bet · H101KU35 · 2014-02-25 00:00:00 — 2013/14:KU35 Ökad insyn i partiers och valkandidaters finansiering Ökad insyn i partiers och valkandidaters finansiering I betänkandet behandlas regeringens proposition 2013/14:70 och tre följdmotioner. I propositionen föreslås en ny lag om insyn i finansiering av partier (insynslagen) som ska gälla för partier som deltar i val till eller . Syftet med lagen är att trygga allmänhetens insyn i hur partier och valkandidater finansierar sin politiska verksamhet respektive sina personvalskampanjer. Enligt förslaget ska ett parti ge in en intäktsredovisning till Kammarkollegiet som tydligt anger vilka intäkter som partiet har haft på central nivå. Partiets intäktsredovisning ska även innehålla uppgifter om intäkter som avser en valkandidats personvalskampanj. Ett parti som tar emot bidrag till ett tröskelvärde om mer än ett halvt prisbasbelopp () ska redovisa bidragsgivarens identitet, vad bidraget består av och dess storlek. Ett parti behöver inte lämna någon redovisning om intäkterna , med undantag av offentligt partistöd, understiger tröskelvärdet. Partiet ska i stället anmäla detta till Kammarkollegiet som på sin webbplats ska offentliggöra intäktsredovisningarna och anmälningarna om att ett partis intäkter understiger tröskelvärdet. Den föreslagna lagen innehåller även bestämmelser om tillsyn och sanktioner. Lagen föreslås träda i kraft . Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker samtliga motionsyrkanden utom ett. I propositionen anges att skyldigheten att redovisa bidragsgivare ska gälla när partiet känner till eller kan ana vem som är givare. Utskottet anser dock att skyldigheten endast ska gälla när partiet känner till vem som är givare. Med anledning av en flerpartimotion (MP, S, V) föreslår utskottet att antar ändringar i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier med innebörden att stöd enligt den lagen enbart utgår till partier som inte har tagit emot anonyma bidrag. Ändringarna ska träda i kraft . Därtill föreslår utskottet genom ett utskottsinitiativ att ska tillkännage för regeringen att vissa aspekter avseende uppgifter om en bidragsgivares identitet bör förtydligas. I betänkandet finns fyra reservationer (SD, V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Lagens avgränsning till partiers politiska verksamhet antar 1 och 4 §§ samt punkt 2 övergångsbestämmelserna regeringens förslag till lag om insyn i finansiering av partier. Därmed bifaller proposition 2013/14:70 i denna del och avslår motion 2013/14:K19 av m.fl. (V) yrkande 1. Reservation 1 (V) Lagen om insyn i finansiering av partier i övrigt antar regeringens förslag till lag om insyn i finansiering av partier i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit ovan. Därmed bifaller proposition 2013/14:70 i denna del. Uppgifter om en bidragsgivares identitet 2013/14:K18 av (SD). Reservation 2 (SD) Definitionen av en bidragsgivares identitet tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om att vissa aspekter avseende uppgifter om en bidragsgivares identitet bör förtydligas. Frågeställningar för vidare utredning 2013/14:K19 av m.fl. (V) yrkandena 2–4. Reservation 3 (V) Partistödslagen och anonyma bidrag antar utskottets förslag i bilaga 3 till lag om ändring i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. Därmed bifaller delvis motion 2013/14:K17 av m.fl. (MP, S, V). Reservation 4 (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), Skånberg (KD), (SD), (V), (M) och (S). Ärendet och dess beredning Inom upprättades departementspromemorian Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters finansiering (Ds 2013:31). Syftet med lagförslaget i promemorian var att trygga allmänhetens insyn i hur partier finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidater finansierar sina personvalskampanjer. Promemorian har remissbehandlats. Regeringen beslutade att överlämna den här behandlade propositionen till . I betänkandet behandlas således regeringens proposition och tre följdmotioner. Regeringens och följdmotionernas förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Utskottets lagförslag finns i bilaga 3. Reservantens lagförslag finns i bilaga 4. beslutade att hämta in Lagrådets yttrande över ett modifierat följdmotionsförslag till lag om ändring i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier (dnr 1291–2013/14). Lagrådets yttrande från finns i bilaga 5. Utskottet har utformat lagtexten och övergångsbestämmelsen i utskottets lagförslag med beaktande av Lagrådets synpunkter. Utskottet hörde vid sitt sammanträde ordföranden för . Det finns inte någon särskild lagstiftning om offentlig redovisning av hur partier finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidaterna finansierar sina personvalskampanjer. De etablerade partierna omfattas dock av allmänna regler om bokföring och årsredovisning genom att de är organiserade som ideella föreningar. Enligt bokföringslagen (1999:1078) är en ideell förening bokföringsskyldig om värdet av föreningens tillgångar överstiger en och . Vidare omfattas partier som har deltagit i val till av vissa krav på revision och bokföring som följer av lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. För att ett parti ska kunna få statligt partistöd enligt lagen måste partiet kunna visa upp en årsredovisning som har granskats av en auktoriserad eller godkänd revisor. Granskningen ska vara så ingående som god revisionssed kräver. Något stöd får inte beviljas om ansökan brister i dessa avseenden. Lagstiftningen kompletteras av en frivillig överenskommelse mellan sju av de åtta riksdagspartierna om öppenhet när det gäller redovisning av partiernas intäkter. Överenskommelsen gäller endast partiernas centrala verksamhet. Regionala och lokala organisationer samt sidoorganisationer uppmanas dock i överenskommelsen att följa den. Enligt regeringens förslag ska ett parti ge in en intäktsredovisning till Kammarkollegiet som tydligt anger vilka intäkter som partiet har haft på central nivå. Partiets redovisning ska även innehålla uppgifter om intäkter som avser en valkandidats personvalskampanj. Ett parti som tar emot bidrag till ett tröskelvärde om mer än ett halvt prisbasbelopp () ska redovisa bidragsgivarens identitet, vad bidraget består av och dess storlek. Ett parti behöver inte lämna någon redovisning om intäkterna , med undantag av offentligt partistöd, understiger tröskelvärdet. Partiet ska i stället göra en anmälan om detta till Kammarkollegiet som på sin webbplats ska offentliggöra intäktsredovisningarna och anmälningarna om att ett partis intäkter understiger tröskelvärdet. Den föreslagna lagen innehåller även bestämmelser om tillsyn och sanktioner i form av förseningsavgift och särskild avgift samt om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Lagen föreslås träda i kraft . Regeringen bedömer att förslaget till en ny lag om insyn i finansiering av partier (nedan insynslagen) är förenlig med regeringsformen och . Således bedömer regeringen att lagförslaget inte innebär någon begränsning av föreningsfriheten, att det allmänna tvingar någon enskild att ge till känna sin åskådning i politiskt hänseende eller att någon enskild utan samtycke antecknas i ett allmänt register enbart på grund av sin politiska åskådning. I propositionen anges att regeringen avser att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté som ska utreda vidare frågor om bl.a. en skyldighet för partier och valkandidater på regional och lokal nivå att redovisa sina intäkter för offentliggörande och ett eventuellt förbud mot att ta emot anonyma bidrag. Närmare om den föreslagna insynslagen Behovet av insynsregleringen och dess avgränsning Regeringen bedömer att det behövs en lagreglerad ordning för att skapa ökad insyn i hur partierna finansierar sin politiska verksamhet och hur valkandidaterna finansierar sina valkampanjer (prop. 2013/14:70 s. 31 f.). En sådan insynsreglering bör enligt regeringen omfatta partiernas och valkandidaternas intäkter. Detta behov av ökad insyn ligger också i linje med rekommendation om gemensamma regler mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer och med de sju rekommendationer som kontrollorgan Greco (Groupe dÉtats contre la Corruption, på svenska Gruppen av stater mot korruption) har riktat till om åtgärder som bör vidtas för att skapa insyn i de politiska partiernas och valkandidaternas finansiering. Mot bakgrund av lagtekniska synpunkter från vissa remissinstanser framhålls i propositionen bl.a. att lagen rör frågor av politisk karaktär och är av central betydelse för partierna. Regeringen anser därför att den föreslagna insynsregleringen som utgångspunkt bör regleras helt i lag och att föreskrifter i t.ex. en förordning således bör undvikas. Omfattningen av partiernas redovisningsskyldighet Regeringen föreslår att partier som deltar i val till eller ska vara skyldiga att redovisa sina intäkter för offentliggörande. Skyldigheten ska omfatta partiorganisationen på central nivå. Partier som får mandat i eller ska redovisa sina intäkter även . Några principiella utgångspunkter för insynsregleringen är enligt regeringen att den bör omfatta samtliga partier som deltar i allmänna val till någon av de beslutande politiska församlingarna, gälla oavsett hur ett parti har valt att organisera sig samt åstadkomma ett offentliggörande av en redovisning som är samlad för varje parti och där redovisningarna är jämförbara mellan partierna. En remissinstans uppmärksammade regeringens förslag i proposition 2013/14:48 Proportionell fördelning av mandat och förhandsanmälan av partier i val om att ta bort definitionen av partibegreppet i 3 kap. 1 § regeringsformen (RF). De ändringar i den nu föreslagna lagen som eventuellt kan komma att behövas om de föreslagna ändringarna i RF genomförs med verkan års allmänna val kräver ytterligare överväganden. Regeringen avser därför att i sådant fall återkomma till i denna fråga. Som framgått ovan föreslår regeringen att partier som får mandat i eller ska vara redovisningsskyldiga under hela mandatperioden. Partier som i val inte får mandat i ska vara redovisningsskyldiga enligt den föreslagna insynsregleringen så länge som dessa får stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier, dvs. för vart och ett av de räkenskapsår eller kalenderår under vilka stödet betalas ut (se avsnittet redovisningsperioder nedan). Anmälningsskyldighet för partier med låga intäkter Regeringen föreslår att om intäkterna i ett parti understiger ett tröskelvärde om ett halvt prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken () per räkenskapsår eller kalenderår behöver dessa inte redovisas för offentliggörande. Ett parti ska i sådant fall i stället göra en anmälan om att intäkterna understiger tröskelvärdet. Offentligt stöd till partier ska inte räknas med vid bedömningen av om intäkterna för ett visst parti når upp till tröskelvärdet. Skälet till regeringens förslag i denna del är att det kan ifrågasättas om den föreslagna redovisningsskyldigheten står i proportion till det mer begränsade intresset av insyn som torde gälla i fråga om mycket små partier med låga intäkter och som i praktiken aldrig kommer att få något mandat i eller . Omfattningen av valkandidaternas redovisningsskyldighet I regeringens förslag till insynsreglering ska vissa intäkter som avser en valkandidats personvalskampanj redovisas av det parti som valkandidaten ställer upp i valet för. Redovisningsskyldigheten ska omfatta valkandidater som utses till ledamöter eller ersättare för ledamöter i eller . I propositionen anförs att en klar och tydlig definition av begreppet personvalskampanj saknas. Som personvalskampanj brukar dock allmänt räknas sådana aktiviteter där en kandidat har använt sig av ett personligt utformat kampanjmaterial under valrörelsen, dvs. där namn eller bild på kandidaten har förekommit med det uppenbara syftet att förmå väljarna att lägga sin röst på honom eller henne (jfr SOU 1999:136 s. 47). I propositionen anges att intäkter som avser en sådan kampanj oftast torde förekomma i samband med ett val och att även partierna tillhandahåller kanslistöd och annat stöd i viss omfattning till kandidater som bedriver en personvalskampanj. Vidare framgår av propositionen att den s.k. fria nomineringsrätten innebär att det är först efter valet som man kan avgöra vilka som varit valkandidater. Även här kan den föreslagna lagen påverkas av regeringens förslag om inskränkning i nomineringsrätten och införandet av en s.k. förhandsanmälan som regeringen föreslagit ska träda i kraft och tillämpas års allmänna val (se prop. 2013/14:48). Regeringen avser därför att i sådant fall återkomma till i denna fråga. Partiernas intäktsredovisningar – krav på uppgifter och undantag I propositionen föreslås att ett partis intäktsredovisning ska innehålla uppgifter om storleken av stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier, lagen (1999:1209) om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i och lagen (2010:473) om statligt stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer. Vidare ska redovisningen även innehålla uppgifter om medlemsavgifter och intäkter från försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande. Även uppgifter om bidrag från andra delar av partiets organisation inbegripet sidoorganisationer, privatpersoner, företag, organisationer, föreningar och sammanslutningar samt stiftelser och fonder ska ingå i intäktsredovisningen. Redovisningsskyldigheten bör enligt regeringen omfatta rena penninggåvor från enskilda och juridiska personer i samtliga fall där partiet känner till eller kan ana vem som är givare. Redovisningsskyldigheten ska också omfatta intäkter i en verksamhet som bedrivs i bolag eller i någon annan verksamhetsform, om partiet har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Detsamma ska gälla i fråga om intäkter i en stiftelse som är knuten till partiet. Som bidrag ska räknas prestationer i form av pengar, varor, tjänster och annat som har tagits emot helt eller delvis utan någon motprestation med undantag för sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster. I frågan om hur en intäktsredovisning lämpligen bör utformas är det enligt regeringen värdefullt om vägledning och stöd kan hämtas från redovisningsrätten. Regeringen anser att en intäktsredovisning bör innehålla uppgifter om lämnat offentligt stöd i form av statligt partistöd. Även om sådana uppgifter i och för sig är offentliga hos stödbeslutande myndigheter med stöd av offentlighetsprincipen bör allmänheten även ha möjlighet att ta del av uppgifterna i sammanställd form. Samma sak gäller interna överföringar inom en partiorganisation (som saknar risk för bindningar till utomstående finansiärer) i syfte att uppnå jämförbarhet och likformighet i redovisningen. I propositionen lämnas även ett flertal exempel på olika former av bidrag från enskilda; t.ex. ska bidrag från en fristående insamlingsorganisation redovisas. I lagförslaget undantas sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster från redovisningsskyldigheten. Något större intresse av insyn i fråga om t.ex. arbete som i viss begränsad omfattning utförs oavlönat och frivilligt av partimedlemmar eller deras närstående torde enligt regeringen inte finnas. Undantaget avser t.ex. att en privatperson på eget initiativ tillhandahåller personella resurser i en valrörelse eller bidrar ideellt till ett parti på ett sätt som är brukligt inom föreningslivet i allmänhet. Regeringen anser att undantaget ska tolkas snävt. Tänkbara situationer då undantaget skulle kunna vara tillämpligt är att en privatperson delar ut flygblad i en valrörelse eller tillhandahåller mat och dryck vid ett partimöte. Undantaget bör däremot i normalfallet inte anses tillämpligt på t.ex. en tjänst som innebär att ett företag eller en organisation låter sina anställda med bibehållen lön stå till ett partis eller en valkandidats förfogande (för att t.ex. bemanna en valstuga eller på annat sätt utföra arbete i syfte att gynna partiet eller kandidaten). Det är privatpersoners tillhandahållande av arbete eller tjänster som undantaget tar sikte på. Enligt regeringens förslag ska ett partis intäktsredovisning även innehålla uppgifter om hur många anonyma bidrag som partiet totalt har tagit emot . Vidare ska partiet redovisa vilket bidrag som har lämnats och bidragets storlek. I intäktsredovisningen ska också den sammanlagda storleken av mottagna anonyma bidrag anges med ett totalbelopp för att i högre grad synliggöra vilka medel som finansierar ett partis politiska verksamhet. Ett bidrag ska inte redovisas som anonymt om partiet eller valkandidaten känner till eller kan ana vem som är givare. Av propositionen framgår att om ett parti eller en valkandidat varken känner till eller kan ana en bidragsgivares identitet, torde någon särskild bindning som medför risk för påverkan av partiets eller kandidatens handlande vanligtvis inte kunna uppkomma, eftersom bidraget då är anonymt. Intäktsredovisning i valkandidaters personvalskampanjer Regeringen föreslår att redovisningsskyldigheten av valkandidaternas personvalskampanjer endast ska avse vissa intäkter. Dessa avser intäkter från t.ex. en försäljning eller bidrag från ett parti, från privatpersoner och företag samt från andra externa finansiärer. Även en juridisk person som kandidaten själv har ett bestämmande inflytande över, t.ex. ett aktiebolag, kan lämna bidrag till hans eller hennes personvalskampanj. Inte heller kan anonyma bidrag uteslutas och även dessa ska redovisas. Bidrag som inte har lämnats i pengar ska enligt regeringens förslag uppskattas och redovisas till sitt verkliga värde (normalt försäljningsvärdet eller återanskaffningsvärdet). Såväl Bokföringsnämndens allmänna råd som skatterätten erbjuder vissa vägledande värderingsprinciper. De principer som gäller för partiernas allmänna redovisning bör som utgångspunkt tillämpas när intäktsredovisningen upprättas. En skillnad bör dock göras i förhållande till vad som allmänt gäller i fråga om gåvor till en ideell förening i form av arbetsinsatser och av andra tjänster än arbetsinsatser. Om en sådan gåva lämnas till ett parti bör den omfattas av redovisningsskyldigheten enligt den föreslagna lagen och tas upp som en intäkt i partiets intäktsredovisning. Redovisning av bidrag och bidragsgivarens identitet I propositionen föreslås att ett parti som tar emot ett bidrag i pengar, varor eller annan egendom eller tjänster till ett värde om mer än ett halvt prisbasbelopp (tröskelvärdet) ska redovisa bidragsgivarens identitet, vilket bidrag som har lämnats och bidragets storlek. Detta ska gälla oberoende om bidragsgivaren är en juridisk eller fysisk person. Om ett parti tar emot mer än ett bidrag från samma bidragsgivare och bidragen sammanlagt överstiger tröskelvärdet som intäktsredovisningen avser, ska partiet redovisa motsvarande uppgifter om bidragsgivaren och bidragen. I propositionen anges att skyldigheten att redovisa givare av större bidrag förutsätter att partierna bokför uppgifter om bidragsgivare och värdet av lämnade bidrag löpande så att det går att avgöra om ett nytt bidrag ska sammanläggas med ett tidigare bidrag eller inte. För bidrag som lämnas till valkandidaters personvalskampanjer ska motsvarande regler gälla. Enligt regeringen tillgodoses en enskild bidragsgivares intresse av att öppet kunna lämna bidrag till partier eller kandidater, utan att det kommer till allmänhetens kännedom, genom att bidragsgivarens identitet endast behöver anges när det är fråga om bidrag av en viss storlek. Endast i dessa fall kan det anses finnas ett berättigat allmänintresse av att känna till givarens identitet, dvs. när bidraget har en sådan storlek att det typiskt sett kan befaras ge upphov till bindningar mellan givaren och mottagaren. Ett lämpligt tröskelvärde bör enligt regeringen vara ett halvt prisbasbelopp (). Enligt regeringen finns det skäl att följa utvecklingen och vid behov överväga justeringar av tröskelvärdet. Vissa remissinstanser har pekat på möjligheten för en enskild som inte önskar få sitt namn redovisat att kringgå regleringen. Även om detta givetvis bör undvikas konstaterar regeringen att det är svårt att konstruera ett regelverk som utesluter eller förebygger samtliga tänkbara möjligheter till kringgående. Det skulle förutsätta en helt annan kontrollapparat än vad regeringen bedömer står i proportion till syftet med det föreslagna regelverket. Det finns emellertid skäl att följa effekterna och tillämpningen av regelverket och – om så bedöms nödvändigt – överväga en eventuell skärpning av detta. Partiernas intäktsredovisningar ska avse räkenskapsår eller kalenderår och ska ha kommit in året efter det räkenskapsår eller kalenderår som redovisningen avser. Även om ett parti som är bokföringsskyldigt vanligtvis har kalenderår som räkenskapsår får ett parti, liksom andra juridiska personer, enligt bokföringslagen (1999:1078) använda brutet räkenskapsår, dvs. ett räkenskapsår som omfattar men som inte sammanfaller med ett kalenderår. Regeringen bedömer att syftet med den föreslagna lagen kan uppnås även om partier som tillämpar brutet räkenskapsår för sin ordinarie bokföring tillåts göra detsamma i fråga om intäktsredovisningar. Det finns skäl att undvika att utforma regleringen så att den innebär ett onödigt merarbete för partier som använder brutet räkenskapsår, jämfört med övriga partier som omfattas av den föreslagna lagen. Enligt regeringen får det antas vara fråga om endast ett fåtal fall. Regeringen bedömer därför sammantaget att det inte är motiverat att införa någon särreglering i den delen. En utgångspunkt för insynsregleringen är att väljarna bl.a. ska kunna bedöma vilka ekonomiska och andra intressen som partier som ställer upp i val till eller kan tänkas verka för. Avsikten är alltså att brister i ett partis fullgörande av redovisningsskyldigheten i förlängningen ska kunna få främst politiska konsekvenser för partiet. Mot denna bakgrund anser regeringen att det politiska ansvaret för att en korrekt intäktsredovisning tas fram och ges in till den myndighet som ska ansvara för dess offentliggörande på lämpligt sätt bör markeras i insynsregleringen. I linje med vad som gäller på redovisningsområdet föreslår regeringen därför att ett partis intäktsredovisning ska skrivas under av den som är behörig företrädare för partiet på central nivå. Genom sin underskrift för partiets räkning intygar företrädaren således formellt att partiets intäktsredovisning (inklusive uppgifter om valkandidaternas intäkter) är riktig. Vem eller vilka som i praktiken ska skriva under en intäktsredovisning följer av hur partiet är organiserat. Om intäktsredovisningen upprättas elektroniskt ska den undertecknas med en avancerad elektronisk signatur enligt lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer. Sådana signaturer godtas i fråga om bl.a. patentansökningar, ansökningar om socialförsäkringsförmåner och skattedeklarationer. Granskning och offentliggörande av intäktsredovisningar En intäktsredovisning ska granskas av partiets revisor, om partiet enligt stadgarna eller revisionslagen är skyldigt att utse en revisor. Granskningen ska vara så ingående och omfattande som god revisionssed kräver och avse frågan om huruvida intäktsredovisningen har upprättats i enlighet med den föreslagna lagen. Revisorn ska lämna ett skriftligt yttrande över granskningen och det ska lämnas in tillsammans med intäktsredovisningen. Partierna ska ge in sina intäktsredovisningar och anmälningar om att intäkterna understiger tröskelvärdet till Kammarkollegiet, som ska offentliggöra dem på sin webbplats. Uppgifter om en bidragsgivares identitet ska kunna begäras ut med stöd av offentlighetsprincipen, men ska i fråga om fysiska personer inte göras tillgängliga på myndighetens webbplats.