bet · H101KU35 · 2014-02-25 00:00:00 — Informationen på webbplatsen ska avse alla partier som har deltagit i val till eller och även innehålla uppgifter om vilka av partierna som inte har fullgjort sin redovisningsskyldighet enligt den föreslagna lagen. I den utsträckning bidrag lämnas av fysiska personer eller avser personvalskampanjer kommer den föreslagna insynsregleringen innebära att Kammarkollegiet och partierna kommer att behandla personuppgifter. Enligt 3 § i personuppgiftslagen (1998:204), förkortad PuL, avses med personuppgift all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Om en bidragsgivare är en fysisk person är en uppgift om dennes identitet en personuppgift enligt lagen. Samma gäller för en uppgift om en valkandidats identitet. Även en uppgift om en enskild firma anses vara en personuppgift eftersom innehavaren av en sådan firma alltid är en enda fysisk person (SOU 1997:39 s. 292). Juridiska personer omfattas inte av personuppgiftslagens definition av personuppgift. Enligt 10 § PuL får personuppgifter behandlas bara om den registrerade har lämnat sitt samtycke till behandlingen eller om behandlingen är nödvändig för något av de ändamål som räknas upp i paragrafen. Personuppgifter får exempelvis behandlas utan samtycke om det är nödvändigt för att en arbetsuppgift av allmänt intresse ska kunna utföras. Något samtycke krävs inte heller om behandlingen är nödvändig för att ett ändamål som rör ett berättigat intresse hos den personuppgiftsansvarige eller hos en sådan tredje man till vilken personuppgifterna lämnas ut ska kunna tillgodoses, om detta intresse väger tyngre än den registrerades intresse av skydd mot kränkning av den personliga integriteten. Intresset av insyn i och kontroll av partiers och valkandidaters finansiering för att bl.a. förebygga korruption och uppmärksamma skillnader mellan partierna måste enligt regeringen anses vara ett sådant allmänt intresse. Åtgärderna för att uppnå denna insyn måste, menar regeringen, dessutom anses tillåtna efter en intresseavvägning. Partiernas behandling av personuppgifter i intäktsredovisningarna blir genom den föreslagna regleringen även nödvändig för att fullgöra en rättslig skyldighet i enlighet med 10 b § PuL. Regeringen bedömer att Kammarkollegiets och partiernas behandling av personuppgifter är förenlig med personuppgiftslagen i den delen. I 13 § PuL finns vidare ett generellt förbud mot att behandla känsliga personuppgifter, t.ex. personuppgifter som avslöjar politiska åsikter. I förarbetena till personuppgiftslagen anges det inte närmare vilken typ av uppgifter som kan anses avslöja en politisk åsikt (prop. 1997/98:44 s. 68 f. och SOU 1997:39 s. 368). En uppgift om att någon är medlem i ett parti torde dock vara en uppgift som avslöjar den personens politiska åsikt. Vidare måste en uppgift om en valkandidats identitet anses vara en känslig personuppgift enligt personuppgiftslagen. Utöver partimedlemskap berörs i propositionen frågan om en uppgift om att en person har gett ett bidrag till ett parti är en sådan uppgift som enligt personuppgiftslagen får anses avslöja dennes politiska åsikter. Mot bakgrund av att det torde ligga nära till hands att betrakta en uppgift om bidragsgivare på samma sätt som en uppgift om medlemskap i ett parti bedömer regeringen att en uppgift om en bidragsgivares identitet är att anse som en känslig personuppgift i personuppgiftslagens mening. Enligt 15 § PuL får känsliga personuppgifter behandlas om den registrerade har lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen eller på ett tydligt sätt offentliggjort uppgifterna. En uppgift om partitillhörighet hos den som ställer upp i ett val som genomförs offentligt eller hos den som offentligt företräder ett politiskt parti får anses vara en uppgift som har offentliggjorts av den registrerade själv (SOU 1997:39 s. 370, jfr SOU 2001:100 s. 93 f.). Det är således trots förbudet i 13 § tillåtet att behandla personuppgifter om valkandidater i intäktsredovisningarna. Vad gäller partiernas behandling av personuppgifter ger undantaget i 17 § PuL lagstöd att utföra viss behandling av uppgifter i de fall det rör återkommande bidragsgivare som kan anses ha regelbunden kontakt med partiet. Undantaget i 17 § har dock begränsad räckvidd. Dels torde flera bidragsgivare sakna en sådan regelbunden kontakt som krävs. Dels begränsar undantaget möjligheten att lämna ut uppgifter till tredje man. Dels är undantaget inte tillämpligt på Kammarkollegiets behandling av känsliga personuppgifter. Således ger inte personuppgiftslagen tillräckligt stöd för partiernas och Kammarkollegiets behandling av känsliga personuppgifter som är nödvändig enligt den föreslagna lagen. Enligt dataskyddsdirektivet (95/46/EG) är det dock möjligt att i nationell lagstiftning göra ytterligare undantag från förbudet mot behandling av känsliga personuppgifter av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse (jfr även 20 § PuL). Regeringen bedömer att intresset av insyn i och kontroll av partiers och valkandidaters finansiering får anses vara ett sådant viktigt allmänt intresse som avses i direktivet. Mot bakgrund av att den föreslagna lagen i vissa delar måste anses vara en sådan avvikande reglering som går före bestämmelserna i personuppgiftslagen (se prop. 1997/98:44 s. 116) bedömer regeringen sammantaget att en uttrycklig bestämmelse som reglerar Kammarkollegiets behandling av känsliga personuppgifter räcker för att hantera undantag från förbudet att behandla känsliga personuppgifter för den behandling som förslaget innebär. Regeringen föreslår att Kammarkollegiet ska utöva tillsyn över att den föreslagna lagen och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs. Kammarkollegiet ska kunna besluta de förelägganden som behövs för tillsynen och för att partierna ska fullgöra sina skyldigheter enligt lagen. Beslut om sådana förelägganden ska kunna förenas med vite. En förseningsavgift på ska tas ut av ett parti som är skyldigt att ge in en intäktsredovisning eller en anmälan om att intäkterna understiger tröskelvärdet, om redovisningen eller anmälan inte har kommit in till Kammarkollegiet inom föreskriven tid. Om en anmälan från någon enskild eller andra omständigheter ger särskild anledning att anta att en intäktsredovisning är felaktig, ska Kammarkollegiet granska innehållet i redovisningen. Kammarkollegiet ska under samma förutsättningar utreda om en intäktsredovisning rätteligen borde ha getts in i stället för en anmälan om att intäkterna understiger tröskelvärdet. En särskild avgift ska tas ut om en sådan utredning visar att intäkter har utelämnats eller redovisats med för lågt belopp uppgiftsskyldigheten för öppna bidrag från enskilda som överstiger tröskelvärdet inte har fullgjorts i fråga om att ange bidragsgivarens identitet, vilket bidrag som har lämnats och bidragets storlek eller uppgiftsskyldigheten för anonyma bidrag inte har fullgjorts i fråga om att ange vilket bidrag som har lämnats, bidragets storlek och det totala antalet anonyma bidrag. Den särskilda avgiften ska tas ut med ett belopp som motsvarar de felaktigt redovisade intäkterna, om felaktigheten avser intäkter som har utelämnats eller redovisats med för lågt belopp, dock högst . När det gäller brister som avser uppgiftsskyldigheten för öppna bidrag från enskilda som överstiger tröskelvärdet eller för anonyma bidrag ska den särskilda avgiften vara . Såväl förseningsavgiften som den särskilda avgiften ska tillfalla staten. Det är Kammarkollegiet som ska pröva frågor om förseningsavgift och särskild avgift. Kammarkollegiet ska kunna sätta ned eller avstå från att ta ut en förseningsavgift eller en särskild avgift om det finns synnerliga skäl för det. Överklaganden av tillsynsåtgärder och sanktioner Regeringen föreslår att Kammarkollegiets beslut enligt den föreslagna lagen om föreläggande, förseningsavgift och särskild avgift ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut enligt lagen ska inte kunna överklagas. Vid överklagande till kammarrätten ska prövningstillstånd krävas. Den föreslagna lagen innebär en viss ökning av kostnaderna för Kammarkollegiets verksamhet. För övriga statliga förvaltningsmyndigheter som berörs förväntas kostnaderna öka endast marginellt. Merkostnaderna kan enligt regeringen finansieras inom ramen för befintliga anslag även om regeringen avser att noggrant följa frågan. Förslaget innebär en viss ökad administrativ börda för partierna och deras valkandidater. Några administrativa kostnader för t.ex. företag som ägs av partier uppkommer inte till följd av att partierna ska redovisa intäkter i sin politiska verksamhet. Eventuella merkostnader för de tillkommande nya måltyperna hos de allmänna förvaltningsdomstolarna ryms inom befintliga anslag. Regeringen föreslår att den nya lagen om insyn i finansiering av partier ska träda i kraft och tillämpas första gången i fråga om intäktsredovisning för eller det räkenskapsår som inleds närmast efter . Redovisningsskyldigheten enligt lagen ska gälla endast i fråga om intäkter som har kommit ett partis eller en valkandidats politiska verksamhet till godo efter utgången av . Enligt Lagrådet framstår ett ikraftträdande enligt ovan som orealistiskt med hänsyn till kravet på promulgation (dvs. utfärdandet och kungörandet av en författning så att de som berörs av den kan ta del av den) . Regeringen framhåller att den är medveten om att tidsplanen är mycket snäv. Regeringen bedömer ändå att det är möjligt för att behandla förslaget inom den tid som krävs för att lagen ska kunna träda i kraft det föreslagna datumet med beaktande av kraven på promulgation . Förslagets förenlighet med regeringsformen och Utskottets bedömning i korthet Utskottet anser att förslaget till lag om insyn i finansiering av partier är förenligt med regeringsformen och . Regeringen bedömer att förslaget till en ny lag om insyn i finansiering av partier är förenlig med regeringsformen och . Således bedömer regeringen att lagförslaget inte innebär någon begränsning av föreningsfriheten, att det allmänna tvingar någon enskild att ge till känna sin åskådning i politiskt hänseende eller att någon enskild utan samtycke antecknas i ett allmänt register enbart på grund av sin politiska åskådning. Av 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen (RF) följer en grundlagsskyddad föreningsfrihet som innebär en frihet att sluta sig samman med andra för allmänna eller enskilda syften. Detta anses innefatta inte bara en frihet att bilda sammanslutningar utan också en frihet att verka gemensamt inom ramen för en sammanslutning (prop. 1975/76:209 s. 144). Som Grundlagberedningen påpekade är föreningsfriheten av grundläggande betydelse för den politiska verksamheten eftersom de politiska partierna är att anse som föreningar (SOU 1972:15 s. 157). Av 2 kap. 20 § första stycket 1 RF följer att föreningsfriheten får begränsas genom lag. Vid sidan av de allmänna förutsättningar som gäller för begränsningar av de grundläggande fri- och rättigheterna gäller vissa särskilda förutsättningar i fråga om begränsningsändamål. I 2 kap. 24 § andra stycket RF anges uttömmande för vilka ändamål som en begränsning av föreningsfriheten får göras. En sådan begränsning får göras endast när det gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Genom dessa bestämmelser finns stöd för bl.a. gällande straffrättsliga regler om olovlig kårverksamhet i 18 kap. 4 § . Regeringen konstaterar i propositionen att en lag om insyn i finansiering av partier därför är möjlig att införa enbart om lagen utformas så att den inte begränsar friheten för enskilda att sluta sig samman med andra för allmänna eller enskilda syften och att tillsammans verka för dessa syften inom ramen för sammanslutningen. Vidare uppmärksammar regeringen att partiernas centrala betydelse i en demokrati medför att statsmakterna måste vara särskilt försiktiga med att reglera förhållanden som påverkar partiernas organisation eller arbetsformer. Grundlagberedningen framhöll att det var den offentliga debatten och kritiken man i första hand fick lita till om otillfredsställande förhållanden skulle uppstå. Endast om den offentliga insynen avskärmades eller kritiken stod maktlös inför obestridliga missförhållanden kunde enligt Grundlagberedningen ett lagstiftningsingripande berörande partiernas verksamhet te sig påkallat. uttalade (KU 1973:26 s. 16 f.) att det delade Grundlagberedningens värderingar i dessa avseenden. Regeringen bedömer att varken en offentligrättslig reglering om skyldighet för partierna att redovisa sina intäkter eller en sammanhängande tillsynsmekanism kan anses reglera partiernas verksamhet eller organisation. Inte heller utgör en sådan reglering enligt regeringen någon direkt begränsning av enskildas frihet att sluta sig samman för att verka för ett gemensamt ändamål eftersom det av regleringen inte följer något hinder för en ideell förening att verka för politiska syften. Med hänsyn till föreningsfrihetens särskilt nära samband med det demokratiska styrelseskicket och dess grundläggande betydelse som en del av de politiska spelreglerna framhåller regeringen att en insynsreglering inte heller kan anses komma i direkt konflikt med grundlagens syfte att slå vakt om den fria åsiktsbildningen. I propositionen bedöms därför om de indirekta effekterna som insynsregleringen kan få på medborgarnas möjligheter att verka gemensamt inom ramen för ett parti trots detta måste anses innefatta en begränsning av föreningsfriheten i regeringsformens mening. Regeringen hänvisar bl.a. till att grundlagsskyddet i första hand innefattar ett skydd mot åtgärder som innebär ett faktiskt fysiskt tvång från det allmännas sida eller en kriminalisering av ett visst handlande (SOU 1975:75 s. 104) och att föreskrifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes inte utgör någon begränsning av fri- och rättigheterna, även om de får till effekt att försvåra för en enskild att utnyttja sina fri- och rättigheter (prop. 1975/76:209 s. 153). Vidare framhålls i förarbetena att en föreskrift allmänt sett kan sägas innebära en begränsning bara om det framgår av föreskriften – uttryckligen eller underförstått – att en rättighetsbegränsning är åsyftad, eller om en sådan ingår som ett naturligt led i regleringen. Regeringen konstaterar att den föreslagna insynsregleringen varken uttryckligen eller underförstått syftar till att begränsa möjligheterna för enskilda att bedriva politisk verksamhet i föreningsform. Sammantaget bedömer regeringen att lagförslaget inte innebär någon begränsning av föreningsfriheten, vare sig enligt regeringsformen eller enligt . Skyddet för negativa opinionsfriheter I 2 kap. 2 § RF slås fast att ingen enskild får tvingas av det allmänna att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Med åskådning avses ett något så när sammanhängande komplex av åsikter inom ett visst område (SOU 1975:75 s. 114). I förarbetena framhålls att skyddet för friheten att hålla inne med sina åsikter självfallet också omfattar sådana faktiska uppgifter som innebär att någons åsikter avslöjas, exempelvis en uppgift om tillhörighet till ett politiskt parti (prop. 1973:90 s. 244). Skyddet mot att tvingas uppge sin politiska åskådning är absolut och kan, för svenska medborgare, inte begränsas på annat sätt än genom en ändring i grundlag. Den grundlagsskyddade negativa yttrandefriheten kommer även till uttryck genom föreskriften i 3 kap. 1 § första stycket RF om hemliga val. Regeringen understryker att avsikten med den föreslagna lagen inte är att det allmänna ska få kännedom om vilka åsikter enskilda personer har. Någon rättighetsbegränsning är således inte åsyftad med den föreslagna regleringen, varken uttryckligen eller underförstått (jfr prop. 1975/76:209 s. 153 f.). Syftet är i stället enbart att säkerställa allmänhetens insyn i partiers finansiering. Regeringen noterar att ordningen som föreslås i lagen visserligen kan få till följd att enskilda väljer att inte lämna ett bidrag eller väljer att begränsa sitt stöd så att det inte överstiger tröskelvärdet för redovisning av identitetsuppgifter. I den situationen står det enligt regeringen var och en fritt att lämna ett bidrag av valfri storlek eller att avstå från det, på samma sätt som att det står var och en fritt att ställa upp som valkandidat för ett parti, att skriva en politisk debattartikel eller på något annat sätt ge uttryck för sin rätt till fri åsiktsbildning. Den föreslagna insynsregleringen präglas enligt regeringen inte av några inslag av tvång som är riktat mot enskilda bidragsgivare. Inte heller kan en skyldighet att mot sin vilja tvingas uppge sin politiska åskådning sägas ingå som ett naturligt led i regleringen. Regeringen anser mot denna bakgrund att den föreslagna regleringen som sådan och de tänkbara effekterna av regleringen inte kan anses innebära en begränsning av skyddet för enskilda mot att tvingas ge till känna sin åskådning i politiskt hänseende. De tänkbara effekterna av förslaget kan enligt regeringen av samma skäl inte heller anses vara sådana att det uppkommer någon risk för konflikt med skyddet för den fria åsiktsbildningen, som är det främsta övergripande syftet med de grundlagsskyddade opinionsfriheterna. Dessa överväganden gör sig enligt regeringen också gällande i fråga om den föreslagna regleringens förhållande till yttrandefriheten enligt artikel 10 i . Regleringen bedöms inte heller utgöra ett intrång i rätten till yttrandefrihet enligt konventionen. Regeringens ställningstaganden ovan är även relevanta när det gäller föreskrifternas effekter för skyddet av valhemligheten. Tillämpningen av den föreslagna lagen förutsätter att Kammarkollegiet registrerar uppgifter om bl.a. vissa enskilda bidragsgivares identitet. En sådan reglering kan införas endast om förfarandet inte kommer i konflikt med regeringsformens förbud mot åsiktsregistrering eller de grunder som bär upp detta, t.ex. principen om fri åsiktsbildning. Av 2 kap. 3 § RF följer ett förbud mot åsiktsregistrering som innebär att ingen svensk medborgare får antecknas i ett allmänt register enbart på grund av sin politiska åskådning, om detta inte sker med samtycke från den enskilde själv. Av förarbetena framgår att ett av syftena med att införa regleringen var att skydda rätten till respekt för privatlivet enligt artikel 8 i (SOU 1975:75 s. 460). Innebörden av förbudet får också förstås mot bakgrund av den debatt som förekom åsiktsregistrering i det s.k. . Förbudet mot åsiktsregistrering är, i likhet med skyddet mot att tvingas uppge sin åskådning, absolut. Det kan således inte begränsas genom vanlig lag. Skyddet omfattar dock enbart registrering som sker utan samtycke. I förarbetena uttalades att sådan registrering som sker i samband med opinionsundersökningar vid val och i förteckningar över kandidater i val karakteriseras av att de sker med den registrerades samtycke och uppenbarligen måste vara tillåtna (SOU 1975:75 s. 35 och prop. 1975/76:209 s. 117). För att det ska anses finnas ett giltigt samtycke torde normalt förutsättas att den enskilde har fått all den information om registreringen som behövs för att han eller hon ska kunna göra ett välgrundat ställningstagande till åtgärden (jfr prop. 2009/10:80 s. 179 och prop. 1975/76:209 s. 243). I förarbetena uttalades vidare att ett register där en person finns antecknad på någon grund som saknar varje samband med politisk åskådning inte får kompletteras med en anteckning om den registrerades åskådning i sådant hänseende. En sådan kompletterande anteckning får nämligen anses vara helt självständig och därmed grundad enbart på den antecknades åskådning. Regeringen anger i propositionen att syftet med den föreslagna lagen är varken uttryckligen eller underförstått att samla in och registrera uppgifter om enskilda personers politiska åskådning. Avsikten har varit att förhindra att det allmänna inrättar register i vilka enskilda registreras med uppgift om sin politiska åskådning när sådana uppgifter saknar någon form av samband med registrering som sker på helt andra grunder. Ett partis redovisning till en statlig förvaltningsmyndighet av sina verksamhetsintäkter kan komma att innehålla vissa identitetsuppgifter om enskilda medborgare. Den omständigheten att en enskild person har lämnat ett bidrag till ett parti kan också säkerligen i många fall motivera antaganden om att personen i fråga sympatiserar med det mottagande partiets åsikter i politiska frågor, även om det inte nödvändigtvis behöver finnas ett samband mellan partiets respektive bidragsgivarens värderingar i olika hänseenden. För att bedöma om den automatiserade behandling av personuppgifter, som föreslås för den mottagande myndigheten, är att anse som otillåten enligt 2 kap. 3 § RF eller inte, måste det enligt regeringens mening däremot beaktas att syftet med registreringen är att möjliggöra insyn för väljarna i partiernas finansiering för att avslöja eventuella intressekonflikter och för att motverka risken för otillbörlig påverkan och korruption. Registreringen sker alltså på den grunden att uppgifterna ska ge kännedom om vilka intressen som står bakom partiets finansiering. Att denna registrering i och för sig kan leda till att bidragsgivarnas politiska tillhörighet avslöjas innebär inte att registreringen kan anses ske enbart på grund av den enskildes politiska åskådning. Regeringen bedömer mot denna bakgrund sammantaget att varken regeringsformens förbud mot åsiktsregistrering eller de konstitutionella grunder som bär upp förbudet, särskilt principen om fri åsiktsbildning, kan anses lägga hinder i vägen för att införa ett krav på redovisning av partiernas finansiering. Partiernas centrala betydelse i en demokrati medför att statsmakterna måste vara särskilt försiktiga med att reglera sådana förhållanden som påverkar partiernas organisation eller arbetsformer. Det är alltjämt den offentliga debatten och kritiken man i första hand får lita till om otillfredsställande förhållanden skulle uppstå. Endast om den offentliga insynen avskärmas eller kritiken står maktlös inför obestridliga missförhållanden kan ett lagstiftningsingripande rörande partiernas verksamhet te sig påkallat. Utskottet delar regeringens bedömning att varken en offentligrättslig reglering om skyldighet för partierna att redovisa sina intäkter eller en sammanhängande tillsynsmekanism kan anses reglera partiernas verksamhet eller organisation. I sammanhanget kan man enligt utskottet inte heller bortse från att demokratins förutsättningar rymmer delvis motstående intressen. Såväl den fria åsiktsbildningen, fritt arbetande politiska partier och skyddet för den enskilde som öppenhet och insyn är nödvändiga beståndsdelar i en demokrati. Sammanvägt anser utskottet att en lagreglerad insyn i partiers och valkandidaters finansiering kan bidra till att ytterligare öka legitimiteten för det politiska systemet. Med utgångspunkt i detta blir frågan som utskottet har att avgöra om den här föreslagna lagen är förenlig med regeringsformen och . I likhet med vad Justitiekanslern och Lagrådet har påpekat under beredningen av lagärendet noterar utskottet att lagens förenlighet med de aktuella grundlags- och konventionsbestämmelserna inte är oomstridd och att lagförslaget i visst hänseende närmar sig regeringsformens gränser. Som framgått ovan bedömer utskottet att den föreslagna lagen varken uttryckligen eller underförstått syftar till att begränsa enskildas möjligheter att bedriva politisk verksamhet i föreningsform. Utskottet bedömer även att den föreslagna lagen och dess effekter inte kan anses innebära en begränsning av skyddet för enskilda mot att tvingas ge till känna sin åskådning i politiskt hänseende. Dessa effekter kan enligt utskottet inte heller anses vara sådana att det uppkommer någon risk för konflikt med skyddet för den fria åsiktsbildningen.