bet · H101SfU12 · 2014-03-21 00:00:00 — 2013/14:SfU12 Tydligare regler om fri rörlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar Tydligare regler om fri rörlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar I betänkandet behandlar utskottet proposition 2013/14:82 Tydligare regler om fri rörlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar och en motion som väckts med anledning av propositionen. I propositionen lämnas förslag som syftar till att förtydliga regleringen för EES-medborgare och deras familjemedlemmar på det migrationsrättsliga området. Det föreslås en ändrad struktur i regleringen om de grundläggande villkoren för inresa, vistelse och arbete i utlänningslagen. Bland annat föreslås det att regleringen om avvisning och utvisning i utlänningslagen struktureras om och att förutsättningarna för avlägsnande av EES-medborgare och deras familjemedlemmar regleras för sig. Bestämmelserna om utvisning på grund av brott placeras enligt förslaget i ett nytt kapitel i utlänningslagen. Förslaget innebär även att de centrala undantagen från kraven på pass och visering för EES-medborgare och deras familjemedlemmar, liksom bestämmelserna om bibehållen uppehållsrätt, som finns i utlänningsförordningen flyttas till utlänningslagen. Vidare föreslås att reglerna om när avvisning respektive utvisning får ske ytterligare anpassas till att EES-medborgare och deras familjemedlemmar inte behöver uppehållstillstånd för rätt till vistelse i . Författningsändringarna föreslås träda i kraft . Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och de gröna. Av lagtekniska skäl samordnas i detta betänkande propositionens förslag om ändring i utlänningslagen och i lagen om särskild utlänningskontroll med ändringsförslagen i motsvarande lagar i proposition 2013/14:81 Uppföljning av rörlighetsdirektivets genomförande och proposition 2013/14:83 Genomförande av det ändrade direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. Utskottet föreslår att antar utskottets lagförslag som motsvarar regeringens lagförslag i de tre propositionerna samordnade. Utskottets förslag till riksdagsbeslut omfattar därmed även ställningstaganden till delar av propositionerna 2013/14:81 och 2013/14:83 som behandlats sakligt i betänkandena /14:11 respektive 2013/14:SfU9. Utskottet föreslår även på eget initiativ en följdändring i utlänningslagen. Vidare tillstyrker utskottet regeringens lagförslag i övrigt i proposition 2013/14:82. Utskottet avstyrker motionen. I ärendet finns en reservation (SD). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Tydligare regler om fri rörlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar antar utskottets förslag enligt bilaga 3 till 1. lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) 2. lag om ändring i lagen (1999:353) om särskild utlänningskontroll. Därmed bifaller propositionerna 2013/14:81 punkt 1, 2013/14:82 punkterna 1 och 2 samt 2013/14:83 punkterna 1 och 2 samt avslår motion 2013/14:Sf12 av (SD) yrkandena 1–13. Reservation (SD) antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1999:353) om rättspsykiatriskt forskningsregister. Därmed bifaller proposition 2013/14:82 punkt 3. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (C), (S), (M), (KD), (SD), (M), (S), (MP), (V), (FP) och (S). Utskottet behandlar i betänkandet proposition 2013/14:82 Tydligare regler om fri rörlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar. Propositionen innehåller regeringens överväganden och förslag med anledning av förslagen i betänkandet Tydligare regler om fri rörlighet för EES-medborgare och deras familjemedlemmar (SOU 2012:57) och i promemorian EU:s gränskodex (Ds 2011:28). Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och de gröna. Lagrådet har yttrat sig över förslagen i propositionen. Som ett led i beredningen av ärendet har utskottet fått kompletterande information om den fria rörligheten inom EU och om rörlighetsdirektivet från representanter för Justitie- och Socialdepartementen. Av lagtekniska skäl behandlar utskottet lagförslagen 1 och 2 i detta betänkande samordnat med förslaget i proposition 2013/14:81 punkt 1 lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) och förslagen i proposition 2013/14:83 punkterna 1 och 2 lag om ändring i utlänningslagen och lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Utskottet tar även initiativ till en följdändring i 12 kap. 4 § utlänningslagen. Utskottet lägger i bilaga 3 fram sitt förslag till samordning av lagförslagen. En redovisning av motionen och regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Tydligare regler om fri rörlighet för EES-medborgare Utskottets förslag i korthet antar utskottets förlag till lag om ändring i utlänningslagen och lag om ändring i lagen om särskild utlänningskontroll samt regeringens förslag till lag om ändring i lagen om rättspsykiatriskt forskningsregister. Det innebär att bl.a. bifaller följande förslag i proposition 2013/14:82. Regleringen om de grundläggande villkoren för inresa, vistelse och arbete, om uppehållsrätt och om avvisning och utvisning görs tydligare och mer användarvänlig genom vissa strukturella och andra förbättringar. Vissa regler flyttas från utlänningsförordningen till utlänningslagen. Reglerna om när avvisning respektive utvisning får ske anpassas ytterligare till att EES-medborgare och deras familjemedlemmar inte behöver uppehållstillstånd för rätt till vistelse i mer än . Bestämmelserna som reglerar förutsättningarna för avlägsnande av EES-medborgare och deras familjemedlemmar formuleras så att författningstexten ligger närmare rörlighetsdirektivets lydelse. Vidare avslår motionsyrkanden bl.a. om undantag från kravet på visering, om tolkningen av uttrycket unreasonable burden, om familjemedlemmars rätt till fortsatt uppehållsrätt vid separation och om polisens möjlighet att omhänderta en person som saknar uppehållsrätt. Jämför reservation (SD). Rörlighetsdirektivet (2004/38/EG) antogs av och rådet och reglerar unionsmedborgares rätt till inresa och vistelse i andra medlemsstater. Grundprincipen är att unionsmedborgarna ska kunna röra sig fritt mellan medlemsstaterna på ungefär samma sätt som när medlemsstaternas medborgare förflyttar sig och byter bostad eller arbetsplats i de egna länderna. Direktivet genomfördes i svensk rätt i huvudsak genom ändringar i utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, och utlänningsförordningen (2006:97), förkortad UtlF. Dessa ändringar trädde i kraft (prop. 2005/06:77, bet. 2005/06:SfU9, rskr. 2005/06:191). Ändringarna innebar bl.a. att den tidigare ordningen med uppehållstillstånd för EES-medborgare och deras familjemedlemmar avskaffades. I stället infördes begreppet uppehållsrätt, som innebär en rätt att vistas i landet utan föregående prövning. Uppehållsrätten inträder automatiskt under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda. Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska varje unionsmedborgare ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen. Rätten till fri rörlighet inom EU preciseras närmare i rörlighetsdirektivet. EU-regleringen innebär att det för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar i stor utsträckning gäller andra regler på det migrationsrättsliga området än för övriga utlänningar. I utlänningslagen finns bestämmelser som gäller särskilt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar dels i ett särskilt kapitel om uppehållsrätt (3 a kap. UtlL), dels utspridda i andra kapitel (bl.a. 2, 8 och 12 kap. UtlL). EES-medborgare och deras familjemedlemmar omfattas dessutom av bestämmelser som även gäller för andra utlänningar. Den valda författningstekniken innebär att det inte är helt enkelt att överblicka vilka regler som gäller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar. I propositionen föreslås därför en tydligare reglering på det migrationsrättsliga området. Utlänningslagens grundläggande struktur bör behållas. Regleringen bör dock göras tydligare och mer användarvänlig när det gäller bestämmelserna om de grundläggande villkoren för inresa, vistelse och arbete och om uppehållsrätt samt om avvisning och utvisning. När det gäller villkoren för inresa, vistelse och arbete bör dessa göras enhetliga på så sätt att huvudregler och undantag från huvudregler placeras i olika paragrafer. De centrala undantagen från kraven på pass och visering för EES-medborgare och deras familjemedlemmar som finns i utlänningsförordningen bör flyttas till utlänningslagen. Bestämmelserna om bibehållen uppehållsrätt är betydelsefulla i den praktiska tillämpningen. Även dessa bör flyttas från utlänningsförordningen till utlänningslagen. När det gäller bestämmelser om avvisning och utvisning bör bestämmelserna med förutsättningarna för avlägsnande av EES-medborgare och deras familjemedlemmar hållas samman och skiljas från motsvarande bestämmelser för övriga utlänningar. 8 kap. UtlL bör därför struktureras om på följande sätt. Efter en inledande bestämmelse om kapitlets innehåll bör förutsättningarna för avvisning och utvisning av andra utlänningar än EES-medborgare och deras familjemedlemmar regleras och därefter förutsättningarna för avvisning och utvisning av EES-medborgare och deras familjemedlemmar. I den sista delen av kapitlet bör övriga bestämmelser placeras. Utvisning på grund av brott är den enda formen av avlägsnande som prövas av allmän domstol. Regeringen anser därför att det finns starka skäl för att placera dessa bestämmelser klart avskilda från övriga bestämmelser om avlägsnande. Regeringen föreslår att de placeras i ett nytt kapitel i utlänningslagen. I det kapitlet bör bestämmelserna med förutsättningarna för avlägsnande av EES-medborgare och deras familjemedlemmar hållas samman och skiljas från motsvarande bestämmelser för övriga utlänningar. Regeringen anser att regleringen om viseringsfrihet bör vara lika för nordiska medborgare och för andra EES-medborgare. Det särskilda villkoret för viseringsfrihet för andra EES-medborgare än nordiska medborgare (att EES-medborgaren har hemlandspass eller identitetskort eller finns upptagen i ett kollektivpass) bör därför tas bort. Enligt 8 kap. 5 § UtlL får beslut om avvisning i första instans inte fattas senare än efter det att den första ansökan om uppehållstillstånd gjorts efter ankomsten till . Beslut som fattas senare om avlägsnande eller som beslutas av allmän domstol på grund av brott benämns utvisning. EES-medborgare och deras familjemedlemmar behöver inte uppehållstillstånd för rätt till vistelse i . Den nuvarande kopplingen till ansökan om uppehållstillstånd är därför mindre lämplig för dessa utlänningar. Till detta kommer att rörlighetsdirektivets bestämmelser om rätt till vistelse, som avlägsnandebestämmelserna för EES-medborgare och deras familjemedlemmar till viss del bygger på, skiljer på vistelse efter inresan och vistelse efter inresan. Regeringen anser därför att avlägsnanden av EES-medborgare och deras familjemedlemmar som sker i anslutning till inresan eller efter inresan bör ske i form av avvisning. Avlägsnanden av EES-medborgare och deras familjemedlemmar som sker efter eller som beslutas av allmän domstol på grund av brott bör i stället ske i form av utvisning. Av propositionen framgår att i sitt remissvar har anfört att regelverket bör kompletteras med en bestämmelse som innebär att polisen ska underrätta i vissa fall när polisen anträffar en EES-medborgare eller en familjemedlem som sannolikt befunnit sig i mer än . En sådan bestämmelse är enligt regeringen av den karaktären att den lämpligen placeras i en förordning. Regeringen avser att i samband med beredningen av de förordningsändringar som föranleds av förslagen i denna proposition överväga behovet av en sådan ändring. Av rörlighetsdirektivet (artiklarna 5, 6, 14.1 och 4 samt 27.1) framgår att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar får avlägsnas vid inresan eller efter inresan om de saknar föreskrivna handlingar, om de blir en belastning för det sociala biståndssystemet eller av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. I förtydligande syfte bör utlänningslagens bestämmelser som reglerar förutsättningarna för avvisning av EES-medborgare och deras familjemedlemmar utformas så att det klart framgår att det är dessa avvisningsgrunder, förutom av hänsyn till hälsa, som gäller. När det gäller hälsa har valt att inte införa en möjlighet att avlägsna EES-medborgare och deras familjemedlemmar av hänsyn till allmän hälsa (folkhälsa). I propositionen anges att har framfört att utredningens förslag innebär försämrade möjligheter för polismyndigheten att fatta beslut om avvisning av EES-medborgare och deras familjemedlemmar som en brottsförebyggande åtgärd. Regeringen anför med anledning av detta att när prövningen avser en EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare måste avvisningsbestämmelserna tolkas i ljuset av bl.a. rörlighetsdirektivet (direktivkonform tolkning). Mot den bakgrunden anser regeringen att det även enligt gällande rätt finns hinder mot att avvisa en EES-medborgare eller en familjemedlem till en EES-medborgare om det skulle strida mot rörlighetsdirektivet. När det gäller avvisningsgrunden belastning för det sociala biståndssystemet anges i 8 kap. 2 § tredje stycket UtlL att om en EES-medborgare eller hans eller hennes familjemedlemmar visar sig utgöra en belastning för biståndssystemet enligt socialtjänstlagen får avvisning ske. Detta gäller inte en arbetstagare, egenföretagare eller en arbetssökande samt familjemedlemmar till dessa. Bestämmelsen bygger på den svenska språkversionen av artikel 14.1 i rörlighetsdirektivet. Vid genomförandet av direktivet konstaterades dock att i den engelska språkversionen anges unreasonable burden vilket ger stöd för att det är en belastning av viss betydelse som avses (prop. 2005/06:77 s. 62). För att förtydliga vad som gäller bör i den svenska författningstexten anges orimlig belastning i stället för belastning. Europeiska kommissionen har vid sin granskning av genomförande av rörlighetsdirektivet gjort gällande att artiklarna 27.1, 27.2 och 28.1 i direktivet inte har genomförts på ett korrekt sätt i svensk rätt. I artikel 27.1 anges att hänsyn till allmän ordning eller säkerhet inte får åberopas för att tjäna ekonomiska syften. Åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet ska överensstämma med proportionalitetsprincipen och uteslutande vara grundade på vederbörandes personliga beteende. straffdomar ska inte i sig utgöra skäl för sådana åtgärder. Den berörda personens eget beteende måste utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Motiveringar som inte beaktar omständigheterna i det enskilda fallet eller som tar allmänpreventiva hänsyn ska inte accepteras (artikel 27.2). Dessa allmänna principer har inte uttryckligen angetts i utlänningslagen. Principerna ska visserligen beaktas (jfr prop. 2005/06:77 s. 77 f., MIG 2009:21 och NJA 2009 s. 559), men det framgår inte uttryckligen av lagen. Regleringen bör därför enligt regeringen förtydligas något i detta avseende. Av artikel 28.1 följer att innan ett beslut om avlägsnande av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet fattas ska sådana faktorer beaktas som längden av personens uppehåll inom dess territorium, personens ålder, hälsotillstånd, familjesituation, ekonomiska situation, sociala och kulturella integrering i den mottagande medlemsstaten och banden till ursprungslandet. Dessa faktorer ska beaktas , men faktorerna anges inte uttryckligen i lagen. I förtydligande syfte bör det framgå av regleringen att faktorerna ska beaktas vid såväl avvisning som utvisning av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Artikel 5 i har upphört att gälla i och med ikraftträdandet av gränskodexen. Hänvisningen i en av de avvisningsbestämmelser som behandlar avvisning av en utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare till artikel 5 i bör därför ersättas med en hänvisning till artikel 5 i gränskodexen. Slutligen föreslås vissa följdändringar i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll och lagen (1999:353) om rättspsykiatriskt forskningsregister. I motion 2013/14:Sf12 av (SD) begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om ett förtydligande i 2 kap. 8 a–c §§ UtlL. Motionären anser att bestämmelserna om undantag från kraven på bl.a. visering bör förtydligas. Enligt motionären bör det anges att det är utlänningar som har uppehållstillstånd respektive ställning som varaktigt bosatta i som är undantagna. I yrkande 2 begär motionären att regeringens förslag om att stryka kravet på pass eller identitetskort för viseringsfrihet för andra EES-medborgare än nordiska ska avslås. Motionären anser att det annars kan vara svårt att fastställa nationaliteten. Ett tillkännagivande om att ändra den fria uppehållsrätten från till en månad begärs i yrkande 3. Motionären anför att tre månaders vistelse i utan uppehållstillstånd eller uppehållsrätt är en alldeles utan att det utförs kontroller eller att svenska myndigheter får annan information om utlänningens vistelse och sysselsättning. I yrkandena 4–6 begärs tillkännagivanden om tolkningen av uttrycket unreasonable burden, om behovet av ett förtydligande av omfattningen av uttrycket oskälig belastning och om omfattningen av ekonomisk belastning. Motionären ifrågasätter regeringens omvärdering av det engelska uttrycket unreasonable burden från belastning till orimlig belastning. Ordet orimlig lämnar enligt motionären ett alltför stort utrymme till att kunna belasta de svenska trygghets- och biståndssystemen. Uttrycket bör i stället översättas med oskälig belastning. Det behövs även ett förtydligande om vad detta uttryck omfattar. Det bör enligt motionären inte endast begränsas till bistånd enligt socialtjänstlagen utan till trygghets- och biståndssystemen i sin helhet. I uttrycket hänsyn till allmän ordning och säkerhet ryms enligt motionären mycket mer än vad regeringen har avsett. Frågan om utredningens förslag innebär försämrade möjligheter för polismyndigheten att fatta beslut om avvisning som en brottsförebyggande åtgärd bör därför utredas ytterligare. I yrkande 7 begärs ett tillkännagivande om innebörden av detta uttryck. I yrkande 8 begär motionären ett tillkännagivande om undantag från avvisning. Familjemedlemmars rätt till fortsatt uppehållsrätt vid separation ska inte omfatta personer i samboförhållanden. Detta är enligt motionären i enlighet med rörlighetsdirektivet. Det bör vara möjligt att avlägsna EES-medborgare och deras familjemedlemmar av hänsyn till allmän hälsa eftersom pandemier m.m. kan uppkomma . I yrkande 9 begärs ett tillkännagivande om detta. I yrkande 10 begär motionären ett avslag på regeringens förslag till 3 a kap. 5 a § punkt 2 UtlL, dvs. att en EES-medborgare som har uppehållsrätt som arbetstagare eller egen företagare och som inleder en yrkesutbildning ska kunna behålla sin uppehållsrätt. I yrkandena 11 och 12 begärs tillkännagivanden om att polisen ska åläggas att underrätta när en EES-medborgare eller familjemedlem sannolikt har befunnit sig i än utan uppehållsrätt, och om att polisen ska kunna omhänderta en person som efter tre månaders vistelse i inte har uppehållsrätt. Slutligen begärs i yrkande 13 ett tillkännagivande om att gränspolisen ska ges möjlighet att neka utlänningar inträde om rörlighetsdirektivets artikel 7 inte är uppfylld. Enligt artikeln krävs bl.a. att en unionsmedborgare för egen och sina familjemedlemmars räkning ska ha tillräckliga tillgångar under vistelsen för att inte bli en belastning för den mottagande statens sociala biståndssystem. Utskottet kan inledningsvis konstatera att EU-direktiv, enligt EG-rättsliga regler, är rättsakter som är bindande för medlemsstaterna när det gäller de resultat som ska uppnås. Medlemsstaterna är således skyldiga att i sina regelverk genomföra direktiv på ett sätt som säkerställer att ändamålen uppnås. Vid genomförandet av rörlighetsdirektivet i svensk rätt inordnades bestämmelserna i utlänningslagen och utlänningsförordningen. Det har framkommit att det i vissa avseenden finns behov av en tydligare reglering, bl.a. innefattande vissa klarlägganden. Med anledning av yrkandena i motionen vill utskottet anföra följande. Utskottet kan konstatera att det i proposition 2013/14:83 Genomförande av det ändrade direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning föreslås att bestämmelserna om undantag från krav på visering och uppehållstillstånd förtydligas så att det klart framgår att undantagen för varaktigt bosatta avser personer som har ställning som varaktigt bosatta i . Vidare framgår av 2 kap. 4 § UtlL att uppehållstillstånd är ett tillstånd att vistas i . Utskottet delar regeringens bedömning att regleringen om viseringsfrihet bör vara lika för nordiska medborgare och för andra EES-medborgare. Det särskilda villkoret för viseringsfrihet för andra EES-medborgare än nordiska medborgare (att EES-medborgaren har hemlandspass eller identitetskort eller finns upptagen i ett kollektivpass) bör således tas bort. Enligt artikel 7 i rörlighetsdirektivet ska unionsmedborgare och familjemedlemmar ha rätt att uppehålla sig inom en annan medlemsstats territorium om unionsmedborgaren uppfyller vissa villkor, t.ex. att han eller hon är anställd eller egenföretagare i den mottagande medlemsstaten eller har tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för det mottagande landets sociala biståndssystem. Utskottet noterar att enligt direktivet får inte andra krav uppställas för uppehållsrätt än kravet på pass eller identitetskort. Som angetts ovan föreslår regeringen att utlänningslagens bestämmelser som reglerar förutsättningarna för avvisning av EES-medborgare och deras familjemedlemmar ska utformas så att det klart framgår att dessa personer får avlägsnas vid inresan eller efter inresan om de saknar föreskrivna handlingar, om de blir en belastning för det sociala biståndssystemet eller av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. De svenska bestämmelserna ska tolkas i ljuset av bl.a. rörlighetsdirektivet (direktivkonform tolkning). Av rörlighetsdirektivet framgår att utvisning inte bör ske så länge personen inte utgör en orimlig börda för det sociala biståndssystemet och att det vid bedömningen bl.a. bör tas hänsyn till personens personliga omständigheter, bidragets storlek samt om det är fråga om tillfälliga svårigheter. Utskottet delar regeringens bedömning att reglerna för avvisning redan enligt gällande rätt innebär att en EES-medborgare inte kan avvisas om det skulle strida mot direktivet. När det gäller frågan om den orimliga belastningen på biståndssystemet bör omfatta även andra förmåner än bistånd enligt socialtjänstlagen, anger regeringen att det saknas beredningsunderlag för att överväga en sådan ändring. Vidare kan utskottet konstatera att proportionalitetsprincipen är en hävdvunnen princip i svensk rätt och gäller som en allmän rättsgrundsats inom förvaltningsrätten. I 1 kap. 8 § UtlL anges också att lagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Regeringen anser mot den bakgrunden att det inte är nödvändigt att i anslutning till bestämmelserna om avlägsnande av EES-medborgare och deras familjemedlemmar ange att åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning och säkerhet ska överensstämma med proportionalitetsprincipen. Begreppet allmän ordning och säkerhet är ett unionsrättsligt begrepp och ska ges den innebörd som följer av unionsrätten. Utskottet delar regeringens bedömning. I svensk rätt saknas i allt väsentligt bestämmelser om utvisning av hänsyn till folkhälsan. Vid genomförandet av EG-direktiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning bedömdes att det saknades anledning att införa sådana bestämmelser.