bet · H101KU29 · 2014-01-01 00:00:00 — betänkande 2013/14:KU29 Förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet I detta betänkande behandlar regeringens proposition 2013/14:51 Förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet. I propositionen föreslås ändringar i tryckfrihetsförordningen, , , lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott och lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Regeringen föreslår att ett nytt brott, olovlig underrättelseverksamhet mot , införs i . Brottet tar sikte på otillåten underrättelseverksamhet vars syfte är att komma över uppgifter om förhållanden som det kan skada säkerhet att en främmande makt känner till. För straffansvar ska krävas att verksamheten bedrivs hemligen eller med användande av svikliga medel och att gärningsmannens syfte är att gå en främmande makt till handa. Straffet föreslås vara fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst och högst . Det ska finnas samma möjligheter att använda hemliga tvångsmedel för att förebygga, förhindra och utreda det nya brottet som gäller för andra former av olovlig underrättelseverksamhet. Dessutom föreslås att straffbestämmelsen om s.k. flyktingspionage utvidgas så att den omfattar verksamhet som bedrivs med användande av otillbörliga medel samt att straffskalan skärps genom att straffminimum höjs från böter till fängelse. Regeringen föreslår också att straffskalan för brottet vårdslöshet med hemlig uppgift ändras genom att straffmaximum höjs från fängelse till fängelse i högst . Regeringens proposition innehåller också förslag om vissa språkliga och lagtekniska ändringar bl.a. i bestämmelser om spioneri och obehörig befattning med hemlig uppgift. I dessa delar föreslås ändringar även i tryckfrihetsförordningens brottskatalog. Ändringarna i och de lagar som reglerar hemliga tvångsmedel föreslås träda i kraft och ändringarna i tryckfrihetsförordningen . I betänkandet behandlas även en följdmotion som har väckts med anledning av propositionen. har yttrat sig över propositionen. Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen och föreslår att ändringarna antas som vilande. Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändringar i , , lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott och lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Utskottet avstyrker därmed motionen (V). I betänkandet finns två reservationer (V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut ............................................................... Redogörelse för ärendet .................................................................................. Ärendet och dess beredning.......................................................................... Propositionens huvudsakliga innehåll .......................................................... Olovlig underrättelseverksamhet mot .............................................. Övriga förslag till ändringar i m.m. ....................................... Ändringar i tryckfrihetsförordningen ......................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser .............................................. Lagförslagen i övrigt, punkt 2 (V) ........................................................... Hemliga tvångsmedel och underrättelseskyldighet, punkt 3 (V).............. 1 Förteckning över behandlade förslag ......................................................... 2 Regeringens lagförslag .............................................................................. Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar som vilande regeringens förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen med den ändringen att i 7 kap. 4 § 3 ska ordet "rörande" ersättas av ordet "om". Därmed bifaller delvis proposition 2013/14:51 punkt 2. antar regeringens förslag till a)lag om ändring i med den ändringen att den andra delssatsen i ingressen ska lyda "dels att det i 19 kap. ska införas två nya paragrafer, 10 a och 10 b §§, av följande lydelse", b)lag om ändring i , c)lag om ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, d)lag om ändring i lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, och e)lag om ändring i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Därmed bifaller proposition 2013/14:51 punkterna 1 och 3–6 samt avslår motion 2013/14:K8 av m.fl. (V) yrkande 1. Reservation 1 (V) 3.Hemliga tvångsmedel och underrättelseskyldighet 2013/14:K8 av m.fl. (V) yrkande 2. Reservation 2 (V) – villkorad Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), UTSKOTTETS FÖRSLAG TILL RIKSDAGSBESLUT (SD), (V), (M), (M) och (KD). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlar regeringens proposition 2013/14:51 Förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet. I propositionen föreslås ändringar i tryckfrihetsförordningen, och . Vidare föreslås vissa ändringar i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott och lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Regeringens förslag finns i bilaga 1 och lagförslagen i bilaga 2. Regeringen har i propositionen redogjort för ärendets beredning fram till dess att propositionen beslutades. Regeringen har begärt in Lagrådets yttrande. Lagrådet har haft synpunkter på förslagen, och regeringen har beaktat synpunkterna. I betänkandet behandlas även en följdmotion som har väckts med anledning av propositionen. Förslaget i motionen återges i bilaga 1. har gett justitieutskottet tillfälle att yttra sig över regeringens proposition och den följdmotion som väckts med anledning av propositionen i de delar som berör justitieutskottets beredningsområde. yttrande omfattar alla lagförslag i propositionen utom förslaget till ändring i tryckfrihetsförordningen. yttrande finns i bilaga 3. I yttrandet finns en avvikande mening (V). Propositionen innehåller förslag till skärpningar av den reglering som bl.a. rör skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet. Regeringen föreslår att ett nytt brott införs i : olovlig underrättelseverksamhet mot . Brottet tar sikte på otillåten underrättelseverksamhet vars syfte är att komma över uppgifter om förhållanden som det kan skada säkerhet att en främmande makt känner till. För straffansvar ska krävas att verksamheten bedrivs hemligen eller med användande av svikliga medel och att gärningsmannens syfte är att gå en främmande makt till handa. Straffet föreslås vara fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst och högst . Det ska finnas samma möjligheter att använda hemliga tvångsmedel för att förebygga, förhindra och utreda det nya brottet som gäller för andra former av olovlig underrättelseverksamhet. Dessutom föreslås att straffbestämmelsen om s.k. flyktingspionage utvidgas till att omfatta verksamhet som bedrivs med användande av otillbörliga medel samt att straffskalan skärps genom att straffminimum höjs från böter till Regeringen föreslår att straffskalan för brottet vårdslöshet med hemlig uppgift ändras genom att straffmaximum höjs från fängelse till högst . Slutligen innefattar propositionen förslag om vissa språkliga och lagtekniska ändringar i . I de aktuella delarna föreslås ändringarna få genomslag även i tryckfrihetsförordningens brottskatalog. Ändringarna i och de lagar som reglerar hemliga tvångsmedel föreslås träda i kraft och ändringarna i tryckfrihetsförordningen . Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till ny straffbestämmelse i om olovlig underrättelseverksamhet mot och förslag till ändringar i och de tidsbegränsade lagarna om hemliga tvångsmedel, vilka innebär att myndigheterna får samma möjligheter att använda hemliga tvångsmedel för att förebygga, förhindra och utreda det nya brottet som myndigheterna har vid andra former av olovlig underrättelseverksamhet, inklusive undantaget från underrättelseskyldigheten. Jämför reservation 1 (V) och 2 (V). En ny straffbestämmelse om olovlig underrättelseverksamhet mot Regeringen anför (s. 34) att den nuvarande straffrättsliga regleringen i 19 kap. till skydd för rikets säkerhet har utsatts för kritik från olika håll. Säkerhetspolisen har bl.a. påtalat behovet av ett stärkt skydd för staten när främmande makt bedriver olovlig underrättelseverksamhet mot . En- ligt Säkerhetspolisen innebär den nuvarande regleringen inte ett tillräckligt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet som sker med hjälp av s.k. konspirativa metoder. Med konspirativa metoder avses åtgärder som vidtas för att hemlighålla och möjliggöra en oönskad underrättelseverksamhet och som innefattar åtgärder som sker under iakttagande av särskilda försiktighetsmått och med användande av svikliga medel. Enligt innebär formerna för underrättelseverksamheten att den inte kan beivras med stöd av gällande straffbestämmelser. Regeringen konstaterar (s. 43) att det saknas en straffbestämmelse som tar sikte på verksamhet som syftar till att – för en främmande makts räkning – komma över uppgifter som omfattas av spioneribestämmelsen. I vissa fall kan sådana förfaranden vara straffbara som försök, förberedelse eller stämpling till spioneri. I praktiken har det dock visat sig vara förenat med betydande svårigheter att klarlägga vilka uppgifter som hanteras, vilket är en förutsättning för straffansvar. I den utredning som ligger till grund för propositionen (SOU 2012:95) slogs det fast att det i betydande omfattning förekommer att främmande makt bedriver oönskad underrättelseverksamhet i för att komma över uppgifter som är känsliga med hänsyn till säkerhet. Det utmärkande för underrättelseverksamheten är att den sker dolt och med användande av svikliga medel. Enligt regeringen innebär den nuvarande regleringen att förfaranden som i och för sig är straffvärda och kan leda till skada för säkerhet inte är förenade med ett straffhot. Den nuvarande regleringen innebär också att uppgifter som har betydelse för en främmande makts säkerhet har ett mer omfattande straffrättsligt skydd, och att det finns större möjligheter att ingripa mot olovlig underrättelseverksamhet som tar sikte på sådana uppgifter, än när det gäller uppgifter av betydelse för säkerhet. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns ett angeläget behov av att utvidga det straffbara området. Regeringen föreslår därför att det införs en ny straffbestämmelse i 19 kap. . Syftet med den nya kriminaliseringen är att öka möjligheten att ingripa mot oönskad underrättelseverksamhet i i ett tidigare skede. Den nya bestämmelsen har utformats med de befintliga straffbestämmelserna om olovlig underrättelseverksamhet som förebild, och brottsrubriceringen ska vara olovlig underrättelseverksamhet mot . Det ska vara straffbelagt att, hemligen eller med svikliga medel, bedriva verksamhet vars syfte är att anskaffa uppgifter om förhållanden vars uppenbarande för främmande makt kan skada säkerhet. Straffansvar ska träffa den vars syfte är att gå främmande makt till handa. Även den som medverkar till sådan verksamhet mer än tillfälligt ska kunna dömas för brott. Straffet ska vara fängelse i högst . Om brottet är grovt ska straffet kunna bestämmas till fängelse i lägst och högst . Regeringen anför inledningsvis att användning av hemliga tvångsmedel innebär ett intrång i den grundlagsskyddade personliga integriteten och att dessa bara får användas när det finns stöd för det i lag. När lagstiftning som innebär ökade möjligheter att tillgripa hemliga tvångsmedel övervägs måste bl.a. bestämmelserna i 2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen (RF) beaktas. Enligt dessa bestämmelser får skyddet för den personliga integriteteten endast begränsas för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Den får heller aldrig sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Även i – som utgör svensk lag – finns bestämmelser om rätten till respekt för privatlivet. Det måste alltså göras en avvägning mellan å ena sidan det intresse som motiverar användningen av hemliga tvångsmedel, dvs. behovet och nyttan av åtgärden, och å andra sidan det integritetsintrång som åtgärden innebär. Förslaget om en ny straffbestämmelse om olovlig underrättelseverksamhet mot syftar till ett förstärkt skydd för säkerhet. anför (s. 48 f.) att den aktuella typen av brottslighet till sin natur är svår att upptäcka och utreda, både med hänsyn till dess former och till att aktörerna i regel är säkerhetsmedvetna, professionella och resursstarka. Vid sådan brottslighet är möjligheten att använda hemliga tvångsmedel av avgörande betydelse för de brottsbekämpande myndigheternas arbete, anför Mot den bakgrunden har det bedömts rimligt och lämpligt att bl.a. spioneri och olovlig underrättelseverksamhet omfattas av den särreglering som ger ökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel jämfört med vad som följer av . För den enskilde innebär dock användningen av hemliga tvångsmedel att personlig information kan samlas in genom att t.ex. avlyssna telefonsamtal el- ler läsa brev. Det är alltså fråga om icke obetydliga integritetsintrång. också beaktas att olika former av hemliga tvångsmedel kan användas mot en och samma person och att den samlade mängden information om de personer som åtgärderna riktas mot kan bli omfattande. ett fåtal tillstånd meddelats enligt de tidsbegränsade lagar som finns för nu Den föreslagna straffbestämmelsen syftar till att skydda säkerhet. Det är alltså fråga om allvarlig brottslighet som kan hota stora samhällsvärden. Enligt regeringen väger skyddsintresset mycket tungt. typiskt sett mycket svårutredd. Enligt regeringen är därför behovet av att de brottsbekämpande myndigheterna ges möjlighet att använda hemliga tvångs- medel för att förebygga, förhindra och utreda brott mot den föreslagna straff- Regeringen framhåller att det krävs ingående överväganden för att finna en rimlig balans mellan intresset av att effektivt bekämpa brott och integritets- En reglering som innebär utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel medför även inte obetydliga integritetsintrång. avvägning mellan intresset av en effektiv brottsbekämpning och integritetsin- tresset anser regeringen att de brottsbekämpande myndigheternas behov i detta fall väger tyngre än det intrång i den personliga integriteten som en särregle- Regeringen konstaterar att den föreslagna nya straffbestämmelsen på flera sätt är jämförbar med olovlig underrättelseverksamhet enligt den nuvarande bestämmelsen i 19 kap. 10 § , om än mer straffvärd. lighet omfattas av särregleringen för hemliga tvångsmedel. I dessa fall har lag- stiftaren alltså bedömt att behovet av att använda hemliga tvångsmedel väger tyngre än integritetsintresset för dem som kan bli föremål för tvångsmedel. Det är därför enligt regeringen även logiskt och konsekvent att samma ordning ska gälla för brott mot den föreslagna straffbestämmelsen. Det bör i sammanhanget framhållas att den reglering som styr när och under vilka omständigheter de olika tvångsmedlen får användas innefattar rättssä- kerhetsgarantier och bestämmelser som innebär att hemliga tvångsmedel ska användas restriktivt och endast efter en proportionalitetsbedömning i varje en- Regeringen föreslår att det nya brottet tillförs lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott. Vidare föreslår regeringen att den grova formen av det nya brottet tillförs lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Regeringen föreslår också att brottet undantas från underrättelseskyldigheten vid användningen av hemliga tvångsmedel. Detta undantag, som enligt förslaget ska framgå av 27 kap. 33 § , innebär att en enskild person inte ska underrättas om hemliga tvångsmedel som han eller hon har varit utsatt för i samband med en förundersökning om det nya brottet olovlig underrättelseverksamhet mot . En sådan ordning är enligt regeringen rimlig, logisk och konsekvent med hänsyn till att det redan nu finns ett undantag från underrättelseskyldigheten när förundersökningen gäller olovlig underrättelseverksamhet enligt 19 kap. 10 § i dess nuvarande lydelse. I följdmotion 2013/14:K8 av m.fl. (V) yrkande 1 föreslås att avslår regeringens förslag om en ny straffbestämmelse om olovlig underrättelseverksamhet mot . Om den nya straffbestämmelsen införs begär motionärerna i yrkande 2 att avslår både förslaget att det nya brottet tillförs de tidsbegränsade lagarna om hemliga tvångsmedel och förslaget att införa ett undantag från underrättelseskyldigheten när myndigheterna har använt hemliga tvångsmedel för att utreda ett sådant brott. Motionärerna anför inledningsvis att det när det gäller frågor om utvidgning av det straffbara området uppkommer frågor om behov, effektivitet och proportionalitet. Dessa överväganden gör sig särskilt gällande när det är fråga om centrala skyddsintressen som säkerhet och grundlagsskyddade rättigheter. Motionärerna hänvisar till att proportionalitetsprincipen är central vid tillkomsten av rättighetsbegränsande lagstiftning. De invänder framför allt mot förslaget att införa en ny straffbestämmelse om olovlig underrättelseverksamhet mot samt möjligheten att använda hemliga tvångsmedel vid detta brott. Motionärerna anser vidare att regeringens beredningsunderlag för förslaget att utöka möjligheten att använda hemliga tvångsmedel saknar en tydlig redovisning av vilka avvägningar som gjorts vid proportionalitetsbedömningen. I sitt yttrande anför justitieutskottet att det har kommit fram att främmande makt i betydande omfattning bedriver oönskad underrättelseverksamhet med konspirativa metoder här i landet. Sådan underrättelseverksamhet utgör ett hot Utskottet delar regeringens uppfattning att den nuva- rande straffrättsliga regleringen inte ger ett ändamålsenligt och tillräckligt skydd mot verksamheten. Dessutom innebär den nuvarande regleringen att uppgifter som har betydelse för säkerhet har ett sämre straffrättsligt skydd än uppgifter som har betydelse för en främmande makts säkerhet. är inte tillfredsställande. Sammantaget anser utskottet att det är nödvändigt att utvidga det straffbara området för att stärka skyddet mot främmande makts Regeringens förslag till ny straffbestämmelse har enligt utskottet fått en Bestämmelsen ger ett effektivt skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet som den är avgränsad på ett sådant sätt att den endast omfattar verkligt straffvärda förfaranden. torde det alltså inte finnas någon risk att kriminaliseringen träffar en legitim underrättelseverksamhet som sker i öppna former. Den verksamhet som ska omfattas av den nya straffbestämmelsen är på flera sätt jämförbar med olovlig underrättelseverksamhet enligt 19 kap. 10 § i dess nuvarande lydelse. Som framgår av propositionen omfattas sådan olovlig underrättelseverksamhet, liksom spioneri, av den särreglering som ger de brottsbekämpande myndigheterna ökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel i vissa fall. Utskottet delar regeringens uppfattning att det är rimligt, logiskt och konsekvent att det nya brottet förenas med möjlig- heter att använda hemliga tvångsmedel i samma utsträckning som när det gäller spioneri och olovlig underrättelseverksamhet. delar vidare regeringens bedömning att det är motiverat att införa ett undantag från skyldigheten att underrätta enskilda personer som har utsatts för hemliga tvångsmedel, när utredningen gäller misstänkt olovlig Som regeringen har framhållit i propo- sitionen görs det redan enligt de nuvarande reglerna vissa undantag från under- rättelseskyldigheten, bl.a. i förundersökningar om brott mot rikets säkerhet. Att göra undantag från underrättelseskyldigheten i dessa fall har ansetts moti- verat med hänsyn till att en underrättelse i stort sett alltid skulle behöva skjutas upp på grund av sekretess, för att senare underlåtas. Man har inte heller ansett det förtroendeingivande att låta dessa fall omfattas av underrättelseskyldig- Sammanfattningsvis föreslår utskottet att tillstyrker förslaget i propositionen om att införa ett nytt brott, olovlig underrättelseverk- samhet mot , i 19 kap. 10 § . Av detta följer att konstitut- ionsutskottet bör avstyrka motion 2013/14:K8 (V) yrkande 1. föreslår vidare att tillstyrker de för- slag om ändringar i och de tidsbegränsade lagarna om hem- liga tvångsmedel som innebär att myndigheterna får samma möjligheter att använda hemliga tvångsmedel för att förebygga, förhindra och utreda det nya brottet som de nu har vid andra former av olovlig underrättelseverksamhet, inklusive undantaget från underrättelseskyldigheten. ionsutskottet avstyrka motion 2013/14:K8 (V) yrkande 2. delar regeringens och justitieutskottets bedömningar att regeringens förslag till ny straffbestämmelse om olovlig underrättelseverksamhet bör införas och att det nya brottet bör förenas med möjligheten att använda hemliga tvångsmedel i samma utsträckning som när det gäller andra former av olovlig underrättelseverksamhet. anser att förslagen är väl avvägda och tillstyrker därmed regeringens förslag i dessa delar och avstyrker motion 2013/14:K8 (V) yrkande 1 och 2. Övriga förslag till ändringar i m.m. Utskottets förslag i korthet antar regeringens övriga förslag till ändringar i , och de tidsbegränsade lagarna om hemliga tvångsmedel. I 19 kap. 5 § anges att den som, för att gå främmande makt till handa, obehörigen anskaffar, befordrar, lämnar eller röjer uppgift rörande något förhållande vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för totalförsvaret eller annars för rikets säkerhet ska – vare sig uppgiften är riktig eller inte – dömas för spioneri till fängelse i högst . Vidare anges att det även är straffbart att obehörigen framställa eller ta befattning med föremål som innefattar en sådan uppgift. Om brottet är att anse som grovt ska det enligt 19 kap. 6 § dömas för grovt spioneri till fängelse , lägst fyra och högst , eller på livstid. Spioneri är straffbelagt på försöks-, förberedelse- och stämplingsstadiet. Det är också straffbart att underlåta att avslöja spioneri liksom att på visst sätt oaktsamt medverka till brott (19 kap. 14 och 15 §§ ). I 19 kap. 7 § straffbeläggs obehörig befattning med hemlig uppgift. Brotten spioneri och obehörig befattning med hemlig uppgift skiljer sig åt i subjektivt hänseende och när det gäller uppgifternas art. Straffansvar för obehörig befattning med hemlig uppgift förutsätter inte att gärningsmannens syfte har varit att gå främmande makt till handa. Däremot krävs att uppgiften – utöver att uppfylla det s.k. men-rekvisitet – rör ett förhållande av hemlig natur. Straffskalan för brottet är böter eller fängelse i högst . Om brottet är grovt ska det dömas för grov obehörig befattning med hemlig uppgift, och straffskalan är då fängelse i högst (19 kap. 8 § ). Spioneri och obehörig befattning med hemlig uppgift För att modernisera språket föreslår regeringen att uttrycket rikets säkerhet byts ut mot säkerhet i rubriken till 19 kap. och i de straffbestämmelser som omfattas av propositionen (s. 36). I propositionen går regeringen igenom spioneribestämmelsen i 19 kap. 5 § (s. 38 f.).