bet · H101SfU13 · 2014-06-05 00:00:00 — betänkande 2013/14:SfU13 Cirkulär migration och utveckling I betänkandet behandlar utskottet proposition 2013/14:213 Cirkulär migration och utveckling och två motioner som väckts med anledning av propositionen. I propositionen lämnas förslag som syftar till att underlätta personers rör- lighet till och från och främja rörlighetens positiva inverkan på ut- vecklingen. Bland annat föreslås det ett generellt undantag från huvudregeln att ett permanent uppehållstillstånd ska återkallas när bosättningen i har upphört. Enligt förslaget ska ett permanent uppehållstillstånd under vissa förutsättningar kunna återkallas tidigast . Vidare föreslås att kvalificeringsperioden för permanent uppehållstillstånd förlängs från fem till och att den sammanlagda tillståndstiden för arbets- tillstånd ska kunna vara längre än om det finns särskilda skäl. Den ska dock inte kunna vara längre än . Det föreslås också att det nuvarande kravet på sex månaders anställning för att uppehållstillstånd för arbete ska kunna beviljas för en utlänning som har fått avslag på en asylansökan ändras till fyra månaders anställning. Det föreslås vidare att ett permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas för en utlänning som i sammanlagt har haft uppehållstillstånd för studier som avser utbildning på forskarnivå. Regeringen ska också kunna meddela föreskrifter om uppehållstillstånd för en utlänning som har slutfört sin högskoleutbildning och för hans eller hennes familjemed- lemmar samt för familjemedlemmar till en utlänning som har beviljats uppe- hållstillstånd för studier eller näringsverksamhet i . Slutligen föreslås att det ska bli lättare att återvinna ett svenskt medborgarskap. Det nuvarande kravet på hemvist här i landet under sammanlagt ska inte längre behöva vara uppfyllt . Författningsändringarna föreslås träda i kraft . Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Mil- jöpartiet de gröna. Utskottet avstyrker motionerna och tillstyrker regeringens förslag. I ärendet finns två reservationer (S, SD, V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut ............................................................... Redogörelse för ärendet .................................................................................. Cirkulär migration och utveckling................................................................ Avslag på propositionen, punkt 1 (SD) ..................................... Spårbyte, punkt 2 (S, V) ............................................................ Förteckning över behandlade förslag ............................................................ Utskottets förslag till riksdagsbeslut avslår motion 2013/14:Sf29 av (SD). Reservation 1 (SD) antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) i de delar det avser 5 kap. 15 a §. Därmed bifaller delvis proposition 2013/14:213 punkt 1 i denna del och avslår motion 2013/14:Sf28 av m.fl. (S) yrkandena 1 och 3. Reservation 2 (S, V) antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i utlänningslagen (2005:716), i den mån lagförslaget inte omfattar vad utskottet föreslagit ovan, 2.lag om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap, 3.lag om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. Därmed bifaller proposition 2013/14:213 punkterna 1 i denna del, 2 och 3. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), Finn (M), (S), (FP), (C), (M), (KD), (SD), (V), (S), (MP) och (S). I detta betänkande behandlas proposition 2013/14:213 Cirkulär migration och utveckling och två motioner som väckts med anledning av propositionen. fick en parlamentarisk kommitté i uppdrag att bl.a. identifiera fak- torer som påverkar migranters möjligheter att röra sig mellan och sina ursprungsländer. Kommittén antog namnet migration och utveckling. lade kommittén fram slutbetänkandet Cirkulär migration och utveckling – förslag och framåtblick (SOU 2011:28). Slutbetän- kandet har remissbehandlats. Lagrådet har yttrat sig över förslagen i propositionen. En förteckning över behandlade förslag finns i bilaga 1. Regeringens lag- förslag finns i bilaga 2. I lagförslaget återges 5 kap. 23 § utlänningslagen i dess lydelse enligt pro- position 2013/14:83 Genomförande av det ändrade direktivet om varaktigt bo- satta tredjelandsmedborgares ställning. Upplysningsvis kan nämnas att riksda- gen har bifallit den propositionen och att lagändringen har trätt i kraft genom lagen (2014:198) om ändring i utlänningslagen (2005:716). Vidare återges 2 § i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare i dess lydelse enligt proposition 2013/14:81 Uppföljning av rörlighetsdirekti- vets genomförande. har bifallit den propositionen, och lagänd- ringen har numera trätt i kraft genom lagen (2014:199) om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. Cirkulär migration och utveckling Utskottets förslag i korthet bifaller propositionen och avslår en motion om avslag på propositionen. Vidare avslår motionsyrkanden bl.a. om s.k. spårbyte. Jämför reservationerna 1 (SD) och 2 (S, V). En utlänning som vistas i mer än ska enligt 2 kap. 5 § utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, ha uppehållstillstånd om inte vi- sering har beviljats . En rad undantag från kravet på uppehålls- tillstånd finns, bl.a. för EES-medborgare. Uppehållstillstånd kan beviljas bl.a. på grund av skyddsbehov, anknytning, studier eller arbete. Ett uppehållstill- stånd ska enligt huvudregeln sökas och vara beviljat före inresan i . Uppehållstillstånd kan ges (tidsbegränsat uppehållstillstånd) el- ler utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd). Enligt 7 kap. 7 § UtlL ska ett permanent uppehållstillstånd återkallas för en utlänning som är bosatt i . För en utlänning som har vistats här som flykting eller annan skyddsbehövande får dock uppehållstillstånd åter- kallas tidigast när har förflutit efter det att bosättningen här i landet upp- hörde, om utlänningen har återvänt till ett land där han eller hon har varit bosatt därför att de politiska förhållandena i landet har ändrats. En utlänning som ska arbeta i på grund av anställning här eller ut- omlands ska enligt huvudregeln ha arbetstillstånd (2 kap. 7 § UtlL). Ett arbets- tillstånd ska i regel sökas och vara beviljat före inresan i . Den som har permanent uppehållstillstånd behöver inte arbetstillstånd. Arbetstillstånd ska ges (6 kap. 1 § UtlL) men högst . Om utlänningens an- ställning redan från början är längre än eller förlängs, kan arbetstillstån- det efter ansökan förlängas i motsvarande mån utan att utlänningen först be- höver lämna . Förlängning kan ske vid ett eller flera tillfällen. Den sammanlagda tillståndstiden får dock inte vara längre än (6 kap. 2 a § första stycket UtlL). Permanent uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning som under de sen- aste fem åren har haft uppehållstillstånd för arbete eller EU-blåkort utfärdat av i sammanlagt (5 kap. 5 § första stycket UtlL). En utlänning som har erbjudits en högkvalificerad anställning i med en anställningstid om och med en lön som överstiger en och en halv gånger den genomsnittliga bruttoårslönen i (lönetröskeln) ska beviljas ett uppehålls- och arbetstillstånd för högkvalificerad anställning (EU- EU-blåkort kan inte beviljas en EES-medborgare eller medborgare i eller någon som är familjemedlem till en sådan medborgare. En anställning ska anses vara högkvalificerad om den förutsätter att utlän- ningen har relevant och särskild kompetens för den i form av slutförda studier som motsvarar 180 högskolepoäng eller yrkeserfarenhet inom det yrke eller den bransch som anställningen avser. Familjemedlemmar till arbetstagare får beviljas uppehållstillstånd. hållstillstånd beviljas i samma omfattning som för arbetstagaren (4 kap. 4 a § utlänningsförordningen [2006:97], förkortad UtlF). Med stöd av 6 kap. 3 § UtlL kan även arbetstillstånd beviljas familjemedlemmarna. En utlänning vars ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande har avslagits genom ett lagakraftvunnet beslut får beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete utan att först lämna landet (s.k. För att tidsbegränsat uppehållstillstånd ska kunna beviljas krävs att den sökande har haft en anställning . vara en tillsvidareanställning eller ha en varaktighet om från an- sökningstillfället och uppfylla de allmänna förutsättningarna för arbetstill- En ansökan ska ha kommit in till från det att beslutet om avslag på ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande har vunnit laga kraft (5 kap. 15 a § UtlL). Enligt 5 kap. 10 § UtlL får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas en utlänning som önskar vistas här i landet för studier. Studenten ska ha sin för- sörjning och sin återresa tryggad genom egna medel, stipen- dium eller på annat liknande sätt, en heltäckande sjukförsäkring som gäller i samt inte utgöra ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller folk- hälsa (4 kap. 5 § första stycket UtlF). I praxis krävs dessutom att studierna ska bedrivas på heltid och att studierna fordrar studentens närvaro i landet. Med doktorand avses enligt 1 kap. 4 § högskoleförordningen (1993:100) en student som är antagen till och bedriver utbildning på forskarnivå. 5 kap. 1 § högskoleförordningen får högskolorna ha särskilda anställningar för doktorander för att dessa ska genomföra sin utbildning på forskarnivå, s.k. Bara den som antas eller redan har antagits till en utbildning på forskarnivå vid en högskola får anställas som doktorand. har för avsikt att studera i beviljas efter ansökan ett uppehållstillstånd för studier om förutsättningarna enligt 4 kap. 5 § första stycket UtlF är upp- En doktorand är undantagen från kravet på arbetstillstånd som uppehållstillståndet gäller. Enligt praxis beviljas studenters vid universitet och hög- skolor och doktoranders medföljande familjemedlemmar (maka, make, sambo och ogifta barn ) uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 10 § UtlL (för besök) om försörjningen är tryggad. Under vissa förutsättningar kan en svensk medborgare förlora eller efter ansökan befrias från det svenska medborgarskapet (14, 15 och 17 §§ lag [2001:82] om svenskt medborgarskap, förkortad MedbL). Den som har fyllt och som har förlorat eller befriats från sitt svenska medborgarskap återfår detta genom anmälan, s.k. återvinning, om han eller hon har permanent uppehållstillstånd i , har haft hemvist i un- der sammanlagt , och har hemvist här i landet (9 § MedbL). Enligt propositionen beskriver cirkulär migration människors rörelser mellan länder som kan vara tillfälliga eller mer permanenta och som kan bidra positivt till utvecklingen för alla inblandande. Migranter kan bidra till en positiv ut- veckling på många olika sätt, och genom att göra det lättare att flytta mellan länder kan enligt regeringen dessa positiva utvecklingseffekter förstärkas. Mi- gration kan spela en viktig roll för utvecklingen i ursprungslandet, i destina- tionslandet samt för migranten och hans eller hennes familj. Enligt regeringen bör en svensk politik för cirkulär migration underlätta rörlighet och motverka inlåsningseffekter. En trygg tillvaro i med möjlighet att återkomma hit om det önskas gör det troligen lättare att engagera sig för utvecklingen i ur- sprungslandet. Det är därför angeläget att underlätta för personer som önskar flytta mellan och andra länder. Den framtida svenska migrationspoli- tiken bör vara anpassad till och dra fördel av en värld som präglas av ökad rörlighet över gränserna. Migranters möjlighet till ökad rörlighet och migra- tionens utvecklingspotential bör betonas i större utsträckning. De föreslagna ändringarna bidrar enligt regeringen till en svensk migrationspolitik som be- aktar migrationens utvecklingseffekter och är en del i genomförandet av Sve- riges politik för global utveckling. Permanent uppehållstillstånd, återkallande m.m. Regeringen föreslår att ett permanent uppehållstillstånd, oavsett på vilken grund tillståndet har beviljats, ska kunna återkallas tidigast när har för- flutit efter det att bosättningen här i landet upphörde, om utlänningen har an- mält till att han eller hon vill ha uppehållstillståndet kvar trots att bosättningen har upphört. Enligt regeringen kan den nuvarande regleringen för vissa personer med- föra en inlåsningseffekt. I propositionen anges att det har blivit alltmer vanligt att personer har anknytning till mer än ett land och att boendet växlar mellan dessa länder. Därför finns det skäl att möjliggöra ökad rörlighet även för per- soner utan svenskt medborgarskap men med permanent uppehållstillstånd. Utgångspunkten bör enligt regeringen även fortsättningsvis vara att ett per- manent uppehållstillstånd ska återkallas för en utlänning om hans eller hennes bosättning i har upphört. Det bör dock i större utsträckning än vara möjligt att i vissa fall frångå huvudregeln och för låta bli att åter- kalla uppehållstillståndet trots att bosättningen i egentligen har upp- hört. En förutsättning för att behålla det permanenta uppehållstillståndet bör enligt propositionen vara att utlänningen själv önskar behålla tillståndet. som vill behålla sitt permanenta uppehållstillstånd bör därför ha anmält det en Som en följd av förslaget kan den nuvarande särskilda regleringen för flyk- tingar och andra skyddsbehövande om att återkallelse under vissa omständig- heter får ske först , tas bort. Regeringen anför att vid bedömningen av för hur ett permanent uppehållstillstånd ska kunna gälla trots att innehavarens bosättning i har upphört, bör hänsyn tas till att detta skulle kunna påverka rätten till vissa förmåner från det svenska trygghetssystemet, bl.a. hälso- och sjukvård och so- Regeringens bedömning är dock att förslaget om en utvidgad undantagsmöjlighet inte får några konsekvenser, oavsett undantagets giltig- För rätt till hälso- och sjukvård i krävs i regel enligt 3 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) att en person är folkbokförd i . bokföringslagen (1991:481), förkortad FBL, ska folkbokföring ske av den som efter inflyttning kan antas under sin normala livsföring komma att regelmäss- igt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvila) i landet under (3 § FBL). En utlänning som är skyldig att ha uppehållstillstånd ska inte folkbokföras om han eller hon saknar sådant tillstånd (4 § FBL). som flyttar utomlands och planerar att vara borta ska i regel inte längre vara folkbokförd i (20 § FBL). Därmed upphör också rätten till hälso- och sjukvård i . Den som är bosatt i är försäkrad för s.k. bosättningsbaserade soci- alförsäkringsförmåner (t.ex. barnbidrag och bostadsbidrag). av bestämmelserna i socialförsäkringsbalken (2010:110), förkortad SFB, ska, om inget annat särskilt anges, en person anses vara bosatt i om han eller hon har sin egentliga hemvist här i landet (5 kap. 2 § SFB). kommer till och kan antas komma att vistas här än ett år ska anses vara bosatt här i landet (5 kap. 3 § SFB). En person med permanent uppehållstillstånd som återvänder till för att bosätta sig här kan med tillämpning av 5 kap. 3 § SFB anses som bosatt i landet, eftersom innehavet av det permanenta uppehållstillståndet är en sådan omständighet som beaktas vid bedömningen av vistelsens längd. Personen får vid ankomsten således på nytt tillgång till bosättningsbaserade förmåner, om övriga förutsättningar en- ligt lagstiftningen är uppfyllda. Det gäller oavsett hur som har gått sedan den förra bosättningen i upphörde. En person som är bosatt i och som lämnar landet ska fortfarande anses vara bosatt här i landet om utlandsvistelsen kan antas vara längst (5 kap. 2 och 3 §§ SFB). des har en utlänning vars bosättning i har upphört i regel inte längre rätt till bosättningsbaserade förmåner. Enligt regeringen skulle en utvidgad undantagsmöjlighet också kunna med- föra konsekvenser för anhöriginvandringen, något som måste beaktas vid den samlade bedömningen av undantagets giltighetstid. kan en utlännings anknytning till någon med permanent uppehållstillstånd medföra en rätt för utlänningen att anhöriginvandra till . även finnas när den som utlänningen åberopar anknytning till, den s.k. anknyt- ningspersonen, själv vistas utomlands, dock under förutsättning att innehava- ren av det permanenta uppehållstillståndet, när ärendet prövas, har en manife- sterad och konkret avsikt att flytta till och bosätta sig här. Förslaget om att få behålla det permanenta uppehållstillståndet för än innebär att anknytningspersonen också kan vara utomlands mot- svarande utan att det påverkar rätten till anhöriginvandring, under samma förutsättningar som . Enligt regeringen är det nuvarande kravet på bosättning som en förutsätt- ning för att permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas en viktig utgångs- punkt för förslaget om en utvidgad möjlighet att underlåta återkallelse. Även fortsättningsvis ska ett permanent uppehållstillstånd i regel återkallas för en utlänning om bosättningen i har upphört. Det bör mot den bakgrunden enligt regeringen inte vara möjligt att medge undantag av en sådan omfattning att anknytningen till och bosättningen här i landet försvagas i alltför stor grad. Regeringen gör bedömningen att undantagets giltighetstid bör uppgå till räknat från utresedagen, vilken är den tidpunkt då bosättningen nor- malt anses ha upphört. Med detta förslag ökar enligt regeringen möjligheterna till rörlighet in i och ut ur för migranter med permanent uppehållstill- stånd utan att några väsentliga nackdelar inträder. behålls kravet på en stark anknytning till och den tidigare bosättningen här. Vidare bör enligt regeringen undantagets giltighetstid beaktas utifrån EU- rättens regler. Exempelvis ska ställningen som varaktigt bosatt i åter- kallas bl.a. om utlänningen har vistats utanför EU i följd. Enligt regeringen bedöms den tidsmässiga diskrepansen mellan återkallelse av ställning som varaktigt bosatt och återkallelse av ett permanent uppehållstill- stånd vara av marginell betydelse. Förlängd kvalificeringsperiod för permanent uppehållstillstånd Regeringen föreslår vidare att bestämmelsen om permanent uppehållstillstånd till en utlänning som har haft uppehållstillstånd för arbete eller EU-blåkort ut- färdat av i sammanlagt ändras på så sätt att den tidsperiod under vilken kravet ska vara uppfyllt förlängs från fem till . De nu- varande reglerna för permanent uppehållstillstånd av arbetsmarknadsskäl är enligt regeringen utformade för att möjliggöra viss flexibilitet för arbetskrafts- invandrare. Regeringen anser dock att reglerna inte är tillräckligt flexibla ur ett rörlighetsperspektiv. Genom att förlänga den tid under vilken utlänningen kan kvalificera sig för permanent uppehållstillstånd, utan att öka kra- vet under vilken utlänningen ska ha haft uppehållstillstånd för ar- bete, skapas ökade möjligheter för utlänningen att röra sig mellan och ett eller flera andra länder. Vid beräkningen av den sammanlagda tillståndsti- den kan utlänningen tillgodoräknas perioder med uppehållstillstånd för arbete som ligger lite längre tillbaka i tiden än vad som är fallet . Regeringen framhåller dock att det gäller att inte skapa en ordning där ett permanent uppehållstillstånd beviljas på grund av arbetsmarknadsskäl, trots att an- knytningen till den svenska arbetsmarknaden har försvagats väsentligt. Uppehållstillstånd för arbete m.m. I propositionen föreslås att den sammanlagda tillståndstiden för arbetstillstånd som beviljas med stöd av reglerna för arbetskraftsinvandring får vara längre än om det finns särskilda skäl, men högst . Regeringen anser att reglerna om arbetstillståndens längd utifrån ett rörlig- hetsperspektiv behöver justeras och att utgångspunkten bör vara att tillståndet ska kunna övergå till ett permanent uppehållstillstånd. dock förekomma att en utlänning inte har för avsikt att bosätta sig i men behöver tillstånd att arbeta i för att slutföra en arbetsuppgift beviljat arbetstillstånd. I dessa fall bör möjlig- heten finnas att bevilja ytterligare arbetstillstånd. tiden bör enligt regeringen vara högst för att upprätthålla skiljelinjen mellan tidsbegränsade och permanenta tillstånd. Enligt regeringen är det fortfarande viktigt att det inte skapas en ordning som leder till att asylsystemet utnyttjas av den som vill resa in i för att få tillträde till arbetsmarknaden eftersom det skulle kunna leda till en urholkning av asylrätten och dess legitimitet. Kravet på att asylprocessen ska ha en tydlig början och ett tydligt slut samt att lagakraftvunna beslut ska respekteras ska Det är emellertid enligt regeringen inte skäligt att en utlänning som har arbetat för handläggningen av en asylansökan, och som därmed har etablerat sig på arbetsmarknaden, ska behöva lämna lan- det för att ansöka om uppehållstillstånd för arbete. Regeringen anser att en utlänning med en kortare anställningstid än också kan anses ha påbörjat en etablering på arbetsmarknaden. Detsamma gäller en utlänning som har haft flera olika anställningar. slår därför att det nuvarande kravet på sex månaders anställning för uppehålls- tillstånd för arbete vid s.k. spårbyte ändras till fyra månaders anställning. bör i övrigt inte införas några ändringar i reglerna om uppehållstillstånd för arbete för en utlänning som har fått avslag på en asylansökan. Uppehållstillstånd för studier m.m. Regeringen föreslår att ett permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas en utlänning som i sammanlagt har haft uppe- hållstillstånd för studier för utbildning på forskarnivå (s.k. doktorander). positionen anförs att doktorander är en högt kvalificerad grupp och viktiga kunskapsbärare som bidrar till samhällsutvecklingen i och i sina ur- beviljas en doktorand uppehållstillstånd för studier, vilket medför att doktorander inte på samma sätt som arbetskraftsinvandrare kan kvalificera sig för permanent uppehållstillstånd. Att en doktorand, som ofta tillbringar i och får en verklig anknytning till det svenska sam- hället, inte har möjlighet att kvalificera sig för permanent uppehållstillstånd är inte i överensstämmelse med regeringens mål för forskningspolitiken i övrigt. Möjligheten att kvalificera sig för permanent uppehållstillstånd bör motsvara den för arbetskraftsinvandrare. Även familjemedlemmar till doktorander bör enligt reglering i förordning kunna beviljas uppehålls- och arbetstillstånd på motsvarande villkor som de som gäller för familjemedlemmar till arbetskrafts- invandrare. får familjemedlemmar till doktorander bara uppehållstill- stånd för besök, och ett sådant tillstånd ska i regel inte beviljas än sammanlagt . Regeringen föreslår ett bemyndigande om detta i utlän- ningslagen. Internationella studenter som vill ansöka om uppehållstillstånd för arbete måste enligt gällande regler i praktiken ha ett arbetserbjudande före studiernas avslutande. Ökade möjligheter för studenter att stanna kvar i efter av- slutade studier för att söka arbete skulle enligt propositionen öka attraktions- kraften för som studienation. Regeringen bedömer bl.a. att den kopp- ling som utlänningen har fått till kan främja den framtida cirkulära migrationen för utlänningen och personer i hans eller hen- nes omgivning. Det bör därför vara möjligt för internationella studenter som slutfört en högskoleutbildning (för vilken uppehållstillstånd för studier bevil- jats) att få uppehållstillstånd även efter studietiden. Enligt regeringen är en rimlig tid att beviljas uppehållstillstånd för att underlätta inträdet på den svenska arbetsmarknaden. Möjligheten bör också omfatta dem som önskar undersöka förutsättningarna för att bedriva näringsverksamhet. Även familjemedlemmar bör kunna beviljas förlängd vistelse i motsvarande mån som den som har haft uppehållstillstånd för studier. Vad gäller de nuvarande reglerna för återvinning av svenskt medborgarskap föreslår regeringen att det nuvarande kravet på att hemvist i under sammanlagt ska har infallit tas bort. Nuvarande regel- verk medför att en person som kom till saknar möj- lighet till återvinning trots hemvist i .