bet · H101KU41 · 2014-05-22 00:00:00 — betänkande 2013/14:KU41 Privata utförare av verksamhet I detta betänkande behandlas regeringens proposition 2013/14:118 Privata ut- förare av verksamhet. I propositionen föreslås ändringar i kommu- nallagen (1991:900). Syftet med ändringarna är att förbättra uppföljningen och kontrollen av privata utförare och att öka allmänhetens insyn i privata utförares verksamhet. I propositionen föreslås också konsekvensändringar i viss annan lagstiftning. Regeringen föreslår att begreppet kommunala entreprenader i kommunal- lagen ersätts med begreppet privat utförare. En privat utförare ska betyda en juridisk person eller en enskild individ som har hand om vården av en kom- munal angelägenhet. Med en privat utförare avses inte kommunala företag. Regeringen bedömer i propositionen att kommuner och landsting är huvud- män för de kommunala angelägenheter som överlämnas till privata utförare. I propositionen föreslås att det införs en uttrycklig skyldighet för kommu- ner och landsting att kontrollera och följa upp den verksamhet som bedrivs av privata utförare. Fullmäktige ska för varje mandatperiod anta ett program med övergripande mål och riktlinjer för kommunala angelägenheter som utförs av privata utförare. Vidare föreslås att det införs en ny generell informationsskyldighet som innebär att information om samtliga utförare ska lämnas när enskilda kan välja mellan olika utförare av den kommunala nämndens tjänster. Kommuner och landsting ska åläggas att genom avtal tillförsäkra sig information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i den verksamhet som lämnats över till privata utförare. Fullmäktige ska även se till att kommunala företag ger all- mänheten insyn i sådan verksamhet som de överlämnat till privata utförare. Den ändring i kommunallagen som rör kommunernas och landstingens in- formationsskyldighet föreslås träda i kraft och övriga lagänd- ringar . I en motion (SD) som väckts med anledning av propositionen yrkas ett till- kännagivande om att utreda hur huvudmannaskapet kan förtydligas i bl.a. kommunallagen. 2013/14:KU41 SAMMANFATTNING Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionen. I betänkandet finns en reservation (SD) och ett särskilt yttrande (V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut ............................................................... Redogörelse för ärendet .................................................................................. Ärendet och dess beredning.......................................................................... Privata utförare av verksamhet ................................................. Det kommunala huvudmannaskapet........................................................... Det kommunala huvudmannaskapet, punkt 2 (SD) ............................... Privata utförare av verksamhet (V) ..................................... Förteckning över behandlade förslag ............................................................ Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1.Privata utförare av verksamhet antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i kommunallagen (1991:900), 2.lag om ändring i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelege- rade, 3.lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), 4.lag om ändring i tandvårdslagen (1985:125), 5.lag om ändring i ellagen (1997:857), 6.lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453), 7.lag om ändring i naturgaslagen (2005:403), 8.lag om ändring i fjärrvärmelagen (2008:263). Därmed bifaller proposition 2013/14:118 punkterna 1–8. avslår motion 2013/14:K21 av Per Ramhorn (SD). Reservation (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), Skånberg (KD), (SD), (V) och Montaser Eneim (M). Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att uppdra åt en särskild utredare att föreslå en modernisering av kommunallagen. Utredningen, som tog sig namnet Utredningen om en kommunallag för framtiden, överlämnade delbetänkandet Privata utförare – kontroll och insyn (SOU 2013:53). Delbetänkandet har remissbehandlats. Lagrådet har yttrat sig över lagför- slagen. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Huvuddelen av den offentliga välfärden tillhandahålls medborgarna av kom- muner och landsting. De grundläggande ramarna för hur den kommunala or- ganisationen ska fungera anges i kommunallagen (1991:900), förkortad KL. I KL regleras allmänna befogenheter, organisation och verksamhetsformer, de förtroendevalda, fullmäktige, styrelser och nämnder, ekonomisk förvalt- ning, revision och laglighetsprövning av kommunala beslut. Uppdraget för kommuner och landsting definieras av den allmänna kompe- och den specialreglerade kompetensen. Den allmänna kompetensen in- nebär enligt 2 kap. 1 § KL att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunen eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Den specialreglerade kompetensen utgår från 2 kap. 4 § KL som anger att det finns särskilda föreskrifter om kommunernas och landstingens uppgifter på vissa områden. Rättsliga förutsättningar för att lämna över verksamhet till pri- vata utförare I 12 kap. 4 § regeringsformen (RF) anges att förvaltningsuppgifter kan över- lämnas till kommuner. Förvaltningsuppgifter kan även överlämnas åt andra juridiska personer och enskilda individer. Om uppgiften innefattar myndig- hetsutövning får ett överlämnande endast göras med stöd av lag. I 3 kap. 16 KL anges att kommuner och landsting efter beslut av fullmäktige får lämna över vården av en angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en eko- nomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. I be- stämmelsen påpekas också att vården av en angelägenhet som innefattar myn- dighetsutövning enligt 12 kap. 4 § RF endast får överlämnas om det finns stöd för detta i lag. En grundläggande princip är att den verksamhet som lämnas över till ett privaträttsligt subjekt ska falla inom den kommunala kompetensen och att ris- ken för kompetensöverskridande vid verksamhetens utövande ska vara ringa. Överlämnande av specialreglerad verksamhet Många av de uppgifter som kommunerna och landstingen ansvarar för regleras i speciallagstiftning. Kommunen får enligt 2 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:453) sluta avtal med annan om att utföra kommunens uppgifter inom . Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse lämnas över till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ. Ett landsting eller en kommun får med bibehållet ansvar sluta avtal med någon annan om att tillhandahålla insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Av 3 § första stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), förkortad HSL, framgår att varje landsting ska erbjuda en god hälso- och sjukvård bl.a. åt dem som är bosatta inom . Hälso- och sjukvården behöver dock inte ut- föras i offentlig regi med undantag för psykiatrisk tvångsvård och rättspsyki- atrisk vård. Ett landsting får enligt 3 § tredje stycket HSL sluta avtal med nå- gon annan om att utföra de uppgifter som ansvarar för enligt HSL. En uppgift som innefattar myndighetsutövning får dock inte överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ. Även kommunerna har ett visst ansvar för hälso- och sjukvård enligt HSL. Varje kommun ska enligt 18 § första stycket HSL erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som bor i särskilda boendeformer för äldre eller i en särskild bostad med särskild service för personer med funktionsnedsättning. En kom- mun får enligt 18 § andra stycket HSL även i övrigt erbjuda dem som vistas i kommunen hälso- och sjukvård i hemmet (hemsjukvård). När det gäller hem- sjukvården är det landstingen som har det primära ansvaret för verksamheten. Ett landsting kan dock enligt 18 § tredje stycket HSL träffa avtal med kom- munerna inom om att kommunerna ska ta över hela eller delar av ansvaret. Regeringens mål är att enhetligt huvudmannaskap för hemsjukvår- den ska vara på plats (prop. 2012/13:1 utg.omr. 9 s. 200 f.). Varje landsting ska enligt 5 § första stycket tandvårdslagen (1985:125) erbjuda en god tandvård åt bl.a. dem som är bosatta inom . Vad som gäller landsting gäller också kommuner som inte ingår i ett landsting. Den tandvård som bedriver benämns folktandvård. Ett landsting får enligt 5 § tredje stycket tandvårdslagen sluta avtal med någon annan om att utföra de uppgifter som och dess folktandvård ansvarar för enligt tandvårds- lagen. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte med stöd av denna bestämmelse överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ. En kommun ska enligt 3 kap. 7 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ansvara för räddningstjänst inom kommunen, om det inte är fråga om statlig räddningstjänst. Den personal som ingår i en kommuns räddningstjänst ska enligt 3 kap. 15 § första stycket samma lag vara anställd i den egna eller i en annan kommun eller i ett kommunalförbund. Det är inte tillåtet för en kommun att överlåta hela ansvaret för räddningstjänsten på ett enskilt organ, och kom- munen har ansvaret för ett räddningsingripande även om det utförs av någon annan på grund av avtal. Enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster är kommunerna skyldiga att under vissa förutsättningar tillgodose behovet av vattentjänster genom all- männa va-anläggningar. En privat utförare kan enligt lagen inte bli huvudman. Med huvudman avses den som äger en allmän va-anläggning. Huvudmannen kan dock upplåta åt en privat utförare att sköta driften av anläggningen. Ett exempel på lagstöd för att lämna över förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning är lagen (1987:24) om parkeringsövervakning m.m. Kommunerna är enligt 2 kap. 2 § första stycket skollagen (2010:800) huvud- män för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna, utbildning i svenska för invandrare och fritidshem, om inte annat följer av 4 §. Där anges att staten är huvudman för specialskolan och sameskolan samt för- skoleklass och fritidshem vid en skolenhet med specialskola eller sameskola. Enskilda får, enligt 2 kap. 5 § första stycket skollagen, efter ansökan god- kännas som huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem. Ett godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet. medför också en rätt till bidrag från elevens hemkommun. enskild verksamhet som nämnts ovan ska inte sammanblandas med entrepre- Kommuner, landsting och enskilda huvudmän får enligt bestämmelserna i 23 kap. skollagen med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om att utföra vissa uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet (entreprenad). Undervisning på entreprenad är endast tillå- ten i gymnasieskolan om den avser karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil och för modersmålsundervisning i fristående skolor (23 kap. 4 § skollagen). Uppföljning och kontroll av privata utförare Om en kommun eller ett landsting anlitar en privat utförare för en viss uppgift som annars skulle ha utförts i egen regi har kommunen eller kvar huvudmannaskapet. Kommunen eller har därigenom också kvar det övergripande ansvaret för verksamheten och ska se till att den anlitade pri- vata utföraren uppfyller de bestämmelser som gäller för verksamheten. Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en angelägenhet till en privat utförare ska fullmäktige, enligt 3 kap. 19 § KL, se till att kommunen respektive tillförsäkras en möjlighet att kontrol- lera och följa upp verksamheten. Detta är en nödvändig förutsättning för att nämnderna ska kunna leva upp till sitt verksamhetsansvar. Nämndernas ansvar för uppföljning och kontroll framgår av 6 kap. 7 § KL. Enligt bestämmelsen ska nämnderna var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. I 3 kap. 19 § KL anges inte i detalj hur kontrollen och uppföljningen av överlämnad verksamhet ska garanteras, endast att kommunen och ska se till att de tillförsäkras en sådan möjlighet. Här finns enligt förarbetena ett utrymme att lokalt anpassa kraven till olika typer av verksamhet. Skillnader mellan verksamhet i egen regi och verksamhet som be- drivs av privata utförare I propositionen anges att ett beslut att lämna över verksamhet till privata utfö- rare får flera konsekvenser. Några av de konsekvenser som nämns i proposit- ionen är följande. Reglerna om laglighetsprövning i KL är endast tillämpliga på beslut av kommuner och landsting. Ett överlämnande av verksamheten till privata utfö- rare innebär alltså att möjligheten till laglighetsprövning av beslut som tidigare fattades av nämnden eller inom förvaltningen går förlorad. Offentlighetsprincipen gäller i princip inte för privata aktörer som alltså kan vägra att lämna ut en handling. En sådan vägran kan heller inte överklagas till domstol. Ett antal privata organ, som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, omfattas dock av tryckfrihetsför- ordningens (TF) regler om rätten att ta del av allmänna handlingar. Detta gäller om den aktuella handlingen hör till den verksamhet som särskilt anges i bila- gan. Reglerna om sekretess i OSL gäller i princip inte verksamhet som bedrivs av privata utförare. Däremot finns det i socialtjänstlagen, LSS, patientsäker- hetslagen (2010:659) och skollagen bestämmelser om tystnadsplikt för perso- ner inom privatdriven verksamhet inom , LSS-verksamhet, hälso- och sjukvård och enskilt bedriven skolverksamhet. Bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF och yttrandefrihets- grundlagen (YGL) ska tillämpas av myndigheter och andra allmänna organ i förhållande till enskilda. Den s.k. meddelarfriheten är en del av den reglering som avser att förverkliga offentlighetsprincipen. Meddelarfriheten innebär bl.a. att det i viss utsträckning är möjligt att straffritt lämna annars sekretess- belagda uppgifter till massmedier för publicering. Meddelarfriheten är en del av meddelarskyddet, som dels ger meddelaren en rätt till anonymitet, dels för- bjuder myndigheter och andra allmänna organ såväl att efterforska vem som har lämnat ett meddelande för publicering (efterforskningsförbudet) som att vidta åtgärder som medför negativa konsekvenser för meddelaren, t.ex. upp- sägning eller disciplinpåföljd (repressalieförbudet). Efterforsknings- och re- pressalieförbuden gäller dock endast ingrepp från det allmännas sida. Privat anställda omfattas som huvudregel inte i förhållande till sin arbetsgivare av det skydd som förbuden ger. Till skillnad från kommuner och landsting kan privata utförare i avtal med de anställda också begränsa de anställdas möjlig- heter att uttala sig i medier m.m. Utredningen om meddelarskydd för privatan- ställda i offentligt finansierad verksamhet lämnade ett betänkande (SOU 2013:79) med förslag till en ny lag för att stärka meddelar- skyddet för dem som är verksamma inom offentligt finansierad, enskilt bedri- ven verksamhet i vård, skola och omsorg. () och Justitiekanslern () har för re- spektive regeringens räkning tillsyn över att de som utövar offentlig verksam- het efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åliggan- den. Varken JO eller JK har som huvudregel rätt att utöva tillsyn över privata utförare, såvida det inte avser en förvaltningsuppgift som innefattar myndig- Privata utförare omfattas inte heller av de kompetensbegränsningar som gäller för kommuner i fråga om att engagera sig på näringslivsområdet, vilket medför att de kan tillhandahålla tilläggstjänster och därmed öka samordnings- vinster och driftsfördelar som en verksamhet inte kan eller får till- Privata utförare av verksamhet Utskottets förslag i korthet antar lagförslagen i propositionen. I kommunallagen (1991:900), förkortad KL, föreslår regeringen att begreppet kommunala entreprenader ersätts med begreppet privat utförare. En privat ut- förare definieras som en juridisk person eller en enskild individ som har hand om vården av en angelägenhet. Regeringen skriver att från ett medborgarperspektiv är det viktigt att ut- trycken som används i KL är begripliga för allmänheten. Begreppet entrepre- nad leder enligt regeringen tanken till att det är upphandlingar inom främst den tekniska sektorn som avses, vilket inte är fallet. Enligt regeringens mening ska i stället begreppet privata utförare användas. En privat utförare är en helt privat aktör utan kommunalt ägande som har hand om vården av en an- gelägenhet enligt 3 kap. 16 § KL. Regeringen vill i sammanhanget betona att även idéburna organisationer och kooperativa föreningar kan vara privata utförare. Regeringen anser att denna ordning är ändamålsenlig och att det ur ett medborgarperspektiv vore olämpligt att komplicera begreppsbildningen med att skapa begrepp för olika kategorier av privata utförare. Den föreslagna definitionen innebär att kommunala företag, dvs. hel- eller delägda kommunala bolag, stiftelser som en kommun eller ett landsting en- samt eller tillsammans med någon annan har bildat för en angelä- genhet eller en förening där kommunen eller bestämmer tillsam- mans med någon annan inte är privata utförare. Vården av kommunala ange- lägenheter kan överlämnas även till sådana kommunala bolag, stiftelser och föreningar. I samband med förslaget att införa det nya begreppet privata utförare bör enligt regeringens mening regleringen av de kommunala företagen göras mer pedagogisk och språkbruket moderniseras. Det faktum att utredningen i sam- band med sitt slutbetänkande ska göra en lagteknisk översyn av KL som helhet utgör enligt regeringens mening inget hinder mot detta. Kontroll och uppföljning av privata utförares verksamhet Regeringen skriver att allt mer verksamhet lämnas över till privata utförare och att kraven på att kommuner och landsting ska hantera verksamhet som inte bedrivs i egen regi ökar. De utvärderingar som gjorts visar på en splittrad bild av hur bra kommuner och landsting är på att följa upp verksamhet som bedrivs av privata utförare. Vissa ligger långt framme med ambitiösa uppföljningssy- stem medan det finns brister i andras kontrollsystem. spektiv är det enligt utredningen centralt att alla kommuner och landsting sys- tematiskt arbetar med frågan om kontroll och uppföljning av privata utförare. Det föreslås en skärpning av den nuvarande skyldigheten i 3 kap. 19 § KL för fullmäktige att tillförsäkra kommunen möjlighet att kontrollera och följa upp verksamhet som lämnats över till privata utförare, genom att det i bestäm- melsen i stället anges att kommunerna och landstingen ska kontrollera och följa upp sådan överlämnad verksamhet. Detta krav innebär att kommunerna och landstingen åläggs att bedriva ett strategiskt och systematiskt arbete kring hur de följer upp och i praktiken kontrollerar sina privata utförare. Regeringen anser att det är centralt att alla kommuner och landsting syste- matiskt arbetar med frågan om kontroll och uppföljning av privata utförare. Av de undersökningar som utredningen redogjort för drar regeringen slutsat- sen att det i många kommuner och landsting, trots en del goda exempel, för närvarande finns ett stort utrymme för förbättring av detta arbete. Regeringen delar utredningens bedömning att kravet på uppföljning och kontroll inte ska utformas som ett krav på exakta och omfattande uppföljnings- Med hänsyn till det kommunala självstyret framstår det enligt rege- ringens mening som ett oproportionerligt ingripande med en detaljerad styr- ning i lag av hur kommunerna ska bedriva kontroll och uppföljning. innebär omfattningen av den kommunala sektorns olika verksamheter att såd- ana krav riskerar att bli alltför omfattande och detaljerade. att de lagar som utgör den specialreglerade kompetensen till viss del får anses innebära en styrning av uppföljningsarbetet i form av målsättningsstadganden Utformningen av kommunernas och landstingens upp- följning och kontroll måste således anpassas till sådana krav i speciallagstift- Det är viktigt att låta kommuner och landsting utforma sin egen upp- följning och kontroll inom ramen för självstyret och med anpassning till lokala förhållanden, och regeringen menar således att det föreslagna kravet på upp- följning och kontroll inte kan ges en alltför detaljerad eller detaljstyrande prä- KL är en ramlag och det centrala är enligt regeringens mening att det i lag tydligt framgår att kommuner och landsting har en skyldighet att arbeta med uppföljning och kontroll. Program för strategisk uppföljning En väl fungerande kontroll och uppföljning förutsätter enligt regeringens me- ning även ett strategiskt förhållningsätt. Fullmäktige ska enligt förslaget för varje mandatperiod anta ett program med mål och riktlinjer för sådana kom- munala angelägenheter som utförs av privata utövare. I programmet ska det också anges hur fullmäktiges mål och riktlinjer samt övriga föreskrifter på om- rådet ska följas upp och hur allmänhetens insyn ska tillgodoses. Regeringen skriver att förslaget visserligen innebär en formell styrning av de kommunala beslutsprocesserna men betonar att förslaget likväl innebär en stor frihet för kommuner och landsting att utarbeta sina egna program såväl till utformning som till innehåll. Utöver kravet på beslut i fullmäktige varje mandatperiod anser regeringen inte att några andra formkrav bör ställas på de föreslagna programmen. Gränsdragningen mellan statlig tillsyn och kontroll och uppföljning Regeringen anser att de övergripande principerna för fördelning av ansvar mellan statlig tillsyn och kontroll inte bör förändras. Medborgarna har enligt regeringen rätt att förvänta sig att kommuner och landsting har ett övergripande ansvar för den verksamhet de bedriver i såväl egen regi som genom privata utförare. I detta ansvar är frågan om huruvida verksamheten bedrivs i överensstämmelse med föreskrifterna på området en ofrånkomlig del. Enligt regeringens mening är det inte rimligt att inskränka detta ansvar. Utöver det skulle även en sådan lösning, såsom utredningen framfört, komma att innebära gränsdragningsproblem eftersom det inte går att dra en skarp gräns mellan krav på verksamheten som faller inom ramen för tillsynsmyndighetens tillsyn och krav som enbart är tillkommande kvalitets- eller effektivitetskrav från huvudmannen. Regeringen anser att det behövs både en statlig tillsyn och en kontroll av om verksamhet bedrivs i överenstämmelse med föreskrifterna på området. Detta tjänar till att förbättra efterlevnaden av regelverket inom hälso- och sjukvårds- samt socialtjänstom- rådet. På grund av den mycket stora omfattningen av dessa verksamheter har den statliga tillsynen inte möjlighet att granska varje enskilt objekt och är även i övrigt begränsad i olika avseenden. Kommunernas och landstingens kontroll och uppföljning fyller här således en viktig funktion inte minst till följd av att kommunerna och landstingen befinner sig närmare den enskilde privata utförarens verksamhet. Regeringen anser därför att det inte är möjligt att dra en tydlig gräns mellan det statliga tillsynsansvaret och det kommunala huvudmannaskapet. Regeringen föreslår att när enskilda kan välja mellan olika utförare av tjänster, ska den ansvariga nämnden lämna information om samtliga utförare. Sådan information till de enskilda ska vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig.