bet · H101MJU26 · 2014-06-11 00:00:00 — förutsätter upprätthållandet av och förståelsen och acceptansen för en lagstiftning dels att den är ändamålsenlig för att uppfylla sina syften, dels att den inte går längre än vad som behövs för att just uppfylla dessa syften. Upprätthållandet av en fungerande strandskyddslagstiftning bygger således ytterst på att den är väl avvägd och motiverad. Utskottet instämmer i att regeringen bör sträva efter att successivt uppnå en mer hållbar utformning av strandskyddet genom att göra det enklare att bygga i strandnära lägen i glesbefolkade områden med lågt bebyggelsetryck. Den aktuella reformen av skyddet vid små sjöar och vattendrag är ett steg på vägen i denna riktning. Reformen 2009 innebar inte några ändringar när det gäller de små sjöarna och vattendragen, och den legitimitetsproblematik som är kopplad till detta kvarstår. Dessutom har det från flera håll, inte minst kommunerna, framförts att lättnader i strandskyddet kan bidra till utvecklingen i områden som har tillgång till obebyggda stränder och har ett lågt bebyggelsetryck. Om man avskaffar strandskyddet vid de minsta sjöarna och vattendragen kan det leda till att stränder som är viktiga för djur- och växtlivet inte längre skyddas. Exploateringstrycket bedöms dock oftast vara lågt vid de minsta sjöarna och vattendragen. Dessutom tillämpas regelverket , åtminstone i delar av landet, endast mycket sporadiskt på dessa små sjöar och vattendrag. Undantag från strandskyddet vid de minsta sjöarna och vattendragen bör också leda till en ökad acceptans och mindre tillämpningsproblem och därigenom, sett ur ett nationellt perspektiv, ett sammantaget bättre skydd. Till detta kommer det förhållandet att många av de mest känsliga områdena kring små vattendrag omfattas av s.k. biotopskydd, och således redan är skyddade enligt andra bestämmelser i 7 kap. . Utskottet instämmer i att det finns ett klart och påtagligt behov av att ändra det system som gäller med avseende på just områden i och kring de minsta sjöarna och vattendragen och särskilt i de delar av landet där exploateringsgraden är låg. Som anförs i propositionen måste de problem som många remissinstanser menar skulle bli följden av att länsstyrelserna skulle behöva besluta om upphävande i varje enskilt fall ställas mot den rättsosäkerhet som skulle riskera att uppstå om man i lagen generellt upphävde strandskyddet utan att först ha klargjort vad som ska förstås med små sjöar och vattendrag och hur gränsdragningen för upphävandet ska ske i praktiken. Ett generellt upphävande i lag inskränkt till sådana storleksmässigt odefinierade områden skulle riskera att skapa oklarheter om vilka sjöar och vattendrag (eller delar av vattendrag) som i själva verket träffas av upphävandet. Enligt propositionen har flera remissinstanser uttryckt en oro för att en förändring av strandskyddet i och omkring små sjöar och vattendrag riskerar att få en negativ effekt på strandskyddet och dess syften. Utskottet instämmer i att den problematiken begränsas genom att strandskyddet inte upphävs generellt utan genom en prövning i varje enskilt fall. Möjligheten till beslut om upphävande förenas dessutom med ett krav kopplat till upphävandets inverkan på strandskyddets syften. Det följer av proportionalitetsprincipen att en lagstiftning inte ska gå längre än vad som behövs för att uppnå dess syften. Möjligheten till undantag för de små sjöarna och vattendragen bör utformas så att förutsättningarna för upphävande blir större än de nu är enligt 7 kap. 18 § första stycket . Utskottet anser att regeringens förslag att ett upphävande ska kunna ske i de fall där området endast är av liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften är väl avvägt. Eftersom ett av syftena med den föreslagna ändringen är att skapa ökad förståelse och acceptans för strandskyddsregleringen som sådan, bör en utgångspunkt för när och i vilken utsträckning ett område bör kunna komma i fråga för ett upphävande vara att det ska vara fråga om sådana områden där strandskyddet måste anses omotiverat för att upprätthålla de syften det har att skydda. Det kan således vara fråga om områden vid små sjöar och vattendrag som inte hyser några betydande naturvärden och som inte heller fyller någon funktion av betydelse för det rörliga friluftslivet. En ändring som tillkom genom reform var att det i lagen intogs en bestämmelse om att ett upphävande eller en dispens inte ska omfatta ett område som behövs för att mellan strandlinjen och byggnaderna eller anläggningarna säkerställa fri passage för allmänheten och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet (18 f §). Denna begränsning gäller dock inte om en sådan användning av området närmast strandlinjen är omöjlig med hänsyn till de planerade byggnadernas eller anläggningarnas funktion. Avsikten med bestämmelsen är att strandskyddets syften ska kunna tillgodoses även i fortsättningen inom denna del av strandskyddsområdet (prop. 2008/09:119 s. 112). Som regeringen anför i den nu aktuella propositionen bör det i detta avseende också tilläggas att kravet enligt 7 kap. 18 f § på att lämna zoner för fri passage och bevarande av goda livsvillkor närmast strandlinjen även gäller för de upphävanden som sker enligt den nu föreslagna ändringen. I propositionen hänvisar regeringen till studier som visar att de viktigaste biologiska värdena i normalfallet finns inom från strandlinjen. Ett selektivt utformat upphävande begränsat till de områden där det endast får liten inverkan på tillgodoseendet av strandskyddets syften ger således förutsättningar för ett mer flexibelt och nyanserat strandskydd i och omkring de små sjöarna och vattendragen. Detta gäller oavsett reglerna om fri passage. Genom att definiera det område för vilket strandskyddet upphävs ökar också tydligheten i beslutet. Utskottet anser liksom regeringen att med den ordning som valts för förslaget behöver ingen särskild inskränkning till hög- eller lågexploaterade områden göras i lagen. I den prövning som gör i varje enskilt fall ingår att ta hänsyn även till dessa aspekter. Utskottet ansluter sig till regeringens överväganden och tillstyrker regeringens förslag till ändringar i och . Kommittémotionerna 2013/14:MJ20 (V) och 2013/14:MJ28 (MP) yrkande 1 avstyrks. Ett mer flexibelt strandskydd Regeringen har infört ett stöd till kommuner m.fl. för att utveckla deras planeringsarbete för att underlätta för attraktivt boende på landsbygden (förordningen [2012:545] om stöd till planeringsinsatser för landsbygdsutveckling i strandnära lägen). Förordningen gäller statligt stöd som får ges för planeringsinsatser i syfte att klarlägga om sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket finns i kommunen. Genom ett beslut inrättades en delegation med uppdrag att utföra och samordna en informations- och kunskapsinsats när det gäller frågor som berör tillämpningen av strandskyddsreglerna (dir. 2013:27). Delegationen ska utgöra en arena för erfarenhetsutbyte och dialog. Syftet med delegationens arbete är att bidra till kompetensutveckling när det gäller tillämpningen av strandskyddsreglerna i och och förutsättningarna för en nationellt harmoniserad tillämpning av strandskyddsreglerna. Uppdraget ska slutredovisas till regeringen . Genom ett beslut uppdrog regeringen åt att föreslå hur strandskyddsreglerna skulle kunna inskränkas till att som en huvudregel inte omfatta små sjöar och vattendrag. ska även föreslå en tydligare och mer ändamålsenlig ordning för strandskyddet i och vid artificiella sjöar och vattendrag. ska inom ramen för uppdraget ta fram de författningsförslag som uppdraget ger anledning till och föreslå de insatser från myndigheter eller kommuner som skulle krävas för att genomföra reformen. Vidare ska även redovisa konsekvenserna av förslagen. Uppdraget ska redovisas till . Enligt länsstyrelsernas regleringsbrev ska länsstyrelserna särskilt analysera vilket genomslag reglerna om strandskydd i och då särskilt reglerna om områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen har fått i kommunernas plan- och byggverksamhet vid tillämpningen av den nya . Redovisningen ska även innehålla antalet nya översiktsplaner eller ändringar och tillägg som pekar ut områden för landsbygdsutveckling i strandnära områden samt antalet detaljplaner som innehåller upphävande av strandskydd. Därutöver ska länsstyrelsernas ingripanden redovisas. Redovisningens närmare inriktning ska samordnas mellan länsstyrelserna. Uppdraget ska redovisas . Länsstyrelserna ska även redovisa resultatet av arbetet med översynen av det utvidgade strandskyddet. Återrapportering ska ske till . Länsstyrelserna ska därutöver löpande registrera uppgifter om kommunernas och samtliga beslut om upphävande av och dispens från strandskyddet. Redovisning ska ske . Även ska enligt regleringsbrev redovisa statistik som rör kommunernas och länsstyrelsernas beslut om att upphäva och ge dispens från strandskyddet. Genom reform förtydligas i 7 kap. 14 § att en utvidgning av strandskyddsområdet till högst från strandlinjen görs genom ett beslut av i det enskilda fallet. Det är inte möjligt att utvidga strandskyddsområden genom generella föreskrifter. Enligt övergångsbestämmelserna till ändringar i gäller strandskydd efter inom ett utvidgat strandskyddsområde endast om utvidgningen har beslutats med stöd av 7 kap. 14 § i dess nya lydelse. Med den lämnade redovisningen föreslår utskottet att motion 2013/14:MJ386 (M) lämnas utan vidare åtgärd. När det gäller den fråga om proportionalitet som behandlas i motion 2013/14:MJ411 (M) vill utskottet hänvisa till att det i finns två bestämmelser som även har en inverkan på strandskyddet och då särskilt på prövningen av dispenser (7 kap. 25 och 26 §§). Bestämmelserna tillkom i samband med och har sin grund i bestämmelserna om skyddet för enskild egendom i 2 kap. 15 § regeringsformen samt i praxis från bl.a. för mänskliga rättigheter (prop. 1997/98:45 del 2 s. 96 f.). Vid prövning av frågor om skydd av områden ska enligt 25 § hänsyn även tas till enskildas intressen. Inskränkningar i enskildas rätt att använda sig av mark eller vatten får inte gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Denna reglering är en kodifiering av en allmän förvaltningsrättslig princip för offentliga ingripanden. Bestämmelsen i 26 § är en särskild regel om hur den intresseavvägning som avses i 25 § ska göras i dispensfallen. Av bestämmelsen följer att en dispens måste vara förenlig med ett förbuds eller en föreskrifts syften. Som anförs i propositionen bedöms också det allmänna intresset av strandskyddet generellt väga tyngre än det enskilda intresset. Att det allmänna syftet väger tungt innebär också att en dispens ska nekas i sådana fall då det uppkommer en skada på det allmänna intresset, även om det i ärendet finns omständigheter som utgör särskilda skäl. Motionen bör med denna redovisning lämnas utan vidare åtgärd. Frågan om att kräva synnerliga skäl för dispens i områden av riksintresse för friluftslivet och turismen enligt 4 kap. 2 § behandlades i regeringens proposition 2008/09:119 Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden. Regeringen anförde att en sådan reglering skulle innebära ytterligare en bedömningsnivå i lagstiftningen. Det skulle vara svårt att förklara i vilka situationer det kan finnas synnerliga skäl eftersom redan de gällande reglerna om särskilda skäl ska tillämpas restriktivt. Samma fråga behandlades även i regeringens proposition 1997/98:45 Miljöbalk (del 1 s. 317 och 322, bet. 1997/98:JoU20). Regeringen anförde då att vid prövningen av strandskyddsdispenser måste det uppmärksammas att strandskyddets syften är långsiktiga och att områden som för tillfället verkar vara av begränsat intresse kan bli betydelsefulla . Det är sålunda väsentligt att såväl mindre återstående obebyggda delar av hårdexploaterade kuster och insjöstränder som stora sammanhängande orörda områden bevaras. Även om en dispens från förbudet i ett enstaka fall inte förefaller vara till större skada för strandskyddsintressena, måste det uppmärksammas att dispenser och stegvis kan leda till sammantaget betydande nackdelar på sätt som redan skett genom att stora delar av landets stränder exploaterats. I normalfallet bör alltså inte ytterligare strandområden tas i anspråk. Mot bakgrund av detta innebär dispensgrunden särskilda skäl att utrymmet är mycket litet för dispens från förbud som strandskyddet innebär. Med det sagda avstyrker utskottet motion 2013/14:MJ507 (MP) yrkande 1. Utskottet föreslår med denna redovisning även att motionerna 2013/14:MJ28 (MP) yrkande 2, 2013/14:MJ252 (M), 2013/14:MJ317 (M), 2013/14:MJ439 (M) yrkande 2, 2013/14:MJ459 (M), 2013/14:MJ476 (C) och 2013/14:MJ492 (S) yrkande 70 avslås. Områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen har reform beslutat att med område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen avses enligt 7 kap. 18 e § ett område som 1. är lämpligt för utvecklingen av landsbygden 2. är av ett sådant slag och har en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt 3. endast har en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften – i eller i närheten av tätorter – i ett kust- eller kustskärgårdsområde från Forsmark till vid Storfjärden i eller från Skataudden vid Näskefjärden till gränsen mot – vid , , , Siljan, , Skattungen, eller mellan och Skattungen, om det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse i området 4. inte är ett kust- eller kustskärgårdsområde från gränsen mot till Forsmark, utmed eller i från vid Storfjärden till Skataudden vid Näskefjärden. Som framgår av specialmotiveringen till bestämmelsen får enligt tredje punkten ett område inte ha mer än en liten betydelse för strandskyddets syften i eller i närheten av tätorter, i ett kust- eller kustskärgårdsområde från Forsmark till gränsen mot med undantag för ett område vid i , på eller vid , , m.fl. sjöar. När det gäller de tre och de angivna områdena i gäller begränsningen i tredje punkten endast om det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse i området. Bestämmelsen innebär att man när det gäller ett sådant område ska ha en mer restriktiv syn än vanligt vid en jämförelse med andra punkten. I framför allt de tre storstadsområdena och andra större tätortsområden har oexploaterade strandskyddsområden ofta stor betydelse för strandskyddets syften, inte minst för boendes och andras friluftsaktiviteter. Det finns därför anledning att särskilt bedöma vilken betydelse för strandskyddets syften som en tillämpning av reglerna om landsbygdsutveckling kan ha i eller i närheten av en tätort. Fjärde punkten innebär att kust- och kustskärgårdsområdena längs kuststräckan från till Roslagen, utmed och vid i inte kan utgöra områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Miljö- och jordbruksutskottet anförde vid riksdagsbehandlingen av ändringar (bet. 2008/09:MJU13) att strandskyddet är ett allmänt intresse som är så starkt att utgångspunkten är att strandskyddet i normalfallet har företräde framför andra allmänna eller enskilda intressen. Det finns dock en möjlighet att i det enskilda fallet besluta om undantag från de förbud mot att uppföra nya byggnader m.m. som gäller inom strandskyddsområden, om det finns särskilda skäl. Förslaget om ett differentierat strandskydd syftar till att med utgångspunkt från ett fortsatt generellt strandskydd i hela landet bättre anpassa strandskyddet till de lokala förhållandena och förutsättningarna. Det bör vara möjligt att finna vissa områden inom vilka lättnader i strandskyddet kan komma i fråga på ett sådant sätt att det långsiktiga skyddet för stränderna består. Det gäller framför allt i de delar av landet där bebyggelsetrycket är lågt och tillgången till orörda stränder är god. För ett differentierat strandskydd ska vissa särskilda regler gälla vid bedömningen av vad som är särskilda skäl för att besluta om undantag från strandskyddet. De särskilda grunderna för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet kommer endast att gälla i vissa s.k. områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Utskottet anförde vidare att när det gäller upphävanden och dispenser som inte kan medges med stöd av dessa särskilda grunder är utgångspunkten för regeringens proposition densamma som tidigare, dvs. att möjligheten att besluta om undantag från strandskyddet ska tillämpas med stor restriktivitet (jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 317 f.). Det finns inte heller skäl att när det gäller upphävanden och dispenser enligt de vanliga grunderna göra någon annan bedömning än tidigare i fråga om utgångspunkten för den intresseprövning som ska ske enligt 7 kap. 25 § (jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 320–323). Utskottet finner inte skäl att nu göra några andra bedömningar och avstyrker motionerna 2013/14:MJ227 (M), 2013/14:MJ439 (M) yrkande 1, 2013/14:MJ453 (C) och 2013/14:MJ473 (M). Utöver tidigare redovisade ändringar beslutades ändringar i strandskyddsreglerna som syftade till ett ökat lokalt och regionalt inflytande över strandskyddet. Bland annat ändrades ansvaret för prövningen av dispenser på så sätt att kommunerna som huvudregel övertog ansvaret för prövningen från länsstyrelserna. Kommunerna gavs ett utökat inflytande över bestämmelsernas tillämpning genom att de fick rätt att såväl upphäva strandskyddet genom bestämmelser i detaljplan som besluta om dispens från strandskyddet. stärktes roll genom nya bestämmelser om att ska bevaka strandskyddets intressen vid och överpröva kommunala beslut om upphävanden och dispenser. Genom lagändringar utökades och förtydligades de tidigare relativt kortfattade bestämmelserna om upphävande av och dispens från strandskyddet. Kommunerna fick också rätt att i förekommande fall i sina översiktsplaner redovisa områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, i vilka vissa lättnader i strandskyddet infördes. Redovisningen ska vara vägledande vid prövningar av upphävande- och dispensfrågor (prop. 2008/09:119, bet. 2008/09:MJU13, rskr. 2008/09:227). regleras upphävande och dispens i 7 kap. 18–18 h §§ . Reglerna gäller även i områden med utökat strandskydd. Enligt 18 § första stycket 1 får i det enskilda fallet besluta att upphäva strandskyddet i ett visst område. Ett sådant upphävande får ske om det är uppenbart att området saknar betydelse för strandskyddets syften. De flesta länsstyrelser har beslutat om upphävande av strandskydd i större eller mindre omfattning. Bestämmelsen har funnits sedan det generella strandskyddet infördes . Eftersom strandskyddets syften därefter har kommit att utökas har det i övergångsbestämmelser föreskrivits att vissa äldre beslut om upphävande inte längre ska gälla. Enligt 18 § första stycket 2 får , för områden som enligt (2010:900) avses att omfattas av en detaljplan, besluta om upphävande i ytterligare två fall. Strandskyddet får upphävas om området behövs för byggande av en försvarsanläggning, allmän väg eller järnväg eller om området redan omfattas av visst annat områdesskydd enligt och skyddet beslutats av någon annan än en kommun. En förutsättning för upphävande är i båda fallen att det finns särskilda skäl och att intresset av att ta området i anspråk på det sätt som anges i planen väger tyngre än strandskyddsintresset (18 § tredje stycket). Enligt 4 kap. 17 § har kommunerna en motsvarande rätt att genom bestämmelser i detaljplan upphäva strandskyddet. års lagändringar var det länsstyrelserna som beslutade om dispens med en möjlighet att delegera beslutanderätten till kommunerna. är länsstyrelsernas möjligheter att besluta om dispens begränsad till dels dispenser som avser byggande av försvarsanläggningar, allmän väg eller järnväg, dels dispenser i områden som redan omfattas av visst annat områdesskydd enligt och där skyddet beslutats av någon annan än kommunen (18 a §). I stället är det som huvudregel kommunerna som har rätt att besluta om dispens (18 b §). En förutsättning för dispens i det enskilda fallet är att det finns s.k. särskilda skäl. Vad som avses med särskilda skäl för upphävande av eller dispens från strandskyddet var tidigare en fråga som reglerades i praxis. Genom reform kom innebörden av vad som avses med särskilda skäl att uttryckligen anges i lagen genom en uttömmande lista i 18 c §. Av karaktären på de skäl som anges där framgår att det är fråga om en restriktiv bedömning. Enligt bestämmelsen i 18 d § kan vissa ytterligare förhållanden anses som särskilda skäl om det rör sig om ett område för landsbygdsutveckling i strandnära områden. Från flera håll, inte minst kommunerna, har det framförts att lättnader i strandskyddet kan bidra till utvecklingen i områden som har tillgång till obebyggda stränder och har ett lågt bebyggelsetryck. Utskottet anser liksom regeringen att genom att det nu aktuella förslaget öppnar upp för möjligheter att upphäva strandskyddet i sådana områden och på sådana grunder som inte är möjligt förväntas förslaget få positiva effekter för bebyggelseutvecklingen och näringslivet, detta främst i glesbefolkade områden där tillgången på de aktuella vattenområdena är stor. En ökad attraktionskraft för en kommun kan också medföra positiva effekter för friluftslivs- och turistnäringar. Utskottet anser att det saknas skäl att föreslå någon åtgärd med anledning av motionerna 2013/14:MJ209 (KD) yrkandena 1 och 2, 2013/14:MJ330 (M) och 2013/14:MJ458 (M). Motionsyrkandena bör lämnas utan vidare åtgärd. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Lagförslagen, punkt 1 (MP, V) av (MP) och (V). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: avslår regeringens förslag till 1. lag om ändring i 2. lag om ändring i (2010:900). 2013/14:MJ20 av m.fl. (V) och 2013/14:MJ28 av m.fl. (MP) yrkande 1 och avslår proposition 2013/14:214 punkterna 1 och 2. Även om delar av har gott om stränder i förhållande till friluftsintresset innebär det inte automatiskt att det är oproblematiskt att luckra upp strandskyddet i dessa områden. Strandmiljöer som inte är särskilt betydelsefulla för friluftslivet kan vara nog så viktiga för den biologiska mångfalden. Begränsningen till små sjöar och vattendrag är inte heller oproblematisk. Även små sjöar och vattendrag kan ha höga naturvärden som riskeras av strandnära bebyggelse. Det ska bli lättare för att i det enskilda fallet upphäva strandskyddet vid sjöar och vattendrag som räknas som små, vilket regeringen definierar som mindre än respektive . Det är inte bara de allra minsta gölarna och bäckarna som kommer i fråga, utan tvärtom en ansenlig del av Sveriges sjöar och vattendrag. Förslaget är heller inte begränsat till lågexploaterade områden, utan regeringen argumenterar för att begräsningen till områden med endast liten betydelse för strandskyddets syften i praktiken kommer att begränsa genomslaget i högexploaterade områden. Regeringen genomförde 2009 (prop. 2008/09:119) ändringar i strandskyddet för att öka det lokala och regionala inflytandet över strandskyddet. Glesbefolkade områden med god tillgång till obebyggda stränder skulle kunna få fler dispenser, utan att strandskyddets syften äventyrades. Det generella strandskyddets syfte är att vara förebyggande och framåtsyftande. Med andra ord handlar det om att genom strandskyddet säkerställa även framtida behov av både allmänhetens tillgänglighet och växters och djurarters fortlevnad. Utarmningen av biologisk mångfald i måste brytas för att vi ska kunna fullgöra internationella åtaganden och nå våra miljömål. Propositionen är inte förenlig med en sådan inriktning. Propositionen bör därför avslås. Ett mer flexibelt strandskydd, punkt 2 (MP) av (MP). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. 2013/14:MJ28 av m.fl. (MP) yrkande 2 och 2013/14:MJ507 av m.fl. (MP) yrkande 1 och 2013/14:MJ252 av (M),