bet · H101KU20 · 2014-05-28 00:00:00 — Regeringens återrapportering till måste dessutom fokusera mer på effekterna av gjorda insatser i förhållande till regeringens målsättning. I näringsutskottets protokoll från (prot. 2008/09:35) anges att koncernchef och den tillförordnade kommunikationsdirektör , , lämnade information om planerade samgående med nederländska Nuon. Härvid närvarade även statssekreterare , kanslirådet och politiskt sakkunnige , . Det framgår också av protokollet att statssekreterare , , lämnade information om regeringens syn på planerade samgående med nederländska Nuon. Härvid närvarade även kanslirådet och politiskt sakkunniga , Nä- ringsdepartementet, samt koncernchef och tillförordnad kommunikationsdirektör , . Som redovisats ovan hade näringsutskottet behandlat olika granskningsrapporter från Riksrevisonen som rört och styrningen av de statliga bolagen i betänkandena /05:NU12, 2006/07:NU4 och 2008/09:NU3. behandlade bl.a. ett motionsyrkande om en särskild om köp av Nuon. Utskottet avstyrkte motionsyrkandet med följande motivering (bet. 2013/14:NU7 s. 31 f.): Av aktiebolagslagen (2005:551) följer att ett bolags styrelse ansvarar för och fattar beslut i samtliga bolagsfrågor som inte ägaren på bolagsstämma gett särskilda anvisningar om. Det är därmed styrelsen som ska ta det fulla ansvaret för förvaltningen av bolagets angelägenheter och bedöma bolagets risker och ekonomiska ställning. Vid förvärvet av Nuon gjorde bedömningen att det var strategiskt riktigt att genomföra köpet. Beslutet om köpet togs av styrelsen. Inget regeringsbeslut fattades i frågan. När det gäller ansvarsfördelningen mellan styrelse och ägare angav för förvärvet av Nuon tillämplig arbetsordning för att styrelsen genom styrelseordföranden skulle samordna sin syn med företrädare för ägaren i frågor av avgörande betydelse, vilket också skedde 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. vid bolagets beslut att förvärva Nuon. Utskottet kan konstatera att inför köpet av Nuon samordnade sin syn på förvärvet med ägaren genom att den dåvarande näringsministern informerades. Hon ställde då relevanta kontrollfrågor, bl.a. om huruvida köpet var förenligt med avkastningskraven på . Styrelsen meddelade då att så var fallet. En oberoende värdering genomfördes av en extern finansiell rådgivare, , som bedömde att priset var rimligt. Till detta kan även tilläggas att ett strategiarbete tillsammans med konsultbyrån McK- insey hade identifierat europeisk tillväxt som det mest värdeskapande alternativet för samt att det skulle genomföras genom bl.a. förvärv, vilket kunde inkludera större förvärv. Ansvarigt statsråd fann mot denna bakgrund inte skäl att ifrågasätta den eniga styrelsens bedömning. Enligt utskottets uppfattning saknas det anledning att tillsätta en för att utreda processen inför köp av Nuon. kommer under att behandla en anmälan som gäller om den tidigare näringsministerns hantering av förvärv av Nuon varit förenlig med gällande regler och riktlinjer. Ut- skottet har fullt förtroende för att granskningen av ärendet kommer att hanteras genomgripande och fullödigt av . Utskottet ser ingen anledning till att och parallellt lägga tid och resurser på att göra ytterligare en granskning genom att tillsätta en särskild . Dessutom anser utskottet att det även är olämpligt att en kommission överprövar det arbete som ska göra. Vad som skulle återstå för en kommission att granska är om köpet skedde på affärsmässiga grunder. En sådan överprövning av av affärsmässigheten skulle dock innebära en mycket märklig ordning där skulle ta på sig att granska bolagens transaktioner. En konsekvens av förslaget måste rimligen också vara att samtliga förvärv och större investeringar som någonsin har gjorts av statliga bolag bör utredas av en kommission. I förlängningen kommer statliga bolag inte att vilja göra affärer. Marknadsförutsättningarna för och andra europeiska energibolag har förändrats kraftigt . Utvecklingen drivs av både konjunkturella och strukturella faktorer. En global finanskris och efterföljande recession har påverkat efterfrågan på el och orsakat prisfall på utsläppsrätter från per ton 2008 till dagens pris på ca per ton, motsvarande ett prisfall på . Detta missgynnar icke koldioxidtunga kraftslag som t.ex. gaskraft. Ökad utvinning av skiffergas i har lett till ett dramatiskt ökat utbud av kol i eftersom kol från i stället exporterats till . Detta har pressat ned europeiska kolpriser, vilket resulterat i lägre priser på el. Den kraftiga ökningen av kolkraftsproducerad el har skett på bekostnad av gaskraftsproducerad el. Vidare har haft en kraftig tillväxt i förnybar energiproduktion. har haft en tillväxt –2012 om av ny kapacitet inom förnybar energi, vilket främst drivits av kraftiga subventioner och där det mesta är lokalproducerad förnybar energi. Detta är en central del av den s.k. Energiewende i . En annan faktor som har påskyndat omställningen till förnybart är beslutet att successivt stänga ned tysk kärnkraft som fattades efter jordbävningen och i . Konsekvensen av det som nämns ovan, tillsammans med en lägre efterfrågan på el till följd av den europeiska skuldkrisen, har lett till utbudsöverskott och därigenom låga elpriser. Det är inte bara som har varit tvungna göra nedskrivningar. Tyska RWE har gjort nedskrivningar på ca 30 miljarder, och även andra bolag som franska GDF Suez och norska Statkraft har gjort stora nedskriv- 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. Det var ingen som 2009 kunde förutse de konjunkturella och strukturella förändringar som energimarknaden har genomgått och som resulterat i att det är mer lönsamt att producera el med kolkraft än med gas. Även väntas energibolagen i stå inför stora utmaningar med låg efterfrågan på och högt utbud av el, vilket väntas leda till fortsatt låga elpriser. Som en konsekvens av dessa förändrade marknadsförhållanden reviderade regeringen ekonomiska mål med lägre och därmed rimligare avkastningskrav för att öka möjligheterna till satsningar på hållbar energi. slog bolaget fast en ny strategi med ökat fokus på klimatutmaningar och . Det är nu angeläget att bolaget skyndsamt fullföljer sin strategi. Det är och ledning som ansvarar för att bolagets verksamhet bedriv så att bolaget når de mål som ägaren respektive bolaget har beslutat om. har genomgått en kraftig expansion. har expansionen gett flera starka resultat, men den har också medfört ett ökat risktagande, som till följd av bl.a. den globala ekonomiska krisen ställer bolaget inför flera utmaningar. Förvärvet av Nuon är en av flera faktorer som belyser detta. Nedskrivningarna av bolagets värde är i linje med de europeiska energibolagens bekymmersamma utveckling och bekräftar de problematiska utmaningar som tillsammans med den övriga europeiska energimarknaden står inför. har de stora europeiska energibolagens aktievärde minskat med , vilket motsvarar en total värdeminskning på ca . De största utmaningarna för är alltså både de konjunkturella och strukturella förändringarna på energimarknaden. Det är framför allt tre innehav som innebär stora utmaningar för kärnkraft i som förvärvades 2001 kolkraft i som i huvudsak förvärvades åren 2001–2002 gaskraft i (Nuon) som förvärvades 2009. sista beslut att nyinvestera i kolkraft togs 2006. Den dåvarande socialdemokratiska regeringen var då ansvarig för det statliga ägandet. Att färdigställa stora investeringar såsom kolkraft tar . Det är detta som gör att investeringsposter till stor del består av fossilkraft. beslutade att inga nya investeringsbeslut ska tas i fråga om kolkraft. investeringsplan för perioden –2017 visar att av tillväxtinvesteringarna går till vindkraft. är en av världens största operatörer när det handlar om havsbaserad vindkraft. Bolaget har vindkraftsparker i , , , och efter köpet av Nuon. Vid bolagsstämman ändrade den dåvarande socialdemokratiska regeringen uppdrag genom ett tillägg i bolagsordningen. Tillägget hade följande lydelse: Bolaget ska inom ramen för kravet på affärsmässighet vara det ledande företaget i omställningen till en ekologiskt och ekonomiskt uthållig svensk energiförsörjning []. Konsekvenserna av en sådan formulering blev att det var den svenska energiförsörjningen som skulle vara ekologisk, och därmed öppnades möjligheten för bolaget att göra vilka investeringar det ville i fossilkraft utanför gränser. framförde 2007 i rapporten – med vind i ryggen? (RiR 2007:29) att tillägget i bolagsordning 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. var otydligt formulerat och att begreppen i tillägget lämnade utrymme för flera tolkningar. Regeringen har därefter tagit fram ett nytt, förtydligat ägaruppdrag där otydligheterna har tagits bort (prop. 2009/10:179, bet. 2009/10:NU23). tog även beslut om nya hållbarhetsmål som bl.a. innebär att ska minska sina koldioxidutsläpp från till 2020. Under den tidigare socialdemokratiska regeringens tid skedde en gigantisk expansion av i via köp av kolkraftverk och stora kärnkraftsinvesteringar i . Dessa investeringar har tyvärr inte visat sig vara hållbara för . I förhållande till anskaffningsvärde har skrivit ned av värdet för den tyska kärnkraften och av värdet för Nuon. Nedskrivningarna av den tyska kärnkraften är en betydligt högre andel av förvärvskostnaden än nedskrivningarna av Nuon. I har man letat efter dokument som klargjorde vad det fanns för analyser, regeringsunderlag, promemorior, samordningsdiskussioner och dialoger mellan bolaget och den socialdemokratiska regeringen . Ingen dokumentation har hittats. redovisade i rapporten – uppdrag och statens styrning (RiR 2004:18) en granskning av och statens ägarförvaltning av bolaget. Granskningen omfattade genomförandet av uppgift inom ramen för de miljö- och energipolitiska målen som fattat samt redovisningen av bolagets etablering och verksamhet i . framförde att otydliga formuleringar av eventuella bidrag till genomförandet av svensk miljö- och energipolitik hade skapat utrymme för olika tolkningar. kritiserade att styrelsen och ägarförvaltningen inte hade tagit initiativ till att precisera miljö- och energipolitiska uppdrag. Den s.k. formlösa styrningen av , dvs. utbytet av information mellan bolaget och ägarförvaltningen som inte dokumenteras i alla delar, hade enligt rapporten begränsat möjligheter att bedöma hur den interna kontrollen av beredningsprocessen mellan bolag och ägarförvaltning varit utformad. Vidare menade att ägarförvaltningen inte hade behandlat frågan om expansion i på ett tydligt sätt. investeringar i innebar en markant förändring av bolagets tidigare verksamhetsinriktning och strategi samt ett i väsentliga delar ändrat ekonomiskt risktagande. styrning av bolaget hade inte varit tillräckligt tydligt för att undvika risken att bolagets verksamhet i uppfattades stå i betydande motstridighet till svenska miljö- och energipolitiska mål. ansåg, med anledning av omfattningen av och inriktningen på expansion i , att styrelsen eller äga förvaltningen borde ha verkat för ett formellt ställningstagande till bolagets planer. I en reservation (S, MP, V) tillstyrktes yrkandet om en . I reservationen anfördes bl.a. att det inte var tillräckligt med en granskning i . Det behövdes enligt reservationen en vidare granskning än den som granskningsanmälan till avsåg. Vidare ville reservanterna se en oberoende expertgranskning och menade att det är viktigt att ta lärdom av det inträffade för att för framtiden säkerställa att staten agerar som en ansvarsfull ägare. Reservanterna ansåg därför att genom ett tillkännagivande skulle uppmana regeringen att tillsätta en oberoende för att utreda berednings- och beslutsprocessen inför 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. köpet av Nuon. En sådan kommission borde enligt reservationen bestå av oberoende experter med kunskaper inom olika kompetensområden som bidrog till att besvara bl.a. följande frågor: Vilket informationsunderlag inför beslutet fanns hos respektive ägaren? Hur utbyttes informationen mellan bolaget och ägaren, särskilt med beaktande av den riskanalys som gjordes inför affären? Stämmer det att regeringen före köpet informerades av konsultföretaget om att ett köp skulle kunna leda till att tvingades till ett framtida kapitaltillskott från skattebetalarna, och om så var fallet, varför godkändes ändå affären? Vilka åtgärder har regeringen vidtagit respektive avser regeringen att vidta för att undvika att liknande händelser upprepas? I näringsutskottets betänkande fanns även en motivreservation (SD). beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2013/14:141). granskade f.d. näringsminister hantering av energimarknaden (bet. 2002/03:KU30 s. 54 f.). På frågor från utskottet anfördes från sida att styrelsen är regeringens främsta verktyg för att se till att ett statligt bolag agerar inom ramen för de riktlinjer som beslutat. Avseende hade regeringen tillsatt en styrelse med en bred kompetens, från både näringslivet och den politiska världen, för att svara för förvaltningen av bolagets angelägenheter. Dessutom hade regeringen sett till att hade direkt representation för att aktivt kunna följa och förvalta bolaget. Därmed hade regeringen vidtagit de åtgärder som krävdes för att se till att följde beslut. hade också följt riktlinjer. I proposition 1996/97:84 hade regeringen tydligt angett att på ett effektivt sätt skulle producera och leverera el till sina kunder och att detta skulle ske på ett affärsmässigt sätt. Detta gällde även investeringar i förnybar energi och forskning och utveckling. hade investerat för att förbli ett konkurrenskraftigt, svenskbaserat företag . Bolaget hade också investerat i forskning och utveckling och i produktion från förnybara energikällor, så långt som det var möjligt på affärsmässig grund. investeringar i förnybar energi uppgick till ca . satsade på forskning och utveckling inom bl.a. vindkraftverk, bioenergi, decentraliserad el- och värmeproduktion och solenergi. Vidare anfördes följande från sida som svar på frågor från utskottet. Enligt den arbetsordning för styrelsens arbete som hade antagit, och som följde den rekommendation som hade utformat, skulle styrelsen genom styrelseordförande samordna sin syn med företrädare för ägaren i frågor av "avgörande betydelse". 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. "främst strategiska förändringar i företagets verksamhet och större förvärv, fusioner (och) beslut som innebär att bolagets riskprofil eller balansräkning förändras på ett avsevärt sätt". strategi att vara aktiv internationellt genom bl.a. förvärv hade kommunicerats i bolagets årsredovisningar sedan åt- Vidare hade regeringen i sin årliga skrivelse till re- dogjort för bolagets affärsidé, strategi, avkastningskrav och utdelningspolicy. Regeringen hade därvid särskilt redovisat vision att bli en ledande aktör på den europeiska energimarknaden i den årliga skrivelsen till . Denna redovisning hade skett sedan åtminstone 1996. hade också sedan bolagiseringen inbjudits till och hade rätt att där ställa frågor direkt till företagsledningen. När det gällde inve- steringarna i följde ordföranden och VD:n gällande arbetsordning för styrelsen och informerade ägaren. Ägaren konstaterade då att verksamhet och investeringarna låg i linje med verksamhetsinriktningen som Investeringarna följde också den strategi som hade redovisats öppet till och allmänheten . framhöll i sitt ställningstagande att de olika mål som i sin verksamhet skulle uppfylla uppenbarligen inte hade kunnat nås utan omsorgsfulla avvägningar. Något som väckt ett särskilt intresse vid ut- skottets granskning var de stora investeringar som gjort i . Det kunde enligt utskottet givetvis finnas utrymme för olika bedömningar i frågan om huruvida dessa investeringar bidragit till att uppnå målen för Vat- Vad som kommit fram under granskningen gav emellertid inte grund för någon annan bedömning än att agerande kunde anses förenligt med vad hade beslutat. Utskottet hade följaktligen inte skäl att rikta kritik mot regeringen eller något enskilt statsråd för att ha brustit i fråga om styrningen av eller för att ha åsidosatt vad be- I en reservation (M, FP, KD, C, MP) framhölls att något som särskilt föll i ögonen vid granskningen var att hade gjort stora investeringar Det torde enligt reservanterna vara rätt uppenbart att dessa inve- steringar inte stod i överensstämmelse med den långsiktiga inriktning som låg till grund för den politiskt beslutade omställningen av energisystemet i Sve- Besluten om investeringar i hade genom underhandskontakter varit förankrade i regeringen och genomförts med ett uttalat stöd från rege- Det kunde därför sättas i fråga om regeringen hade varit tillräckligt aktiv när det gällde att ge erforderliga direktiv för att verksamheten inom detta område skulle präglas av de målsättningar som låg till grund för svensk energipolitik. De olika mål som i sin verksam- het skulle uppfylla hade uppenbarligen inte kunnat nås utan omsorgsfulla av- Regeringens styrning hade i väsentliga hänseenden utövats form- löst, något som minskade möjligheterna att i efterhand granska vad som hade Det gick efter granskningen likväl inte att komma ifrån intrycket att den styrning som regeringen utövat inte hade varit tillräcklig. vilket uppträtt kunde inte anses ha varit väl förenligt med vad riks- Reservanternas slutsats blev att regeringen inte kunde undgå 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. kritik för att ha brustit i fråga om styrningen av . ställde sig bakom reservationen (kammarens protokoll 2002/03:117 ). granskade utskottet regeringens styrning av de statliga bolagen (bet. 2003/04:KU10 s. 66). Utskottet erinrade i sitt ställningstagande inledningsvis om att förhållandet mellan regeringen och statliga aktiebolag regleras av aktiebolagslagen samt pekade på de möjligheter till styrning som bl.a. framgår av aktiebolagslagen. Utskottet pekade också på att särskilt hade , på grund av avregleringar och marknadsutvecklingen, flertalet av de bolag regeringen förvaltar förändrats från monopolföretag med särskilda uppgifter till företag med större marknadsinriktning. Det torde därvid vara ofrånkomligt att det emellanåt i förvaltningen av ett bolags angelägenheter uppkommer beslutssituationer som fordrar avvägningar mellan finansiella mål och samhällsmål, då det inte framstår som självklart vilket mål som ska prioriteras. I egenskap av företrädare för det statliga ägandet har regeringen att verka i enlighet med de beslut som fattats av rörande enskilda bolags verksamhet. Regeringen har ett politiskt ansvar i fråga om den statliga företagsverksamheten. Från de utgångspunkter som utskottet hade att beakta var det av betydelse att styrningen skedde på ett sätt som skapade möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande. Ut- skottet hänvisade till ett tidigare uttalande om att rutiner bör utvecklas som gör det möjligt att följa upp viktigare händelseförlopp och att granska vilka kontakter som förevarit mellan bolagsledningar och berörda departement i frågor av större betydelse. Utskottet förutsatte att det fortsatta utvecklingsarbetet avseende ägarstyrningen skulle göras i medvetande om detta. granskade regeringens styrning av (bet. 2004/05:KU20 s. 216 f.). I utskottets ställningstagande anfördes att underlaget för utskottets granskning bl.a. hade utgjorts av – Uppdrag och statens styrning. Samma rapport hade utgjort underlag vid näringsutskottets behandling av styrelses framställning med anledning av rapporten. hade avstyrkt framställningen och därvid gjort ingående bedömningar i sådana frågor som utskottet nu granskade. hade beslutat i enlighet med näringsutskottets förslag. granskning med bl.a. utfrågningar av statsministern och ansvariga statsråd m.fl. hade inte gett anledning att göra andra bedömningar än de näringsutskottet redovisat i sitt ställningstagande. Något uttalande i övrigt från sida med anledning av granskningen var inte påkallat. granskning gav inte utskottet anledning att göra andra bedömningar än de som näringsutskottet redovisat i sitt ställningstagande. I en reservation (M, FP, KD, C) framhölls bl.a. att granskningen visat att regeringen brustit i genomförandet av beslut när det gällde . hade varken regeringen, genom ägarförvaltningen, eller styrelsen tagit något initiativ till att förtydliga roll inom ramen för mer allmänt hållna direktiv . Detta hade fört med sig att 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. uppdrag kunde ges motstridiga tolkningar. serligen tagit till sig den kritik som framförts och lagt fram ett förslag till änd- ring i bolagsordningen som hade antagits av bolagsstämman. lagsordningen var dock inte tillräcklig för att förändra den dittillsvarande situ- ationen som innebar att flera tolkningar kunde göras när det gällde avväg- ningen mellan affärsmässighet och andra mål. Reservanterna fann också doku- Mot den angivna bakgrunden kunde de ansva- riga statsråden inte undgå kritik för sättet att styra på och för bristen ställde sig bakom reservationen (kammarens protokoll 2004/05:133 ). granskades regeringens styrning av de statliga bolagen (bet. 2006/07:KU20 s. 225 f.). att enligt 12 kap. 1 § regeringsformen ska granska stats- rådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. lag sköter sina angelägenheter faller utanför utskottets granskningsområde. sitt ställningstagande utgick utskottet från att regeringen vid ägarstyrningen av de statliga bolagen iakttar vad har bestämt för bolaget. hade bestämt bl.a. att bolaget skulle satsa på ny elpro- duktionsteknik samt investera i förnybara energislag inom ramen för krav på Det var bolagets styrelse som ansvarade för bolagets beslut. krav på att bolaget agerade affärsmässigt medförde att motsva- rande krav ställdes på ägaren. Det krävdes därför en varsamhet i ägarens kon- takter med ledningen för bolaget så att det blev klart för omgivningen hur an- svaret var fördelat mellan ägaren och ledningen för bolaget. kommit i granskningen föranledde i övrigt inget uttalande. granskade utskottet bl.a. försäljningen av vissa statliga bolag 2007/08:KU20 s. 129). Utskottet underströk vikten av att tillföra akterna dokumentation som gjorde det möjligt att följa viktiga händelseförlopp som avsåg ägarförvaltningen samt vilka kontakter och styrsignaler som kunde ha förekommit mellan ägarförvaltningen och bolag inom ramen för de genom- gångar av de statliga företagen som gjorts inför bedömningarna om försälj- granskade utskottet rutinerna i i fråga om granskningar och granskade särskilt dokumentationen av Re- geringskansliets bolagsförvaltning (bet. 2008/09:KU10). visades riktlinjer för dokumentation av Enligt riktlinjerna ska dokumentationen av förvaltningen göra det möjligt att följa viktigare händelseförlopp och ge en god överblick över vilka ställningstaganden som skett i sådana frågor samt på vilka underlag de grundats. Det ska vara möjligt att för sådana frågor kunna följa vilka kontakter och styrsignaler som förekommit mellan ägarförvalt- ningen och bolagen. För varje bolag bör därför ett ärende läggas upp i en s.k. årsakt. Till akten förs enligt riktlinjerna handlingar och uppgifter som avser den löpande förvaltningen, bl.a. kontakter mellan ägarförvaltningen och bolaget i för förvaltningen viktigare frågor, i den omfattning som krävs för att 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. följa viktigare händelseförlopp och övriga frågor som lett till ägarförvaltningens ställningstagande. Dokumentationen kan ske såväl genom att en promemoria fogas till akten som genom att en anteckning görs på aktkappan eller i annat dokument. Sådana anteckningar och liknande material ska tillföras akten för arkivering. I riktlinjerna påpekas att en inte obetydlig del av det material som rör förvaltningen av ett bolag utgörs av interna arbetsmaterial.