bet · H101NU14 · 2014-03-11 00:00:00 — I den nya miljöprövningsförordningen (2013:251) listas vilka verksamheter som kräver tillstånd från mark- och miljödomstolen eller eller där anmälan ska göras till tillsynsmyndigheten.4[ fanns dessa bestämmelser i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.] För gruvdrift eller gruvanläggning för brytning av malm, mineraler eller kol krävs vanligen tillstånd från mark- och miljödomstolen (4 kap. i nämnda förordning). En väsentlig del av tillståndsprövningen handlar om hantering och deponering av avfall från gruvverksamheten. Så kallad provbrytning kräver tillstånd från . Brytning av uran ska tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. 1 § (se vidare nedan). beslutade om ett tillkännagivande till regeringen om att det bör göras en översyn av minerallagen som syftar till att markägare och kommuner på ett tydligare och effektivare sätt får tidig information om vad en prospektering avser och hur den ska genomföras (bet. 2010/11:NU14). utsåg regeringen en särskild utredare (tidigare generaldirektören ) med uppdrag att göra en översyn av vissa bestämmelser i minerallagen (dir. 2011:73). Utredningens syfte var bl.a. att utveckla regelverket i linje med utskottets tillkännagivande. presenterade utredningen slutbetänkandet Undersökningstillstånd och arbetsplaner (SOU 2012:73). Utredningens förslag har redovisats översiktligt i utskottets betänkande 2012/13:NU14. fattade regeringen beslut om en lagrådsremiss med syfte att förbättra information och förtydliga ansvar vid mineralprospektering. Förslaget bygger på det ovan nämnda utredningsbetänkandet samt remissbehandlingen av detta. Enligt vad som framgår av lagrådsremissen anser regeringen att enskildas ställning vid prospektering efter mineraltillgångar behöver stärkas och föreslår därför ändringar i minerallagen (1991:45) som i huvudsak innebär att kraven på vad en arbetsplan ska innehålla skärps och förtydligas. En rätt till översättning av arbetsplanen till finska, meänkieli (tornedalsfinska) respektive samiska införs, liksom ett krav på att en gällande arbetsplan ska sändas till kommunen, och . På det sättet ska det säkerställas att de som berörs av undersökningsarbeten får den information de behöver för att de ska kunna tillvarata sina rättigheter i förhållande till prospektören. Ändringarna innebär också att de myndigheter som ska bevaka allmänna intressen vid prospektering efter mineraltillgångar hålls informerade om hur arbetena kommer att bedrivas och vilka konsekvenser de kan antas medföra. Markägarnas ställning stärks främst genom att de till följd av lagändringarna får ett tydligare och mer utförligt underlag att ta ställning till när en arbetsplan tas fram. Det blir tydligare för de berörda hur de kommer att påverkas av arbetsplanen och att de har möjlighet att påverka innehållet i den. Lagrådsremissen förtydligar också att planen ska anpassas till pågående markanvändning, som renskötsel eller skogsbruk. Förslagen innebär ingen ändring i rätten till ersättning vid undersökningsarbeten. Däremot förbättras den enskildes ställning genom att arbetsplanen enligt förslaget ska innehålla information om hur skador och intrång regleras. Enligt propositionsförteckningen är regeringens avsikt att lämna en proposition till och avsikten är att lagändringarna ska kunna träda i kraft . Prövning av motstående intressen i samband med beslut om undersökningstillstånd I den översyn som har gjorts av minerallagen behandlas också frågor om hur olika motstående intressen ska prövas vid ansökningar om undersökningstillstånd (SOU 2012:73). Utredaren gjorde bedömningen att det inte bör göras någon sådan prövning i samband med prövningen av undersökningstillstånd. Utredarens överväganden i detta avseende har refererats utförligt i utskottets betänkande 2013/14:NU14. I den ovan nämnda lagrådsremiss som regeringen presenterade görs följande bedömning beträffande skyddet av allmänna intressen: Bevakningen av allmänna intressen vid mineralprospektering kommer ske i två steg. När bergmästaren sänder en ansökan om undersökningstillstånd till och kommunen (regeringen avser att i mineralförordningen föreskriva att kommunen ska yttra sig över samtliga ansökningar om undersökningstillstånd) finns det möjlighet att avge yttrande och uppmärksamma prospektören på t.ex. naturskyddsområden, fornlämningar eller vattenskyddsområden inom undersökningsområdet. Undersökningstillståndet kan då också läggas upp som ett bevakningsärende hos och kommunen. När och kommunen får del av den gällande arbetsplanen kan det ske en kontroll av om undersökningsarbetet ska utföras i närheten av t.ex. en fornlämning eller inom skyddade eller särskilt skyddsvärda miljöer. I de fall en gällande arbetsplan ska sändas till ges myndigheten en möjlighet att bedöma de samlade effekterna av prospekteringar inom renskötselområdet vilket underlättar för att bedöma vilka hänsyn som bör tas till rennäringens intressen samt kumulativa effekter av andra exploateringar. Med detta förslag, och den kommande ändringen i mineralförordningen som innebär att kommunen alltid ska ges tillfälle att yttra sig över en ansökan om undersökningstillstånd, uppnås ett gott skydd för allmänna intressen vid prospektering efter mineraler. Branschspecifik vägledning för prövning av gruvverksamhet I regleringsbrevet fick SGU i uppdrag att ta fram en branschspecifik vägledning för prövning av gruvverksamhet. Uppdraget var ett led i den nationella mineralstrategin och avsikten var att vägledningen ska vara ett stöd för företag och myndigheter som är verksamma på området. Bakgrunden till uppdraget är att gruvnäringen har ansett att ledtiderna för miljötillstånd är alltför långa. En av anledningarna till att prövningen av miljötillstånd kan ta tid är emellertid att ansökningarna ofta behöver kompletteras. Förhoppningen är att en vägledning därför kan underlätta för bolagen (i synnerhet de mindre bolagen). presenterade SGU rapporten för prövning av gruvverksamhet. och är överens om att fortsätta vägledningsarbetet både för att ta hänsyn till nya förutsättningar och för att fördjupa det arbete som har inletts. Det har redan identifierats flera anledningar till att revidera den vägledning som presenterades . Bland dessa märks de aviserade förslagen om ändringar i minerallagen, nya rättsliga avgöranden med koppling till Natura 2000-områden samt förändringar i lagstiftningen till följd av genomförandet av EU:s utvinningsavfallsdirektiv. Tanken är att en reviderad version av vägledningen ska kunna vara klar . Översyn av prövningen av vissa miljöfarliga verksamheter gav regeringen ett uppdrag om prövningen av miljöfarliga verksamheter och om kraven på miljökonsekvensbeskrivningar. Verket ska göra en översyn av vissa delar av den tidigare omnämnda miljöprövningsförordningen. Översynen syftar bl.a. till att åtgärda problem och förändringsbehov som finns bl.a. rörande borrning, bergkrossar, täkter och viss avfallshantering m.m. I uppdraget ingår även att utreda behovet av en informationsplikt för miljöfarliga verksamheter, som inte är anmälnings- eller tillståndspliktiga men som inte innebär oväsentliga risker från miljö- eller hälsosynpunkt. Vidare ska kraven i på miljökonsekvensbeskrivningar ses över. Den del av uppdraget som avsåg miljökonsekvensbeskrivningar redovisades till regeringen . förslag innebär bl.a. att av de knappt 6 300 verksamheter som omfattas av tillståndsplikt enligt miljöprövningsförordningen kommer att omfattas av lägre krav på miljökonsekvensbeskrivningar. Uppdraget ska slutredovisas till . Översyn av bestämmelserna om riksintressen I budgetpropositionen konstaterade regeringen att mycket tyder på att tillämpningen av bestämmelserna om områden av riksintresse inte i alla avseenden sker på det sätt som varit avsett. Regeringen konstaterade att det fanns behov av en översyn av dessa bestämmelser och deras tillämpning. beslutade regeringen om direktiv för den aviserade översynen (dir. 2013:126) och utsågs (generaldirektör och tidigare statssekreterare vid ) till särskild utredare. Hon ska föreslå sådana ändringar som ger ett system för hushållning med mark- och vattenområden och särskilt områden av riksintresse, som är ändamålsenligt och flexibelt . Systemet ska vara fokuserat på väsentliga och aktuella behov som inte leder till onödiga inskränkningar i användningen av mark- och vattenområden eller för planeringen av hur områdena ska användas. Systemet ska vara rättssäkert, enkelt, överskådligt och begripligt samt underlätta en enhetlig tillämpning i hela landet. Uppdraget ska redovisas i ett slutbetänkande . I tionde kapitel finns de bestämmelser som reglerar vem som är ansvarig för att utreda och efterbehandla områden som är så förorenade att de kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Enligt huvudregeln är det den som bedriver eller har bedrivit verksamhet eller har vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen, den s.k. verksamhetsutövaren, som är utrednings- och efterbehandlingsansvarig. Även en fastighetsägare kan bli ansvarig. Enligt 16 kap. 3 § kan tillstånd etc. som har meddelats enligt balken göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. En säkerhet ska godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål. Säkerheten kan ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av säkerhet. Säkerheten ska prövas av tillståndsmyndigheten. Enligt 15 kap. 34 § får tillstånd till en verksamhet som omfattar deponering av avfall meddelas endast om verksamhetsutövaren ställer säkerhet enligt 16 kap. 3 § . På regeringens webbplats redovisas den grundläggande uppfattningen att de företag som exploaterar marken också ska betala för att den efterbehandlas. Vidare konstaterar regeringen att de exempel som finns där gruvföretag har gått i konkurs och inte har kunnat efterbehandla marken är företag som prövades gentemot den gamla miljölagstiftningen. Den är nu skärpt bl.a. för att undvika situationer av detta slag. Utöver detta understryker regeringen att företag enligt den nya måste ha en säkerhet för att kunna återställa miljön. Det betyder att bolag behöver sätta undan pengar på ett låst konto, för att säkerställa att de kan efterbehandla gruvområdet. Ny förordning om utvinningsavfall Ett tillstånd för gruvverksamhet enligt ska bl.a. innehålla en avfallshanteringsplan och en plan för hur efterbehandling ska göras efter att verksamheten har upphört. Tillståndet innehåller också bestämmelser om att ekonomisk säkerhet ska lämnas för att säkerställa att tillräckliga resurser finns tillgängliga för efterbehandling om företaget inte har ekonomiska möjligheter att genomföra efterbehandlingen som planerat. trädde regeringens nya förordning (2013:319) om utvinningsavfall i kraft. Utvinningsavfall är det avfall som uppkommer som en direkt följd av utvinningsindustrins verksamhet. Gruvor, men även grus- och bergtäkter, ingår i utvinningsindustrin. Förordningen genomför fem beslut av kommissionen som kompletterar utvinningsavfallsdirektivet (2006/21/EG). Förordningen innebär i huvudsak att det blir tydligare vad en avfallshanteringsplan ska innehålla, att denna plan alltid ska skickas till tillsynsmyndigheten och att det alltid ska prövas om den uppfyller kraven i förordningen. Utskottet tar inledningsvis ställning till vissa frågor om minerallagen och . Därefter behandlas förslag som gäller gruvverksamhet i vissa områden. Många olika intressen berörs av gruvnäringens utveckling. Allmänna intressen som sammanhänger med exempelvis miljövärden, urbefolkningars rättigheter och diverse samhällsutvecklingsfrågor ska beaktas som markägare och enskilda aktörer kan hävda särskilda rättigheter att bruka eller bevara olika markområden. Avvägningarna är många och inte sällan är olika intressen svårförenliga. Mot denna bakgrund är det enligt utskottets uppfattning angeläget att berörda aktörer har möjlighet att på ett tidigt stadium få information om exempelvis prövningar av prospekteringstillstånd och om de arbetsplaner som utgör en förutsättning för sådana tillstånd. Således välkomnar utskottet det förslag till ändringar i minerallagen som är att vänta och som bl.a. syftar till att stärka enskildas intressen i samband med prospektering. Utskottet noterar också att regeringen i den presenterade lagrådsremissen redovisar sin syn på hur allmänna intressen kan stärkas i undersökningstillståndsprocessen. Vidare vill utskottet erinra om den översyn av riksintressesystemet som görs . Inom ramen för denna översyn kommer frågor om avvägningar i områden som är av riksintresse för flera olika ändamål att tas upp. I förarbetena till nu gällande riksintressebestämmelser sägs att en bedömning i dessa fall ska innefatta ekologiska, sociala, kulturella och samhällsekonomiska hänsynstaganden. Flera av de motionsyrkanden som är aktuella gäller just denna typ av avvägningar och det finns därför skäl att avvakta utfallet av denna översyn innan det är motiverat för att agera i frågan. I sammanhanget bör även nämnas att den utförliga vägledning om prövning av gruvverksamhet som gavs ut av SGU kan väntas underlätta förståelsen för de olika tillståndsprocesser som är aktuella i samband med gruvetableringar och vilka roller olika aktörer – offentliga och privata – ska eller kan spela i dessa processer. Utskottet har emellertid inte för avsikt att nu närmare behandla de motionsyrkanden som har anknytning till det pågående förändringsarbete som har redovisats. bör således avslå dessa yrkanden i avvaktan på att regeringen har för avsikt att senare i vår föreslå ändringar i lagstiftningen som helt eller delvis kan anses tillgodose det som efterfrågas i flera av motionerna. När det gäller frågor om efterbehandlingsansvar vill utskottet erinra om att har skärpts för att undvika fall där företag inte kan ta sitt lagstadgade ansvar att återställa miljön. Med det anförda avstyrks samtliga de aktuella motionerna i de berörda delarna. Gruvverksamhet i vissa områden I några av motionerna efterfrågas begränsningar i möjligheterna att bedriva mineralprospektering eller gruvverksamhet i vissa särskilt utpekade områden. Utskottet konstaterar att det finns bestämmelser om olika hinder mot undersökningsarbete. Det är exempelvis inte tillåtet att utföra undersökningsarbete i en nationalpark, och i vissa andra områden krävs medgivande från den som berörs eller av olika myndigheter. Undersökningsarbete får inte äga rum i strid med föreskrifter för natur- eller kulturreservat, och tillstånd krävs för arbeten som på ett betydande sätt påverkar miljön inom bl.a. s.k. Dessutom väntas senare i vår förslag till skärpningar i minerallagen som bl.a. berör myndigheters möjligheter att bevaka allmänna intressen knutna till särskilda områden. Rennäringen är ett sådant allmänt intresse, och de markområden som är av betydelse för näringen har ett särskilt skydd i 3 kap. 5 § . Med detta avstyrks motionerna 2013/14:N226 (V) och 2013/14:N395 (MP) i de berörda delarna. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om avgiftshöjningar och om förändringar av mineralersättningens storlek och fördelning. Utskottet hänvisar bl.a. till gällande principer för statens budgethantering och till att avgiftshöjningar i den storleksordning som föreslås skulle slå hårt mot investeringsviljan och mot de bolag inom gruvnäringen som etablerar sig i . Jämför reservationerna 5 (MP), 6 (SD), 7 (V) och 8 (S). Enligt grundlagen (2 kap. 18 § regeringsformen) är varje medborgares egendom tryggad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Att kan tas till vara och brytas och att trygg försörjning skapas inom mineralbranschen har ansetts vara av sådant allmänt intresse. Grundlagens förutsättningar för ingrepp i markägarnas rätt har, som redan nämnts, därför ansetts vara uppfyllda. I utskottets betänkande 2011/12:NU14 finns en utförlig beskrivning av de bestämmelser som reglerar ersättning till markägare vid intrång och skada som uppkommer vid verksamhet som bedrivs med stöd av minerallagen m.m. beslutade om omfattande ändringar i minerallagen (prop. 2004/05:40, bet. 2004/05:NU8). Då infördes också en s.k. mineralersättning. Mineralersättning och andra avgifter Mineralersättning från koncessionshavaren till markägarna syftar till att uppnå en bättre balans mellan exploatörer och markägare (7 kap. 7 § minerallagen). Ersättningen ska motsvara av värdet av de som omfattas av koncessionen och som brutits . Av ersättningen ska tre fjärdedelar tillfalla fastighetsägarna inom koncessionsområdet och en fjärdedel staten. Bestämmelserna om mineralersättning gäller alla koncessioner som har beviljats och där gruvdrift pågår. I regeringens mineralstrategi nämns inget om förändringar av mineralersättningen. Enligt 14 kap. minerallagen ska sökande i ärenden enligt minerallagen betala ansökningsavgift i enlighet med vad regeringen föreskriver (1 §). Innehavare av undersökningstillstånd ska dessutom betala avgift till staten (2 §). Avgiften ska bestämmas med beaktande av undersökningsområdets storlek och arten av de mineraler som omfattas av tillståndet enligt vad regeringen närmare föreskriver. Hur avgifternas storlek m.m. bestäms framgår av 10–13 §§ mineralförordningen (1992:285). I motion 2013/14:N301 av och (båda S) slås det fast att kapitalförsörjning och avgifter är strategiskt viktiga frågor i samband med mineralutvinning. De framhåller att har en av världens mest generösa minerallagar och att gruvbolagen bara betalar en av sina intäkter i mineralavgift till svenska staten för rätten att nyttja mineralerna, vilket är försumbara intäkter i relation till samhällets kostnader för att bygga infrastruktur och hållbara samhällen m.m. i samband med gruvdrift. Det finns all anledning att se över avgiften i syfte att skapa ekonomiska förutsättningar för att klara den uppgiften på ett tillfredställande sätt (yrkande 1). Intäkterna från avgifterna kunde fonderas i en nystartad fond. Fondens medel kunde nyttjas för att bygga hållbara samhällen där gruvdrift startas och bedrivs, vilket ofta är på små orter med mycket begränsade resurser. Vidare kunde fondens medel nyttjas för forskning och utveckling. Även medel för miljö- och naturvårdsåtgärder samt kompensation för intrång på områden med rennäring i samband med gruvdrift behövs, och även där kan en fond spela en viktig roll. I kommittémotion 2013/14:N395 av m.fl. konstateras det inledningsvis att gruvverksamhet och annan mineralutvinning har varit och är av stor betydelse för . Nivån på mineralersättningen bör enligt motionärerna dock höjas rejält, och fördelningen av intäkterna från denna mellan staten och markägaren bör ses över (yrkande 10). vill motionärerna att det införs en gruvskatt.5[ Ett yrkande i samma motion om en gruvskatteutredning behandlas av skatteutskottet.] Gruvor är viktiga för vårt land men kan också orsaka miljöförstöring, sägs det i motion 2013/14:N393 av (MP). Motionären förordar en avsevärd höjning av mineralavgiften och att de inbetalda pengarna fonderas. Delar av de inbetalda medlen ska återgå till lokalsamhället medan den andra delen ska reserveras för eventuell sanering, utveckling och omställning till ett miljövänligt och klimatsmart samhälle. Hur stor respektive del ska vara får utredas, och förslag bör presenteras senast . Det är rimligt att samhället har inflytande över hur gemensamma resurser som mineraler i marken förvaltas, sägs det i motion 2013/14:N433 av m.fl. (MP). Motionärerna menar dock att den nuvarande lagstiftningen emellertid gynnar gruvbolagen kraftigt då de endast betalar i gruvavgift. Ett sätt att skapa bättre balans mellan gruvbolagens vinstkrav och andra intressen skulle, enligt motionärerna, kunna vara att återinföra det s.k. kronoandelsinstitutet eller liknande. Innebörden av detta är att staten har rätt till hälften av en bearbetningskoncession som beviljats någon annan än staten. Bestämmelsen fanns i minerallagen tidigare, men avskaffades 1993. Motionärerna ser det som positivt att höga svenska mineralavgifter skulle kunna bromsa gruvboomen. Vidare anser de att om brytning tillåts – efter en betydligt hårdare prövning av ekologisk, social och ekonomisk hållbarhet än – ska vinsten komma alla berörda till godo. Minerallagen bör ses över i syfte att stärka skyddet för äganderätten, sägs det i motion 2013/14:N383 av (FP) yrkande 1. Motionären konstaterar att äganderätten för en fastighet – om det visar sig att den står på mineralrik grund – är alltför svag. har markägaren rätt till motsvarande av värdet för den brutna malmen, utöver de som går till det allmänna. Motionären anser att det i en översyn av minerallagen bör prövas om inte skyddet för äganderätten bör stärkas, genom att nivån på ersättningen till markägare höjs. En annan fråga som bör prövas är, enligt motionären, att ge Bergsstaten möjlighet att tillerkänna flera markägare ersättning, beroende på graden av påverkan från gruvdrift inom ett område. Engångsersättningar bör även kunna lämnas för sådana kostnader som uppkommer i samband med ändrade ledningsdragningar, omborrning av brunnar etc. Motionären anser också att samernas rätt att bedriva rennäring, bör stärkas i likhet med skyddet för enskildas äganderätt. I motion 2013/14:N338 av (SD) begärs ett tillkännagivande om en översyn av mineralersättningen. Motionären anser inte att man kan vänta sig att staten ska vara villig att ställa upp med finansiering av exempelvis infrastruktur om den inte får någon ersättning från den gruvbrytning som förekommer. Motionären anser att staten ska få ett tillräckligt stort värde av det som bryts i en gruva för att möjliggöra en aktiv gruvpolitik. Målsättningen är att intäkterna från gruvnäringen ska kunna skapa förutsättningar för hela den svenska landsbygden. Gruvindustrin är en strategiskt viktig näring för , slås det inledningsvis fast i kommittémotion 2013/14:N226 av m.fl. Enligt statistik från har dock lägst beskattning av samtliga gruvländer i världen. Regeringen bör få i uppdrag att utreda hur en reformerad och höjd mineralavgift kan utformas (yrkande 9). Motionärerna anser att mineralersättningen ska höjas från dagens till . Vidare föreslås att fördelningen av mineralersättningen förändras så att går tillbaka till fastighetsägarna och resterande del går till staten. Inkomsterna från den höjda mineralavgiften ska, enligt motionärernas förslag, dels finansiera en gruvfond för olika typer av investeringar i gruvregionerna, dels finansiera de förslag om utökade arbetsuppgifter för SGU som också föreslås i motionen. Gruvfonden ska administreras av SGU. Motionsyrkanden om förändringar av mineralersättningen och dess fördelning mellan olika mottagare samt om införandet av någon form av gruvskatt har behandlats av . anförde utskottet följande: Här vill utskottet påminna om de grundläggande principer som gäller för statens budgethantering och som har redovisats i samband med att utskottet har tagit ställning till motioner om återföring av medel från vatten- och vindkraft samt vissa andra naturresurser (se bl.a. bet. 2012/13:NU2). Detta innebär att naturresursbaserade statliga inkomster som genereras från ett visst geografiskt område eller från en viss produktionsanläggning inte ska kopplas till statliga utgifter i samma område. Utskottet anser att de nuvarande principerna för statens budgethantering ska gälla även fortsättningsvis. Oaktat detta anser utskottet inte att motionärerna har redovisat så övertygande skäl att det kan anses vara nödvändigt för att genom ett tillkännagivande förorda en översyn av mineralersättningens storlek eller dess utformning i övrigt. I två reservationer (MP och V respektive SD) och en motivreservation (S) framfördes andra uppfattningar än utskottet i frågan om mineralersättningens nivå och fördelning. I en av motionerna begärs ett återinförande av det s.k. kronoandelsinstitutet.