bet · H201FöU1 · 2014-12-04 00:00:00 — betänkande 2014/15:FöU1 Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap I betänkandet behandlar försvarsutskottet regeringens förslag i budgetpropositionen (prop. 2014/15:1) inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap och motioner som har väckts under den allmänna motionstiden . Bland motionerna finns alternativa budgetförslag från Al- liansen och . Med bifall till Alliansens motion med förslag till utgiftsramar fastställde ramen för utgiftsområde 6 till 48 , vilket är lägre än den ram som föreslås i budgetpropositionen. Utskottet tillstyrker den fördelning på anslagen inom utgiftsområdet som Alliansen föreslår i sin motion. Utskottet tillstyrker därutöver regeringens förslag om vissa bemyndiganden om ekonomiska åtaganden samt om godkännande av investeringsplaner. I betänkandet föreslår utskottet ett tillkännagivande om att regeringen bör ta fram ett förslag som möjliggör införandet av ett system med tidsdelmål med ekonomisk kompensation liksom andra typer av incitament för vissa personalkategorier inom Försvarsmakten. Förslaget ligger i linje med det förslag som Försvarsberedningen tidigare presenterat om engångsersättningar till vissa personalkategorier efter fullföljd grundutbildning och kontraktsskrivning. Socialdemokraterna, , och har inte deltagit i anslagsbeslutet och redovisar i stället sina ställningstaganden i särskilda yttranden. I betänkandet finns fyra reservationer och två särskilda yttranden. Utskottets förslag till riksdagsbeslut............................................................... Redogörelse för ärendet .................................................................................. Ärendet och dess beredning.......................................................................... Målen för utgiftsområde 6 ............................................................................ Anslagen för utgiftsområde 6 ..................................................................... Ersättningar vid tjänstgöring i Försvarsmakten .......................................... Framtida inriktning för utgiftsområdet ....................................................... Målen för utgiftsområde 6, punkt 1 (S, MP, V)................................... Målen för utgiftsområde 6, punkt 1 – motiveringen (SD) ................... Ersättningar vid tjänstgöring i Försvarsmakten, punkt 3 (S, MP, V)... Framtida inriktning för utgiftsområdet, punkt 4 (M, C, FP, KD) ........ Anslagen inom utgiftsområde 6, punkt 2 (S, MP, V)............ Anslagen inom utgiftsområde 6, punkt 2 (SD) ..................... Förteckning över behandlade förslag............................................................ Motioner från allmänna motionstiden /15 ......................................... Regeringens och oppositionens anslagsförslag............................................. Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1.Målen för utgiftsområde 6 2014/15:140 av m.fl. (V) yrkande 16. Reservation 1 (S, MP, V) Reservation 2 (SD) – motiveringen 2.Anslagen inom utgiftsområde 6 anvisar för , med de anslagsvillkor som utskottet har angett, ramanslagen under utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap i enlighet med vad utskottet föreslår i bilaga 3 och beslutar att insatsorganisationen i huvudsak ska bestå av de förband som anges i tabellen i bilaga 4. Därmed bifaller proposition 2014/15:1 utgiftsområde 6 punkt 2 och motion 2014/15:2841 av m.fl. (FP, M, C, KD) yrkandena 1 och 2, bifaller delvis proposition 2014/15:1 utgiftsområde 6 punkt 14 och avslår motion 2014/15:2961 av m.fl. (SD) yrkandena 31, 36 och 80. 1.för anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar besluta om beställningar av materiel och anläggningar som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 66 2016–2027 2.för anslaget 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar besluta om beställningar av materiel och anläggningar som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 3.för anslaget 2:2 Förebyggande åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor ingå ekonomiska åtaganden som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 2016–2018 4.för anslaget 2:4 Krisberedskap besluta om avtal och beställningar av tjänster, utrustning och anläggningar för beredskapsåtgärder samt åtgärder för att hantera allvarliga extraordinära händelser som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 2016–2018 5.för anslaget 3:1 ingå ekonomiska åtaganden som inklusive tidigare åtaganden medför behov av framtida anslag på högst –2020. UTSKOTTETS FÖRSLAG TILL RIKSDAGSBESLUT Därmed bifaller proposition 2014/15:1 utgiftsområde 6 punkterna 4, 5, 9, 10 och 13. c) Krediter i 1. utnyttja en kredit i som uppgår till högst 40 i händelse av krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden 2.besluta om en kredit i som inklusive tidigare utnyttjad kredit uppgår till högst 12 för att tillgodose behov av rörelsekapital 3.besluta om en kredit i som inklusive tidigare utnyttjad kredit uppgår till högst 7 för att tillgodose behov av rörelsekapital 4.besluta att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap får ta upp lån i som inklusive tidigare upplåning uppgår till högst för beredskapsinvesteringar. Därmed bifaller proposition 2014/15:1 utgiftsområde 6 punkterna 1, 6, 7 och 11 samt avslår motion 2014/15:2961 av m.fl. (SD) yrkande 79. 1.Försvarsmakten –2018 och bemyndigar regeringen att även i övrigt få fatta nödvändiga beslut beroende på oförutsedda förändrade förutsättningar. godkänner vidare investeringsplanerna för 2.Kustbevakningen –2017 och 3.Myndigheten för samhällsskydd och beredskap –2017. Därmed bifaller proposition 2014/15:1 utgiftsområde 6 punkterna 3, 8 och 12 samt avslår motion 2014/15:2961 av m.fl. (SD) yrkandena 62 och 63. 3.Ersättningar vid tjänstgöring i Försvarsmakten tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om att införa ett system med tidsdelmål med ekonomisk kompensation liksom andra typer av incitament för vissa personalkategorier inom Försvarsmakten. Därmed bifaller motion 2014/15:1425 av (M) och avslår motion 2014/15:1262 av och (SD). Reservation 3 (S, MP, V) UTSKOTTETS FÖRSLAG TILL RIKSDAGSBESLUT 4.Framtida inriktning för utgiftsområdet 2014/15:1907 av m.fl. (KD) yrkande 1 och 2014/15:2841 av m.fl. (FP, M, C, KD) yrkande 3. Reservation 4 (M, C, FP, KD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (FP), (S)*, (M), (S)*, (M), (S)*, (SD)*, (M), (C), (MP)*, (M), (S)*, (SD)*, (V)*, (KD), (S)* och (S)*. * Avstår från ställningstagande under punkt 2, se särskilt yttrande. Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlas budgetpropositionen (prop. 2014/15:1) inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap samt motioner som väckts under den allmänna motionstiden . har på förslag av finansutskottet (bet. 2014/15:FiU1) fattat beslut om utgiftsramar för de olika utgiftsområdena i statsbudgeten inklusive utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. betänkande bygger på beslut om utgiftsramen för utgiftsområde 6. lämnar i detta betänkande förslag för de olika anslagen inom utgiftsområdet. Som en del av beredningen av budgetfrågorna hämtade utskottet in information om försvarsprisindex. Redovisningen av hur försvarsprisindex är uppbyggt gavs av statssekreterare vid utskottssammanträdet . I betänkandet föreslår utskottet en annan medelstilldelning på vissa anslag än den som föreslås i propositionen. Enligt utskottets bedömning är förändringen inte av sådan art att ytterligare upplysningar behöver hämtas för beredningen av ärendet. Budgetprocessen innebär bl.a. att i första steget i budgetprocessen fastställer en utgiftsram för varje utgiftsområde. Utgiftsramen anger det belopp som utgiftsområdets anslag högst får uppgå till (11 kap. 18 § riksdagsordningen). har, med bifall till regeringens förslag, bestämt utgiftsramen för utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap till 48 (prop. 2014/15:1, bet. 2014/15:FiU1, rskr. 2014/15:37). I detta ärende ska försvarsutskottet föreslå för hur anslagen för utgiftsområdet ska fördelas inom utgiftsområdesramen. ställningstagande till anslag för utgiftsområdet ska göras genom ett beslut (11 kap. 18 § riksdagsordningen). Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat. I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 8 § regeringsformen). Som en del i utskottens uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som regeringen presenterar. Målen för utgiftsområde 6 Utskottets förslag i korthet Utskottet välkomnar de förbättringar som gjorts av resultatredovisningen till och förväntar sig att det arbetet fortsätter. Yt- terligare förbättringar och längre tidsserier är relevant för möjligheter att följa upp resultat. Redovisningar av resultatutvecklingen underlättar utskottets möjlighet att bedöma regeringens genomförande av beslut om försvaret och iståndsättandet av insatsorganisationen och försvarsinriktningsbeslutet. Ut- skottet förväntar sig därför att bl.a. bedömningsgrunderna och resultatindikatorerna utvecklas ytterligare. avslår ett motionsyrkande om att bl.a. ekonomiska resurser bör separeras vid olika typer av internationella insatser. Jämför reservationerna 1 (S, MP, V) och 2, motiveringen (SD). Bakgrund och tidigare behandling har tidigare beslutat att målen för vår säkerhet är att –värna befolkningens liv och hälsa –värna samhällets funktionalitet –värna vår förmåga att upprätthålla våra grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). har dessutom beslutat att målet för det militära försvaret ska vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet. Detta ska ske genom att –hävda suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen –förebygga och hantera konflikter och krig –skydda samhället och dess funktionalitet i form av stöd till civila myndigheter. Av riksdagsbeslutet framkommer även att Försvarsmakten ska ha en operativ förmåga som möjliggör att Försvarsmakten kan genomföra omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen. Denna operativa förmåga ska uppnås enskilt och tillsammans med andra (prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). Målen för vår säkerhet och för det mili- tära försvaret beslutas alltså av i samband med att en ny försvarspolitisk inriktning läggs fast. Målen för krisberedskapen har däremot regeringen beslutat om (prop. 2013/14:144), och målen för området är att –minska risken för och konsekvenserna av allvarliga störningar, kriser och olyckor –trygga människors hälsa och personliga säkerhet –hindra eller begränsa skador på egendom eller miljö. Regeringen har även angett målen för verksamheten inom det civila försvaret (prop. 2004/05:5), och det civila försvarets mål är att –säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna –bidra till Försvarsmaktens förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld. Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat. fattar dessutom beslut i sina årliga budgetbetänkanden om att anvisa anslag för de specifika ändamål som regeringen angett (för en beskrivning av anslagsändamålen i fulltext se nästa avsnitt Anslagen m.m. för utgiftsområde 6). I budgetpropositionen redovisades ett par förändringar i syfte att få en tydligare och mer enhetlig utformning av ändamålen. Bland annat konstaterade regeringen då att Försvarsmaktens insatser inom säkerhetssektorreformer, kapacitetsbyggande och vissa internationella stabsbefattningar kopplade till pågående insatser fram finansierades genom anslaget 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap. Medel för den verksamheten beräknades till och överfördes till anslaget 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt när anvisade anslagen . Därigenom samlades den internationella insatsverksamheten under ett anslag. I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 8 § regeringsformen). Som en del i utskottens uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som regeringen presenterar. Utskottet har vid återkommande tillfällen lyft frågor om mål- och resultatredovisningen inom utgiftsområde 6, inte minst när det gäller styrning och uppföljning av Försvarsmaktens materielinvesteringar. har bl.a. tillkännagett för regeringen (bet. 2012/13:FöU1) att en utvecklad form av objektsramar ska återinföras, detta för att ge ett mer fullödigt underlag för sitt ställningstagande när det gäller materielinvesteringar. Därefter har utskottet konstaterat att regeringen stegvis har förbättrat materielredovisningen mot ökad öppenhet och transparens (bet. 2013/14:FöU9). En utredare har på regeringens uppdrag lämnat förslag på hur en ändamålsenlig styrning av Försvarsmaktens materielinvesteringar kan utformas för att öka både och regeringens möjligheter att fatta strategiska investeringsbeslut (SOU 2014:15), och ärendet bereds inom . Utskottet har även behandlat vissa frågor om insatsförbanden och då tillkännagett för regeringen att måste garanteras tillfredsställande information om och insyn i frågor om bemanning och tillgänglighet i de stående insatsförbanden (bet. 2012/13:FöU9). Utskottet menade då att regeringens utfästelse om stående förband med hög tillgänglighet inte stämde med de faktiska förhållandena och att den otillräckliga informationen från regeringen i förlängningen kan få negativa effekter för kvaliteten på riksdagsbesluten. Utskottets analys av regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 6 är en del av utskottets behandling av budgetpropositionen och syftar till att vara ett underlag för den fortsatta mål- och resultatdialogen med regeringen. Regeringen har redovisat att arbete med resultatanalyser ska prioriteras eftersom utvecklingen av dem har stor betydelse för såväl utvecklingen av regeringens styrning och uppföljning som resultatredovisningen till . Regeringen redovisar att resultatredovisningen i förhållande till de mål som har beslutat har utvecklats sedan budgetpropositionen 2013. En tydligare struktur, resultatindikatorer och bedömningsgrunder lyfts fram som exempel på detta (prop. 2013/14:1 s. 676). I budgetpropositionen konstaterar regeringen att resultatstyrningen ska utmärkas av att den ger myndigheterna långsiktiga förutsättningar att förverkliga sin politik. Detaljstyrningen ska därmed minska och ge utrymme för en strategisk styrning där professionernas verksamhetsnära kunskaper tas till vara (prop. 2014/15:1 s. 518). För utgiftsområde 6 bedömer regeringen att resultatet inom utgiftsområdet till en del består av att hantera inträffade incidenter, olyckor och kriser. En annan del av resultatet är att utveckla och upprätthålla förmågan att förebygga, motstå och hantera mer sällan förekommande men allvarligare hot eller händelser. Regeringen menar att det till stor del är omöjligt att redogöra för vilka hot och händelser som undvikits. Det framhålls även att det är svårt att bedöma vår förmåga att hantera de hot som skulle kunna uppstå, såväl militära som civila, då förmågan mycket sällan prövas mot de allvarligaste tänkbara händelserna. Regeringen beskriver därför att resultatredovisningen framför allt baseras på olika former av kvalitativa värderingar, genomförda aktiviteter som förväntas leda till en stärkt förmåga samt i förekommande fall hanteringen av inträffade händelser inklusive genomförda insatser. De indikatorer och bedömningsgrunder som regeringen tagit fram och använder i budgetpropositionen för att redovisa resultaten inom det militära försvaret är följande: –deltagandet i internationella insatser –andelen befattningar som är tillgängliga –antalet rekryterade gruppbefäl, soldater och sjömän i förhållande till Försvarsmaktens målbild och planering –materielförsörjningskostnader i förhållande till intäkter från kunder –återinvesteringskvot (i vilken utsträckning den förslitning av beredskapsinventarierna som representeras av avskrivningarna i Försvarsmakten ersätts) –materieluppfyllnadsgrad i insatsorganisationen. I budgetpropositionen redovisar regeringen att förmågan i insatsorganisationen avser en samlad bedömning av myndighetens möjlighet att genomföra omvärldsbevakning, insatser och utveckling av insatsorganisationen. Förmågan upprätthålls främst av insatsorganisationen med dess krigsförband med övad personal samt materiel. Under bedömningsgrunden uppbyggnad av förmåga redovisar regeringen en bedömning av hur övningsverksamhet och personalförsörjning utvecklats. Den operativa förmågan ska uppnås enskilt men även tillsammans med andra. Genomförd verksamhet med andra avser en bedömning av hur Försvarsmakten samverkat med andra aktörer. Inom materielområdet redovisas resultat bl.a. genom en återinvesteringskvot och materieluppfyllnadsgrad. Återinvesteringskvoten har ökat och bedöms vara tillfredsställande enligt regeringen. Materieluppfyllnadsgraden utgör en samlad bedömning av i vilken utsträckning krigsförbanden förfogar över den materiel som krävs för att lösa förbandens uppgifter. Materielförsörjningskostnaderna visar att () avgifter för upphandlingstjänster uppgår till av värdet på de upphandlade varorna och tjänsterna. När det gäller materielområdet redovisar regeringen även att föreslagit att FMV:s myndighetskostnader förs upp på ett särskilt anslag. Regeringens redovisning av resultaten av de aktiviteter och prestationer som har utförts inom samhällets krisberedskap baseras på följande bedömningsgrunder: –förmåga att motstå störningar – förebygga olyckor och kriser –förmåga att hantera nödlägen – räddningstjänst, krishantering och civilt försvar – förmåga att skydda hav och kust –förmåga att följa upp, utvärdera och lära. De resultatindikatorer som används är följande: –antal döda i bränder –utryckningstid för att komma till plats med relevant fartyg vid miljöräddning till sjöss –upptäckta utsläpp vid miljöövervakning till sjöss. Regeringen redovisar att samhällets samlade förmåga att förebygga, hantera och lära från olyckor och kriser bygger på förmågan hos alla aktörer i samhället – offentliga, privata, centrala, regionala och lokala organisationer och enskilda individer. Den samlade bedömningen av vilka resultat som har uppnåtts i förhållande till målen baserar regeringen därför på aktiviteter och prestationer som har utförts, såväl inom utgiftsområde 6 som inom andra utgiftsområden. Även privata verksamheter och andra faktorer i omvärlden bedöms påverka krisberedskapens utveckling. Regeringen understryker att en omfattande redovisning av bedömningar och uppnådda resultat i fråga om krisberedskapen lämnades i propositionen Lag om sprängämnesprekursorer och redovisning av krisberedskapens utveckling (prop. 2013/14:144) . I budgetpropositionen lämnar regeringen därför en mer begränsad resultatredovisning. I kommittémotion 2014/15:140 av m.fl. (V) yrkar motionärerna på att civila och militära insatser alltid bör hållas separerade när det gäller personal, materiel och ekonomiska resurser i internationella insatser (yrk. Motionärerna beskriver att det är förknippat med en mängd risker och problem att använda biståndsmedel för militära insatser. Först och främst är det de civila insatsernas opartiskhet och integritet som kan ifrågasättas, vilket försvårar biståndsorganisationernas arbete. Motionärerna menar att risken för våld mot den civila personalen ökar när civil personal förknippas med militär personal. Utskottet lägger stor vikt vid regeringens arbete med att utveckla styrning, uppföljning och resultatredovisning. Regeringens arbete med att förbättra resultatredovisningen i förhållande till de mål som har beslutats av har utvecklats sedan budgetpropositionen 2013, och utskottet anser att arbetet behöver intensifieras ytterligare med anledning av den försvarspolitiska inriktningspropositionen. Utskottet menar att ett intensifierat arbete med att förbättra resultatredovisningen kopplat till inriktningspropositionen 2015 skulle lägga en grund för utskottets möjligheter att följa kopplingen mellan mål, ge- nomförda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag under Utskottet välkomnar en första resultatredovisning med stöd av bedöm- ningsgrunder och resultatindikatorer. Utskottet menar att det är bra att regeringen gör en sammanfattande bedömning av måluppfyllelsen för de riks- dagsbundna målen som strukturen för resultatredovisningen bör för- Utskottet menar också att det är önskvärt att regeringens resultatredovisning koncentreras till att redovisa faktiskt uppnådda resultat av genomförda statliga insatser i förhållande till målen och att sambandet mellan mål, resultat och regeringens budgetförslag tydligt bör framgå. angeläget att resultatindikatorerna återspeglar faktiska resultat och inte om- Utskottet anser att en ytterligare förbättrad resultatredovisning med förut- sättningar för längre tidsserier är en relevant del av försvarsinriktningsbeslutet. Redovisningar av resultatutvecklingen underlättar utskottets möjlighet att bedöma regeringens genomförande av beslut om försvaret och iståndsättandet av insatsorganisationen. Utskottet kan särskilt konstatera att regeringen i och med budgetpropo- sitionen tar ytterligare steg mot den öppenhet och transparens inom materielredovisningen som utskottet tidigare betonat vikten av (bet. 2013/14:FöU9). Utskottet delar regeringens bedömning att de förslag som lämnades av utredningen för försvarsmateriel (SOU 2014:15) utgör en viktig del i det fortsatta förbättringsarbetet. rer för materielförsörjningskostnader, materieluppfyllnadsgrad och en återin- vesteringskvot är viktiga delar av detta arbete. ytterligare förslag som bereds kring den ekonomiska styrningen, bl.a. möjlig- heten att föra upp FMV:s myndighetskostnader på ett särskilt anslag på statens Utskottet välkomnar regeringens fortsatta åtaganden och den på- gående planeringen för en förändrad process för investeringar i försvarsmate- som utskottet särskilt har framhållit (2013/14:FöU1) att det är av stor vikt att styrningen av Försvarsmaktens materielinvesteringar utformas på ett ändamålsenligt sätt och att ges möjligheter att fatta investerings- beslut på strategisk nivå anser utskottet att förbättringsarbetet inte bör begrän- sas till materielförsörjningen. En fortsatt utveckling av resultatredovisningen med ännu tydligare kopplingar mellan mål, bedömningsgrunder och resultat- indikatorer bör även omfatta andra områden som t.ex. krigsförbandens för- måga och krisberedskapen. När det gäller krisberedskapen vill utskottet dess- utom erinra om att de mål som tagits fram av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) tillsammans med andra myndigheter för att upprätthålla viktiga samhällsfunktioner för bl.a. dricksvattens- och livsmedelsförsörjning är av stor vikt för att kunna förebygga och hantera framtida kriser (bet. 2013/14:FöU11). Utskottet anser i det sammanhanget att kopplingarna mellan mål inom krisberedskapens hela område och resultatredovisningarna bör beaktas. Angående ovannämnda motionsyrkande om att civila och militära insatser alltid bör hållas separerade när det gäller personal, materiel och ekonomiska resurser i internationella insatser kan utskottet konstatera att MSB är den enda myndighet inom utgiftsområde 6 som disponerar medel som inkluderas i biståndsramen (för internationell biståndsverksamhet). De frågor om militära insatser som motionärerna beskriver har behandlats av det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet (UFöU). Vid utskottsbehandlingen av fortsatt svenskt deltagande i den internationella säkerhetsstyrkan i Af- ghanistan (bet.