bet · H101UbU21 · 2014-05-28 00:00:00 — Ett sådant förtydligande innebär enligt regeringen att det klart framgår att det inte finns utrymme för att begränsa stödet till vad som är tillräckligt för att eleven ska nå lägsta godtagbara kunskapsnivå. Regeringen föreslår även förtydliganden i bestämmelserna om betygssättning så att det framgår att betyg i ämnen som inte har avslutats ska sättas i slutet av terminen under förutsättning att eleven fått undervisning i ämnet. Regeringen anser att förtydligandet är befogat då bestämmelserna har gett upphov till tolkningssvårigheter vid flera grundskolor. Vidare föreslår regeringen att vissa felaktiga paragrafhänvisningar i skollagen ska justeras i fråga om skollagens bestämmelser om interkommunal ersättning vid mottagande i så att de motsvarar vad som gällde enligt skollag. Även för grundsärskolan föreslås att motsvarande paragrafhänvisningar ändras på liknande sätt. Slutligen föreslås att ett landsting ska få vara huvudman för grundskola för elever med autism och autismliknande tillstånd om bedrev obligatorisk särskola vid utgången av . Det enda landsting som vid utgången av fortfarande var huvudman för en obligatorisk särskola var , som bedrev särskola vid i . Förslaget innebär att den nuvarande möjligheten för att vara huvudman för grundsärskolan vid kvarstår och att även får bedriva utbildning på grundskolenivå vid skolan för elever med autism eller autismliknande tillstånd som hör till målgrupp. Det föreslås även att det ska förtydligas att samma bestämmelser ska tillämpas för ett landsting som bedriver utbildning med stöd av lagen om införande av skollagen som för annan offentlig huvudman som bedriver utbildning i motsvarande skolform. Vidare föreslår regeringen att den dubbelreglering i förhållande till skollagen som bestämmelserna om Dammsdalskolan i lagen om införande av skollagen innebär när det gäller skolformen gymnasiesärskola tas bort. Enligt regeringens bedömning bör det inte införas en ny särskild bestämmelse om att ett landsting får vara huvudman för utbildning i gymnasieskolan vid för elever med autism eller autismliknande tillstånd. Ändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet anser i likhet med regeringen att det är motiverat att införa ett förtydligande att kommuner, rektorer och förskolechefer ska fördela resurser efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov för att öka förutsättningarna för en högre likvärdighet. Utskottet anser att det är tillfredsställande att ansvaret för resursfördelningen på enhetsnivå ligger på rektorn och förskolechefen, vilket innebär att regleringen blir heltäckande. När det gäller förslaget om att förtydliga skolans kompensatoriska uppdrag för elever med funktionsnedsättning anser utskottet att det finns goda skäl för förslaget då elever med funktionsnedsättning har ett sämre utgångsläge än andra elever och då det kan få allvarliga konsekvenser för dessa elever om stödet uteblir. Utskottet ställer sig även bakom övriga förslag i propositionen. Utskottet anser att av de skäl som utskottet anfört ovan bör anta lagförslagen. Utskottet övergår nu till att under särskilda rubriker behandla de motioner som innehåller begäran om tillkännagivanden som rör frågor som anknyter till lagförslagen. Utskottet redovisar i dessa delar sin uppfattning i förslagen om utvidgning av undantagen från kraven på legitimation, resursfördelning efter förutsättningar och behov och skolans kompensatoriska uppdrag för elever med funktionsnedsättning. Undantag från kraven på legitimation Utskottets förslag i korthet Utskottet avslår motionsyrkanden med begäran om tillkännagivanden till regeringen som rör undantag från kraven på legitimation och behörighet. Jämför reservationerna 2 (MP) och 3 (SD). I motion 2013/14:Ub14 av (MP) yrkande 3 begärs att det bör specificeras i skollagen att undantagen för legitimation i fristående förskola och fritidshem gäller Waldorfförskolor och Waldorffritidshem och att behörighet i stället ska ges för specifik sådan utbildning. Annars framstår undantagen som alltför otydliga. I motion 2013/14:Ub13 av (SD) yrkande 2 begärs det att det inte ska göras några undantag vad gäller legitimationskravet för lärare och förskollärare vid fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning. Motionären menar att det är en rättvisefråga och en kvalitetsfråga att även förskollärare och lärare vid dessa fristående utbildningsanstalter har lärarlegitimation. Som framgått ovan har utskottet ställt sig bakom regeringens lagförslag som innebär att lärare och förskollärare som saknar legitimation och behörighet trots det ska få bedriva undervisning i fritidshem respektive förskolor under förutsättning att verksamheten har särskild pedagogisk inriktning och drivs av en enskild. Därmed avstyrker utskottet motion 2013/14:Ub13 (SD) yrkande 2. Utskottet kan konstatera att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har bemyndigats att meddela föreskrifter om vilka särskilda pedagogiska inriktningar som avses när det gäller nu gällande undantag från kraven på legitimation (se 2 kap. 17 § första stycket 2 och fjärde stycket skollagen [2010:800]). Regeringen har använt bemyndigandet och föreskriver i förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare att med särskild pedagogisk inriktning enligt 2 kap. 17 § skollagen avses waldorfpedagogisk inriktning (1 kap. 4 §). I propositionen föreslår regeringen en ändring i bemyndigandet så att det även omfattar förslaget om att lärare och förskollärare som saknar legitimation och behörighet trots det ska få bedriva undervisning i fritidshem respektive förskolor under förutsättning att verksamheten har särskild pedagogisk inriktning och drivs av en enskild. Utskottet anser i likhet med regeringen att det inte finns behov av att meddela några nya föreskrifter med anledning av förslaget i propositionen. Utskottet anser därmed att det klart framgår att de föreslagna undantagen avser undervisning i fristående förskolor och fristående fritidshem med waldorfpedagogisk inriktning. Utskottet kan även konstatera att det är en fråga för regeringen att meddela föreskrifter om vad som krävs för att vara behörig att bedriva viss undervisning i skolväsendet, se 2 kap. 13 § andra stycket skollagen och förordningen om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare. Därmed avstyrks motion 2013/14:Ub14 (MP) yrkande 3. Resursfördelning efter förutsättningar och behov Utskottets förslag i korthet Utskottet avslår motionsyrkanden med begäran om tillkännagivanden till regeringen som rör resursfördelning efter förutsättningar och behov. Jämför reservationerna 4 (S), 5 (MP) och 6 (SD). I kommittémotion 2013/14:Ub12 av m.fl. (S) yrkande 1 begärs att regeringen bör återkomma till med en analys av hur det kommunala utjämningssystemet skulle kunna bidra till en likvärdig utbildning i hela landet. Motionärerna anser att staten måste göra aktiva insatser för att ge kommunerna de allra bästa förutsättningar att fördela resurser efter behov. I yrkande 2 anser motionärerna att en utvärdering av hur kommunerna fördelar resurserna bör genomföras senast efter det att ändringarna trätt i kraft. Motionärerna menar att det är av största vikt för att den nya bestämmelsen ska få genomslag att det görs såväl lokala som nationella uppföljningar och utvärderingar. Motionären i motion 2013/14:Ub14 av (MP) yrkande 1 anser att staten inte bara bör lagstifta om ökad differentiering i resursfördelningen utan även bör stödja så att det kan ske. Motionären anser att staten utan att exakt styra hur varje huvudman ska göra genom en lämplig myndighet bör ta fram stödmaterial och verktyg, med stöd i vetenskap, som möjliggör en ökad differentiering i skolans resursfördelning. I motion 2013/14:Ub13 av (SD) yrkande 3 behandlar motionären kommunernas ansvar när det gäller resursfördelning mellan skolor och områden. Motionären anser att regeringens förslag till förtydligande inte är tillräckligt tydligt då det inte står efter vilka parametrar kommunerna ska fördela resurserna. Om Skolinspektionen ska se till att kommunerna efterlever skollagen, måste Skolinspektionen veta vad som ska beaktas. Utskottet vill inledningsvis framhålla att alla barns och elevers rätt till en likvärdig utbildning är en av de grundläggande byggstenarna i det svenska skolväsendet. Att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas anges i 1 kap. 9 § skollagen (2010:800). I den s.k. ansvarspropositionen (prop. 1990/91:18) beskrivs utgångspunkten för begreppet likvärdighet, nämligen att det inte betyder likformighet eller att alla elever ska få lika mycket resurser. I författningskommentaren till bestämmelsen (prop. 2009/10:165 s. 638) sägs att begreppet innebär att kvaliteten i verksamheten ska vara så hög att de fastställda målen kan uppnås oavsett var i landet verksamheten bedrivs. Hur verksamheten ska utformas för att nå de fastställda målen kan variera beroende på lokala behov och förutsättningar. I läroplanen för , förskoleklassen och fritidshemmet (Lgr 11) samt i läroplanen för gymnasieskolan (Gy 11) behandlas närmare vad som menas med en likvärdig utbildning. Enligt 1 kap. 4 § andra stycket skollagen ska utbildningen inom skolväsendet ta hänsyn till barns och elevers olika behov, och barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Avsikten med bestämmelsen är att uppmärksamma det ansvar som huvudmän och profession har för att vid resursfördelning, organisation och val av metoder och arbetssätt anpassa verksamheten till barns och elevers skilda förutsättningar och behov (se prop. 2009/10:165 s. 221 f.). Utskottet vill i sammanhanget lyfta fram att det är huvudmannens ansvar att utbildningen genomförs enligt den gällande regleringen och att detta kommer till uttryck i 2 kap. 8 § skollagen. I propositionen konstaterar regeringen att det i ansvaret för att upprätthålla principen om en likvärdig utbildning ingår att huvudmännen ska se till att resurser fördelas efter barns och elevers olika förutsättningar och behov. Utskottet kan konstatera att regeringen i propositionen föreslår att det ska förtydligas i skollagen att kommuner, rektorer och förskolechefer ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov för att skapa bättre förutsättningar att säkerställa en hög likvärdighet. Utskottet noterar att i flera undersökningar har studerat hur resurser fördelas till skolorna, senast i rapporten till – rektorers perspektiv (Rapport 365, 2011). Utskottet kan konstatera att bedömning är att det inte finns någon idealisk modell för resursfördelning som alla kommuner kan tillämpa, att villkoren ser olika ut mellan kommunerna och att modellerna bör anpassas därefter. En nödvändig förutsättning för en effektiv resursfördelning i alla kommuner är enligt ett aktivt och medvetet arbete med uppföljning av resursfördelningen på nivå och på skolnivå. Även regeringen anser att det inte finns en generell modell för resursfördelning som fungerar i alla kommuner eller för alla verksamheter inom skolväsendet. I propositionen konstaterar regeringen att frågan om vilka faktorer som bör beaktas och i vilken omfattning så ska ske måste anpassas till den verksamhet det är fråga om och till lokala förhållanden. Regeringen anser att det därför inte är möjligt att i skollagen eller någon annan författning ge närmare anvisningar om hur resursfördelningen ska göras. Regeringen understryker dock att resursfördelningen måste göras med hänsyn till alla elever. Frågan om en elev har en diagnos eller inte får därmed inte vara avgörande för om det ska ske en omfördelning av medel. Det är också av central betydelse att de avvägningar som görs inför beslut om resursfördelningen sker på ett transparent och förutsägbart sätt, vilket enligt regeringen utgör en garanti för att fördelningen inte sker godtyckligt. När det gäller motioner om att ta fram stödmaterial och närmare reglera hur resursfördelningen ska göras anser utskottet mot bakgrund av vad som anförts ovan att den nu gällande och föreslagna lagstiftningen är väl avvägd. Därmed avstyrks motionerna 2013/14:Ub13 (SD) yrkande 3 och 2013/14:Ub14 (MP) yrkande 1. Särskilt om uppföljning och utvärdering När det sedan gäller frågan om behovet av att göra en utvärdering av den föreslagna bestämmelsen om att resursfördelningen ska ske efter förutsättningar och behov kan utskottet konstatera att regeringen anser att uppföljning och utvärdering är nödvändigt för att ett resursfördelningssystem ska bli så effektivt som möjligt. Regeringen uttalar också att för att kommunerna ska hitta resursfördelningsmodeller som främjar en hög likvärdighet är det av stor betydelse att de följer upp och utvärderar sina resursfördelningssystem och vilka effekter dessa får på verksamheten. Utskottet noterar att den föreslagna bestämmelsen innebär att skollagen förtydligas så att det klart framgår att kommunerna har ansvar för att fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barns och elevers olika förutsättningar och behov. Förslaget innebär varken någon utökning av kommunernas skyldigheter eller något steg mot en ändrad ansvarsfördelning. Utskottet vill därför nedan redogöra för den gällande regleringen för kvalitetsgranskning och uppföljning och utvärdering på nationell och huvudmannanivå. På den nationella nivån har Skolinspektionen och visst ansvar för kvalitetsgranskning respektive nationell uppföljning och utvärdering. I 26 kap. 19–23 §§ skollagen regleras Skolinspektionens ansvar för den statliga kvalitetsgranskningen i sådan utbildning och annan verksamhet som står under myndighetens tillsyn m.m. Granskningen ska avse den granskade utbildningens eller verksamhetens kvalitet i förhållande till mål och andra riktlinjer. I Skolinspektionens instruktion stadgas att den tillsyn som utövas löpande och kvalitetsgranskningen ska genomföras med utgångspunkt i en behovsanalys (se 2 § förordningen [2011:556] med instruktion för ). I 26 kap. 24 § skollagen anges att på nationell nivå ska följa upp och utvärdera skolväsendet, övriga utbildningar och verksamheter som står under Skolinspektionens tillsyn enligt skollagen, och annan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen som anordnas av en enskild. I instruktion anges närmare i fråga om myndighetens ansvar för uppföljning och utvärdering att myndigheten ska rapportera till regeringen i de frågor som dessa uppgifter kan ge upphov till. Uppföljningen och utvärderingen ska öka kunskapen om hur utbildningarna och verksamheterna har utvecklats i förhållande till de nationella målen. Myndigheten ska sammanfatta och publicera resultaten av sitt arbete med uppföljning och utvärdering. (Se 2 § förordningen [2011:555] med instruktion för .) Varje huvudman inom skolväsendet ska på huvudmannanivå systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen (4 kap. 3 § skollagen). Inriktningen på det systematiska kvalitetsarbetet ska vara att de mål som finns för utbildningen i skollagen och i andra föreskrifter (nationella mål) uppfylls (4 kap. 5 §). Utskottet avstyrker med det anförda motion 2013/14:Ub12 (S) yrkande 2. Särskilt om det kommunala utjämningssystemet Det nuvarande systemet för kommunalekonomisk utjämning infördes efter förslag i propositionen Ändringar i det kommunala utjämningssystemet (prop. 2003/04:155, bet. 2004/05:FiU7, rskr. 2004/05:13). Syftet med systemet är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service. Utjämningssystemet regleras i lagen om kommunalekonomisk utjämning (2004:773) och förordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning. Utjämningssystemet består av fem olika delar varav en är en kostnadsutjämning. Syftet med kostnadsutjämningen är att kompensera för strukturella behov och kostnadsskillnader mellan enskilda kommuner respektive landsting. Med detta menas att utjämning ska ske för skillnader i behov av service och för förutsättningarna att producera sådan service. Kostnadsutjämningen består av ett antal delmodeller för olika verksamheter eller kostnadsslag. Kostnadsutjämningen förändrades och uppdaterades (se prop. 2013/14:1 utg.omr. 25, 2013/14:FiU3, rskr. 2013/14:69). Till grund för regeringens förslag låg förslagen i betänkandet Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen (SOU 2011:39). Förändringar har bl.a. genomförts i delmodellerna för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet, förskoleklass och grundskola samt individ- och familjeomsorg. Genom förändringarna ska strukturella kostnadsskillnader mellan olika kommuner och landsting kunna mätas på ett bättre sätt. Vid remitteringen av betänkandet Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen (SOU 2011:39) framförde några remissinstanser att även sociala eller socioekonomiska faktorer borde beaktas. Regeringen anförde då att remissinstansernas synpunkter vad gäller behovet av ytterligare variabler som skulle kunna förklara kostnadsskillnader mellan kommuner bör beaktas inom ramen för Statskontorets löpande uppföljning av utjämningssystemet (se Budgetpropositionen , prop. 2013/14:1 utg.omr. 25 s. 33 f.). Statskontoret ska enligt myndighetens instruktion följa upp systemet för kommunalekonomisk utjämning. Utskottet kan i sammanhanget konstatera, som framgått ovan, att olika delmodeller varit föremål för förordningsändringar efter förslag från en parlamentariskt sammansatt utredning. Ingen förändring föreslogs dock av regeringen i det efterfrågade avseendet. Utskottet instämmer i det regeringen anför om att behovet av ytterligare variabler bör beaktas inom ramen för Statskontorets löpande uppföljning av utjämningssystemet. Utskottet avstyrker därför motion 2013/14:Ub12 (S) yrkande 1. Skolans kompensatoriska uppdrag för elever med funktionsnedsättning Utskottets förslag i korthet Utskottet avslår ett motionsyrkande med en begäran om ett tillkännagivande till regeringen som rör skolans kompensatoriska uppdrag för elever med funktionsnedsättning. Jämför reservation 7 (MP). I motion 2013/14:Ub14 av (MP) yrkande 2 begär motionären att det ska förtydligas i skollagen att alla elever har rätt att få det stöd som krävs oavsett funktionsförmåga. Motionären välkomnar intentionen i förslaget men anser att formuleringen i propositionen är alltför individfokuserad. Enligt motionären borde det förtydligas i skollagen att alla elever har rätt att få det stöd som krävs oavsett funktionsförmåga. Utskottet vill inledningsvis betona att det anges i en av skollagens portalparagrafer att man i utbildningen ska ta hänsyn till barns och elevers olika behov (1 kap. 4 § skollagen (2010:800). Enligt bestämmelsen ska också barn och elever ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt, och en strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. De allmänt hållna formuleringarna i bestämmelsen utgör i första hand en grundval för tolkningen av andra mer konkret utformade bestämmelser (prop. 2009/10:165 s. 634). I 3 kap. 3 § skollagen anges att alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Elever som lätt når de kunskapskrav som minst ska uppnås ska ges ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling. I förarbetena till bestämmelsen understryks att regleringen inte innebär att huvudmannen kan nöja sig med att en elev når den lägsta godtagbara kunskapsnivån (prop. 2009/10:165 s. 662). Utskottet kan konstatera att bestämmelsen gäller alla elever, oavsett om de har en funktionsnedsättning eller inte. När det gäller elever som har en funktionsnedsättning får det anses följa av bestämmelsen att eleverna ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka konsekvenserna av funktionsnedsättningen om de till följd av denna har svårt att uppfylla de olika kunskapskrav som gäller för den skolform där eleven är mottagen. Regeringen föreslår i propositionen att det ska förtydligas i skollagen att elever som till följd av funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika kunskapskraven ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser. Förtydligandet ska enligt förslaget genomföras i en ny andra mening i 3 kap. 3 § skollagen. Tillägget innebär enligt regeringen ingen ändring i sak utan syftar bara till att förtydliga vad som redan gäller, nämligen att den som har en funktionsnedsättning som medför svårigheter att nå kunskapskraven inte bara ska ges tillräckligt stöd för att nå den lägsta godtagbara kunskapsnivån. Huvudmannen ansvarar för att motverka de negativa konsekvenser som en funktionsnedsättning kan ha för elevens möjligheter att utvecklas mot utbildningens mål. I propositionen lyfter regeringen fram att () är tveksam till formuleringen motverka konsekvenserna av funktionsnedsättningen och därmed också till innebörden av förslaget. Enligt DO fokuserar formuleringen på individen och inte på huvudmannens skyldighet att tillhandahålla en utbildning som är tillgänglig för alla oavsett funktionsförmåga. Regeringen anser dock att det framgår av formuleringen att det är huvudmannens uppgift att söka undanröja de hinder som finns för att eleven ska kunna tillgodogöra sig utbildningen, t.ex. genom att tillhandahålla viss teknisk utrustning eller att ge eleven instruktioner som är tillräckligt tydliga. Utskottet vill även lyfta fram bestämmelsen i 3 kap. 8 § skollagen om särskilt stöd. Där anges att en anmälan ska göras till rektorn, om det framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Rektorn ska se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Om utredningen visar att en elev är i behov av särskilt stöd, ska han eller hon ges sådant stöd. Utskottet vill slutligen nämna den nya bestämmelse i 3 kap. 5 a § skollagen som föreslås i regeringens proposition 2013/14:160 Tid för undervisning – lärares arbete med stöd, särskilt stöd och åtgärdsprogram. Bestämmelsen innebär att en elev skyndsamt ska ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen, om det framkommer att det kan befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Vidare ska en anmälan till rektorn göras om det framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå dessa krav, trots att stöd getts i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen. Detsamma gäller om det finns särskilda skäl att anta att sådana anpassningar inte skulle vara tillräckliga. Bestämmelsen föreslås träda i kraft (se prop. 2013/14:160, bet. 2013/14:UbU19). Utskottet ser mot bakgrund av det ovan anförda inte att det finns något behov av den reglering som föreslås av motionären. Därmed avstyrks motion 2013/14:Ub14 (MP) yrkande 2. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Lagförslaget i fråga om rätten till modersmålsundervisning för elever som hör till de nationella minoriteterna, punkt 2 (SD) av (SD). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: avslår regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) i de delar det avser 10 kap. 7 §, 11 kap. 10 §, 12 kap. 7 §, 13 kap. 7 §, 15 kap. 19 § och 18 kap. 19 §. 2013/14:Ub13 av (SD) yrkande 1 och avslår proposition 2013/14:148 punkt 1 i denna del.