bet · H101KU20 · 2014-05-28 00:00:00 — Inom markanvändningssektorn finns däremot en större potential i där jord- och skogsbruk dominerar. Det är därför angeläget att bidra till den tekniska utvecklingen av återbeskogningsprojekt inom CDM och att bygga på erfarenheterna av att genomföra dem. Bland de drygt 80 projekt som köper utsläppsminskningsenheter från finns dock bara ett projekt inom skogsplantering. Det är ett projekt i , ett land som tillhör kategorin minst utvecklade länder, och detta projekt motsvarar av det totala antalet förvärvade enheter inom det svenska klimatinvesteringsprogrammet. i är ett tydligt exempel på hur har kunnat bidra till att CDM har utvecklats och kommit fattiga länder till godo på ett mycket tydligt sätt. Minskad global avskogning är en viktig åtgärd för att klara tvågradersmålet. Engagemang i internationella skogsprojekt innebär minskade globala utsläpp och är av stor vikt för att även de allra fattigaste länderna ska ha möjlighet att ta del av den internationella växthusgasmarknaden. 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Enligt 9 kap. 6 § regeringsformen kan besluta om riktlinjer för statens verksamhet även för tid efter den följande budgetperioden. En metod att göra detta är riktlinjebesluten. Med riktlinjer för statens verksamhet på ett område avses bl.a. grunderna för själva verksamheten, inte minst målen och de huvudsakliga målen. I en proposition med förslag till riktlinjer begär regeringen godkännande av dessa riktlinjer. Många frågor som är betydelsefulla för samhällsutvecklingen kan på detta sätt bedömas av på ett tidigt stadium, då ännu flera vägar att uppnå målen står öppna (m.fl., Grundlagarna, 3:e uppl. 2012, s. 449). I en artikel konstaterar att riktlinjer enligt 9 kap. 6 § regeringsformen inte är rättsligt bindande, vare sig för regeringen eller myndigheterna eller för den enskilde (Stjernquist, Riktlinjer i svensk offentlig rätt, s. 233–246 i Förvaltningsrättslig tidskrift 1–3/92). granskade (bet. 2010/11:KU20) hur regeringen hade genomfört riktlinjebeslut om Försvarsmaktens grundorganisation. Utskottet kunde då konstatera att aldrig hade fattat beslut om ingenjörskompanierna i , vilket var den grundläggande frågan som väckts i granskningsanmälan. Således ledde inte granskningen till något ytterligare uttalande av utskottet. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på ett antal frågor. Utskottet fick en svarspromemoria utarbetad vid (bilaga A1.3.2). Utskottet önskade i sin skrivelse svar på frågan om på vilka grunder upptag och utsläpp från skogsbruk och annan markanvändning inkluderas i de åtgärder som vidtas utanför gränser när åtgärder av detta slag inte inkluderas i de nationella åtgärderna. I svarspromemorian anförs det att regeringen i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162) föreslog för att utsläppen för för för den icke handlande sektorn bör vara lägre än utsläppen . Minskningen ska ske genom utsläppsreduktioner i och i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla mekanismer som CDM (Clean Development Mechanism). Regeringen angav i ovan nämnda proposition att upptag och utsläpp till och från skogsbruk och annan markanvändning inte bör inkluderas i det nationella målet till 2020, men att frågan bör prövas på nytt när resultatet från de internationella förhandlingarna om en framtida internationell klimatregim föreligger. I propositionens kapitel 8, Nationella åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser i och i andra länder (prop. 2008/09:162 s. 59 f.), framgår 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL att de svenska kolsänkorna, det vill säga upptag av växthusgaser från skogs- bruk och annan markanvändning i , inte bör tillgodorä- knas inom ramen för det nationella målet. Det framgår även vad som föreslås ingå i de internationella klimatinvesteringarna (se prop. 2008/09:162 s. 110). Här redogörs för investeringarnas syfte, som inkluderar att bidra till uppfyl- landet av framtida svenska och internationella klimatåtaganden och till att ut- veckla och förbättra de flexibla mekanismerna. Regeringen anför vidare att satsningar på CDM-projekt företrädesvis bör ske i , och för att öka den geografiska spridningen av dessa projekt och att projekten i de minst utvecklade länderna och östater som har utvecklingslands- status är särskilt angelägna. Regeringen skriver även att satsningar bör kunna göras i projekt för att undvika skogsavverkning och skogsskövling. I svarspromemorian anges det att de internationella klimatinvesteringarna finansieras genom anslaget 1:13 under utgiftsområde 20. ionen (prop. 2013/14:1 utg.omr. 20 s. 92) framgår att ändamål för anslaget är utgifter för insatser för internationella klimatinvesteringar som syf- tar till att uppfylla det svenska etappmålet för begränsad klimatpåverkan till 2020 och internationella klimatåtaganden. Det framgår också att insatserna ska göras genom att man deltar i, förbereder, genomför, utvärderar och utvecklar projekt och metoder för gemensamt genomförande (JI) och CDM under Kyo- toprotokollet samt liknande mekanismer som utvecklas i anslutning till FN:s Det är tydligt att anslaget kan användas till förvärv av ut- släppsenheter för att nå målet till 2020 och för att utveckla de flexibla mekan- Av svarspromemorian framgår det att , inom ramen för det internat- ionella klimatinvesteringsprogrammet, har ett bilateralt återbeskogningspro- jekt inom CDM samt flera CDM-program för energieffektiva spisar i afri- har även genom klimatinvesteringsprogrammet andelar i två skogsprojekt via () vid . grammen för energieffektiva spisar är i första hand projekt för energieffekti- visering, men de utsläppsminskningsenheter som genereras inom projekten baseras på beräkningar av minskade utsläpp av koldioxid på grund av minskad Utöver minskade växthusgasutsläpp bidrar projekten till flera po- sitiva bieffekter, t.ex. i fråga om biologisk mångfald, lokala försörjningsmöj- ligheter och hälsa. Vidare påpekas det i svaret att skogs- och markanvändningssektorn har en mycket viktig roll i ett internationellt perspektiv för att klara miljökvalitetsmå- let Begränsad klimatpåverkan och dess innebörd att den globala uppvärm- ningen ska begränsas till högst två grader över den förindustriella nivån. geringen och har uttalat att utsläpp av växthusgaser från och upptag i skogsbruk och annan markanvändning i så stor utsträckning som möjligt bör inkluderas i en framtida global klimatregim, förutsatt att tillförlitliga metoder finns att tillämpa (se prop. 2008/09:162 s. 60, bet. 2008/09:MJU28 s. 87, rskr 2008/09:300). Att bidra till att utveckla bokföringsmetoder och mekanismer för att mäta och minska utsläppen av växthusgaser från skogsbruk och annan 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL markanvändning i utvecklingsländer är därför viktigt. De minst utvecklade länderna och i synnerhet flera länder i saknar till stor del kapacitet och förutsättningar för traditionella CDM-projekt inom förnybar energi och energieffektivisering. Projekt inom skogs- och markanvändningssektorn är därför även viktiga för att kunna bygga upp kapacitet för och utveckla CDM i dessa länder. Sådana projekt innebär att möjligheten att geografiskt sprida de svenska insatserna till de fattigaste länderna i framför allt ökar väsentligt. Sammanfattningsvis konstateras det i svarspromemorian att upptag och utsläpp till och från nationellt skogsbruk och annan markanvändning inte ska inkluderas i det nationella målet . Regeringen har uttalat (prop. 2008/09:162 s. 31) att frågan bör prövas på nytt när resultat från de internationella förhandlingarna om en framtida internationell klimatregim föreligger. Men varken i betänkande (bet. 2008/09: MJU 28, rskr. 2008/09:300) eller i regeringens propositioner (se prop. 2008/09:162 och efterföljande budgetpropositioner) angavs några begränsningar för att skogs- och markanvändningsprojekt kan ingå i de internationella klimatinvesteringarna. Tvärtom underströk regeringen och skogs- och markanvändningssektorns betydelse för att nå de globala klimatmålen och efterfrågade insatser för att minska den globala avskogningen (se prop. 2008/09:162 s. 60, bet. 2008/09:MJU28 s. 87, rskr. 2008/09:300). Innan det nationella klimatmålet ska vara uppfyllt finns det möjlighet att återkomma i frågan om huruvida de utsläppsenheter som härrör från internationella klimatinvesteringar kopplade till skogsbruk och annan markanvändning även ska användas för att uppfylla målet. Utskottet önskade också svar på frågan om hur de nationella åtgärderna för att nå klimatmålet till 2020 förhåller sig till Kyotoprotokollets artiklar 3.3 och 3.4. Av svaret framgår att rapporterar förändrade upptag och utsläpp av växthusgaser från markanvändning, förändring av markanvändning och skogsbruk (LULUCF1) till i enlighet med reglerna i klimatkonventionen och dess Kyotoprotokoll. För Kyotoprotokollets första åtagandeperiod 2008–2012 har utöver den obligatoriska bokföringen av förändrade utsläpp och upptag av växthusgaser enligt artikel 3.3 tillämpat artikel 3.4 och därmed också bokfört utsläpp och upptag av växthusgaser förknippade med skogsbruk i enlighet med vad beslutat (bet. 2005/06: MJU14, rskr. 2005/06:389). Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod pågår 2013–2020. Hur EU och dess medlemsstater ska implementera och ratificera den andra åtagandeperioden förhandlas just nu inom EU. För den andra åtagandeperioden har regelverket för att bokföra upptag och utsläpp från LULUCF förändrats. Förändrade upptag och utsläpp från pågående skogsbruk är obligatoriskt att bokföra under den andra åtagandeperioden. Det nya regelverket innebär också att man för skogsbruk bokför nettoutsläppsförändringar 1 Land Use, Land Use Change and Forestry. 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL jämfört med en referensnivå baserad på en prognos av den förväntade utveckl- har ännu inte beslutat huruvida frivilliga aktiviteter under arti- kel 3.4 ska ingå i bokföringen för den andra åtagandeperioden. avser att återkomma till i frågan om att ratificera den andra åtagan- deperioden så snart de nödvändiga besluten är fattade på EU-nivå. Utifrån de synpunkter som har att anlägga ger granskningen inte anledning till något uttalande. 1.4 Regeringens information till angående bemanningen av insatsorganisation 2014 I en anmälan till (dnr 1217-2013/14), bilaga A1.4.1, begärs det att utskottet granskar hur regeringen i sin styrning av Försvarsmakten har säkerställt genomförandet av försvarsbeslut om insatsorganisation 2014 och om regeringen har följt gällande regler för information till om förseningen av genomförandet. I anmälan hänvisas till att 2009 fattade beslut om en ny inriktning för försvaret i enlighet med regeringens försvarspolitiska proposition och att beslutet omfattade att inriktningen skulle vara att insatsorganisationen 2014 skulle bestå av vissa förband. I anmälan anförs att i en aktuell granskningsrapport (RiR 2013:22) konstaterar att Försvarsmakten inte kommer att kunna nå upp till de krav på insatsverksamheten som och regeringen har beslutat . granskning visar att brister i uppfyllnaden av personal och materiel kommer att innebära att det blir svårt för Försvarsmakten att leva upp till kraven på förmåga även då insatsorganisationen ska vara helt införd 2019. Anmälaren anför att regeringen enligt inte har gett Försvarsmakten alla de förutsättningar som behövs för en effektiv insatsverksamhet och vill mot den bakgrunden att granskar regeringens styrning av Försvarsmakten. I anmälan anförs vidare att det framgår av innehållet i de senaste budgetpropositionerna att regeringen inte har återkommit till och meddelat att insatsorganisation 2014 är försenad. Anmälaren vill att granskar om regeringen har följt gällande regler då den underlåtit att ge information om Försvarsmaktens betydande svårigheter att klara införandet av insatsorganisation 2014 . 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Till grund för granskningen ligger bl.a. en promemoria som har upprättats inom Försvarsdepartementet, bilaga A1.4.2. Utskottet har även hållit en utfrågning med försvarsminister , bilaga B4. Bakgrund: försvarspolitiska beslut Regeringen överlämnade proposition 2008/09:140 Ett användbart försvar till . I propositionen (s. 5) föreslår regeringen att ska godkänna –att målet för politikområdet Försvar upphör att gälla vid utgången av 2009 –det mål för det militära försvaret som ska gälla –att de krav på operativ förmåga som tidigare beslutat ska upphöra att gälla vid utgången av 2009 –regeringens förslag till Försvarsmaktens operativa förmåga –inriktningen för insatsorganisationens utformning . Målet för politikområdet föreslås vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet (s. 33). När det gäller kraven på operativ förmåga föreslår regeringen att Försvarsmakten ska ha en operativ förmåga som möjliggör att Försvarsmakten kan genomföra omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen. Regeringen anför vidare som sin bedömning att Försvarsmaktens operativa förmåga bör möta kraven på ett användbart, tillgängligt och flexibelt försvar för insatser i , i och utanför närområdet (s. 38 f.). I skälen för bedömningen anförs bl.a. följande: Försvarsberedningen har föreslagit att Försvarsmakten och efter genomförda reformer ska öka insatsförmågan. Detta ska ske bl.a. genom att kunna hålla upp till 2000 personer ur markstridskrafterna insatta nationellt och internationellt. Regeringen delar i allt väsentligt Försvarsberedningens uppfattning. Regeringen anser dock att det, ur ett försvarspolitiskt perspektiv, är mer relevant att kunna hålla upp till ca 2000 personer ur insatsförbanden, ur olika stridskrafter, insatta nationellt och internationellt. (– – –) Försvarsmaktens förslag till inriktning innebär att förmågan till kontinuerliga insatser vid utgången av 2014 uppgår till cirka 1700 personer. Till detta ska läggas en förmåga att hålla cirka 300 personer i beredskap för evakuerings- och förstärkningsinsatser. Dessutom har Försvarsmakten planerat för att hålla ett snabbinsatsförband i hög beredskap . Förmågan att hålla 2000 personer kontinuerligt insatta uppnås först . Regeringens ambition att öka förmågan till att genomföra insatser internationellt ligger fast. Regeringen anser dock att det antal insatta personer som förmågan ska omfatta kan tillåtas att bli lägre om mindre personalintensiva förband, främst inom marin- och flygstridskrafterna efterfrågas och används. Det bör enligt regeringens uppfattning vara den samlade 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL effekten av våra bidrag som bör vara utgångspunkten för Försvarsmaktens utformning av sin förmåga, inte ett kvantitativt mål för förmågans omfattning (s. 42 f.). I propositionen lämnar regeringen förslag till insatsorganisationens utveckling , dvs. vilka förband insatsorganisationen enligt inriktningen ska bestå av 2014. Vidare redovisar regeringen en bedömning av vilka beredskapskrav som ska gälla för förbanden. Regeringen uttalar i propositionen att den nya insatsorganisationen bör vara intagen 2014, men gör bedömningen att samtliga förband inte kommer att vara fullt operativa då, främst beroende på bristande personaluppfyllnad. Regeringen understryker vidare att den föreslagna utvecklingen vad gäller insatsorganisationens utformning bara kan ske i den takt som ekonomin medger och att den inriktning som anges därför kan komma att justeras i termer av såväl omställningstakt som förmågekrav, materiel, organisation och verksamhet. Regeringen anför att den vid behov avser att återkomma till med justeringar i dessa avseenden i samband med de årliga budgetpropositionerna eller i annan proposition. Re- geringen avser vidare att återkomma till med en redovisning av de åtgärder och effektiviseringar som planeras och genomförs för att möjliggöra den fortsatta reformeringen i syfte att uppnå de mål som regeringen föreslår i propositionen (s. 13 och 45 f.). Vad gäller de ekonomiska förutsättningarna för försvarets omställning redovisar regeringen i propositionen sin bedömning att de ekonomiska nivåer för området Försvar som regeringen beräknade i budgetpropositionen bör vara utgångspunkt för den årliga prövningen i respektive års budgetproposition (s. 107 f.). beslutade i enlighet med propositionen (bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). I betänkandet fanns 12 reservationer (S, MP och V). Regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen (RF) styr regeringen riket och är ansvarig inför . Enligt 12 kap. 1 § RF lyder en förvaltningsmyndighet under regeringen om myndigheten inte lyder under . I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Regeringen bär ett ansvar för att föreskrifter iakttas och för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med intentioner. Enligt 9 kap. 6 § RF kan besluta om riktlinjer för statens verksamhet även för tid efter den följande budgetperioden. Med riktlinjer avses enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 345 f.) bl.a. grunder för själva verksamheten, främst angivande av målen och de huvudsakliga medlen. Det kan också vara fråga om huvuddragen i den organisation som krävs. I förarbetena framhålls att många frågor som är betydelsefulla för samhällsutvecklingen genom bestämmelsen kan komma under bedömande på ett tidigt stadium, då flera vägar att uppnå målen ännu står öppna. Även om riktlinjebesluten inte 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL är rättsligt bindande förutses i förarbetena att de kan få stor faktisk betydelse för framtida handlingsfrihet, särskilt om de kombineras med beslut om anslag eller bemyndiganden. I betänkande Politisk styrning – administrativ självständighet (SOU 1983:39) anfördes att regeringens ansvarighet inför inte påverkas av i vilken utsträckning regeringen väljer att utöva sin styrning med generella styrmedel. Inte heller reduceras det konstitutionella ansvarsförhållandet av att i många fall genom att bifalla riktlinjepropositioner eller göra uttalanden i anslutning till anslagsbeslut har gett sitt samtycke åt en viss befogenhetsfördelning och organisation av den statliga verksamheten (s. 99). Enligt 3 kap. 2 § fjärde stycket riksdagsordningen (RO) bör en proposition med förslag om ett nytt eller väsentligen höjt anslag eller om riktlinjer enligt 9 kap. 6 § RF för statens verksamhet innehålla en uppskattning av de framtida kostnaderna för det ändamål som förslaget avser. Om ett förslag till anslag grundar sig på en plan för än den för vilken anslaget har beräknats i propositionen, bör planen redovisas. Föreskriften är inte bindande men har till syfte att stärka möjligheter att delta i de långsiktiga bedömanden som ofta är de reellt styrande och ge samma beslutshorisont som regeringen och myndigheterna (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 721). I budgetpropositionen (prop. 2008/09:1 Förslag till statsbudget , finansplan och skattefrågor m.m. s. 290 f.) angavs att myndighetsstyrningen ska bli mer långsiktig och strategiskt orienterad. För att öka långsiktigheten ska myndigheternas instruktioner och de uppgifter som där anges utgöra basen för den löpande styrningen och återrapporteringen. Vidare angavs att myndigheterna ska styras utifrån de specifika förutsättningar och krav som ställs inom olika verksamheter och, med beaktande av den politiska dagordningen, med olika intensitet över tiden. Regeringen bedömde vidare att de kontakter som tas mellan regeringen och myndigheterna är nödvändiga för att den styrning som kommer till uttryck genom instruktion, regleringsbrev etc. ska fungera i praktiken. Behovet av att utveckla myndighetsdialogen såväl till form som till innehåll borde enligt regeringen prövas. Den förändrade inriktningen av myndighetsstyrningen kommer också till uttryck förvaltningspolitiska proposition (prop. 2009/10:175). Regeringens information och resultatredovisning till Av 3 kap. 2 § första stycket RO framgår att budgetåret börjar och att regeringen ska lämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för budgetåret (budgetproposition). Enligt 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat. Redovisningen ska vara anpassad till utgiftsområdena. Av förarbetena framgår att resultatinformationen bör utformas som ett underlag för beslut och att resultatredovisningen bör utvecklas framför allt på områden som rör stora belopp eller där 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL eftersträvade samhällseffekter är särskilt betydelsefulla. ningen bör avse effekterna av statens verksamhet och de bidrag som insatserna har inneburit i förhållande till de mål har beslutat om. inte ansetts lämpligt att i lag reglera den närmare utformningen av resultatin- formationen och på vilken nivå den bör lämnas inom respektive utgiftsområde, med hänvisning till att det bör finnas utrymme för regeringen och att utveckla verksamhetsanpassade former för detta över tiden. betonas att bestämmelsen självfallet inte utesluter att resultatredovisningar lämnas även i andra sammanhang. Det anförs tvärtom att det kan vara naturligt att regeringen redovisar fördjupade analyser av olika verksamheter i skrivelser och i särpropositioner. Det framhålls också att även kan begära re- sultatinformation för olika verksamheter när behov finns (prop. s. 100 f.). Av 3 kap. 6 § RO framgår att regeringen får lämna information till riksda- gen genom en skrivelse eller muntligen genom ett statsråd vid ett samman- träde med kammaren. I budgetpropositionen (prop. 2009/10:1 Förslag till statsbudget för 2010, finansplan och skattefrågor m.m. s. 339 f.) anförde regeringen att en ökad grad av verksamhetsanpassning i styrningen av förvaltningsmyndighet- erna ställer högre krav på såväl regeringen som . Det innebär bl.a. att regeringen har att överväga vilka mål som ska beslutas eller anges för olika utgiftsområden eller delar av utgiftsområden, vilka indikatorer och mått som ska användas samt vilken resultatinformation som bör lämnas vid olika tid- punkter för att skapa förutsättningar för en fullödig formaliserad dialog mellan och regeringen om resultaten. Regeringen framhöll i detta samman- hang att utskott har en viktig roll att spela i att precisera sina behov av resultatinformation och att föra en aktiv resultatdialog med regeringen. dare angavs att regeringens resultatredovisning i första hand syftar till att ge möjlighet att bedöma i vilken grad beslutade eller angivna mål är uppfyllda och att det ytterst är en uppgift för regeringen att, med beaktande av berörda utskotts önskemål, besluta om inriktning, omfattning, periodicitet etc. när det gäller redovisning av resultat inom ett utgiftsområde. derströk att förändringarna i riktning mot ökad verksamhetsanpassning och flexibilitet i resultatstyrningen också syftar till att successivt öka kvaliteten och precisionen i resultatredovisningen till . har tidigare behandlat frågor om regeringens ansvar för styrningen av myndigheter och information till samt vissa frågor som rör Försvarsmakten. granskade utskottet om försvarsministern och regeringen brus- tit i genomförandet av beslut om subarktisk förmåga hos Försvars- makten (bet. 2005/06:KU20 s. 17 f.). Utskottets granskning visade att rege- ringen i Försvarsmaktens regleringsbrev för budgetåren 2005 och 2006 lämnat 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL anvisningar om myndighetens verksamhet i fråga om förmåga och kompetens för strid i subarktiskt klimat. Granskningen gav inte anledning till något ytterligare uttalande av utskottet. granskade utskottet f.d. statsråden och ansvar när det gäller utbetalning av schablonersättning till kommuner i strid med gällande författning (bet. 2007/08:KU20 s. 55 f.).