bet · H201FöU3 · 2014-12-01 00:00:00 — Regeringen i sin tur är beroende av god redovisning från Försvarsmakten, och här finns som nämnt också behov av utveckling. I sin granskning framhåller att försvarsområdet är ett svårt område att styra; långsiktighet måste kombineras med kortsiktighet och flexibilitet. Dessutom är det ett område som präglas av oförutsägbarhet (på grund av bl.a. säkerhetspolitik och omvärldsutveckling). tar det tid att utveckla och förändra verksamheten; förmåga tar tid att bygga upp. har noterat flera positiva trender, t.ex. regeringens styrning av försvarsplaneringen och Försvarsmaktens arbete med att förbättra spårbarheten, från uppgift till krav på förband. I granskningen konstaterar även ett antal områden som behöver utvecklas för att främja en mer effektiv utveckling på försvarsområdet. har i tidigare granskningar inom försvarsområdet lämnat ett antal rekommendationer. Nedan presenteras rekommendationer med anledning av denna avslutande granskning. •konkretisera mål och krav på Försvarsmakten genom att utveckla den strategiska styrningen av myndigheten •säkerställa balans mellan uppgift och resurs i samband med nya inriktningsbeslut för försvaret; det handlar om både ekonomiska och verksamhetsmässiga analyser; regeringen kan exempelvis se till att relevanta operativa spel genomförs för att pröva sambandet mellan uppgifter och resurser •fortsätta arbetet med att utveckla redovisningen till •tydliggöra förutsättningarna för Försvarsmakten att ge och ta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer •kontinuerligt kvalitetssäkra Försvarsmaktens uppföljningar, analyser och utvärderingar •på sikt sträva efter att minska detaljstyrningen av Försvarsmakten samt överväga att ge ÖB mer organisatorisk frihet •Strukturera de informella kontakterna med Försvarsmakten för att skapa spårbarhet och tydlighet. •utveckla sitt arbete med uppföljning och förbättra kvaliteten i redovisningen till regeringen •fortsätta arbetet med att förbättra spårbarheten mellan uppgift, förmåga och uppbyggnad av förband •förbättra kontrollen över redovisningen av behov och tillgångar av materiel. Regeringens bedömning och åtgärder Av skrivelsen framkommer att regeringen instämmer i att myndighetsstyrning är ett centralt verktyg för att genomföra vad och regeringen har beslutat. Regeringen menar att arbete ständigt pågår med att utveckla styrningen av myndigheten och arbetet kommer att fortsätta för att ytterligare tydliggöra prioriteringar och avvägningar som gäller inriktningen av försvaret. Regeringen beskriver att försvaret är ett omfattande och komplext område, där det pågår stora förändringar. Mot bakgrund av uppnådda resultat och dragna erfarenheter kan regeringen vid behov komplettera sin styrning. Regeringen delar syn att spårbarheten mellan uppgifter, förmåga och uppbyggnaden av förband är viktig och att den behöver utvecklas ytterligare. Regeringen säger sig följa Försvarsmaktens arbete och bedömer att den fortsatta utvecklingen av försvarsplaneringen kan innebära ökade möjligheter till uppföljning och spårbarhet i takt med att arbetet fortgår. Även utvecklingen av generella operativa ramvillkor och operativa ramvillkor kan komma att stärka spårbarheten. Regeringen instämmer även i beskrivning av behovet av att förstärka den strategiska styrningen och minska detaljstyrningen. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att det kan finnas ett behov av att närmare se över ansvarsfördelningen mellan , regeringen och Försvarsmakten. understryker regeringen att försvaret är ett komplext område med påverkan på flera delar av samhället och att det därtill genomgår en omfattande reform. Enligt regeringens bedömning kan det därför finnas behov av att i särskilda fall styra Försvarsmakten relativt detaljerat. Regeringen framhåller att myndighetsstyrningen – i form av bl.a. myndighetens instruktion och regleringsbrev – ses över kontinuerligt. Flera av de rekommendationer som har gett kan enligt regeringen komma att behandlas i den försvarspolitiska inriktningsproposition som regeringen avser att lämna till . Inför detta har Försvarsberedningen presenterat två rapporter, Vägval i en globaliserad värld (Ds 2013:33) samt Försvaret av – Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20), vilka enligt regeringen till del berör eller ger ändrade förutsättningar i de frågeställningar uppmärksammat. I skrivelsen framhålls att flera av rekommendationerna därför bör behandlas i samband med kommande försvarspolitiska inriktningsbeslut så att såväl regeringen som har möjlighet att ta ställning till ett samlat förslag. Regeringen bedömer att det finns ett behov av att utveckla den strategiska styrningen av Försvarsmakten. Detta är ett ständigt pågående arbete där såväl myndighetens instruktion som regleringsbrevet löpande ses över inte minst mot bakgrund av verksamhetens omfattning och skiftande karaktär. ringen framhåller dessutom att man har en kontinuerlig dialog med Försvars- makten i syfte att säkerställa samsyn mellan regeringen och myndigheten. Regeringen bedömer att det i samband med arbetet med den kommande försvarspolitiska inriktningspropositionen kan övervägas om målsättningar och krav för det militära försvaret samt tidsaspekter för när dessa målsätt- ningar ska vara uppnådda skulle kunna förtydligas. beskrivs i regeringens skrivelse som ett sätt att konkretisera de krav som ställs på myndigheten när det gäller genomförandet av den försvarspolitiska inrikt- Det beskrivs som viktigt att lämna nödvändigt handlingsut- rymme till myndigheten för att den ska kunna genomföra sitt instruktionsen- Regeringen bedömer vidare att det kan finnas ett behov av tydligare styr- ning inom ramen för försvarsplaneringen. Regeringen beslutar om anvisningar för försvarsplaneringen med utgångspunkt i målen för det militära försvaret, Försvarsmaktens uppgifter samt beredskaps- och tillgänglighetskrav. svarsberedningen har i sin rapport av – Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20) föreslagit delvis ändrade formuleringar av dessa Försvarsberedningens förslag bereds inför kommande för- I skrivelsen framhålls att regeringen fattade beslut om att underteckna ett avtal om värdlandsstöd med Nato . i samband med Natotoppmötet i . med det kompletterande tilläggsprotokollet till statusavtalet inom Partnerskap för fred ligger nu detta avtal till grund för ett lagstiftningsarbete som har på- fastställde Försvarsmakten ett koncept för värdlandsstöd som bygger på Natos och EU:s principer. Det gäller vid övningar och insatser, både som värdland och som gästande nation. Konceptet innehåller även be- stämmelser för hur värdlandsstöd planeras och genomförs inom Försvarsmak- tens övnings- och insatsverksamhet med dagens lednings- och lydnadsförhål- lande, organisation och metoder. Genom att ingå ett samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd tydliggörs roll som värdland i samband med övningar eller annan militär aktivitet på svenskt territorium. Regeringen redovisar i sin skrivelse att kvalitetssäkringen av de uppfölj- ningar, analyser och utvärderingar som utarbetas vid Försvarsmakten i första hand är ett ansvar för myndigheten själv. Inom Försvarsmakten görs sådana Försvarsmaktens arbete följs noga och kan, vid behov, ge kompletterande inriktning i exempelvis myndighetens regleringsbrev. geringen bedömer att det är viktigt att Försvarsmakten får rimlig tid på sig att hantera regeringens förfrågningar om underlag. rekommendation om en större organisatorisk frihet för myndigheten bör enligt regeringen analyseras vidare. En utveckling mot en mer strategisk styrning skulle kunna innebära en möjlighet för Försvarsmakten att i högre grad definiera vilka åtgärder som är mest ändamålsenliga för att lösa tilldelade uppgifter. Detta kräver en minskad detaljstyrning av Försvarsmakten, inte bara från regeringens sida utan även från . betonas att styrningen av Försvarsmakten är en komplex fråga då flera aspekter behöver tas i beaktande. Eventuella förändringar i styrningen måste således noga analyseras och beredas i vederbörlig ordning. I skrivelsen beskrivs att grundorganisationens lokalisering och utformning i väsentliga avseenden är riksdagsbunden eller förordningsstyrd. Till skillnad från i stort sett alla andra myndigheter under regeringen saknar Försvarsmakten i allt väsentligt organisatorisk frihet. Regeringen noterar att Försvarsmakten därmed på ett närmast unikt sätt saknar de möjligheter och den handlingsfrihet som andra myndigheter har när det gäller att finna en ny och mer ändamålsenlig lokalisering av grundorganisationen. Det kan vidare konstateras att vid tidigare tillfällen fattat beslut både om att Försvarsmaktens grundorganisation ska beslutas av , samt i enskilda fall inte beslutat i enlighet med regeringens förslag i nämnda frågor (prop. 2012/13:1, bet. 2012/13:FöU1, rskr. 2012/13:93). Regeringen konstaterar att det finns ett ständigt behov att se över hur styrningen av myndigheterna genomförs och fungerar. De informella kontakterna beskrivs som ett viktigt led i det löpande informationsutbytet mellan regeringen och myndigheten, inte minst vad gäller en så stor och komplex myndighet som Försvarsmakten. Regeringen konstaterar att informella kontakter mellan regeringen och myndigheten är viktiga inslag i en effektiv förvaltning och att dessa bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt till förtydligande av regeringens styrning. I detta sammanhang noterar regeringen det som anfört: att det är väsentligt att de informella kontakterna är mer inriktade på information än styrning och att dokumentationen av kontakter är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll (bet. 2012/13:KU10 s. 100). Regeringen bedömer, i enlighet med iakttagelse, att det kan finnas ett behov av att kontinuerligt se över de informella kontakterna med Försvarsmakten. Regeringen bedömer att Försvarsmaktens arbete med uppföljning har utvecklats men instämmer i att ytterligare arbete krävs för att utveckla kvaliteten i redovisningen. I syfte att följa upp och säkerställa försvarsreformen har regeringen infört särskilda återrapporteringskrav. I vissa fall kvarstår brister i återrapporteringen. Regeringen bedömer att myndighetens förståelse för regeringens behov av information om reformarbetet efter hand har ökat samt att dessa återrapporteringskrav även fortsättningsvis är nödvändiga för att kunna följa omställningen. rekommendation bedöms således vara omhändertagen. Arbete pågår för att utveckla den strategiska styrningen av myndigheten och ytterligare arbete kommer att krävas för att tydliggöra prioriteringar och avvägningar i fråga om inriktningen av försvaret samt för att öka spårbarheten. Som ett led i utvecklingen av den strategiska styrningen bedömer regeringen även att ansvarsfördelningen mellan , regeringen och Försvarsmakten kan analyseras vidare, exempelvis vad avser myndighetens organisatoriska Regeringen bedömer att rekommendationer kan över- vägas inom ramen för arbetet med nästa försvarspolitiska inriktningsproposi- tion som regeringen har för avsikt att lämna till . I motion 2014/15:49 av m.fl. (SD) vill motionärerna att den kommande försvarspolitiska propositionen ska tydliggöra krav och mål för Försvarsmakten (yrkande 3). Trots att försvars- och inriktningsbeslutet har haft långtgående konsekvenser menar motionärerna att det inte i någon större utsträckning varit möjligt att följa hur Försvarsmakten har lyckats med att genomföra försvarsbeslutet. Det skäl som framhålls i motionen är att det inte i någon högre grad har funnits tydligt formulerade krav på vad Försvarsmakten ska klara av. Endast med ett sådant klargörande kommer det att vara möjligt för såväl kammarens ledamöter som den försvarspolitiskt intresserade allmänheten att avgöra vad det egentligen är för målsättningar för Försvarsmakten som har beslutat om. Försvarsmaktens förmåga bör enligt motionärerna redovisas i termer av vilken faktisk operativ förmåga som uppnåtts. granskning visar enligt motionärerna hur svårt det är att se vad fattade försvarsbeslut konkret har inneburit. granskning av i vilken mån beslut och intentioner uppnås för försvaret och om de omsatts på ett bra sätt i styrningen av Försvarsmakten visar visserligen på flera positiva tendenser när det gäller såväl regeringens styrning av Försvarsmakten som myndighetens egen hantering av verksamheten. Utskottet anser dock att slutsatserna väcker oro. samlade bedömning är att Försvarsmakten varken eller kan leva upp till och regeringens krav på insatsverksamheten. Bedömningen är att även en fullt bemannad och resurssatt insatsorganisation kommer att få svårigheter att hantera alla uppgifter under normal beredskap. Utskottet vill understryka vikten av att regeringen i enlighet med rekommendationerna från konkretiserar mål och krav på Försvarsmakten genom att utveckla den strategiska styrningen och säkerställa balansen mellan uppgifter och resurser. Regeringen har redovisat att rekommendationerna kan övervägas inom ramen för arbetet med den försvarspolitiska inriktningspropositionen. Utskottet vill understryka vikten av att det arbetet resulterar i att både kraven på Försvarsmakten och målen i inriktningsbeslutet tydliggörs. Regeringens resultatredovisningar måste även vara utformade på ett sådant sätt att får en tydlig bild av genomförandet av det kommande beslutet om försvarspolitisk inriktning. möjligheter att fatta välgrundade beslut på försvarsområdet påverkas i hög grad av regeringens redovisning till . När utskottet behandlade frågor om förbättrad resultatredovisning i budgetbetänkandet framhöll utskottet sin förväntan att bl.a. bedömningsgrunderna och resultatindikatorerna skulle utvecklas ytterligare. Utskottet välkomnade de förbättringar som gjorts och underströk vikten av utskottets möjligheter att bedöma regeringens genomförande av beslut och iståndsättandet av insatsorganisationen och försvarsinriktningsbeslutet. Ett genomförande av de åtgärder som regeringen föreslagit i skrivelsen får anses tillgodose motionärens önskemål. Utskottet avstyrker därmed motionsyrkandet. 1.Försvarsmaktens omställning, punkt 1 (SD) av (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. 2014/15:49 av m.fl. (SD) yrkande 1 och lägger skrivelse 2013/14:255 till handlingarna. Vi anser att Försvarsmaktens förmåga i kommande budgetpropositioner ska redovisas utifrån uppfyllnadsgraden av det senaste försvarsbeslutet. Enligt budgetlagen ska regeringen lämna en redovisning av de resultat som uppnås i förhållande till de mål som har beslutat om. Trots detta har budgetpropositionerna enligt blivit mindre informativa. Även om det sker en redovisning av Försvarsmaktens förmåga i propositionerna så sker den i förhållande till föregående år och inte till de mål för Försvarsmakten som har beslutat om. Vi anser att detta bör förändras och att i förhållande till de mål som har beslutat om vore mer önskvärt. känner vi viss oro över att beslut har varit så allmänt utformade om försvaret och dess framtid att det är tveksamt om det överhuvudtaget har varit möjligt för ledamöter att inse vilka följderna blivit av de försvars- och inriktningsbeslut man har fattat. Vi menar därför att regeringen i framtida budgetpropositioner inte enbart ska redovisa en bedömning kopplad till det gångna årets verksamhet utan också redovisa hur Försvarsmakten måluppfyllnad utvecklats i relation till det senaste försvars- och inriktningsbeslutet. Detta bör ge regeringen tillkänna och därmed tillstyrker utskottet yrkande 1 i motion 2014/15:49 av m.fl. (SD). Regeringen bör därutöver lägga skrivelse 2013/14:255 till handlingarna. 2.Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret, punkt 2 (SD) av (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: RESERVATIONER 2014/15:FöU3 tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. 2014/15:49 av m.fl. (SD) yrkande 3. Vi anser att redovisningen av Försvarsmaktens förmåga i budgetpropositionerna fortsättningsvis ska redovisas i faktisk operativ förmåga. Vi menar att transparensen har varit begränsad som förändringarna i försvarets verksamhet har varit enorma och att en förbättrad resultatredovisning i enlighet med vårt förslag är nödvändig. Vi menar alltså att Försvarsmaktens förmåga att lösa sina uppgifter bör redovisas i termer av vilken faktisk operativ förmåga som uppnåtts i stället för i hur hög grad man har uppfyllt målet sedan den senaste budgetpropositionen. Vi vill också understryka allvaret i kritik och anser att det är djupt oroväckande att regeringen inte redovisade vad den fullt utbyggda Försvarsmakten i linje med de principer som angavs i inriktningspropositionen skulle kosta. Förhoppningsvis delar regeringen vår uppfattning om att Försvarsmakten inte existerar för att ha balans mellan anslag och kostnader (även om detta är önskvärt) utan för att kunna försvara i enlighet med de riktlinjer som har beslutats av . Vi vill här framhålla att försvarets andel av BNP var och sedan har sjunkit till dagens . De minskade försvarsanslagen och stora omställningskostnader i kombination med en ensidig inriktning mot ett renodlat insatsförsvar har enligt vår bedömning gjort att den svenska förmågan till territoriellt försvar på allvar kan ifrågasättas. Vi anser att nedrustningspolitiken måste få ett slut för att rikets säkerhet ska kunna garanteras och att försvaret måste finansieras fullt ut. Vi menar att en så omfattande omställningsprocess som försvarets förutsätter bättre ekonomiska förutsättningar och transparens och att dessutom får tydliga resultatredovisningar av den faktiska operativa förmågan. Detta bör ge regeringen tillkänna och därmed tillstyrker utskottet yrkande 3 i motion 2014/15:49 av m.fl. (SD). 3.Försvaret - en utmaning för staten, punkt 3 (SD) av (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. 2014/15:49 av m.fl. (SD) yrkande 2. 2014/15:FöU3 RESERVATIONER Vi anser att krav och mål för Försvarsmakten måste tydliggöras inom ramen för den kommande försvarspolitiska propositionen. Trots att försvars- och inriktningsbeslutet har haft långtgående konsekvenser har det inte i någon större utsträckning varit möjligt att följa hur Försvarsmakten har lyckats med att genomföra försvarsbeslutet. Vi menar att ett skäl till att detta problem uppstått är att det inte i någon högre grad har funnits tydligt formulerade krav på vad Försvarsmakten ska klara av. granskning visar att de mål som genom försvarsbesluten har legat till grund för reformeringen genomgående har varit breda och öppna för tolkning. Det i sin tur har betytt att det har varit viktigt att tydligt redogöra för innebörden av målen, men vi ser inte att så har skett gentemot Försvarsmakten. Det är orimligt att det ska råd oklarhet i vad det egentligen är för målsättningar har beslutat om. Det är också djupt olyckligt att granskning har visat att det är svårt att se vad fattade försvarsbeslut konkret har inneburit. Vi anser att detta endast kan förändras genom att krav och mål för Försvarsmakten tydliggörs inom ramen för den kommande försvarspolitiska propositionen och att därför bör tillkännage detta för regeringen. Utskottet tillstyrker därför yrkande 2 i motion 2014/15:49 av Ro- ger m.fl. (SD). Försvaret - en utmaning för staten, punkt 3 (V) (V) anför: I många stycken lämnar en allvarlig kritik i sin rapport om mål, resultat och styrning av försvaret. Lite förenklat kan sägas att regeringen i sin skrivelse vidgår i stort sett alla påpekade brister och hänvisar till att dessa kommer att bli åtgärdade genom förslag i vårens kommande inriktningsproposition. Utan närmare analys av orsakerna till de brister som pekar på så finns en risk för att förbättringslöftena blir mer av rena förhoppningar än resultat av välgrundade åtgärder. Några axplock ur rapporten kan illustrera de problem som beskrivs. I flera viktiga avseenden framhålls att det finns brister i fråga om tydlighet och transparens. Granskningen visar bl.a. att de mål för försvarsbesluten som har legat till grund för reformeringen genomgående har varit breda och öppna för tolkning. Den försämrade transparens och tydlighet som , anser sig se har även bedömts ge en negativ inverkan på förutsättningarna för effektivitet och hushållning, förutom att det blir svårare att på ett tydligt sätt redovisa och följa upp beslut. konstaterar också att det över är svårt att få en samlad bild av utvecklingen av Försvarsmaktens insatsorganisation. Vad gäller ekonomin kan man läsa sig till att det enligt bedömningar inte redovisades av vad den fullt utbyggda Försvarsmakten i linje med de principer som angavs i inriktningspropositionen skulle kosta, vilket kan väcka en viss häpnad. Det konstateras också att regeringens styrning av Försvarsmakten är otydlig och ger upphov till ett stort tolkningsutrymme. Det innebär att det är osäkert vilka målen för Försvarsmaktens verksamhet är. mål och krav har inte konkretiserats tillräckligt tydligt. I rättvisans namn noterar även flera positiva trender inom både regeringens styrning och Försvarsmaktens hantering av verksamheten. Vad kan då orsaken vara till att så många brister i ganska grundläggande frågor kan ses i en verksamhet som trots allt får anses ganska väletablerad? Utan en sådan analys är det långt ifrån säkert att det nya inriktningsbeslutet - alla ambitioner till trots - kommer att innehålla lösningarna på alla dessa problem. Kanske finns svaret i den notering som gör, men som regeringen i sitt svar i huvudsak värjer sig emot och betänkandet inte kommenterar. ”Både och regeringen styr Försvarsmakten på en relativt detaljerad nivå. menar att det kan finnas anledning att fundera över om den nuvarande ansvarsfördelningen är optimal för att säkerställa effektivt resursutnyttjande. Detaljeringsgraden i styrningen kräver detaljkunskap för att bli bra, och det ställs stora krav på kunskap om försvarsområdet hos aktörerna på samtliga nivåer. Om styrningen av Försvarsmakten ska utformas som mål- och resultatstyrning menar att detaljeringsgraden i styrningen Fokus bör istället ligga på att utveckla den strategiska styr- ningen, så att den ger tydlig inriktning för Försvarsmakten.” Erfarenheter från andra samhällsområden menar jag visar att där man styr på en alltför detaljerad nivå inträffar flera av de problem som beskrivits ovan. Den mer strategiska styrningen försummas, det blir också mycket svårare att enkelt följa upp beslut och kanske framför allt målen för verksamheten. ökar risken för mer informell styrning, något som också granskningen visar. Det händer att Försvarsmakten uppfattar styrsignaler i den informella dialo- gen, vilket skapar otydlighet och riskerar att urholka möjligheterna att utkräva Slutligen har detaljstyrning en tendens att passivisera en organisation. let torde väl vara att politiken pekar ut vad organisationens uppgift är samt vilka resurser som står till förfogande och att professionen reder ut hur upp- giften inom de givna ramarna ska lösas. Sammanfattningsvis: utan en analys över vad de påpekade bristerna beror på är det högst osäkert om de utlovade förbättringarna kommer att infrias. Jag hade önskat att utskottet nu skulle ha krävt en sådan analys. ion kommer därför att vara att fortsätta verka för en minskad detaljstyrning och ett ökat utrymme för att ta tillvara professionens verksamhetsnära kun- Förteckning över behandlade förslag Regeringens skrivelse 2013/14:255 rapporter om regeringens och Försvarsmaktens genomförande av beslut om försvaret. 2014/15:49 av m.fl. (SD): 1.Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs imotionen om att Försvarsmaktens förmåga i kommande budgetpropositioner ska redovisas utifrån uppfyllnadsgraden av det senaste försvarsbeslutet. 2.Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs