bet · H101KU45 · 2014-05-28 00:00:00 — Granskning av kommissionsrapporter om subsidiaritet och proportionalitet m.m. I utlåtandet behandlas två rapporter från kommissionen, dels den 20:e årsrapporten om subsidiaritet och proportionalitet, KOM(2013) 566 (även kallad 20:e rapporten om bättre lagstiftning), dels den åttonde årsrapporten om förbindelserna mellan kommissionen och de nationella parlamenten, KOM(2013) 565. Rapporterna avser 2012 och rör bl.a. tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna och den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten, det s.k. Barrosoinitiativet. Inom ramen för utskottets uppföljnings- och utvärderingsarbete genomfördes en kunskapsöversikt om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (2013/14:RFR10). Översikten utgör en del av utskottets underlag inför granskningen. påminner bl.a. om att subsidiaritetsprövningsmekanismen grundar sig på de fördragsslutande parternas önskan att säkerställa att alla beslut fattas så nära unionens medborgare som möjligt. Detta innebär enligt utskottet att mekanismen utgör ett fördragsenligt åtagande av väsentlig demokratisk och djup legitimitetsskapande natur för de nationella parlamenten. Utskottet påminner även om några av sina viktigaste iakttagelser inom ramen för sin fjärde uppföljning av prövning av subsidiaritetsprincipens tillämpning, bl.a. att ca en åttondel av de unionsförslag som subsidiaritetsprövades saknade eller innehöll bristfälliga subsidiaritetsmotiveringar. Utskottet ställer sig alltjämt avvisande till att parlamenten förutsätts subsidiaritetspröva förslag där motivering helt saknas. En avsaknad av motivering bör kunna betraktas som ett åsidosättande av subsidiaritetsprotokollet. Utskottet bedömer att subsidiaritetskontrollen är ineffektiv under dess nuvarande former. En förlängning av åttaveckorsfristen och en översyn av nivåerna på och effekterna av trösklarna för gula och kort borde övervägas i lämpligt sammanhang. Slutligen påminner utskottet även om unionsförslagsställarnas skyldigheter att ta hänsyn till de nationella parlamentens motiverade yttranden och om att förteckningen i artikel 3 EUF-fördraget över de områden där unionen ska ha exklusiv befogenhet är uttömmande. Utskottets förslag till riksdagsbeslut ............................................................... Redogörelse för ärendet .................................................................................. Ärendet och dess beredning.......................................................................... Rapporternas huvudsakliga innehåll............................................................. Gällande ordning m.m. ................................................................................. Uppföljningen av subsidiaritetsprincipens tillämpning .............................. Yttranden från andra nationella parlament ................................................. Kunskapsöversikt om subsidiaritets- och Förteckning över behandlade förslag ............................................................ Utskottets förslag till riksdagsbeslut Kommissionsrapporter om dels subsidiaritet och proportionalitet, dels förbindelserna mellan kommissionen och de nationella parlamenten lägger utlåtandet till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (S), (S), (C), (S), Skånberg (KD), (SD), (V), (M), (M) och (FP). Ärendet och dess beredning I utlåtandet behandlas två dokument från kommissionen som antog både en årsrapport om subsidiaritet och proportionalitet, KOM(2013) 566 (nedan subsidiaritetsrapporten) samt en årsrapport om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten, KOM(2013) 565 (nedan förbindelserapporten). Den förstnämnda rapporten inkom på svenska till . Den andra rapporten inkom på svenska . Efter beslut från talmannen hänvisade kammaren (se 3 § prot. 2013/14:32) rapporterna till för granskning i enlighet med 10 kap. 5 § riksdagsordningen. Kommissionen lägger fram rapporter om bättre lagstiftning för , (), rådet och de nationella parlamenten i enlighet med fördragsfästa protokoll. Dessa rapporter berör bl.a. tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. tog kommissionen initiativ till en förstärkning av den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten, det s.k. Barrosoinitiativet. I meddelandet En agenda för EU-medborgaren – EU skall visa resultat (KOM(2006) 211), framhöll kommissionen att det är av särskild vikt att de nationella parlamenten involveras närmare i arbetet med att utarbeta och genomföra EU:s politik, inte minst eftersom ett ökat deltagande från de nationella parlamenten kan bidra till att EU-politiken lättare kan anpassas till skiftande omständigheter och genomföras på ett effektivare sätt. Kommissionen beslutade att nya lagförslag och samrådsdokument skulle översändas snabbt och direkt till de nationella parlamenten. Kommissionen anförde vidare att om de nationella parlamenten får större möjligheter att yttra sig, kan detta förbättra arbetet med att utforma politiken. undersöker subsidiaritetsrapporten (dvs. årsrapporten om subsidiaritet och proportionalitet) hur principerna om subsidiaritet och proportionalitet har tillämpats av EU:s olika institutioner och organ. I rapporten behandlas vissa av kommissionens initiativ och lagstiftningsförslag som gett upphov till frågor kring subsidiariteten närmare. Eftersom kontrollen av subsidiaritetsprincipen är nära kopplad till kommissionens poli- tiska dialog med de nationella parlamenten, kompletterar subsidiaritetsrapporten den s.k. förbindelserapporten (dvs. årsrapporten om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten). Subsidiaritetsrapporten är indelad i tre avsnitt som behandlar tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, viktiga ärenden där iakttagandet av subsidiaritetsprincipen ifrågasatts samt slutsatser. Förbindelserapporten är indelad i fyra huvudsakliga avsnitt som behandlar huvudfrågor i den politiska dialogen (dvs. smart budgetkonsolidering och demokratisk legitimitet), skriftliga yttranden från de nationella parlamenten, besök och kontakter mellan kommissionen och parlamenten samt kommissionens syn på framtidsutsikterna för dess förbindelser med de nationella parlamenten. I rapporten finns även förteckningar över motiverade yttranden och övriga yttranden (inom ramen för den politiska dialogen) och de förslag och initiativ från kommissionen som gett upphov till flest yttranden inom ramen för den politiska dialogen. Rapporternas samtliga sju avsnitt sammanfattas nedan. Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipernas tillämpning I avsnittet om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna redogörs för främst kommissionens men även de nationella parlamentens och rådets tillämpning av principerna. Vad gäller kommissionens tillämpning framgår bl.a. att en analys av subsidiariteten ingår som ett led i konsekvensbedömningen av förslagen. Analysen kontrolleras därefter ingående av konsekvensbedömningsnämnden som har betonat behovet av att alla konsekvensbedömningar rymmer solida och detaljerade subsidiaritetsmotiveringar. Vad gäller de nationella parlamentens tillämpning framgår att trots en ökning av inlämnade motiverade yttranden utgjorde dessa endast av de 663 yttranden som lämnades till kommissionen inom ramen för den bredare politiska dialogen med nationella parlament (det s.k. Barrosoinitiativet). De tre nationella parlament som utfärdade flest motiverade yttranden var den svenska (20 stycken), den franska senaten (7 stycken) och det tyska förbundsrådet (5 stycken). Av subsidiaritetsrapporten framgår att kontrollerar subsidiaritetsaspekten i alla kommissionsförslag och har decentraliserat kontrollen till sina utskott som tycks tillämpa olika kriterier. I rapporten hävdas, med hänvisning till tredje uppföljningsbetänkande (bet. 2012/13:KU8), att detta kan påverka antalet motiverade yttranden från . Vidare hänvisas i subsidiaritetsrapporten till Cosacs artonde halvårsrapport med en översikt över förfaranden och praxis för parlamentarisk kontroll. Av enkätsvar från de nationella parlamenten som redovisas i Cosacrapporten framgår bl.a. att flertalet parlament anser att subsidiaritetskontrollerna inte är ändamålsenliga utan en proportionalitetskontroll. Enligt Cosacrapporten anger flertalet parlament att deras motiverade yttranden ofta bygger på en extensivare tolkning av subsidiaritetsprincipen än formuleringen i protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (nedan subsidi- aritetsprotokollet eller protokollet). Det nederländska överhuset anser t.ex. att man vid subsidiaritetskontrollen inte kan utesluta principerna om laglighet och Såväl den tjeckiska senaten som det ut- tryckte liknande ståndpunkter om subsidiaritetsprincipens allmänna och ab- Den sistnämnda kammaren argumenterade för en extensivare tolkning av principen eftersom dess tillämpning i praktiken vilar på politisk Vad gäller lagstiftarnas (rådets och ) tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna framgår av kommissionens subsidiaritetsrapport att det är Ständiga representanternas kommitté (Coreper) som ska se till att principerna efterlevs i rådet. Vidare anges att Europaparla- mentet (EP) 2012 inrättade ett nytt direktorat som på enskilda be- gäran tillhandahåller bedömningar av bl.a. ändringar som EP överväger. Vad gäller EU:s domstols (nedan domstolen) tillämpning anges att ingen av domstolens domar utvecklade subsidiaritetsprincipen på något Genom två domar bekräftade domstolen att subsidiaritetsprin- cipen inte gäller statligt stöd där kommissionen har exklusiv befogenhet (mål C-288/11) och att samma princip och mer allmänt behörighetsbestämmelserna i fördraget inte ger upphov till individuella rättigheter, varför en överträdelse av dessa bestämmelser i sig inte leder till utomobligatoriskt ansvar för unionen och dess institutioner (C-221/10). Ärenden där iakttagandet av subsidiaritetsprincipen ifrågasatts I avsnittet redovisas de kommissionsförslag som gett upphov till flest diskussioner om subsidiaritet och proportionalitet, främst det s.k. (förordning om utövandet av rätten att vidta kollektiva åtgärder i samband med etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster) mot vilket de nationella parlamenten utfärdade det första s.k. gula kortet (dvs. motiverade yttranden som samlar fler än 18 röster). De flesta av de parlament som antog motiverade yttranden ifrågasatte användningen av artikel 352 i EUF-fördraget som rättslig grund för Monti-II förslaget. De flesta ansåg att denna rättsliga grund är otillräckligt motiverad. Vissa parlament ifrågasatte förslagets mervärde och behovet av det. Av rapporten framgår att kommissionen dock drog slutsatsen att subsidiaritetsprincipen inte hade åsidosatts men medgav ändå att förslaget sannolikt inte skulle få politiskt stöd och drog således tillbaka förslaget . Även förslaget om fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt redovisas i avsnittet. Av de fem motiverade yttranden som förslaget föranledde kom ett från som bl.a. pekade på att social trygghet är medlemsstaternas ansvar och att bistånd sköts bäst av medlemsstaterna (jfr utl. 2012/13:SoU8). ökade medvetenheten om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i ett interinstitutionellt sammanhang, inte minst på grund av utfärdandet av det första gula kortet. Kommissionen menar att intensifieringen av diskussionerna om principernas definition grundar sig i behovet av att bättre definiera räckvidden av fördragets subsidiaritetskontroll. Enligt kommissionen ser de nationella parlamenten tydliga fördelar med en större samordning av kontrollen, och allt fler efterlyser riktlinjer som de vill förbehålla sig rätten att tolka dessa principer. I sammanhanget påminner kommissionen i sin subsidiaritetsrapport, KOM(2013) 566, om att dess riktlinjer för konsekvensbedömning redan innehåller tydliga kriterier som ska användas för att bedöma kommissionsförslagens förenlighet med principerna samt att kommissionen alltid har uppmuntrat andra institutioner att tillämpa dessa kriterier. Huvudfrågor i den politiska dialogen Av förbindelserapporten, KOM(2013) 565, framgår att de nationella parlamenten i ännu högre grad riktade in sina yttranden på EU:s krisåtgärder. Det danska ordförandeskapet för Cosac intensifierade parlamentens arbete med bl.a. de tolv huvudåtgärderna i inremarknadsakten. Vid Cosacmötet efterlystes en förstärkt politisk dialog under den europeiska planeringsterminen. Därför föresatte sig kommissionen att särskilt intensifiera dialogen med de nationella parlamenten: den första efter att den årliga tillväxtöversikten har lagts fram, och den andra när har godkänt de landsspecifika rekommendationerna. Den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten rörde även frågan om bättre samordning mellan medlemsstaternas makroekonomiska politik och budgetpolitik. Även frågan om den europeiska planeringsterminens demokratiska legitimitet började framstå som ett huvudtema för den interparlamentariska dialogen i sig men även för de nationella parlamentens dialog med kommissionen. Skriftliga yttranden från de nationella parlamenten I avsnittet behandlas bl.a. deltagandet i och räckvidden för den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten. Vad gäller deltagandet konstateras att inkom totalt 663 yttranden (inbegripet motiverade yttranden) från parlamenten, vilket motsvarar en ökning med jämfört med . Kommissionen noterar att ökningen är mycket blygsammare än (då den låg på för ). Antalet yttranden ökade särskilt från det portugisiska parlamentet (som ensamt stod för av alla yttranden till kommissionen ), de båda tyska kamrarna samt de franska, italienska och polska senaterna. Det var sex kamrar som inte alls deltog i den politiska dialogen 2012 (jämfört med fyra 2011 och tio 2010). Sammanlagt lämnade 15 kammare in fler yttranden i den politiska dialogen 2012, 15 var mindre aktiva och 7 läm- nade in exakt lika många yttranden som 2011. I förbindelserapporten noterar kommissionen särskilt att visser- ligen lämnade in nästan dubbelt så många motiverade yttranden (20 i stället för 11), men färre yttranden om innehållet i kommissionens förslag fortsatte utvecklingen som innebär att parlamenten i allt högre grad inriktar sin politiska dialog med kommissionen på lagstiftnings- handlingar snarare än på andra dokument. Endast en försumbar andel av par- lamentens yttranden avsåg andra dokument än lagstiftningshandlingar. Dess 13 politiska yttranden avsåg uteslutande andra dokument än lagstiftningshandlingar, medan de 20 yttrandena om lagstift- ningshandlingar samtliga var motiverade yttranden. Med tanke på yttrandenas fokus under såväl 2012 framstår enligt kommissionens förbindelserapport tre politikområden som ständigt åter- kommande och huvudsakliga intresseområden för de nationella parlamenten: inre marknaden och tjänster, rättsliga frågor och inrikes frågor. Kommissionen fortsatte sin praxis att på begäran höras av nationella parlamentsutskott och att regelbundet träffa nätverket för de nationella parlamentens ständiga representanter i för att diskutera kommande initiativ eller ärenden som är under behandling. Tjänstemän från tio generaldirektorat inom kommissionen deltog i 17 möten med parlamentens ständiga representanter. Kommissionen gör bedömningen att debatten om demokratisk legitimitet kommer att fortsätta stå högt på dagordningen för den interinstitutionella dialogen 2013, inklusive dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten. Kommissionen kommer att inrikta sig på ett effektivt genomförande av den intensifierade politiska dialogen som kommissionen har erbjudit parlamenten vid två viktiga tidpunkter under den europeiska planeringsterminen. Kommissionen uppmanar parlamenten att intensifiera diskussionerna med kommissionen om den årliga tillväxtstrategins prioriteringar och om de nationella beslutsfattarnas effektivaste sätt att genomföra de landsspecifika rekommendationerna. Detta är enligt kommissionen särskilt viktigt eftersom den europeiska planeringsterminen utvecklas mot ett centralt verktyg som stöder och åtföljer medlemsstaternas strukturreformer; t.ex. har EU:s resultattavla för rättskipning införts av kommissionen i den europeiska planeringsterminen. Slutligen nämner kommissionen att den stöder initiativet om en regelbunden s.k. Europadag för att öka medvetenhet om unionsfrågorna. Enligt artikel 5.3 första stycket i fördraget om Europeiska unionen (EU-för- draget) ska unionen enligt subsidiaritetsprincipen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och åtgärden därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Enligt artikelns andra stycke ska dels unionens institutioner tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med protokoll nr. 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (nedan subsidiaritetsprotokollet eller protokollet), dels de nationella parlamenten se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i protokollet. Enligt artikel 12 a i bidrar de nationella parlamenten aktivt till en väl fungerande union genom att bli informerade av unionens institutioner och få sig tillsända utkast till unionens lagstiftningsakter i enlighet med protokollet om de nationella parlamentens roll i unionen (nedan protokollet om de nationella parlamentens roll). Enligt artikel 3.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-för- draget) ska unionen ha exklusiv befogenhet på följande områden: tullunionen, fastställandet av de konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion, den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta, bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken och den gemensamma handelspolitiken. Av regeringens proposition om godkännande av Lissabonfördraget framgår att den ovannämnda förteckningen är uttömmande (prop. 2007/08:168 s. 98). Protokollet om de nationella parlamentens roll Av artikel 4 i protokollet framgår att en tidsfrist ska iakttas mellan den dag då ett utkast till lagstiftningsakt görs tillgängligt för de nationella parlamenten på unionens officiella språk och den dag då utkastet förs upp på rådets preliminära dagordning för antagande av detta eller för antagande av en ståndpunkt inom ramen för ett lagstiftningsförfarande. I brådskande fall kan dock undantag göras, varvid skälen ska anges i rådets akt eller ståndpunkt. Utom i vederbörligen motiverade, brådskande fall får inga överenskommelser komma till stånd om ett utkast till lagstiftningsakt under dessa . Utom i vederbörligen motiverade, brådskande fall ska en tidsfrist iakttas mellan den dag då ett utkast till lagstiftningsakt förs upp på rådets pre- liminära dagordning och antagandet av en ståndpunkt. Av artikel 1 i protokollet framgår att varje unionsinstitution fortlöpande ska se till att subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna enligt definitionerna i artikel 5 i följs. Av skälstexterna till protokollet framgår att de fördragsslutande parterna önskade säkerställa att alla beslut fattas så nära unionens medborgare som möjligt. Enligt artikel 4 gäller bl.a. att kommissionen ska översända sina utkast till lagstiftningsakter och sina ändrade utkast till de nationella parlamenten som de översänds till unionslagstiftaren (dvs. i de flesta fallen rådet och EP). I artikel 5 anges det bl.a. att utkasten till lagstiftningsakter ska motiveras med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Vidare anges det i artikeln att varje utkast till lagstiftningsakt bör innehålla ett formulär med underlag som gör det möjligt att bedöma dels om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna har följts, dels dess finansiella konsekvenser, dels, om det gäller ett direktiv, dess konsekvenser för de bestämmelser som medlemsstaterna ska genomföra. Det framgår även av artikeln att skäl som visar att något av unionens mål bättre kan uppnås på unionsnivån ska bygga på kvalitativa indikatorer och, varje gång det är möjligt, på kvantitativa sådana. Av artikel 6 framgår att varje nationellt parlament får lämna ett motiverat yttrande med skälen till att parlamentet anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen till EP:s, rådets och kommissionens ordförande, från den dag då ett utkast till lagstiftningsakt på unionens officiella språk översänds. Enligt 10 kap. 5 § första stycket riksdagsordningen (RO) gäller att på det sätt som anges i denna paragraf ska behandla de grönböcker och vitböcker som överlämnas till . Talmannen får efter samråd med de särskilda företrädarna för partigrupperna bestämma att även andra dokument från Europeiska unionen, med undantag för utkast till lagstiftningsakter, ska behandlas på samma sätt. Enligt tredje stycket gäller dels att 4 kap. 8 § är tilllämplig vid utskottets granskning av dokumentet, dvs. att det granskande utskottet får bereda ett annat utskott tillfälle att yttra sig i ett ärende eller en fråga som berör detta utskotts beredningsområde, dels att utskotten ska inhämta behövliga upplysningar från regeringen. Utskottet ska enligt fjärde stycket redovisa sin granskning i ett utlåtande till kammaren (nedan benämnt granskningsutlåtande). Vid utskottets beslut om utlåtandet är 4 kap. 15 och 16 §§ tillämpliga, dvs. ledamöter har rätt att begära öppen omröstning inom utskottet och att till utlåtandet bifoga reservationer eller särskilda yttranden. Enligt femte stycket gäller att kammaren beslutar om utlåtandet. Av uttalanden i lagärendet (2005/06:KU21 s. 28– 29) framgår att ett kammarbeslut i anslutning till behandlingen av de aktuella EU-dokumenten inte i någon rättslig mening binder regeringen eller eller något av organ. Utskottet anförde vidare att ett riksdagsbeslut i dessa frågor kan betraktas som preliminära synpunkter av konstitutionellt oförbindande karaktär, men att sådana meningsyttringar dock kan ses som uttryck för rådande åsiktsförhållanden i och därmed erbjuda en möjlighet för regeringen att stämma av om dess ståndpunkter är förankrade i . Enligt 10 kap. 6 § första stycket RO gäller att ska pröva om ett utkast till en lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Enligt tredje stycket ska regeringen från den dag då utskottet begär det informera om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i det aktuella utkastet. Av fjärde stycket följer dels att om utskottet anser att utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen ska utskottet avge ett utlåtande till kammaren med förslag om att ska avge ett motiverat yttrande till EP:s, rådets och kommissionens ordförande, dels att utskottet också ska avge ett utlåtande till kammaren (nedan benämnt prövningsutlåtande) om minst fem ledamöter av utskottet begär det, dels att utskottet i annat fall ska anmäla genom protokollsutdrag till kammaren att utkastet inte strider mot subsidiaritetsprincipen. Av såväl (2008/09:URF2) som uttalanden i lagärendet (2009/10:KU2 s. 13–15) framgick att subsidiaritetsprövningen i huvudsak är en lämplighetsprövning och att denna därför ska utföras av det utskott som innehar sakkunskapen på området i fråga.