bet · H101KU20 · 2014-05-28 00:00:00 — Den ursprungliga intentionen syftade på en av de åtgärder som presenterade i sin handlingsplan för effektiviseringsarbete (dnr ). Åtgärden i fråga handlade om att avveckla hela det befintliga servicekontorsnätet. 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL I svarspromemorian anges det att regeringen gav i uppdrag att genomföra en djupgående analys om hur myndighetens olika kundgruppers och medborgarnas servicebehov av tjänster kan tillgodoses ändamålsenligt och långsiktigt. I väntan på att skulle genomföra sin djupgående analys samt utforma och presentera den långsiktiga lösningen, gav regeringen i samma beslut även i uppdrag att avvakta med att verkställa åtgärden i handlingsplan om att, per , dra sig ur den servicesamverkan som sker vid de s.k. servicekontoren och serviceplatserna (dnr S2011/4202/SF, S2011/4945/SF). Myndigheten har även tilldelats extra medel för att ge förutsättningar för lokal närvaro. Till följd av detta har behållit strukturen med servicekontor i samverkan med och . De samverkande myndigheterna har dock inom ramen för strukturen med servicekontor funnit skäl att anpassa verksamheten efter ändrade förhållanden såsom ändrade besöksströmmar från 112 till 115 , för att minska till 103. Utskottet önskade vidare i sin skrivelse en redogörelse för vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av Statskontorets rapport om myndigheternas service i samverkan. I svarspromemorian anförs det att Statskontoret i sin rapport i medborgarnas tjänst (2012:13) pekar på frågor som enligt Statskontoret behöver utredas och utvecklas för att stödja myndigheternas lokala service i samverkan. Rapporten bereds inom . I sin skrivelse framförde att man även ville ha en redogörsele för hur mycket medel som tillförts för att tillförsäkra lokala närvaro. I svaret anförs det att har tillförts , i enlighet med vad som aviserades i budgetpropositionen 2012, för att ge myndigheten förutsättningar att kunna behålla befintliga servicekontor och serviceplatser. Såsom aviserades i budgetpropositionen 2013 har därefter, , anslag ökats med för att ge myndigheten förutsättningar för lokal närvaro. Utskottet begärde i en skrivelse till svar på en kompletterande fråga. Som svar översändes en promemoria som upprättats inom (bilaga A1.5.3). Som svar på utskottets fråga framöver ökningen på av anslag för att ge myndigheten förutsättningar för lokal närvaro är beräknad anges det att ökningen är en nivåhöjning av förvaltningsanslag. Som framgår av budgetpropositionen (prop. 2013/14:1 utg.omr. 10 avsnitt 2.2.) har nivån för förvaltningsanslag, i likhet på övriga anslag, beräknats för åren fram . Den aktuella höjningen ingår i den för respektive budgetår beräknade anslagsnivån. 1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL Granskningen ger inte anledning till något uttalande från utskottets sida. 2 Handläggningen av vissa regeringsärenden m.m. 2.1 hantering av frågan om införande av elprisområden i I en anmälan till (dnr 050-1227-2011/12), bilaga A2.1.1, begärs att utskottet granskar regeringens hantering av införandet av elprisområden i . Anmälaren vill att utskottet granskar om regeringens beskrivning av införandet är korrekt. Centrala frågor i sammanhanget är fick befogenhet att införa elprisområden, om regeringen kan ändra eller återta denna befogenhet och om det har funnits ett krav från EU att införa elprisområden. I anmälan anförs att danska staten 2006 anmälde till EU-kommiss- ionen eftersom den danska staten ansåg att bröt mot EU-regler genom att inte ha elprisområden. Kommissionen inledde 2009 en process för att ta ställning i ärendet. Enligt anmälaren hade regeringen möjlighet att ge direktiv till om elprisområden efter det att anmälan hade lämnats in till kommissionen. Anmälaren hänvisar till vad statsrådet uppgav med anledning av en interpellation, nämligen att regeringen gärna hade sett ett annat beslut om tidpunkten för införande av elprisområden. Vidare anförs i anmälan att frågan är om regeringen varit mycket mer aktiv än vad statsrådet gett sken av. På det nordiska ministermötet träffades en överenskommelse mellan näringsministrarna om att inleda ett gemensamt arbete för att skapa en nordisk elmarknad. Beslutet på ministermötet följdes upp med ett regleringsbrev till () om att bl.a. inleda processen med att dela upp i ytterligare s.k. anmälningsområden. Detta visar enligt anmälaren att regeringen hade möjlighet att ge direktiv till om elprisområden efter det att anmälan hade lämnats in till kommissionen. Utskottet bordlade granskningsanmälan och (se bet. 2011/12:KU20 s. 1 och bet. 2012/13:KU20 s. 1). Som underlag för granskningen har bl.a. legat fyra svarspromemorior från , bilaga A.2.1.2–5. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. Kommissionen fattade ett beslut (Case 39351 – Swedish Interconnectors) med anledning av ett klagomål från . Beslutet ställdes till . Med anledning av klagomålet hade kommissionen gjort ett preliminärt ställningstagande . I det preliminära ställningstagandet fann kommissionen att utformningen av det svenska elnätet kunde strida mot . Beslutet innebar att ett förslag till frivilligt åtagande, som hade lämnat, att dela in i fyra elprisområden blev bindande för . Det innebar också att kommissionen inte fann någon grund för ytterligare åtgärder med anledning av anmälan. beslutade att dela in i fyra anmälningsområden fr.o.m. . I en kommuniké från ett möte i för närings-, energi- och regionalpolitik (MR-NER) i den 29–, anges bl.a. följande. har varit en modell för de marknadsreformer som har ägt rum i och utvecklingen mot en gränslös nordisk elmarknad fortgår, men en tydligare nordisk helhetssyn behövs. För fortsatta framsteg är det angeläget att förbättra förutsättningarna för investeringar och att harmonisera regelverken för marknadens aktörer och stamnätsföretagen. Därigenom främjas gränsöverskridande handel och en effektiv konkurrens. Ett starkare nordiskt perspektiv är också av betydelse i samband med att reglerna för EU:s gemensamma elmarknad tar form. För att kunna nå de gemensamma mål som EU har ställt upp inom klimat- och energiområdet behövs en effektiv, gränslös och hållbar nordisk elmarknad med god konkurrens och en effektiv handel med omvärlden. I detta spelar en fortsatt kraftfull regional utveckling med effektiv planering och beslutsprocesser för investeringar en avgörande roll. Energiministrarna konstaterade att det utredningsarbete som hade genomförts sedan det förra ministermötet i visade att skapandet av en nordisk systemoperatör (och därmed att separera ägande och drift av stamnätet från systemhållning) inte var en lämplig åtgärd för att främja det nordiska perspektivet, underlätta marknadsintegrationen eller förbättra konkurrensen på elmarknaden. För att mer målinriktat och effektivt påskynda utvecklingen av en gränslös nordisk elmarknad antog ministrarna följande handlingsplan. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. De nationella processerna för nätinvesteringar ska jämföras. Eventuella behov av förändringar i lagstiftning, regelverk, bedömningskriterier och myndigheters mandat ska identifieras. Syftet är att ge de nordiska regeringarna, tillsynsmyndigheterna och de systemansvariga myndigheterna ett nordiskt perspektiv och mandat och därmed effektivisera och intensifiera processen med utveckling av det nordiska elsystemet. Möjligheterna ska ses över för att skapa en rimligare fördelning av kostnader för åtgärder som vidtas i ett land men som ger nytta i ett annat land. De nationella systemansvariga myndigheternas arbete med nätplanering ska förstärkas. Ministrarna uppmanar de nordiska systemansvariga att föreslå investeringar som är samhällsekonomiskt lönsamma för hela det nordiska området. Redan överenskomna investeringar för ökad överföringskapacitet måste så snabbt som möjligt förverkligas. De nationella systemansvariga myndigheterna ombeds att starta processen med att dela in det gemensamma nordiska börsområdet i ytterligare potentiella anbuds- och/eller prisområden med sikte på 2010. Arbetet med att ytterligare harmonisera de nationella regelverken för balansansvariga företag och förbättra förutsättningarna för en gränslös handel och en gemensam slutkundsmarknad ska fortsätta med sikte på nästa års ministermöte. De nationella tillsyns- och systemansvariga myndigheterna har en given roll i arbetet med att genomföra handlingsplanen, och höja ambitionen i samarbetet oavsett vilken organisatorisk form det får . ges i uppdrag att före ministermötet avge en lägesrapport för arbetet, på samtliga punkter i handlingsplanen. Rapporten bör även innefatta en översyn av hur det nordiska samarbetet bäst organiseras i ljuset av utvecklingen av den europeiska elmarknaden och dess institutioner. I regleringsbrev för (och ) angavs att affärsverket efter samråd med , och skulle inleda processen med att dela upp i ytterligare s.k. anmälningsområden. Uppdraget hade sin bakgrund i den kommuniké om en nordisk handlingsplan för att påskynda utvecklingen av en gränslös nordisk elmarknad som de nordiska energiministrarna antog . Den nya ordningen med flera anmälningsområden och potentiella prisområden skulle genomföras så fort som det bedömdes möjligt med hänsyn till dels de förändringar i olika it-system som behövde genomfö- 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. ras, dels den finansiella marknadens behov av framförhållning. fattade en genomförande- och tidsplan för förändringar av it-system liksom en analys av hur många anmälningsområden som är optimala med hänsyn till på- gående och planerade nätförstärkningar. Uppdraget omfattade inte en över- gång till en ordning med en fiktiv uppdelning av spotområden med s.k. bud- skulle redovisa en lägesrapport till Regerings- kansliet () . skulle ske med marknadens aktörer. lämnade en lägesrapport till regeringen. Därefter presenterade en slutrapport (Anmälningsområden på den svenska elmarknaden, 2009/35). I slutrapporten anges att gjorde den preliminära bedömningen (Preliminary Assessment) att Svenska kraftnäts han- tering av de interna flaskhalsarna i det svenska transmissionsnätet kunde strida mot konkurrensreglerna i artikel 82 i EG-fördraget. inte kommissionens preliminära bedömning, men i syfte att undanröja de be- tänkligheter som kommissionen gav uttryck för erbjöd i sep- tember 2009 frivilliga åtaganden (Commitments) enligt artikel 9 i Rådets för- ordning (EG) nr 1/2003 av om tillämpning av konkur- rensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget. Erbjudandet innebar bl.a. att åtog sig att dela in den svenska elmark- naden i två eller fler anmälningsområden. I detta skede hade enligt rapporten redan inlett processen med att dela upp i anmälnings- områden i enlighet med uppdraget från regeringen. Vidare anges i rapporten att det är ofrånkomligt att det uppkommer trånga sektioner, s.k. flaskhalsar, i elnäten. En grundläggande anledning till detta är att flödena genom dem varierar, vilket i praktiken innebär att maximal belast- ning bara sker under en relativt liten del av tiden. flaskhalsar åtgärdas genom att man söker bygga bort dem, dvs. näten genom investeringar i ny överföringskapacitet. Det är dock inte, enligt rapporten, samhällsekonomiskt lönsamt att förstärka näten så till den grad att de alltid kan klara av maximal belastning. Inget transmissionsnät för el har därför en obegränsad överföringsförmåga. Att åtgärda flaskhalsar genom att förstärka nätets kapacitet är enligt rapporten av lätt insedda skäl en långsiktig kan inte effektflödet – överföringen – tillåtas att överstiga Därför måste också kortsiktiga åtgärder vidtas. halshantering innebär att man endera påverkar handeln med el så att överfö- ringen minskar eller vidtar andra åtgärder för att reglera produktion och efter- frågan genom de systemansvarigas försorg. Kortsiktigt kan problemen enligt rapporten lösas bl.a. genom en uppdelning av ett område i flera anmälnings- områden (s.k. market splitting). Genom att definiera anmälningsområden med 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. geografiska gränser vid flaskhalsarna kommer överföringen genom flaskhalsarna (vilka här även utgör gränserna mellan de olika anmälningsområdena) att hanteras implicit av marknaden. På överskottssidan av flaskhalsen sjunker elpriset, medan det stiger på underskottssidan. Därmed ges en prissignal om att det råder trängsel i nätet och överföringen minskar. Kostnaden för begränsningen bärs av aktörerna i marknaden. Flaskhalshanteringen inom är baserad på s.k. market splitting, vilket innebär att det nordiska börsområdet är uppdelat i flera anmälningsområden. Totalt fanns det när rapporten skrevs sju områden på den nordiska elmarknaden. Uppdelningen av var dock ofullständig, eftersom den i viss utsträckning var gjord på nationell basis. Detta gällde framför allt i och , där anmälningsområdena helt följde nationsgränserna. I rapporten anges vidare att elöverföringen i det svenska elsystemet styrs dels av det geografiska läget för produktionsanläggningar och konsumtionscentrum, dels av elpriserna på Elspot-marknaden. I norra finns det normalt ett produktionsöverskott. Där är den största delen av landets vattenkraft belägen, som förbrukningen är relativt låg. Det motsatta förhållandet gäller i . Där finns landets befolkningscentrum och området har en betydligt högre förbrukning. En uppdelning av i anmälningsområden är en mycket komplex och mångfasetterad fråga. Det finns flera aspekter som är viktiga att beakta. är många av dem svåra att uppskatta och analysera noggrant. Det är t.ex. svårt att förutse förändringar i aktörernas beteende, liksom det är svårt att bedöma hur morgondagens nordiska elsystem kommer att se ut. Vid en uppdelning av i anmälningsområden skulle områden i ha ett underskott av egen produktion i jämförelse med områdets egen förbrukning, medan områden i norr skulle ha ett överskott. För de timmar som överföringskapaciteten mellan två områden inte räcker till för att täcka efterfrågan kommer underskottsområdet och överskottsområdet att få olika elpriser. Under de timmar som överföringskapaciteten är tillräcklig kommer anmälningsområdena i stället att bilda ett gemensamt prisområde, d.v.s. få ett gemensamt elpris. Det framgår av rapporten att antalet anmälningsområden i inte är reglerat i någon författning. Dock kan konsekvenser av en uppdelning i anmälningsområden, t.ex. vid rapportering eller avräkning, fordra ändringar i relevanta förordningar och föreskrifter. Vidare måste ett avtal om balansansvar mellan och de balansansvariga företagen ändras. I rapporten förordas att ska delas in i fyra anmälningsområden. Som framgår ovan blev detta fallet . Regeringen gav i uppdrag att analysera den nya elområdesindelningen med avseende på prisutvecklingen, 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. andra konsekvenser för elkonsumenternas möjligheter att vara aktiva på el- marknaden samt eventuella effekter för konkurrenssituationen på elmarknaden och grossistmarknadens funktion. den i – Analys av utvecklingen och konsekvenserna på marknaden (EI R2012:06). I rapporten anges bl.a. att den nuvarande elområdesindelningen bestämdes av för att uppfylla verkets bindande åtagande gentemot EU- Det enda som formellt reglerar elområdesgränserna är de så kallade nätavräkningsområden som fastställer och meddelar I praktiken får dock eventuella framtida förändringar av elområdesgränserna stora konsekvenser för samtliga aktörer på elmarknaden såsom elkunder, elproducenter, elhandlare, handelsplatser och traders. marknadsinspektionen anser därför att man bör lägga fast en ordning för hur processen för att ändra elområden ska gå till. dömer därför att det behövs ett regelverk för hur elområden kan ändras i fram- Av ett sådant bör det exempelvis framgå vilken instans som beslutar om nya elområdesgränser, eventuella varseltider samt vilka analyser som bör ligga till grund för ett beslut om nya elområdesgränser. ionen konstaterar att det inom ramen för samarbetet med Byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (, en byrå under kommissionen) och of Operators for Electricity (ENTSO-E, det europeiska samarbetsorganet för ägare av stamnät för el) har utarbetats så kallade Network Codes som klarlägger hur processen för zonin- delningar ska hanteras. Dessa rekommendationer bedöms bli legalt bindande Detta tillsammans med det faktum att den nuvarande elområdesindelningen beräknas kunna ligga fast in- nebär att gör bedömningen att det inte finns något behov av kompletterande nationella bestämmelser. på elmarknaden – insatser för en fungerande elöverföring (RiR 2013:3). I sin granskning bedömde bl.a. att regeringens styrning av hade varit för passiv och att den brustit i underlag. ringskapaciteten i det svenska stamnätet är fortfarande inte tillräcklig. Vad gäller indelningen i elområden anför bl.a. att är indelat i fyra elområden. resultat av flera processer som pågått och av ett flertal ut- Eftersom det alltid kommer att finnas flaskhalsar i ett elsystem, vilka begränsar överföringskapaciteten mellan landets olika de- lar behövs det en metod för att hantera de situationer då flaskhalsar uppstår. 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. De metoder som är tillåtna i är mothandel och indelning i elområden. Marknadsdelning har varit en grundläggande princip på den nordiska elmarknaden ända sedan den bildades . Fram till utgjordes dock av ett område till skillnad från och som är indelade i flera områden. Reformen med områdesindelningen hade främst som syfte att uppfylla krav i gällande EU-direktiv och regleringar och därmed underlätta den fortsatta integreringen av den europeiska elmarknaden och bidra till att genom de prissignaler som etableras styra lokaliseringen av ny elproduktion och konsumtion samt förstärkningar av stamnätet. Före indelningen i elområden var ett sammanhållet elområde där export till angränsande länder begränsades av vid bristande utbud och/eller hög inhemsk efterfrågan. På så sätt har utbud och efterfrågan balanserats inom landet och ett enhetligt pris hållits. Detta förfarande ansågs diskriminerande av danska elkunder som då inte kunde köpa importerad energi. Den danska elbranschens intresseförening – Dansk energi – anmälde följaktligen till generaldirektorat för konkurrensfrågor. Kommissionen kom fram till den preliminära bedömningen att hantering stred mot reglerna för EU:s inre marknad. delade inte kommissionens preliminära bedömning men i syfte att undanröja de betänkligheter som kommissionen gav uttryck för erbjöd frivilliga åtaganden. Erbjudandet innebar bland annat att åtog sig att dela in den svenska marknaden i två eller fler anmälningsområden. har erfarit att till en början hade förslag på tre elområden där de två nordligaste skulle utgöra ett gemensamt område. Ak- törerna efterlyste dock så stabila elområden som möjligt, varför valde att redan nu göra en indelning också i norr. Därmed togs höjd för att en framtida stor utbyggnad av vindkraften i norr kan komma att medföra att det uppkommer flaskhalsar även där. I praktiken har de två nordligaste områdena samma prisnivåer. Indelningen av i fyra elområden innebär att brister i överföringskapacitet mellan områdena ibland ger upphov till betydande prisskillnader dem emellan. Det fanns dock enligt rapporten en vilja att röra sig mot en marknad med flera interna anmälningsområden i , redan innan kommissionens process. Som en del av integrationen av den nordiska elmarknaden hade regeringen berört frågan inom ramen för . hade behovet av att dela upp den svenska marknaden i flera så kallade anmälningsområden rests inom ramen för det nordiska elmarknadssamarbetet. De nordiska energiministrarna antog också en nordisk handlingsplan för att påskynda utvecklingen av en gränslös nordisk elmarknad. I handlingsplanen togs frågan om att öka andelen anmälningsområden i upp. Regeringen uppdrog åt att inleda processen med att dela upp i ytterligare s.k. anmälningsområden. Regeringen hade gärna sett att uppdelningen i elområden hade gjorts först efter det 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. att den nya stora stamnätsledningen Sydvästlänken tagits i drift. Sydvästlänken kommer att öka kapaciteten i nätet och därmed minimera prisskillnaderna på kort sikt. Vidare anförs det i rapporten att det i riksdagsordningen klargörs att regeringen är skyldig att informera om de frågor som ska beslutas i ministerrådet och att rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i ministerrådet ska föras inför beslut i rådet. Resultatet av samrådet är ett förhandlingsmandat som regeringen har att på eget ansvar följa. ska också i och med Lissabonfördraget i större utsträckning bevaka att ny lagstiftning från EU inte bryter mot subsidiaritetsprincipen. Det finns dock inga bestämmelser för hur ska informeras när kommissionen startar en process mot svenska myndigheter. har informerats om Svenska kraftnäts verksamhet av Svenska kraftnäts generaldirektör, och . Informationen har handlat om affärsverkets verksamhet i allmänhet. Frågan om elområden berördes liksom många andra frågor med koppling till verkets verksamhet. Frågan har också varit föremål för interpellationer. Den har även föranlett en anmälan till . noterar att elområdesindelningen även är föremål för en rättslig prövning av fundamentala frågor. När det gäller indelningen i elområden redovisar följande slutsatser. EU:s krav på marknadsdelning är en konsekvens av elöverföringens internationella integration. Elnätets indelning i regionala elområden har effekter på elpriserna mot elanvändare. Den pågående marknadsintegrationen i kombination med det kända behovet av förstärkning av elnätet inom landet ställer särskilda krav på regeringens styrning av investeringar i stamnätet. menar att regeringen har varit passiv i arbetet med att anpassa stamnätet i förhållande till den internationella integrationen och kända flaskhalsar. noterar att elområdesindelningen har föranlett en anmälan till samt att en rättlig process om fundamentala frågor har påbörjats. Granskningen omfattar emellertid inte dessa pågående ärenden. När det gäller indelningen av i fyra elområden var det ett krav från . menar att inte haft tillräcklig insyn i det aktuella ärendet, till exempel avseende investeringar som kunnat påverka konsekvenserna av indelningen och val av tidpunkt för indelningen. konstaterar vidare att det är oklart hur ska informeras när kommissionen startar en process för lagöverträdelse mot svenska myndigheter. Beaktat att elmarknaden liksom flera andra omreglerade marknader allt mer integreras inom EU kan det enligt bedömning finnas ett behov av en rutin för att informera om sådana ärenden. Regeringens skrivelse om rapporten överlämnade regeringen skrivelsen om staten på elmarknaden – insatser för en fungerande elöverföring (skr. 2013/14:21) till . I skrivelsen anförs bl.a. att anser att 2 HANDLÄGGNINGEN AV VISSA REGERINGSÄRENDEN M.M. eftersläpningen i investeringarna i kombination med beslutet att dela in i elområden har haft effekt på priserna mot elanvändarna i delar av . Regeringen konstaterar att införandet av elområden har påverkat elpriset i . De genomsnittliga prisskillnaderna i den fysiska handeln har dock varit små med undantag för perioder av lägre tillgänglighet i kärnkraften () och underhållsarbeten i stamnätet (). När det gäller den finansiella handeln har prisskillnaderna gradvis minskat. Regeringen har dock varit tydlig med att den gärna hade sett att indelningen av i fler elområden hade skett då kraftöverföringen i förstärkts genom Sydvästlänken. Detta godtogs dock inte av EU- kommissionen i processen med . Vidare anförs i skrivelsen att i rapporten anför att regeringens styrning av har varit för passiv och brustit i underlag. En del av regeringens styrinstrument är utnämningsmakten. Regeringen utnämnde en ny generaldirektör för . har genomfört delar av det arbete som behandlar i rapporten. har initierat ett generellt arbete för förbättrad myndighetsstyrning, och riktade ett särskilt fokus på vissa myndigheter, däribland .