bet · H101KU45 · 2014-05-28 00:00:00 — Utskottet underströk att prövningen handlar om att fastställa på vilken nivå, unionsnivå eller någon nationell nivå, den föreslagna åtgärden ska genomföras, inte huruvida den föreslagna åtgärden ska genomföras eller inte, samt att utskotten vid prövningen bör hämta vägledning från de riktlinjer som alltsedan subsidiaritetsprincipen infördes i varit vägledande vid tillämpningen av denna princip, och som utredningen har hänvisat till. Av förarbetena framgår även att de nationella parlamenten har en fördragsenlig skyldighet att bevaka att subsidiaritetsprincipen efterlevs (2008/09:URF2 s. 30). Sammanfattningsvis innebär den nu gällande ordningen för hantering av olika unionsdokument under unionens beslutsprocess följande. I processens inledande fas gäller att utskotten och dels ska granska grön- och vitböcker, dels kan granska övriga EU-dokument med undantag för utkast till lagstiftningsakter. Inom ramen för denna granskning kan subsidiaritetsaspekter aktualiseras i den utsträckning som utskottens granskning blottlägger sådana. Utskottens granskning leder till s.k. granskningsutlåtanden enligt 10 kap. 5 § RO. I en av processens senare faser och i enlighet med regleringen i 10 kap. 6 § RO ska utskotten och i vissa fall kammaren och pröva tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i vissa utkast till lagstiftningsakter. denna prövning kan avge ett motiverat yttrande till EP:s, rådets och kommissionens ordförande med skälen till att anser att utkastet stri- der mot subsidiaritetsprincipen. Om minst fem utskottsledamöter anser att ett utkast strider mot subsidiaritetsprincipen har de rätt att i ett s.k. prövningsut- låtande som överlämnas av det prövande utskottet till kammaren lämna förslag till ett motiverat yttrande. tillsattes av kommissionens ordförande . Nämnden verkställer en oberoende kvalitetskontroll av kommissionens konsekvensbedömningar. Nämndens kontroll genomförs främst genom att utkast till konsekvensbedömningar granskas. På grundval av dessa granskningar kan nämnden i yttranden lämna rekommendationer för förbättring av dessa utkast. Nämndens yttranden publiceras. publicerades nämndens rapport (jfr utl. 2010/11:KU26 s. 11 f. för en kort sammanfattning av rapportens relevanta delar). publicerades nämndens rapport , se SEK(2012) 101. Av denna rapport framgick att nämnden sammantaget ansåg att kommissionen hade fortsatt att göra framsteg mot ett evidensbaserat tillvägagångssätt och att det rekordstora antalet konsekvensbedömningar som lämnades in till nämnden visade i vilken utsträckning som konsekvensbedömningsarbetet var förankrat i kommissionens arbetsmetoder. Nämnden betonade dock att kvaliteten på konsekvensbedömningarna fortfarande varierar. Av rapporten framgick att även om andelen () av rekommendationerna i yttranden som gällde subsidiaritet och proportionalitet minskade jämfört med () lämnades fortfarande synpunkter i ett betydande antal av nämndens yttranden (jämfört 2007–2009 då andelen sådana rekommendationer kretsade kring ). I rapporten anför nämnden att den ofta efterfrågar starkare motivering vad gäller behovet av unionsåtgärder. publicerades nämndens rapport på kommissionens webbplats. Av rapporten framgick att nämnden uppmärksammade betydande bekymmer i fråga om subsidiaritet vid ett antal konsekvensbedömningar. Mot bakgrund av detta förordade den att kommissionens samtliga generaldirektorat ägnar särskild uppmärksamhet åt subsidiaritetsmotiveringen av förslag, särskilt med tanke på den nya subsidiaritetskontrollsmekanism som infördes genom Lissabonfördraget. Trots att andelen () av rekommendationerna i yttranden som gällde subsidiaritet och proportionalitet minskade ytterligare (se ovan för andelen 2010 och 2011) ansåg nämnden att det fanns utrymme för förbättringar. publicerades nämndens rapport på kommissionens webbplats. Av rapporten framgår bl.a. att andelen av rekommendationerna i nämndens yttranden som gällde subsidiaritet och proportionalitet ökade, dock endast marginellt. Enligt uppgifter som har sammanställts av kammarkansliet behandlade kammaren 5 prövningsutlåtanden i enlighet med 10 kap. 6 § riksdagsordningen under /11. Av dessa debatterades 3 i kammaren varav inga resulterade i votering. beslutade i samtliga 5 fall att lämna motiverade yttranden till EP:s, rådets och kommissionens ordförande. Kommissionen har besvarat samtliga motiverade yttranden som antogs under /11. Under /12 behandlade kammaren 22 prövningsutlåtanden, varav 1 utlåtande gällde 2 lagstiftningsutkast. Av dessa debatterades 14 i kammaren varav 10 resulterade i votering. beslutade i 20 fall att lämna motiverade yttranden, varav 1 yttrande gällde 2 lagstiftningsutkast. Kommissionen har besvarat samtliga motiverade yttranden som antogs under /12. Under /13 behandlade kammaren 15 prövningsutlåtanden, varav 1 utlåtande gällde 5 lagstiftningsutkast. Av dessa debatterades 4 i kammaren varav 3 resulterade i votering. beslutade i samtliga 15 fall att lämna motiverade yttranden, varav 1 yttrande gällde 5 lagstiftningsutkast. Kommissionen har besvarat samtliga motiverade yttranden som antogs under /13. har kammaren under /14 behandlat 5 prövningsutlåtanden. Av dessa debatterades 3 i kammaren och resulterade i 1 votering. beslutade i 4 fall att lämna motiverade yttranden. Kommissionen har besvarat samtliga 4 av motiverade yttranden som antogs under /14. Sammanlagt har sålunda lämnat 44 motiverade yttranden som gällt 49 lagstiftningsutkast sedan Lissabonfördraget trädde i kraft. Sammanlagt har utfört subsidiaritetsprövningar av 481 lagstiftningsutkast. Enligt uppgifter från kammarkansliet lämnade utskotten 10 granskningsutlåtanden under /07. Av dessa 10 debatterades 7 i kammaren varav 3 resulterade i en votering. Europeiska kommissionen besvarade 9 av samtliga utlåtanden från /07. Under /08 lämnade utskotten 17 granskningsutlåtanden. Av dessa 17 debatterades 8 i kammaren varav 2 resulterade i votering. Kommissionen besvarade samtliga utlåtanden från /08. Under /09 lämnade utskotten 18 granskningsutlåtanden. dessa 18 debatterades 9 i kammaren varav 6 resulterade i votering. sionen har besvarat 15 av samtliga utlåtanden från 2008/09. Under /10 lämnade utskotten 17 granskningsutlåtanden. dessa 17 debatterades 7 i kammaren varav 6 resulterade i votering. sionen har besvarat 16 av dessa 17 utlåtanden. Under /11 lämnade utskotten 26 granskningsutlåtanden. dessa 26 debatterades 18 i kammaren varav 9 resulterade i votering. sionen har svarat på 25 av dessa 26 utlåtanden. Under /12 lämnade utskotten 23 granskningsutlåtanden. dessa 23 debatterades 15 i kammaren varav 10 resulterade i votering. missionen har svarat på samtliga av dessa 23 utlåtanden. Under /13 lämnade utskotten 14 granskningsutlåtanden. dessa 14 debatterades 8 i kammaren varav 4 resulterade i votering. sionen har svarat på 13 av dessa 14 utlåtanden. under /14 har utskotten lämnat 2 granskningsutlåtan- Av dessa 2 har samtliga blivit föremål för debatt i kammaren varav 2 har resulterat i votering. Kommissionen har inte svarat på något av dessa 2 utlå- Uppföljningen av subsidiaritetsprincipens tillämpning fjärde årliga uppföljning av subsidiaritetsprincipens tillämpning (bet. 2013/14:KU5) genomfördes och slutfördes . Uppföljningen omfattar perioden –och de 125 subsidiaritetsprövningar som har genomförts i . Utskottet hade berett övriga utskott möjlighet att yttra sig över vissa iakttagelser som utskotten gjorde vid genomgången av de genomförda subsidiaritetsprövningarna. Genomgången av motiveringarna av subsidiaritetsprincipen i de 125 aktuella subsidiaritetsprövningsärendena visade att motiveringar saknades eller var bristfälliga i nästan en åttondel av ärendena (dvs. i 16 fall eller ). En liten kvantitativ förbättring märks vid jämförelse med föregående uppföljningar. saknades motiveringar i ca en sjättedel av ärendena (dvs. 20 av 124 utkast) eller av förslagen (bet. 2012/13:KU8 s. 56). Sammantaget vid de två uppföljningar som gällde 2010 (bet. 2010/11:KU18 och 2011/12:KU4) var motiveringarna bristfälliga eller saknades i en tredjedel av fallen (totalt 24 av 71 förslag) eller . De brister som utskottet uppmärksammade i denna del är givetvis inte acceptabla. noterade att flera av övriga utskott även hade framhållit att motiveringarna ofta var mycket kortfattade. framhöll att det är av vikt att kommissionen i egenskap av det organ som lägger fram utkast till lagstiftningsakter också lämnar en grundlig motivering till varför utkasten är förenliga med subsidiaritetsprincipen. Utskottet anförde att kommissionens motiveringar i många fall närmast är pliktskyldiga skrivningar och inte utformade utifrån de förutsättningar som råder i det aktuella utkastet. Motiveringarna tycks utgå från kraven för subsidiaritetsprövningen snarare än från det enskilda fallet, och cirkelliknande resonemang kan enligt utskottet förekomma. Det anges ofta att målen för ett förslag inte kan uppnås utan åtgärder på unionsnivå, men inte varför de inte kan uppnås. Kommissionen för också ett längre resonemang kring subsidiariteten i arbetsdokument men inte i utkastet som översänts till parlamenten. En klar förbättring vore enligt om dessa resonemang återgavs även i de utkast som översänds till de nationella parlamenten. Utskottet påminde om att kommissionen och andra förslagsställare enligt subsidiaritetsprotokollet har en absolut skyldighet att motivera sina utkast till lagstiftningsakter i fråga om subsidiaritetsprincipen. Det återstår en hel del innan kommissionen uppfyller kraven i protokollet. Mot denna bakgrund betonade utskottet än en gång och med eftertryck att uteblivna eller knapphändiga motiveringar i sin tur leder till att och andra nationella parlament får svårt att fullgöra sin fördragsenliga skyldighet att se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med protokollet. Detta utgör enligt utskottet en allvarlig brist i unionens lagstiftningsprocess. Utskottet framhöll att det är av yttersta vikt att kommissionen i sina förslag lämnar mer utförliga redogörelser för hur kommissionen resonerat för att komma fram till att förslagen är förenliga med subsidiaritetsprincipen. Utförliga motiveringar utgör enligt en förutsättning för att de nationella parlamenten ska kunna kontrollera förslagens förenlighet med subsidiaritetsprincipen. EU-samordningen vid kammarkansliet har sammanställt sina erfarenheter och iakttagelser vad gäller kriterierna för subsidiaritetsprotokollets tillämpningsområde i en kanslipromemoria daterad . I kanslipromemorian, som avser iakttagelser , finns även observationer som bygger vidare på sådant som redovisats i de tre föregående underlagen , 2011 och 2012 (jfr utl. 2010/11:KU26 s. 18 f., utl. 2011/12:KU5 s. 24 och utl. 2012/14:KU14 s. 22 f.). I promemorian lämnas kommentarer om kommissionens administrativa rutiner, om frågor som till sin natur kan utgöra exklusiv befogenhet, om vissa övriga iakttagelser angående subsidiaritetskontrollen och slutligen om övriga granskningsförfarande enligt 10 kap. 5 § riksdagsordningen (RO). Med hänsyn till erfarenheter bedömer EU-samordningen sammanfattningsvis att kommissionens administrativa rutiner kring tillämpningen av subsidiaritetskontrollmekanismen har satt sig och i rimlig grad innefattar sådan tydlighet och förutsägbarhet som har förutsatt (jfr utl. 2010/11:KU26). EU-samordningen uppfattar också att kommissionen, som utskottet efterfrågat (utl. 2011/12:KU5), har klargjort tillämpningen i fråga om ändrade förslag och området för unionens exklusiva befogenheter. Kommissionens inställning, som framgår av dess svar på utskottets senaste utlåtande (utl. 2012/13:KU14), innebär att ändrade förslag enligt kommiss- ionen inte omfattas av subsidiaritetskontrollmekanismen, men att kommiss- ionen i undantagsfall ändå kommer att underställa ändrade förslag en subsidi- aritetskontroll om de föreslagna ändringarna är av sådan art att de kan påverka Enligt EU-samordningen finns det dock anledning att även i fortsättningen följa tillämpningen. I sammanhanget hänvisas till två fall på momsområdet där kommissionen dragit på inledandet av subsidiaritets- prövningen som skäl till särskild uppmärksamhet . I EU-samordningens promemoria lyfts två övriga iakttagelser; det första gäller den s.k. åttaveckorsspärren i artikel 4 protokoll nr. 1 om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen (se ovan under gällande ordning m.m.) som gäller för rådets beslut i nya ärenden, det andra gäller det proportiona- litetskriterium som kan anses (jfr bet. 2010/11:KU18 s. 9) ingå i subsidiari- I den första frågan, som är föranledd av två refererade ären- den, framgår av promemorian att undantaget till denna spärr (som får göras i motiverade brådskande fall) medför att de nationella parlamentens möjlighet att utöva sin fördragsreglerade rätt att subsidiaritetspröva utkast till lagstift- ningsakter i praktiken kan tömmas på sitt innehåll, eller åtminstone beskäras genom att tidsfristen för prövningen kortas. I sammanhanget anser EU-sam- ordningen att det skulle vara en fördel om kommissionen, i fall där den föror- dar undantag från spärren, uppmärksammade och de andra nation- ella parlamenten på detta inte bara i motiveringen till förslagen utan även i de s.k. protokoll 2-skrivelserna (som föregår en subsidiaritetsprövning). andra frågan har sin grund i kommissionens meddelande om översyn av för- slaget om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten med beaktande av subsidiaritetsprincipen, jämte det svar som kommissionen skickat till riksda- gen med anledning av dess motiverade yttrande (jfr utl. 2013/14:JuU13). meddelandet och svaret framgår att kommissionen anser att vissa av riksda- gens argument ligger inom gränserna för subsidiaritetsprincipen, men inte Även om kommissionen i detta avseende inte är konsekvent, gäller detta specifika argument som är kopplade till det proportionalitetskriterium som har påpekat inryms i subsidiaritetsprövningen. missionens synsätt, dvs. att inte acceptera argument i motiverade yttranden som rör proportionalitetsaspekter, har även bekräftats genom kontakter mellan EU-samordningens och kommissionens tjänstemän. rar i sammanhanget att i ett brev till kommiss- ionen uttryckt bekymmer över att kommissionen på detta sätt anser sig ensidigt kunna snäva in subsidiaritetsprincipens innebörd. I EU-samordningens promemoria uppmärksammas att kommissionen i sin rapport om förbindelserna med nationella parlament lyfter fram som ensamt avvikande från en trend som innebär att nationella parlament inriktar sin politiska dialog med kommissionen på lagstiftningshandlingar snarare än på andra dokument. Kommentaren visar enligt promemorian att kommis- sionen inte helt uppfattat innebörden av granskning av unionsdo- I promemorian kommenteras det faktum att kommissionen finner det värt att notera att lämnat färre yttranden om kommissionens initiativ än 2011. Enligt EU-samordningen ligger dock orsaken till variationen inte så mycket i ett förändrat arbetssätt i som i vilka slags dokument kommissionen antar. Av 10 kap. 5 § RO följer att antalet grön- och vitböcker från kommissionen direkt påverkar antalet granskningsutlåtanden som behandlas i kammaren. Dessa böcker står för ungefär hälften av de dokument som granskas av . Av promemorian framgår att entydiga tecken på förändringar i granskningsförfarande inte kan skönjas av förfarandets utfall. En av de alternativa förklaringar som nämns i promemorian skulle kunna ligga i kommissionens s.k. mandatcykel, dvs. att kommissionen antar fler policystrategiska dokument, dvs. grön- och vitböcker, en bit in i och mot mitten av kommissionens mandatperiod för att sedan minska mot slutet. Yttranden från andra nationella parlament I den s.k. IPEX-databasen har information lämnats om ställningstaganden och yttranden från andra nationella parlament vad gäller kommissionens aktuella rapporter. Fram till hade enligt uppgifter ur databasen sex kamrar i medlemsstaterna slutfört sin granskning av subsidiaritetsrapporten och fem kamrar av förbindelserapporten. Vissa av dessa yttranden finns tillgängliga på engelska i databasen. Dessa har sammanfattat nedan. publicerade det brittiska underhusets () sin 22:a rapport i vilken de här granskade kommissionsrapporterna behandlades. Vad gäller förbindelserapporten delade utskottet den brittiska regeringens inställning om vikten av stark demokratisk och parlamentariskt ansvarsutkrävande samt legitimitet på nationell nivå. I sammanhanget pekade utskottet på att den även delade den brittiska Europaministerns åsikt om att kommissionens skenbara fokus på dessa frågor bagatelliseras av dess förordande av den föreslagna s.k. . Vad gäller subsidiaritetsrapporten höll utskottet med om att utvecklingen av gemensamma kriterier för utvärdering av efterlevnaden av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna skulle vara skadlig för de nationella parlamentens frihet att tolka dessa principer. Vidare stödde utskottet ministerns påpekanden om kommissionens bristande svar på motiverade yttranden, framför allt avsaknaden av individuella svar på de motiverade yttranden som utlöste det första gula kortet om . Vidare bad utskottet ministern att förklara vad som avsågs med initiativen om det s.k. förstärkta gula kortet och ett nytt rött kort som diskuterades då samt deras tillvägagångssätt. Slutligen uppmärksammade utskottet ministern på de brister som den brittiska regeringens motsvarigheter till faktapromemorior eller subsidiaritetsbedömningar led av i fråga om otill- räckligt underbyggda subsidiaritetsbedömningar och undrade vad ministern kunde göra för att lösa detta. lämnade kammarens efter en granskning av kommissionens subsidiaritetsrapport följande iakttagelser. Unionens institutioner måste anpassa sina verksamheter så att de bättre speglar subsidiaritetsprincipens dynamiska karaktär, vilket kan innebära att öka omfattningen av unionsåtgärder när omständigheterna så kräver, eller tvärtom att begränsa eller upphöra helt med åtgärder när dessa är motiverade. Utskottet anser att varje form av samordning av subsidiaritetskontrollen skulle vara fördragsstridig. Även lägre trösklar för användningen av gula eller kort skulle enligt det italienska utskottet vara oacceptabla eftersom parlament därigenom skulle kunna uppmanas att blockera eller sakta ned unionslagstiftning. Utskottet ansåg att förslagsställare, främst kommissionen, borde erbjuda mer detaljerade subsidiaritetsmotiveringar till sina förslag. Rådet borde utveckla verktyg för att ta fram konsekvensbedömningar i likhet med kommissionen och EP, och samtliga dessa unionsinstitutioners metoder genom vilka konsekvensbedömningar tas fram borde vara jämförbara för att stödja de nationella parlamentens subsidiaritetsprövningar. antog senatens en resolution om både subsidiaritets- och förbindelserapporterna som granskas i detta utlåtande. I resolutionen anges bl.a. att det finns ett fortsatt behov av att förse senaten med rätten att granska även icke-lagstiftande förslag från kommissionen samt att främja en gradvis europeisering av nationell parlamentarisk verksamhet. I resolutionen pekas på vikten av att stärka legitimiteten för unionsåtgärder genom medverkan och samordning mellan de nationella parlamenten och , i synnerhet när det gäller åtgärder för att genomföra och efterfölja finanspakten samt tillväxt- och sysselsättningspakten. antog förbundsrådet ett yttrande om subsidiaritetsrapporten i vilket rådet bl.a. pekade på värdet av att fortsatt diskutera för att skapa en gemensam syn på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Detta i ljuset av de skilda uppfattningar och definitioner som finns av principerna såväl på nationell som europeisk nivå. I sammanhanget betonade förbundsrådet att subsidiaritetskontrollen även ska omfatta en befogenhetskontroll. Vidare betonade rådet att kommissionen borde beakta de argument som sänts genom motiverade yttranden på ett mer ingående sätt. Slutligen underströk rådet vikten av samordning i subsidiaritetsfrågor mellan de nationella parlamenten och pekade särskilt på de s.k. måndagsmorgonmötena. antog senaten en resolution i vilken både subsidiaritets- och förbindelserapporterna behandlades. Senaten ansåg att det interparlamentariska samarbetet är ett viktigt instrument för utbyte av information och synpunkter mellan de nationella parlamenten och med . Senaten ansåg dock inte att detta samarbete är ett instrument som garanterar demokratisk legitimitet och ansvarsutkrävande. Senaten uppskattade nätverket av de nationella parlamentens ständiga representanter till unionen. Nätverket har enligt senaten utvecklats till ett praktiskt verktyg för utbyte av information som underlättar samordning. Senaten uppmanade både EP och kommissionen att höja kvaliteten på den politiska dialogen genom att svara på de nationella parlamentens bidrag på ett mer konkret och detaljerat sätt snarare än genom att bara upprepa allmänna uttalanden från motiveringen till deras ursprungliga förslag. Senaten var dock medveten om att detta förutsatte att senaten själv i sina yttranden till unionsinstitutioner lämnar konkreta förslag och synpunkter. Kunskapsöversikt om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna För att få en djupare kunskap om den närmare innebörden av subsidiaritetsprincipen enligt bl.a. , om subsidiaritetsprincipens förhållande till proportionalitetsprincipen samt hur dessa båda principer tillämpas av unionsinstitutionerna och inom unionens medlemsstater beslutade om ett uppdrag att ta fram en kunskapsöversikt om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Uppdraget gick till för europapolitiska studier och innebar att en rapport skulle tas fram av bl.a. docenten i EU-rätt . föredrogs de viktigaste slutsatserna ur rapporten vid ett utskottssammanträde. publicerades rapporten (2013/14:RFR10) Subsidiaritet i EU efter Lissabonfördraget. De bedömningar och slutsatser som redovisas i rapporten är författarnas egna och utskottets ledamöter har inte tagit ställning till dess innehåll som sammanfattas nedan. I grunden handlar subsidiaritetsprincipen varken om fördelning av makt (befogenhet) i strikt mening eller på förhand givna preferenser om var makten ska ligga. Principen bör i stället ses som en lämplighetsregel som hjälper till att besvara frågan om vilken beslutsnivå (lokal, regional, nationell eller internationell) som är lämpligast för att reglera en viss politisk sakfråga. Principen har emellertid införts i unionssamarbetet som en spärr mot centralisering och med det uttalade syftet att beslut ska fattas så nära medborgarna som möjligt. Den kan därmed betraktas som en decentraliseringsprincip. efter subsidiaritetsprincipens införande har inte gett principen ett tydligt och konkret innehåll. Principen består av två skilda rekvisit eller Unionen ska vidta en åtgärd endast om målen inte i tillräcklig ut- sträckning kan uppnås av medlemsstaterna (otillräcklighetskriteriet) och där- för bättre kan uppnås på unionsnivå (mervärdeskriteriet). måste vara uppfyllda för att unionen ska anses som den lämpligaste beslutsni- Subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna återfinns i två skilda be- stämmelser i artikel 5 med olika rekvisit, som även om liknande resonemang kan föras under båda rubrikerna tar sikte på att reglera olika aspekter av hur unionen får utnyttja sina befogenheter. Det är inte en ovanlig eller kontroversiell uppfattning att vanlig proportionalitet i realiteten är nyt- tigare än subsidiaritet när det handlar om att lösa frågor om vilka åtgärder som är lämpliga för unionen att vidta samt på vilka områden det är bättre att med- Att det finns svårigheter med att definiera och ge subsidi- aritetsprincipen ett relevant och meningsfullt innehåll, vilket i praktiken ofta kan leda till att en prövning av en EU-åtgärd utmynnar i rena proportionalitets- resonemang, bör dock inte leda till slutsatsen att en fullskalig proportional- itetsbedömning faktiskt utgör en del av själva subsidiaritetsprincipen. Det är svårt att efter bara fullt ut utvärdera vilka effekter subsidia-