bet · H101KU20 · 2014-05-28 00:00:00 — kom på vederbörande statsråd att sörja för att regeringen vid behov vidtar så- dana åtgärder som kunde erfordras för att avhjälpa brister i myndigheters verk- samhet, även om varje förvaltningsmyndighet är självständig i den omfattning som framgår av dåvarande 11 kap. 7 § RF (nuvarande 12 kap. 2 § RF). Utskottet har tidigare granskat regeringens information till om den nordiska snabbinsatsstyrkan (bet. 2010/11:KU20 s. 10 f.). visade att en ökning av både kostnaderna för och antalet soldater i snabbin- satsstyrkan hade skett utan att informerades. bakgrund av en granskningsrapport från att regeringens in- formation till varit sen, otydlig och otillräcklig, och att därmed inte fått en rättvisande bild. Av utskottets ställningstagande framgår vidare att inte ens när regeringen vid ett första tillfälle återkom till med information hade det getts någon precis och fullständig information, och att först när granskat regeringens handlande i frågan kunde en fullständig bild skapas. Utskottet ansåg att detta var allvarligt då regeringen genom detta inte gett en rättvisande bild av verksamheten och dess Utskottet granskade hantering av en fråga med anledning av bristande järnvägsunderhåll (bet. 2011/12:KU20 s. 90 Granskningen visade bl.a. att inte hade informerat ansvarigt statsråd om tecknandet av ett s.k. upphörandeavtal av entreprenadkontrakt om Statsrådet hade inför utskottet framfört att det hade varit fel av myndigheten att inte informera henne om den uppkomna situationen, inte 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. minst med tanke på den betydande summan saken gällde (). Detta hade även framförts till myndigheten. Utskottet framhöll att regeringen och ansvariga statsråd har ett övergripande ansvar för att säkerställa att myndigheter informerar regeringen om den aktuella situationen inom sina respektive områden. Det aktuella fallet underströk vikten av väl fungerande kontakter mellan förvaltningsmyndigheter och . Mot bakgrund av både budgetlagens krav på hög effektivitet och god hushållning i statlig verksamhet och regeringens ansvar inför för hur statens medel används erinrade utskottet om vikten av att regeringen ser till att myndigheter bedriver sin verksamhet effektivt och sparsamt. Utskottet har vidare granskat (bet. 2012/13:KU10 s. 80 f.) regeringens styrning av förvaltningsmyndigheter. Utskottet hade från sina utgångspunkter inget att invända mot att styrningen i högre grad än tidigare sker via instruktioner än via regleringsbrev. I sammanhanget erinrade utskottet om att i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet, vilket förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv. Utskottet påpekade vidare att oaktat formerna för regeringens styrning och det ansvar som regeringen ger myndighetsledningar gäller alltjämt att regeringen är ansvarig inför för rikets styrelse. Slutligen noterade utskottet de uppgifter som lämnats i granskningen om att kontakter mellan myndigheterna och är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning. Utskottet hade ingen annan uppfattning men anförde att det är väsentligt att informella kontakter inte går utöver den formella ramen för myndigheternas verksamhet och att dessa kontakter är mer inriktade på information än styrning. Av granskningen framgick även att för flera myndigheter där återrapporteringskraven, genom regeringens förändrade styrning, helt eller i stort sett tagits bort, hade regeringen bedömt att myndigheten själv är bäst skickad att avgöra vad som är av vikt att återrapportera. Iakttagelserna pekade enligt utskottet på vikten av att regeringen noggrant följer upp kvaliteten i myndigheternas återrapportering, inte minst mot bakgrund av den betydelse som återrapporteringen har för kvaliteten i såväl regeringens informationsförsörjning som regeringens redovisning till . Därtill pekade utskottet även på att dokumentation av kontakter är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll. I en skrivelse av till begärde utskottet svar på vissa frågor. Utskottet tog emot en svarspromemoria från (bilaga A3.5.2). Som svar på utskottets fråga om vilken återrapportering regeringen har begärt och fått av berörda myndigheter och vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av dessa återrapporter anges bl.a. följande. Regeringen följer utvecklingen av järnvägsunderhållet 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. främst genom myndigheternas årliga resultatredovisning, löpande dialog med och uppdrag till myndigheterna, särskilda utredningar, och genom att när det är påkallat bjuda in till branschdialoger, t.ex. årliga dialoger om och järnvägsbranschens vinterförberedelser. På frågan om vilka analyser av nödvändiga förutsättningar e.d. för punkt- lighet som regeringen genomfört och beställt av berörda myndigheter samt analysernas resultat anges att järnvägens punktlighet är beroende av flera olika De viktigaste av dessa faktorer är banornas kapacitet, tillståndet för drift och underhåll av infrastrukturen, tågoperatörernas underhåll av rullande material och trafikledningens effektivitet. verket i uppdrag att utreda behovet av ökad kapacitet i det svenska järnvägs- redovisade sitt svar i den s.k. kapacitetsutredningen och pekade bl.a. på behovet av kapacitetshöjande insatser i det svenska järnvägs- systemet för att uppnå det transportpolitiska målet om en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och nä- ringsliv i hela landet. Den största och snabbaste möjligheten att öka kapa- citeten finns enligt i det befintliga transportsystemet. underhåll, trimningsåtgärder och styrmedel är åtgärder som enligt säkerställer att transportsystemet är robust och maximerar kapaciteten. angavs i svarspromemorian att tar del av den löpande redo- visningen från och Trafikanalys. gens punktlighet, medan Trafikanalys redovisar en uppföljning av de trans- portpolitiska målen, i vilken punktlighet är en del av tillgänglighetsmålet. På frågan om vilken uppföljning regeringen har gjort av Transportstyrel- sens marknadsövervakning och tillsyn anges bl.a. att dessa har tagits upp i den löpande dialogen med myndigheten eftersom de tillhör myn- dighetens centrala uppgifter. gav regeringen myndigheten i uppdrag (N2013/5432/TE) att redovisa hur tillsynen av infrastrukturförvalta- res och järnvägsföretags underhållsverksamhet kan bli mer effektiv och vid Uppdraget skulle redovisas . Vad gäller vilken information om definitionen av punktligheten och förut- sättningarna för punktligheten som regeringen redovisat för hänvi- sas i svarspromemorian till regeringens redovisning (prop. 2012/13:25) av föreslagna definition av leveranskvaliteten punktlighet. lighet ska enligt denna definieras som transportsystemets förmåga att uppfylla eller leverera planerade res- och transporttider samt förmågan att snabbt till- handahålla rätt information vid störningar. dömning och att denna bör vara vägledande i det fortsatta arbetet med att för- bättra styrningen och uppföljningen av drift och underhåll av väg och järnväg. På utskottets fråga om vilka förutsättningar som gällde för regeringsupp- draget om införandet av styrramverket till anges att det ska ge- nomföras i dialog med . Vidare anges att i regeringens beslut om fastställelse av den nationella trafikslagsövergripande planen för ut- veckling av transportsystemet för perioden –2021 redogjorde regeringen 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. för sin avsikt att, bl.a. mot bakgrund av granskningar, genomföra en grundlig genomlysning av drifts- och underhållsverksamhet. arbetade mot bakgrund av detta tillsammans med med att ta fram modeller för styrning och uppföljning av drifts- och underhållsverksamhet. Syftet med arbetet var att skapa bättre förutsättningar för regeringen och att bedriva en effektiv resursstyrning av drift och underhåll för väg och järnväg. Ett förslag till ramverk för styrning och uppföljning har utarbetats som bl.a. syftar till att underlätta strategisk dialog mellan och om drift- och underhållsfrågor. På frågan om hur regeringens möjligheter till uppföljning av bl.a. järnvägsunderhållet och berörda myndigheters arbete påverkas av att styrramverket ännu inte är färdigutvecklat och skälen till att styrramverket alltjämt behöver fortsätta att utvecklas anges bl.a. följande. innebär att synen på drifts- och underhållsverksamheten kommer att förändras och leda till ett ökat fokus på det värde som verksamheten har för kvaliteten i resor och transporter. Att åstadkomma ett förändrat synsätt och att möjliggöra en styrning av verksamheten som i ökad utsträckning är baserad på verifierade effektsamband ställer dock krav både på ett omfattande förändringsarbete och på en förbättring av de strukturer som möjliggör beslut utifrån kedjan befintligt tillstånd–åtgärd–förändrat tillstånd–uppnådd effekt. Struktur och innehåll i rapportering till regeringen har i första hand inriktats mot rapporterna om åtgärdsplan, budgetunderlag och årsredovisning. Vi- dare anges i svarspromemorian att också har påbörjat en genomgång utifrån de krav som styrramverket ställer på tertial- och månadsrapporter till regeringen, samt rapporter som ingår i interna verksamhetsplanering och verksamhetsuppföljning. Utvecklingen av dessa rapportstrukturer fortgår. Skälen för detta är bl.a. att den pågående åtgärdsplaneringen bör inväntas, så att det finns en ny nationell åtgärdsplan för transportsystemet som regeringen planerar att fatta beslut om . har också identifierat vad som krävs för att möjliggöra förbättrad uppföljning av den ovannämnda kedjan tillstånd–åtgärd–effekt. För att beslut i ökad utsträckning ska kunna baseras på verifierade och dokumenterade effektsamband krävs förbättrade strukturer kring främst de åtgärder som genomförs. bedömer att det kommer att ta 7–innan alla delar är fullt genomarbetade. En betydande orsak till detta är att fler mått och effektsamband måste utvecklas. En annan orsak är att gällande baskontrakt för underhåll inte är utformade för att direkt kunna leverera data för styrramverkets behov, utan att detta kan anpassas först när kontrakten har löpt ut och nya har tecknats. De tidigare styrnings- och uppföljningsrutinerna fortsätter att tillämpas, vilket gör att hittillsvarande uppföljningskvalitet vidmakthålls. Det nya styrramverket, som införs successivt, kommer att medföra en väsentlig kvalitetsförbättring. Det ska framhållas att styrramverket inte är avsett att ensamt leverera underlag för uppföljning av de transportpolitiska målen. 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. På frågan om Trafikanalys och Tillväxtanalys rapport med iakttagelsen om att det krävs tillgång till geografiskt upplösta data för att få full effekt av måluppföljningen när det gäller tillståndsbeskrivningar av transportsystemet anges bl.a. att regeringen inte behandlar frågan om geografiskt upplösta data i uppdraget till om införandet och utvecklandet av styrramverket Däremot behandlar regeringen frågan i propositionen om investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem 2012/13:25 s. 101 f.) som beslutades . ionen framhålls att en grundläggande förutsättning för att ska kunna sätta samman de analyser som efterfrågas är tillgången på strukturerad data av hög kvalitet och hög tillförlitlighet. Vidare framhålls vikten av att Tra- fikverket utvecklar effektsamband som tydligare än kan redovisa sam- banden mellan tillstånd, åtgärd och effekt. På frågor om den nya branschöverenskommelsen anges att Regerings- kansliet har haft kännedom om branschens ambitioner om ett ökat samarbete men inte gjort någon sådan bedömning av branschöverenskommelsen som ut- skottet frågar om, utan avvaktar att redovisar detta i enlighet med vad som följer av 3 § förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikver- Vidare anges att regeringen inte är part i överenskommelsen och att den därför inte har tagit ställning till de mål som stadgas i den och därmed inte heller hur de förhåller sig till de transportpolitiska målen. resurser som branschöverenskommelsen kräver faller på parterna själva. På frågan om vilka analyser som ligger till grund för punkt- lighetsmål som redovisats i myndighetens verksamhetsplanering – 2016 anges endast att myndighetens verksamhetsplan är ett myndighetsinternt dokument och att frågor om punktlighet behandlas regelmässigt vid de åter- kommande myndighetsdialogerna med . På frågor om vilka rapporter som det ansvariga statsrådet avsåg i sitt svar på en skriftlig fråga framgår att rapporten avsåg en redovisning av ett rege- ringsuppdrag som lämnade . förs att myndigheten har god kontroll på järnvägsanläggningens tillstånd ge- nom besiktningar och kontroller. konstaterar dock att myndig- heten vid vissa händelser inte har vidtagit rätt eller tillräckliga åtgärder. bättringsområden som lyfts fram i rapporten är bl.a. förbättringar i it-system, bättre dokumentation och spårbarhet, förbättrad uppföljning samt tydligare Till respektive förbättringsområde finns aktiviteter angivna, och dessa finns sammanfattade i en handlingsplan. har för avsikt att i den löpande dialogen med följa upp rapportens slutsatser och re- På frågor om vilka indikatorer som används för att mäta måluppfyllelsen, t.ex. som mäter punktlighet eller underhållsnivåer inom järnvägssystemet, anges bl.a. att av 3 § förordningen (2010:186) med instruktion för Trafikanalys framgår det att myndigheten ska redovisa en upp- följning av de transportpolitiska målen till regeringen, vilket omfattar även funktionsmålet för tillgänglighet. Myndighetens redovisning innehåller en 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. mängd indikatorer, bl.a. på punktlighet. En indikator på punktlighet är att mäta förseningar i tågtrafiken och att redovisa tågens ankomst vid slutstationen enligt tidtabell. En annan indikator, som belyser regionala skillnader i punktlighet, är att redovisa antalet ankomster per station och den genomsnittliga förseningen per ankomst. Härigenom får man information dels om förseningar i relation till utförd trafik, dels om hur väl tågen generellt förmår hålla tiden i olika typer av kommuner. Punktlighet mäts i det ovannämnda styrramverket som en egen leveranskvalitet. Andra leveranskvaliteter är kapacitet, robusthet, användbarhet, säkerhet samt miljö och hälsa. Underhållsnivån är en funktion av de eftersträvade leveranskvaliteterna. Utskottet begärde genom en skrivelse av som sänts till svar på kompletterande frågor. Som svar lämnades en svarspromemoria från (bilaga A3.5.3). På frågor om tidsperspektivet för utvecklingen och implementeringen av ett komplett styrramverk för drift och underhåll anges i svarspromemorian att genom löpande kontakter med har varit medvetet om tidsperspektivet. Vidare hänvisas till tidigare svar om styrramverket. På frågan om de geografiskt upplösta data som avses i Trafikanalys och Tillväxtanalys rapport (2013:2) är identiska med den typ av data som det redogörs för i regeringens proposition (prop. 2012/13:25) om kvalitetsförbättrande åtgärder i järnvägssystemet anges i svarspromemorian att så inte är fallet. De data som det redogörs för i propositionen är relaterade till styrramverket för drift och underhåll. Trafikanalys och Tillväxtanalys pekar i sin rapport på behov av en annan typ av data, som har ett annat syfte än att relatera till styrramverket. För båda typerna av data kan geografisk upplösning vara nödvändig. På frågor om branschöverenskommelsen anges att på tertialmötet översiktligt redovisade myndighetens arbete med och bedömning av branschöverenskommelsen till regeringen. Vidare framgår av svarspromemorian att de mål som ingår i branschöverenskommelsen om punktlighet och nöjdhetsindex syftar till att förbättra järnvägens tillgänglighet och tillförlitlighet och att dessa mål således ligger i linje med de transportpolitiska målen. På frågor om branschöverenskommelsens definition av inställda tåg är densamma som den som användes när sammanställde statistik över utvecklingen av punktligheten i ett presentationsmaterial framgår att så inte är fallet. Vidare anges att behöver förbättra kvaliteten i underlagen för att med exakthet kunna räkna in inställda tåg i punktlighetsredovisningen. Med förbehåll för vissa kvalitetsbrister anges att det finns en metod att räkna in helt akut inställda tåg, dvs. de som ställs in eller dagen före, genom att räkna dessa tåg som försenade. Utifrån en sådan beräkning framgår av svarspromemorian att punktlighetsstatistiken med inställda tåg inräknade blir en procentenhet lägre för persontåg än när samma statistik redovisas utan inställda tåg. För godståg är denna skillnad större, t.ex. . 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. Till svarspromemorian bifogas Transportstyrelsens redovisning från den 24 och av regeringsuppdraget (N2013/5432/TE) om hur tillsynen av infrastrukturförvaltares och järnvägsföretags underhållsverksamhet kan bli mer effektiv och vid behov skärpas. I redovisningen (som lämnas i en rapport och en promemoria) finns bl.a. 20 förslag på åtgärder för att förbättra styrel- Beslut om den nationella transportplanen I ett pressmeddelande från angavs att regeringen hade fast- ställt den nationella transportplanen –2025. framgår bl.a. att av de som satsas under den ovannämnda perioden går till drift och underhåll. vägens drift och underhåll ökar med jämfört med Vidare anges i pressmeddelandet att regeringens satsning sär- skilt ska förbättra punktligheten i storstäder och högtrafikerade stråk och höja nivån på det förebyggande underhållet. Utöver de iakttagelser och rekommendationer som redan läm- nat inom ramen för sin grundlagsfästa granskning av statens verksamhet har utskottet inga synpunkter av konstitutionell beskaffenhet. ning har bl.a. visat att utvecklingen av styrramverkets rapporteringsstruktur till regeringen och av interna rapportering alltjämt pågår. synpunkter som har att anlägga är det således svårt att avgöra om regeringens åtgärder och analyser för att säkra nödvändiga förutsättningar för punktlighet på järnvägen varit tillräckliga. 3.6 Regeringens arbete med omregleringar I en anmälan som kommit in till (dnr 1238-2013/14) be- gärs det att utskottet ska granska regeringens arbete med avregleringar, bilaga Anmälaren hänvisar till att har publicerat ett antal rapporter som pekat på att flera avregleringar exempelvis av järnvägen, elmarknaden och medfört stora oväntade samhällskost- Anmälaren vill att utskottet granskar om de systematiska bristerna i ar- betet med att utreda och genomföra avregleringarna kan hänföras till brister i regeringens styrning av berörda myndigheter och andra organ under genom- 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. Till grund för granskningen ligger granskningsrapporter från och promemorior som har upprättats inom och , bilaga A3.6.2. Av 1 kap. 6 § regeringsformen (RF) följer att regeringen styr riket och att den är ansvarig inför . Av motiven till bestämmelsen framgår att den närmare innebörden i stort av att regeringen styr riket framgår av bestämmelserna i olika kapitel i RF (prop. 1973:90 s. 230). Enligt 7 kap. 2 § RF ska vid beredningen av regeringsärendena behövliga upplysningar inhämtas från berörda myndigheter. Av 12 kap. 1 § RF framgår att under regeringen lyder statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under . Av bestämmelsen följer att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och de direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna begränsas av RF i två avseenden. För det första följer en begränsning av legalitetsprincipen, dvs. principen om den offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § RF) enligt vilken alla samhällsorgan, inklusive regeringen, är bundna av gällande rätt. Regeringen får således inte utfärda föreskrifter till myndigheterna i strid med gällande rätt. För det andra följer en begränsning av 12 kap. 2 § RF som stadgar att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Avsikten med dessa begränsningar av regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den enskildes rättssäkerhet (prop. 1973:90 s. 397). Utöver de generella regelverken om ekonomisk styrning och myndigheternas befogenheter och skyldigheter, beslutar regeringen om förutsättningarna för varje myndighets verksamhet. Det sker i myndighetens instruktion, i årliga regleringsbrev och i särskilda beslut om uppdrag. Frågan om informella kontakter mellan och myndigheterna har behandlats i proposition 1986/87:99 om ledning av den statliga förvaltningen. uttalade i sitt betänkande (bet. KU1986/87:29) att det enligt utskottets uppfattning finns ett stort behov av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheterna och . Genom sådana kontakter kan regeringen hållas informerad om den aktuella situationen på olika myndighetsområden. Myndigheterna kan å sin sida via informella kontakter få regeringens intentioner och krav på myndigheterna klarlagda. Enligt utskottet är det över huvud taget svårt att föreställa 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. sig en smidig och väl fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag. Utskottet pekade även på att det svenska systemet kännetecknas av att regeringsbesluten fattas av regeringen som ett kollektiv, inte av de enskilda regeringsledamöterna. Att de informella kontakterna innebär vissa risker för ministerstyre kan inte förnekas. Därför bör, anförde utskottet, dessa kontakter vara mer inriktade på information än på styrning. I 9 kap. RF finns bestämmelser om finansmakten. I 9 kap. 11 § RF anförs att ytterligare bestämmelser om och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om budgeten meddelas i riksdagsordningen eller särskild lag. I tilläggsbestämmelsen i 3.2.3 i riksdagsordningen hänvisas också till att ytterligare bestämmelser om budgetprocessen finns i budgetlagen (2011:203). Av 1 kap. 2 § budgetlagen framgår att med statens verksamhet avses sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Enligt 1 kap. 3 § ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. Enligt förarbetena åsyftar uttrycket hög effektivitet att den statliga verksamheten ska bedrivas så att de mål som har satt upp nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Verksamheten kan då sägas vara ändamålsenligt utformad. Med att god hushållning ska iakttas menas att onödiga utgifter ska undvikas, att verksamheten ska bedrivas med hög produktivitet, att statens medel ska hanteras säkert samt att statens tillgångar i övrigt och skulder ska förvaltas väl (prop. 1995/96:220 s. 19 f. och prop. 2010/11:40 s. 124). Uppgifter från en tidningsartikel I en nyhetsartikel i med rubriken har kostat staten miljarder hänvisas till att har lagt fram en serie rapporter där statens roll på marknaden granskats. Enligt artikeln gäller detta avregleringen av bl.a. järnvägen, och elmarknaden. Enligt riksrevisor finns det ett antal systematiska lärdomar att dra utifrån granskningarna av effekterna av de statliga omregleringarna.