bet · H101KU20 · 2014-05-28 00:00:00 — Statskontoret konstaterade i rapporten att svenskt utvecklingssamarbete styrs av en mängd internationella och nationella mål som kommer till uttryck i ett stort antal styrdokument. Målen ska omsättas i insatser i enskilda samarbetsländer. Ett övergripande problem är enligt Statskontoret att styrdokumenten sammantaget bildar ett mycket komplext styrsystem utan tydlig målhierarki med prioriteringar mellan olika mål. Detta innebär att det är svårt att utläsa vad som är regeringens vilja och ambition i utvecklingssamarbetet. 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. Statskontoret ansåg i rapporten att regeringen för att åstadkomma en mer effektiv, tydlig, strategisk, långsiktig och resultatinriktad styrning väsentligt borde reducera antalet styrdokument. Styrdokumenten måste också bli tydli- gare och innehålla uppföljningsbara mål och det måste tydligare framgå hur övergripande mål och prioriteringar är avsedda att omsättas i konkreta insatser i enskilda samarbetsländer. Statskontoret menade att regeringens styrning av det internationella ut- vecklingssamarbetet var alltför fokuserad på att redovisa kortsiktiga prestat- ioner och effekter, och att större fokus borde läggas på att utveckla den mer Statskontorets utvärdering visade att regeringen styrde Sida och andra aktörer genom särskilda beslut och uppdrag i regleringsbrev samt genom tämligen detaljerade krav på processer och metoder. regeringen enligt Statskontoret fokusera på strategisk styrning av utvecklings- samarbetet och vara mer återhållsam med styrsignaler till Sida och andra be- rörda aktörer vid sidan av den ordinarie styrningen. genomförde 2010 som nämnts förstudien mentet en effektiv hantering av bidrag från biståndsanslagen?13 I förstudien konstateras att den ordning som valt för hanteringen av av biståndsanslaget, dvs. att bidragsgivningen sker direkt från de- partementet, kan innebära risker jämfört med om medlen delegerats till en för- har inte lika omfattande krav på insyn och resultatredovisning som övriga statliga myndigheter. Det innebär att det finns anledning att säkerställa att beredningen och uppföljningen fungerar väl. I förstudien anges följande som indikationer på problem i Utrikesdeparte- mentets biståndshantering: att målen inte har konkretiserats på insatsnivå, att bedömningar inte får genomslag i besluten, att administrationen av bidragen är ostrukturerad och att uppföljningen är svag. Det finns sammantaget enligt rapporten en risk för att Utrikesdepartemen- tets processer för bidragshantering inte i tillräcklig utsträckning tillgodoser re- geringens behov av beslutsunderlag och att inte heller får erforderlig Förstudien ledde inte till någon fortsatt granskning. Härutöver har genomfört granskningar av regeringens han- tering av biståndspolitiken och regeringens styrning av Sida. stånd genom budgetstöd (RiR 2007:31) konstaterar att det är viktigt att de bedömningar Sida gör i fråga om beslut om budgetstöd bygger på långsiktiga ställningstaganden från regeringen. Om bedömningarna i stället måste baseras på mer kortsiktiga avgöranden finns det en risk för att de länder som får budgetstöd inte hanteras likvärdigt. Regeringen hade vid gransknings- tillfället inlett en översyn av antalet länder som fick budgetstöd, men inte be- slutat om nya samarbetsstrategier för mer än ett mottagarland. 13 Ett utkast markerat med Ej faktagranskad! Ej publicerad finns tillgänglig på Sidas hem- sida (). 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. fick därmed inte den styrande funktion som var avsedd, varför Sida fick ta ett större ansvar än vad som var tänkt enligt riktlinjerna till samarbetsstrategier. I rapporten stöd till utveckling av kapacitet i mottagarländernas statsförvaltning (RiR 2009:15) redovisas ytterligare en granskning av regeringens styrning av Sida. menar i rapporten att regeringen inte på ett tillräckligt konsekvent och samlat sätt har använt de styrmedel som man har till sitt förfogande för att styra Sida mot målen i den s.k. Parisdeklarationen, som innehåller principer för ett effektivt bistånd. Kraven i regleringsbreven, liksom i flera samarbetsstrategier, har varit alltför allmänt hållna. Regeringens samarbetsstrategier ger vidare inte Sida tillräcklig vägledning på flera punkter som enligt menar är väsentliga för Sidas genomförande av sina insatser. Regeringen behöver enligt ge Sida tydligare anvisningar om vilka överväganden som krävs när det gäller hur olika biståndsformer och finansieringskanaler ska användas. /Dac lämnade en redovisning av en granskning av utvecklingssamarbete (). Dac ansåg att har kommit långt i utvecklingen mot tydligare styrning av biståndet men att det fortfarande finns förbättringspotential. Enligt Dac finns tydliga politiska direktiv och strategier som återspeglar internationella åtaganden. Dac ansåg emellertid att det stora antalet tillkommande prioriteringar – var och en med sin egen policy och strategidokument – leder till en komplex totalbild. Dac konstaterade att den sagt sig sträva efter att utforma ett biståndspolitiskt ramverk som utgör en tydligare policyvision och en strategi för konkreta åtgärder som leder till resultat. Dac uttryckte en förväntan om att detta nya ramverk ska erbjuda en tydlig hierarki av olika policybeslut. Konsultfirman , som bl.a. utför analyser, undersökningar och utvärderingar av organisations- och ledarskapsfrågor inom offentlig verksamhet, har genomfört ett arbete med att stödja den biståndspolitiska ledningen vid i styrningen och ledningen av biståndet. genomfördes intervjuer med den politiska ledningen och med tjänstemän inom departementets biståndspolitiska verksamhet. Intervjuerna gällde bl.a. hur arbetet på departementet fungerade, hur samarbetet mellan tjänstemän och politisk ledning kunde underlättas samt eventuella behov av förtydliganden vad gäller roller, ansvar och befogenheter. Resultatet av intervjuerna och en analys av situationen redovisades i rapporten från arbetet med att utveckla de interna arbetsformerna 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. inom biståndspolitiska verksamhet.14 Den bild Ram- böll fick av intervjuerna redovisas i huvudsak på följande sätt. Den politiska ledningen sade sig inte kunna lita på tjänstemännens underlag och inte kunna utesluta ett medvetet agerande från tjänstemännens sida. efterlyste inspel, kraft och kompetens från tjänstemännen i exempelvis frågor om vilka länder och områden som borde prioriteras. Mycket tid fick läggas på att rätta undermåliga underlag. Man efterlyste därför en organisation som bättre kunde kvalitetssäkra sina alster. Tjänstemännen uppfattade den politiska ledningen som sträng, formalistisk och detaljinriktad och upplevde sig misstrodd. Man efterlyste tydligare mål- sättningar och ett förtydligande av innehållet i den nya politiken, särskilt i frå- gan om vilka länder och områden man ska prioritera. en detaljfokusering från den politiska ledningen som i praktiken har skapat en försiktig, räddhågsen och uppgiven tjänstemannaorganisation som inte skriver mer än ett minimum eftersom alla underlag ändå skrivs om av den po- Detta ledde vidare till att tjänstemännen upplevde sig åsido- satta medan den politiska ledningen ägnade sig åt operativt arbete och hand- läggning av ärenden, vilket i sin tur ledde till att det enligt tjänstemännen sak- nades strategisk styrning. Tjänstemän hade också upplevt sig åsidosatta och inte informerade i arbetet med att ta fram en ny biståndspolitisk plattform. Rambölls analys innebar i huvudsak ett konstaterande av att de problem som förts fram i intervjuerna tydde på en bristande lednings- och styrnings- Härutöver borde bl.a. roll- och ansvarsfördelningen ses över. Regeringen konstaterade i budgetpropositionen bl.a. att /Dac, Statskontoret, och regeringen har identi- fierat brister i styrningen, genomförandet, uppföljningen och utvärderingen av det svenska biståndet (prop. 2013/14:1 utg.omr. 7 Internationellt bistånd s. 45). För att komma till rätta med bristerna avser regeringen att, utöver redan ge- nomförda åtgärder, vidta ytterligare åtgärder i syfte att uppnå ett än mer effek- tivt, resultatinriktat, långsiktigt, innovativt och öppet bistånd. ringen handlar det bl.a. om att förenkla och förtydliga biståndets inriktning och målhierarki, skapa tydligare förutsättningar för centrala genomförare av svenskt bistånd att bidra till biståndets måluppfyllelse och säkerställa att rege- ringens resultatmål får genomslag. välkomnade reformeringen av styrsystemet och de nya riktlinjerna samt den då aviserade biståndspolitiska plattformen. att riktlinjerna samlas i ett enda dokument som avser alla former av resultat- strategier borde enligt utskottet leda till att styrningen förenklas. skottet förutsatte också att regeringen i det fortsatta reformarbetet överväger de rekommendationer Dac lämnat i den nämnda granskningsrapporten. med att reformera biståndet måste enligt utrikesutskottet även i fortsättningen 14 Dnr UF2012/39943/UD/PLAN. 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. vara att uppnå ett än mer effektivt, resultatinriktat, långsiktigt, innovativt och öppet bistånd och att därmed komma till rätta med brister som har konstaterats i fråga om styrning, genomförande, uppföljning och utvärdering av biståndet (bet. 2013/14:UU2 s. 38). I lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, förkortad , finns bestämmelser om offentlig upphandling när exempelvis statliga myndigheter ska ingå avtal om köp av bl.a. tjänster. Lagens bestämmelser innebär bl.a. ett krav på ett öppet upphandlingsförfarande där intresserade leverantörer ska kunna lämna anbud. Lagen är tillämplig på kontrakt vilkas värde uppgår till minst ett tröskelvärde som fastställts av Europeiska kommissionen (). För kontrakt med ett lågt värde kan s.k. direktupphandling få göras. Direktupphandling innebär ett förfarande utan krav på anbud i viss form. Tröskelvärdet för direktupphandling är ca . Med ramavtal avses enligt 5 kap. 1 § ett avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa villkoren för senare tilldelning av kontrakt . Ett ramavtal kan avse varor, tjänster eller byggentreprenader. Värdet av ett ramavtal ska beräknas till det högsta sammanlagda värdet av samtliga de kontrakt som planeras under ramavtalets löptid. Reglerna om ramavtal gäller såväl för upphandlingar över tröskelvärdena som för upphandlingar under tröskelvärdena. Tilldelning av kontrakt i enlighet med ett ramavtal kallas med upphandlingsterminologi för avrop. Enligt 4 § andra stycket förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning ska en myndighet underrätta Kammarkollegiet när den avser att upphandla utan att använda ramavtal. har vid ett flertal tidigare tillfällen granskat regeringens och hantering och styrning av biståndsverksamheten. granskade utskottet med anledning av två anmälningar bl.a. regeringens styrning av Sida (bet. 2008/09:KU20 s. 164 f.). Utskottet erinrade om att regeringen ansvarar inför för hur statens medel används och att regeringen bär ett ansvar för en förvaltningsmyndighets verksamhet. och regeringen bör följa upp och utvärdera en myndighets verksamhet. Det ansvariga statsrådet har ett särskilt ansvar för att vid behov se till att regeringen vidtar de åtgärder som behövs för att avhjälpa brister i myndighetens verksamhet. Granskningen hade enligt utskottet visat att de ansvariga statsråden hade följt utvecklingen vid Sida och medverkat till att nödvändiga åtgärder hade vidtagits. genomförde en granskning av hantering av bidrag från biståndsanslagen (bet. 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. s. 144 f.). Granskningen var huvudsakligen inriktad på frågor om huruvida beslut i ärenden om sådana bidrag från bidragsanslaget som hanteras av Utri- kesdepartementet fattades av regeringen eller av , regering- ens återrapportering till om resultatet av biståndet samt om den ad- ministrativa hanteringen av och andra rutiner för utbetalningen av sådana bi- nämnda förstudie berördes även i denna granskning. geringskansliet anförde i denna del som svar på en fråga från utskottet att man välkomnade den granskning som redovisats i förstudien och noterade de iakt- tagelser och förslag som lämnats. avsåg att beakta för- studien i det fortsatta arbetet, men eftersom iakttagelserna bara var preliminära var det inte möjligt att närmare redovisa vilka konkreta ställningstaganden rap- porten kunde förväntas leda till. En genomgående strävan från regeringen var vidare att föra över bidragshanteringen från till myndig- Härutöver har vissa granskningar som rör regeringens hantering av bi- ståndsverksamheten redovisats i bl.a. betänkandena /06:KU10 s. 21, 2005/06:KU20 s. 192 och 2006/07:KU20 s. 122. Som svar på utskottets frågor lämnades och 2014 följande information i promemorior upprättade inom Utrikesdeparte- mentet (bilaga A3.2.4–5). Sedan senast granskade han- tering av egna biståndsmedel 2011 har en rad insatser gjorts för att ytterligare höja kvaliteten i beredning, beslut och uppföljning av de beslut som fattas av Bland annat har dispositionsrätten för de medel som Ut- rikesdepartementet hanterar överförts till Sida och Myndigheterna ansvarar bl.a. för kontroll av ansökan och sökande, utbetalning samt bevakning och kontroll av återrapportering, medan bedömer ansökan, beslutar om insatsen och ansvarar för uppföljning, inklusive resultatbedömning. I samband med denna reform in- förde en vägledning och rutinbeskrivningar för bidragshan- Dessa har kompletterats med rutiner och mallar specifika för Utri- kesdepartementet samt med kompetensutveckling för både handläggare och Vidare har krav på underlags- och avslutningspromemorior införts för att förbättra beslutsunderlag och uppföljningsmöjligheter. Härutöver har controllerfunktionen på förstärkts 2012 bl.a. för att säkerställa att utbildningar genomförs och rutiner upprätt- Vidare har ansvaret för ett flertal biståndsinsatser överförts till Sida och andra myndigheter så att hanterar betydligt färre Regeringens beslutade strategi för att styra de strategiskt inriktade bidragen innebär också att i princip alla biståndsmedel som hanteras av Utri- kesdepartementet är strategistyrda. 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. bidragshantering är föremål för både intern och extern granskning och behov av åtgärder har identifierats på olika områden. Åt- gärder för att förbättra hanteringen vidtas kontinuerligt. Vidare genomförs ett särskilt arbete för att stärka den interna styrningen och kontrollen, inklusive stärkt kompetens och regelefterlevnad. Genom regeringens resultatagenda har styrningen av Sida enligt blivit mer långsiktig och strategisk. Sida ska förhålla sig till de resultatstrategier som regeringen har beslutat om. Detta stärker myndighetens möjligheter att styra biståndet mot verksamhet som ger resultat. Resultatstrategierna ska göra det enklare att följa upp vilka resultat biståndet leder till. Riktlinjerna gör också en tydligare åtskillnad mellan regeringens roll att bestämma vilka resultat biståndet förväntas bidra till och Sidas roll att bedöma hur resultaten ska uppnås. Riktlinjerna ger sammantaget förutsättningar för en mindre detaljerad, tydligare och mer ändamålsenlig styrning av biståndet. Vid framtagandet av riktlinjerna har arbetsgrupper på Sida bistått . Dessutom har två ambassader utgjort pilotverksamheter. I det pågående arbetet med att förenkla och förtydliga biståndets inriktning och målhierarki utgör vidare den biståndspolitiska plattformen en viktig del. Resultatagendan fullföljs med antagandet av ett stort antal resultatstrategier som styr biståndet. En ny modell för mål- och resultatstyrning av biståndet innebär vidare att biståndsverksamheten tydligare ska styras utifrån förväntade resultat, att resultaten noga ska analyseras, följas upp och utvärderas samt att ett systematiserat lärande om vad som fungerar i biståndet ska styra verksamhetens framtida inriktning. Regeringen anser att genomförandet av biståndspolitiken mycket väl överensstämmer med de beslut har fattat vad gäller övergripande mål och inriktning. Regeringen rapporterar regelbundet till om genomförandet av biståndspolitiken, exempelvis genom skrivelser och den årliga resultatredovisningen i budgetpropositionen. Processen att utarbeta en ny landstrategi tar i vissa fall än beräknat. Sida har dock möjlighet att utbetala medel i enlighet med redan ingångna avtal även efter det att en landstrategi löpt ut. Regeringen har dessutom valt att förlänga ett antal landstrategier för att göra det möjligt för Sida att ingå nya avtal och därigenom låta biståndspolitiken fortgå. Den biståndspolitiska plattformen syftar till att tydliggöra biståndspolitikens målhierarki och regeringens prioriteringar. Genom att i ett samlat dokument föra samman beslut om inriktning och övergripande mål för utgiftsområdet med målhierarkin svarar regeringen på den kritik från Statskontoret och /Dac som handlat om att regeringens policyprioriteringar och styrsystem för biståndet behövde tydliggöras. Plattformen har för biståndets olika aktörer en vägledande funktion vid genomförandet av biståndsinsatser. När arbetet med att utarbeta den biståndspolitiska plattformen inleddes anordnade ett öppet möte med representanter från det civila samhällets organisationer för att bl.a. ta del av organisationernas erfarenheter och synpunkter. Mycket av innehållet i plattformen har härutöver 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. tagits fram i bred extern konsultation och i nära dialog med Sida. utrikesutskott har vid olika tillfällen informerats under framtagandet av platt- Plattformen har inför antagandet varit föremål för en remissbehand- ling med drygt 150 inblandade myndigheter. Merparten av de rekommendationer som återges i Rambölls rapport är re- I de förbättrade arbetsformerna ingår bl.a. en ökad tydlighet i roll- och ansvarsfördelningen, förenkling av vissa rutiner, stärkt strategisk styrning samt utvecklade former för dialog och återkoppling. ståndspolitisk samrådsgrupp möts regelbundet och erbjuder ett forum för tjänstemännen och den politiska ledningen att löpande diskutera bl.a. styrning, arbetsformer och beredningsrutiner. Arbetsformerna kommer också kontinu- erligt att prövas och förbättras. gjorde inför upphandlingen av managementkonsult- tjänsten den sammantagna bedömningen att det var bättre att genomföra en direktupphandling av Rambölls arbete än att följa de statliga ramavtalen på Till grund för denna bedömning låg bl.a. tidsaspekten och det förhål- landet att kände till att Ramböll hade den specifika kom- petens som krävdes för uppdraget. Kontraktsbeloppet uppgick till 261 100 kro- nor exklusive mervärdesskatt. Av förbiseende underrättade Utrikesdeparte- mentet Kammarkollegiet om avsteget från ramavtalet först efter upphand- Utfrågning med förra biståndsministern Utskottet höll en offentlig utfrågning med förra biståndsmi- nistern , som i huvudsak anförde följande: Mitt fokus som biståndsminister var från början att styra biståndet så att det leder till så goda resultat som möjligt, i den bemärkelsen att fattiga människor får det bättre, och så att resultatåterkoppling och granskning leder till att bi- ståndet ständigt kan förbättras. Styrningen ska vara enkel, tydlig och strate- Detta visade sig vara svårare än jag trodde och verksamheten blev till en början snarare för styrd, vilket medförde att de som hade att genomföra bistån- det hade svårt att se sammanhangen och följa upp prioriteringarna. förde därför förändringar i styrmodellen. Det reformarbete jag ledde har i hög grad byggt på problem som bl.a. Statskontoret, , och utrikesutskottet pekat på. Flera reformer har genomförts: landfokuseringen, införandet av en transpa- rensgaranti och en förtydligad rollfördelning mellan regeringen, Utrikesdepar- tementet och Sida samt en ny modell för resultatstyrning av all biståndsverk- Som en röd tråd genom regeringens reformering av biståndet ligger tonvikten på resultat. Vi måste sträva efter att svenska biståndsme- del ska göra största möjliga nytta för de människor som lever i extrem fattig- För att nå de här resultaten måste regeringen förmå att styra mot just 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. Mål- och resultatstyrningsmodellen visade sig dock inte fullt ut uppnå detta syfte. Jag tog därför initiativ till att ge uppdrag åt dels Statskontoret att se över regeringens styrning av biståndet, dels Ramböll att se över organisation. Vi anlitade detta externa stöd som ett led i ambitionen att lära, utveckla och stärka den strategiska styrningen genom att sätta fokus på just . Konsultfirman särskilda kompetens inom biståndsområdet var just att den hade väldigt bra internationella kontakter och hade genomfört liknande arbeten tidigare. Vi valde därför att sluta avtal med Ramböll genom direktupphandling och därigenom göra avsteg från ramavtalet. Det gjordes i enlighet med gällande regelverk. Förvaltningsavdelningens anmälan till Kammarkollegiet om avsteg från ramavtalet gjordes dock . Brevet från Sidas avdelningschefer 2009 visade att jag hade styrnings- och kommunikationsproblem. Det var ett tecken på ett missförstånd om rollfördelningen mellan regeringen och dess myndigheter. En av de direkta åtgärder jag vidtog med anledning av brevet var att träffa de fackliga representanterna på Sida för att ta del av personalens synpunkter. Vidare förenklades och förtydligades regeringens instruktion till Sida 2010. Den biståndspolitiska plattformen är inte styrande på samma sätt som de nya resultatstrategierna. Anledningen till att det dröjde innan regeringen beslutade om den biståndspolitiska plattformen var dels att vi ville göra ett gediget arbete, dels att det i samband med gemensamberedningen fanns många olika intressen att beakta. Det förekom också en livlig debatt och konsultationer med det civila samhället. måste den demokratiska processen få ta tid. Granskningen ger inte anledning till något uttalande från utskottets sida. 3.3 Utrikesministerns och f.d. biståndsministerns hantering av biståndsanslaget I en anmälan till (dnr 110-2013/14), bilaga A3.3.1, begärs det att utskottet ska granska om användning av medel från biståndsanslaget för att bekosta lönerna till den förra biståndsministern och hennes statssekreterare har varit förenlig med gällande regelverk för hur anslag i statens budget får användas. I anmälan anförs i huvudsak följande. Det har framkommit att –2012 har låtit den dåvarande biståndsministern och hennes statssekreterares löner bekostas av biståndsanslaget. Beloppet ska ha uppgått till , 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. har beslutat om den huvudsak- liga användningen av biståndsanslaget (utgiftsområde 7) för de aktuella åren och har då som underlag haft regeringens förslag i budgetpropositionerna. dessa har det inte framgått att har haft för avsikt att an- vända biståndsanslaget för att finansiera ministerns och statssekreterarens lö- Kostnaderna för löner till anställda, lokaler, utrikesrepresentation m.m. ska i stället bekostas av utgiftsområde 1, anslag 4. När lönekostnaderna för en minister och dennes statssekreterare belastar ett sakanslag är det en sådan an- märkningsvärd åtgärd att även chefen för departementet, utrikesminister Bildt, borde ha haft vetskap om det. Han är också ytterst ansvarig för hur verk- samheten inom sköts. Till grund för granskningen har bl.a. legat två promemorior som upprättats inom , bilaga A3.3.2–3. Utskottet har även hållit utfråg- ning med förra biståndsministern , bilaga B5. Statsminister förordnade med stöd av 7 kap. 5 § regeringsformen att i utrikesministerns ställe föredra bl.a. ärenden om internationellt utvecklingssamarbete. Befattningen kallas ofta, så