återrapporteringen från kommitténs möten framgår att det senare ärendet innefattade en fråga om certifikatspolicy vid hantering av biometriska resehandlingar, i vilken vissa medlemsstater hade framfört uppfattningen att beslutet kunde få politiska kon- sekvenser för hur man skyddar och hanterar EU-medborgares fingeravtryck. båda fallen avgav kommittéerna ett positivt yttrande över den föreslagna ge- I åtta av de sjutton fall då särskilda skriftliga instruktioner saknades inför ett kommittémöte lades inget förslag till genomförandeakt fram för kommittén Fyra av dessa fall avser möten i kommittéer inom Justitiedeparte- mentets område: dels ett möte vardera i de båda kommittéer som redovisats i det föregående, dvs. och Kommittén om enhet- lig utformning av visumhandlingar, dels två möten i mentskyddssamarbete, där representeras av tjänstemän från Konsu- För dessa tre kommittéer gäller att inga skriftliga instruktioner, vare sig allmänna eller särskilda, verkar ha upprättats för verksamheten under Av dagordningen till mötet i om enhetlig utformning av vi- sumhandlingar framgick att det kunde bli aktuellt med en omröstning om två förslag till genomförandebeslut om tekniska specifika- tioner för resehandlingar av olika slag, som lagts fram för kommittén tidigare. Det rörde sig om de båda förslag där en omröstning kom att hållas vid mötet 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER (jfr ovan). Av dagordningarna inför de båda mötena i framgår att kommittén bl.a. skulle diskutera kommande prioriteringar och strategier för arbetet inom konsumentskyddsområdet. Av de fyra återstående möten där skriftliga instruktioner saknades var tre möten i den s.k. Nitratkommittén8 inom Landsbygdsdepartementets ansvarsområde. I kommittén hölls totalt fyra möten . Inför det möte då ett förslag till rättsakt lagts fram för kommittén upprättades en skriftlig instruktion. Vid de övriga tre mötena avhandlades enligt dagordningarna dels informationspunkter, dels diskuterades inriktningen på kommitténs arbete 2014. Slutligen rör det sig i ett fall om ett möte i , där representeras av Transportstyrelsen. I detta fall framgår av ett e-postmeddelande från myndigheten till att den tjänsteman som företräder i kommittén med kort varsel hade fått förhinder och skulle ersättas av en annan tjänsteman, och att något förslag på instruktion inte hade hunnit tas fram. I meddelandet anges vidare att myndighetens representant skulle kontakta den ansvariga handläggaren vid departementet för direkt avstämning om det skulle bli diskussion om någon fråga som kräver ett tydligt svenskt ställningstagande. För en kommitté, för livsmedelskedjan och djurhälsa – sektionen för djurhälsa och djurens välbefinnande, finns både en stående instruktion och särskilda instruktioner inför varje möte. Genomgången av handlingarna för kommittén visar emellertid att den stående instruktionen upprättades men att det i återrapporteringen från tre av kommitténs möten (, och ) uppges att representanten har arbetat efter en stående instruktion . Vidare noteras att det i en tjänsteanteckning i Landsbygdsdepartementet inför mötet i kommittén anges en överenskommelse per telefon med representant om att de svenska ståndpunkterna omfattas av tidigare mötesinstruktioner eller den stående instruktionen. I myndighetens återrapport från mötet hänvisas emellertid till (s. 6) att delegaten på en dagordningspunkt som rör hästpass har arbetat efter en specifik instruktion som är framtagen för mötet. Även i återrapporteringen från mötet hänvisas (s. 7) till en specifik instruktion framtagen för det aktuella mötet vid två dagordningspunkter. Av den särskilda instruktion som upprättats inför mötet () framgår dock att den endast omfattar en dagordningspunkt eftersom de övriga punkterna på dagordningen antingen inte ger anledning till någon instruktion eller omfattas av kommitténs stående instruktion. Vidare har i granskningen uppmärksammats att en slutlig instruktion inför ett möte i kommittén är daterad . 8 till den tekniska och vetenskapliga utvecklingen och för tillämpning av direktivet om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket. 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER När det gäller beredningen av instruktionerna framgår av granskningen att de två förekommande stående instruktionerna, som upprättats av Landsbygdsdepartementets djur- och livsmedelsenhet, har beretts gemensamt i med åtta respektive sju andra enheter, i båda fallen med Fi BA, SB EUK, SB och UD . När det gäller de totalt 76 särskilda instruktioner som upprättats inför möten i genomförandekommittéerna framgår av handlingarna i 41 fall att instruktionen har varit föremål för en gemensam beredning eller ligger inom ramen för en tidigare beredd handlingslinje. I de 38 fall då uppgifter om den gemensamma beredningen förekommer uppges den i samtliga fall utom ett ha involverat Fi BA och SB EUK. Av instruktionen inför mötet i den s.k. Sjösäkerhetskommittén9 framgår att den beretts gemensamt med JU L3, UD EU och N RS. I de övriga 37 fallen har den gemensamma beredningen utöver Fi BA och SB EUK involverat ytterligare mellan tre och elva enheter inom . I flertalet fall anges att den gemensamma beredningen är avslutad och att instruktionen är slutlig. I några fall anges emellertid att en gemensam beredning pågår. Det gäller instruktioner inför vissa möten i för livsmedelskedjan och djurhälsa – sektionen för bekämpningsmedelsrester i livsmedel och foder samt i . Av de 93 möten som hölls i de granskade genomförandekommittéerna har skriftliga återrapporter upprättats i 83 fall. Merparten av återrapporterna är utförliga med en kort inledande sammanfattning och framåtblickande genom att uppföljning från svensk sida av resultaten från mötet kommenteras. Relativt vanligt är också att återrapporterna är utformade som mötesanteckningar på dagordningen för det aktuella mötet, med mer eller mindre utförliga kommentarer under respektive dagordningspunkt, i vissa fall med en inledande sammanfattning. Endast i enstaka fall är återrapporteringen mycket kortfattad i form av minnesstolpar. Av de granskade handlingarna framgår att drygt hälften av återrapporterna har upprättats efter det att mötet har avslutats. I övriga fall varierar denna tidsåtgång till uppemot en månad. Av handlingarna framgår dock inte alltid om rapporterna också har lämnats till i samband med att de har upprättats, eftersom de inte har registrerats som inkommande handlingar i . I drygt hälften av fallen är återrapporterna inte diarieförda i departementen. I några kommittéer (för livsmedelskedjan och djurhälsa – sektionen för djurhälsa och djurens välbefinnande, Avfallskommittén10, , av de gemensamma skyddsreglerna för den civila luftfarten och av gemensamma säkerhetsbestämmelser på det ci- 9Kommittén för sjösäkerhet och förhindrande av förorening från fartyg. 10Kommittén för anpassning till den vetenskapliga utvecklingen och för genomförande av direktiv /98/EG om avfall. 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER vila luftfartsområdet) gäller detta samtliga återrapporter, och i några kommittéer (t.ex. för livsmedelskedjan och djurhälsa – GMO- sektionen, för livsmedelskedjan och djurhälsa – sektionen för bekämpningsmedelsrester i livsmedel och foder och för biocidprodukter) gäller det vissa återrapporter. I några fall då handlingarna har registrerats framgår att det kan förekomma ett visst dröjsmål mellan det att en återrapport har upprättats och det att den har lämnats in till och registrerats i . Exempelvis upprättades en återrapport från ett möte i den s.k. Ozonkommittén11 av efter mötet men registrerades i först . En återrapport från upprättades som mötet hölls men registrerades i . När det gäller säkerhet, där Kemikalieinspektionen har representerat regeringen vid mötena, verkar de skriftliga återrapporterna vara upprättade i . För tio möten, varav ett inbegrep en omröstning om ett förslag till rättsakt, saknas skriftlig återrapportering. Det gäller bl.a. de båda mötena i , där således varken instruktionsgivning eller återrapportering förekommit (jfr ovan). Ett fall avser ett möte i för livsmedelskedjan och djurhälsa – GMO-sektionen , där företrädde regeringen. Vid mötet sköts en planerad omröstning upp på grund av invändningar mot förslaget från medlemsstater. I tre fall gäller det möten i av direktivet om upprättandet av en ram för gemenskapens vattenpolitik, där Havs- och vattenmyndigheten företräder regeringen. Kommittén hade totalt fyra möten, varav myndigheten har rapporterat skriftligt från ett tillfälle då omröstning om en rättsakt ägde rum. Vid de tre möten som inte har återrapporterats skriftligt innehöll dagordningen i ett fall () bl.a. en inledande diskussion om en ändring av bilagorna till det s.k. grundvattendirektivet12, där kvalitetsnormer för grundvatten på gemenskapsnivå fastställs. Vid de övriga två mötena (och ) stod endast procedur- och protokollsfrågor på dagordningen. Skriftlig återrapportering saknas även från två möten i . I akt i ärendet återfinns endast en kopia av kommissionens protokoll från respektive möte. Av granskningen framgår att det ena mötet () avhandlade informationspunkter som enligt den instruktion som upprättats inför mötet hade låg angelägenhetsgrad. Vid det andra mötet () avhandlades dels informations- och diskussionspunkter, dels ägde en omröstning rum om ett genomförandebeslut om fastställande av ett format för anmälan av information om avfallshanteringsplaner och av- 11Kommittén för ämnen som bryter ned ozonskiktet och för fluorerade växthusgaser. 12Europaparlamentets och rådets direktiv /118/EG av om skydd för grundvatten mot föroreningar och försämring. 5 REGERINGEN, MYNDIGHETERNA OCH EU: EU-KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEKOMMITTÉER Förslaget antogs efter ett positivt yttrande i kommittén. Enligt instruktionen skulle rösta för förslaget men om det bedömdes lämpligt framföra vissa kritiska synpunkter. Vidare angavs i instruktionen att under en diskussionspunkt på dagordningen om en formel för en s.k. klimatkorrigeringsfaktor skulle framföra att man motsatte sig denna.