bet · H101TU8 · 2014-01-21 00:00:00 — 2013/14:TU8 Infrastrukturavgifter på väg I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2013/14:25 Infrastrukturavgifter på väg och elektroniska vägtullssystem. I propositionen föreslår regeringen två nya lagar, lagen om infrastrukturavgifter på väg och lagen om elektroniska vägtullssystem, samt följdändringar i ett antal befintliga lagar. I detta betänkande behandlas den del av propositionen som rör infrastrukturavgifter på väg. I betänkandet behandlas vidare tre motionsyrkanden från den allmänna motionstiden . Yrkandena handlar om finansiering av statlig infrastruktur i , avgiftsfri E4 i och utländska fordon. Med anledning av propositionen har det väckts fem följdmotioner som också behandlas i betänkandet. Den föreslagna lagen om elektroniska vägtullssystem har tidigare under innevarande behandlats av utskottet och antogs av (bet. 2013/14:TU4, rskr. 2013/14:132). Den föreslagna lagen om infrastrukturavgifter på väg anger på vilket sätt sådana avgifter får tas ut och genomför det s.k. Eurovinjettdirektivet i de delar som rör vägtullar i form av infrastrukturavgifter. I detta sammanhang framhåller utskottet att man ser allvarligt på de motsättningar som uppstått mellan staten å den ena sidan och och kommuner å den andra, mot bakgrund av hur infrastrukturavgifterna föreslås beräknas på de nya broar över och Sundsvallsfjärden. Utskottet noterar vidare att propositionen tyvärr inte innehåller några förslag som innebär att även utländska fordon ska omfattas av infrastrukturavgifter på väg. Utskottet är emellertid tillfreds med de lösningar som kommit till stånd med de aktuella kommunerna, och med den redogörelse som regeringen har lämnat när det gäller hur man avser att säkerställa att ett regelverk för avgiftsplikt och trängselskatt för utländska fordon ska träda i kraft . Utskottet föreslår därför att antar regeringens proposition 2013/14:25 punkterna 1 och 3–8, delvis bifaller proposition 2013/14:25 punkt 6 samt antar utskottets förslag i bilaga 3 till lag om ändring i lagen (2001:558) om vägtrafikregister. Utskottet föreslår vidare att avslår samtliga motionsyrkanden som behandlas i betänkandet. I betänkandet finns en reservation (SD) och ett särskilt yttrande (V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut a) antar regeringens förslag till 1. lag om infrastrukturavgifter på väg, 2. lag om ändring i väglagen (1971:948), 3. lag om ändring i lagen (1990:313) om Europaråds- och om ömsesidig handräckning i skatteärenden, 4. lag om ändring i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., 5. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), 6. lag om ändring i kameraövervakningslagen (2013:460) och b) antar utskottets förslag i bilaga 3 till lag om ändring i lagen (2001:558) om vägtrafikregister. Därmed bifaller proposition 2013/14:25 punkterna 1, 3–5, 7 och 8, bifaller delvis proposition 2013/14:25 punkt 6 och avslår motionerna 2013/14:T1 av och (båda S) yrkandena 1 och 2 i denna del, 2013/14:T2 av m.fl. (SD) i denna del, 2013/14:T3 av m.fl. (V) i denna del, 2013/14:T4 av m.fl. (S) yrkandena 1 i denna del och 2–4, 2013/14:T5 av m.fl. (MP) yrkandena 1 i denna del och 2–4, 2013/14:T351 av m.fl. (FP) yrkande 1, 2013/14:T468 av och (båda S) och 2013/14:T527 av (SD). Reservation (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), (MP), (KD), (V), (M), (S), (S) och (SD). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2013/14:25 Infrastrukturavgifter på väg och elektroniska vägtullssystem som överlämnades till . Den i propositionen föreslagna lagen om elektroniska vägtullssystem antogs av (bet. 2013/14:TU4, rskr. 2013/14:132). De återstående delarna i propositionen som rör infrastrukturavgifter på väg behandlas i detta betänkande. I betänkandet behandlas också fem följdmotioner som väckts med anledning av propositionen, samt tre motioner den allmänna motionstiden om dels finansiering av statlig infrastruktur i , dels avgiftsfri E4 i , dels utländska fordon. Bakgrunden till regeringens proposition är att har beslutat (prop. 2009/10:99, bet. 2009/10:FiU21, rskr. 2009/10:348) att vissa vägprojekt som ingår i planen för utveckling av transportsystemet för perioden –2021 delvis ska finansieras med infrastrukturavgifter. Mot bakgrund av bl.a. detta beslutade regeringen att tillsätta en utredning (vägtullsutredning) med uppdrag att ta fram författningsförslag för uttag av sådana avgifter. Enligt uppdraget skulle utredaren även undersöka villkoren för att ta ut avgifter för användandet av väginfrastruktur för fordon som inte är registrerade i samt analysera och lämna förslag till en ny reglering i vissa frågor om trängselskatt. De vägprojekt som i sammanhanget är aktuella för uttag av infrastrukturavgifter är bl.a. de nya broarna över Sundsvallsfjärden och (dir. 2011:47). I ett tilläggsdirektiv beslutade regeringen att utredaren även skulle ta fram förslag till hur Europeiska kommissionens beslut /750/EG av om definitionen av det europeiska systemet för elektroniska vägtullar och tekniska uppgifter för detta, det s.k. EETS-beslutet, ska genomföras i svensk rätt (dir. 2012:65). Utredningen överlämnade delbetänkandet Avgifter på väg och elektroniska vägavgiftssystem (SOU 2012:60), vilket också ligger till grund för regeringens aktuella proposition. Utredningens slutbetänkande överlämnades . Under utformningen av propositionen har regeringen tagit del av Lagrådets synpunkter och utformat förslagen i enlighet med dessa. Kommuner och Landsting (SKL) informerade tillsammans med företrädare för och kommuner utskottet om hur man ser på de medfinansieringsavtal som ingått med respektive kommun. I samma ärende rörande avtalen och för att lämna närmare information om den aktuella propositionen besökte statssekreterare från och generaldirektör från utskottet vid dess sammanträde . Infrastrukturminister och statssekreterare lämnade ytterligare information i ärendet vid utskottssammanträdet . Regeringens förslag till riksdagsbeslut och motionsförslagen återges i bilaga 1, och regeringens lagförslag i proposition 2013/14:25 återfinns i bilaga 2. En ny bro i () har öppnats för trafik, och en ny bro uppförs i (E4). Som framgår av det föregående är dessa broar aktuella för uttag av infrastrukturavgifter. Det följer av att har beslutat att broarna delvis ska finansieras med lån vars kapitalkostnader ska återbetalas med inkomster från infrastrukturavgifter. För att infrastrukturavgifter ska kunna tas ut på de nya broarna aktualiseras ett genomförande av och rådets direktiv /62/EG av om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer, senast ändrat genom och rådets direktiv /76/EU, (Eurovinjettdirektivet). Direktivet kräver inte att medlemsstaterna inför vägavgifter eller vägtullar, men om sådana tas ut för tunga fordon på vägar som ingår i eller som är av motorvägsstandard, måste direktivets bestämmelser följas. Vidare är det regeringens avsikt att registreringen av fordonspassager på de nya broarna ska ske genom fotografering av registreringsskyltar och genom avläsning av transpondersignaler. Med hänsyn till att transpondrar ska kunna användas för registrering i ett vägtullssystem aktualiseras även ett genomförande av kommissionens beslut om det europeiska systemet för elektroniska vägtullar (EETS). För att kunna koppla en registreringsskylt till rätt fordonsägare krävs uppgifter från vägtrafikregistret. Regeringens avsikt är att införa avgiftsplikt även för utländska fordon. Även frågan om utbyte av registeruppgifter med andra länder blir därmed aktuell. Regeringen föreslår i propositionen två nya lagar, lagen om infrastrukturavgifter på väg och lagen om elektroniska vägtullssystem, samt följdändringar i ett antal befintliga lagar. Eftersom utskottet i detta betänkande endast tar ställning till propositionen i den del som rör infrastrukturavgifter på väg refereras propositionen nedan enbart i denna del. Genom den föreslagna lagen om infrastrukturavgifter på väg genomförs Eurovinjettdirektivet i de delar som rör vägtullar i form av infrastrukturavgifter. Lagen ska, med vissa begränsningar, gälla för infrastrukturavgifter på allmänna vägar utom färjor och för infrastrukturavgifter för tunga godsfordon på enskilda vägar som ingår i TEN-T-vägnätet i eller som är motorvägar. I huvudsak innehåller lagen bestämmelser om beräkning av infrastrukturavgifter. De nya lagarna och de föreslagna lagändringarna förslås träda i kraft , utom i fråga om lagen om Europaråds- och om ömsesidig handräckning i skatteärenden som föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om infrastrukturavgifter på väg och bifaller helt eller delvis de föreslagna följdändringarna. antar vidare utskottets förslag till lag om ändring i lagen (2001:558) om vägtrafikregister. avslår därmed samtliga motionsyrkanden som behandlas i betänkandet. Jämför reservation (SD) och särskilt yttrande (V). Som nämnts ovan har tidigare under innevarande beslutat att anta den i propositionen föreslagna lagen om elektroniska vägtullssystem. Utskottet behandlar i detta betänkande således övriga delar av propositionen som innefattar lagen om infrastrukturavgifter på väg samt följdändringar i ett antal befintliga lagar. När det gäller den föreslagna regleringen av infrastrukturavgifter på väg föranleds denna av att avgifter ska tas ut för färd på de nya broarna som byggs i och . Att avgifter ska tas ut beror på att investeringarna i dessa broar delvis finansieras med lån. Lånefinansieringen har godkänts av under förutsättning att kapitalkostnaderna finansieras med avgifter (prop. 2009/10:99, bet. 2009/10:FiU21, rskr. 2009/10:348). Regeringens proposition behandlar således inte frågan om avgifter för färd på de nya broarna ska införas, utan hur det ska ske. Inte heller behandlas frågor om införande av någon annan typ av pålaga för brukande av väg eller borttagande av någon redan existerande pålaga. En ny lag om infrastrukturavgifter på väg När det gäller på vilket sätt de av beslutade infrastrukturavgifterna ska tas ut har att förhålla sig till Eurovinjettdirektivets bestämmelser om vägtullar. Av propositionen framgår att Eurovinjettdirektivet är tillämpligt på fordonsskatter, tidsbaserade vägavgifter och distansbaserade vägtullar som tas ut för tunga lastbilar, dvs. lastbilar som inklusive eventuellt släp har en högsta tillåten bruttovikt av . Personbilar och lätta lastbilar omfattas inte. Syftet med direktivet är att avlägsna snedvridning av konkurrensen mellan transportföretag i medlemsstaterna, och därför ska avgiftssystemen harmonieras för de tunga lastbilarna. I propositionen anges att direktivet inte kräver att medlemsstaterna inför vägavgifter eller vägtullar, men att om sådana tas ut måste direktivets bestämmelser följas. Genom en ny lag, lagen om infrastrukturavgifter på väg, föreslår regeringen att Eurovinjettdirektivets bestämmelser om infrastrukturavgifter i övergripande delar ska genomföras i svensk rätt. Lagen avser att reglera bl.a. avgifternas storlek och hur avgifterna ska fördelas mellan olika fordonskategorier. Av propositionen framgår att infrastrukturavgifterna, när det gäller allmänna vägar, ska bestämmas så att de totala avgiftsintäkterna inte överstiger kostnaderna för uppförande och utveckling av det vägavsnitt som avgifterna avser samt för uppförande, underhåll, drift och utveckling av tillhörande avgiftssystem. Endast kostnader som har finansierats med lån som ska återbetalas med infrastrukturavgifter och kostnader som ska finansieras direkt med intäkter från infrastrukturavgifter ska ingå i kostnadsunderlaget. Avgifterna ska enligt förslaget baseras på en tidsperiod som motsvarar infrastrukturens planerade livslängd eller en annan tid som inte understiger . I propositionen anges att man vid fastställandet av avgiftsnivåerna måste ta hänsyn till flera faktorer. Syftet med infrastrukturavgifterna är som bekant att finansiera den avgiftsbelagda infrastrukturen. Alltför höga avgifter bedöms emellertid kunna leda till undanträngningseffekter, med ineffektivt utnyttjande av infrastrukturen som följd. Såväl avgiftsnivåerna som avgiftsstrukturen måste enligt regeringen kunna motiveras utifrån uppgifter om faktiska och prognostiserade kostnader och trafikflöden. Här konstateras det i propositionen att det är som kommer att ha den information som krävs för att ta fram det kostnadsunderlag som ska ligga till grund för beräkningen av avgifternas storlek. Regeringen bedömer därför att bör bemyndigas att meddela föreskrifter om infrastrukturavgifternas storlek på de allmänna vägarna. När det gäller fördelningen av kostnaderna mellan olika fordonskategorier föreslås att den ska ske mellan olika kategorier av bilar utifrån deras beräknade andelar av kostnaderna. Varje fordonskategori ska alltså som huvudregel bära sin beräknade andel av kostnaderna för ett vägavsnitt och tillhörande avgiftssystem. En andel ska kunna räknas upp om det kan motiveras med att högre kostnader kan härledas till en viss typ av fordon. De beräknade andelarna ska enligt förslaget kontrolleras regelbundet och vid behov justeras. Den bedömning som regeringen gör i frågan om vilka fordon som ska omfattas av infrastrukturavgifterna är att alla bilar, dvs. personbilar, lastbilar och bussar, som vid avgiftspliktens inträde är införda i vägtrafikregistret eller brukas med stöd av saluvagnslicens som huvudregel bör omfattas av avgiftsplikt på avgiftsbelagda allmänna vägar. Enligt denna uppfattning bör utgångspunkten vara att bestämmelserna om infrastrukturavgifter ska vara så enhetliga som möjligt för alla avgiftsbelagda sträckor på det allmänna vägnätet. När det gäller avgiftsuttag av utländska fordon anför regeringen dels att det är rimligt att infrastrukturavgifter ska betalas för alla fordon oavsett ursprung, dels att ett system som inte skiljer mellan svenska och utländska fordon upplevs som mer rättvist och bidrar till acceptansen av systemet. I propositionen pekar regeringen på att vissa administrativa och ekonomiska hinder visserligen kan försvåra ett avgiftsuttag av utländska fordon, men att den samlade bedömningen är att även utländska fordon bör omfattas av en skyldighet att betala infrastrukturavgifter på allmän väg. Den nya lagen om infrastrukturavgifter på väg liksom följdändringarna i väglagen, lagen om indrivning av statliga fordringar m.m., lagen om vägtrafikregister, offentlighets- och sekretesslagen och kameraövervakningslagen föreslås träda i kraft . Lagen om ändring i lagen om Europaråds- och om ömsesidig handräckning i skatteärenden ska träda i kraft den dag regeringen bestämmer. Enligt artikel 2.3 i Europaråds- och om ömsesidig handräckning i skatteärenden ska konventionens parter underrätta generalsekreteraren i eller om de ändringar i förteckningen över skatter och avgifter som konventionen ska tillämpas på. En sådan ändring träder i kraft i den månad som följer på utgången av en tidsrymd efter den dag depositarien mottagit underrättelsen. Med hänsyn till detta är det enligt regeringen inte möjligt att nu avgöra ändringen ska träda i kraft. I lagförslaget anges därför att lagen träder i kraft den dag regeringen bestämmer. I kommittémotion 2013/14:T4 föreslår m.fl. (S) i yrkande 1 att avslår regeringens förslag i propositionen. Som skäl för avslaget anför motionärerna dels att regeringen inte har löst frågan om trängselskatt och vägtullar i form av infrastrukturavgifter för utländska fordon, dels att regeringen bryter ingångna avtal med och . Motionärerna menar att det är omöjligt att ta ställning till propositionen så länge dessa frågor inte är lösta. I samma motion, yrkandena 2–4, begär motionärerna dessutom tillkännagivanden om att regeringen ska återkomma med en ny proposition som innebär att de ingångna avtalen med och kommuner kan hållas, att trängselskatt för utländska fordon kan införas omgående, och att vägtullar i form av infrastrukturavgifter ska betalas även av utländska fordon. och , (båda S) framhåller i motion 2013/14:T1 yrkande 1 att det inte är acceptabelt att regeringen i efterhand ändrar ingångna avtal med de aktuella kommunerna. Det anses inte vara rimligt att kommuninvånarna ska betala respektive bro två gånger, dels genom medfinansiering, dels genom broavgifter. Vid sådana finansieringslösningar ska det under inga omständigheter vara möjligt för staten att frångå gällande avtal. Den föreslagna broavgiftsstrukturen skulle enligt motionärerna dessutom motverka ambitionen att minska biltrafiken i stadskärnorna. I yrkande 2 samma motion begär motionärerna mot denna bakgrund att avslår regeringens proposition. När det gäller ambitionen att minska biltrafiken i de aktuella stadskärnorna framförs liknande tankar av och (båda S) i motion 2013/14:T468. I motionen anges att en avgift för personbilstrafiken kommer att få negativa konsekvenser för miljön i . Dessutom hotas av böter av EU på grund av dålig luftkvalitet, och när staten nu äntligen drar E4:an förbi staden sker det på ett sätt som innebär att miljöproblemen i de centrala delarna kvarstår. Ett avslag på regeringens proposition föreslås också i kommittémotion 2013/14:T5 av m.fl. (MP) yrkande 1. Motionärerna anger dels att de föredrar en lastbilsskatt i stället för det omoderna Eurovinjettsystemet, dels att de vill införa trängselskatt även för utländska fordon, dels att finansieringslösningarna för broarna i och gör att staten bryter ingångna avtal med kommunerna. I motionen föreslås vidare i yrkandena 2–4 att ska tillkännage för regeringen att denna ska återkomma med en ny proposition som innebär att trängselskatt för utländska fordon ska kunna införas omgående, att de ingångna avtalen med kommun och i fråga om broarna över och Sundsvallsfjärden hålls och att vägtullar i form av infrastrukturavgifter ska betalas även av utländska fordon. När det gäller ett införande av ett avgiftssystem även för utländska fordon framförs sådana tankar också av m.fl. (FP) i motion 2013/14:T351 yrkande 1. Motionärerna anser att ett sådant system bl.a. skulle innebära dels att samma regler kommer att gälla för såväl utländska som svenska åkare, dels en bättre kostnadstäckning för det vägslitage som den utländska trafiken står för. I motion 2013/14:T2 begär m.fl. (SD) att avslår regeringens proposition. Motionärerna menar att ett uttag av infrastrukturavgifter särskilt skulle drabba den redan hårt utsatta svenska åkerinäringen då avgifterna till en början inte ska betalas av utländska åkerier. Detta anses bidra till att ytterligare snedvrida konkurrensen mellan svenska och utländska åkerier. De föreslagna avgifterna anses även kunna leda till att trafikanterna använder sig av den gamla avgiftsfria vägen genom tätbebyggda områden, vilket skulle medföra att syftet med investeringarna inte uppnås. Vidare anser motionärerna att de föreslagna infrastrukturavgifterna är ett sätt att ta ut en ny skatt för något som trafikanterna redan betalar via vägtrafikskatten. Även m.fl. (V) föreslår i kommittémotion 2013/14:T3 att avslår regeringens proposition. I motionen framförs bl.a. att konsekvenserna för miljön inte berörs i propositionen. Motivet för att bygga en ny bro över Sundsvallsfjärden var att styra trafiken bort från stadens centrum. Enligt motionärerna riskerar regeringens förslag, där personbilar omfattas av avgiftsplikt, att inte få avsedd effekt för miljön. Vidare framförs att delar kommuns invändning att personbilar ska undantas från avgiftsplikt för färd på bron över . I motionen pekas vidare på att förutsättningarna nu även förändrats när det gäller avgifter på den nya bron över . I motion 2013/14:T527 av (SD) anförs att regeringens förslag om att privatbilisterna ska betala en broavgift för att färdas på är ytterst provokativt i ett läge där skattebetalarna lokalt, trots att europavägarna i huvudsak är statens ansvar, är med och finansierar brobygget. Av motionen framgår också att regeringens förslag att avgiftsbelägga personbilstrafiken inte bör genomföras. Utskottet vill inledningsvis påminna om att detta betänkande endast behandlar den del av propositionen som rör infrastrukturavgifter på väg. Den i propositionen föreslagna lagen om elektroniska vägtullssystem har tidigare under innevarande behandlats av utskottet, och antogs av (bet. 2013/14:TU4, rskr. 2013/14:132). När det gäller infrastrukturavgifter på väg kan utskottet konstatera att har beslutat att sådana avgifter ska tas ut för färd på de nya broarna som byggs i och . Att avgifter ska tas ut följer av att investeringarna i dessa broar delvis finansieras med lån. Lånefinansieringen har godkänts av under förutsättning att kapitalkostnaderna finansieras med avgifter (prop. 2009/10:99, bet. 2009/10:FiU21, rskr. 2009/10:348). Eftersom en förutsättning i riksdagsbeslutet är att lånen ska betalas tillbaka med avgifter måste dessa tas ut i enlighet med de rättsprinciper som gäller för distinktionen mellan avgift och skatt. Av dessa följer bl.a. att en avgift som huvudregel endast ska motsvara kostnaden för det som tillhandahålls och att delegering av beslutskompetens kan ske i fråga om avgifter men inte när det gäller skatt. Ytterligare en förutsättning för att kunna ta ut avgifter är att om vägavgifter eller vägtullar införs för tunga fordon på TEN-T-vägnätet eller på vägar av motorvägsstandard måste Eurovinjettdirektivet följas. Eurovinjettdirektivet reglerar bl.a. hur avgifterna ska beräknas, och syftet med direktivet är att avlägsna snedvridning av konkurrensen mellan transportföretag i medlemsstaterna. Infrastrukturavgifternas storlek och fördelning I likhet med regeringen anser utskottet att infrastrukturavgifter ger en möjlighet att under vissa förutsättningar helt eller delvis finansiera uppförande och utveckling av väginfrastruktur. När det sedan gäller avgifternas storlek och fördelning kan utskottet konstatera att svenska rättsprinciper om distinktionen mellan avgift och skatt måste beaktas, samt att Eurovinjettdirektivets bestämmelser måste följas på vägar inom TEN-T-vägnätet och på vägar med motorvägsstandard. Av dessa förutsättningar följer att en avgift endast ska motsvara kostnaden för det som tillhandahålls och att en fordonskategori inte får belastas med kostnader som är hänförliga till en annan kategori. I ljuset av dessa förutsättningar vill utskottet uppmärksamma de motsättningar som uppstått mellan staten å den ena sidan och och kommuner å den andra när det gäller de avgifter som ska tas ut på broarna över och Sundsvallsfjärden. Av de beskrivningar som SKL, de berörda kommunerna, och redovisat vid besök hos utskottet framgår att det finns skilda tolkningar av innehållet i de medfinansieringsavtal som har träffat med och kommuner. De skilda uppfattningarna rör främst på vilket sätt de avgifter som delvis ska finansiera de aktuella broarna ska tas ut. Enligt utskottets mening framgår det tydligt att dessa avtal har ingåtts under oklara förutsättningar. Exempelvis anges det vägtullsutrednings delbetänkande (SOU 2012:60) att avgifterna på i finansieringsavtalet mellan och kommun beräknats till mer än tio gånger högre för lastbilar än för personbilar. Utredningens och regeringens ställningstagande om att skapa ett enhetligt regelsystem där alla broarna ska omfattas av Eurovinjettdirektivets regler, innebär att förutsättningarna för finansieringen av ändras. Eftersom lastbilskollektivet inte kan betala mer än sin andel av kostnaderna måste avgifterna alltså bestämmas till andra belopp än de som framgår av avtalet. I delbetänkandet anges vidare att det i avtalet mellan och har införts ett undantag för personbilar att betala broavgifter. Lastbilskollektivet har i kalkylerna fått ta en större del av kostnaden än vad som kan hänföras till lastbilstrafiken. Även här strider alltså enligt utredaren avgiftsberäkningarna mot principerna i Eurovinjettdirektivet och principerna om gränsdragningen mellan skatt och avgift.