bet · H101NU16 · 2014-03-31 00:00:00 — 2013/14:NU16 Elnätsföretagens intäktsramar I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2013/14:85 Elnätsföretagens intäktsramar och en motion som väckts med anledning av propositionen. I propositionen föreslår regeringen att det ska införas nya normgivningsbemyndiganden i 5 kap. ellagen (1997:857). Enligt förslaget ska regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten få meddela föreskrifter om beräkning av skäliga kostnader och beräkning av en rimlig avkastning i samband med att elnätsföretagens intäktsramar bestäms. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet delar regeringens uppfattning att det behövs en tydligare reglering på området och tillstyrker regeringens förslag samt avstyrker motionen. I en reservation (S) förordas att ska uppmana regeringen att återkomma till med ett förtydligande kring den faktiska fördelningen av normgivningsmakten. Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857). Därmed bifaller proposition 2013/14:85 och avslår motion 2013/14:N7 av m.fl. (S). Reservation (S) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (KD), (MP), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (SD), (V), Boriana (M), (S) och (M). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlas regeringens proposition 2013/14:85 Elnätsföretagens intäktsramar och en motion som har väckts med anledning av propositionen. lämnade in rapporten till ändrat regelverk för bedömning av elnätföretagens intäktsramar – Författningsförslag inför andra tillsynsperioden –2019 (Ei R2013:06) till . I rapporten föreslår bl.a. ett utökat normgivningsbemyndigande i ellagen (1997:857) när det gäller beräkning av skäliga kostnader och rimlig avkastning. Rapporten har remissbehandlats. beslutade regeringen att begära ett yttrande från Lagrådet över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i propositionen. Enligt Lagrådets bedömning är bemyndigandena i de föreslagna bestämmelserna invändningsfria. har Lagrådet framhållit betydelsen av att fördelningen av normgivningsrätten mellan regeringen och nätmyndigheten de facto sker i enlighet med de intentioner som uttrycks i lagrådsremissen. Regeringen behandlar Lagrådets synpunkter i propositionen. beslutade regeringen att överlämna propositionen till . I propositionen föreslår regeringen att det ska införas nya normgivningsbemyndiganden i 5 kap. ellagen (1997:857). Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten ska enligt förslaget få meddela föreskrifter om beräkning av skäliga kostnader och beräkning av en rimlig avkastning i samband med att elnätsföretagens intäktsramar bestäms. Förslaget har tillkommit då det enligt regeringens bedömning är angeläget med en tydligare reglering i dessa frågor. I propositionen redovisas även regeringens bedömning när det gäller behovet av utökade möjligheter till omprövning av en beslutad intäktsram. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till ändring i ellagen (1997:857) vad gäller införandet av nya normgivningsbemyndiganden och avslår en motion där ett förtydligande kring fördelningen av normgivningsmakten efterfrågas. Jämför reservation (S). ska de samlade intäkter som en nätkoncessionshavare högst får ta emot från nätverksamheten under en särskild tillsynsperiod rymmas inom en intäktsram. Bestämmelser om intäktsramen finns i 5 kap. ellagen (1997:857) och förordningen (2010:304) om fastställande av intäktsram enligt ellagen (1997:857), den s.k. kapitalbasförordningen. I proposition 2013/14:85 föreslås att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten ska få meddela föreskrifter om beräkningen av skäliga kostnader och beräkning av en rimlig avkastning. Enligt regeringen finns det ett behov av en tydligare reglering vad gäller utformningen av intäktsramen. Regeringen menar att det stora antalet överklaganden och omfattningen av de aktuella domstolsprocesserna visar att ambitionen att förtydliga skälighetsbedömningen genom föreskrifter snarare än rättspraxis inte har kunnat förverkligas inom ramen för det gällande regelverket. Liksom har det i stället blivit så att utformningen av regleringen i praktiken i stor utsträckning kommit att överlämnas till nätmyndighetens och förvaltningsdomstolarnas praxis. Regeringen konstaterar att förvaltningsrättens domar har överklagats till kammarrätten och att det rådande rättsläget därmed är osäkert. Vidare menar regeringen att det är osäkert om de slutliga domarna kommer att ge den vägledning som krävs för att skapa ett långsiktigt och stabilt regelverk. Därtill är det enligt regeringens bedömning angeläget att en tydligare reglering är på plats redan när lokal- och regionnätsföretagens intäktsramar beslutas för tillsynsperioden –2019, vilket i praktiken enligt regeringens uppfattning innebär att bestämmelserna måste förtydligas. Enligt regeringens bedömning har inte remissinstanserna anfört starka principiella skäl mot utökade normgivningsbemyndiganden i ellagen; ett förtydligande genom föreskrifter betyder inte heller att domstolsprövningen skulle förlora all praktisk betydelse. Regeringen uppfattar inte heller att det finns någon påtaglig risk för att ytterligare föreskrifter skulle komma i konflikt med regler på en högre normnivå. När det gäller den befarade risken för att föreskrifterna ofta skulle ändras understryker regeringen att bakgrunden till förslaget är behovet av ett långsiktigt och stabilt regelverk. Regeringen pekar även på att ett motsvarande normgivningsbemyndigande redan finns på naturgasområdet fr.o.m. . Vidare framhåller regeringen att det inte finns någon särskild begränsning av möjligheten till subdelegation i enlighet med förslaget i regeringsformen. Det finns dock förarbetsuttalanden som pekar på att en viss restriktivitet bör iakttas (prop. 1973:90 s. 320). Regeringen anför emellertid att den inte har för avsikt att ge generell föreskriftsrätt när det gäller beräkningen av skäliga kostnader eller rimlig avkastning. Bestämmelser av stor betydelse för intäktsramens utformning bör meddelas i förordning på det sätt som redan har skett genom förordningen (2010:304) om fastställande av intäktsram enligt ellagen (1997:857). Enligt regeringens uppfattning bör få möjlighet att meddela föreskrifter som mer i detalj fyller ut det som regeringen har föreskrivit med stöd av de utökade normgivningsbemyndigandena. Vilken normgivningsrätt som bör anförtros bör regeringen avgöra under parlamentariskt ansvar. Det saknas därför enligt regeringen skäl att i ellagen ange villkor för när regeringen får ge nätmyndigheten bemyndigande att meddela föreskrifter på området. Regeringen framhåller att det inte i sig är anmärkningsvärt att en förvaltningsmyndighet tillämpar föreskrifter som den själv har meddelat exempelvis i samband med tillsyn. Regeringen anför dock att den vid utformningen av normgivningsbemyndigandena till avser att beakta det som Lagrådet och några remissinstanser har anfört i frågan om koncentration av befogenheter till en och samma myndighet. Vidare vad gäller nätmyndighetens partsställning framhåller regeringen än en gång att inte kommer att få generell föreskriftsrätt samt påminner om att som nätmyndighet är underkastad det krav på opartiskhet som bl.a. följer av 1 kap. 9 § regeringsformen. Vidare anför regeringen att föreskrifter som ska meddelas med stöd av normgivningsbemyndigandena behöver föregås av en förhållandevis utförlig fortsatt beredning och påtalar att regeringen gett i uppdrag att utreda och lämna förslag till ändringar i kapitalbasförordningen. I uppdraget ingår att jämföra olika metoder för att beräkna kapitalkostnader och beskriva för- och nackdelarna med dessa. I uppdraget ingår vidare att ska begära synpunkter från berörda myndigheter och organisationer. Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . Enligt regeringen bör de föreskrifter som ska meddelas med stöd av de nya normgivningsbemyndigandena kunna tillämpas när nätmyndigheten beslutar intäktsramarna för tillsynsperioden –2019. De nya bestämmelserna i förordning eller myndighetsföreskrifter bör därför utarbetas och beslutas , och för den skull bör lagändringarna träda i kraft . Regeringens bedömning är att det inte finns något behov av särskilda övergångsbestämmelser. Regeringen konstaterar att de nya normgivningsbemyndigandena tagna för sig inte har några särskilda konsekvenser för myndigheter eller företag. Däremot antas de nya bestämmelser som meddelas av regeringen eller av med stöd av bemyndigandena få praktisk betydelse. Vidare konstaterar regeringen att förutsättningarna saknas för att närmare bedöma de ekonomiska konsekvenserna av att det meddelas föreskrifter med stöd av de nya normgivningsbemyndigandena. En sådan konsekvensutredning, menar regeringen, måste i stället göras i samband med att de nya föreskrifterna utarbetas. Enligt regeringens bedömning är de generella konsekvenserna av regeringens förslag att förutsägbarheten för nätföretagen bör öka samt att det förenklar för dem att följa regleringen och bedriva sin verksamhet. Även kunderna bör gynnas av en större förutsägbarhet genom förtydligade nättariffer och av en större stabilitet i elnätsavgifterna. Den ökade tydligheten bör vidare bidra till att får klarare arbetsuppgifter och något minskad arbetsbörda. En tydligare reglering förväntas även innebära att eventuella processer vid förvaltningsdomstolarna kommer att bli mindre omfattande då de kan inriktas på större principfrågor i stället för på detaljfrågor. I Socialdemokraternas kommittémotion 2013/14:N7 av m.fl. understryker motionärerna att det finns ett behov av att tydliggöra regelverket vad gäller elnätsföretagens intäktsramar. De föreslagna lagändringarna skapar enligt motionärerna ett juridiskt ramverk för att hantera en del av de brister som råder. menar motionärerna att propositionen inte är tillräckligt tydlig i fråga om den faktiska fördelningen av normgivningsmakt mellan regeringen och . I motionen föreslås därför ett tillkännagivande om regeringens ansvar att meddela föreskrifter och behovet av att begränsa tillämpningen av s.k. subdelegation. Enligt motionärernas uppfattning bör regeringen ensam ha den fulla föreskriftsrätten för beräkningen av skäliga kostnader eller rimlig avkastning. Subdelegering till bör begränsas till detaljbestämmelser som löpande behöver justeras med anledning av faktiska omvärldsförändringar, i det fall sådana förändringar av föreskrifter inte utan olägenhet kan hanteras av regeringen själv. Regeringen bör därtill ha föreskriftsrätten i alla de fall där en subdelegering till skulle riskera inspektionens möjlighet att på ett oväldigt sätt fullgöra sina övriga uppdrag. I 8 kap. 3 § regeringsformen anges att kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 2 och 3. Föreskrifterna får dock inte avse 1. annan rättsverkan av brott än böter, 2. skatt, utom tull på införsel av varor, eller 3. konkurs eller utsökning. Vidare framgår av nämnda bestämmelse att i lag, som innehåller bemyndigande enligt första stycket, kan föreskriva även annan rättsverkan av brott än böter för överträdelse av en föreskrift som meddelas av regeringen med stöd av bemyndigandet. Enligt 8 kap. 6 § regeringsformen ska föreskrifter som regeringen meddelat med stöd av bemyndigandet enligt denna regeringsform underställas för prövning om bestämmer det. I 8 kap. 10 § regeringsformen anges att om enligt detta kapitel bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan också medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet. I regeringens proposition 1973:90 om ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m. anförs följande om subdelegation enligt 8 kap. 10 § (då 11 §): Den normgivningskompetens som enligt den föreslagna paragrafen skall kunna delegeras vidare till förvaltningsmyndighet eller kommun är visserligen formellt inte begränsad till närmare bestämmelser i ämnet utan avser bestämmelser över huvud taget i detta. Det måste emellertid förutsättas att subdelegationen i allmänhet kommer att omfatta endast en del av den normgivningskompetens som regeringen erhållit genom bemyndigandet. En sådan ordning överensstämmer också bäst med den föreslagna bestämmelsens ordalydelse. Såvitt gäller föreskrifter om vissa avgifter, där normgivningskompetensen delegerats till regeringen med stöd av 9 § andra stycket1[ I 8 kap. 9 § andra stycket regeringsformen fanns tidigare bestämmelser om delegation från till regeringen eller en kommun att besluta om belastande avgifter. Möjligheterna för regeringen att efter delegation besluta om sådana avgifter framgår numera indirekt av 8 kap. 3 §. ], kan det dock vara ändamålsenligt att rätten att besluta om avgifterna i sin helhet av regeringen överlämnas till förvaltningsmyndighet eller kommun. Lagtexten är inte avsedd att lägga hinder i vägen härför. Straffbestämmelser bör enligt min uppfattning inte bli föremål för subdelegation. Eftersom rätten till subdelegation bygger på medgivande av , kan utsträcka eller begränsa subdelegationsmöjligheten på det sätt som finner lämpligt. I regeringens proposition 1975:8 om följdlagstiftning med anledning av den nya regeringsformens bestämmelser om normgivning anförs vidare följande: Den genomgång av gällande författningar, som har föregått de förslag jag nu för fram, har visat att det ganska regelmässigt föreligger behov av att låta regeringen överlåta till underlydande förvaltningsmyndighet att besluta närmare föreskrifter i hänseenden som omfattas av delegation till regeringen. Det är endast undantagsvis möjligt att i bemyndigandet ange villkor för sådan subdelegation eller att begränsa subdelegationsrätten till att gälla viss bestämd myndighet. Det torde i regel få ankomma på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra vilken normgivningsrätt som bör anförtros förvaltningsmyndighet. bör i allmänhet få i uppdrag endast att besluta föreskrifter som mera i detalj fyller ut vad regeringen har föreskrivit. Som jag framhöll när jag lade fram förslaget till ny RF (prop. 1973:90 s. 320) bör straffbestämmelser inte bli föremål för subdelegation. Som framgår av propositionen har fått i uppdrag av regeringen att utreda och föreslå förändringar i förordningen (2010:304) om fastställande av intäktsram enligt ellagen (1997:857), den s.k. kapitalbasförordningen. I uppdraget ingår att jämföra olika metoder för att beräkna kapitalkostnader och beskriva för- och nackdelar med dessa. Uppdraget ska redovisas till . Av uppdraget framgår att ska begära synpunkter från berörda myndigheter och organisationer. har bjudit in branschens aktörer, kundföreträdare och andra intressenter att skicka in synpunkter på vad som bör behandlas i utredningen. En särskild skrivelse med förfrågan om synpunkter har skickats ut till ett antal aktörer, men har även uppmuntrat andra intressenter att inkomma med synpunkter. var sista datum för att lämna in synpunkter. har meddelat 171 beslut om intäktsramar för tillsynsperioden –2015. Utav dessa överklagades 96 beslut till Förvaltningsrätten i . kom förvaltningsrättens domar, vilka var till företagens fördel. har därefter överklagat 93 av domarna till Kammarrätten i . lämnade in ett yttrande till Kammarrätten i över förhandsregleringen av intäktsramar för elnätsföretagen. meddelade kammarrätten prövningstillstånd för tre mål som pilotmål, samt prövningstillstånd för ytterligare ett mål. Kammarrätten kommer att ta ställning till frågan om prövningstillstånd för övriga mål . beviljades även anstånd att inkomma med kompletterande sakkunnigutlåtanden t.o.m. i ett antal mål. Lagrådets yttrande finns återgivet i propositionens bilaga 4. I sitt yttrande konstaterar att regeringens överväganden i lagrådsremissen i fråga om vad som ska iakttas vid subdelegation är ett återgivande av lagstiftarens intentioner (enligt det som sägs i förarbetena till 8 kap. 10 § [då 11 §] regeringsformen, dvs. 1973:90 och prop. Lagrådet konstaterar att regeringen inte har för avsikt att ge en generell föreskriftsrätt. Vidare konstaterar att regeringen anför att den under parlamentariskt ansvar avgör vilken normgivningsrätt som bör anförtros . I det avseendet menar att bemyndigandena i de föreslagna bestämmelserna är invändningsfria. Lagrådet anför vidare att det är särskilt angeläget att fördelningen av normgivningsrätten mellan regeringen och myndigheten de facto sker i enlighet med dessa intentioner, detta eftersom nätmyndigheten blir såväl normgivare som tillämpare av de egna normerna som kommer att innehålla materiella bestämmelser av stor betydelse för hur intäktsramarna bestäms i de enskilda fallen. Vidare konstaterar att de regler som eventuellt beslutas med stöd av delegation i praktiken kommer att minska utrymmet för en överprövning av en förvaltningsdomstol, i enlighet med vad som anges i lagrådsremissen. Lagrådet understryker därmed ytterligare betydelsen av att föreskriftsrätten fördelas enligt de intentioner som uttrycks i remissen. Lagrådet anför vidare att det inte är dess uppgift att granska utformningen av förordningar eller myndighetsföreskrifter, men lagrådet konstaterar ändå att regeringen inte har redovisat varför den frångår sitt tidigare ställningstagande att subdelegation inte bör ske beträffande faktorer som ska vara bestämmande för intäktsramarna och inte heller förklarat varför den befintliga föreskriftsrätten inte används fullt ut. Därtill konstaterar att remissinstanserna har fått begränsade möjligheter att bedöma behovet av subdelegation och i vilken omfattning och på vilket sätt en sådan kan tänkas vara motiverad. Det finns därmed även en risk för att , om det inte klarläggs ytterligare under propositionsarbetet, kommer att få ett bristfälligt underlag för bedömningen av om ett utökat bemyndigande behövs. Lagrådet konstaterar dock att detta blir en fråga för att avgöra. Avslutningsvis är det Lagrådets mening att föreskrifter som ska meddelas med stöd av ett eventuellt kommande delegationsbeslut kommer att behöva föregås av en förhållandevis utförlig fortsatt beredning enligt bestämmelserna i 7 kap. 2 § regeringsformen. Regeringens bemötande av Lagrådets synpunkter I propositionen bemöter regeringen synpunkter. Regeringen anför att den i stort sett gör samma bedömning som tidigare när det gäller föreskrifter om värderingar av tillgångar som ingår i kapitalbasen. Även i fortsättningen bör sådana föreskrifter i huvudsak meddelas i förordning. Som framgår av propositionen upplever dock regeringen att det finns behov av föreskrifter i andra frågor än sådana som omfattas av de nu gällande normgivningsbemyndigandena. Regeringen anser att sådana föreskrifter kan vara av sådan karaktär att det är lämpligt att de meddelas i form av myndighetsföreskrifter. Som exempel nämner regeringen bestämmelser om beräkning av kapitalförslitning. Enligt regeringens uppfattning bör regeringen i det fallet meddela föreskrifter om beräkning av kapitalförslitning, men man anför vidare att det även kan vara lämpligt att nätmyndigheten får möjlighet att meddela närmare föreskrifter i frågan inom de ramar som förordningen sätter. Vidare anför regeringen att den inte tidigare haft anledning att ta ställning i frågan om subdelegation när det gäller beräkningen av skäliga kostnader eftersom det tidigare inte funnits någon möjlighet att meddela föreskrifter på det området. Det är dock regeringens uppfattning att det även i denna del bör finnas ett visst utrymme för myndighetsföreskrifter i avgränsade frågor, t.ex. i frågan om vilka löpande kostnader som ska hänföras till påverkbara respektive opåverkbara. Som framgår i redovisningen av propositionen avser regeringen att beakta det som Lagrådet anfört i frågan om koncentration av befogenheter till en och samma myndighet. Här framgår även att regeringen delar Lagrådets uppfattning att föreskrifter som ska meddelas med stöd av normgivningsbemyndigandena kommer att behöva föregås av en förhållandevis utförlig fortsatt beredning. I till ändrat regelverk för bedömning av elnätsföretagens intäktsramar – Författningsförslag inför andra tillsynsperioden –2019 (Ei R2013:06) presenterar myndigheten förslag till lag om ändring i 5 kap. 8 och 9 §§ ellagen (1997:857) som överensstämmer med regeringens förslag. Det bör dock i sammanhanget påminnas om att regeringen i propositionen – vilket även framgår i detta betänkande – anför att den inte har för avsikt att ge generell föreskriftsrätt. Någon motsvarande begränsning av normgivningsbemyndigandena nämns inte i . Som framgår av propositionen har remissbehandlats och de här återgivna synpunkterna gäller förslaget i myndighetens rapport. Av propositionen framgår vidare att två remissinstanser, och (), avstyrker förslag. Vidare framför Hovrätten för , Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i samt kritiska synpunkter på förslag till utökade normgivningsbemyndiganden. Övriga remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte anfört några särskilda invändningar mot förslaget i denna del. En av de invändningar som remissinstanserna har riktat mot förslag handlar om huruvida det finns ett behov av ytterligare reglering. Flera remissinstanser framhåller att det är fråga om bestämmelser som varit i kraft endast och att en rättspraxis därmed inte har hunnit utvecklas. Vidare påtalar flera remissinstanser att frågan om olika bemyndiganden och vad som skulle framgå direkt av lagen behandlades relativt utförligt när bestämmelserna fick sin nuvarande utformning (prop. 2008/09:141) och framhåller att regeringens överväganden den gången alltjämt är aktuella. En annan synpunkt som framkommit är huruvida förslag är förenligt med gällande bestämmelser i regeringsformen. De kritiska remissinstanserna berör även förslagets betydelse utifrån en rättssäkerhetsaspekt och problematiserar att ett normgivningsbemyndigande som delegeras till leder till att nätmyndigheten ges rätt att formulera de föreskrifter som myndigheten sedan själv ska tillämpa i dess kontrollerande roll, samt att myndigheten även vid framtida domstolsprövningar är part i målen. Även risken för att föreskrifterna skulle ändras ofta berörs, vilket skulle kunna leda till en sämre förutsägbarhet. Ytterligare en synpunkt som framkommer är att föreskrifter som innehåller konkretiseringar i regelsystemet bör ges i lag eller i förordning och inte i myndighetsföreskrifter. Flera remissinstanser framhåller vikten av att ett eventuellt utökat bemyndigande blir tydligt avgränsat. Det påpekas även att en ändring av begreppet kapitalbasen till rimlig avkastning innebär en väsentlig utökning av delegationen. I propositionen föreslås att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten () ska få meddela föreskrifter om hur skäliga kostnader och en rimlig avkastning ska beräknas i samband med att elnätsföretagens intäktsramar bestäms. Någon sådan möjlighet finns inte i den nu gällande lagstiftningen utan är det förvaltningsdomstolarna som, efter överklaganden, får avgöra dessa frågor. Det leder inte sällan till både omfattande och långa domstolsprocesser som kan löpa , vilket skapar en osäkerhet om vad som gäller för både elnätsföretag och deras kunder. Utskottet delar regeringens uppfattning att det behövs en tydligare reglering på området och anser även att det är angeläget att den är på plats innan intäktsramarna beslutas för nästa tillsynsperiod 2016–2019. I motion 2013/14:N7 (S) förordas ett tillkännagivande om regeringens ansvar att meddela föreskrifter när det gäller elnätsföretagens intäktsramar och behovet av att begränsa tillämpningen av s.k. subdelegation. Med anledning av detta vill utskottet anföra följande. Av propositionen framgår att regeringen inte har för avsikt att ge generell föreskriftsrätt när det gäller beräkningen av skäliga kostnader eller rimlig avkastning.