bet · H101KU20 · 2014-05-28 00:00:00 — Utskottets granskning visade att de ansvariga f.d. statsråden och den dåvarande regeringen hade följt utvecklingen vid den berörda myndigheten och att den dåvarande regeringen genom de regleringsbrev som riktades till myndigheten verkade för att åtgärder vidtogs för att förbättra situationen. Ut- skottet konstaterade dock att de åtgärder som vidtagits inte lyckades förbättra situationen i tillräcklig grad och att situationen under en följd av år varit bristfällig. Den dåvarande regeringen och de ansvariga f.d. statsråden bar enligt utskottet ett övergripande ansvar för detta. granskade utskottet dåvarande statsrådet agerande för att ge rimliga villkor att sköta sitt uppdrag (bet. 2008/09:KU20 s. 221 f.). Utskottet erinrade bl.a. om betydelsen av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheter och , varigenom regeringen kan hållas informerad om den aktuella situationen på olika myndighetsområden. Vidare underströk utskottet att regeringen under alla förhållanden ansvarar inför för hur statens medel används. Till utskottets ställningstagande fogades en reservation (S, V, MP). granskade utskottet om regeringens förberedelser för ett nytt personalförsörjningssystem inom Försvarsmakten legat inom ramen för vad regeringen kan besluta om utan att begära medgivande (bet. 2009/10:KU20 s. 39 f.). Granskningen gav inte anledning till något uttalande av utskottet. granskade utskottet regeringens information till om den nordiska snabbinsatsstyrkan (bet. 2010/11:KU20 s. 10 f.). Granskningen visade att det hade skett en ökning av både kostnaderna för och antalet soldater i snabbinsatsstyrkan utan att informerades. I samband med en utfrågning i ärendet svarade dåvarande försvarsminister på en allmänt ställd fråga om var gränserna går för att ha informerat att det är viktigt att informationen är formell och att det finns ett värde i att så mycket av informationen som är rimligt och behövligt finns i det som blir riksdagstryck. Ministern anförde att det kan fungera väl med utskottsinformation också. Utskottet framhöll i sitt ställningstagande att budgetlagens bestämmelser om regeringens redovisningsskyldighet medför en skyldighet för regeringen att informera så att den ges en rättvisande bild. Utskottet ansåg att berörda regeringars information till varit sen, otydlig och otillräcklig och att detta är allvarligt då regeringen genom detta inte gett en rättvisande bild av verksamheten. Utskottet uttalade att det är viktigt att informeras om avvikelser av det aktuella slaget så att den ges möjlighet att ta ställning till eventuellt förändrade förutsättningar. Utskottet underströk att sådan information bör lämnas i sådan form att den är tillgänglig 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL för samtliga ledamöter. Till utskottets ställningstagande fogades en reservation (M, FP, C, KD). granskade utskottet även den dåvarande försvarsministerns agerande för att verkställa beslut om inriktningen för försvarets personalförsörjning och vilken återrapportering som skett till (2010/11:KU20 s. 24). I samband med en utfrågning i ärendet anförde mi- nistern att Försvarsmakten, som alla myndigheter, ansvarar för sin rekrytering och för att ha rätt personal anställd. Vidare anförde ministern att via Försvarsmaktens budgetunderlag, som delgetts försvarsutskottet, hade tagit del av denna planering. Ärendet gav inte anledning till något uttalande från utskottets sida då det bedömde att det hade gått sedan reformen av försvarets personalförsörjning påbörjades för att utskottet skulle kunna uttala granskade utskottet vidare den dåvarande försvarsministerns hantering av förbandsorganisationen (bet. 2010/11:KU20 s. 38 f.). för anmälan var Försvarsmaktens beslut att flytta vissa ingenjörskompanier, vilket enligt anmälaren stred mot beslut om förbandsorganisat- ionen och försvarets förmåga. Av utskottets granskning framgick att ingen- jörskompanierna tillhörde Försvarsmaktens insatsorganisation och att För- svarsmakten själv bestämmer den närmare utformning som är nödvändig för att statsmakternas krav på operativ militär förmåga ska uppfyllas. ningen gav inte anledning till något ytterligare uttalande av utskottet. granskade utskottet regeringens styrning av förvaltningsmyn- digheterna (bet. 2012/13:KU10 s. 80 f.). Utskottet konstaterade i sitt ställ- ningstagande att de senaste årens förändring av formerna för styrningen av myndigheterna, som innebär att instruktionen bör vara det grundläggande styr- instrumentet, synes vara omfattande. Utskottet hade från sina utgångspunkter inget att invända mot att styrningen i högre grad än tidigare skulle ske via instruktioner än via regleringsbrev. I sammanhanget erinrades att i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verk- samhet, vilket förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsper- Utskottet konstaterade att utvecklingen mot en mer strategisk styrning innebär att myndighetsledningarna får ett utökat ansvar att definiera vilka åt- gärder som är mest ändamålsenliga för att lösa uppgifterna, men betonade att regeringen oaktat formerna för styrningen och det ansvar som regeringen ger myndighetsledningar alltjämt är ansvarig inför för rikets styrelse. Iakttagelsen att myndigheternas inflytande över den egna resultatredovis- ningen ökat pekade enligt utskottet också på vikten av att regeringen noggrant följer upp kvaliteten i myndigheternas återrapportering, inte minst mot bak- grund av den betydelse som återrapporteringen har för kvaliteten i såväl rege- ringens informationsförsörjning som regeringens redovisning till . Utskottet noterade slutligen de uppgifter som lämnats i granskningen om att kontakter mellan myndigheterna och är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL till förtydligande av regeringens styrning. Utskottet hade ingen annan uppfattning men anförde bl.a. att det är väsentligt att de informella kontakterna är mer inriktade på information än styrning och att dokumentation av kontakter är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll. granskade utskottet regeringens och Försvarsdepartementets hantering av besparingar inom försvarets materielförsörjning med utgångspunkt i en aktuell granskningsrapport från (bet. 2012/13:KU20 s. 92 f.). I granskades beredningen av förslag till besparingar, vilket skedde i en s.k. genomförandegrupp, samt resultatet av besparingarna och redovisningen till . Sammantaget bedömde utskottet att det valda arbetssättet för att bereda genomgripande omprövningar hade lett till problem i två avseenden. Det ena gällde brister i dokumentation, det andra förutsättningarna för att leverera ett genomarbetat beslutsunderlag. Regeringens inriktningsbeslut för Försvarsmakten –2014 fattade regeringen med utgångspunkt i inriktningspropositionen (prop. 2008/09:140) ett inriktningsbeslut för Försvarsmakten för åren 2010–2014 vad avser ekonomiska förutsättningar, insatsorganisation 2014, förbandsreserven, strategisk och operativ ledning, logistik, personalförsörjning, materielförsörjning och återrapportering. I regeringsbeslutet återgavs inte de numerära kraven på personal i insatser eller antal samtidiga insatser. Däremot angavs att senast vid utgången av 2014 ska huvuddelen av insatsorganisationen vara tillgänglig vid beslut om höjd beredskap och att tillgängligheten vid höjd beredskap inte för något förband ska överstiga . Vidare angavs att insatsorganisationen ska utvecklas så att delar av den kontinuerligt är tillgänglig för insatser, incidentberedskap m.m. och att huvuddelen av förbanden i insatsorganisation 2014 normalt ska ha en beredskap som understiger . Inget förband ska normalt ha en beredskap som överstiger . I fråga om bemanning angavs att huvuddelen av personalen i förbanden ska bestå av rekryterad personal (och kontinuerligt tjänstgörande). Vidare angavs att samtliga förband över tiden ska vara kompletta i fråga om materiel och utbildad personal och vara välövade. Regeringens redogörelse för åtgärder med anledning av försvarspolitiska inriktningsbeslut I regeringens skrivelse 2009/10:75 som överlämnades till anfördes att skrivelse till regeringen med anledning av försvarsbeslutet (rskr. 2008/09:292) var slutbehandlad. Regeringen angav att den genom beslut om budgetpropositionen beslutat om nya mål för politikområdet Försvar och om Försvarsmaktens operativa förmåga samt att den beslutat om förändringar i förordningen (2007:1266) 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL med instruktion för Försvarsmakten. Vad gäller insatsorganisationens utform- ning anfördes att regeringen i Försvarsmaktens regleringsbrev för budgetåret 2010 beslutat om insatsorganisationens utformning samt att den i ja- nuari 2010 beslutat om insatsorganisationens utformning . uppgav att den avsåg att återkomma i ärendet i samband med budget- propositionen och regleringsbrevet för Försvarsmakten (skr. s. 43). Behandlingen i ledde inte till något yttrande från försvarsut- skottet, och kommenterade inte frågan (bet. 2009/10:KU21). Ändring av Försvarsmaktens instruktion fattade regeringen ytterligare beslut om ändringar i Försvarsmak- Ett stort antal verksamhetsuppgifter tillkom med bl.a. för- ändrade krav på operativ förmåga. I förordningen infördes bl.a. kraven att För- svarsmakten med myndighetens tillgängliga resurser ska kunna påbörja en in- sats efter beslut samt att Försvarsmakten vid beslut om höjd be- redskap ska kunna använda hela insatsorganisationen för att möta ett militärt hot mot och svenska intressen. Regleringsbrev för Försvarsmakten –2014 (Fö2007/2616/MIL(slutligt), Fö2008/1515/MIL(H), Fö2008/2236/MIL m.fl.) beslutades de krav på operativ förmåga som angetts i inriktningspropositionen (prop. 2008/09:140). Vidare angavs att Försvarsmakten skulle utveckla sin förmåga för att, i enlighet med propositionen, ha förmågan att över tiden hålla ca 2 000 personer ur insatsorganisationen insatta, nationellt och internationellt, samt kontinuerligt delta i upp till fyra förbandsinsatser varav minst en ska kunna vara av bataljonsstridsgrupps storlek. Att förmågan ska uppnås upprepas i regleringsbreven för åren 2011–2014. Försvarsmakten har i regleringsbreven –2014 haft i återkommande uppdrag att redovisa en värdering av sin operativa förmåga vad avser att kunna genomföra omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen. Vidare har myndigheten i regleringsbrevet fått i särskilt uppdrag att följa upp det försvarspolitiska inriktningsbeslutet i enlighet med närmare anvisningar i en bilaga. I bilagan ställs särskilda krav på att Försvarsmakten i årsredovisningen och budgetunderlaget ska redovisa hur insatsorganisationen utvecklas när det gäller insatsverksamhet, övningsverksamhet, personal, materiel, beredskap och förmåga. Sådant som bedöms påverka iståndsättandet av insatsorganisation 2014 ska särskilt redovisas. Inom ramen för regeringens organisationsstyrning har i regleringsbreven –2014 också närmare anvisningar om åtgärder och återrapporteringskrav lämnats vad gäller den fortsatta personal- och materieluppfyllnaden av insatsorganisationen samt effektiviserande verksamhetsförändringar. 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Propositioner om försvarets personal- och materielförsörjning I propositionen Modern personalförsörjning för ett användbart försvar (prop. 2009/10:160) föreslog regeringen att försvarets personalförsörjning i första hand ska vila på frivillighet i stället för på totalförsvarsplikt. Syftet med förslagen var att införa ett personalförsörjningssystem som bättre svarar mot försvarets behov. Regeringen redovisade vidare sina bedömningar i fråga om rekrytering och grundutbildning i det nya personalförsörjningssystemet, som innebär att en frivillig grundläggande militär utbildning och en frivillig kompletterande militär utbildning inrättas inom Försvarsmakten. Regeringen uttalade att utgångspunkten för Försvarsmaktens årliga utbildningsvolymer bör vara att de måste vara tillräckliga för att genomföra omställningen till en insatsorganisation som till övervägande del ska vara bemannad av frivilligt rekryterad personal . Med hänvisning till en rad osäkerheter i underlagen för propositionen i fråga om olika faktorer som påverkar utbildningsbehovet – bl.a. andelen som kan rekryteras från den grundläggande utbildningen och tjänstgöringstidens längd – anförde regeringen att För-svars- makten borde utforma sin planering så att nya bedömningar av behovet kunde göras kontinuerligt under införandet av den nya utbildningen och rekryteringsförfarandet (s. 105 f.). beslutade i enlighet med propositionen (bet. 2009/10:FöU8, rskr. 2009/10:269–270). I en reservation (S, V, MP) yrkades avslag på propositionen. överlämnade regeringen propositionen Soldatanställningar i Försvarsmakten (prop. 2011/12:115) till . I propositionen föreslogs en ny lag om vissa försvarsmaktsanställningar som reglerar Försvarsmaktens möjlighet att anställa gruppbefäl, soldater och sjömän och därmed sammanhängande frågor. Regeringen redovisade i propositionen också sin bedömning av olika åtgärder som Försvarsmakten borde överväga i fråga om bl.a. rekrytering och information, vissa arbetsgivarfrågor och frågor om civilt meritvärde. biföll propositionen (bet. 2011/12:FöU5, rskr. 2011/12:216). I propositionen En effektivare försvarslogistik (prop. 2011/12:86) föreslog regeringen att den skulle bemyndigas att besluta om försvarslogistikens framtida utformning. Regeringen bedömde att materiel- och logistikförsörjningen borde organiseras inom ramen för en tydligare och effektivare uppgifts- och ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten och . Syftet var att genom effektiviseringar av stödverksamheten frigöra ekonomiskt utrymme för att möjliggöra omställningen till ett mer användbart och tillgängligt försvar samt att skapa en mer ändamålsenlig beställar- och utförarorganisation. biföll propositionen och bemyndigade regeringen att besluta om försvarslogistikverksamhetens framtida utformning i enlighet med den redovisade inriktningen (bet. 2011/12:FöU9, rskr. 2011/12:291). I betänkandet fanns en reservation (SD). 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Försvarsmaktens budgetunderlag 2011–2014 I Försvarsmaktens budgetunderlag (HKV 23 383:51394) angav myndigheten att den planerade med ambitionen att insatsorganisation 2014 i fråga om organisatorisk struktur skulle vara uppsatt , men att krigsförbanden skulle komma att vara fullt bemannade med de nya personalkategorierna först /19 (s. 2, bil. 1 s. 47 f.). Som dimensionerande ambitionsnivå för insatsverksamheten anges att Försvarsmakten över tiden ska kunna hålla upp till 2 000 personer insatta, vilket uppnås 2016 (bil. 1 s. 14). I budgetunderlaget (HKV 23 383:53426) angav myndigheten att den med god kontroll över ekonomin uppfyllt krav på beredskap och målsättningar för utvecklingen av insatsorganisationen och därmed lagt en god grund för den fortsatta utvecklingen mot insatsorganisation 2014 (s. 1). Samtliga krigsförband bedömdes vara fullt bemannade med kontinuerligt och anställda gruppbefäl, soldater och sjömän 2018 (s. 4 och bil. 1 s. 47 och 58 f.). I budgetunderlaget (HKV 23 383:53071) anges att bedömningen att insatsorganisationen 2019 är fullt ut bemannad och övad med nya personalkategorier ligger fast (s. 1 och 3). Dock redovisas att en brist kommer att uppstå inom kategorin yrkesofficerare 2015–2022 (s. 3, bil. 1 s. 56 f.). I respektive budgetunderlag framhålls inledningsvis vissa antaganden som enligt Försvarsmakten måste infrias för att planeringen ska kunna fullföljas, bl.a. om basorganisationsförändringar, rationaliseringar inom materiel- och logistikförsörjningen och personalförsörjningen. I samtliga budgetunderlag anges också att ekonomisk balans inom planeringsperioden har uppnåtts genom att materielanskaffningsbeslut förskjutits framåt i tiden, med reducerad framtida användbarhet av krigsförbanden som följd. I budgetunderlaget framhåller Försvarsmakten vidare att de rådande ekonomiska förutsättningarna inte medger ett långsiktigt vidmakthållande av den beslutade insatsorganisationen, med hänvisning till att kraven på tillgänglighet och användbarhet kräver fortlöpande investeringar i rekrytering, utbildning, övning och materiel. Försvarsmakten bedömer att realiserande och vidmakthållande av insatsorganisation 2014 kräver ekonomiska investeringar utöver den liggande planeringen (s. 2 f.). I budgetunderlaget (HKV 23 383:53446) anges att målet är att samtliga krigsförband ska vara materielsatta, personaluppfyllda och övade 2019, men att Försvarsmakten står inför betydande ekonomiska utmaningar främst inom områdena materiel och personal och att särskilda åtgärder måste identifieras för att de uppsatta målen inom personalförsörjningen ska kunna nås. För kategorin anställda gruppbefäl, soldater och sjömän bedöms målbildens volym uppnås först (s. 3, bil. 1 s. 24 f.). Försvarsmakten uppger att ekonomin (2014–2016) är i balans, men upprepar bedömningen att insatsorganisation 2014 inte långsiktigt kan realiseras och vidmakthållas med nuvarande anslagsramar (s. 1). 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Försvarets nya inriktning redovisas första gången i budgetpropositionen (prop. 2010/11:1 utg.omr. Regeringen konstaterar att den genomför den reformering av försvaret som beslutats av och redovisar de åtgärder som vidtagits vad gäller personalförsörjningen, försvarsplaneringen, förändringen av materielförsörjningsstrategin samt verksamhetseffektiviseringen inom Försvarsmakten och stödverksamheten för att möjliggöra omställningen (s. 14 f., 19 f. och 39 f.). Vad gäller insatsorganisationens utveckling anger regeringen att Försvarsmakten genom sitt regleringsbrev har fått i uppdrag att fastställa förbandsmålsättningar för förbanden i insatsorganisation 2014, vilket bedöms ge myndigheten och regeringen en god grund för det fortsatta arbetet med och uppföljningen av reformen. Utgångspunkten bör, menar regeringen, vara att insatser bör kunna genomföras av ordinarie förband inom insatsorganisationen eller delar av dessa förband. Regeringen framhåller att övergången till insatsorganisation 2014 sker successivt och att krigsplacerade värnpliktiga kvarstår fram till dess att ny personal har rekryterats (s. 32). Regeringen anför att Försvarsmaktens bedömning pekar på att övergången till en ny frivillig soldatförsörjning initialt kan gå snabbare än ursprungligen planerat (s. 20). I budgetpropositionen (prop. 2011/12:1 utg.omr. 6) anges att genomförandet av försvarspolitiska beslut och iståndsättandet av insatsorganisation 2014 fortgår. I propositionen anges inriktningen att förbanden i huvudsak bör vara organiserade i den nya insatsorganisationen , och huvuddelen av marin- och flygstridskrafternas förband bör vara bemannade med anställd eller kontrakterad personal och uppfylla beredskapskrav enligt den försvarspolitiska inriktningen. Vissa avvikelser redovisas dock vad gäller personalförsörjningens utveckling, bl.a. vad gäller rekryteringen av tjänstgörande personal. Regeringen hänvisar till att Försvarsmakten i sin halvårsrapport redovisar ett något lägre antal rekryterade än det planeringsmål som angetts i budgetunderlaget (s. 19 f. och 44). Vidare uppger regeringen att den högre ambition i fråga om insatsorganisationens tillgänglighet och användbarhet som den försvarspolitiska inriktningen innebär, kommer att leda till ökade kostnader inom främst förbandsverksamheten och att även ökade kostnader bl.a. i fråga om vidmakthållande av materiel förutses . Regeringen gör bedömningen att omställningen kan ske inom oförändrade ekonomiska ramar för utgiftsområdet, såväl som under resten av mandatperioden, men anger att den nya inriktningen förutsätter att resurser frigörs genom förändringar och rationaliseringar i fråga om personal, materiel och logistikförsörjning samt övrig stödverksamhet (s. 14 f.). I budgetpropositionen (prop. 2012/13:1 utg.omr. 6) anges att Försvarsmakten har fortsatt att utveckla sin förmåga för att –2019 uppfylla målen för insatsorganisationen. Sammantaget bedömer regeringen att insatsorganisationen huvudsakligen utvecklas i enlighet med det försvarspolitiska beslutet och med bibehållen takt i för- 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL svarsreformen (s. 23). konstateras att Försvarsmaktens personal- struktur inte är i balans med behoven och att detta har medfört högre personal- kostnader än planerat. Regeringen gör fortsatt bedömningen att försvarsom- ställningen kan ske inom oförändrade ekonomiska ramar under mandatperi- oden, med hänvisning till att ekonomiska omfördelningar inom utgiftsområdet möjliggör en fortsatt utveckling av insatsorganisationen . ringen redovisar vidare att berörda myndigheter har fått i uppdrag att genom- föra effektiviserings- och rationaliseringsåtgärder inom försvarslogistiken, men utesluter inte att ytterligare resurser kan behöva frigöras inom försvars- området för att möjliggöra finansieringen av reformen efter 2014 (s. 14 f. och 28). Av budgetpropositionen framgår att Försvarsmakten 2012 inkom med ett underlag där myndigheten bedömde att det skulle uppstå en obalans mellan verksamhet och ekonomi i perspektivet 2019 främst på grund av att kostnaderna för förbandsverksamheten och materielförsörjningen för insatsorganisationen bedöms överskrida de anslagsramar som då antas gälla, inklusive föranstaltade rationaliseringar. den noga följer utvecklingen då detta riskerar att leda till att de ekonomiska förutsättningarna att genomföra den nya insatsorganisationen fördröjs. bete i en samlad process i aviseras för att ge regeringen möj- lighet att fatta strategiska beslut i syfte att genomföra huvudinriktningen i det senaste försvarspolitiska inriktningsbeslutet (s. 15). I budgetpropositionen (prop. 2013/14:1 utg.omr. 6) bedömer re- geringen att den successiva uppbyggnaden av insatsorganisationen och dess beredskap har uppfyllt de uppställda målen med undantag för rekryteringen av tjänstgörande soldater (s. 29 f.). Regeringen redovisar i budgetproposit- ionen de åtgärder som vidtagits för att säkerställa genomförandet av insatsor- ganisation 2014 mot bakgrund av de kompletterande och fördjupade redovis- ningar av Försvarsmaktens kostnadsberäkningar som begärts sedan myndig- heten bedömt att det skulle uppstå obalans i myndighetens lång- Regeringen uppger att Försvarsmakten fick i uppdrag att genom förändrade planeringsmål för olika personalkategorier minska personalkostnaderna med jämfört med den planering som myndigheten redovisade i budgetunderlaget . Vidare uppges att Försvarsmakten redovisade myndighetens planering för att genomföra dessa åtgärder till Försvarsdepartementet och att resultaten ska redovisas i budgetunderlagen till 2018. hänvisar också till att fått i uppdrag att utreda den finansiella styrningen och uppföljningen av Försvarsmakten, att regeringen via kvartalsvisa uppföljningar har granskat Försvarsmaktens genomförande av be- slutade rationaliseringar av materiel- och logistikförsörjningen samt att en ök- ning av anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap föreslås i budgetpro- positionen (prop. 2013/14:1 utg.omr. 6 s. 14 f., 54 f. och bil. 1 s. 29 f.). övergripande inriktningen bör enligt regeringen vara att samtliga krigsförband inklusive hemvärnet är uppfyllda med frivillig personal (s. 55). 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Mot bakgrund bl.a. av ett tillkännagivande från (bet. 2012/13:FöU9, rskr. 2012/13:246) lämnar regeringen i budgetpropositionen en fördjupad redovisning av sina bedömningar av personalförsörjningens utveckling och underlagen för dessa i en särskild bilaga. I bilagan redovisas en sammanställning av Försvarsmaktens redovisningar av planerad tillväxt av olika personalkategorier fr.o.m. planeringsunderlaget för inriktningspropositionen 2009 t.o.m. budgetunderlaget (bil. 1 s. 33 f.).