bet · H101KU10 · 2014-01-15 00:00:00 — genomförde utskottet en granskning av regeringens utnämningar av ambassadörer och andra chefer vid utlandsmyndigheterna –2005 med avseende på politisk bakgrund och kön (bet. 2005/06:KU20). Senast utskottet återkom till frågan om granskning av regeringens utövande av utnämningsmakten var . Utskottet granskade, med avseende på politisk bakgrund och kön, regeringens utnämningar av myndighetschefer för statliga myndigheter i samt ambassadörer och andra chefer vid utlandsmyndigheterna –2011 fram till september månads utgång (bet. 2011/12:KU10). Utskottet noterade även de åtgärder som vidtagits av regeringen för att öka öppenheten vid tjänstetillsättningar av chefer vid myndigheter i . Utskottet fortsätter i detta avsnitt sin granskning av regeringens utövande av utnämningsmakten. insamlat material kompletteras med uppgifter om utnämningar –. Både chefer för myndigheter i och chefer vid utlandsmyndigheterna ingår i granskningen. Till grund för granskningen ligger tre promemorior upprättade inom och (bilagor 9.1–2). Av 12 kap. 5 § andra stycket regeringsformen (RF) framgår att det vid beslut om statliga anställningar vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen ska fästas avseende endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 405 f.) är bestämmelsen ett uttryck för principen att statliga tjänster ska tillsättas efter objektiva grunder utan hänsynstagande till ovidkommande omständig- Med förtjänst avses närmast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring. Med skicklighet brukar man avse lämpligheten för befattningen, som framgår av teoretisk och praktisk utbildning samt den dittillsvarande verksamhetens art. Bestämmelsen är utformad så att även andra sakliga grunder än förtjänst och skicklighet kan få vägas in i bedömningen, och departementschefen nämnde i det sammanhanget arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn. Vid behandlingen av förslaget till en ny regeringsform kommenterade bestämmelsens formulering. Utskottet förutsatte att arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn kommer att utnyttjas på ett sådant sätt att inga faror för den enskildes rättssäkerhet kommer att uppstå (bet. KU 1973:26 s. 72). Lagen om offentlig anställning Närmare bestämmelser om tillsättning av statliga tjänster finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning (). Enligt 4 § ska skickligheten sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat. I förarbetena (prop. 1993/94:65 s. 44) påpekades att förtjänst och skicklighet i regeringsformen endast nämns som exempel och att även andra sakliga grunder kan vägas in vid bedömningen. Det s.k. förflyttningsinstrumentet som stadgas i 33 § infördes efter förslag i den s.k. verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99 s. 67 f. och 120). En situationen som nämns i denna proposition är när regeringen finner det önskvärt att bryta ett i och för sig väl fungerade chefskap för att kunna genomföra en omstrukturering som berör flera myndigheter och myndighetschefer, alltså fall där en förflyttning påkallas av organisatoriska skäl. Ett annat exempel är att en chef visar sig mindre lämplig för sin uppgift, och att regeringen av den anledningen vill förflytta henne eller honom till en annan tjänst. Vidare anges i propositionen att det givetvis kan uppkomma även andra fall där det finns fullgoda skäl att förflytta en myndighetschef. Det avgörande har ansetts vara vad som bedöms vara nödvändigt med hänsyn till myndighetens bästa. En förflyttning är således både en form av tvångsentledigande och en tillsättning av en ny anställning. Enligt 3 kap. 9 § första stycket diskrimineringslagen (2008:567) ska arbetsgivaren på en arbetsplats där det inte råder en i huvudsak jämn fördelning mellan kvinnor och män i en viss typ av arbete eller inom en viss kategori av arbetstagare särskilt anstränga sig vid nyanställningar för att få sökande av det underrepresenterade könet. Arbetsgivaren ska försöka se till att andelen arbetstagare av det underrepresenterade könet efter hand ökar. Bestämmelsen anger vidare att detta inte ska tillämpas om särskilda skäl talar emot sådana åtgärder eller åtgärderna rimligen inte kan krävas med hänsyn till arbetsgivarens resurser och omständigheterna i övrigt. Regeringens förfarande vid rekrytering av myndighetschefer framgår av en skrivelse om regeringens utnämningspolitik (skr. 2009/10:43) som överlämnades till . Nedan sammanfattas denna och andra redogörelser för rekryteringsförfaranden vad gäller olika typer av myndighetschefer. gällande chefspolicyer och rekryteringsförfaranden har beskrivits i tidigare granskningsbetänkanden (se bl.a. bet. 2011/12:KU10 s. 82 f.). informerade regeringen utskottet (se a. bet. s. 89 f.) om att regeringens chefspolicy respektive utrikesförvaltningens chefspolicy hade ersatts av regeringens chefspolicy för myndighetschefer (se nedan) respektive riktlinjer för chefsrollen och chefsuppdrag i utrikesförvaltningen (se även nedan). Regeringen angav att regeringens chefspolicy för myndighetschefer bygger på det som regeringen redovisade i nämnda skrivelse och att några ytterligare moment i rekryteringsprocessen inte hade tillkommit. Enligt regeringen är chefskriterierna i princip oförändrade jämfört med den tidigare chefspolicyn. överlämnade regeringen en skrivelse (skr. 2009/10:43) om utnämningspolitiken i vilken regeringen redovisade utvecklingen av denna politik när det gäller chefer för myndigheter som lyder under regeringen med utgångspunkt i s.k. verksledningsbeslut . I skrivelsen redovisades bl.a. de ändringar i anställningsprocessen som genomförts av regeringen. Vad gäller kravprofiler bedömde regeringen att varje rekrytering av en statlig myndighetschef även fortsättningsvis borde göras med utgångspunkt i en kravprofil. Kravprofilen bör innehålla såväl specifika krav utifrån verksamhetens behov som generella krav, t.ex. dokumenterat god ledarskapsförmåga och god kommunikativ förmåga. Av skrivelsen framgick att kravprofilen läggs i akten först efter en avslutad rekryteringsprocess. Att kravprofilen görs offentlig först i samband med att regeringen fattar sitt anställningsbeslut beror enligt regeringen på att det är olämpligt att i förväg ge kandidater exakt kännedom om regeringens krav och önskemål om erfarenheter vad gäller den nya myndighetschefen. Det finns enligt regeringen en uppenbar risk att personer skulle kunna anpassa sina svar i en intervju efter de formuleringar som finns i kravprofilen, något som skulle kunna leda till sämre kvalitet i chefsrekryteringen. När det gäller rekryteringsprocessen bedömde regeringen att varje rekrytering av en statlig myndighetschef även fortsättningsvis bör genomföras under ledning av det departement till vars verksamhetsområde myndigheten hör. I fråga om intresseannonsering framgick av skrivelsen att regeringens målsättning1, att intresseannonsering ska vara huvudregel, bör ligga 1 bedömde regeringen att annonsering skulle vara mer regel än undantag inför anställningar av nya myndighetschefer (prop. 2007/08:1 utg.omr. 2 s. 52). Vissa befattningar som myndighetschef borde dock inte heller framöver bli föremål för annonsering. Regeringen anförde att det inte är möjligt att på förhand ange samtliga situationer då annonsering inte är lämplig. I skrivelsen redovisades dels ett antal principiella bedömningar, dels ett antal tjänster där speciella omständigheter föreligger. Sammanfattningsvis anförde regeringen att den generellt har för avsikt att avstå från att använda annonsering som rekryteringsverktyg till befattningen som landshövding, ordförande för (nuvarande ), , , respektive Patentbesvärsrätten, justitiekansler, riksåklagare, säkerhetspolischef och överbefälhavare. Regeringen underströk att denna hållning inte innebär avkall på kravet på kvalitet i de rekryteringsprocesser som genomförs i dessa ärenden och att väl genomarbetade kravprofiler kommer att vara utgångspunkten även för sådana rekryteringar. Vad gäller externt rekryteringsstöd bedömde regeringen att ett sådant stöd kan behöva komplettera beredningsorganisationen i i syfte att ytterligare öka kvaliteten i den statliga chefsrekryteringsprocessen. I skrivelsen angavs att det i takt med att alltmer omfattande och komplicerade uppgifter läggs på myndigheterna finns anledning att förfina det sätt på vilket regeringen arbetar för att hitta de bäst lämpade myndighetscheferna. Mot denna bakgrund kan det finnas goda skäl för regeringen att konsultera ett externt rekryteringsstöd. Stödet kan bestå av ett hel- eller delansvar för själva rekryteringsprocessen, ett uppdrag att utifrån kravprofilen genomföra en hel sökprocess (s.k. search) eller ett uppdrag att bistå med en andra bedömning (s.k. second opinion). I skrivelsen angavs dels att syftet med att anlita ett externt rekryteringsstöd är att ytterligare kunna fördjupa och förfina beslutsunderlaget inför en kommande chefsrekrytering, dels att det är regeringen som ansvarar för och beslutar om vem som anställs som myndighetschef. Därtill bedömde regeringen att det inte är ett självändamål att utnyttja ett externt rekryteringsstöd och att kostnaden för detta kan uppgå till avsevärda belopp, varför nyttan av ett externt stöd alltid måste ställas mot behovet i det enskilda fallet. Vid riksdagsbehandlingen av skrivelsen ställde sig bakom regeringens ovan redovisade överväganden och åtgärder. lade skrivelsen till handlingarna (bet. 2009/10:KU13, rskr. 2009/10:150). Närmare om rekrytering av chefer vid myndigheter i Varje departement svarar efter samråd med Statsrådsberedningen för rekryteringen av myndighetschefer. I en tidigare utgiven chefspolicy angavs att rekryteringen av en chef för en myndighet som leds av en styrelse med fullt ansvar2 borde föregås av ett samråd med styrelsen om den aktuella kandidaten. Oavsett styrelseform gällde att regeringen borde informera den berörda ordföranden innan den fattade beslut om anställning och entledi- 2 trädde en ny myndighetsförordning (2007:515) i kraft. Med reformen avvecklades styrelser som inte hade fullt ansvar. Myndighetsförordningen reglerar ledningsformerna enrådighetsmyndighet, styrelsemyndighet och nämndmyndighet (2 §). gande av myndighetschefer. Det nuvarande rekryteringsförfarandet för myndighetschefer följer de utgångspunkter som framgår av regeringens ovannämnda skrivelse om utnämningspolitiken. utgav ett informationsmaterial med en presentation av huvuddragen i regeringens chefspolicy för myndigheterna. Även av det materialet framgår att regeringens utnämningspolitik ska präglas av förutsägbarhet, öppenhet och spårbarhet och att varje rekrytering av en statlig myndighetschef ska göras med utgångspunkt i ovannämnda moment, dvs. kravprofiler, intresseannonsering som huvudregel vid rekryteringar samt användningen av externt rekryteringsstöd . Närmare om rekrytering av chefer vid utlandsmyndigheter I en tidigare svarspromemoria från till utskottet (se bet. 2011/12:KU10 s. 89 f.) redogörs för utrikesförvaltningens riktlinjer vid rekrytering av chefer vid utlandsmyndigheter. Enligt dessa är chefskriterierna i princip oförändrade jämfört med tidigare. För att en tjänsteman ska bli chef krävs att hon eller han har genomgått UD:s ledarskapsprogram för potentiella ledare eller på annat sätt haft möjligheten att reflektera över innebörden av chefs- och ledarskap. Rekryteringsprocessen till en chefsbefattning i utrikesförvaltningen bygger på den kompetensprofil som upprättas för den aktuella befattningen. Där framgår vilka krav och förväntningar som ställs på den blivande chefen, sett i ljuset av den inriktning som utlandsmyndigheten i fråga har och kan förväntas ha . Befattningarna utlyses inom , vilket givetvis inte hindrar att även andra intresserade har möjlighet att söka dem. En särskild beredningsgrupp under ledning av expeditionschefen går igenom alla ansökningar. De sökandes kvalifikationer vägs mot chefskriterierna och kompetensprofilen för den eller de befattningar de sökt. När så är möjligt upprättas ett förslag med tre namn, varav minst en man och en kvinna. Som en följd av departementets åtgärdsplan för jämställdhet för att öka andelen kvinnor på chefsbefattningar ägnas kvinnliga sökande särskild uppmärksamhet. Beredningsgruppen överlämnar resultatet av sitt arbete till departementsledningen. Något externt rekryteringsstöd används inte vid rekryteringarna. Rekryteringarna görs vanligtvis inom utrikesförvaltningens personal med diplomatisk bakgrund, och intervjuer förekommer inte som ett regelbundet inslag vid rekryteringarna. Avslutningsvis framhålls det i UD:s svarspromemoria att något ytterligare moment i rekryteringsprocessen inte har tillkommit sedan regeringens ovannämnda skrivelse om utnämningspolitiken. Närmare om rekrytering av rektorer för universitet och högskolor och högskolor (nedan kallade lärosäten) sker rekrytering av rektorer enligt förslag från styrelsen, se 2 kap. 8 § högskoleförordningen (1993:100) och 2 kap. 9 § förordningen (1993:221) för . Regeringen har som praxis att följa styrelsernas förslag. dessa fall sker således inget särskilt rekryteringsförfarande inom , och rekryteringsprocessen hanteras därmed i allt väsentligt lokalt. Innan en kandidat föreslås för regeringen har flera instanser på lärosätet getts möjlighet att lämna synpunkter i ärendet. Intresseannonsering bör enligt regeringen ingå i den rekryteringsprocess som föregår universitets- och högskolestyrelsernas förslag till regeringen. I propositionen redovisades bl.a. statistik över könsfördelningen bland de myndighetschefer som regeringen anställt (prop. 2012/13:1 utg.omr. 2 s. 63), t.ex. var andelen kvinnor bland myndighetscheferna . Som en följd av förändringar i myndighetsstrukturen hade det totala antalet myndighetschefer som regeringen anställer ökat från 2011 till 2012. I propositionen redovisades även vissa erfarenheter av den reformerade utnämningspolitiken och utvecklingen av denna . Av propositionen framgick att regeringen har rekryterat 199 chefer för myndigheter som lyder under regeringen, varav 133 rekryteringar () har föregåtts av intresseannonsering. Mot bakgrund av att regeringen angav att intresseannonsering skulle utgöra en huvudregel redovisades även i budgetpropositionen viss statistik och framåt. Av denna statistik framgick att av de 152 utnämningar som omfattas av huvudregeln3 har 132 () rekryterats efter föregående intresseannonsering. Vidare kommenterades intresset för befattningarna som myndighetschef, bl.a. i ljuset av en ny sekretessbestämmelse4 om sekretess i ärende om anställning av myndighetschef. Enligt budgetpropositionen varierade intresset för dessa befattningar relativt mycket när ordningen med intresseannonsering infördes. I vissa fall lämnades endast en knapp handfull intresseanmälningar in, medan andra annonser lockade ett stort antal sökande. I genomsnitt valde då 22 personer att lämna in en intresseanmälan. Efter att sekretessbestämmelsen trädde i kraft förändrades rutinerna något. För att de höga sekretesskraven skulle kunna uppfyllas kunde kandidater t.ex. inte lämna in sina handlingar via e-post, utan måste lämna in handlingar i förslutna kuvert. Detta har enligt reger- 3 Vissa befattningar såsom landshövding, justitiekansler, riksåklagare, säkerhetspolischef och överbefälhavare har av regeringen inte ansetts vara av den karaktären att intresseannonsering ska användas. 4 gäller enligt 39 kap. 5 b § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) sekretess i ärende om anställning av myndighetschef vid en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen för uppgifter som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde lider men. I förarbetena berördes bl.a. granskning av regeringens arbete och beslut om anställning av myndighetschefer (prop. 2009/10:56 s. 44). Bland annat framhölls att utskottets granskning borde underlättas på två sätt genom det nya öppna anställningsförfarande som tillämpas. Detta genom att utskottet dels kommer att kunna jämföra den upprättade kravprofilen med den anställde chefens egenskaper, dels ges tillgång till handlingarna från alla de som har anmält intresse för anställningen. ingen sannolikt bidragit till att personer som inte uppfyller de krav som beskrivs i annonsen i lägre grad är benägna att lämna in en intresseanmälan. Det genomsnittliga antalet inlämnade intresseanmälningar uppgick då (dvs. då budgetpropositionen lämnades) till 20, alltså en närmast marginell minskning enligt regeringen. Regeringens sammantagna bedömning var att den reformerade utnämningspolitiken, med fördjupade kravprofiler, intresseannonsering som huvudregel och högkvalificerad rekryteringsprocess, varit lyckosam och därmed i linje med den ambition som redovisades i regeringsförklaringen , dvs. att utnämningspolitiken skulle reformeras med utgångspunkt i regeringsformens bestämmelser om att vid statliga utnämningar endast fästa avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Översynen av myndighetschefers anställningsvillkor beslutade regeringen (dir. 2010:103 och 2011:27) att en särskild utredare skulle se över anställningsvillkoren för chefer som leder myndigheter som lyder under regeringen. Utredaren skulle bl.a. undersöka i vilken utsträckning målet har uppfyllts när det gäller regeringens ambition att anställningsvillkoren ska vara öppna, tydliga och ändamålsenliga. Syftet med översynen var att säkerställa att anställningsvillkoren är utformade på ett sådant sätt att de bl.a. främjar regeringens möjligheter att rekrytera de mest lämpade. överlämnade utredningen sitt betänkande Myndighetschefers villkor (SOU 2011:81). Vad gäller rekrytering av myndighetschefer har utredningen stött på frågan om det är lämpligt att regeringen, när den avser att förlänga en myndighetschefs anställning, annonserar ut den aktuella befattningen (s. 128). Utredningen anser inte det. Regeringen har enligt utredningen att ta ställning till om den önskar en ny chef för myndigheten eller om den befintliga chefen ska fortsätta. I det senare fallet skulle det te sig märkligt, och i vissa fall till och med förödmjukande, att annonsera. Vad gäller regeringens information till kandidater om villkoren för arbetet som myndighetschef bedömer utredningen (s. 155) att regeringens företrädare måste informera den sökande om dessa villkor på ett bättre sätt och redan under rekryteringsförfarandet. Ytterligare en aspekt av rekryteringsprocessen som övervägdes särskilt av utredningen (s. 189 f.) var frågan om huruvida anställningar som landshövding bör intresseannonseras. I denna del bedömer utredningen att regeringen på nytt bör överväga om det finns anledning att offentligt ge till känna att det finns lediga anställningar som landshövding. Utredningsbetänkandet har remitterats. I budgetpropositionen anförde regeringen att utredningsförslagens karaktär gjorde det möjligt för regeringen att pröva betänkandet i olika takt, och att vissa frågor därför kunde komma att hanteras snabbare än andra (prop. 2011/12:1 utg.omr. 2 s. 74). Regeringen avsåg dock att löpande hålla informerad om de förändringar av myndighetschefernas anställningsvillkor som kunde bli aktuella mot bakgrund av utredningsförslaget. Senast konstaterades att betänkandet bereds i (prop. 2013/14:1 utg.omr. 2 s. 84). När det gäller i vilken omfattning det s.k. förflyttningsinstrumentet har använts noterade utredningen att det var relativt ovanligt att myndighetschefer förflyttas och att regeringen i första hand försöker få till stånd en frivillig lösning för det fall en förflyttningssituation uppstår. Vanligen rör det sig enligt utredningen om ett par förflyttningar (s. 98). Detta antal kunde enligt utredningen sättas i relation till att det var 30 respektive 31 personer som anställdes som myndighetschefer 2009 respektive 2010. I en rapport från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () publicerad granskades utnämningar och ansvarsutkrävande av generaldirektörer. En av aspekterna som lyftes fram i rapporten var uppföljningsfasen som gällde hur väl generaldirektörerna lyckats med sina uppdrag inför eventuella nya utnämningar eller omförordnanden. I rapporten (Ds 2003:7 s. 14 f.) konstaterades vissa brister i uppföljningen. Drygt hälften av de tillfrågade statsråden5 berättade att en tillsättning av en generaldirektör blivit en besvikelse. Bland dessa hade hälften blivit besvikna en gång och hälften mer än en gång. Missnöje med generaldirektörer gällde ofta bristande ledarskap, t.ex. oförmåga att driva igenom vissa förändringar, personalpolitiska problem och samarbetsproblem. I vissa fall ledde missnöjet till avsked, omplacering eller att personen inte omförordnades. I många fall ledde det inte till något annat än samtal och ibland inte ens till det. uttrycktes missnöje med de belönings- och sanktionssystem som fanns att tillgå. För att en generaldirektör skulle få lämna sin tjänst krävdes ganska mycket. Ord som t.ex. brottslighet, uppenbar oförmåga, affärer, grovt misslyckande är de formuleringar som används av de tillfrågade statsråden. I rapporten lämnades även iakttagelser rörande förekomsten av utvärdering eller särskild prövning av generaldirektörens insatser vid omförordnanden. I detta avseende angavs att det var uppseendeväckande att hälften av de tillfrågande departementsråden6 hävdar att det inte görs någon särskild prövning av generaldirektörens insatser vid omförordnanden (s. 15). Därtill framgår av rapporten att det var en markant skillnad mellan statsrådens och statssekreterarnas svar på frågan om huruvida en utvärdering gjordes vid omförordnanden av generaldirektörer. Av statssekreterarna angav att det sällan eller aldrig genomfördes en mer omfattande utvärdering vid ett omförordnande, medan menade att det alltid gjor- 5Rapporten bygger på svar till enkäter skickade till samtliga personer som –2001 antingen fortfarande var eller hade varit statsråd respektive statssekreterare. Dessutom sändes även enkäter till några departementsråd m.fl. som var verksamma . 6Dock var svarsfrekvensen bland departementsråden låg () och resultatet av enkätsvaren för dessa bör tolkas med försiktighet (se Ds 2003:7 s. 25). Bland statsråden ansåg dock att det sällan eller aldrig genomfördes en sådan utvärdering, medan angav att det alltid Svaren skilde sig inte så mycket åt och inte heller mellan borgerliga och socialdemokratiska statsråd respektive statssekreterare. porten spekuleras dels i att skillnaden ovan skulle kunna bero på att det är regeringen och därmed statsråden som beslutar om ett omförordnande och att statssekreterarna kanske inte vet vad som ligger till grund för detta omförordnande, dels i att en allmän förklaring till bristen på utvärdering kan vara att om inget uppseendeväckande inträffar som på något sätt skulle ifrågasätta generaldirektören, finns det heller ingen större anledning att just ifrågasätta personen i fråga (s. 96). Som anförts i det föregående har utskottet granskat reger- ingens utövning av utnämningsmakten, främst i fråga om utnämning av myndighetschefer i (bet. 2003/04:KU10 s. 58 f., bet. 2005/06: KU10 s. 49 f., bet. 2007/08:KU10 s. 55 f., bet. 2009/10:KU10 s. 117 f. 2011/12:KU10 s. 81 f.). Vad gäller chefer vid utlandsmyndigheter genomförde utskottet en granskning av förekomsten av politisk bakgrund bland ambassadörer m.fl. som utnämnts –2005. ningen ledde i denna del inte till något uttalande från utskottets sida (bet. 2005/06:KU20 s. 184). Utskottet konstaterade vid sin granskning att bilden var ungefär densamma som vid tidigare granskningar, dvs. utnämnda myndighetschefer som har en politisk bakgrund hade legat på omkring 20–2001, och den klart dominerande bak- grunden bland dessa var statssekreterare. Utskottet noterade att denna andel oftast var lägre när det gällde dem som hade utnämnts till chefer vid utlandsmyndigheterna och att de som hade politisk bakgrund i regel hade varit kabinetts- eller statssekreterare.