bet · H101KU20 · 2014-05-28 00:00:00 — Vad gäller ägarförvaltningen av bolaget skriver i rapporten bl.a. att enligt 7 kap. 5 § regeringsformen hade statsministern gett näringsministern ansvaret i frågor som gällde statens företagsägande som ställde krav på enhetlig ägarpolitik eller avsåg styrelsenomineringar. Detta innebar att näringsministern föredrog dessa ärenden i regeringen i stället för respektive departementschef. förvaltades av ägande. Den ansvarige bolagsförvaltaren, som var en tjänsteman på ägande, satt också i bolagets styrelse. Regeringens syn på roll, och därmed vilka mål som var av vikt vid förvaltningen av , hade förändrats . Redan från början tog regeringen fasta på utvidgade miljö- och energipolitiska uppdrag. Denna politik bedrevs genom tydliga signaler från ministern till styrelseordföranden, som då var statssekreterare på , att arbeta för omställningen och den energipolitiska uppgiften. Det handlade till stor del om formerna för deltagande i stängningen av . förefaller det som om regeringen hade haft större distans till . An- svariga ministrar hade poängterat att det var styrelsen som är ansvarig för beslut som avsåg bolagets drift. Det stod dock klart att bolaget hade förankrat vissa större beslut på ministernivå. De krav som ställdes på av ägarförvaltningen var enbart av finansiell karaktär, dvs. krav på avkastning och räntetäckningsgrad samt önskemål om att behålla en viss nivå på bolagets kreditvärdering. I verksamhetsberättelsen för statliga företag framgår också att ägarförvaltningens uppfattning om bolagets mål begränsades till affärsmässighet. behandlade styrelses framställning med anledning av rapporten (bet. 2004/05:NU12). var positivt till att regeringen hade tagit initiativ till ett tydliggörande av uppdrag i bolagsordningen. Detta tydliggörande tillgodosåg enligt näringsutskottet framställning i denna del. I en reservation (FP, KD, C) framhölls att ändringen i bolagsordningen inte ändrade problemen beträffande möjliga tolkningar av relationen mellan målet om affärsmässighet och bolagets roll i omställningen av energisystemet. När det gäller formerna för ägarstyrning framhöll näringsutskottet betydelsen av att styrningen av de statliga bolagen sker på ett sätt som skapar möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande. Detta var något som även framhållits av . I likhet med vad gett uttryck för förutsatte näringsutskottet att detta tas i beaktande när det gäller det fortsatta utvecklingsarbetet avseende ägarstyrningen. vill utskottet erinra om att regeringen, enligt budgetlagen, ska redovisa för vilka åtgärder den vidtagit med anledning av iakttagelser. Någon sådan redogörelse har ännu inte lämnats. Enligt näringsutskottets uppfattning var styrelses framställning på 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. denna punkt inte av sådan karaktär att inte bör kunna invänta rege- utgick således från att regeringen skulle återkomma till i denna fråga. Något särskilt uttalande därom ansåg utskottet inte att det förelåg behov av. I en reservation i denna del (M, FP, KD, C) begärdes ett tillkännagivande till regeringen om att den skulle återkomma till med förslag till ut- veckling av ägarstyrningen av de statliga bolagen i enlighet med vad som an- I fråga om förändringar i statliga bolags verksamhetsinriktning framhöll näringsutskottet att statens innehav av aktier i statliga bolag i så gott som samt- liga fall kunde härledas till riksdagsbeslut. I grund och botten fanns således riksdagsbeslut som angav bolagets övergripande verksamhet. ningen av de statliga bolagen hade regeringen att utgå från de riktlinjer för bolagets verksamhet som hade angetts i det riksdagsbeslut som låg till grund för beslutet att bilda eller förvärva bolaget eller som, i vissa fall, därefter hade Vanligen återspeglas beslut i företagens bolagsordning. Enligt den ordning som råder är regeringen vid förvaltningen av de stat- liga bolagen således begränsad av de beslut fattat. att regeringen inte har möjligheter att lägga andra uppgifter på ett statligt bolag än de som inryms i vad som beslutats av . Av detta följer även att regeringen bör vända sig till om den önskar genomföra en föränd- ring av ett bolags inriktning som inte kan inrymmas i vad beslutat. ville betona att vad som var en väsentlig ändring av ett bolags inriktning måste ses i det enskilda fallet. fungerade enligt utskottets uppfattning väl. Något uttalande för att förändra denna kunde näringsutskottet inte ställa sig bakom. ansåg näringsutskottet att bolagets verksamhet inte hade ändrats på ett sådant sätt att den inte rymdes inom ramen för vad tidigare beslutat för såg följaktligen inte bolagets tidigare etablering på den tyska marknaden som en fråga för att avgöra. I en reservation (FP, KD, C) framfördes att expansion i Tysk- land i grunden var en fråga som borde ha underställts . arna i överensstämde inte med de miljöpolitiska mål som beslutat eller de riktlinjer för bolagets verksamhet som fastställt. Även investeringarnas omfattning gjorde att frågan borde ha varit föremål för Att bolagets investeringar i inte stod i överens- stämmelse med vad hade beslutat hade enligt reservanterna även klargjorts av (bet. 2002/03:KU30). saknades enligt reservationen såväl ett regelverk kring som tydliga riktlinjer för regeringens förvaltning av de statliga bolagen när det gäller vilka åtgärder regeringen kan vidta utan att behöva godkännande. borde därför genomföra en översyn och inom den dåvarande mandatperioden återkomma med förslag till på området. Vägledande för detta arbete skulle vara att ägarnas ställning, genom försorg, skulle stärkas i 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. fråga om bestämmandet över de statliga bolagen och deras verksamhet så att situationer liknande den med inte skulle behöva upprepas framgent. I en motivreservation (M) framhölls att enligt aktiebolagslagen måste ändringar av verksamheten som kräver ändring av bolagsordningen underställas bolagsstämman. Ändringar av bolagsordningen i statliga bolag borde godkännas av . Fördelen med en sådan ordning är att ägarna ges en större möjlighet till insyn och övervakning. Det innebär också en högre grad av likabehandling mellan statligt ägda och privat ägda bolag. Något riksdagsuttalande för att klargöra denna ståndpunkt ansågs intenödvändigt. ställde sig bakom utskottsmajoritetens förslag (prot. 2004/05:113). Vad och vem styr de statliga bolagen? (RiR 2006:11) redovisade en granskning av formerna för regeringens styrning av de statliga bolagen. Syftet med granskningen var att ge en översiktlig bild av hur den dokumenterade ägarstyrningen av de statliga bolagen var utformad. I detta ingick om styrningen var enhetlig, tydlig och aktiebolagsrättsligt bindande för bolagen. granskningar som hade gjort hade visat att styrningen av vissa enskilda statliga bolag varit otydlig och ibland präglats av motstridiga målsättningar. Granskningarna hade vidare visat att de grundläggande dokument som användes för styrningen av bolagen inte alltid hade behandlats så att de blivit rättsligt bindande enligt aktiebolagslagen. sammanfattande bedömning var att regeringen i styrningen av de statliga bolagen inte utnyttjade de möjligheter till styrning som aktiebolagslagen faktiskt ger, eftersom styrningen inte skedde på ett aktiebolagsrättsligt bindande sätt. Bolagen var därför inte rättsligt bundna att följa de styrsignaler de fick. brast den dokumenterade ägarstyrningen av de statliga bolagen i tydlighet. Bolagens samhällsuppdrag var ofta inte konkreta medan de finansiella målen oftast var det. Det fanns därför en uppenbar risk att tydliga finansiella mål prioriterades på bekostnad av samhällsuppdragen i de fall bolag hade att arbeta efter båda. möjlighet att utkräva ansvar av regeringen som förvaltare av bolagen försvårades när styrningen baserades på dokument med otydligt innehåll oklar rättslig status. Situationen försvårade dessutom regeringens möjlighet att som ägarföreträdare utkräva ansvar av bolagen i de fall styrsignalerna inte hade följts. Bolagen å sin sida riskerade, i de fall man följde styrsignaler som inte var aktiebolagsrättsligt bindande, att själva få bära hela ansvaret för de åtgärder som utgick från dessa signaler. Det är regeringen i rollen som ägarföreträdare som har ansvaret för att säkerställa att bolagens samhällsuppdrag blir tydligt definierade. Regeringen har också ansvar för att klargöra hur avvägningen mellan olika mål, t.ex. mellan samhällsuppdrag och finansiella mål, ska göras. 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. Det borde i detta sammanhang enligt Riksrevisonen framhållas att också bolagen själva har ett ansvar för att se till att otydliga uppdrag görs så tydliga att de kan tjäna som underlag för beslut i verksamheten. Detta kan göras endera genom att bolagets styrelse begär ett förtydligande från ägarföreträdaren eller att bolaget själv försöker tolka och förtydliga uppdraget för att därefter begära ägarföreträdarens ställningstagande till detta. Vidare anförde att regeringen som företrädare för statens ägande av bolag lyder under samma regler som andra aktieägare. Aktiebolagslagen (ABL) innehåller bl.a. bestämmelser om vad bolagsordningen ska innehålla och hur en bolagsstämma genomförs. Bolagsordningen är det principiellt viktigaste styrinstrumentet för bolaget och måste upprättas enligt ABL. Bo- lagsstämman är bolagets högsta beslutande organ och aktieägarnas forum för att fatta beslut om bolagets angelägenheter. Bolagsstämman beslutar bl.a. om ändringar i bolagsordningen och utser bolagets styrelse och revisorer. Bolagsstämman kan ge stämmoanvisningar, eller s.k. ägardirektiv, till styrelsen och den verkställande direktören. Om dessa beslutas av bolagsstämman är de otvetydigt aktiebolagsrättsligt bindande, och styrelsen måste följa deras innehåll om det inte strider mot bolagsordningen eller lagstiftningen. Formerna för att styra ett statligt aktiebolag skiljer sig inte från hur privata aktiebolag styrs. Reglerna i aktiebolagslagen är tillämpliga och några särskilda regleringar därutöver motsvarande t.ex. förordningar för statliga myndigheter finns inte för de statliga bolagen. Enligt rapporten borde regeringen överväga att göra följande: Säkerställa att styrningen av varje bolags verksamhetsinriktning grundar sig på aktiebolagsrättsligt bindande dokument Göra bolagens samhällsuppdrag så tydliga att uppdragen kan användas för bolagens styrning av verksamheten Tydliggöra hur avvägningen ska göras mellan olika målsättningar för ett bolag, i de fall det finns flera sådana Se över vilka dokument som bör användas i styrningen av de statliga bolagen, varvid det anses att variationer kan förekomma, men att de bör vara motiverade utifrån skillnader i bolagens verksamhet I budgetpropositionen (prop. 2006/07:1) redogjorde regeringen för sin syn på Riksrevisonens rekommendationer. Regeringen konstaterade att regeringen och de statligt ägda bolagen földe aktiebolagslagen och behandlade de frågor som kräver stämmobeslut på bolagsstämmor. Den tidigare regeringen hade även budgetproposition redogjort för sin uppfattning att det kan finnas behov av att i särskild ordning se över frågan om hur ägaranvisningar bör utformas för de statligt ägda bolagen. I budgetpropositionen erinrades om att näringsutskottet framhöll att det var värdefullt att en sådan utredning genomfördes (bet. 2005/06:NU4). Mot denna bakgrund bemyndigade den tidigare regeringen chefen för att förordna en särskild person för att bl.a. pröva i vilka fall och hur 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. ägaranvisningar borde utformas för de statligt hel- och delägda bolagen. Re- geringen meddelade i budgetpropositionen sin avsikt att återkomma i frågan om styrningen av de statliga bolagen efter att översynen hade genomförts. I näringsutskottets betänkande 2006/07:NU4 behandlades bl.a. Riksrevisonens styrelses redogörelse (2006/07:RRS3) med anledning av granskningsrapporten. I betänkandet behandlade näringsutskottet också redogörelse för statliga företag (skr. 2006/07:120). Av betänkandet framgår att den dåvarande regeringen bemyndigade den dåvarande näringsministern att förordna en person med uppdrag att göra en översyn av av hel- och delägda statliga bolag m.m. Översynen omfattade två delar – att se över hur en effektivt utformad ägarförvaltning av de statligt hel- och delägda bolagen borde utformas samt att pröva i vilka fall och hur ägaranvisningar borde utformas för de statligt ägda bolagen. Utredaren överlämnade resultatet av översynen i en promemoria, Översyn av av hel- och delägda bolag (N2006/5923/SÄ). I promemorian lämnades ett antal rekommendationer, bl.a. följande: det bör utvecklas principer för styrningen av det statliga ägandet i t.ex. ett policydokument för varje bolag bör det finnas klara och mätbara mål och en strategi för hur målen ska uppnås samordningen av bolagsförvaltningen inom bör förbättras, bl.a. genom att fler bolag förs in under ansvarsområde det bör ske en åtskillnad av handläggning av politiska sakfrågor från styrningen av bolagen genom att personer med inflytande över de nämnda frågorna inte deltar i styrelsearbetet tjänstemän från bör inte ingå i styrelserna för de statligt ägda bolagen bör fokuseras på utarbetande av mål för bolagen, utvärdering och uppföljning av målen, nominering och utvärdering av styrelse och revisorer samt deltagande i bolagsstämmor det finns inte något allmänt behov av att låta fler beslut än fattas av bolagsstämmorna ekonomiska och samhällsmässiga mål för bolagen bör beslutas av bolagsstämman, riktlinjer för ersättning m.m. bör beslutas på bolagsstämman, riktlinjer för ekonomisk rapportering bör finnas tillgängliga offentligt men inte beslutas av bolagsstämman, och information såsom propositionstext och liknande bör även fortsättningsvis kunna samlas i en ägarmapp utan särskilt beslut vid bolagsstämma. Utskottet anförde i sitt ställningstagande om statens ägarutövning att utskottet till stor del instämde i den kritik mot statens ägarstyrning som framfört. Tydlighet, öppenhet och transparens bör prägla statens styrning. 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. Detta är viktigt för att den demokratiska kontrollen och möjligheten att utkräva ansvar ska fungera. En grundläggande princip för det svenska folkstyret är en Frågan om information och öppenhet kring statligt ägda bolag är i grunden en demokratifråga, eftersom det handlar om företag som hela svenska folket äger gemensamt. Medborgarna ska så långt det är möjligt ha rätt att granska hur rikets förvaltning av de gemensamma tillgångarna sköts. Ytterst vilar ansvaret för denna granskning på folkets valda ombud i . Vidare anförde utskottet att det dock är uppenbart att samma öppenhet inte kan råda i ett företag som verkar på en konkurrensutsatt marknad som i en offentlig Att tillåta alltför stor öppenhet i ett statligt företag skulle kunna ge konkurrenterna konkurrensfördelar och därmed innebära risk för att skatte- betalarnas tillgångar förslösas. En balanspunkt mellan kraven på öppenhet och behoven av företagssekretess måste etableras. Enligt aktiebolagslagen är bo- lagsstämman ett bolags högsta beslutande organ, vilket självfallet gäller även de statliga aktiebolagen. För att t.ex. ägardirektiv och riktlinjer för de statliga bolagen ska få en klar status som styrinstrument och en otvetydig aktiebolags- rättslig giltighet ska de fastställas på bolagsstämman. Utskottet noterade – med tillfredsställelse – att regeringen har tagit till sig av den kritik som Riksrevis- I betänkandet finns tre olika reservationer (S, V respektive MP) om statens ägarutövning. – med vind i ryggen? (RiR 2007:29) presenterade en uppföljning av granskningen som gjorts 2004. Resultatet redovisades i rapporten – med vind i (RiR 2007:29). konstaterade att regeringen hade beslutat om ett tillägg i bolagsordningen att inom ramen för kravet på affärsmässighet skulle vara det ledande företaget i omställningen till en ekologiskt och ekonomiskt uthållig svensk energiförsörjning. övergripande bedömning efter uppföljningen var att tilläg- get i bolagsordning som gjordes 2005 hade påverkat den interna styrningen och den interna återrapporteringen. att rapportering till regeringen borde fördjupas så att insatserna och resultatet av den nya inriktningen skulle bli tydligare. porteringen från regeringen till kunna utvecklas och i större ut- sträckning fokusera på effekten av gjorda insatser jämfört med regeringens ansåg även att det relativt stora tolkningsutrym- met beträffande tillägget försvårade möjligheterna att bedöma om skulle kunna leva upp till det utvidgade uppdraget. Vidare borde relevanta dot- terbolags bolagsordningar anpassas till innebörden av tillägget i moderbola- gets bolagsordning för att tydliggöra vilka övriga delar av koncernen som om- fattas av uppdraget. I granskningsrapporten skrev bl.a. att med utgångspunkt i den s.k. formlösa styrningen hade pekat på betydelsen av att styrningen av statliga bolag sker på ett sätt som skapar möjlighet att följa 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. upp regeringens agerande. Vidare hade utskottet framfört att det skulle vara möjligt att följa upp viktigare händelseförlopp och att granska vilka kontakter som förevarit mellan bolagsledningar och berörda departement i frågor av större betydelse. kunde i granskningen av konstatera att den formlösa styrning som tillämpats, dvs. att utbytet av information mellan bolaget och ägarförvaltningen som enligt uppgift från inte hade dokumenteras i alla delar, hade begränsat revisionens möjligheter att bedöma hur den interna kontrollen i beredningsprocessen mellan bolaget och ägarförvaltningen varit utformad. Vidare anges i granskningsrapporten att inför bolagiseringen av fastställde och regeringen att huvudsyftet med bolagiseringen var att effektivisera förvaltningen av statens kapital. Andra syften var att ge ökade möjligheter att tillvarata affärsmöjligheter i och utomlands samt konkurrera på lika villkor med andra företag på elmarknaden. angav inga specifika miljöpolitiska mål för verksamhet. En rimlig tolkning var enligt att huvudmålet med bolagiseringen var att på effektivast möjliga sätt förvalta statens kapital, snarare än att förbättra miljöarbetet. I linje med detta formulerade en vision där internationell expansion var central. Denna vision hade redovisats i bolagets årsredovisningar och i rapportering till . Vad en expansion konkret skulle innebära för verksamhet beskrevs däremot inte, menade . I granskningsrapporten redogörs för förvärv på bl.a. den tyska energimarknaden. Om ägarförvaltningen skriver bl.a. att bolaget sökte och fick ägarförvaltningens muntliga samtycke för expansionen i . Efter och behandling av frågan stod det dock klart att en bättre insyn för hade varit önskvärd. Ex- pansionen handlade om en markant avvikelse från bolagets tidigare strategi även om denna rymdes inom formuleringarna i bolagsordningens ändamålsparagraf. Den kan bäst karaktäriseras som en i fundamentala avseenden ny strategi med väsentligt annan riskexponering. hade tidigare främst gjort förvärv inom andra delar av värdekedjan än produktion och i förekommande fall främst investerat i vattenkraft. Styrelsen hade följt sin arbetsordning och samordnat sin syn med ägarförvaltningen i frågor av avgörande betydelse. Detta styrktes, skrev , av de fakta som framkom vid offentliga utfrågningar om tyska förvärv. Statssekreterare angav under utfrågningen att förvärven på den tyska marknaden gjorts efter godkännande av ägarförvaltningen. Någon dokumentation kring ett sådant godkännande hade dock enligt uppgift till inte upprättats vid . rekommenderade bl.a. ägarförvaltningen att verka för ett formellt ställningstagande till frågor som kräver beslut av extraordinär karaktär rörande ett statligt bolag. ansåg att beslutet om expansion i var en så väsentlig ändring i bolagets verksamhetsinrikt- 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. ning att den borde ha föranlett ett formellt ställningstagande från ägarförvalt- Inför liknande beslutssituationer för statligt helägda bolag borde ägar- förvaltningen eller styrelser i dessa bolag verka för ett formellt ställningsta- gande till förändrad inriktning. Regeringen borde även utveckla den s.k. form- lösa styrningen så att det i efterhand går att följa hur ägarförvaltningens styr- ning av statliga bolag varit utformad. kunde i granskningen av konstatera att den formlösa styrning som tillämpats, dvs. information mellan bolaget och ägarförvaltningen som enligt uppgift från Nä- ringsdepartementet inte dokumenterats i alla delar, hade begränsat revisionens möjligheter att bedöma den interna kontrollen i beredningsprocessen. I budgetpropositionen (prop. 2008/09:1 utg.omr. 24 avsnitt 3.7.1) redovisade regeringen vilka åtgärder den hade vidtagit med anledning av Riks- revisionens ovan refererade granskning. Regeringen konstaterade att det på- gick ett arbete med att gå igenom de statligt ägda bolagen och att denna ge- nomgång även omfattade i den del som rörde eventuella föränd- ringar eller förtydliganden av uppdrag. Regeringen sade sig även notera Riks- revisionens synpunkt att innebörden av bolagsordningens tillägg borde klar- göras i den fortsatta förvaltningen av bolaget. Beträffande den nämnda bolags- genomgången sade regeringen (prop. 2008/09:1 utg.omr. 24 avsnitt 3.8.2.) resultatet av genomgången kunde innebära att regeringen skulle komma att föreslå förändringar eller förtydliganden av vissa statligt ägda bolags uppdrag. Redovisningen till skulle i dessa fall komma att ske per företag och i takt med att den individuella genomgången blev klar. styrelses redogörelse angående preciserade uppdrag (redog. 2007/08:RRS25) behandlades av näringsutskot- tet i betänkande 2008/09:NU3 (s. 21 f.). anförde i sitt ställningstagande bl.a. att i likhet med andra statliga bolag hade att följa aktiebolagslagens bestämmelser samt de övergripande riktlinjer som regeringen hade lagt fast för det statliga Dessa riktlinjer innefattar bl.a. krav på att de statliga bolagen skulle ta fram särskilda hållbarhetsredovisningar. Vidare noterade utskottet att regeringen i nästa redogörelse till för företag med statligt ägande skulle utveckla redovisningen av framsteg inom området förnybar energi. skulle en särskild fördjupad rapportering om insatser för förnybar elproduktion innebära att och i motioner framförda önskemål om en förbättrad redovisning kunde tillgodoses utan att behövde göra ett särskilt uttalande i frågan. Utskottet konstaterade även att det pågick en genomgång av de statliga bolagen och att denna för del kunde resultera i att riktlinjerna för bolagets agerande kunde komma att ändras. fanns enligt utskottets uppfattning inga skäl för att föregripa utfallet av denna bolagsgenomgång. I en reservation (S, MP, V) anfördes bl.a. att i sin gransk- ning hade visat på ett behov av ytterligare preciseringar från sida av de samhällsmål som ska arbeta mot. Regeringen har i uppdrag 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. att verka för att de beslut som fattats av rörande enskilda statliga bolags verksamhet genomförs. Regeringen måste därför ytterligare klargöra innebörden av uppdrag och minska utrymmet för olika tolkningar. Om regeringen inte agerade var det risk för att inte skulle bli den pådrivande kraft i energiomställningen som var syftet med tillägg i bolagsordningen. uppdrag borde ges en bredare innebörd som gjorde att bolaget minskade sina totala koldioxidutsläpp och låg i framkant för forskning och teknikutveckling inom förnybar energi. Reservanterna ansåg det vara otillfredsställande att rapportering till regeringen var otydlig och gjorde det svårt att veta om bolagets arbete överensstämde med de övergripande målsättningarna.