bet · H101KU20 · 2014-05-28 00:00:00 — samberedning av regeringsärenden hade tillämpats när regeringens bedömning togs fram, att de tillämpade rutinerna innebar att avstämningar mellan de hand- läggande tjänstemännen och den politiska ledningen skedde inom departemen- ten och att statsrådens möjligheter att utöva inflytande i ärendena hade säker- ställs genom sådana samrådsförfaranden. Utskottet saknade i sammanhanget anledning att i detalj anlägga synpunkter på vilka beredningsrutiner som skulle Utskottet framhöll dock att det enligt riksdagsordningens bestäm- melse är regeringens bedömning av subsidiaritetsprincipens tillämpning i ett aktuellt utkast till en lagstiftningsakt som ett riksdagsutskott kan efterfråga. Bedömningen är således att betrakta som ett uttryck för regeringens gemen- samma ståndpunkt i frågan. Inte heller de former under vilka regeringens be- dömning lämnats påverkade enligt utskottet hur bedömningen skulle betraktas i konstitutionellt hänseende. Utskottet förutsatte att de rutiner som tillämpas vid framtagande av regeringens bedömningar är utformade på ett sätt som sva- rar mot de krav som följer av det ovan anförda. följer i enlighet med 10 kap. 6 § åttonde stycket RO tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. I sin senaste uppföljning noterade ut- skottet (bet. 2013/14:KU5 s. 39) att ett utskott får ett sämre underlag för sin bedömning än vad riksdagsordningen förutsätter när det saknas en bedömning 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL I en skrivelse av till begärde utskottet svar på vissa frågor. Utskottet tog emot en svarspromemoria från (bilaga A1.2.2). På frågan om skälen till att regeringen inte hade inkommit med sin bedömning inom den tidsfrist som angetts av riksdagsordningen anges att sakfrågan är mycket komplex och krävde en ingående analys, vilket också framgått av den information som regeringen har lämnat skriftligen och muntligen till . Därför kunde inte svaret lämnas inom den angivna tidsfristen, vilket är beklagligt. På frågan om skälen till att regeringen inte kom in med sin bedömning inom ramen för de som justitieutskottet hade erbjudit anges i svarspromemorian att regeringen , även efter att passerades, har strävat efter att så skyndsamt som möjligt lämna besked till . Därtill hänvisas till de ovannämnda skälen vad gäller det faktum att regeringen lämnade sin bedömning först . Av svarspromemorian framgår vidare som svar på en annan fråga att kontakter på tjänstemannanivå mellan och justitieutskottets kansli hade förekommit mot bakgrund av det ovannämnda. Vid dessa kontakter hade utskottskansliet informerats om att regeringen troligtvis inte skulle kunna inkomma med svar inom den tidsfrist som utskottet angett. Av riksdagsordningen följer en skyldighet för regeringen att från den dag då utskottet begär det informera om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i unionsförslag. Denna tidsfrist får ses i ljuset av de som har till sitt förfogande för subsidiaritetsprövningen. I detta fall har justitieutskottet gett regeringen , dvs. totalt , för att informera om sin bedömning. Trots detta har regeringen inte informerat justitieutskottet inom de uppsatta tidsramarna. Re- geringen har således brustit i sin efterlevnad av riksdagsordningens bestämmelser och kan inte undgå kritik. 1.3 Regeringens beräkning av klimatmålet I en anmälan till (dnr 1181-2013/14), bilaga A1.3.1, begärs att utskottet granskar om regeringens sätt att beräkna uppfyllelsen av beslutade klimatmål överensstämmer med beslut att upptag och utsläpp till och från skogsbruk och annan markanvändning inte bör inkluderas i det nationella klimatmålet. Enligt anmälan har regeringen köpt utsläppsminskningar (s.k. CDM) utomlands vars utsläppsreduktionsenheter är kopplade till upptag av koldioxid via trädplantering eller minskade utsläpp 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL från vedeldning i syfte att uppfylla det nationella klimatmålet – att minska ut- släppen till 2020. Detta står enligt anmälan i strid med riksda- gens beslut att upptag och utsläpp till och från skogsbruk eller annan markan- vändning inte ska inkluderas i klimatmålet. Till grund för granskningen ligger bl.a. en promemoria som har upprättats inom , bilaga A1.3.2. bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en parlamentarisk beredning för översyn av klimatpolitiken. ningen tog namnet Klimatberedningen. Ett särskilt vetenskapligt råd har bistått beredningen i fråga om det vetenskapliga underlaget för klimatpolitiken, och rådets slutsatser har publicerats i Miljövårdsberedningens rapport 2007:03. och har haft ett gemensamt upp- drag att utarbeta ett underlag för den klimatpolitiska kontrollstationen 2008. Uppdraget, Kontrollstation 2008, redovisades och har utgjort ett underlag för Klimatberedningen. Klimatberedningens slutbetänkande Svensk klimatpolitik (SOU 2008:24) ionen En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat till 2008/09:162). I propositionen föreslår regeringen att godkän- ner vad regeringen förordar om mål för den svenska klimatpolitiken till 2020 och miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Kammaren biföll miljö- och jordbruksutskottets för- slag att propositionen skulle bifallas (bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300). I regeringens skrivelse 2009/10:75 (s. 113) meddelar regeringen att man lagt skrivelse om riktlinjer för klimatpolitiken m.m. (rskr. 2008/09:300) ställde (S) en skriftlig fråga (fråga 2013/14:121) till miljöminister om huruvida ministern ansåg att s.k. CDM-projekt vars utsläppsreduktionsenheter kommer från upptag av koldi- oxid kan användas för att nå klimatmålet till 2020 utan att detta bryter mot riksdagsbeslutet eller vad regeringen meddelat i propositionen. Kyotoprotokollet, som antogs 1997, är en internationell överenskommelse om att minska utsläppen av växthusgaser. Genom protokollet, som trädde i kraft 2005, har de industrialiserade länderna åtagit sig att minska utsläppen av vissa växthusgaser med –2012. ferensen i förlängdes avtalet till 2020. 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Kyotoprotokollet innehåller tre s.k. flexibla mekanismer, varigenom länder kan dra nytta av och tillgodoräkna sig utsläppsminskningar utomlands: Handel med utsläppsrätter, som är ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser. Genom utsläppshandel blir det möjligt att genomföra utsläppsminskningar i det land och i den anläggning där det kostar minst. Gemensamt genomförande (Joint Implementation, JI), vilket innebär att industriländer har möjlighet att genomföra åtgärder i andra länder som har åtaganden enligt Kyotoprotokollet, och tillgodoräkna sig utsläppsminskningarna. Mekanismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM), som innebär att industriländerna genomför projekt i länder utan egna åtaganden i Kyotoprotokollet, dvs. primärt i utvecklingsländer. Det finns emellertid en bestämmelse i Kyotoprotokollet, den s.k. supplementaritetsprincipen, som säger att inhemska åtgärder ska utgöra en betydande del av parternas åtgärder och att användningen av flexibla mekanismer ska ses som ett komplement. Förutom nationella åtgärder och användningen av flexibla mekanismer kan länderna också möta sina åtaganden under Kyotoprotokollet genom att tillgodoräkna sig upptag i kolsänkor. Kyotoprotokollets bestämmelser om kolsänkor återfinns i artikel 3.3 som reglerar geografiska områden där markanvändningen har förändrats (t.ex. avskogning av mark för anläggning av vägar, järnvägar och bebyggelse) och i artikel 3.4 som reglerar områden där markanvändningen är oförändrad (främst skogsbruk och jordbruk). Bestämmelserna i artikel 3.3 är obligatoriska medan länderna väljer vilka delar av artikel 3.4 de ska tillämpa. Enligt artikel 3.3 ska upptag och utsläpp av växthusgaser som sker på grund av avskogning av skogsmark redovisas, liksom beskogning av mark som inte varit skogbevuxen. Det är nettoförändringen i kolförråden (kollager) som räknas. Enligt reglerna i artikel 3.4, som gäller under den första åtagandeperioden, får länderna räkna ett i förväg fastställt värde på upptagen. får eventuella utsläpp som beräknas enligt protokollets artikel 3.3 räknas bort. Detta fastställda värde grundas på en beräkning av upptag som kan tillskrivas mänskliga aktiviteter, t.ex. god skogsskötsel. En förutsättning är att landet i fråga vid rapporteringen kan visa att det har en minst lika stor kolsänka som detta värde totalt sett. I Klimatberedningens förslag till svenska utsläppsmål till 2020 behandlas de flexibla mekanismerna och kolsänkorna (SOU 2008:24, s. 177 f.): 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL ska sätta ett nationellt mål som anger vårt bidrag inom en global och övergripande klimatöverenskommelse. Det ska motsvara åtagande inom ramen för en utsläppsminskning på inom EU. En- ligt Beredningens beräkningar motsvarar detta en utsläppsminskning på , och ett genomförande av hela Beredningens handlingsplan skulle ge ytterligare i utsläppsminskningar. [– – –] Målet ska innefatta användning av mekanismer som liknar dagens projektbaserade mekanismer enligt Kyotoprotokollet. ska verka för vidgade möjligheter att använda sådana flexibla mekanismer vid förverkligandet av EU:s gemensamma utsläppsminskning på , såväl genom åtgärder inom EU som genom av EU-länderna bekostade åtgärder utanför EU. ska för egen del utnyttja de möjligheter som anges inom EU och av internationella avtal. Kompensation för de svenska kolsänkorna ingår inte. När det gäller kolsänkor och motiveringen till varför det svenska klimatmålet inte bör innefatta någon kompensation för dem konstaterar följande (s. 372 f.): Utnyttjande av kolsänkor kan inte varaktigt balansera de utsläpp av koldioxid som följer av användningen av fossila bränslen. Åtgärder för att främja upptag i kolsänkor ersätter inte nödvändiga åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser utan är att betrakta som komplement. Beredningen anser emellertid att det är viktigt att skydda kollager och främja kolsänkorna i enlighet med klimatkonventionens intentioner. Beredningen anser att kolsänkorna inte nu bör ingå i det nationella målet för , främst för att det råder alltför stor osäkerhet kring mätmetoder, framtida internationellt regelverk och vilka effekter ett sådant mål skulle kunna ha på biobränslemarknad, skogsindustri och biologisk mångfald. En möjlighet som bör prövas när ökad klarhet nåtts i dessa frågor är om ett särskilt mål ska skapas för kolsänkorna. Kolsänkornas behandling i en framtida klimatregim är av stor betydelse för möjligheten att minimera avskogningen i tropikerna. Hur kolsänkorna behandlas är även viktigt ur ett svenskt perspektiv. Stora kvantiteter koldioxid finns bundet i våra skogar och marker och små förändringar i de årliga flödena kan ge stora förändringar i växthusgasbalans. När en framtida internationell klimatregim ska utformas är det därför betydelsefullt att förutsättningarna för åtgärder som syftar till att bevara och främja kolsänkor är klarlagda. Stor vikt bör läggas vid utformningen av framtida internationella regelverk så att det ger incitament för att bevara tropiska skogar, skydda kolsänkor och åtgärder för minskad avgång av andra växthusgaser från olika marker. Beredningen anser också att det är viktigt att åtgärder för att främja kolsänkor och utvinning av biobränslen utvecklas med hänsyn till de svenska miljömålen. Åtgärder som främjar kolsänkorna kan också öka utbudet av biomassa för användning i skogsindustrin eller som biobränsle. Sådana åtgärder kan därmed ha en dämpande effekt på kostnaderna för övergång från fossila bränslen till biobränslen. Beredningen anser att det bör utredas hur möjliga åtgärder och incitament på nationell nivå kan utformas för skydd av kollager i skog och mark samt för att öka upptaget i kolsänkor och minska avgången av koldioxid och andra växthusgaser från förändrad markanvändning, organogena jordar [jordarter som huvudsakligen består av organiskt material] och torvmarker. I analysen bör ingå att studera effekter av möjliga styrmedel, t.ex. för biologisk mångfald, läckage av växtnäring, biobränsleanvändningen och skogsnäringen. På sidan 353 f. ger Klimatberedningen sin syn på de flexibla mekanismerna: 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Beredningen anser att främst CDM är viktig för att stödja kapacitetsuppbyggnad och tekniköverföring till länder utan åtaganden i Kyotoprotokollet. Satsningar på CDM-projekt kan skapa förtroende mellan utvecklingsländer och industriländer, bidra till en mer hållbar utveckling samt stärka utvecklingsländernas möjlighet att göra åtaganden om att begränsa utsläppen. [– – –] Det bör framhållas att genom att använda mekanismerna kan öka kostnadseffektiviteten i klimatpolitiken genom att dyrare nationella utsläppsminskningar skjuts . Därmed ökar också möjligheterna för att göra en totalt sett större reduktion än annars av växthusgasutsläppen till samma kostnad. kan behovet av snabbare framtida utsläppsminskningar i öka. Beredningen noterar att det förekommer kritik mot CDM:s funktionssätt. Beredningen anser att CDM behöver effektiviseras och utvecklas så att mekanismens bidrag till hållbar utveckling kan säkras och större volymer av utsläpp kan omfattas. Bland annat behöver regelverket utvecklas med möjligheter för s.k. program-CDM och sektors-CDM. bör höga krav ställas på att projekten verkligen leder till utsläppsminskningar. Statliga satsningar på CDM och JI kan ske antingen direkt genom statliga program eller genom köp av utsläppsreduktionsenheter på marknaden. Beredningen föreslår att det även i fortsättningen bedrivs statliga program för investeringar i CDM/JI. Statliga program har en fortsatt viktig roll att fylla eftersom CDM och JI fortfarande kan sägas befinna sig i en uppbyggnadsfas. Det ökar också möjligheten till styrning och uppföljning av projektverksamheten. satsningar på CDM/JI bör i första hand inriktas på projekt för förnybar energi och energieffektivisering. Det finns starka motiv för att sprida insikten att åtgärder som minskar växthusgasutsläppen kommer att ha ett värde på den internationella koldioxidmarknaden. Möjligheten för de fattigaste länderna att skaffa sig breddad praktisk erfarenhet av internationellt klimatsamarbete genom medverkan i t.ex. CDM är viktig. En god geografisk spridning med en betydande andel av satsningarna i de fattigaste länderna bör därför också eftersträvas även om detta inte innebär maximal kortsiktig kostnadseffektivitet. I proposition 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat lägger regeringen fram en sammanhållen klimat- och energipolitik. Målet är att utsläpp av växthusgaser 2020 ska vara lägre än utsläppen . Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter. För att nå målet avser regeringen att redan beslutade styrmedel ska kompletteras med utvecklade ekonomiska styrmedel på skatteområdet. Sådana utvecklade ekonomiska styrmedel ska kunna bidra till en minskning av utsläppen med . Regeringen avser även att tidigt och fullt ut genomföra minskningar i enlighet med beslutade åtgärder inom EU. Därutöver kommer , inom ramen för det nationella målet, att genomföra utsläppsminskande åtgärder i andra länder, såsom gröna investeringar i utvecklingsländer eller insatser i andra EU-länder. Regeringen slår i propositionen (s. 28) fast att två tredjedelar av utsläppsminskningarna ska genomföras i och en tredjedel i form av investeringar i andra EU-länder eller genom flexibla mekanismer, t.ex. CDM. 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL När det gäller upptag och utsläpp från skogsbruk och annan markanvändning konstaterar regeringen följande (s. 35): Upptag och utsläpp knutna till skogsbruk och annan markanvändning bör inte nu ingå i det nationella målet för . Avgörande för hanteringen av denna sektor i relation till målet är dess behandling i en internationell klimatregim samt att tillförlitlig mätmetodik finns. När resultatet från förhandlingarna om en framtida internationell klimatregim föreligger bör frågan om att inkludera skogsbruk och annan markanvändning i målet eller om att upprätta ett särskilt mål för sektorn prövas på nytt. I propositionens avsnitt 8.9 Utsläppsminskningar i andra länder (s. 104 f.) utvecklar regeringen sin bedömning att och andra industrialiserade länder måste ta ansvar och bidra till finansieringen av utsläppsminskningar i utvecklingsländer. Mekanismer som CDM bidrar till tekniköverföring av ny miljöteknik och till att öka förtroendet mellan industri- och utvecklingsländer i det internationella klimatarbetet. Genom internationellt samarbete kan de globala insatserna mot klimatförändringar omfatta mer långtgående åtaganden och genomföras i enlighet med klimatkonventionens princip om kostnadseffektivitet. När det gäller den framtida inriktningen för de svenska insatserna utomlands anför regeringen bl.a. följande (s. 111): bör eftersträva att delta i projekt som är nyskapande och kvalitetsinriktade. Initiativ av detta slag har tagits av bl.a. och Asiatiska . Insatser bör också kunna göras med avseende på undvikande av skogsavverkning och skogsskövling (REDD). Miljö- och jordbruksutskottets betänkande I betänkande 2008/09:MJU28 behandlar miljö- och jordbruksutskottet regeringens proposition En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162) tillsammans med följdmotioner och motioner från allmänna motionstiden. Utskottet ställer sig bakom de bedömningar som regeringen gjort i propositionen och godkänner vad regeringen förordar om mål för den svenska klimatpolitiken till 2020 och om miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Samtliga motionsyrkanden avstyrks. I betänkandet finns 63 reservationer. När det gäller propositionens planerade uppdelning som innebär att två tredjedelar av utsläppsminskningarna ska genomföras i och en tredjedel i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla mekanismer som t.ex. CDM anför utskottet följande (s. 26). För att uppnå målet att minska utsläppen till 2020 för den icke handlande sektorn jämfört med utsläppen beräknar regeringen att två tredjedelar av dessa minskningar sker i och en tredjedel i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla mekanismer som CDM. Ut- skottet ansluter sig till regeringens bedömning att investeringar i utvecklingsländer för minskad klimatpåverkan är centrala för att nå tillräckliga globala utsläppsminskningar. trovärdighet i internationella förhandlingar stärks om de projektbaserade mekanismerna ingår i klimatmålet. 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL När det gäller upptag och utsläpp från skogsbruk och annan markanvändning anför utskottet följande (s. 87). Vad gäller internationella bokföringsregler för växthusgasflöden inom skogsbruk och annan markanvändning anser utskottet i likhet med regeringen att en framtida internationell klimatöverenskommelse bör ge starkare incitament för att främja kolsänkor och hindra avskogning. Strävan bör vara att så stor del som möjligt av växthusgasflödena till och från skog och mark ska inkluderas. Möjligheten att mäta, uppskatta och verifiera flöden bör härvid vara ett centralt kriterium för att sådana flöden ska inkluderas i en överenskommelse. I ett globalt perspektiv är behovet av åtgärder för minskad avskogning i tropikerna akuta. Det är därför av stor betydelse att en framtida internationell klimatöverenskommelse ger incitament för minskad avskogning i tropikerna. Regelverket för beräkning och bokföring av växthusgasflöden till och från skog och skogsmark bör utformas så att det gynnar ett hållbart skogsbruk. För att få en mer heltäckande bild av kolflödena är det också av betydelse att det kol som finns lagrat i träbaserade produkter räknas med i ett framtida klimatavtal. i betänkandet (s. 107 f.) behandlar utskottet flexibla mekanismer såsom CDM mer ingående. Utskottet delar den bedömning som regeringen redovisar i propositionen om att och andra industrialiserade länder måste ta ansvar och bidra till finansieringen av utsläppsminskningar i utvecklingsländer. Det bidrar till överföring av ny miljöteknik och till att öka förtroendet mellan industri- och utvecklingsländer i det internationella klimatarbetet. Genom internationellt samarbete kan de globala insatserna mot klimatförändringar omfatta mer långtgående åtaganden och genomföras i enlighet med klimatkonventionens princip om kostnadseffektivitet. Mekanismen för ren utveckling (CDM) och de nya mekanismer som integreras i en Köpenhamnsöverenskommelse ges en större roll i den svenska klimatpolitiken. Dessa är viktiga instrument för investeringar i grön teknologi i växande ekonomier och utvecklingsländer. Dessa investeringar bidrar även till att skapa en global utsläppsmarknad där det sätts ett pris på utsläppen även i länder utan bindande åtaganden om utsläppsminskningar. Det möjliggör för snabbt växande länder att inte behöva gå en koldioxidintensiv väg när ekonomin växer, utan i stället välja att undvika att investera sig fast i ett fossilberoende. Det möjliggör för utvecklingsländer att tidigt bygga samhällen med grön teknik och undvika beroende av kolkraft. FN-kontrollen av insatserna säkerställer att de går till åtgärder som annars inte skulle ha blivit av. Det svenska programmet för CDM och JI ansvarar för det statliga svenska programmet för Mekanismen för ren utveckling (CDM) och Gemensamt genomförande (JI). Programmet är inriktat på medverkan i enskilda CDM- och JI-projekt och på deltagande i multilaterala CDM- och JI-fonder. /2013 deltog i 68 enskilda CDM- och JI-projekt och medverkade i 7 multilaterala CDM- och JI-fonder. Genom fondprojekten och de enskilda projekten är myndigheten delaktig i projekt i totalt 42 länder (se ER2013:02 Årsrapport för CDM- och JI-program). De flesta enskilda projekten i portfölj tillhör projektkategorierna förnybar energi eller energieffektivisering. 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Skogsbruk och markanvändning (LULUCF, Land Use, Land-Use Change and Forestry) bedriver ett projekt, ett skogsplanteringsprojekt i . Sammantaget utgör kategorin Skogsbruk och markanvändning av de svenska utsläppsminskningsenheterna inom CDM och JI (ER2013:02, s. 37). Utöver de enskilda projekten deltar även i sju multilaterala CDM- och JI-fonder. Ett viktigt kriterium för valet av fonder har varit möjligheten för myndigheten att aktivt kunna påverka fondernas inriktning och verksamhet. Projektkategorin Förnybar energi utgör det största volymsegmentet i den svenska fondportföljen. Fondandelarna inom projektkategorin Beskogning är mycket små, vilket förklarar med att det totalt finns väldigt få CDM-projekt inom denna kategori (ER2013:02, s. 42). ställde (S) en skriftlig fråga (fr. 2013/14:121) till miljöminister om huruvida ministern ansåg att CDM-projekt vars utsläppsreduktionsenheter kommer från upptag av koldioxid kan användas för att nå klimatmålet till 2020 utan att detta bryter mot riksdagsbeslutet eller vad regeringen meddelat i propositionen. I svaret på frågan anförde miljöministern följande: underströk i nämnda betänkande [2008/09:MJU28] även vikten av att bidrar till finansiering av utsläppsminskning i utvecklingsländer och att utvecklingen av internationellt samarbete och flexibla mekanismer har en viktig roll i detta. Inom ramen för de internationella insatserna bör satsningar på projekt inom mekanismen för ren utveckling (CDM) ske, företrädesvis i , och och särskilt i minst utvecklade länder som krav på kostnadseffektivitet ska upprätthållas. Projekt inom CDM som leder till återbeskogning är relativt nya och utgör ännu endast ca en procent av det totala antalet registrerade CDM- projekt i världen. De är särskilt viktiga för . Majoriteten av CDM- projekten i världen har utvecklats inom områdena förnybar energi, energieffektivisering och metanavskiljning. För flertalet av länder, inte minst de minst utvecklade länderna är möjligheterna att skapa projekt inom dessa områden begränsade eftersom förekomsten av relevant industriverksamhet och infrastruktur är begränsad.