bet · H101KU10 · 2014-01-15 00:00:00 — betänkande 2013/14:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. När det finns skäl till det, dock minst en gång , ska utskottet enligt 13 kap. 2 § meddela vad det vid sin granskning har funnit värt att uppmärksamma. I det betänkande som läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna, administrativt inriktade granskningar angående regeringsarbetet. I sin granskning följer utskottet löpande utveckling, så även . I betänkandet konstaterar utskottet att antalet tjänstgörande i har ökat. Antalet anställda är dock lägre än . Under granskningen har vissa regeringsprotokoll gåtts igenom, bland dem underprotokollen från och . Granskningen föranleder inga kommentarer från utskottet. Utskottet går igenom någon eller några grupper av förvaltningsärenden vid varje . En del av årets genomgång gäller ärenden som har handlagts av , som gäller nåd eller upphävande av utvisningsbeslut. Utskottet noterar återigen att regeringen förefaller ha tilllämpat nådeinstitutet restriktivt. Vidare kan utskottet konstatera att antalet nådeansökningar har minskat. När det gäller upphävande av domstols beslut om utvisning noterar utskottet att antalet ansökningar förefaller att minska. Vidare konstaterar utskottet att andelen helt eller delvis bifallna ansökningar under den nu granskade perioden, liksom under tidigare perioder, generellt har legat högre procentuellt än nådeärendena. En annan del av årets granskning som rör förvaltningsärenden gäller vissa ärenden som handlagts av . De flesta ärenden gäller överklagande av beslut om att bilda naturreservat. Ett antal ärenden gäller utökning av naturreservat eller ändringar av föreskrifter i fråga om naturreservat. Utskottet konstaterar att handläggningstiderna i ett antal av de granskade ärendena är långa och att det givetvis inte är tillfredsställande med långa handläggningstider i förvaltningsärenden. Utskottet har vidare granskat regeringens behandling av framställningar och beslut från ombudsmän (). Utskottet framhåller att framställningarna och iakttagelserna från JO borde vara ett angeläget inslag i arbetet med att förbättra lagstiftning och rutiner. Vidare har utskottet granskat regeringens prövning av sekretess med hänvisning till s.k. pusselläggning. Om det finns risk för att ett utlämnande av ett stort antal uppgifter om likartade förhållanden sammantaget kan medföra skada, även om uppgifterna var för sig är harmlösa, ska de enligt omfattas av sekretess. Utskottet noterar att en utveckling där frågan om risken för en sådan pusselläggning aktualiseras allt oftare skulle kunna riskera att göra sekretessprövningar med anledning av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar mer komplicerade och tidskrävande. Det material som omfattas av årets granskning har emellertid inte visat att risken för pusselläggning har legat till grund för beslut om sekretess annat än i begränsad omfattning. Utskottet understryker både vikten av en så stor öppenhet som möjligt och kravet på skyndsam handläggning i ärenden om allmänhetens tillgång till allmänna handlingar. Utskottet har granskat politiska samordningsfunktioner i . Granskningen omfattar även tidigare regeringars samordningsfunktioner, men huvuddelen av granskningens underlag rör den nuvarande regeringens samordningsfunktion i Statsrådsberedningen. Utskottet konstaterar att sådana funktioner inte är någon ny företeelse. Varje regering har med utgångspunkt i bl.a. den då rådande parlamentariska situationen valt den samordningsfunktion som den själv ansett vara lämplig. Ett sådant förfaringssätt överensstämmer enligt utskottet väl med regeringsformens krav. Det är regeringens ensak att under parlamentariskt ansvar bestämma hur regeringsbeslut bereds. Utskottet konstaterar att granskningen inte ger grund för att peka på några formella eller konstitutionella brister i den nuvarande regeringens eller tidigare regeringars samordningsfunktioner. Utskottet gör ett antal framåtsyftande reflexioner. En iakttagelse rör principen om kollektivt beslutsfattande, där utskottet understryker den omsorgsfullhet som bör begagnas vid ett medgivande av förkortad delningstid. Utskottet anför vidare att regeringsformens tillåtande reglering av regeringsarbetets arbetsformer är ändamålsenlig. Utskottet kommenterar frågor med anknytning till regeringsformens beredningskrav och möjligheten för samordningsfunktionen att begära in yttranden. Vidare påminner utskottet om att offentlighetsprincipen och andra grundlagsfästa tryckfrihetsrättsliga prin- ciper ställer krav på hur allmänna handlingar ska behandlas. Vidare finns i bl.a. arkivlagen (1990:782) och förvaltningslagen (1986:223) vissa offentligrättsliga krav avseende arkivering och dokumentation. Utskottet påminner om att det i tidigare granskningar har betonat vikten av noggrann dokumentation, inte minst som en förutsättning för en efterföljande kontroll av grundlagsfästa kontrollorgan. Vad gäller krav på dokumentation och spårbarhet bedömer utskottet att samma regler ska gälla för samordningsfunktionen som för andra enheter inom . Utskottet framhåller att tillgången till handlingar från alltjämt är av största intresse när det gäller den bevakning av det offentliga livet som är det yttersta ändamålet med offentlighetsprincipen. påminner utskottet om respekten för en regerings inre liv som följer av gällande föreskrifter; exempelvis inskränks offentlighetsprincipen av det s.k. politikerundantaget i tryckfrihetsförordningen. Offentligrättsliga dokumentationskrav utesluter självfallet inte värdet av ytterligare dokumentation. Granskningen visar att det avgörande för huruvida ett regeringsärende först ska passera samordningen inte är ett ärendes formella status utan huruvida det binder regeringen vid en viss position. Detta är enligt utskottet ett befogat kriterium och utskottet kommenterar vissa skillnader mellan regeringens förvaltnings- och styrelseärenden. Utskottet konstaterar att statsministern har ansvaret för såväl , Statsrådsberedningen som fördelningen av regeringsärenden bland statsråden. Utskottet konstaterar även att ansvaret för beredningen av ett regeringsärende ligger hos det av statsministerns förordnade föredragande statsrådet och att detta ansvar föreligger oberoende hur regeringen väljer att organisera sin samordningsfunktion. En regerings samordningsfunktion kan enligt utskottet ses som ett uttryck för en ambition att fylla principen om kollektivt beslutsfattande med ett reellt innehåll utan att för den skull rubba det föredragande statsrådets ansvar. De ställningstaganden som i förekommande fall görs inom en sådan funktion utgör inte formella regeringsbeslut. Regeringsformens reglering av såväl statsministerns, de enskilda föredragande statsrådens som regeringens ansvar gäller således oberoende av om och i så fall hur en regering inrättar en eller flera samordningsfunktioner. Då samordningsfunktionens roll i regeringsarbetet och tillhörande dokumentationskrav granskas kan det enligt utskottet finnas skäl för ytterligare granskning. En sådan granskning skulle kunna omfatta andra samordnande enheter vid Statsrådsberedningen. Utskottet har också granskat regeringens remisser till Lagrådet. Utskottet anser att det är viktigt att regeringen i lagärenden där yttranden från Lagrådet inte har inhämtats tydligt motiverar sina ställningstaganden att inte inhämta yttranden. I de lagärenden där regeringen har inhämtat yttranden från Lagrådet understryker utskottet vikten av att den inledande redovisningen i en proposition av frågor som rör Lagrådet är tydlig, konsekvent och informativ. När det gäller frågor kring omhändertagandet av Lagrådets förslag och synpunkter konstaterar utskottet att regeringen i de genomgångna propositionerna till övervägande del har godtagit Lagrådets förslag och beaktat dess synpunkter. När förslagen och synpunkterna inte har följts har regeringen i regel argumenterat för sitt ställningstagande. En tydlig argumentation i de delar där Lagrådets förslag och synpunkter inte har följts är en viktig del i arbetet med att upprätthålla kvaliteten i lagstiftningsarbetet. I ett par av de genomgångna lagärendena har Lagrådets synpunkter rört att delar av förslagen inte har föregåtts av någon remissbehandling. Att underlåta remissbehandling medför enligt utskottet en risk för att ett lagförslag inte uppnår tillräcklig kvalitet och att den fortsatta beredningsprocessen försvåras. Ett skriftligt remissförfarande är och bör vara det normala sättet för att inhämta synpunkter. Remissmöten kan framför allt fylla en funktion som komplement till ett skriftligt remissförfarande. Planeringen av ett lagärende bör vara så god att ett remissmöte inte behöver tillgripas i stället för ett skriftligt remissförfarande på grund av bristande tid. Ett förenklat beredningsförfarande i form av kontakter under hand med berörda myndigheter bör endast komma i fråga i undantagsfall. En annan fråga är vad som bör gälla när ett lagförslag i en proposition väsentligt avviker från vad som föreslagits i det utredningsbetänkande som remissbehandlats. Även om ett sådant förslag har diskuterats på ett remissmöte kan det ifrågasättas om beredningskravet kan anses uppfyllt. Därutöver kan det i lagärenden där regeringen till följd av Lagrådets synpunkter har gjort väsentliga ändringar i ett lagförslag finnas anledning att överväga om Lagrådets synpunkter också ska inhämtas när det gäller det omarbetade lagförslaget. Utskottet understryker vidare vikten av att arbetet med lagärendena planeras så att det finns tillräckligt med tid för beredning av propositionerna efter Lagrådets yttranden. När det gäller de frågor kring remisser till Lagrådet som har tagits upp i granskningen understryker utskottet att samma krav ska gälla för de lagförslag som lämnas i budgetpropositionen som för de lagförslag som lämnas i andra propositioner. Utskottet har fortsatt sin granskning av utnämningsmakten. insamlat material har kompletterats med utnämningar – 2013. I granskningen uppmärksammas politisk bakgrund respektive kön vid utnämningar av chefer för myndigheter i och för utlandsmyndigheter. Även det s.k. öppna rekryteringsförfarandet som enligt regeringen numera tillämpas uppmärksammas. Utskottet konstaterar att andelen utnämnda myndighetschefer som har en politisk bakgrund har varierat över tiden, från för mandatperioden –2006 och för mandatperioden –2010 till för den innevarande mandatperioden. Även för utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna har andelen med politisk bakgrund varierat, från för perioden –till . Utskottet konstaterar att införandet av öppna rekryteringsförfaranden har inneburit viktiga förändringar men att effekterna av dessa förändringar fortfarande inte är analyserade på djupet. Utskottet skulle därför välkomna om regeringen vid ett lämpligt tillfälle genomförde en noggrann uppfölj- ning och utvärdering av dessa nya rekryteringsförfaranden. Att systematiskt följa upp, utvärdera och dokumentera erfarenheter från förflyttningsbeslut skulle enligt utskottet sannolikt vara till gagn för den statliga chefsrekryteringsprocessen. Vad som framkommit i granskningen ger inte underlag för någon annan bedömning än att regeringen har utövat sin utnämningsmakt i enlighet med regeringsformens bestämmelse om att det vid beslut om statliga anställningar endast ska fästas avseende vid sakliga grunder. När det gäller andelen kvinnliga och manliga myndighetschefer vill utskottet alltjämt betona att det ser positivt på den utveckling som framkommit i granskningen. I granskningen ingår regeringens samråd med i ett sent skede. Utskottet konstaterar att telefonsammanträden i kan vara en bra form för att säkerställa att blir informerad och får tillfälle till samråd om det som sker under pågående förhandlingar i . Detta kan också gälla i samband med möten i ministerrådet. Utskottet anför att mest effektiva sätt att påverka EU- frågorna är genom samråd med regeringen inför beslut i . Att tidsmarginalerna kan vara knappa beror på EU:s beslutsprocess. Regeringen kan inte ensam styra EU:s beslutstempo. Utskottet förutsätter dock att regeringen arbetar för att goda tidsmarginaler skapas på EU-nivå i syfte att underlätta för och andra nationella parlament att följa och vara delaktiga i frågorna. Avslutningsvis har utskottet granskat vem som företräder regeringen vid information till och överläggningar med utskotten i EU-frågor samt vid samråd i . Utskottet konstaterar att det förekommer fler överläggningar i utskotten med regeringen om EU-frågor . Huruvida det är statsråd eller statssekreterare som företräder regeringen vid överläggningar i utskott i EU-frågor varierar mellan utskotten. förutsätter att önskemål från ett utskott om att regeringen ska företrädas av ett statsråd hörsammas även fortsättningsvis. När det gäller vikten av statsråds närvaro vid samråd i vidhåller sina tidigare ställningstaganden. Det är angeläget att statsråden är närvarande vid nämndens sammanträden. Undantag bör endast förekomma i de fall statsrådet på grund av starka skäl är tvunget att utebli. Det är således positivt att granskningen visar att statsrådens närvaro är hög. 1 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation ............. Utredning i ärendet ................................................................................. 3 Förvaltningsärenden – Regeringens handläggning av nådeärenden Utredningen i ärendet .............................................................................. 4 Förvaltningsärenden – Vissa överklagandeärenden vid Utredning i ärendet ................................................................................. 5 Beslut från ombudsmän eller justitieombudsmännen (JO) ............................................................................................................ Utredningen i ärendet .............................................................................. 6 Prövning av sekretess med hänvisning till s.k. pusselläggning ................. Utredning i ärendet ................................................................................. 7 Politiska samordningsfunktioner i ................................ Utredning i ärendet ................................................................................. 8 Remisser till Lagrådet ................................................................................ Utredning i ärendet ................................................................................. Utredning i ärendet ............................................................................... 10 Samråd med i ett sent skede ............................................ Utredning i ärendet ............................................................................... 11 Regeringens företrädare vid samråd och överläggningar i EU-frågor samt vid rådsmöten i .......................................................................... Utredning i ärendet ............................................................................... Sakregister 2000/01–2012/13 ..................................................................... Tabell 1.1 Tjänstgörande i 1990‒2013 ............................ Tabell 1.2 Tjänstgörande per departement 2005–2013 ................................ Tabell 1.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i 2000‒ Tabell 2.1 Ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden ..................... Tabell 3.1 Nådeärenden –2012 ............................................................. Utvisningsärenden –2012 .................................................... Antalet utnämnda myndighetschefer –september 2013 och andelen med politisk bakgrund ................................................ Typ av politisk bakgrund bland utnämnda myndighetschefer Tabell 9.3 Partipolitisk bakgrund bland utnämnda myndighetschefer Tabell 9.4 Kön och utnämnda myndighetschefer –september Tabell 9.5 Kön och utnämnda myndighetschefer per departement januari Tabell 9.6 Öppna rekryteringsförfaranden för utsedda myndighetschefer per departement –...................................... Tabell 9.7 Antalet utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna januari 2003– och andelen med politisk bakgrund .................... Tabell 9.8 Kön och utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna januari Tabell 10.1 Antal sammanträden och samrådstillfällen i EU- Tabell 10.2 Antal möten i respektive ministerrådet per Tabell 10.3 Antal utskick om A-punkter och antal andra skriftliga Tabell 11.1 Företrädare för regeringen vid överläggningar 2010/11 .......... Tabell 11.2 Företrädare för regeringen vid överläggningar 2011/12 .......... Tabell 11.3 Informationstillfällen i utskott under /11 ......... Tabell 11.4 Informationstillfällen i utskott under /12 ......... Tabell 11.5 Samråd i fördelat på statsråd, statsekreterare Tabell 11.6 Samråd per rådskonstellation och fördelat på statsråd och statssekreterare /11 ........................................ Tabell 11.7 Samråd per rådskonstellation och fördelat på statsråd och statssekreterare /12 ........................................ Tabell 11.8 representation vid rådsmöten fördelad på statsråd och övriga 2011 ....................................................................................... Tabell 11.9 representation vid rådsmöten fördelad på statsråd och övriga 2012 ....................................................................................... Diagram 11.1 Statsrådens närvaro i /98–2012/13 ........ anmäler härmed enligt 13 kap. 2 § regeringsformen för resultatet av den i detta betänkande redovisade granskningen. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), Per- (C), (S), Skånberg (KD), (SD), (V) och (M). 1 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation Som ett led i den granskning som enligt 13 kap. 1 § regeringsformen har till uppgift att genomföra följer utskottet hur regeringens och organisation utvecklas. Vad gäller regeringens sammansättning redovisas uppgifter om statsrådsförordnanden och förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för perioden fr.o.m. t.o.m. utgången av september månad 2013. Vad gäller regeringsarbetets organisation redovisas statistiska uppgifter om antalet tjänstgörande i . Utvecklingen redovisas också. Ett underlag för granskningen har begärts in från , bilaga 1.1. Regeringen består enligt 6 kap. 1 § regeringsformen av statsministern och övriga statsråd. Statsministern utser de övriga statsråden och bland dem, enligt 7 kap. 1 §, chefer för departementen. Enligt 7 kap. 5 § kan statsministern också förordna att ett ärende eller en grupp ärenden som hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen. Statsministerns beslut och förordnanden återfinns i bilaga 1.1. förordnade statsministern att vara statsråd. Statsministern förordnade att vara statsråd och chef för . entledigades statsrådet från uppdraget att vara chef för . Statsministern entledigade statsrådet . Statsministern har även fattat ett antal beslut om förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen. Bland dessa finns ett förordnande om att statsrådet ska föredra bl.a. förvaltningsärenden som gäller internationellt utvecklingsarbete. fanns totalt 4 577 tjänstgörande i , se tabell 1.1. Siffran inkluderar alla anställda vid utlandsmyndigheterna och kommittéanställda. Undantas dessa uppgick antalet till 3 722. 1 REGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION 2013/14:KU10 Tabellen visar även utvecklingen av antalet tjänstgörande i . Tabell 1.1 Tjänstgörande i 1990‒2013 Exkl. anställda vid utlandsmyndigheterna Källor: Statsrådsberedningens promemoria av (se bilaga 1.1), bet. 2012/13:KU10 s. 9. Kommentar: En sammanställning över antalet tjänstgörande finns på s. 15 i bet. 2003/04:KU10. Som framgår av tabellen ökade i huvudsak antalet tjänstgörande . En minskning skedde ; har dock antalet ökat igen. I en promemoria som översändes från till utskottet anförs som en kommentar till utvecklingen att antalet tjänstgörande minskade med anledning av beslut om en neddragning av anslag . Efter ett nytt beslut ökar åter antalet tjänstgörande (bilaga 1.1). Av tabell 1.2 nedan framgår antalet tjänstgörande per departement samt inom Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna. Uppgifterna avser september månad respektive år. Antalet tjänstgörande har ökat till 1 REGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION 2013 inom bl.a. Förvaltningsavdelningen, Försvarsdepartementet och . Antalet tjänstgörande har minskat inom Statsrådsberedningen och . Tabell 1.2 Tjänstgörande per departement 2005–2013 Källor: Statsrådsberedningens promemoria av (se bilaga 1.1), bet. 2012/13:KU10 s. 10. Kommentar: Tabellen visar antalet tjänstgörande i exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna uppdelat per departement. Uppgifter om antalet tjänstgörande per departement finns på s. 8 i bet. 2001/02:KU10 och på s. 10 i bet. 2012/13:KU10. 1 bildades Utbildnings- och genom en sammanslagning av . Det nya departementet förkortas på samma sätt som det tidigare (). Uppgifterna avser det sammanslagna departementet. bildades på nytt två olika departement, och . 2Jordbruksdepartementet bytte namn till Landsbygdsdepartementet. 3Integrations- och jämställdhetsdepartementet avvecklades /11. Departementets frågor flyttades då till andra departement. Som framgår av tabellen har antalet tjänstgörande inom exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna ökat med 18 stycken 2013. Med politiskt tillsatta tjänstemän avses –politiskt sakkunniga i , såsom planeringschefer, presssekreterare, politiskt sakkunniga, inklusive politiskt sakkunniga assistenter, vilka omfattas av Avtal om anställningsvillkor för politiskt sakkunniga samt politiskt timanställda brevskrivare eller talskrivare i –statssekreterare som omfattas av Avtal om regeringsbeslut om avlöningsförmåner m.m. för vissa högre anställningar m.fl.; även kabinettssekreteraren räknas till denna grupp. 1 REGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION Därtill kommer statsministern och statsråden. Dessa är inte tjänstemän i traditionell mening och ingår därför inte i definitionen politiskt tillsatta tjänstemän. uppgick antalet politiskt tillsatta tjänstemän till 172 (tabell 1.3). Av dessa var 35 statssekreterare. Tabell 1.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i 2000‒2013 Källor: Statsrådsberedningens promemoria av (se bilaga 1.1), bet. 2012/13:KU10 s. 11. Kommentar: Tabellen visar antalet politiskt tillsatta tjänstemän och statsråd . Timanställda politiskt sakkunniga ingår inte i tabellen. Motsvarande uppgifter för tiden finns på s. 9 i bet. 2001/02:KU10. Av tabellen framgår även utvecklingen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän . Efter en viss minskning av antalet politiskt tillsatta tjänstemän som inte hör till gruppen statssekreterare ökar denna grupp något 2013. Som tidigare noterats av utskottet har antalet anställda i länge ökat. I 2010 respektive granskning noterades dock en minskning av antalet tjänstgörande (bet. 2010/11:KU10 s. 11 respektive bet. 2011/12:KU10 s. 10). Minskningen 2011 kan ha berott på beslut om en neddragning av anslag . beslutade att öka anslaget. Förra årets granskning visade att antalet hade ökat (bet. 2012/13:KU10 s. 11). Årets granskning visar att antalet har fortsatt att öka. Antalet anställda är dock lägre än . 1 REGERINGENS SAMMANSÄTTNING OCH REGERINGSARBETETS ORGANISATION ökade antalet anställda. Antalet anställda minskade inte efter det ordföran- Däremot är antalet anställda i lägre än under det år då senast innehade ordförandeskapet i EU:s minister- råd (). Under granskningen har underprotokollen från och gåtts igenom. Till grund för granskningen har således legat aktuella protokoll. Vidare redovisas statistik över antalet regeringsärenden.