bet · H101UbU22 · 2014-06-10 00:00:00 — Av samordningsskäl har kulturutskottet överlåtit den författningstekniska behandlingen av en del av lagförslaget till utbildningsutskottet, som behandlar det i samband med det nu aktuella ärendet. Det överlämnade lagförslaget föreslås träda i kraft . föreslår att antar det överlämnade lagförslaget i de delar det avser 29 kap. 1 § skollagen. Med hänvisning till det som anförs ovan tillstyrker utskottet proposition 2013/14:191 punkt 1 i denna del och proposition 2013/14:112 i denna del med den ändringen att 24 kap. 7 § och 29 kap. 1 § får den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3. Utskottet övergår nu till att under särskilda rubriker behandla de motioner som innehåller begäran om tillkännagivanden som rör frågor som anknyter till lagförslaget. Utskottet redovisar i dessa delar sin uppfattning när det gäller frågor om etablering av fristående skolor, vinster från skolverksamhet, Skolinspektionens befogenheter vid tillsyn och kommunernas insyn i fristående skolor. Etablering av fristående skolor Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden med begäran om tillkännagivanden till regeringen om etablering av fristående skolor. Jämför reservationerna 2 (S), 3 (SD) och 4 (SD, V). I kommittémotion 2013/14:Ub17 av m.fl. (S) behandlas frågan om samarbetsavtal vid etablering av fristående skolor. Motionärerna vill ålägga staten och kommunerna att stoppa överetableringen av skolor och följande konkurser. Vid ansökan om att etablera en ny fristående skola ska det därför krävas både ett tillstånd från Skolinspektionen och ett samarbetsavtal mellan den fristående skolan och kommunen. Anledningen till detta är enligt motionärerna för det första att det nuvarande sättet att ge tillstånd till skoletablering har lett till en kraftig överetablering av skolor och oordnade konkurser. Att det saknas samordning mellan de kommunala och de fristående skolorna leder till att skolans resurser inte används på det bästa sättet för eleverna och att elever kan tvingas byta skola mitt under pågående utbildning. ska innehålla en plan för vem som tar ansvar för eleverna vid en eventuell nedläggning eller konkurs. För det andra anför motionärerna att resultatskillnaderna mellan olika skolor ökar kraftigt. Inom ramen för samarbetsavtalet ska den nya fristående skolans geografiska placering, skolans profil och elevsammansättning samt hur etableringen väntas bidra till minskad – inte ökad – skolsegregation beskrivas. Kommunen ska därmed få inflytande över var geografiskt i kommunen som den fristående skolan etablerar sig. I kommittémotion 2013/14:Ub18 av (SD) yrkandena 2 och 3 anser motionären att man bör förtydliga samrådet i den föreslagna paragrafen 2 kap. 5 a §. Samrådet ska enligt motionären innehålla frågor om elevunderlag, de långsiktiga konsekvenserna för eleverna och den beräknade lärartätheten. Skolinspektionen ska stoppa etableringen om inte kraven uppfylls. Motionären uttalar att om kommunen kan påvisa att en överetablering sannolikt blir följden ska detta dokumenteras för Skolinspektionens information. Även den beräknade lärartätheten ska dokumenteras. Motionären anser att Skolinspektionen ska stoppa etableringen enligt Skolinspektionens etableringskontroll om en sannolik överetablering blir följden av en ny etablering av en enskild huvudman. Skolinspektionen ska även få stoppa en etablering om inte den beräknade lärartätheten uppfyller rimliga minimikrav. Vetorätt vid etableringen av en fristående skola I kommittémotion 2013/14:Ub16 av m.fl. (V) yrkande 1 begär motionärerna att kommunerna bör ges rätt att besluta när och var fristående skolor ska få etableras. Demokratiska beslut och noggranna bedömningar av behoven ska vara en förutsättning för att ge skattemedel till nya välfärdsverksamheter. Fristående aktörer ska inte själva, eller i samråd med kommunen, kunna bestämma var de ska få driva skattefinansierad verksamhet. Kommunen bör i praktiken ha vetorätt vid etablering av en friskola inom kommunen. Enligt motionärerna ställer den etableringsfrihet som råder på skolans område till problem för kommunernas planering av skolan och uppdraget att säkra en likvärdig utbildning för alla elever. I kommittémotion 2013/14:Ub18 av (SD) yrkande 1 begär motionären att den föreslagna lagtexten angående Skolinspektionens befogenheter i 26 kap. 13 § skollagen ändras till ska, i stället för får. Motionären konstaterar att den föreslagna lagtexten föreskriver att Skolinspektionen får återkalla ett godkännande om ett föreläggande enligt 10 § inte följts eller om missförhållandet är allvarligt, men anser att den i stället ska föreskriva att Skolinspektionen ska återkalla tillståndet för huvudmannen. Utskottet anser att det med anledning av de motionsyrkanden som rör frågan om etableringen av fristående skolor finns skäl för att redovisa vilka regler som gäller för att godkänna en enskild som huvudman för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem. Nuvarande reglering när det gäller godkännande av enskild som huvudman Skolinspektionen handlägger ärenden om godkännande av enskild som huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem. Godkännande ska lämnas om den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och utbildningen inte innebär påtagliga, negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas (se 2 kap. 5 § skollagen [2010:800]). Med negativa följder avses t.ex. att kommunen måste lägga ned en befintlig skola och detta skulle medföra att avståndet till närmaste skola avsevärt ökar för eleverna i kommunen (se prop. 1995/96:200 s. 45 och prop. 2009/10:165 s. 643). När det gäller uttrycket negativa följder för eleverna kan utskottet konstatera att de omständigheter som ska övervägas är bl.a. elevernas möjlighet att välja en skola som ligger nära hemmet, elevernas geografiska fördelning i kommunen, vilka nationella gymnasieprogram kommunen erbjuder och antalet elevplatser (se prop. 2009/10:165 s. 643 och prop. 2009/10:157). Om godkännandet avser gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska enligt bestämmelsen följderna i närliggande kommuner för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna också beaktas. Utskottet vill i sammanhanget lyfta fram att om ett godkännande avser förskoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs därutöver enligt bestämmelsen att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt. I författningskommentaren till bestämmelsen framkommer att elevunderlaget har stor betydelse för bedömningen av förutsättningarna för att kunna bedriva skolverksamheten, men att det exakta antalet elever inte i sig har avgörande betydelse. Det anges vidare att det ligger i sakens natur att ju färre antalet elever är, desto svårare blir det för den fristående skolan att leva upp till de krav på kvalitet som skollagen ställer (se prop. 2009/10:165 s. 643 f.). Ett godkännande ska enligt bestämmelsen avse viss utbildning vid en viss skolenhet eller förskoleenhet. Detta innebär att om en huvudman vill utöka en redan befintlig skolverksamhet krävs ett nytt godkännande för utökningen. Detta gäller vid utökning med nya skolformer, årskurser eller utbildningar. Utskottet kan således konstatera att när det gäller yrkandet om att samrådet ska innehålla frågor om elevunderlaget och de långsiktiga konsekvenserna för eleverna ska Skolinspektionen vid bedömningen om en enskild ska godkännas som huvudman beakta dessa frågor när godkännandet avser förskoleklass, grundskola eller grundsärskola (de långsiktiga konsekvenserna och elevunderlaget) och gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem (de långsiktiga konsekvenserna). Utskottet vill även lyfta fram att innan Skolinspektionen beslutar om en ansökan skickas den på remiss till den kommun där skolan eller utbildningen är tänkt att starta (se 2 kap. 2 § skolförordningen [2011:185]). På detta sätt får kommunen möjlighet att yttra sig om effekterna för den kommunala skolan. När kommunen yttrar sig bör den enligt bestämmelsen bifoga en konsekvensbeskrivning. När det gäller gymnasieskolor får även kranskommunerna möjlighet att yttra sig. När det gäller frågan om Skolinspektionens möjligheter att ingripa vid tillsyn vill utskottet framhålla att Skolinspektionen har tillsyn över bl.a. skolväsendet enligt 26 kap. 3 § skollagen. Enligt 26 kap. 2 § skollagen definieras tillsyn enligt skollagen som en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. I tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den huvudman som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen. Skolinspektionens tillsyn handlar således om att granska att huvudmän uppfyller de författningskrav som gäller i syfte att verksamheten ska nå så hög kvalitet som möjligt och att barn och elevers rättssäkerhet ska upprätthållas. Skolinspektionen får inom ramen för sitt tillsynsansvar återkalla ett godkännande av en enskild huvudman. Återkallelse får ske om ett föreläggande som myndigheten har utfärdat inte har följts och missförhållandet är allvarligt (26 kap. 13 § skollagen). Ett sådant beslut kan bara komma i fråga vid missförhållanden som på ett allvarligt sätt rubbar förutsättningarna för verksamheten (se prop. 2009/10:165 s. 900). Utskottet anser också att det med anledning av de aktuella motionsyrkandena om etablering av fristående skolor finns skäl för att nedan redogöra för regeringens förslag i propositionen om samråd med kommunen före etableringen av en fristående skola, författningskrav på s.k. etableringskontroll, prövning av huvudmannens lämplighet samt om lärarresurser. Samråd med kommunen före etableringen av en fristående skola När det gäller de motionsyrkanden som rör samarbetsavtal eller vetorätt för kommuner i samband med etableringen av fristående skolor vill utskottet framhålla att utskottet som framgår ovan har ställt sig bakom regeringens förslag om samråd med kommunen före etableringen av en fristående skola. Enligt regeringens förslag ska det införas ett krav på samråd om den kommande verksamheten mellan en godkänd huvudman och den kommun där utbildningen ska bedrivas innan en verksamhet får starta. Om utbildningen ska bedrivas i form av gymnasieskola eller gymnasiesärskola föreslås att närliggande kommuner ska ges tillfälle att delta i samrådet. Detta ska ske genom lägeskommunens försorg. (Se 2 kap. 5 a § skollagen i regeringens förslag.) Utskottet vill uppmärksamma att regeringen bemöter ett uttalande från Lagrådet om att regleringen bör vara sådan att samrådet verkligen kommer till stånd med att konstatera att samrådet införs huvudsakligen för att möta ett behov av dialog hos kommunerna inför en etablering. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att om en kommun inte medverkar i ett samråd måste utgångspunkten vara att kommunen inte ser något behov av samrådet. Då finns det enligt utskottet inte heller några skäl att tvinga kommunen till ett samråd som den inte anser meningsfullt. Därför bör det heller inte införas någon skyldighet för kommunerna att delta i ett samråd. Utskottet bedömer i likhet med regeringen att det kommer att vara mycket sällsynt att en kommun avstår från möjligheten att delta i de diskussioner som ett samråd syftar till. När det gäller frågan om kommunernas möjlighet att påverka etableringar av friskolor och frågan om vetorätt vid sådana etableringar kan utskottet konstatera att kommunerna har ett inflytande inför ett beslut om ett godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet. Utskottet vill uppmärksamma att enligt vad som framgår ovan i avsnittet om den nuvarande regleringen ska ett godkännande inte lämnas om en etablering innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Om godkännandet avser gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska enligt 2 kap. 5 § skollagen följderna i närliggande kommuner för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna beaktas på samma sätt. I propositionen uppmärksammar regeringen att ansökningar remitteras till lägeskommunen, och i förekommande fall även till närliggande kommuner, för att säkerställa att Skolinspektionen har ett fullgott underlag för sin prövning. Utskottet har samma uppfattning som regeringen att denna ordning bör bestå. När det sedan gäller samrådets innehåll föreslås i propositionen att samrådet ska avse den kommande verksamheten och genomföras efter godkännande (se 2 kap. 5 a § regeringens förslag) men före Skolinspektionens etableringskontroll (se 26 kap. 9 a § regeringens förslag och nedan). Regeringen anser att själva syftet med samrådet är att parterna ska kunna ta upp och diskutera allehanda frågor som har samband med verksamheten. Det ska vara ett forum för samverkan mellan företrädare för kommuner och blivande fristående skolor. Utskottet anser därför i likhet med regeringen att det därför inte skulle vara meningsfullt att i författning reglera vilka specifika frågor och omständigheter som ska behandlas i ett samråd. En sådan ordning skulle också riskera att begränsa samrådet i alltför hög grad. Utskottet anser således att det bör vara upp till parterna att ta upp de frågor som är relevanta i det aktuella fallet, utifrån de lokala förhållandena. Författningskrav på s.k. etableringskontroll samt prövning av huvudmannens lämplighet m.m. När det gäller de aktuella yrkandena som rör etablering av fristående skolor ser utskottet att det även finns skäl att lyfta fram att Skolinspektionen inom ramen för sin tillsynsverksamhet gör en s.k. etableringskontroll av de verksamheter som har godkänts av myndigheten, för att se att den planering som huvudmannen har presenterat i sin ansökan går att genomföra. Kontrollen syftar till att undersöka om huvudmannen har förutsättningar att starta verksamheten. Kontrollen görs den planerade starttidpunkten. Om Skolinspektionen finner brister i den tänkta verksamheten kan inspektionen använda sig av de sanktionsmöjligheter som finns i 26 kap. skollagen. Enligt 26 kap. 13 § skollagen får Skolinspektionen återkalla ett godkännande om ett föreläggande inte har följts och missförhållandet är allvarligt. Regeringen föreslår i propositionen att det ska införas ett författningskrav på Skolinspektionens etableringskontroll. Förslaget innebär en skyldighet för Skolinspektionen att inom ramen för sin tillsyn genomföra en kontroll av den verksamhet som en enskild huvudman avser att bedriva. Etableringskontrollen ska genomföras innan den utbildning som godkännandet avser startar. Kontrollen bör avse frågor som ingår i den etableringskontroll som Skolinspektionen genomför , såsom om rektorsfrågan är löst, hur tillgången på behöriga lärare ser ut inför skolstarten, om det finns tillgång till ändamålsenliga lokaler och lärverktyg och om skolan har fått tillräckligt många elever (se prop. 2013/14:112 s. 85). I förekommande fall kan också beaktas om Skolinspektionen i sin tillsyn konstaterat allvarliga brister i huvudmannens befintliga verksamhet. Utskottet vill i detta sammanhang uppmärksamma att regeringen även föreslår att om Skolinspektionen vid sin tillsyn av en verksamhet vid en skolenhet konstaterar återkommande brister som påtagligt påverkar förutsättningarna för eleverna att nå kunskapsmålen för utbildningen, ska Skolinspektionen göra en särskild analys av lärarresurserna på skolan (se 26 kap. 2 § regeringens förslag). Regeringen uttalar i propositionen att analysen bör omfatta antalet lärare, kompetensnivån och hur lärarresurserna disponeras, dvs. inte endast lärartäthet utan även lärarnas utbildning och hur de används. Enligt regeringens förslag ska Skolinspektionen ges möjlighet att i föreläggande ange åtgärder för att avhjälpa de påtalade bristerna som omfattar förändringar i lärarresursernas storlek och disposition om analysen ger stöd för detta (enligt regeringen är de nuvarande generella bestämmelserna om tillsynens funktion och föreläggandens utformning tillräckliga i detta avseende). Utskottet vill även peka på att regeringen gör bedömningen i propositionen att Skolinspektionen bör pröva huvudmannens personliga och ekonomiska lämplighet i samband med godkännande av en enskild huvudman. Kravet på lämplighet bör kvarstå även efter det att ett godkännande har lämnats. Förslaget innebär att olämpliga fysiska eller juridiska personer inte ska få driva eller ha ett väsentligt inflytande över verksamheten. I propositionen framkommer att regeringen vill väga samman sina slutsatser med (Fi 2012:11) kommande slutsatser och att regeringen återkommer med förslag till införande av lämplighetsprövning av enskilda skolhuvudmän. Utskottet gör avslutningsvis bedömningen att regeringens förslag i denna fråga är väl avvägda. Därmed avslås motionerna 2013/14:Ub16 (V) yrkande 1, 2013/14:Ub17 (S) och 2013/14:Ub18 (SD) yrkandena 1–3. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden med begäran om tillkännagivanden till regeringen om vinster från skolverksamhet. Jämför reservationerna 5 (MP), 6 (SD) och 7 (V). I den enskilda motionen 2013/14:Ub19 av och (båda MP) framhåller motionärerna vikten av att fortsätta arbeta för ett långsiktigt, fungerande regelverk för fristående skolor i . Motionärerna konstaterar att flera viktiga frågor har hänskjutits till den pågående (Fi 2012:11), bl.a. frågorna om kriterier för vad som ska betraktas som varaktigt ägande i friskolesektorn, syftet med verksamheten och möjligheten att ha som huvudregel att ett ekonomiskt överskott ska återinvesteras i verksamheten. I kommittémotion 2013/14:Ub18 av (SD) yrkande 4 vill motionären införa ett förbud för enskilda huvudmän att ta ut vinster från skolverksamhet. Motionären menar att skolpengen i grunden är skattemedel som tillförs utbildningsväsendet för att utbilda elever till nytta för både dem själva och samhället. Det är då orimligt att föra ut skattemedel från verksamheten och riskera att få lägre lärartäthet och sämre undervisningskvalitet. I kommittémotion 2013/14:Ub16 av m.fl. (V) yrkande 2 vill motionärerna att eventuell icke-offentlig skolverksamhet som huvudregel ska bedrivas av aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (s.k. svb-bolag) enligt 32 kap. aktiebolagslagen (2005:551) eller av ideella aktörer eller icke vinstdrivande kooperativ. Så länge vinstdrivande företag fortsätter att vara en godtagen modell för att driva skolor kommer elever och skolpersonal att hamna i kläm. Genom att införa ett sådant krav sållas företag med ett kortsiktigt vinstsyfte bort från friskolesektorn, menar motionärerna. De bolag som är verksamma inom utbildningsväsendet bör ges möjlighet att omvandlas till svb-bolag. För dem som väljer att inte göra det ska tillståndet dras in. Utskottet delar motionärernas uppfattning i motion 2013/14:Ub19 att flera frågor som är viktiga för fristående skolor fortfarande utreds och vill påminna om att den överenskommelse mellan sex partier (M, FP, C, KD, S och MP) som låg till grund för förslag också omfattar dessa frågor och att man i överenskommelsen var ense om att fortsätta överlägga när resultatet av dessa utredningar föreligger (SOU 2013:56 s. 287). Regeringen har därmed anledning att återkomma till i ett antal frågor om fristående skolor som är under utredning eller avses utredas enligt propositionen. En i sammanhanget central utredning är den s.k. (Fi 2012:11), som ska lämna sina förslag . beaktar Skolinspektionen endast i undantagsfall huvudmannens ägare när en enskild ska godkännas som huvudman för en fristående skola (prop. 2013/14:112 s. 39). Utredningen syftar till att ytterligare säkra samhällets krav på att de som äger och driver företag inom bl.a. skola ska ha ett långsiktigt och seriöst engagemang och bedriva en god och högkvalitativ verksamhet. Den har fått ett tilläggsdirektiv (dir. 2014:3) och ska nu även bedöma om det är rättsligt möjligt och lämpligt att införa kriterier för vad som ska betraktas som varaktigt ägande i friskolesektorn. I tilläggsuppdraget (dir. 2014:3) ingår också att utreda om det är rättsligt möjligt och lämpligt att kräva att ett aktiebolag som bedriver fristående skolverksamhet helt eller delvis ska ha till syfte att bedriva utbildning av god kvalitet för att få tillstånd att driva verksamheten. Som ett led i uppdraget ingår att analysera hur ett aktiebolags verksamhet skulle påverkas av att bolaget helt eller delvis har ett annat syfte än vinst. Analysen ska även omfatta vilka konsekvenser ett helt eller delvis annat syfte har för fördelningen av vinsten och hur verksamheten skulle påverkas om ett bolag har som enda syfte att bedriva utbildning av god kvalitet och överskottet som huvudregel ska återinvesteras i verksamheten. Utskottet vill inte föregripa resultatet av och avstyrker därför motionerna 2013/14:Ub16 (V) yrkande 2, 2013/14:Ub18 (SD) yrkande 4 och 2013/14:Ub19 (MP). Skolinspektionens befogenheter vid tillsyn Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande med begäran om ett tillkännagivande till regeringen om Skolinspektionens befogenheter vid tillsyn. Jämför reservation 8 (SD, V). I kommittémotion 2013/14:Ub16 av m.fl. (V) yrkande 3 vill motionärerna införa en möjlighet för Skolinspektionen att stänga en skola . Motionärerna välkomnar regeringens förslag att Skolinspektionen i vissa fall ska vara skyldig att förena ett föreläggande med vite, men menar att det finns anledning att stärka Skolinspektionens befogenheter ytterligare. När det finns allvarliga brister vid en fristående skola kan Skolinspektionen återkalla skolans tillstånd. Om skolan överklagar beslut kan den emellertid fortsätta verksamheten med dessa allvarliga brister under hela rättsprocessen, som oftast är utdragen. Detta är enligt motionärerna ett tydligt exempel på att lagstiftningen inte tar hänsyn till elevernas rätt till kunskap och en bra utbildning, utan tar skolhuvudmannens parti. Motionärerna anser att skollagen därför bör ändras så att Skolinspektionen får möjlighet att stänga en skola med allvarliga brister. Skolan ska givetvis, precis som , kunna överklaga Skolinspektionens beslut, men motionärerna menar att den ska förbli stängd under hela rättsprocessen. Utskottet kan inledningsvis konstatera att Skolinspektionens tillsyn stärktes på olika sätt genom skollag (2010:800). Tillsynen fick då ett tydligt lagstöd med en samlad reglering i 26 kap. skollagen och Skolinspektionen fick utökade sanktionsmöjligheter, som till stora delar är desamma oavsett huvudman. Sanktionsmöjligheterna har en trappliknande konstruktion där mildare åtgärder prövas i första hand och mer ingripande sanktioner kan tillgripas vid grövre överträdelser (prop. 2009/10:165 s. 546). I 26 kap. 10 § skollagen regleras föreläggande, vilket kan sägas vara den primära sanktionen när brister upptäcks inom tillsynen (prop. 2013/14:112 s. 41). Enligt paragrafen får Skolinspektionen förelägga en huvudman som enligt lagen står under dess tillsyn att fullgöra sina skyldigheter, om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten eller, i fråga om enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet eller beslutet om rätt till bidrag. Ett föreläggande ska ange de åtgärder som tillsynsmyndigheten anser nödvändiga för att avhjälpa de påtalade bristerna. I propositionen föreslås ett tillägg till denna bestämmelse om att åtgärderna under vissa förutsättningar kan omfatta förändringar i lärarresurserna. Som framgår ovan har utskottet ställt sig bakom detta förslag. I 26 kap. 27 § skollagen finns en bestämmelse som innebär att ett föreläggande får förenas med vite.