bet · H101FöU5 · 2014-02-18 00:00:00 — 2013/14:FöU5 Integritetsskydd vid signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet Integritetsskydd vid signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2013/14:54 Integritetsskydd vid signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, tre följdmotioner till skrivelsen samt nio motionsyrkanden om signalspaning från den allmänna motionstiden . Motionsförslagen rör bl.a. behovet av att tillsätta en utredning som utvärderar och omarbetar nuvarande lagstiftning, en översyn av behovet av att bedriva signalspaning, en utökning av antalet ledamöter i samt ett avbrytande av internationellt samarbete. Utskottet avstyrker samtliga motioner. I betänkandet finns 6 reservationer (MP, SD och V) Utskottets förslag till riksdagsbeslut Integritetsskydd vid signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet 2013/14:Fö3 av och (båda MP) yrkandena 1, 2 och 4, 2013/14:Fö4 av m.fl. (V) yrkande 2, 2013/14:Fö244 av (S), 2013/14:Fö256 av m.fl. (MP) yrkandena 1 och 2, 2013/14:Fö257 av (SD) yrkande 46 och 2013/14:N441 av m.fl. (MP) yrkandena 17 och 18 samt lägger skrivelse 2013/14:54 till handlingarna. Reservation 1 (MP) Reservation 2 (SD) Reservation 3 (V) Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (Siun) 2013/14:Fö2 av (SD), 2013/14:Fö3 av och (båda MP) yrkande 3, 2013/14:Fö4 av m.fl. (V) yrkande 1 och 2013/14:Fö257 av (SD) yrkande 47. Reservation 4 (MP, SD) Reservation 5 (V) 2013/14:Fö256 av m.fl. (MP) yrkande 3 och 2013/14:N441 av m.fl. (MP) yrkande 16. Reservation 6 (MP, V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (S), (M), (MP), (KD), (V), (M), (C) och (SD). Ärendet och dess beredning Vid slutbehandling av regeringens proposition En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet tillkännagav som sin mening vad försvarsutskottet anfört om ytterligare rättssäkerhets- och kontrollmekanismer (prop. 2006/07:63, bet. 2007/08:FöU15, rskr. 2007/08:266). anförde bl.a. att regeringen en gång ska redovisa den granskning av verksamheten som bedrivits enligt lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. I skrivelsen Integritetsskydd vid signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet (skr. 2013/14:54) redogörs för resultatet av den uppföljning och granskning av signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet som genomförts 2012. Skrivelsen är därmed den årliga rapport som begärt i samband med riksdagsbehandlingen av lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Med anledning av skrivelsen har tre motioner väckts. I detta sammanhang behandlar utskottet dessutom fyra motioner från den allmänna motionstiden . Inför behandlingen av ärendet har utskottet begärt in information om FRA:s försvarsunderrättelseverksamhet och signalspaning vid flera olika tillfällen. Vid sammanträdet gjorde Försvarsdepartementet en redovisning av lagstiftningen på området. Därefter gjorde utskottet ett studiebesök hos FRA på , vilket i sin tur följdes upp vid utskottssammanträdet då FRA fördjupade redovisningen om signalspaningsverksamheten. Signalspaningen regleras i lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet (signalspaningslagen) och i förordningen (2008:923) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Enligt signalspaningslagen får den myndighet som regeringen bestämmer, signalspaningsmyndigheten, inhämta signaler i elektronisk form vid spaning med begränsningen att inhämtningen inte får avse signaler mellan en avsändare och mottagare som båda befinner sig i . Signaler får endast inhämtas för de ändamål som särskilt anges i lagen och endast efter inriktning av regeringen, , Försvarsmakten eller Säkerhetspolisen och . De två sistnämnda eftersom de fr.o.m. också får ange inriktning av signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet (prop. 2011/12:179, bet. 2012/13:JuU7, rskr. 2012/13:61). Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (Siun) är en nämndmyndighet under regeringen som har till uppgift att kontrollera försvarsunderrättelseverksamheten så att den bedrivs i enlighet med lagar och förordningar. Siun är också kontrollmyndighet för den verksamhet som bedrivs enligt signalspaningslagen. I kontrollen av signalspaningen ska inspektionen särskilt granska sökbegrepp, förstöring och rapportering. Vidare ska Siun på en enskilds begäran kontrollera om hans eller hennes meddelande har inhämtats i samband med signalspaning. Inspektionen råder även över de signaler som teleoperatörer ska lämna till samverkanspunkter enligt 6 kap. 19 a § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Detta innebär att signalspaningsmyndigheten, (), endast ska få tillgång till de signalbärare som det finns tillstånd för från Försvarsunderrättelsedomstolen. Siun fattar inga egna beslut i dessa frågor utan ska bara verkställa de tillståndsbeslut som meddelats av Försvarsunderrättelsedomstolen. I enlighet med 11 § signalspaningslagen finns ett integritetsskyddsråd vid FRA med uppgift att fortlöpande utöva insyn i de åtgärder som vidtas för att säkerställa integritetsskyddet i signalspaningsverksamheten. Organisatoriskt är integritetsskyddsrådet en del av FRA, och rådets ledamöter utses av regeringen för . Rådet ska rapportera sina iakttagelser till myndighetens ledning och, om rådet finner skäl för det, även till Siun. Integritetsskydd vid signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet Utskottets förslag i korthet Skrivelsen läggs till handlingarna. Motionsyrkanden om bl.a. utvärdering av lagstiftningen och regeringens årliga redovisning till avslås. Jämför reservationerna 1 (MP), 2 (SD) och 3 (V). Granskning av signalspaningsverksamheten 2012 Av skrivelsen framkommer att kontrollverksamheten som Siun genomförde är av ungefär samma omfattning som den och att även integritetsskyddsrådets verksamhet har haft samma omfattning . har Siun genomfört 22 granskningar, varav 15 av FRA. Tio av dessa granskningar genomfördes enligt signalspaningslagen. Regeringen konstaterar att ingen av dessa granskningar har föranlett Siun att lämna några synpunkter eller förslag till FRA. Enligt signalspaningslagen är Siun skyldig att på en enskilds begäran kontrollera om hans eller hennes meddelande har inhämtats i samband med signalspaning och om så är fallet huruvida inhämtningen och behandlingen av inhämtade uppgifter har skett i enlighet med signalspaningslagen. har Siun utfört fyra kontroller på enskildas begäran enligt denna bestämmelse, och i skrivelsen framkommer att inget otillbörligt har framkommit vid dessa kontroller. Siun har mandat att avbryta inhämtningen eller besluta om förstöringen av en upptagning eller uppteckning om det skulle visa sig att den inhämtning som skett inte varit förenlig med det tillstånd som meddelats av Försvarsunderrättelsedomstolen. Några sådana åtgärder har enligt regeringen varken vidtagits 2012 eller . Utöver samverkan med och försvarsunderrättelsemyndigheterna har Siun även samverkat med Datainspektionen och . Resultaten av kontrollverksamhet har inte lett till att Siun framfört några synpunkter eller förslag på åtgärder till regeringen eller överlämnat några ärenden till någon annan myndighet. har vid sex tillfällen haft möten på , och rådets arbete har rört den utgående rapporteringen som är ett av resultaten av signalspaningen. Vidare har bland annat gått igenom den interna kontrollen inom för signalspaningsområdet. Rådet har i samband med möten löpande fört diskussioner med myndighetens ledning i dessa frågor. Regeringen redovisar att myndigheten utifrån de synpunkter som framförts har utvecklat verksamheten för att ytterligare förstärka integritetsskyddet. har inte funnit skäl att rapportera till Siun . Siuns samarbete med berörda myndigheter har fungerat väl, och myndigheten har fått tillgång till den information som behövts för att lösa uppdraget. Siun strävar i sitt kontrollarbete efter att bidra konstruktivt till att försvarsunderrättelseverksamhetens arbetssätt utvecklas i fråga om dess förhållande till regelverket och tillhörande styrdokument. Regeringen anser att det är viktigt med en fortsatt dialog mellan myndigheterna i dessa frågor. Siuns samverkan med Datainspektionen och har enligt regeringens bedömning varit viktig för att utveckla myndighetens granskningsverksamhet. Regeringen bedömer att beaktar både den personliga integriteten och möjligheten att bedriva en effektiv försvarsunderrättelseverksamhet, vilket myndigheten har ålagts genom lagar och förordningar. konstaterar regeringen att arbetet med att värna den personliga integriteten vid signalspaning är en ständigt pågående process. Den granskningsverksamhet som Siun utför bidrar enligt regeringen till ett starkt skydd för den personliga integriteten i samband med signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet i enlighet med och regeringens intentioner och beslut. Regeringen bedömer att det framöver även kan finnas behov av en fördjupad uppföljning av lagstiftningens konsekvenser, bl.a. för enskildas integritet. I motion 2013/14:Fö244 framhåller (S) att den bör tydliggöra om det pågår ett samarbete mellan FRA och dess amerikanska motsvarighet NSA. För att stärka skyddet av medborgarnas integritet samt säkerställa att inte samarbetar med främmande makt som ägnar sig åt olaglig verksamhet menar motionären att regeringen bör se över möjligheten att tillsätta en integritetskommission som kan utvärdera nuvarande lagstiftning och tillämpning. I motion 2013/14:Fö256 av m.fl. (MP) anför motionärerna att en kriskommission för integritetsskyddet bör tillsättas för att genomlysa FRA:s arbete och föreslå förändringar (yrkande 1). Motionärerna framhåller även att de ser skäl att tillsätta en parlamentarisk utredning som ser över behovet av signalspaning utifrån effektivitet, proportionalitet och integritet. Signalspaning skulle eventuellt kunna vara en del av underrättelsearbete enligt motionärerna, men de bedömer att det är något som behöver bli föremål för en utredning (yrkande 2). I motion 2013/14:Fö3 av och (båda MP) anför motionärerna att Försvarets underrättelsedomstol bör avskaffas, och att dess funktion och verksamhet kan ersättas med tillståndsprövning av allmän domstol (yrkande 2). De menar att ledamöternas oberoende kan ifrågasättas och att domstolen har mer karaktär av att administrera regeringens önskan än att granska dess verksamhet. De menar dessutom att regeringens skrivelse på sex sidor ger en väldigt ytlig beskrivning av den granskande verksamheten och att regeringen inför nästa återredovisning bör vara mer utförlig i sin rapportering (yrkande 1). Motionärerna bedömer att signalspanings- och försvarsunderrättelseverksamheten måste fungera bättre med hänsyn till integritet, proportionalitet och effektivitet. Därför anser de att regeringen bör återkomma med förslag om att upphäva lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet (2008:717, yrkande 4), något som även framhålls i motion 2013/14:N441 av m.fl. (MP), yrkande 17. I den senare motionen anförs dessutom att en parlamentarisk utredning bör tillsättas. De menar att behovet av en effektiv underrättelseinhämtning inte kan rättfärdiga att grundlagens principer om rätten till fri och skyddad kommunikation åsidosätts. Om underrättelsetjänsten ska kunna behålla folkets förtroende måste människors berättigade oro och obehag när det gäller intrång i deras privatsfär tas på allvar enligt motionärerna (yrkande 18). I motion 2013/14:Fö257 av (SD), yrkande 46, anförs att regeringen bör återkomma med beslut om tidpunkt för en fördjupad granskning av signalspaning i tråd. Motionären menar att signalspaning är en viktig komponent i värnandet av rikets säkerhet, såväl gentemot yttre hot från främmande makt som mot potentiell terroristverksamhet. framhåller han att all sådan spaning bedrivs under en ständig balansakt gentemot värnandet av den enskilda medborgarens integritet. Regeringen har uttalat att man har för avsikt att ytterligare granska integritetseffekterna av signalspaning i tråd. Regeringen har dock inte närmare specificerat tidpunkten för en sådan granskning Det är enligt motionären nödvändigt att regeringen ger ett konkret löfte om när en granskning av trådspaningen ska ske (yrkande 46). I motion 2013/14:Fö4 av m.fl. (V) framhåller motionärerna att det behövs en omfattande omarbetning av FRA-lagen. De förändringar som lagen medförde har enligt motionärernas bedömning inneburit steg i riktning mot ett övervakningssamhälle. I motionen krävs därför att FRA-lagen rivs upp och görs om (yrkande 2). Utskottet vill inledningsvis erinra om att signalspaning är ett viktigt verktyg inom försvarsunderrättelseverksamheten, vars syften är begränsade enligt lag till att exempelvis kartlägga yttre militära hot mot och utveckling och spridning av massförstörelsevapen och krigsmateriel. Den kan även syfta till att kartlägga förutsättningar för svenskt deltagande i fredsfrämjande och humanitära internationella insatser eller hot mot säkerheten för svenska intressen vid genomförandet av sådana insatser. Därutöver kan den även syfta till att kartlägga allvarliga yttre hot mot samhällets infrastruktur och konflikter utomlands med konsekvenser för internationell säkerhet. Utskottet vill dock betona värnandet av den personliga integriteten och vikten av en väl fungerande granskningsverksamhet som kan bidra till ett starkt integritetsskydd. Utskottet delar även regeringens bedömning att arbetet med att värna den personliga integriteten vid signalspaning är en ständigt pågående process och välkomnar den fördjupade uppföljning av lagstiftningens konsekvenser som regeringen aviserar. I motionerna framställs krav på att tillsätta en utredning som utvärderar och omarbetar nuvarande lagstiftning, att granska signalspaningens effekter på den enskildes integritet och att se över behovet av att bedriva signalspaning. Motionärerna framställer även krav på att Försvarsunderrättelsedomstolen ska avskaffas och att regeringen fortsättningsvis ska ge mer utförliga beskrivningar av granskningsverksamheten i sina skrivelser. Utskottet framhåller att – på förslag av försvarsutskottet – har beslutat om en rad åtgärder för att stärka integritetsskyddet vid tillämpningen av signalspaningslagen. Utskottet delar regeringens bedömning att regelverket och Siuns granskningsverksamhet bidrar till att skydda den personliga integriteten i samband med signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Utskottet välkomnar Siuns samverkan med Datainspektionen och då den utgör ett led i att utveckla granskningsverksamheten. Därutöver noterar utskottet att regeringen anser att det som komplement till den löpande uppföljningen kan finnas behov av att genomföra en ny fördjupad uppföljning av lagstiftningens konsekvenser, bl.a. för enskildas integritet. Utskottet skulle se det som befogat att genomföra en sådan uppföljning. Mot bakgrund av ovanstående avstyrks samtliga motionsyrkanden. Utskottet föreslår även att skrivelse 2013/14:54 Integritetsskydd vid signalspaning i försvarsunderrättelseverksamheten läggs till handlingarna. Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten (Siun) Utskottets förslag i korthet avslår fyra motionsyrkanden om Siuns uppdrag och sammansättning. Jämför reservationerna 4 (MP, SD) och 5 (V). I motion 2013/14:Fö3 av och (båda MP) framhålls att den parlamentariska representationen i Siun bör breddas så att minst en representant från alla riksdagspartier får en plats i nämnden (yrkande 3). Att bara tre av åtta riksdagspartier har en insyn genom löpande granskning kräver enligt motionärerna en förändring i form av ett utökat antal representanter. I motion 2013/14:Fö257 av (SD), yrkande 47, anför motionären att antalet ledamöter i Siun bör utökas så att samtliga partier som är representerade i kan få minst en ledamot var. Enligt motionären brister den parlamentariska förankringen något i och med att det endast är , och som är representerade i nämnden. Om signalspaning ska tas på allvar anser motionären att samtliga partier ska erbjudas möjligheten att nominera ledamöter till nämnden. Motionären framhåller att så är fallet när det gäller , och han bedömer att det förhållandet har ökat förtroendet för nämnden hos samtliga partier i . Han bedömer också att det har förstärkt allmänhetens tilltro till att nämnden fullgör sitt uppdrag på ett allsidigt och objektivt sätt (yrkande 47). Även i motion 2013/14:Fö2 framhåller samme motionär att antalet ledamöter bör utökas så att samtliga partier som är representerade i kan få minst en ledamot var. I motion 2013/14:Fö4 av m.fl. (V), yrkande 1, framhåller motionärerna att det finns ett behov av att göra en översyn av Siuns uppdrag, sammansättning och befogenheter. De menar att det finns frågor kring hur effektiv Siuns granskning är i realiteten och bedömer att det behövs ett omfattande arbete för att komma till rätta med kontrollverksamheten. Enligt lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet ska kontrollmyndigheten, dvs. Siun, ledas av en nämnd vars ledamöter utses av regeringen för en bestämd tid om (10 §). Ordföranden och vice ordföranden ska enligt lagen vara eller ha varit ordinarie domare. fattade beslut om lagen under /08, och av den framkommer att övriga ledamöter i nämnden ska utses bland personer som föreslagits av partigrupperna i . Formerna för hur detta går till är inte närmare reglerade. Regeringen har i 8 § i förordningen (2009:969) med instruktion för Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten föreskrivit att nämnden ska ha högst sju ledamöter. De fem platser som återstår efter den lagbundna begränsningen att ordförande och vice ordförande ska ha domarbakgrund tillsätts efter nominering från partigrupperna. Dessa byts ut eller förnyas kontinuerligt, och de fem ledamöter som regeringen beslutat om har förordnanden som löper ut , , i två fall respektive . Regeringen redovisar i sin skrivelse bedömningen att Siuns granskningsverksamhet bidrar till ett starkt skydd för den personliga integriteten i samband med försvarsunderrättelseverksamhet i enlighet med och regeringens beslut. Som framgår ovan delar utskottet den bedömningen. Motionärerna kräver bl.a. en översyn av Siuns uppdrag och en förändring av sammansättningen i den nämnd som utsetts av regeringen att leda Siun. Som framgår av förordningen för Siun ska den nämnd som leder Siun ha högst sju ledamöter, varav två domare eller tidigare domare. Utskottet konstaterar att sammansättningen av nämnden motsvarar de föreskrifter som finns. Utskottet kan vidare konstatera att regeringen har tillsatt fem ledamöter efter nominering från partigrupperna. Dessa representerar såväl regerings- som oppositionspartier. Något skäl att ytterligare författningsreglera Siuns sammansättning ser utskottet inte. Utskottet avstyrker med anledning av ovan nämnda skäl motionärernas yrkanden. Utskottets förslag i korthet Utskottet avslår två motionsyrkanden om internationellt samarbete inom försvarsunderrättelseområdet. Jämför reservation 6 (MP, V). I motion 2013/14:Fö256 av m.fl. (MP) anför motionärerna att regeringen bör avbryta eller omförhandla det ramavtal om vetenskapligt och tekniskt samarbete som slutits med . Motionärerna beskriver att det vid en utfrågning i framkom att är inblandat i övervakning. Även i motion 2013/14:N441 av m.fl. (MP) framhåller motionärerna att en omförhandling eller ett avbrytande av samarbetet med är nödvändigt (yrkande 16). FRA:s stöd för internationellt samarbete inom försvarsunderrättelseverksamheten och kontroll av densamma finns reglerat i 3 §, lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet och i 3 och 6 §§ förordningen (2000:131) till denna. FRA:s stöd för internationellt samarbete inom utvecklingsverksamheten finns i 9 §, lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet och i 6 §§ förordningen (2008:923) till denna. Av detta framkommer bl.a. att FRA:s möjligheter att samarbeta internationellt måste avse utländska förhållanden och inte får gå utöver de ändamål som lagen anger, exempelvis att samarbetet avser kartläggning av yttre militära hot mot landet förutsättningarna för svenskt deltagande i fredsfrämjande och humanitära internationella insatser eller hot mot säkerheten för svenska intressen vid genomförandet av sådana insatser strategiska förhållanden avseende internationell terrorism och annan grov gränsöverskridande brottslighet som kan hota väsentliga nationella intressen utveckling och spridning av massförstörelsevapen eller krigsmateriel. En förutsättning för ovan nämnda typer av internationella samarbeten är att det syftar till att tjäna den svenska statsledningen och den nationella säkerheten, och att de uppgifter som FRA lämnar till andra länder och internationella organisationer inte får vara till skada för svenska intressen. Det åligger dessutom FRA att anmäla frågor om internationellt samarbete till (Försvarsdepartementet). Myndigheten behöver dessutom lämna information till om viktiga frågor som uppkommer i samarbetet. I likhet med andra statliga myndigheter måste FRA hålla utrikesministern underrättad när en fråga som är av betydelse för förhållandet till en annan stat eller en mellanfolklig organisation uppkommer (10 kap. 13 § regeringsformen). FRA ska även informera Siun om de principer som tillämpas för samarbeten i underrättelsefrågor med andra länder och internationella organisationer samt lämna uppgifter om med vilka länder och organisationer samarbete sker. FRA ska sedan samarbetet etablerats informera inspektionen om omfattningen av samarbetet och, när det bedöms vara motiverat, om resultatet, erfarenheterna och den fortsatta inriktningen av samarbetet. FRA ska även lämna information till inspektionen i andra viktiga frågor som rör försvarsunderrättelseverksamhet och särskilt informera om innehållet i den instruktion och de föreskrifter som gäller för den eller de enheter inom myndigheten som inhämtar underrättelser med särskilda metoder. Siun tar dessutom emot information från FRA om myndighetens internationella samarbeten inom utvecklingsområdet. Utskottet kan konstatera att ovan nämnda lagar ger FRA stöd för internationellt samarbete inom försvarsunderrättelseverksamheten inklusive signalspaningen. Lagarna innehåller även bestämmelser om kontroll och begränsningar av verksamhetens omfattning. Därtill kommer de bestämmelser och krav som regeringen beslutar om. I motionen föreslås att regeringen avbryter eller omförhandlar ett visst avtal med . Utskottet avstyrker motionerna. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Integritetsskydd vid signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, punkt 1 (MP) av (MP). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. 2013/14:Fö3 av och (båda MP) yrkandena 1, 2 och 4, 2013/14:Fö256 av m.fl. (MP) yrkandena 1 och 2 samt 2013/14:N441 av m.fl. (MP) yrkandena 17 och 18, 2013/14:Fö4 av m.fl. (V) yrkande 2, 2013/14:Fö244 av (S) och 2013/14:Fö257 av (SD) yrkande 46 och lägger skrivelse 2013/14:54 till handlingarna. Jag anser att en kriskommission för integritetsskyddet bör tillsättas för att genomlysa FRA:s arbete och föreslå förändringar (yrkande 1). Jag ser även skäl att tillsätta en parlamentarisk utredning som ser över behovet av signalspaning utifrån effektivitet, proportionalitet och integritet. Min bedömning är att signalspaning eventuellt skulle kunna vara en del av underrättelsearbete, men att det är något som behöver bli föremål för en utredning. Jag anser även att Försvarets underrättelsedomstol bör avskaffas och att dess funktion och verksamhet bör ersättas med tillståndsprövning av allmän domstol. Detta eftersom jag anser att ledamöternas oberoende kan ifrågasättas och att domstolen har mer karaktär av att administrera regeringens önskan än att granska dess verksamhet.