bet · H101SfU9 · 2014-03-20 00:00:00 — 2013/14:SfU9 Genomförande av det ändrade direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning Genomförande av det ändrade direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning I betänkandet behandlar utskottet proposition 2013/14:83 Genomförande av det ändrade direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning och en följdmotion som väckts med anledning av propositionen. I propositionen lämnas förslag till genomförande av och rådets direktiv /51/EU av om ändring av rådets direktiv /109/EG i syfte att utöka dess räckvidd till att omfatta även personer som beviljats internationellt skydd. Regeringen föreslår bl.a. att flyktingar och alternativt skyddsbehövande ska kunna beviljas ställning som varaktigt bosatt i . Det föreslås också att tiden mellan den dag då ansökan om asyl eller ansökan om ny prövning gjordes och den dag då asyl beviljades ska beaktas vid beräkning av den vistelsetid som krävs för att ställning som varaktigt bosatt ska kunna beviljas. Vidare föreslås att det ska införas en bestämmelse om att en person som har ställning som varaktigt bosatt i och som åtnjuter internationellt skydd i en annan EU-stat endast får utvisas till den staten. Det föreslås också att det ska införas en bestämmelse om att ska återta en person som har beviljat flyktingstatusförklaring eller alternativ skyddsstatusförklaring och som utvisas från en annan EU-stat där han eller hon har ställning som varaktigt bosatt. Återtagandeskyldigheten ska även gälla personens familjemedlemmar. I propositionen föreslås vidare att definitionen av tredjelandsmedborgare i utlänningslagen tas bort. Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och de gröna. Lagförslagen föreslås träda i kraft . I propositionen lämnas förslag till ändringar i utlänningslagen och lagen om särskild utlänningskontroll. Av lagtekniska skäl samordnas dessa förslag i utskottets betänkande 2013/14:SfU12 med de förslag till ändringar i utlänningslagen och lagen om särskild utlänningskontroll som återfinns i propositionerna 2013/14:81 Uppföljning av rörlighetsdirektivets genomförande och 2013/14:82 Tydligare regler om fri rörlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Utskottet godtar regeringens förslag om ändringar i utlänningslagen och lagen om särskild utlänningskontroll och tillstyrker propositionens förslag till följdändring i studiestödslagen. Den motion som väckts i ärendet avstyrks. I ärendet finns en reservation (SD). Utskottets förslag till riksdagsbeslut godtar regeringens förslag i de delar det avser utlänningslagen (2005:716) och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll och bifaller proposition 2013/14:83 punkterna 1 och 2. 2013/14:Sf13 av (SD) yrkandena 1–6. Reservation (SD) antar regeringens förslag till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395). Därmed bifaller proposition 2013/14:83 punkt 3. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (C), (S), (M), (KD), (SD), (M), (S), (MP), (V), (FP) och (S). och rådet antog direktiv /51/EU om ändring av rådets direktiv /109/EG i syfte att utöka dess räckvidd till att omfatta även personer som beviljats internationellt skydd (ändringsdirektivet). Ändringsdirektivet, som trädde i kraft , skulle vara genomfört i medlemsstaterna . har departementspromemorian Genomförande av det ändrade direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning utarbetats (Ds 2013:32). I detta betänkande behandlas proposition 2013/14:83 Genomförande av det ändrade direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning och en följdmotion som väckts med anledning av propositionen. Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och de gröna. Lagrådet har yttrat sig över förslagen i propositionen. I propositionen lämnas bl.a. förslag till ändringar i utlänningslagen (2005:716) och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Av lagtekniska skäl samordnas dessa förslag i utskottets betänkande 2013/14:SfU12 med de förslag till ändringar i utlänningslagen och lagen om särskild utlänningskontroll som återfinns i propositionerna 2013/14:81 Uppföljning av rörlighetsdirektivets genomförande och 2013/14:82 Tydligare regler om fri rörlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar. En förteckning över behandlade förslag finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Genomförande av det ändrade direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning Utskottets förslag i korthet godtar regeringens förslag om ändringar i utlänningslagen och i lagen om särskild utlänningskontroll. Bland annat föreslås att flyktingar och alternativt skyddsbehövande ska kunna beviljas ställning som varaktigt bosatt i . Tiden mellan den dag då ansökan om asyl eller ansökan om ny prövning gjordes och den dag då asyl beviljades ska beaktas vid beräkningen av den vistelsetid som krävs för att ställning som varaktigt bosatt ska beviljas. En person som har ställning som varaktigt bosatt i och som åtnjuter internationellt skydd i en annan EU-stat ska få utvisas endast till den staten. ska återta personer som har flyktingstatusförklaring eller alternativ skyddsstatusförklaring i och som utvisas från en annan EU-stat där de har ställning som varaktigt bosatt. Återtagandeskyldigheten ska även gälla deras familjemedlemmar. Definitionen av tredjelandsmedborgare tas bort från utlänningslagen. bifaller regeringens förslag till följdändring i studiestödslagen. avslår motionsyrkanden om bl.a. definition av tredjelandsmedborgare, beräkning av vistelsetid, utvisning till andra länder, återtagande och tidpunkt för ansökan om uppehållstillstånd. Jämför reservation (SD). Europeiska unionens råd antog direktivet om varaktigt bosatta. Enligt direktivet ska en tredjelandsmedborgare (person som inte är unionsmedborgare enligt artikel 20.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt) som stadigvarande bott i en av EU:s medlemsstater efter ansökan kunna beviljas en särskild status – ställning som varaktigt bosatt – i det landet. Den som beviljats denna ställning ska tillerkännas vissa särskilda rättigheter som liknar dem som tillkommer unionsmedborgare. I direktivet fastställs villkoren för en medlemsstats beviljande och återkallande av ställning som varaktigt bosatt samt de rättigheter som är förbundna med denna ställning. antog och rådet vissa ändringar i direktivet. I skälen till ändringsdirektivet anges att personer som har beviljats internationellt skydd bör ha möjlighet att förvärva ställning som varaktigt bosatt i den medlemsstat som har beviljat dem internationellt skydd på samma villkor som andra tredjelandsmedborgare. Möjligheten att beviljas ställning som varaktigt bosatt i en medlemsstat anges vara en viktig förutsättning för att personer som beviljats internationellt skydd ska kunna integrera sig till fullo i den medlemsstat där de är bosatta. Vidare anges att ställning som varaktigt bosatt är en viktig faktor för personer som beviljats internationellt skydd när det gäller att främja ekonomisk och social sammanhållning, vilket är ett grundläggande mål för EU. För att säkerställa att principen om non-refoulement upprätthålls när en varaktigt bosatt som har beviljats internationellt skydd bosätter sig i en annan medlemsstat måste andra medlemsstater än den som beviljat internationellt skydd få vetskap om att den varaktigt bosatte har beviljats internationellt skydd. Bestämmelser om detta finns i ändringsdirektivet. Tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatta i regleras i 5 a kap. utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, och i utlänningsförordningen (2006:97), förkortad UtlF. Ställning som varaktigt bosatt i medför vissa särskilda rättigheter som liknar de rättigheter som tillkommer unionsmedborgare. Personer med ställning som varaktigt bosatt i en medlemsstat har under vissa villkor rätt att bosätta sig i en annan medlemsstat. En tredjelandsmedborgare är en utlänning som inte är medborgare i en EU-stat, i en annan EES-stat eller i (1 kap. 3 c § UtlL). Flyktingar enligt 4 kap. 1 §, alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § och övriga skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 a § UtlL får inte beviljas ställning som varaktigt bosatt i (5 a kap. 4 § UtlL). En ansökan från en tredjelandsmedborgare om ställning som varaktigt bosatt i ska enligt 5 a kap. 1 § första stycket UtlL beviljas om han eller hon har vistats i utan avbrott under och har haft, och vid tiden för ansökan har, 1. permanent uppehållstillstånd, 2. ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat och uppehållstillstånd i , eller 3. uppehållstillstånd i som anhörig till en person med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat. Vid beräkning av vistelsetiden ska tid under vilken sökanden haft uppehållstillstånd syftande till bosättning beaktas. Vistelse i av tillfälliga skäl eller för studier ska inte beaktas. Även en tredjelandsmedborgare som har vistats inom EU:s medlemsstaters territorier utan avbrott under och som haft EU-blåkort (ett uppehålls- och arbetstillstånd för högkvalificerad anställning) i en eller flera medlemsstater kan få ställning som varaktigt bosatt i (5 a kap. 1 a § UtlL). ska sökanden , räknat från tiden för ansökan, ha haft EU-blåkort i . För att beviljas ställning som varaktigt bosatt i ska sökanden fullt ut kunna försörja sig och sin familj (5 a kap. 2 § första stycket UtlL). En person som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet får inte beviljas ställning som varaktigt bosatt i (5 a kap. 3 § UtlL). För den som beviljats ställning som varaktigt bosatt i ska ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta utfärdas (4 kap. 19 a § UtlF). Tredjelandsmedborgare som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat har under sin vistelse i tidsbegränsat uppehållstillstånd. När de har vistats i , uppfyller övriga förutsättningar och efter ansökan, kan de beviljas ställning som varaktigt bosatt i och ska då ges permanent uppehållstillstånd. Ställningen som varaktigt bosatt i ska enligt 5 a kap. 5 § UtlL återkallas om den som beviljats en sådan ställning 1. medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller förtigit omständigheter, som varit av betydelse för att få ställningen, 2. utvisas, 3. utgör ett hot mot allmän ordning, 4. har vistats utanför Europeiska unionens medlemsstaters territorier i följd, 5. har vistats utanför territorium i följd, eller 6. får ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som meddelats en tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat får återkallas om utlänningen inte försörjer sig eller annars saknar egna medel för sitt uppehälle här. Även ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats en familjemedlem till en tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat får återkallas om anknytningen till den varaktigt bosatte bryts och familjemedlemmen inte har rätt att stanna i på någon annan grund (4 kap. 18 § UtlF). Enligt 5 kap. 16 c § UtlL ska en tredjelandsmedborgare som har ställning som varaktigt bosatt i och som på grund av vistelse utanför förlorat sitt uppehållstillstånd, ges ett nytt uppehållstillstånd om han eller hon återvänder till för att bosätta sig här. Enligt huvudregeln i utlänningslagen ska uppehållstillstånd ha ansökts om och beviljats före inresan i (5 kap. 18 § UtlL). En ansökan om uppehållstillstånd får bifallas om ansökan görs av en tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat även om han eller hon befinner sig i eller om ansökan prövas när han eller hon befinner sig i (4 kap. 17 § UtlF). Detsamma gäller också en familjemedlem till en tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat. Den som har ställning som varaktigt bosatt i behöver inte visering för att resa in i eller vistas i (2 kap. 3 § UtlL). Familjemedlemmar till en tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat kan beviljas uppehållstillstånd. 1. make eller sambo till tredjelandsmedborgaren med ställning som varaktigt bosatt, 2. släkting i rakt nedstigande led till tredjelandsmedborgaren med ställning som varaktigt bosatt eller till hans eller hennes make eller sambo, om släktingen är beroende av någon av dem för sin försörjning eller är , och 3. släkting i rakt uppstigande led till tredjelandsmedborgaren med ställning som varaktigt bosatt eller till hans eller hennes make eller sambo, om släktingen är beroende av någon av dem för sin försörjning (4 kap. 16 a § UtlF). Beräkning av vistelsetid m.m. En tredjelandsmedborgare ska för att kunna beviljas ställning som varaktigt bosatt ha vistats i den aktuella medlemsstaten lagligen och oavbrutet . Vid beräkning av vistelsetiden ska enligt direktivet minst halva vistelsetiden mellan den dag då ansökan om internationellt skydd lämnades in och den dag då uppehållstillstånd med anledning av ansökan beviljades beaktas. Om ansökningstiden överstiger 18 månader ska hela vistelsetiden beaktas. Regeringen föreslår att hela vistelsetiden i ska kunna beaktas vid en ansökan om ställning som varaktigt bosatt. För personer som har flyktingstatusförklaring eller alternativ skyddsstatusförklaring föreslås att tiden mellan den dag då ansökan om asyl eller ansökan om ny prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL gavs in och den dag då asyl beviljades ska räknas in. Enligt regeringen skulle en beräkning av vistelsetiden som inte är enhetlig onödigt komplicera lagstiftningen och dess praktiska tillämpning. Även rättviseskäl talar enligt regeringen för en enhetlig beräkning. Det skulle vidare vara svårt att motivera varför en person som har väntat på besked på sin ansökan skulle få tillgodoräkna sig hela ansökningstiden, medan den som väntat 17 månader endast skulle få tillgodoräkna sig en del av . Återkallelse av tredjelandsmedborgares ställning som varaktigt bosatt i Direktivets bestämmelse om skyldighet att neka en person ställning som varaktigt bosatt vid återkallelse av, upphävande av eller beslut att inte förnya internationellt skydd tillgodoses enligt regeringen genom gällande rätt. I propositionen anges att ett återkallande av en persons flyktingstatusförklaring eller alternativa skyddsstatusförklaring inte innebär att också personens uppehållstillstånd ska återkallas. Ett uppehållstillstånd kan bara återkallas om någon av förutsättningarna i 7 kap. UtlL är uppfyllda. Uppehållstillstånd är däremot en förutsättning för att en utlänning ska kunna beviljas ställning som varaktigt bosatt i . Ställning som varaktigt bosatt och permanent uppehållstillstånd är således två olika tillstånd som existerar parallellt. Det är vidare möjligt att ställningen som varaktigt bosatt går förlorad av skäl som inte utgör grund för återkallande av ett permanent uppehållstillstånd. Vidare kan ett permanent uppehållstillstånd återkallas på grund av frånvaro, men frånvaron kanske inte också utgör grund för återkallande av ställningen som varaktigt bosatt. Om ett uppehållstillstånd återkallas saknas det enligt regeringen förutsättningar att bevilja en tredjelandsmedborgare ställning som varaktigt bosatt i . Flyktingstatusförklaring eller alternativ skyddsstatusförklaring är däremot inte en förutsättning för att bevilja en utlänning ställning som varaktigt bosatt. Om en status som flykting eller alternativt skyddsbehövande återkallas men uppehållstillståndet kvarstår, bör därför enligt regeringen en ställning som varaktigt bosatt likväl kunna beviljas om övriga villkor är uppfyllda. En ansökan om ställning som varaktigt bosatt från en person vars status som flykting eller alternativt skyddsbehövande har återkallats ska enligt regeringen behandlas som en ansökan från en person som aldrig har haft skyddsstatus. Enligt ändringsdirektivet får en medlemsstat upphäva ställning som varaktigt bosatt om det internationella skyddet har återkallats, upphävts eller inte förnyats, under förutsättning att ställningen som varaktigt bosatt erhållits på grundval av internationellt skydd. Enligt regeringen kan en varaktigt bosatt person som har haft flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande ha fått tillgodoräkna sig tiden som asylsökande vid beräkningen av vistelsetiden vid beviljandet av ställning som varaktigt bosatt. I normalfallet borde det bara vara fråga om . För det fall ställningen som varaktigt bosatt skulle upphävas om personen förlorar sin flyktingstatus eller status som alternativt skyddsbehövande, skulle den berörda personen tämligen snart efter att ha förlorat nämnda status ändå uppfylla kriterierna för att beviljas ställning som varaktigt bosatt. Därför skulle enligt regeringen en återkallelse av ställningen som varaktigt bosatt på grund av att skyddsstatusen återkallats i princip inte fylla någon funktion. Det skulle i stället orsaka onödig administration. Enligt regeringen finns det därför inte anledning att utnyttja möjligheten i direktivet att upphäva ställning som varaktigt bosatt om det internationella skyddet återkallas, upphävs eller inte förnyas. Utvisning av tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatt m.m. Enligt ändringsdirektivet är det möjligt att i vissa fall utvisa en tredjelandsmedborgare med ställning som varaktigt bosatt till en annan stat än den som beviljat internationellt skydd. Denna möjlighet bör enligt regeringen inte utnyttjas eftersom det skulle kräva att det görs nödvändiga avvägningar mellan skyddsbehov och säkerhetsaspekter. Det får enligt regeringen även ur ett asylrättsligt perspektiv anses mindre lämpligt att utvisar en person som av en annan medlemsstat har bedömts ha ett skyddsbehov till en tredje stat. Möjligheten infördes inte när direktivet genomfördes , och regeringen bedömer att det saknas anledning att införa en sådan möjlighet . Enligt artikel 33 gäller ett förbud mot avvisning eller utvisning av en flykting till gränsen mot ett område där han eller hon riskerar politisk förföljelse (principen om non-refoulement). För att bl.a. säkerställa att denna princip upprätthålls när en varaktigt bosatt som har beviljats internationellt skydd bosätter sig i en annan medlemsstat, måste andra medlemsstater få vetskap om att den varaktigt bosatte har beviljats internationellt skydd. Därför ska det framgå att internationellt skydd har beviljats genom en anmärkning i EU-uppehållstillståndet för varaktigt bosatta. Detta kan enligt regeringen regleras på förordningsnivå. När det gäller s.k. säkerhetsärenden föreslås att en ansökan om eller en återkallelse av ställning som varaktigt bosatt ska kunna utgöra ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen. Om en utlänning som utvisats enligt lagen om särskild utlänningskontroll ansöker om ställning som varaktigt bosatt ska ansökan handläggas enligt den lagen. Vid utvisning ska i dessa fall hänsyn tas till anknytningen till det svenska samhället. Vid genomförandet av direktivet om varaktigt bosatta infördes inte någon uttrycklig bestämmelse i utlänningslagen om återtagande av personer med ställning som varaktigt bosatt i i svensk rätt. För tydlighets skull bör det nu enligt regeringen införas en sådan bestämmelse. Om en annan EU-stat har ålagt en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i den staten, och som har flyktingstatusförklaring eller alternativ skyddsstatusförklaring i , att lämna staten, ska han eller hon enligt ändringsdirektivet återtas till . Detsamma ska gälla eventuella familjemedlemmar, om de har ålagts att lämna den andra EU-staten genom ett beslut som fattats i samband med beslutet som avser utlänningen. Återtagna familjemedlemmar ska beviljas uppehållstillstånd som den skyddsbehövande, under förutsättning att de inte utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Om en annan EU-stat har ålagt en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i att lämna den staten, ska han eller hon återtas till . Detsamma ska gälla hans eller hennes familjemedlemmar, om de har ålagts att lämna den andra EU-staten genom ett beslut som fattats i samband med beslutet som avser utlänningen. Även här gäller förutsättningen att familjemedlemmen inte utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Ändringsdirektivet uppställer krav på att ett återtagande sker och utan formaliteter. Enligt huvudregeln i utlänningslagen ska en person som vill resa in i ha uppehållstillstånd eller visering. För att uppfylla ändringsdirektivets krav på återtagande utan formaliteter bör enligt regeringen personer som omfattas av återtagandereglerna kunna beviljas uppehållstillstånd trots att ansökan gjorts efter inresan i . En person som har ställning som varaktigt bosatt i och som ska återtas till behöver inte visering för att resa in eller vistas i . Regeringen föreslår att kravet på visering tas bort även för återtagna varaktigt bosatta familjemedlemmar. När det gäller kravet på innehav av pass anförs i propositionen att detta uppfylls för flyktingar genom att ett resedokument gäller även som pass. För en alternativt skyddsbehövande kan ett främlingspass utfärdas. Om de familjemedlemmar som omfattas av återtagandeskyldigheten saknar pass bör det rimligen kunna krävas av dem att de själva ordnar ett sådant inför resan till . Någon författningsändring i den delen behövs därför inte. Enligt ändringsdirektivet avses med familjemedlemmar sådana familjemedlemmar som vistas i den berörda staten i enlighet med rådets direktiv /86/EG av om rätt till familjeåterförening (familjeåterföreningsdirektivet). Familjeåterföreningsdirektivet innehåller dock både tvingande och valfria bestämmelser. Definitionen av familjemedlemmar varierar således beroende på hur medlemsstaterna har genomfört familjeåterföreningsdirektivet. Även ändringsdirektivet om varaktigt bosatta innehåller både tvingande och valfria bestämmelser om vilka familjemedlemmar som får följa med eller förena sig med en varaktigt bosatt som utövar sin rätt till bosättning i en annan medlemsstat. Vilka familjemedlemmar som ska omfattas av bestämmelsen om återtagande måste därför enligt regeringen utformas så att den enkelt går att tillämpa oavsett från vilket land återtagandet ska ske. Regeringen föreslår därför att någon uppräkning av vilka familjemedlemmar som omfattas inte ska göras. Definition av tredjelandsmedborgare m.m. Regeringen konstaterar att ändringsdirektivets definition av tredjelandsmedborgare skiljer sig från definitionen i 1 kap. 3 c § UtlL. Med tredjelandsmedborgare avses i utlänningslagen en utlänning som inte är medborgare i en EU-stat, i en annan EES-stat eller i . Enligt ändringsdirektivet omfattas medborgare i och EES-medborgare av bestämmelserna i direktivet om varaktigt bosatta. Definitionen i utlänningslagen innebär enligt regeringen att t.ex. en schweizisk medborgare inte kan beviljas ställning som varaktigt bosatt i . Personkretsen som omfattas av de svenska bestämmelserna om varaktigt bosatta bör enligt regeringen vara densamma som den personkrets som omfattas av direktivet om varaktigt bosatta. I propositionen anges vidare att i utlänningslagen och utlänningsförordningen används termen tredjelandsmedborgare endast i begränsad omfattning utöver bestämmelserna om varaktigt bosatta. Författningstekniskt är den bästa lösningen därför enligt regeringen att låta den nuvarande definitionen av tredjelandsmedborgare utgå ur utlänningslagen och att anpassa de paragrafer där termen förekommer därefter. Regeringen föreslår att definitionen av tredjelandsmedborgare i utlänningslagen tas bort och att det i utlänningslagen förtydligas att en medborgare i en EU-stat inte ska beviljas ställning som varaktigt bosatt i . Som en följd av de i propositionen föreslagna ändringarna i utlänningslagen föreslås följdändringar i studiestödslagen. I motion 2013/14:Sf13 av (SD) yrkande 1 begärs avslag på regeringens förslag att ta bort definitionen tredjelandsmedborgare i utlänningslagen. Definitionen av tredjelandsmedborgare i utlänningslagen bör vara kvar för att undvika tolkningssvårigheter och otydligheter.