bet · H101KU10 · 2014-01-15 00:00:00 — Till grund för granskningen ligger bl.a. två promemorior från Statsrådsberedningen med svar på frågor från utskottet, bilaga 6.1–2. Rätten att ta del av allmänna handlingar Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk och utländsk medborgare enligt 2 kap. 1 § och 14 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen ha rätt att ta del av allmänna handlingar. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och är inkommen till eller upprättad hos myndigheten. En handling anses som inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare till handa. En handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats. Om en handling inte har expedierats anses den upprättad när det ärende som handlingen hänför sig till har slutbehandlats eller när handlingen har justerats eller på annat sätt färdigställts. Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen begränsas endast om det krävs med hänsyn till vissa grundläggande intressen som anges i tryckfrihetsförordningen, såsom rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, intresset att förebygga eller beivra brott eller skyddet för en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningarna ska anges noga i en sär- 6 PRÖVNING AV SEKRETESS MED HÄNVISNING TILL S.K. PUSSELLÄGGNING skild lag eller i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Den särskilda lag som åsyftas är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. I OSL anges när en uppgift i en allmän handling inte ska lämnas ut på grund av att den omfattas av sekretess. Sekretess på grund av risken för pusselläggning En begäran att få ta del av allmänna handlingar kan avse en stor mängd uppgifter som, sedda var för sig, torde kunna lämnas ut utan skada. har för sådana situationer emellertid slagit fast att skadebedömningen med hänsyn till omfattningen av en sådan begäran måste ske med utgångspunkt i att information kan utvinnas genom pusselläggning. Om det finns risk för att ett utlämnande av ett stort antal uppgifter om likartade förhållanden sammantaget kan medföra skada, även om uppgifterna var för sig är harmlösa, ska de enligt omfattas av sekretess (RÅ 1989 ref. 111). Liknande resonemang har förts även av (beslut i Dnr 1261-2010 och JO 2001/02 s. 478). Utskottet har vid ett flertal tidigare tillfällen granskat regeringens och hantering av hemliga handlingar, senast under det föregående . Utskottets tidigare granskningar har i stor utsträckning tagit sikte på rutinerna för diarieföring av hemliga handlingar och handläggningsrutiner vid begäran att få ta del av allmänna handlingar, särskilt mot bakgrund av tryckfrihetsförordningens krav på skyndsam handläggning. Utskottet framhöll i sin granskning (bet. 2012/13:KU10 s. 46) att sekretessprövningar inte får göras slentrianmässigt utan att noggranna prövningar måste göras i varje enskilt fall. Utskottets allmänna intryck vid den då genomförda granskningen var att man vid de granskade departementen eftersträvat att lämna ut så mycket som möjligt och att de gjort noggranna sekretessprövningar i ärendena. I ett granskningsärende (bet. 2012/13:KU20 s. 118 f.) aktualiserades frågan om individuell sekretessprövning av alla de uppgifter som omfattas av en begäran. I en promemoria till utskottet anförde bl.a. att det i tryckfrihetsförordningen och OSL förutsätts att det vid sekretessprövningar görs en individuell prövning av de uppgifter som förekommer. Efter en sådan individuell prövning kan enligt dock även enstaka – i och för sig normalt harmlösa – uppgifter bedömas omfattas av sekretess eftersom information kan tas fram genom pusselläggning (a. bet. s. 124). Granskningen gav inte anledning till något uttalande från utskottets sida. Statsminister anförde under en öppen utfrågning med utskottet , med anledning av ett granskningsärende om utlämnande av allmän handling och sekretessprövningar, bl.a. att antalet framställningar om att få ta del av allmänna handlingar har ökat under 6 PRÖVNING AV SEKRETESS MED HÄNVISNING TILL S.K. PUSSELLÄGGNING senare år (bet. 2012/13:KU20 del 3 s. 216 f.). Det har enligt statsministern blivit alltmer aktuellt att bedöma vilka uppgifter som skulle kunna utgöra ett hot mot rikets säkerhet om de blir offentliga. Många till synes harmlösa uppgifter som finns i kan enligt statsministern ligga till grund för en kartläggning av den centrala statsledningen om man lägger samman dem. En sådan kartläggning kan sedan användas av personer eller organisationer som kan utgöra ett hot mot landets säkerhet. Några iakttagelser i granskningen I de nu granskade ärendena förekom ett resonemang om risken för pusselläggning och kartläggning i två beslut. Det första av dessa avsåg en begäran att få ta del av ett register över statsrådet inkommande och utgående e-postmeddelanden . Begäran avslogs med följande motivering. Förteckningarna i e-postsystemet innehåller uppgifter som var för sig kan vara harmlösa, men som tillsammans ger en bild av vilka personer som har nyckelroller i krislägen, vilka informationskanaler och kommunikationsmedel som statsråden använder samt hur beredskapen i övrigt är uppbyggd i . Den samlade informationen kan även ligga till grund för en kartläggning av statsrådens rutiner i andra sammanhang. Med hänsyn till att det är fråga om personer i den centrala statsledningen kan ett utlämnande av dessa uppgifter antas skada landets försvar eller på annat sätt vålla fara för rikets säkerhet. Uppgifterna omfattas därför av sekretess enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen. Det andra ärendet avsåg en begäran att få ta del av de flygbiljetter som bokats för socialministern under de senaste tio måndagsmorgnarna, alla flygbiljetter som bokats för socialministern för och senast biljetten för . Begäran avslogs med följande motivering. De handlingar du begärt att få ta del av innehåller uppgifter som kan användas för kartläggning av den centrala statsledningen. Det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om dessa uppgifter lämnas ut. Sekretess gäller därför för uppgifterna enligt 15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Utskottet har genom skrivelser som sänts till begärt svar på några frågor. Som svar överlämnades och promemorior som har upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga 6.1–2). I promemoriorna anförs bl.a. följande. kring risken för pusselläggning är inte ny. Liknande bedömningar kan hittas i bl.a. regeringsbeslut och början av 2006. Det går inte att ange hur vanligt förekommande frågeställningen är. har det skett en ökning av antalet framställningar om att få ta del av allmänna handlingar. 6 PRÖVNING AV SEKRETESS MED HÄNVISNING TILL S.K. PUSSELLÄGGNING att framställningarnas karaktär till viss del har ändrats; framställningarna är ofta mer omfattande än tidigare och avser längre tidsperioder snarare än specifika händelser. Likaså blir det allt vanligare med framställningar om sammanställningar och utdrag ur databaser, t.ex. ekonomisystem. Uppfattningen är också att frågan om risken för pusselläggning har aktualiserats allt oftare . Vi lever i en värld med ett i många avseenden hårdnat säkerhetsläge, och många till synes harmlösa uppgifter kan, om man lägger samman dem, ligga till grund för t.ex. en kartläggning av den centrala statsledningen. Vilket antal uppgifter som kan föranleda att sekretess råder för uppgifter varierar. Således kan risken i vissa fall aktualiseras redan vid ett litet antal uppgifter. Av betydelse för sekretessprövningen är faktorer som uppgifternas art i förening med andra omständigheter såsom sammanhanget och vem uppgifterna hänför sig till. arbetar för att alla förfrågningar ska hanteras i enlighet med tryckfrihetsförordningens skyndsamhetskrav. Beroende på ärendets komplexitet kan handläggningstiden för en framställning om att få ta del av allmänna handlingar variera. Både statsministern och har gett uttryck för uppfattningen att frågan om risken för pusselläggning har aktualiserats allt oftare . En sådan utveckling skulle enligt utskottet kunna riskera att göra sekretessprövningar med anledning av framställningar om att få ta del av allmänna handlingar mer komplicerade och tidskrävande. Det material som omfattas av årets granskning har emellertid inte visat att risken för pusselläggning har legat till grund för beslut om sekretess annat än i begränsad omfattning. Utskottet vill i detta sammanhang understryka både vikten av en så stor öppenhet som möjligt och kravet på skyndsam handläggning i ärenden om allmänhetens tillgång till allmänna handlingar. Granskningen ger inte anledning till något ytterligare uttalande från utskottets sida. 7 Politiska samordningsfunktioner i granskade regeringens agerande i fråga om militärt samarbete med (bet. 2012/13:KU20 s. 264 f.). Utskottet anförde att granskningen hade gett anledning till vissa frågor när det gäller den del av beredningen som sker i . I sitt ställningstagande noterade utskottet att statsministern i denna del under en utfrågning hade anfört att samordningsfunktionen inte fattar några beslut och inte ersätter andra, reglerade beredningsrutiner och att samma krav på dokumentation därför inte kan ställas på denna del av beredningen. Utskottet uttalade att det avsåg att i höstens granskning återkomma till frågor som rör samordningskansliet. Till grund för granskningen ligger tre promemorior upprättade inom Statsrådsberedningen (bilaga 7.1–3). Inom ramen för förberedelserna av granskningsärendet har utskottet inhämtat två promemorior, den ena upprättad av Statsrådsberedningens rättschef med riktlinjer om samrådsformer i (bilaga 7.4) och den andra upprättad av statsministerns dåvarande statssekreterare med rutiner kring samordningskansliet i Statsrådsberedningen (bilaga 7.5). granskning ska enligt 13 kap. 1 § regeringsformen (RF) avse statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. I en grundlagskommentar anges att granskningen kan inriktas på regeringsärendenas handläggning, även till den del denna handhas av anställda vid departement och att utskottet kan granska principer för intern beredning m.m. (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 582). Av 7 kap. 1 § RF följer bl.a. att ett regeringskansli ska finnas för att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet i övrigt. Bestämmelsen kompletterades så att det tydligt framgår att inte endast ska bereda regeringsärenden utan även biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet i övrigt. Av förarbetena framgår att kompletteringen syftar till att bättre spegla det arbete som utför (SOU 2008:125 s. 774) och att uttrycket statsråden i deras verksamhet i övrigt avser sådan verksamhet som utövas av statsråden i deras egenskap som statsråd (prop. 2009/10:80 s. 268). 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I Beredningen av regeringsärenden regleras endast i ringa mån i regeringsformen. Det har sin grund i bedömningen att man bör visa återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer i grundlag (prop. 1973:90 s. 179). Sålunda omnämns varken utredningsväsendet eller regeringens interna beredning. I grundlagspropositionen framhölls att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utformningen av och innebörden i de förslag som läggs fram för , och att det ytterst bör ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grundval för förslagen (s. 288). delade uppfattningen att regeringsarbetet inte onödigtvis borde bindas av formella regler som kunde hindra anpassningen av arbetet till växlande förhållanden. Utskottet uttalade att grundlagsstadganden angående regeringsarbetet därför måste utformas så att de passar olika typer av regeringar (KU 1973:26 s. 34). I ett avseende tas beredningsförfarandet upp i RF. Enligt 7 kap. 2 § RF ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden. I en grundlagskommentar anförs att RF:s remissregel gäller alla typer av regeringsärenden, styrelseärenden såväl som förvaltningsärenden. Vilka myndigheter som är berörda och i vilken omfattning det är nödvändigt att kommuner, organisationer och enskilda ges möjlighet att yttra sig avgör vederbörande departementschef eller annat statsråd under vanligt konstitutionellt ansvar (m.fl., a.a., s. 326 f.). Enligt 7 kap. 3 § första stycket RF avgörs regeringsärenden av regeringen vid regeringssammanträden. Vad gäller regeringsarbetet och systemet med kollektiva regeringsbeslut anförde Grundlagberedningen att även om systemet kunde te sig som onödigt formbudet med avseende på åtskilliga ärenden av mindre räckvidd och betydelse hade det stora företräden såsom underlag för det samarbete som pågår ständigt i ärenden av varierande art. Särskilt med koalitions- eller samlingsregering låg det enligt Grundlagberedningen ett värde i ett gemensamt ansvar för ministrarna, ett ansvar som kunde åberopas som motiv för insyn och medverkan över departementsgränserna (SOU 1972:15 s. 79 f.). I sina överväganden avseende förslaget till utformning av regeringsärenden, såsom s.k. kollektivärenden, betonade Grundlagberedningen att särskilt om regeringen består av företrädare för skilda partier kan det vara angeläget att regeringen arbetar i former som stimulerar till sammanhållning mellan ministrarna (s. 149). Vid remissbehandlingen av Grundlagberedningens förslag anlade vissa remissinstanser kritiska synpunkter på förslaget till organisatorisk reglering av regeringsarbetet. Det anfördes att statsrådskretsen borde utvidgas väsentligt. För att regeringen likväl till fullo skulle kunna fullgöra den politiska styrningen hävdades det i sammanhanget att det inom statsrådskretsen borde bildas ett särskilt inre kabinett för politiska frågor. I grundlagspropositionen framhöll departementschefen mot bakgrund av remissynpunkterna att man vid utformningen av grundlagsreglerna om regeringsarbetet måste räkna med olika typer av regeringar: enpartiregering, 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I koalitionsregering mellan två eller flera partier och samlingsregering samt att de olika typerna av regering kunde kräva olika arbetsformer (prop. 1973:90 s. 180). Vidare anförde departementschefen att om grundlagsregleringen av regeringsarbetet begränsades på det sätt han förordade öppnades möjligheter att variera arbetsformerna alltefter behov och målsättning. Regeringsarbetet kunde mycket väl bedrivas i former som överensstämmer med de dåvarande likväl som man även kunde tänka sig att ett mer eller mindre fast organiserat samråd kommer till stånd inom grupper av statsråd, grupper som kan variera med hänsyn till frågornas beskaffenhet. Uteslutet var enligt departementschefen inte heller att genom organisatoriska åtgärder inom grundlagens ram främja en omläggning i riktning mot vad som kunde kallas ett inre kabinett (s. 181). Vad gäller regeringsärendena anges i en grundlagskommentar att regeringen styr riket genom att avgöra styrelseärenden, t.ex. propositioner, internationella överenskommelser och förordningar (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 337). är regeringen högsta myndighet för vissa förvaltningsärenden. I den rollen avgör regeringen en rad ärenden, t.ex. dispenser, tillstånd och överklaganden. Vilka av dessa två ärendetyper som är regeringsärenden och således ska avgöras av regeringen framgår av olika föreskrifter. Vad gäller styrelseärenden torde saken i allmänhet framgå av grundlagar. Vad gäller förvaltningsärenden sägs ofta i lagarna att avgöranden av ett visst slag ankommer på regeringen. Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk och utländsk medborgare enligt 2 kap. 1 § och 14 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen (TF) ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Av 2 kap. 3 samt 6–7 §§ framgår bl.a. att en handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och är inkommen till eller upprättad hos myndigheten. En handling anses som inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda. En handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats. Om en handling inte har expedierats anses den upprättad när det ärende som handlingen hänför sig till har slutbehandlats eller justerats respektive färdigställts. En handling som utgörs av en minnesanteckning som tillkommit hos en myndighet och som inte har expedierats eller tagits om hand för arkivering är enligt 2 kap. 9 § TF inte en allmän handling. Med minnesanteckning avses promemorior och andra uppteckningar eller upptagningar som har kommit till endast för ärendets föredragning eller beredning, dock inte till den del den har tillfört ärendet sakuppgifter. Av 2 kap. 4 § TF framgår att brev eller andra meddelanden som är ställda personligen till den som innehar en befattning vid en myndighet anses som allmän handling, om handlingen gäller ett ärende eller en annan fråga som hör till myndighetens ansvarsområde och handlingen inte är 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning. Av förarbetena framgår att regeln (det s.k. politikerundantaget) innebär att ett statsråd som partifunktionär bör kunna motta ett brev som är avsett att påverka statsrådets politiska handlande utan att det är tillgängligt för någon annan, även om brevet rör ett ämne som statsrådet har att befatta sig med som befattningshavare vid en myndighet (prop. 1975/76:160 s. 127). Under riksdagsbehandlingen uttalade dock att en riktlinje bör vara att skrivelser rörande myndighets verksamhet i visst konkret fall ska behandlas som allmänna handlingar men däremot inte skrivelser som uppenbart avser partipolitiskt agerande (KU 1975/76:48 s. 12). Noteras kan att utvidgade rätt till regeringens övriga handlingar (13 kap. 1 § RF) inte innefattar handlingar som omfattas av det s.k. politikerundantaget (se prop. 2009/10:80 s. 117). Enligt 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen (TF) gäller att om ett organ som ingår i eller är knutet till ett verk eller liknande myndighetsorganisation har överlämnat en handling till ett annat organ inom samma myndighetsorganisation eller framställt en handling för ett sådant överlämnande, ska handlingen inte anses som inkommen eller upprättad i annat fall än då organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. Av förarbetena framgår att en fråga som hade behandlats i olika sammanhang var hur man skulle se på handlingar som utväxlades mellan skilda departement (prop. 1975/76:160 s. 153). Frågan hade aktualiserats i ett ärende vid JO där det hade uttalats att en handling som under beredningen av ett regeringsärende hade utarbetats inom ett departement och för samråd överlämnats till ett annat departement, inte var att anse som expedierad från det förstanämnda departementet och inte inkommen till det sistnämnda departementet (JO 1967 s. 162 f.). Frågan behandlades av Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (SOU 1975:22) som ansåg att departementen måste emellertid otvivelaktigt anses som en självständig myndighet i sådana ärenden där beslutanderätten utövas av departementschef (ej regeringsärenden) eller, efter delegation expeditionschefen eller annan tjänsteman (s. 138). I förarbetena till den aktuella paragrafen i TF anfördes bl.a. att varje enskilt departement fungerar som kansliorganisation åt sin departementschef i de frågor där denne beslutar självständigt och i eget namn och att en handling i en fråga av detta slag som passerar mellan det beslutande statsrådets departement och i övrigt därvid blir allmän på grund av bestämmelserna i förevarande paragraf (a. prop. s. 153). Som exempel på sådana frågor nämndes bl.a. förordnande av ledamöter, experter och sekreterare i kommittéer samt handelsministerns uppgifter enligt vissa särskilda författningar. I sammanhanget angavs även i förarbetena att statliga kommittéer i sin utredande verksamhet intar en så självständig ställning i förhållande till att handlingar som utväxlas mellan kommitté och departement i princip blir att anse som allmänna. Under riksdagsbehandlingen berörde inte de ovannämnda aspekterna. Med anledning av motionsyrkanden i andra frå- 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I gor betonade utskottet att tillgången till handlingar från självfallet är av största intresse när det gäller den bevakning av det offentliga livet som är det yttersta ändamålet med offentlighetsprincipen (KU 1975/76:48 s. 13). Även konstaterade att även om en handling i ett regeringsärende som korsar en departementsgräns förblir rent myndighetsintern gäller motsatsen för handlingar i ärenden där departementschefen har egen beslutanderätt. Departementet i fråga är då att se som ett självständigt organ i förhållande till (SOU 2009:5 s. 39 och SOU 2010:4 s. 41). En myndighets arkiv bildas enligt 3 § arkivlagen (1990:782) av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § TF och som myndigheten beslutar ska tas om hand för arkivering. Myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet. Myndigheternas arkiv ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Av förarbetena till lagen (prop. 1989/90:72 s. 29 f.) framgår att myndigheternas arkiv skiljer sig i vissa hänseenden från andra arkiv genom att arkivmaterialet i allt väsentligt utgörs av allmänna handlingar som bildar en sammanhängande och detaljrik dokumentation av förhållandena i landet och av hur landet styrs. I lagens förarbeten konkretiseras arkivverksamhetens syfte (s. 31 f.). Främst av dessa är den grundlagsstadgade handlingsoffentligheten. efterträds i allmänhet kravet på insyn, i den mening man främst förknippar med handlingsoffentlighetens syfte, av något som kan betecknas som ett forskningsintresse. Detta intresse kan till dels förestavas av en önskan att få korten på bordet och klarlägga hur något som varit uppmärksammat verkligen förhöll sig. Även rättskipningens och förvaltningens egen verksamhet och informationsbehov ligger till grund för lagen. Av förarbetena framgår även att människor har rätt att kräva att både domstolar och förvaltningsmyndigheter visar konsekvens i sin tillämpning av författningar och håller reda på de uppgifter som en gång har lämnats. För detta fordras enligt förarbetena välordnade arkiv. Enligt 3 § arkivförordningen (1991:446) ska sedan ett ärende hos en myndighet har slutbehandlats de allmänna handlingarna i ärendet arkiveras. I samband därmed ska myndigheten pröva i vilken omfattning sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § TF ska tas omhand för arkivering. 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I Förvaltningslagen om dokumentation och tjänsteanteckning I 15 § förvaltningslagen (1986:223) anges att uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet ska antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Av förarbetena till 15 § anges att bestämmelsen innebär att skyldigheten att dokumentera muntliga uppgifter vidgas till att omfatta också uppgifter av andra än parter, t.ex. gäller detta uppgifter som myndigheten självmant har inhämtat vid telefonsamtal med andra myndigheter eller uppgifter från intresseorganisationer som har uppvaktat myndigheten i ärendet (prop. 1985/86:80 s. 65). Enligt regeringsformen är regeringen inte någon förvaltningsmyndighet, och formellt sett gäller inte förvaltningslagen i regeringsärenden. I grundlagspropositionen utgick departementschefen från att handläggningen av regeringsärenden i tillämpliga delar skulle följa samma principer som enligt förvaltningslagen ska gälla för underlydande myndigheter (prop. 1973:90 s. 287).