bet · H101KU20 · 2014-05-28 00:00:00 — När det gäller organisatoriska frågor anför regeringen (s. 8 f.) att Inlandsinnovation primärt bör samarbeta med befintliga offentliga och privata aktörer som snabbt och effektivt kan fatta investerings- och finansieringsbeslut och som når ut till olika kategorier av kunder. Inlandsinnovation kommer därför att ha en förhållandevis liten egen administration och kostnaderna och avgifterna för förvaltningen av bolagets investeringar och finansieringsåtaganden ska enligt skrivelsen hållas låga. Regeringen anger att lämpliga samarbetspartner för bolaget kan vara exempelvis inkubatorer, försäkringsbolag, olika typer av banker, kreditgarantiföreningar, riskkapitalfonder, utförare av högskolenära utvecklingsinsatser och statliga finansieringsaktörer. Stiftelsen framhålls som en aktör med ett omfattande nätverk i regionen. Vidare framhålls att Inlandsinnovation även bör föra en dialog med organ som ansvarar för regional tillväxt i länen. Inlandsinnovation ska enligt skrivelsen ha som främsta uppgift att i samarbete med ett begränsat antal aktörer se till att finansieringslösningar och investeringar tillhandahålls olika kundkategorier i form av olika finansiella instrument. Arbetet kan omfatta olika typer av modeller baserade på avtal, portföljinvesteringar, delägarskap och andra lösningar i syfte att uppnå ömsesidig effektivitet till en låg kostnad. Enskilda löpande finansieringsärenden av standardkaraktär bör inte hanteras av Inlandsinnovation utan bör på uppdrag av bolaget hanteras av andra aktörer, s.k. utförare, på lämpligt sätt. Inlandsinnovation ska ta fram en strategi där tydliga mål, omfattning, förväntad avkastning, kostnader och andra gränser för respektive insats definieras och som på regelbunden basis följs upp resultatmässigt. När insatser genomförs av utförare ska ansvarsfördelningen mellan och utföraren respektive kund och även utförarens förhållande till kunderna tydligt definieras. Möjligheter till syndikering med privata aktörer, dvs. att delta i finansieringen på lika villkor, ska eftersträvas. Enligt skrivelsen kan Inlandsinnovation, när det föreligger särskilda skäl, besluta att direkt finansiera eller investera i ett företag eller projekt. Som exempel nämns särskilt 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. Regeringen anför att bolagets ledning kan bygga upp en balanserad portfölj av åtaganden som innebär en rimlig fördelning mellan ut- förare, direkta investeringar, kundkategorier, finansiella instrument, löptider Ledningen bör löpande försäkra sig om att värdeutvecklingen för de olika åtaganden och investeringar som utgör portföljen regelbundet upp- dateras och utvärderas. I det fall förhållanden uppstår som har bäring på det EU-rättsliga regelverket om statligt stöd anges att regeringen kommer att se till att Inlandsinnovation verkar på ett sätt som är förenligt med EU:s regel- I sådana fall kan t.ex. lagen (1994:77) om regionala utvecklingsbolag När det gäller finansiella instrument anförs i skrivelsen (s. 9 f.) att Inlands- innovation genom sin verksamhet kan erbjuda olika former av finansiella in- strument, t.ex. lån, garantier, riskkapital och s.k. hybridkapital. punkt för hanteringen av dessa finansiella instrument bör vara att varje enskild investering ska ske på marknadsmässiga grunder. Samverkan med privata och offentliga aktörer ska enligt regeringen säkra effektiviteten och säkerställa att insatserna inte överlappar eller tränger undan dessa aktörers verksamhet. framhålls att en offentlig aktörs möjligheter att komplettera marknaden och inte överlappa privata investerare är olika för olika typer av finansi- ella instrument, regioner och skeden och att avkastningskravet därmed kan va- riera för de olika finansiella instrumenten. Vid fastställande av ett marknads- mässigt avkastningskrav bör, anför regeringen, hänsyn tas till att verksam- heten ska bidra till en förbättrad finansieringssituation i skeden och segment där den privata marknaden verkar i begränsad utsträckning. tas till investeringarnas regionala begränsningar. Problemet med att värde- ringen av säkerheter är låg skulle exempelvis kunna mötas med ett ökat utbud av marknadskompletterande lån och med garantier. ningsvis anges att Inlandsinnovation bör fastställa olika strategier för finansie- ring i olika typer av skeden. Finansiering i form av exempelvis lån och eget kapital skiljer sig åt mellan riktigt tidiga skeden och utveckling av storskaliga Det kan bl.a. handla om synen på risk, säkerhetsnivåer, graden av sam- finansiering, krav på förhållanden mellan skulder och eget kapital och avkast- , som justerade sitt betänkande , ställde sig positivt till den inriktning av Inlandsinnovations verksamhet som redovisas förutsatte utskottet att på lämp- ligt sätt skulle återkomma till utskottet med information om resultatet av verk- samheten (bet. 2010/11:NU16, rskr. 2010/11:252). I regeringens skrivelse 2011/12:75 redovisar regeringen (s. 111) att den lade skrivelse om betänkande 2010/11:NU16 till handlingarna den Redovisningen ledde inte till någon kommentar under riks- 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. Regeringen förvaltar och förfogar enligt 9 kap. 8 § regeringsformen (RF) över statens tillgångar, om de inte avser myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Enligt 9 kap. 9 § RF beslutar om grunderna för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar. Bestämmelser om förvärv och överlåtelse av egendom, däribland aktier och andelar i företag, finns i budgetlagen (2011:203). Enligt 8 kap. 3 § budgetlagen får regeringen inte utan bemyndigande förvärva aktier eller andelar i ett företag, eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag. Regeringen får heller inte utan bemyndigande skjuta till kapital till ett företag. Enligt 8 kap. 4 § andra stycket budgetlagen får regeringen inte heller utan bemyndigande genom försäljning eller på annat sätt minska statens ägarandel i företag där staten har hälften eller mer än hälften av rösterna för samtliga aktier eller andelar. Utöver vad som framgår av dessa bestämmelser behöver regeringen även godkännande vid väsentliga ändringar av bolagens verksamhetsföremål. Detta är ramen för det mandat regeringen har för förvaltningen av bolag med statligt ägande. Riksdagsbeslut krävs inte för till exempel utdelningar, eftersom dessa ingår i den löpande förvaltningen (Statens ägarpolicy 2013 s. 3). Liksom privata aktiebolag regleras statliga aktiebolag av aktiebolagslagen (2005:551). I sin egenskap av företrädare för det statliga ägandet lyder regeringen således under samma regler som andra bolagsägare. Innebörden av detta är bl.a. att ägarinflytandet utövas i bolagets beslutande organ, bolagsstämman (7 kap. 1 §). Bortsett från arbetstagarrepresentanterna utser stämman styrelsens ledamöter (8 kap. 8 §), vilka i ett helägt statligt företag representerar ägaren staten. Styrelsen i sin tur utser verkställande direktör. Genom bl.a. valet av styrelse och möjligheten att ändra i bolagsordningen kan statens representanter på bolagsstämman påverka inriktningen av bolagets verksamhet. Förvaltningen av bolagets angelägenheter tillhör inte bolagsstämmans primära kompetensområde utan bolagsledningens. Bolagsstämman kan ge bolagsledningen direktiv i förvaltningsfrågor, men inte i sådan omfattning att styrelsen förlorar sin ställning som ansvarig handhavare av förvaltningen (m.fl., Aktiebolagslagen – En kommentar, 2013). Utöver det anförda finns inte några formella styrmedel. Staten kan dock självfallet sluta avtal, inom de ramar som bl.a. aktiebolagslagen ger, med ett statligt bolag, varigenom bolaget frivilligt går med på att inskränka sin handlingsfrihet på ett sätt som staten önskar. Staten kan också utöva sitt ägarinflytande så att det i bolagsordningen skrivs in bestämmelser om att vissa av bolagets beslut ska underställas regeringen eller annan statlig myndighet. har också uttalat att det ligger i sakens natur att det även 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. förekommer underhandskontakter mellan staten som ägare och den direkta bolagsledningen. Det gäller i särskilt hög grad när staten är den ende aktieägaren (t.ex. bet. 1982/83:KU30 och bet. 2009/10:KU20 s. 259). Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande I statens ägarpolicy redogör regeringen för sina uppdrag och mål, tillämpliga ramverk och sin inställning i viktiga principfrågor när det gäller bolagsstyrningen av samtliga statligt ägda bolag (Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande, 2013). Av ägarpolicyn framgår bl.a. att det främsta styrdokumentet för företag med statligt ägande är bolagsordningen, medan ytterligare ägaranvisningar i princip bara används när bolag har särskilt beslutade samhällsuppdrag, uppbär anslag, befinner sig i omstrukturering eller omreglering samt vid avregleringar och andra väsentliga förändringar. Enligt ägarpolicyn ansvarar de statliga bolagens styrelser för att bolagen sköts föredömligt inom de ramar som lagstiftningen, bolagets bolagsordning, eventuella ägaranvisningar och statens ägarpolicy ger. De statligt ägda bolagen ska agera på ett sätt som innebär att de åtnjuter offentligt förtroende. Av ägarpolicyn framgår vidare att en särskild uppgift som styrelseordföranden har är det s.k. samordningsansvaret. När ett statligt ägt bolag står inför särskilt viktiga avgöranden ska styrelsen genom styrelseordföranden samordna sin syn med företrädare för ägaren. Det är styrelsen som har till uppgift att ta initiativ till och bedöma i vilka fall som samordning ska ske genom styrelseordföranden inför ett visst styrelsebeslut. Styrelsens arbete ska utvärderas och i de statligt helägda bolagen ska informeras om utvärderingens resultat. Styrelsens arvoden bestäms av bolagsstämman. Ägarpolicyn omfattar också riktlinjer för extern rapportering (2007), som utgör ett komplement till gällande redovisningslagstiftning och god redovisningssed. Enligt riktlinjerna ska statligt ägda företag i tillämpliga delar presentera årsredovisning, hållbarhetsredovisning, kvartalsrapporter och bokslutskommuniké enligt de regler som gäller för marknadsnoterade bolag. Företagen ska också redovisa en bolagsstyrningsrapport och en rapport om intern kontroll. Rapporteringen ska ge en god beskrivning av företagens verksamhet och utgöra underlag för kontinuerlig uppföljning och utvärdering av verksamheten och uppsatta mål. Styrelserna i de statligt ägda företagen ansvarar för att företagens redovisning och rapportering följer riktlinjerna. I ägarpolicyn ingår vidare riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare (2009), som anger principer för och redovisning av ersättningar till verkställande direktör och andra personer i företagets ledning. Enligt statens ägarpolicy ska Svensk kod för bolagsstyrning tillämpas i statligt majoritetsägda bolag. Koden behandlar det beslutssystem genom vilket ägarna direkt eller indirekt styr bolaget och består av ett antal regler som berör de enskilda bolagsorganens organisation och arbetsformer – såsom bolags- 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. stämmans genomförande och styrelsens uppgifter, storlek och sammansättning – och samspelet mellan dessa. Koden ska tillämpas enligt principen följ eller förklara. beslutade regeringen om riktlinjer för dokumentation av (N2005/9346/SÄ). Enligt riktlinjerna ska dokumentationen av förvaltningen göra det möjligt att följa viktigare händelseförlopp och ge en god överblick över vilka ställningstaganden som har gjorts i sådana frågor och på vilka underlag de grundades. Det ska vara möjligt att i sådana frågor kunna följa vilka kontakter och styrsignaler som förekommit mellan ägarförvaltningen och bolagen. För varje bolag bör det därför läggas upp ett ärende i en s.k. årsakt. Till akten förs enligt riktlinjerna handlingar och uppgifter som avser den löpande ägarförvaltningen, bl.a. kontakter mellan ägarförvaltningen och bolaget i för förvaltningen viktigare frågor i den omfattning som krävs för att följa viktigare händelseförlopp och övriga frågor som lett till ägarförvaltningens ställningstagande. Dokumentationen kan ske såväl genom att en promemoria fogas till akten som genom att en anteckning görs på aktkappan eller i annat dokument. Sådana anteckningar och liknande material ska tillföras akten för arkivering. I riktlinjerna påpekas att en inte obetydlig del av det material som rör förvaltningen av ett bolag utgörs av interna arbetsmaterial. Exempel kan vara interna analyser, föredragningspromemorior eller annat material som syftar till att informera internt i om händelser i bolaget. Senast i samband med att årsakten avslutas, dvs. ärendet läggs ad acta, tar man ställning till vilka dokument och uppgifter som ska finnas kvar i akten för arkivering. beslutade regeringen om nya riktlinjer för dokumentation m.m. av (Fi2014/555). I de nya riktlinjerna har ett tillägg gjorts i den inledande meningen om dokumentationen av förvaltningen. Enligt den nya lydelsen ska dokumentationen av förvaltningen göra det möjligt att följa viktigare händelseförlopp som rör bolagen och som kräver ägarens ställningstagande, samt ge en god överblick över ställningstaganden som har gjorts i sådana frågor och på vilka underlag som de grundades. ställde sig bakom den inriktning av statens insatser för företagsfinansiering som redovisas i proposition 2009/10:148 Företagsutveckling – statliga insatser för finansiering och rådgivning (bet. 2009/10:NU25, rskr. 2009/10:361). I riktlinjerna (s. 6 f.) betonas bl.a. att statens företagsfrämjande insatser ska vara marknadskompletterande, att de främst bör riktas till verksamhet före företagsstart, utvecklingsfaser och kommersialisering av innovationer, att alternativa utförare ska övervägas samt att insatserna i största möjliga mån ska bedrivas med medverkan av privata aktörer. Vidare framhålls (s. 11) att det näringspolitiska inslaget också befästs genom att det avkastningskrav som ställs på statliga aktörer sätts på en låg nivå. Denna typ av marknadskompletterande finansiering bör, menar regeringen, genom sin riskbegränsande karaktär medverka till och underlätta för privata aktörer att erbjuda finansiering från sin sida. När det gäller finansiering av investeringar i företags egna kapital består statens marknadskompletterande 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. roll främst i att öka utbudet av riskkapital i tidiga investeringsfaser där privata aktörer inte medverkar i tillräcklig utsträckning. Genom riskdelning på lika villkor med privata aktörer kan det samlade finansieringsutbudet också orien- teras mot tidiga eller känsliga investeringsfaser i en större utsträckning till följd av det statliga engagemanget. sengrens hantering av energimarknaden (bet. 2002/03:KU30 s. 54 f.). gor från utskottet anfördes från sida att styrelsen är rege- ringens främsta verktyg för att se till att ett statligt bolag agerar inom ramen för de riktlinjer som beslutat. När det gällde hade rege- ringen tillsatt en styrelse med bred kompetens och med direkt representation från , för att svara för förvaltningen av bolagets angelä- Därmed hade regeringen vidtagit de åtgärder som krävdes för att se till att följde beslut. uppgavs också ha följt I ställningstagande angavs att granskningen inte gav grund för någon annan bedömning än att agerande kunde anses förenligt med vad hade beslutat. hade följaktligen inte skäl att rikta kritik mot regeringen eller något enskilt statsråd för att ha brustit i fråga om styrningen av bolaget eller för att ha åsi- dosatt vad hade beslutat. Till utskottets ställningstagande fogades en reservation (M, FP, KD, C, MP). Enligt reservanterna hade regeringens styrning i väsentliga hänseenden utövats formlöst, vilket minskade möjlighet- erna att i efterhand granska vad som hade förekommit. Det gick efter gransk- ningen likväl inte att komma ifrån intrycket att den styrning som regeringen hade utövat inte hade varit tillräcklig. Det sätt på vilket hade upp- trätt kunde inte anses ha varit väl förenligt med vad hade beslutat. Reservanternas slutsats blev att regeringen inte kunde undgå kritik för att ha brustit i fråga om styrningen av . ställde sig bakom reser- granskades regeringens styrning av de statliga bolagen (bet. 2006/07:KU20 s. 225 f.) med anledning av två anmälningar. I den ena anmälan begärdes att utskottet skulle granska vilka åtgärder som det ansvariga statsrå- det hade vidtagit i olika avseenden i samband med Posten AB:s förvärv av Under rubriken redovisades att enligt 12 kap. 1 § regeringsformen ska granska statsrå- dens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. sköter sina angelägenheter faller utanför utskottets granskningsområde. Granskningen ledde inte till något uttalande från utskottets sida. anmälan begärdes en granskning av näringsminister styrning I sitt ställningstagande utgick utskottet från att regeringen vid ägarstyrningen av de statliga bolagen iakttar vad har bestämt för När det gäller hade bestämt bl.a. att bolaget ska 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. satsa på ny elproduktionsteknik samt investera i förnybara energislag inom ramen för krav på affärsmässighet. Det var bolagets styrelse som ansvarade för bolagets beslut. krav på att bolaget skulle agera affärsmässigt medförde att motsvarande krav ställdes på ägaren. Det krävdes därför, anförde utskottet, en varsamhet i ägarens kontakter med ledningen för bolaget så att det blev klart för omgivningen hur ansvaret var fördelat mellan ägaren och ledningen för bolaget. Vad som framkommit i granskningen ledde i övrigt inte till något uttalande. granskade utskottet rutinerna i i fråga om granskningar och särskilt dokumentationen av (bet. 2008/09:KU10 s. 34 f.). Av granskningen framgick att utskottet hade understrukit vikten av att bolagsakter tillförs dokumentation som gör det möjligt att följa viktiga händelseförlopp som avser ägarförvaltningen och vilka kontakter och styrsignaler som kan ha förekommit mellan ägarförvaltningen och bolag. erinrade , med anledning av en granskning av regeringens styrning av (bet. 2009/10:KU20 s. 228 f.), om att det tidigare uttalat att det ligger i sakens natur att det vid sidan av den formella styrningen förekommer underhandskontakter mellan staten som ägare och den direkta bolagsledningen, särskilt när staten är enda aktieägaren. Ut- skottet framhöll också att det hade införts riktlinjer för dokumentation och betonade vikten av god dokumentation, för att man så långt som möjligt skulle kunna följa upp och i efterhand granska hur den löpande förvaltningen närmare hade gått till. Utskottet gjorde ingen annan bedömning än att ministerns agerande i fråga om styrningen av hade stått i överensstämmelse med det gällande regelverket. Till ställningstagandet fogades en reservation (S, MP, V). Det statliga systemet för riskkapitalförsörjning Det finns primärt fyra statligt finansierade aktörer som bedriver företagsfinansiering med ägarkapital: , , In- landsinnovation AB och stiftelsen . Dessutom finns ett antal statligt delägda regionala bolag som samägs med landsting eller regionala aktörer. Stiftelsen , som huvudsakligen sysslar med topplån, är en statlig aktör som finansierar ägarkapital via sådana bolag. Totalt finns ca i statliga medel avsett för investeringar i ägarkapital (exklusive Sjätte kapital), varav hälften har tillkommit . av kapitalet har begränsats till investeringar i specifika geografiska områden eller branscher. Finansieringen av bolagen och stiftelserna har som regel skett med statliga kapitaltillskott. Fouriertransform har Fi- nansdepartementet som huvudman, medan är huvudman för övriga statliga aktörer (RiR 2014:1 s. 29 f.). 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. granskning av den statliga riskkapitalförsörjningen publicerade för riskkapitalförsörjning – i senaste laget (RiR 2014:1). övergripande slutsats är att det system för statlig riskkapitalförsörjning som utvecklats är svåröverskådligt och inte når de övergripande målsättningar på området som regeringen har uttryckt i propositioner och skrivelser till . konstaterar att regeringens faktiska styrning av de statliga riskkapitalaktörerna inte i första hand tycks vara inriktad på att kapitalet ska nå det avsedda segmentet, nämligen de tidiga investeringsfaser där privata aktörer inte medverkar i tillräcklig utsträckning. Den framhåller att det finns en inneboende målkonflikt i gällande riktlinjer som anger att staten ska ha låga avkastningskrav på de statliga aktörerna som dessa ska verka på lika villkor som privata aktörer, vilket implicerar att de ska ha marknadsmässig avkastning på enskilda investeringar. Vidare ska de statliga aktörerna inrikta sig på tidiga investeringsfaser där risken är som störst och öka utbudet av riskkapital i de segment där privata aktörer inte tillfredsställer efterfrågan som de ska samarbeta med privata aktörer. framhåller även att de statliga kapitalförsörjningsinsatserna kan effektiviseras. finns det alltför många statliga aktörer med för hög grad av överlappning och ofta med sådana begränsningar i investeringsinriktningen som riskerar att försämra effektiviteten i resursallokeringen. Vidare är systemet utformat så att det finns en mycket stor samlad likviditet i systemet som medför upplåningskostnader för staten. Därtill saknar flertalet av de statliga aktörerna kostnadseffektivitetsmål för verksamheten (s. 10 f. och kap. 4). rekommenderar regeringen att ompröva systemet med statligt riskkapital och bli tydligare med vad det ska åstadkomma och formerna för detta. Regeringen bör överväga antalet statliga riskkapitalaktörer och tydliggöra deras inbördes roller så att intentioner uppfylls för å ena sidan allmän företagsfinansiering och å andra sidan regional- och sektorspolitik. Regeringen bör även anpassa villkoren så att de statliga riskkapitalaktörerna får incitament att orientera sig mot tidigare företagsskeenden samt införa specifika mål för förvaltningskostnadernas storlek utifrån den verksamhet som bedrivs i respektive bolag. Vidare bör regeringen om den önskar utfästa nytt kapital lösa det så att kapitalet kan tillföras i takt med att investeringsbehovet uppstår (kap. 5). Re- geringens skrivelse om ska överlämnas till . Enligt Inlandsinnovations gällande bolagsordning, som fastställdes vid en extra bolagsstämma , ska föremålet för bolagets verksamhet vara att på marknadsmässiga villkor direkt och indirekt investera i eller finansiera företag och innovationsprojekt i syfte att utifrån de möjligheter och för- 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. utsättningar som gäller i regionen främja företagande och utveckling i , , , , , och , samt att bedriva därmed förenlig verksamhet. Bolaget ska dock inte bedriva sådan verksamhet som avses i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Inlandsinnovation verkar genom lån, ägarkapital och borgensåtaganden. Av Inlandsinnovations årsredovisningar framgår att bolaget inte gjorde några investeringar i portföljbolag (bolag som ett riskkapitalbolag har investerat ägarkapital i) då bolaget var i en uppstartsfas (Årsredovisning 2011). investerade Inlandsinnovation i andelar i tio portföljbolag. Vidare investerade bolaget genom lån, varav till Stiftelsen i ett tioårigt lån, och kapital () som tillskjutits genom en förlagsinsats till (Årsredovisning 2012 s. 14 f.). investerade Inlandsinnovation i andelar i nya portföljbolag, och i de befintliga portföljbolagen utbetalades ägarkapital om . Vidare investerade bolaget genom utlåning, varav cirka hälften till portföljbolag, och tillsköt i form av en förlagsinsats. Inlandsinnovation genomförde en avyttring av ett portföljbolag.