bet · H101KU5 · 2014-01-10 00:00:00 — Tvärtom ansåg utskottet det finnas visst stöd i litteraturen och i praxis (se nedan) för att ett visst mått av proportionalitetsbedömning kan anses ingå inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Utskottet anförde att utgångspunkten är att beslut ska fattas på nationell, regional eller lokal nivå. Unionen ska på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva och därför bättre kan uppnås på EU-nivå. Av orden endast om och i den mån fick det enligt utskottet anses framgå att subsidiaritetsprövningen innefattar ett proportionalitetskriterium och att det därav följer att den föreslagna åtgärden inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen. Utskotten torde således vara oförhindrade att göra en sådan form av proportionalitetstest inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Utskottet underströk dock att subsidiaritetsprövningen handlar om att avgöra om en åtgärd bör vidtas på medlemsstatsnivå eller unionsnivå, inte om att framföra synpunkter i sak på den föreslagna åtgärden. Utskottet fann stöd för sitt ställningstagande bl.a. i en dom från från 20024[ dom av i mål C-491/01 (Investments) Ltd och , 2002, s. (se bet. 2010/11:KU18 s. 9). I avgörandet som gällde giltigheten av direktivet om tobaksmärkning hade domstolen bl.a. att ta ställning till frågan huruvida direktivet hade antagits med iakttagande av subsidiaritetsprincipen. För att besvara frågan måste det, enligt domstolen, först undersökas om målet för den planerade åtgärden bättre kunde uppnås på gemenskapsnivå. Domstolen fann att så var fallet. Därefter anförde domstolen följande: Det skall för det andra konstateras att omfattningen av den åtgärd som vidtagits av gemenskapen i det förevarande fallet även uppfyller kraven enligt subsidiaritetsprincipen genom att den [...] inte går längre än vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen. Utskottet noterade att det i litteraturen med hänvisning till avgörandet har ansetts att subsidiaritetsbedömningen innefattar såväl ett effektivitets- som ett proportionalitetstest och att utför proportionalitetsbedömningen inom ramen för subsidiaritetsbedömningen (Hettne, Subsidiaritetsprincipen: Politisk granskning eller juridisk kontroll?, Sieps 2003:4, s. 29). prövar samtliga utkast till lagstiftningsakter som översänds av kommissionen eller någon av de andra initiativtagarna. –genomfördes totalt 125 subsidiaritetsprövningar av utskott, se förteckningen över avgjorda subsidiaritetsärenden i bilaga 12. Av förteckningen framgår vilket utskott som behandlat ett ärende och vilket utkast till lagstiftningsakt som varit föremål för en subsidiaritetsprövning. Vidare anges tidpunkterna för beslut i utskottet och i förekommande fall beslut i kammaren. Slutligen anges vilka motiverade yttranden som lämnat till , rådets och kommissionens ordförande. Även utfallet på EU-nivå redovisas, dvs. om något av tröskelvärdena har uppnåtts. sedan Lissabonfördraget trädde i kraft har ett s.k. gult kort utfärdats (se vidare nedan). En översikt av fördelningen av utkast mellan utskotten framgår av tabell 1 nedan. I tabellen anges även antal utlåtanden och motiverade yttranden till Europarlamentets, rådets och kommissionens ordförande per utskott. I tabellen anges även motsvarande siffror . Av tabellen framgår att miljö- och jordbruksutskottet (MJU) har prövat flest lagstiftningsutkast (28) , följt av finansutskottet (FiU) som har prövat 21 utkast. () har prövat 14 utkast och utrikesutskottet (UU) 12. Därefter följer socialutskottet (SoU) som har prövat 11 utkast och justitieutskottet (JuU) 10. () har prövat sex (6) utkast. () och socialförsäkringsutskottet (SfU) har prövat fyra (4) utkast vardera. (), arbetsmarknadsutskottet (AU), utbildningsutskottet (UbU) och kulturutskottet (KrU) har prövat tre (3) lagstiftningsutkast vardera. (SkU) har prövat två (2) utkast och försvarsutskottet (FöU) ett (1). Av 15 utskott har således alla utskott haft åtminstone något subsidiaritetsärende till prövning . Det totala antalet prövade utkast till lagstiftningsakter har ökat med ett från 124 till 125 utkast jämfört med (bet. 2012/13:KU8), se tabell 1. Jämför man antalet prövade utkast med antalet prövade utkast ser man att miljö- och jordbruksutskottet ligger kvar på samma antal (28) som . Även justitieutskottet ligger kvar på samma antal (10) som . har däremot nästan fördubblat antalet prövade utkast från 11 till 21 . har prövat fyra gånger så många utkast (12) som 2011 då utrikesutskottet prövade endast tre (3) utkast. har prövat hela 11 utkast jämfört med då man endast prövade ett (1) enda. har haft en minskning av antalet prövade utkast från 23 till endast tre (3) utkast . Tabell 1 Antal utkast till lagstiftningsakter, utlåtanden och motiverade yttranden per utskott Antal utkast till lagstiftningsakter Utlåtanden och motiverade yttranden från har utskotten, som nämnts, prövat 125 utkast till lagstiftningsakter. När det gäller 104 av dessa utkast har utskottet i fråga funnit att förslagen inte strider mot subsidiaritetsprincipen, vilket har anmälts till kammaren genom ett protokollsutdrag. Utskotten har avgett 20 utlåtanden sammanlagt (se tabell 1 ovan). har avgett flest utlåtanden (7) . Därefter följer justitieutskottet som har avgett tre (3) utlåtanden. , civilutskottet och näringsutskottet har avgett vardera två (2) utlåtanden. Miljö- och jordbruksutskottet, trafikutskottet, och arbetsmarknadsutskottet har vardera avgett ett (1) utlåtande. Vilka förslag som har lett till utlåtanden framgår av bilaga 12. Sedan Lissabonfördragets ikraftträdande har prövat totalt 320 utkast till lagstiftningsakter, se tabell 2 nedan. har översänt 33 motiverade yttranden till , rådets och kommissionens ordförande, vilket innebär invändningar mot av alla lagstiftningsutkast. Antalet motiverade yttranden i förhållande till antalet prövade utkast som har lämnats från har fördubblats. lämnades 20 motiverade yttranden som gällde 21 av 125 prövade lagstiftningsutkast, vilket motsvarar av lagstiftningsutkasten. Tabell 2 Totalt antal prövade utkast till lagstiftningsakter i Antal utkast till lagstiftningsakter Antalet motiverade yttranden (20) som översänt till , rådets och kommissionens ordförande förtjänar en kommentar. behandlade två lagstiftningsutkast i ett och samma utlåtande (bet. 2011/12:CU21). Det gäller kommissionens förslag KOM(2011) 778 och 779. beslutade i enlighet med civilutskottets förslag att avge ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande (rskr. 2011/12:124). Formellt har därmed översänt 20 motiverade yttranden, varav ett yttrande gäller två utkast. Noteras kan också att kommissionen i rapporten om subsidiaritet och proportionalitet anger att den har tagit emot 20 motiverade yttranden från . Kommissionen har dock i bilagan till rapporten listat de två utkasten som två enskilda utkast.1[ I bilagan till rapporten listar kommissionen totalt 22 motiverade yttranden från . Som redan nämnts står kommissionens förslag KOM(2011) 778 och 779 listade som separata förslag. I bilagan listas även kommissionens förslag till ändring av direktiv /83/EG vad gäller information till allmänheten om receptbelagda läkemedel, KOM(2012) 48 som prövades av socialutskottet. fann dock att detta förslag inte strider mot subsidiaritetsprincipen, vilket meddelades kammaren genom ett protokollsutdrag (prot. 2011/12:29). I samband med att utskottet subsidiaritetsprövade kommissionens förslag till förordning om ändring av förordning (EG) nr 726/2004 vad gäller information till allmänheten om receptbelagda humanläkemedel, KOM(2012) 49, nämns även kommissionens förslag KOM(2012) 48 i socialutskottets utlåtande (2011/12:SoU18) och i det motiverade yttrandet som översändes till , rådets och kommissionens ordförande (rskr. 2011/12 177).] I sju av de utlåtanden som lämnades av utskott har reservationer lämnats, se tabell 3 nedan. biföll utskottsmajoritetens förslag i sex av dessa utlåtanden. I utlåtande /12:JuU29 prövade justitieutskottet förslaget om inrättande av ett europeiskt gränsövervakningssystem (Eurosur), KOM(2011) 873. I utlåtandet fanns två reservationer (M, FP, KD) och (SD). biföll reservationen från M, FP och KD, och överlämnade ett motiverat yttrande i enlighet med detta till , rådets och kommissionens ordförande (rskr. 2011/12:156). Tabell 3 Reservationer i utlåtanden KOM(2011) 895 (SD) och (V) KOM(2011) 896 (SD) och (V) KOM(2012) 280 KOM(2012) 511 KOM(2011) 873 (M, FP, KD) och (SD) KOM(2012) 363 (SD) och (V) KOM(2012) 614 (S, MP) och (V) Totalt antal motiverade yttranden från samtliga nationella parlament Kommissionens rapport om subsidiaritet och proportionalitet Av kommissionens årsrapport om subsidiaritet och proportionalitet, KOM(2013) 566, framgår att kommissionen tog emot 70 motiverade yttranden från de nationella parlamenten jämfört med 64 , vilket är en ökning på . De 70 motiverade yttrandena avsåg 23 av kommissionens förslag. Enligt kommissionen är de motiverade yttrandena fortfarande mycket varierade när det gäller formen och de nationella parlamentens argument för slutsatsen att subsidiaritetsprincipen har åsidosatts. Kommissionen anför att de nationella parlamentens motiverade yttranden liksom inriktades på olika saker. Kommissionen redovisar att de nationella parlamenten använde det gula kortet inom systemet för subsidiaritetskontroll. Det gula kortet avsåg kommissionens förslag till förordning om utövandet av rätten att vidta kollektiva åtgärder i samband med etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster (KOM(2012) 130), den s.k. (se vidare nedan). De nationella parlamenten utfärdade 12 motiverade yttranden om , vilket motsvarade 19 röster (gränsen är 18). Följaktligen utfärdades ett s.k. gult kort. De motiverade yttrandena utfärdades av i (2 röster), i (2 röster), Eduskunta i (2 röster), Sénat i (1 röst), Sejm i (1 röst), Assembleia da República i (2 röster), Saeima i (2 röster), Chambre des Députés i (2 röster), Chambre des Représentants i (1 röst), House of Commons i (1 röst), Tweede Kamer i (1 röst) och Kamra tad-Deputati i (2 röster). Näst efter föranleddes, enligt kommissionen, flest motiverade yttranden av förslaget till förordning om fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt (5 yttranden). Åtta andra förslag föranledde tre motiverade yttranden vardera. Kommissionen menar att denna utveckling tycks bekräfta de nationella parlamentens olika politiska intressen. De prioriterar olika när de väljer vilka kommissionsförslag som ska granskas vid subsidiaritetskontrollen och tillämpar olika kriterier när de bedömer om subsidiaritetsprincipen iakttagits. Det innebär att samordningen mellan parlamenten är en utmaning. Enligt kommissionen antog den svenska allra flest motiverade yttranden (20), nästan dubbelt så många som 2011 (11).2[ Siffran som kommissionen anger 2011 skiljer sig från den som KU redogjorde för i uppföljningen (10 motiverade yttranden). KU räknade med de motiverade yttranden som beslutats av kammaren under ett kalenderår. Kommissionen räknade däremot även in ett motiverat yttrande som beslutade om först . Det gäller kommissionens förslag till förordning om särskilda krav avseende lagstadgad revision av företag för allmänt intresse, KOM(2011) 779. lämnade ett utlåtande (2011/12:CU21) med förslag till motiverat yttrande . biföll förslaget .] Kommissionen uppger att kontrollerar subsidiaritetsaspekten i alla kommissionsförslag och decentraliserar kontrollen till sina utskott, som enligt kommissionen tycks tillämpa olika kriterier. Detta kan, enligt kommissionen, påverka antalet motiverade yttranden från riksdagen.3[ Som stöd för påståendet att utskotten tycks tillämpa olika kriterier hänvisar kommissionen till KU:s betänkande 2012/13:KU8. Noteras kan dock att i sitt ställningstagande inte dragit någon sådan slutsats av vad som framkommit i uppföljningen.] Den franska Sénat utfärdade det näst största antalet motiverade yttranden (7), följt av tyska Bundesrat (5). Dessa tre kammare utfärdade av alla motiverade yttranden från de nationella parlamenten , uppger kommissionen. Av bilagan till kommissionens rapport framgår följande om vilka länder som lämnat motiverade yttranden när det gäller de förslag som lämnat motiverade yttranden om. – KOM(2012) 130: Förslag till förordning om utövande av rätten att vidta kollektiva åtgärder i samband med etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster, (se även ovan). (12 motiverade yttranden, 19 röster). – KOM(2012) 614: Förslag till direktiv om en jämnare könsfördelning bland icke verkställande styrelseledamöter i börsnoterade företag och därmed sammanhängande åtgärder. , , , (båda kamrarna), (6 motiverade yttranden, 9 röster).4[ I bilagan redovisar kommissionen endast tre motiverade yttranden för detta förslag. Kommissionen anför dock i en fotnot att man tagit emot totalt 6 motiverade yttranden, varav tre motiverade yttranden inkom efter men före tidsfristens utgång (). För fullständighetens skull räknas här med det totala antalet motiverade yttranden.] – KOM(2012) 617: Förslag till förordning om fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt. , , (5 motiverade yttranden, 7 röster). – KOM(2012) 380: Förslag till förordning om periodisk provning av motorfordons och tillhörande släpvagnars trafiksäkerhet och om upphävande av direktiv /40/EG. , , , (5 motiverade yttranden, 7 röster). – KOM(2012) 11: Förslag till förordning om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (allmän uppgiftsskyddsförordning). , , , (4 motiverade yttranden, 5 röster). – KOM(2011) 778: Förslag till direktiv om ändring av direktiv /43/EG om lagstadgad revision av årsbokslut och sammanställd redovisning. , , (3 motiverade yttranden, 5 röster). – KOM(2011) 779: Förslag till förordning om särskilda krav avseende lagstadgad revision av företag av allmänt intresse. , , (3 motiverade yttranden, 5 röster). – KOM(2012) 372: Förslag till direktiv om kollektiv förvaltning av upphovsrätt och närstående rättigheter och gränsöverskridande licensiering av rättigheter till musikaliska verk för användning på nätet på den inre marknaden. , , (3 motiverade yttranden, 4 röster). – KOM(2012) 576: Förslag till förordning om tillträde till genetiska resurser samt rimlig och rättvis fördelning av den nytta som uppstår vid deras användning i unionen. , , (3 motiverade yttranden, 4 röster). – KOM(2011) 821: Förslag till förordning om gemensamma bestämmelser för övervakning och bedömning av utkast till budgetplaner och säkerställande av korrigering av alltför stora underskott i medlemsstater i euroområdet. , (2 motiverade yttranden, 3 röster). – KOM(2012) 10: Förslag till direktiv om skydd för enskilda personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter. , (2 motiverade yttranden, 3 röster). – KOM(2012) 49: Förslag till ändring av förordning (EG) nr 726/2004 vad gäller information till allmänheten om receptbelagda humanläkemedel. , (2 motiverade yttranden, 3 röster). – KOM(2011) 895: Förslag till upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. , (2 motiverade yttranden, 3 röster). – KOM(2011) 896: Förslag till offentlig upphandling. , (2 motiverade yttranden, 3 röster). I fråga om sju av utkasten till lagstiftningsakter som nämns i kommissionens rapport har endast lämnat ett motiverat yttrande. Dessa nämns därför inte i denna uppräkning. Enligt vad som framgår i kommissionens rapport om subsidiaritet och proportionalitet ifrågasatte de flesta av de nationella parlament som antog motiverade yttranden i fråga om den s.k. användningen av artikel 352 i EUF-fördraget som rättslig grund för förslaget. De flesta ansåg att denna rättsliga grund var otillräckligt motiverad. Vissa parlament ansåg att artikel 352 inte kan användas som rättslig grund i och med att artikel 153 i samma fördrag inte är tillämplig på strejkrätten. Lika många nationella parlament ifrågasatte förslagets mervärde och behovet av den föreslagna åtgärden. Vissa kammare påpekade att förslaget inte skulle förändra det nuvarande rättsliga läget. Andra hävdade att det inte skulle bidra till större rättslig klarhet och säkerhet. Fem nationella parlament menade dessutom att enligt artikel 153.5 i EUF-fördraget omfattas strejkrätten inte av EU:s behörighet. Andra parlament hävdade att den allmänna principen och proportionalitetskontrollen i förslaget strider mot subsidiaritetsprincipen och att de kan påverka strejkrätten negativt. De nationella parlamenten ifrågasatte även behovet av alternativ tvistlösning, eftersom de befarade att denna skulle inkräkta på de nationella systemen. De ifrågasatte även behovet av ett varningssystem. Efter en bedömning av de nationella parlamentens argument i de motiverade yttrandena drog kommissionen slutsatsen att subsidiaritetsprincipen inte hade åsidosatts. I svaren till de nationella parlament som utfärdat motiverade yttranden förklarade kommissionen att förslaget syftade till att förtydliga allmänna principer och tillämpliga regler på EU-nivå för utövandet av den grundläggande rättigheten att vidta kollektiva åtgärder i samband med friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten, inbegripet behovet av att sammanjämka dem i gränsöverskridande situationer. Kommissionen vidhöll att medlemsstaterna inte kan uppnå detta på egen hand, vilket kräver åtgärder på EU-nivå. Eftersom de nödvändiga befogenheterna inte uttryckligen föreskrivs i fördraget beslutade kommissionen att använda artikel 352 i EUF-fördraget som rättslig grund. Kommissionen noterade dock de nationella parlamentens åsikter och det nuvarande läget i de berörda parternas diskussioner om förslaget till förordning, och medgav att förslaget sannolikt inte skulle få det politiska stöd som krävs för antagande i och rådet. Kommissionen beslutade att dra tillbaka förslaget till . Noteras kan att artikel 352 i EUF-fördraget kräver enhällighet i rådet för att antas. Ärendenas formella hantering m.m. I det följande redogörs för vissa iakttagelser som har kunnat göras vid en genomgång av de utlåtanden som utskotten lämnat och akterna för subsidiaritetsärendena. Redogörelsen görs per utskott i den ordning som utskotten anges i riksdagsordningen. prövade fyra utkast till lagstiftningsakter under , varav ett ledde till ett utlåtande med förslag till ett motiverat yttrande från utskottet (utl. 2011/12:KU25). Det gäller kommissionens förslag till förordning om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (förkortas allmän uppgiftsskyddsförordning), KOM(2012) 11. Regeringen, som överlämnande en faktapromemoria om subsidiaritetsprincipens tillämpning av den föreslagna rättsakten, fann inte skäl att göra någon annan bedömning än kommissionen vad gäller förslagets förenlighet med subsidiaritetsprincipen. Regeringen lämnade även information dels om förslaget i allmänhet vid ett sammanträde, dels om vissa preliminära bedömningar av hur förslaget förhåller sig till proportionalitetsprincipen vid ett annat sammanträde. gav justitieutskottet tillfälle att yttra sig i ärendet. betonade i sitt yttrande det polisiära och straffrättsliga områdets särskilda karaktär och behovet av en särreglering vad gäller behandlingen av uppgifter inom de polisiära och rättsliga myndigheternas verksamhet (yttr. 2011/12:JuU6y). Utskottet förutsatte att det brottsbekämpande områdets särdrag och behov av särreglering respekteras i den allmänna uppgiftsskyddsförordningen. hänvisade i sitt ställningstagande till vad utskottet tidigare uttalat om att det av orden endast om och i den mån anses framgå att subsidiaritetsprövningen innefattar ett proportionalitetskriterium och att det därav följer att den föreslagna åtgärden inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen. Utskottet gjorde mot denna bakgrund en prövning av om kommissionens val av lagstiftningsinstrument för den föreslagna åtgärden, en förordning, går längre än vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen. Utskottets uppfattning blev att en reglering av personuppgiftsskyddet och det fria flödet av personuppgifter i en förordning med det innehåll som föreslås skulle gå längre än vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen och därmed inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. biföll utskottets förslag till beslut och ett motiverat yttrande översändes till , rådets och kommissionens ordförande (rskr. 2011/12:178). prövade 21 utkast till lagstiftningsakter . Utskottet lämnade utlåtanden om sju av de utkast som utskottet prövat. I samtliga fall beslutade i enlighet med utskottets förslag och översände motiverade yttranden till , rådets och kommissionens ordförande. Det första utkastet finansutskottet lämnade ett utlåtande om gällde kommissionens förslag till förordning om kreditvärderingsinstitut, KOM(2011) 747 (utl. 2011/12:FiU34). Utskottet fann i sitt ställningstagande att den del av förslaget som rör ett harmoniserat civilrättsligt ansvar för kreditvärderingsinstitut strider mot subsidiaritetsprincipen. Utskottet fann att förslaget i sitt nuvarande skick inte var förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet lämnade även ett utlåtande (utl. 2011/12:FiU33) om kommissionens förslag till förordning om gemensamma bestämmelser för övervakning och bedömning av utkast till budgetplaner och säkerställande av korrigering av alltför stora underskott i medlemsstater i euroområdet, KOM(2011) 821. Utskottet ansåg att det i kommissionens förslag inte fanns tillräckliga garantier för att värna den nationella kompetensen för finanspolitiken. Mot denna bakgrund ansåg utskottet att det presenterade förslaget inte var förenligt med subsidiaritetsprincipen. Noteras kan att kommissionens motivering saknades helt i förslaget. Utskottet betonade med anledning av detta att den uppgift som de nationella parlamenten har att se till att subsidiaritetsprincipen följs hade underlättats av att kommissionen i enlighet med protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna uttryckligen hade motiverat förslaget med avseende på subsidiaritetsprincipen. Utskottet lämnade vidare ett utlåtande (utl. 2011/12:FiU36) om förslaget till direktiv om ändring av direktiv /98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (KOM(2011) 877). Enligt utskottets mening bör det vara en uppgift för varje medlemsstat att inrätta ett system för överklagande och utvärdering av beslut om vidareutnyttjande samt för godkännande av undantag från de föreslagna avgiftsreglerna. Hur myndigheter ska organiseras är, enligt utskottet, ett nationellt ansvar. Utskottet uttalade också att effektiva system för överprövning och utvärdering av beslut om vidareutnyttjande bäst uppnås genom nationella regler. Utskottet fann därför att förslaget strider mot subsidiaritetsprincipen. I utlåtande /12:FiU45 prövade finansutskottet förslaget till direktiv om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (KOM(2011) 895). Enligt utskottets mening bör det vara en uppgift för varje medlemsstat att inrätta ett system för tillsyn och för stöd och vägledning, vilket då kan utformas utifrån de konstitutionella förutsättningarna i varje medlemsstat. Hur myndigheter ska organiseras är ett nationellt ansvar, och det finns ingen anledning att på EU-nivå föreskriva vilka organisatoriska åtgärder som ska vidtas i en medlemsstat. Effektiva system för tillsyn och uppnås bäst genom nationella regler.