bet · H101KU10 · 2014-01-15 00:00:00 — Iakttagelserna nedan får således ses som framåtsyftande reflexioner om skilda aspekter som utskottet har funnit värda att uppmärksamma. För det första ställer regeringsformens princip om kollektivt beslutsfattande krav på att beslutsformerna i regeringen säkerställer dels att ärendena blir omsorgsfullt beredda och riktigt avgjorda, dels ett underlag för utkrävande av ansvar, både i politiskt och i juridiskt hänseende. Dessa krav på beslutsformerna står i nära samband med frågan om regeringens sammanhållning. Inte minst om regeringen består av företrädare för olika partier kan det vara angeläget att regeringens arbetsformer stimulerar till sammanhållning mellan statsråden. Ett gemensamt ansvar gentemot bl.a. och medborgarna torde skärpa kravet på sammanhållning. Dessa krav på enhetliga värderingar inom regeringen ligger till grund för principen om kollektivt beslutsfattande. I syfte att ge denna princip ett reellt innehåll tillämpas inom såväl gemensam beredning som delning. Vad gäller den förstnämnda framgår av granskningen att man inom överväger en justering av den promemoria där dokumentationsrutinerna beskrivs. En sådan justering framstår enligt utskottet som skälig. Vad gäller regler om delning och beslut om förkortad delningstid som såväl nuvarande som tidigare regeringar använt visar granskningen att sådana beslut sker med beaktande av tidsbehovet i varje enskilt fall och i av fallen. Även om utskottet delar bedömningen att tiden som behövs för att fylla principen om kollektivt 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I beslutsfattande med ett reellt innehåll varierar vill utskottet understryka den omsorgsfullhet som bör begagnas vid ett medgivande av förkortad del- Sakhandläggningens grundlighet och den nämnda principen bör således beaktas särskilt under de avvägningar som föregår ett sådant med- I sammanhanget önskar utskottet även erinra om de stora fördelar som redan Grundlagberedningen pekade på när det gäller systemet med I likhet med beredningen anser utskottet att det, särskilt med koalitions- eller samlingsregering, finns ett värde i ett gemensamt ansvar för ministrarna, ett ansvar som kan åberopas som motiv för insyn och medverkan över departementsgränserna. För det andra ställer regeringsformen vissa krav på den organisatoriska regleringen av regeringsarbetet. Vid remissbehandlingen av förslaget till regeringsform hävdades att statsrådskretsen borde utvidgas väsent- ligt och att det inom kretsen borde bildas ett särskilt inre kabinett för I förarbetena betonades dock att man vid utformningen av grundlagsreglerna om regeringsarbetet måste räkna med olika typer av regeringar: enpartiregering, koalitionsregering mellan två eller flera partier och samlingsregering samt att de olika typerna av regering kunde kräva Således skulle regeringsarbetet ordnas så att möjlighe- ter att variera arbetsformerna alltefter behov och målsättning stod öppen. Det var inte heller uteslutet att genom organisatoriska åtgärder inom grund- lagens ram främja en omläggning i riktning mot vad som kunde kallas ett Utskottet som alltjämt anser att regeringsformens tillåtande reglering av regeringsarbetets arbetsformer är ändamålsenlig noterar i sam- manhanget att frågan om ett inre kabinett avser regeringens inre organisa- tion och inte samordningsfunktionen som är förlagd vid . För det tredje återfinns i regeringsformen ett beredningskrav. som är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i svensk politisk besluts- process, ställs vid beredningen av regeringsärenden. Det innebär att yttran- den i stor utsträckning ska inhämtas från myndigheter, organisationer, kommuner och andra enskilda sammanslutningar till gagn för kvaliteten på regeringsbeslut och, i förlängningen, i vissa fall beslutsfattande samt ytterst för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. visat att vissa tjänstemän vid samordningskansliet kan besluta att begära in Om utgångspunkten är att ett ärendes sakberedning ska ske vid ansvarigt departement kan det ifrågasättas om det är nödvändigt att den politiska samordningen har möjlighet att fatta sådana beslut. granskningen visat har dock dessa tjänstemän inte beslutat om sådan begä- För det fjärde ställer offentlighetsprincipen och andra grundlagsfästa tryckfrihetsrättsliga principer krav på hur allmänna handlingar ska behand- I tryckfrihetsförordningen anges hur en handlings rättsliga status avgörs i varje enskilt fall. Av tryckfrihetsförordningen följer även ett s.k. politikerundantag som innebär att brev eller andra meddelanden som är ställda personligen till den som innehar en befattning vid en myndighet 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I anses som allmän handling, om handlingen gäller ett ärende eller en annan fråga som faller inom myndighetens ansvar och som inte är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning. Riktlinjen vid tilllämpningen av detta undantag bör alltjämt (jfr KU 1975/76:48 s. 12) vara att skrivelser som rör myndigheters verksamhet i vissa konkreta fall ska behandlas som allmänna handlingar men däremot inte skrivelser som uppenbart avser partipolitiskt agerande. För det femte finns i bl.a. arkivlagen och förvaltningslagen vissa offentligrättsliga krav avseende arkivering och dokumentation. Vad gäller arkivlagen noterar utskottet att arkiv ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Huruvida ett arkiv även borde syfta till att bidra till ett kontrollorgans möjlighet att klarlägga hur något som varit uppmärksammat verkligen förhöll sig är en fråga som eventuellt kan övervägas i annat sammanhang. Vad gäller förvaltningslagen gäller att regeringen inte är en förvaltningsmyndighet, vilket innebär att förvaltningslagen formellt sett inte gäller i regeringsärenden. Dock följer av praxis och förarbeten till regeringsformen att handläggningen av dessa ärenden i tillämpliga delar ska följa samma principer som enligt förvaltningslagen ska gälla för underlydande myndigheter. I tidigare granskningar har betonat vikten av noggrann dokumentation, inte minst som en förutsättning för en efterföljande kontroll av grundlagsfästa kontrollorgan. Utskottet har inom ramen för detta ärende även övervägt i vad mån krav på dokumentation och spårbarhet skulle kunna omfatta de förslag som lämnas in till och som kommer ut ur en regerings samordningsfunktion. Utskottet bedömer att samma regler ska gälla för samordningsfunktionen som för andra enheter inom . Utskottet vill framhålla att tillgången till handlingar från alltjämt är av största intresse när det gäller den bevakning av det offentliga livet som är det yttersta ändamålet med offentlighetsprincipen. Oaktat detta är det angeläget att påminna om att lagstiftaren åsyftat en respekt för bl.a. det inre liv som en regering kan förvänta sig inom ramen för gällande föreskrifter; exempelvis inskränks offentlighetsprincipen av det s.k. politikerundantaget. För de fall att allmänna handlingar skulle tillkomma i samband med den politiska samordningen ska dessa hanteras enligt de rutiner som följer av bl.a. tryckfrihetsförordningen. Utskottet vill i sammanhanget erinra om JO:s tidigare iakttagelser om att organisation inte är anpassad till de krav som följer av bl.a. tryckfrihetsförordningen och som gäller den grundlagsstadgade insynsrätten (se redog. 2013/14:JO1 s. 594 f.). JO:s bedömning gjordes mot bakgrund av ombudsmannens uppmaning till att redogöra för sin organisation och sina handläggningsrutiner i ärenden om att ta del av allmänna handlingar. Uppmaningen avsåg inte specifikt samordningsfunktionens organisation och rutiner. 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I Inom ramen för granskningen har det vidare konstaterats att i de fall handlingar är allmänna i enlighet med 2 kap. 8 § tryckförordningen tas dessa om hand på samma sätt som allmänna handlingar i allmänhet. till gäller enligt utskottet att befintliga offentligrättsliga krav på dokumen- tation självfallet inte utesluter värdet av ytterligare dokumentation. med vad utskottet uttalat tidigare kan här påminnas om att även dokumen- tation av möten av mer informell karaktär är värdefull dels internt, för att säkerställa att det inte uppstår osäkerhet om vad man kommit fram till, dels för att i ett senare skede underlätta granskning av ett händelseförlopp. Således vill utskottet peka på vikten av omsorgsfull dokumentation som en förutsättning för grundlagsfästa kontrollorgans efterföljande kontroll av regeringens och myndigheternas, inklusive samordningsfunktioners, hand- lande och för att uppnå öppenhet och spårbarhet. För det sjätte tilldelar regeringsformen och andra lagar regeringen Dels styr regeringen riket genom att besluta i styrelseären- den, t.ex. propositioner och förordningar. Dels är regeringen högsta myn- dighet för vissa förvaltningsärenden, t.ex. tillstånd och överklaganden. Granskningen visar att det inte görs någon åtskillnad mellan lagstiftnings- ärenden och förvaltningsärenden vid den politiska samordningen. geln för den nuvarande regeringens samordningsfunktion är att alla politiska beslut som regeringen fattar först ska passera samordningen. avgörande är inte ett ärendes formella status, utan huruvida frågan binder regeringen vid en viss position. Utskottet anser att detta är ett befogat kri- terium för den interna beredningen och samordningen av regeringens Utskottet konstaterar i sammanhanget att förvaltnings- ärenden skiljer sig från styrelseärenden så att utrymmet för regeringsbeslut inskränks av de föreskrifter som gäller i varje enskilt förvaltningsärende. Värdet av politisk samordning synes vid första anblicken således vara något mindre framträdande för förvaltningsärenden än för styrelseärenden. Ett skäl till att regeringen har anförtrotts vissa förvaltningsärenden kan dock vara att ärendena bedömts inrymma avvägningsfrågor som inte enbart är av rättslig utan även politisk karaktär. Därför kan även sådana ärenden innebära invecklade överväganden som rymmer ett visst samord- För det sjunde noterar utskottet att av regeringsformens bestämmelser följer att statsministern är chef för , som utgör en enda myndighet, och Statsrådsberedningen. biträder statsministern och övriga statsråd knutna till den. ningen har till uppgift att leda och samordna arbetet i samt ansvara för samordningen av den svenska EU-politiken. rande finns inom Statsrådsberedningen flera samordnande enheter. nistern har enligt regeringsformen även det yttersta ansvaret för att fördela regeringsärenden och därmed utse föredragande statsråd för regeringens Med uppgiften att föredra ett regeringsärende följer också ansvaret för ärendets beredning. Granskningen visar att samordningsfunk- 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I tionen, under den nuvarande regeringen, inte får styra över departementens sakberedning av ett ärende utom vad gäller texter som godkänts av samordningen. Dessa texter ska implementeras av departementen. Vidare visar granskning att samordningen inte ersätter andra former av samråd inom och att ett ärende i normalfallet ska vara gemensamberett innan det når samordningen. Om samordningen föreslår substantiella förändringar kan en ny gemensamberedning behöva genomföras för att säkerställa att relevanta synpunkter från departementen kan beaktas. Utskottet kan således konstatera att ansvaret för beredningen av ett regeringsärende ligger hos det av statsministerns förordnade föredragande statsrådet. Ansvaret föreligger oberoende hur regeringen väljer att organisera sin samordningsfunktion. Det finns alltjämt en stor, om än minskande, mängd regeringsärenden. Även om ett avsevärt antal ärenden torde avgöras efter en realbehandling av endast ett eller ett par statsråd bör alla ärenden färgas av eller åtminstone vara förenliga med hela regeringens gemensamma värderingar. En regerings samordningsfunktion kan enligt utskottet ses som ett uttryck för en ambition att fylla principen om kollektivt beslutsfattande med ett reellt innehåll utan att för den skull rubba det föredragande statsrådets ansvar. De ställningstaganden som i förekommande fall görs inom en sådan funktion utgör inte formella regeringsbeslut. Regeringsformens reglering av såväl statsministerns, de enskilda föredragande statsrådens som regeringens ansvar gäller oberoende av om och i så fall hur en regering inrättar en eller flera samordningsfunktioner. De huvudsakliga frågeställningar om samordningsfunktionens roll i regeringsarbetet och tillhörande dokumentationskrav som har belysts i detta ärende granskas här av utskottet. Det kan således finnas skäl för ytterligare granskning. En sådan granskning skulle kunna omfatta hur de krav som finns enligt gällande grundlag och andra föreskrifter vad gäller dokumentation och spårbarhet efterlevs inom andra samordnande enheter vid Statsrådsberedningen. 8 Remisser till Lagrådet har beslutat att närmare granska regeringens remisser till Lagrådet. Med anledning därav har en översiktlig genomgång gjorts av de propositioner som regeringen överlämnade till 2012. Genomgången har avsett de propositioner som innehåller lagförslag. Bland annat har uppmärksammats hur frågan om inhämtande av yttrande från Lagrådet har hanterats och redovisats i de genomgångna propositionerna. I de lagärenden där regeringen har inhämtat yttranden från Lagrådet har genomgången varit inriktad på Lagrådets synpunkter och förslag i dessa ärenden. Vid genomgången har bl.a. uppmärksammats om regeringen har följt Lagrådets synpunkter och förslag eller inte samt vilka eventuella beredningsåtgärder Lagrådets yttranden har föranlett i . Dessutom har studerats hur Lagrådets synpunkter och omhändertagandet av dessa har redovisats i propositionerna. I ärendet finns två promemorior från med svar på frågor från utskottet, bilaga 8.1–2. För att lämna yttranden över lagförslag ska det enligt 8 kap. 20 § regeringsformen (RF) finnas ett lagråd, där det ingår domare eller, vid behov, tidigare domare i och . Vidare föreskrivs att närmare bestämmelser om Lagrådets sammansättning och tjänstgöring meddelas i lag. Denna lag är lagen (2003:333) om Lagrådet. Enligt 8 kap. 21 § första stycket RF inhämtas yttrande från Lagrådet av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen, av ett riksdagsutskott. Av andra stycket följer att ett yttrande från Lagrådet ska inhämtas innan beslutar 1.grundlag om tryckfriheten eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt tekniska upptagningar, 2.lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar, 3.lag som avses i 2 kap. 14–16 §§, 20 § eller 25 § (grundläggande fri- och rättigheter), 4.lag om behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad, 5.lag om beskattning eller lag som innebär åligganden för kommunerna, 8 REMISSER TILL LAGRÅDET 6.lag som avses i 2 § första stycket 1 eller 2 (enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes samt förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden) eller lag som avses i 11eller 12 kap. (rättskipningen och förvaltningen), eller 7.lag som ändrar eller upphäver en lag enligt 1–6. Vidare sägs i tredje stycket att vad som har sagts gäller dock inte om Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer. Om regeringen föreslår att ska meddela lag i något av de ämnen som anges ovan och har Lagrådets yttrande inte inhämtats ska regeringen redovisa skälen för detta för . Att Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot att lagen tillämpas. Av 8 kap. 22 § RF följer att Lagrådets granskning ska avse 1.hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, 2.hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, 3.hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, 4.om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts, och 5.vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. har i vissa lagförslag underkastats en granskning i särskild ordning innan de läggs fram för . Granskningen fick fastare former regeringsform och lades på . I samband med att Regeringsrätten (numera ) inrättades flyttades granskningen till ett särskilt organ, Lagrådet, som bestod av ledamöter från de två domstolarna (prop. 1978/79:195 bilaga 1 s. 111). gällde att Lagrådet obligatoriskt skulle höras över vissa lagförslag. Bestämmelserna innebar att förslag till allmän civil- och kriminallag, kriminallag för krigsmakten, kyrkolag och lagförslag i vissa speciella ämnen skulle granskas av Lagrådet. Till allmän civillag räknades lagar som innebar väsentliga ingrepp i medborgarnas frihet och egendom. Allmän kriminallag ansågs i allmänhet vara straffrättsliga bestämmelser som avsåg brott av så allvarlig natur att straffet var ett inte alltför kort fängelsestraff. Granskningen var liksom endast rådgivande, och varken regeringsform eller lagstiftningen om Lagrådet innehöll några bestämmelser om granskningens syfte och karaktär. 8 REMISSER TILL LAGRÅDET Den obligatoriska lagrådsgranskningen avskaffades genom en grundlags- ändring som trädde i kraft . Enligt de nya bestämmelserna blev lagrådsgranskningen fakultativ, och det överläts alltså åt regeringen att bestämma när den ville inhämta Lagrådets yttrande. regeringen främst två skäl till nämnda förändring (prop. 1970:24 s. 35 f.). Enligt regeringen var det inte förenligt med en fullt konsekvent parlamen- tarism att ge ett organ utan parlamentarisk förankring en ovillkorlig rätt att yttra sig i vissa lagstiftningsärenden. Det andra skälet var av praktiskt I denna del anförde regeringen bl.a. att utbyggnaden av Lagrådet hade lett till att alltför många domare vid de två högsta domstolarna drogs från sin egentliga uppgift, dvs. Enligt regeringen skulle ett fakultativt system garantera en önskvärd flexibilitet i Lagrådets verksamhet utan att Högsta domstolens och Rege- ringsrättens uppgifter som domstolar led men. Den fakultativa lagrådsgranskningen bevarades vid införandet av 1974 ändrades bestämmelserna i regeringsformen om lagrådsgransk- ningen på så sätt att det uttryckligen angavs i vilka fall yttranden från Lagrådet borde inhämtas samt vad Lagrådets granskning skulle avse. ven framhölls att Lagrådets verksamhet var värdefull som ett led i arbetet med att få fram fullgoda lagförslag och att granskningen i Lagrådet var en garanti för att rättssäkerhetsintresset och kravet på enhetlighet, konsekvens och klarhet iakttogs (prop. 1978/79:195 s. 45 f.). Enligt motiven borde Lag- rådets granskning inte omfatta lagförslagens allmänpolitiska grunder utan uteslutande ägna deras juridiska sida. Det borde inte heller komma i fråga att skapa regler som innebar att en lag i efterhand sattes åt sidan enligt gällande principer om lagprövning på den grunden att Lagrådets yttrande inte hade inhämtats. Den nuvarande regleringen i regeringsformen om Lagrådets granskning trädde i kraft . Förslagen lades fram i proposition 2009/10: 80 En reformerad grundlag. Förslagen i propositionen stämde överens med de förslag som arbetats fram av den parlamentariska kommittén Grundlags- utredningen (SOU 2008:125). I motiven framhöll regeringen att den fakultativa regeln om lagråds- granskning i praktiken tillämpades som en obligatorisk regel (prop. 2009/10: 80 s. 143). Det kunde därför enligt regeringen inte förväntas att antalet granskningsärenden i Lagrådet skulle komma att öka nämnvärt om regeln att yttrande av Lagrådet borde inhämtas ändrades på så sätt att det blev obligatoriskt att inhämta yttrande i fråga om lagar som faller inom gransk- Regeringen anförde vidare att denna ändring skulle innebära en principiell och önskvärd förstärkning av Lagrådets ställning och att bety- delsen av förhandsgranskningen betonas, bl.a. när det gäller lagförslagens Vikten av Lagrådets granskning markerades ytterligare 8 REMISSER TILL LAGRÅDET genom att det s.k. viktighetskriteriet togs bort. Det innebär att Lagrådets hörande inte längre begränsas till lagar som är viktiga för enskilda eller från allmän synpunkt. I regeringsformen finns inga bestämmelser som, förutom vad gäller lagrådsgranskningen, särskilt tar sikte på regeringens beredning av lagärenden. Däremot gäller allmänt för beredning av regeringsärenden att det ska finnas ett regeringskansli (7 kap. 1 § RF). I detta ingår departement för olika verksamhetsgrenar. Regeringen fördelar ärendena mellan departementen. Statsministern utser bland statsråden chefer för departementen. Vidare följer av 7 kap. 2 § RF att vid beredningen av regeringsärendena ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I Statsrådsberedningens skrift (Ds 1997:1) beskrivs gången i propositionsarbetet och olika sätt för att förenkla arbetet och att klara de praktiska problem som möter propositionsskrivaren. Den innehåller också bl.a. riktlinjer för den formella utformningen av propositioner och lagrådsremisser. När det gäller beredningskravet i 7 kap. 2 § RF framhålls i handboken att det traditionella sättet för regeringen att få upplysningar och yttranden är att skicka ut betänkanden och promemorior på remiss (s. 27). Regeringen kan dock även skaffa sig information på annat sätt, främst genom remissmöten och genom att hämta in underhandskontakter. I promemorian anförs att alla komplicerade lagstiftningsärenden ska föregås av remissbehandling. Remissmöten kan dock i sådana fall användas som en del av beredningsförfarandet, om ärendet har föregåtts av tidigare utredningar och remissförfaranden. Det ska enligt handboken starkt understrykas att det endast är i verkliga undantagssituationer som regeringen i stället för remissbehandling eller remissmöte kan ta kontakt med berörda myndigheter under hand och ha överläggningar med dessa. Vidare framhålls att det i varje enskilt fall måste bedömas om situationen är sådan att remissbehandling kan underlåtas. kan det finnas anledning att göra ändringar i ett redan remitterat förslag, t.ex. med anledning av inkomna remissynpunkter. Om det rör sig om stora och väsentliga ändringar är det oftast, enligt handboken, nödvändigt att ta fram ett nytt förslag för en ny remissomgång (s. 34). Ändringarna kan också gälla en väl avgränsad delfråga. Även i dessa fall styrs, 8 REMISSER TILL LAGRÅDET enligt handboken, kravet på beredning av 7 kap. 2 § RF. regler för hur en komplettering av remissomgången ska göras, utan det får avgöras från fall till fall. De möjligheter som nämns i handboken är skrift- liga kompletterande synpunkter från de remissinstanser som särskilt berörs av frågan, remissmöten eller underhandskontakter. Som en riktlinje i fråga om lagrådsremisser anges att en kontakt bör tas på ett tidigt stadium i propositionsarbetet med rättssekretariatet på det egna departementet och eventuellt med granskningsenheten inom Regerings- kansliet för att utreda frågan om inhämtande av ett yttrande från Lagrådet (s. 93). I handboken framhålls att beskedet behövs dels för planeringen av Lagrådets arbete, dels för planeringen av det egna arbetet. att lagrådsgranskningen ibland kräver både avsevärd tid och avsevärda insat- ser av propositionsskrivaren. Lagrådet behöver också tid för att skriva sitt När det gäller riktlinjer i fråga om arbetet med att utarbeta en proposi- tion efter lagrådsremissen påpekas att Lagrådets granskning resulterar i ett granskningsyttrande i form av ett protokoll (s. 98 f.). protokollet måste departementet ta ställning till de synpunkter och förslag