bet · H101KU20 · 2014-05-28 00:00:00 — Däremot är det nu fråga om ett ställningstagande som görs vid en ägarprövning, och det är kopplat till att ansvarigt statsråd, som enligt gjorde ett mycket gediget underlagsarbete för att förbereda det och ställde de relevanta frågorna till styrelsens ordförande. Det som framgick av utfrågningen med och var, sade statsministern, att det fanns olika synsätt på huruvida en gemensam beredning var avslutad. Statsministern ville påpeka att det i sig är grund för att anse att det har funnits en brist i beredningen, för är det någonting som reglerna säger är det att det ska vara helt tydligt för alla att en gemensam beredning är avslutad. Det är grunden även för ett ställningstagande, som det här fallet var fråga om. Statsministern anförde också att han har uttryckt det så att om det ansvariga statsrådet, i det här fallet den dåvarande näringsministern , ger ett besked måste den som får beskedet vara trygg i förvissningen att man får regeringens besked, eftersom vi i har ett kollektivt beslutsfattande. Det vill säga att då ska man inte få känslan av att man har fått ett besked av ett statsråd som man måste ringa och kontrollera med några andra. Det är alltså inte så det fungerar, utan det ansvariga statsrådets besked måste då gälla som regeringens besked. Vidare anförde att det är därför han också har sagt att i och med att ger detta besked blir det ett besked från hela regeringen. Det innebär dock inte att det ansvariga statsrådet har informerat alla andra eller att alla statsråd i en regering känner till alla besked som ansvariga statsråd ger. Det kollektiva beslutsfattandet i regeringsformen levandegörs exakt via de beredningsprocesser som han har nämnt. Det är grunden för att man har en gemensam beredning. Vidare uppgav att i många andra länder har man presidentstyre eller mer omfattande ministerstyre, men i och den svenska regeringsformen har vi valt en mer kollektiv grund för vårt beslutsfattande, och det effektueras via gemensamma beredningsprocesser. Görs det binder det via processen hela regeringen till ansvar, sade . Det möjliggör också för det departement som varit involverat att ta del av processen. Så ska det fungera, sade . Finns det brister finns det enligt risk för att alla inte nås av informationen eller inte kan delta fullt ut i processen. Vidare anförde att det i det här fallet har det, som påpekats, funnits brister i dokumentationen och i själva beredningen när det gäller avslutandet 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. av den gemensamma beredningen mellan budgetavdel- Detta kompliceras enligt i det här fallet av att det de facto inte fattades något regeringsbeslut. samma beredningsprocesser syftar väldigt ofta till att regeringen sedan fattar I det här fallet var det fråga om ett ställningstagande till en ägarsam- ordning inför ett beslut som styrelsen i sedan skulle fatta. inte exakt jämföras med det beslutsfattande som leder fram till ett regerings- beslut, sade . Enligt 13 kap. 1 § första stycket regeringsformen ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Ut- skottet granskar således regeringens hantering av den samordning gjorde med regeringen innan bolagets förvärv av Nuon. Även frågor i detta sammanhang om kapitaltillskott och breddat ägande tas upp i granskningen. Utskottet granskar alltså inte förvärv av Nuon i sig och inte heller affärsmässigheten i förvärvet. Utgångspunkten i regeringsformen är att regeringsärendena avgörs av regeringen vid regeringssammanträde och att således beslutsfattandet är kollektivt. I förarbetena (prop. 1973:90 s. 183) anförs att enligt ett parlamentariskt synsätt borde avgörandena i alla regeringsärenden färgas av eller åtminstone vara förenliga med värderingar gemensamma för hela regeringen. Samordningen vid förvärv av Nuon var inget regeringsärende. Det finns ändå krav på beredning av den typen av frågor. Ställningstaganden i sådana frågor får liksom beslut i regeringsärenden förutsättas färgas av eller åtminstone vara förenliga med värderingar gemensamma för hela regeringen. Regeringen består enligt 6 kap. 1 § regeringsformen av statsministern och övriga statsråd. Statsministern utser de övriga statsråden och bland dem, enligt 7 kap. 1 §, chefer för departementen. Enligt 7 kap. 5 § kan statsministern också förordna att ett ärende eller en grupp ärenden som hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen. För beredningen av regeringsärenden ska det, enligt 7 kap. 1 § regeringsformen, finnas ett regeringskansli i vilket ingår departement för olika verksamhetsgrenar. Statsministern är chef för . Som konstaterat ligger ansvaret för beredningen av ett regeringsärende hos det av statsministern förordnade föredragande statsrådet (bet. 2013/14:KU10 s. 77). I Statsrådsberedningens promemoria 1997:4 (rev. ) om samrådsformer i anges att genom olika former av samråd inom , bl.a. gemensam beredning, säkerställs att principen om kollektivt beslutsfattande får ett reellt innehåll och att alla statsråd faktiskt får möjligheter att utöva det inflytande i regeringsärendena som deras ansvar motiverar. Av promemorian och förordningen (1996:1515) med instruktion för följer att det departement som är ansvarigt för beredningen 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. av ett ärende också har ansvaret för att föreskriven gemensam beredning kommer till stånd. Statligt ägda aktiebolag liksom andra aktiebolag regleras av aktiebolagslagen. I sin egenskap av företrädare för det statliga ägandet lyder regeringen således under samma regler som andra bolagsägare. Staten kan självfallet sluta avtal, inom de ramar som bl.a. aktiebolagslagen ger, med ett statligt bolag, varigenom bolaget frivilligt går med på att inskränka sin handlingsfrihet på ett sätt som staten önskar. När det gäller ansvarsfördelningen mellan styrelse och ägare anger arbetsordningen för att styrelsen genom styrelseordföranden ska samordna sin syn med företrädare för ägaren i frågor av avgörande betydelse, t.ex. frågor om större förvärv. En sådan samordning med ägaren skedde också inför förvärvet av Nuon. Samordningen vid förvärv av Nuon var inget regeringsärende eftersom den inte föranledde något regeringsbeslut. Det var som beslutade att förvärva Nuon. Utskottet konstaterar att och inhämtade underlag rörande förvärvet av Nuon. Utskottet, som inte granskar affärsmässigheten i affären, har utifrån sina utgångspunkter ingen anledning att kommentera underlagen. Enligt Statsrådsberedningens promemoria 1997:4 (rev. ) gäller att gemensam beredning ska ske med inför ställningstaganden i ägarfrågor som avser större strategiska förändringar i företagens verksamhet såsom större förvärv. De krav på gemensam beredning som avser frågor om statens företagsägande gäller enligt promemoria 1997:4 (rev. ) oavsett om frågan ska avgöras genom ett regeringsbeslut, ett statsrådsbeslut eller ett formlöst ställningstagande. I granskningen har framkommit att en gemensam beredning skedde mellan och om att upphandla en finansiell rådgivare rörande ett bud i syfte att förvärva ett större energibolag. Regeringskanslibeslutet att genomföra upphandlingen fattades . I beslutet hänvisas till en bilaga, där det anges att har informerat sin ägare att bolagets styrelse överväger att delta i ett auktionsförfarande genom att lägga ett bud i syfte att förvärva ett större energibolag samt att tidsplanen för det planerade auktionsförfarandet har kommit till regeringens kännedom då det kvarstår till dess att budet ska inges . Vidare anförs att nu behöver med stor skyndsamhet upphandla en rådgivare, för det fall svenska staten i dess egenskap av aktieägare i , har att ta ställning till en eventuell transaktion. Det finns dock olika synsätt om huruvida en gemensam beredning genomfördes i frågan om själva ställningstagandet till köp vid ägarsamordningen. Det har i granskningen inte framkommit någon dokumentation som visar att någon gemensam beredning med slutfördes vid samordningen vid förvärv av Nuon. Finansministern har för utskottet uppgett att han för förvärv av Nuon inte var informerad om att avsåg att genomföra affären. 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. Även om det inte var fråga om något regeringsbeslut vid samordningen borde mot bakgrund av vad som anges i Statsrådsberedningens promemoria 1997:4 en gemensam beredning med ha genomförts innan ställningstagandet vid samordningen av för- värv av Nuon. I Statsrådsberedningens promemoria 1997:4 anges även att det inte får råda någon oklarhet om vad som har överenskommits och att en ge- mensam beredning aldrig är avslutad förrän alla parter är överens. bedömas underlät att slutföra en gemensam beredning med inför ställningstagandet vid sam- ordningen vid förvärv av Nuon. I promemorian 1997:4 anges att det får anses följa av statsministerns sär- skilda ställning i regeringen en skyldighet för departementen att in- formera Statsrådsberedningen om regeringsärenden eller andra frågor av större Det finns ingen dokumentation som visar att man har följt reglerna om att sådan information ska ges. Dessutom har statsministern för utskottet upp- gett att han för förvärv av Nuon inte var informerad om att avsåg att genomföra affären. Å andra sidan anges i en pro- memoria med dagboksanteckningar i att partiledarna informerats av näringsministern. Båda uppgifterna kan inte vara korrekta. skottet vill därvid betona att medvetet vilseledande uppgifter självfallet aldrig kan accepteras och står i strid med saklighetskravet i 1 kap. 9 § regeringsfor- men (bet. 2007/08:KU6 s. 33). Utskottet vill erinra om att det av förarbetena till regeringsformen framgår 1973:90 s. 277) att regeringen är ett kollektiv under statsministerns led- Vidare har, som utskottet tidigare påpekat (bet. 2005/06:KU8 s. 206), statsministern i egenskap av chef för ansvar för dess ända- Även om ansvaret för beredningen av ett regeringsä- rende ligger hos det av statsministern förordnade föredragande statsrådet (bet. 2013/14:KU10 s. 77), anser utskottet att statsministern således har det över- gripande ansvaret för att beredningsprocesserna, informationen och kommu- nikationen inom regeringen och fungerar. ändamålsenliga regler har i huvudsak funnits. Det har dock funnits brister i både kommunikationen och i tillämpningen av regelverket. I ljuset av denna granskning finns det också skäl att åtgärder vidtas för att beredningsproces- serna, informationen och kommunikationen fungerar på ett sätt som gör att sådana brister i hanteringen som framkommit förebyggs på ett bättre sätt. Enligt de riktlinjer för dokumentation m.m. av bolags- förvaltning som gällde 2009 skulle ägarens, dvs. den i viktigare frågor och i fråga om händelseförlopp samt de huvudsakliga motiven till dessa kunna följas genom uppgifter i allmänna handlingar samt arbetsanteckningar och liknande material. Såvitt framgår av granskningen finns ingen eller bristande dokumentation i vissa avseenden, bl.a. när det gäller hur ägaren meddelade sitt ställningstagande till styrelseordförande. I granskningen har redovisats att det pågick ett strategiarbete rörande Vat- Arbetet ledde fram till en proposition (prop. 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. 2009/10:179) som ställde sig bakom. Utskottet kan konstatera att det inte har getts något kapitaltillskott eller skett någon breddning av ägandet. Betalningen för Nuon är dock ännu inte fullgjord. Utskottet konstaterar att det har förelegat brister vad gäller den gemensamma beredningen, den interna informationen samt dokumentationen i samband med regeringens hantering av förvärv av Nuon. För dessa brister kan inte dåvarande näringsministern undgå kritik. Utskottet konstaterar också att riktlinjerna för dokumentation m.m. av har uppdaterats 2014. Det anges numera i dessa att ägarens ställningstaganden meddelas bolagets styrelseordförande av ansvarigt statsråd i regel skriftligt och att ägarsamordningen och ägarens ställningstagande ska dokumenteras. Utskottet välkomnar att kraven på dokumentation har skärpts. Att den dåvarande näringsministern inte har medverkat i en utfrågning i granskningen har försvårat för utskottet att klarlägga händelseförloppet. Utskottet anser att det är allvarligt att ett f.d. statsråd bryter mot rådande praxis att medverka i en utfrågning i granskning. Utskottet kommer med anledning av detta att ta initiativ till att utvärdera frågan om en reglering av före detta statsråds medverkan i utövande av kontrollmakten. 3.2 Förra biståndsministerns hantering av biståndsverksamheten I två anmälningar till begärs det att utskottet ska granska vissa frågor som rör den förra biståndsministern. I den första anmälan (dnr 1230-2012/13), bilaga A3.2.1, konstateras att i en förstudie ansett bl.a. att saknade rutiner för hantering av biståndsinsatser, att uppsatta mål för biståndspolitiken inte hade konkretiserats på insatsnivå och att administrationen av bidragen var ostrukturerad och uppföljningen svag. förstudie visar enligt anmälaren på möjliga allvarliga brister vad gäller handläggning av sina egna biståndsmedel. Anmälaren begär att utskottet ska granska den förra biståndsministerns hantering av egna biståndsmedel och om denna har varit förenlig med gällande regelverk. I den andra anmälan (dnr 1765-2012/13), bilaga A3.2.2, anförs att den förra biståndsministern hade allvarliga problem i styrningen av och dialogen med både de egna medarbetarna inom och underliggande myndigheter. De interna förtroendeproblemen har uppmärksammats i ett konsultföretags utvärdering och lägesrapport. Av rapporten framgår enligt anmälarna att det råder brist på ledning, styrning och målsättning och att det inte finns något förtroende mellan tjänstemän respektive biståndsministern och den 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. Den bristande styrningen av Sida leder enligt anmälan bl.a. till att ett antal landstrategier har behövt förlängas, vilket kan leda till kapital- förluster när projekt som kräver långsiktiga förutsättningar inte får det. revisionen och Statskontoret har vidare enligt anmälan konstaterat brister i styrningen av svensk biståndspolitik med konsekvenser för biståndets genom- förande och resultat. Mot denna bakgrund vill anmälaren att utskottet granskar om den förra biståndsministerns styrning och biståndspolitik har varit förenlig med beslut och gällande lagstiftning. I en komplettering till denna anmälan, bilaga A3.2.3, begärs vidare att utskottet granskar om Regerings- kansliets avtal med konsultfirman har utgjort en otillåten direktupp- handling, i strid med bestämmelserna i lagen (2007:1091) om offentlig upp- Anmälarna anför att kostnaderna för Rambölls rapport (minst ) överstigit gränsvärdet för direktupphandling. Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior från Utrikesdepar- tementet, bilaga A3.2.4–5. Utskottet har vidare hållit utfrågning med förra bi- ståndsministern , bilaga B5. Statsminister förordnade med stöd av 7 kap. 5 § regeringsformen att i utrikesministerns ställe föredra bl.a. ärenden om internationellt utvecklingssamarbete. Befattningen kallas ofta, så också här, biståndsminister. Den svenska biståndsramen fastställs av på förslag av regeringen i utgör ramen av den beräknade bruttonationalinkomsten (BNI). motsvarar detta cirka 38,4 miljarder Den huvudsakliga delen av biståndsramen avser kostnader som belas- tar utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. I biståndsramen ingår emellertid också kostnader från andra delar av statens budget som klassificeras som bi- stånd enligt riktlinjer från Development Assistance Committee (/Dac). Sådana kostnader återfinns inom andra utgiftsområ- den och uppgår till totalt . (Sida) är en av de för- valtningsmyndigheter som har i uppdrag att genomföra svensk biståndspolitik. Andra myndigheter är bl.a. och 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. Av det totala biståndsanslaget (utg.omr. 7, anslag 1:1 Biståndsverksamhet) fördelas av själv till olika mottagare. Mottagare är främst FN-organ och internationella finansieringsinstitutioner, exempelvis . Bidrag direkt från biståndsanslaget ges dock också till andra svenska och internationella organisationer samt till svenska myndigheter.11 Det övriga biståndsanslaget hanteras av främst Sida. hanteras vissa administrativa uppgifter i ärenden om de bidrag som hanteras av även av Sida och Kammarkollegiet. Myndigheterna hanterar numera bl.a. kontroll av ansökningar, utbetalningar av bidrag och bevakning av återrapportering, medan fortfarande ansvarar för prövning och bedömning av den verksamhet som bidrag söks för, beslut om bidrag samt prövning och bedömning av återrapporteringar (bet. 2010/11:KU20 s. 148 och 155). Regeringen styr Sida och övriga förvaltningsmyndigheter inom biståndsverksamheten, liksom övriga förvaltningsmyndigheter under regeringen, främst genom förordningar med myndighetsinstruktion, regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut. I dessa dokument slås bl.a. myndigheternas verksamhet, mål och återrapporteringskrav fast. Regeringen fastställde 2007 en modell för förstärkt resultatstyrning inom det internationella utvecklingssamarbetet. Modellen syftade till ökad systematisk styrning och uppföljning av utvecklingssamarbetet. fick Statskontoret i uppdrag av regeringen att utvärdera styrmodellen och att lämna förslag på hur styrningen av utvecklingssamarbetet kunde förbättras. Statskontoret redovisade resultatet av uppdraget i rapporten av svensk biståndspolitik – en utvärdering (2011:25). I rapporten, som berörs mer utförligt nedan, lämnades förslag om hur regeringens styrning av utvecklingssamarbetet kunde förbättras. I budgetpropositionen (prop. 2012/13:1 utg.omr. 7 s. 20) anförde regeringen att den såg allvarligt på den kritik som hade framförts av Statskontoret. Regeringen aviserade åtgärder för att styra biståndet mer strategiskt och för att förtydliga och förenkla styrningen. Ett samlat grepp om de styrsignaler som gavs skulle tas för att säkerställa att biståndet styrs på ett ändamålsenligt och optimalt sätt. Regeringen skulle förtydliga utvecklingssamarbetets övergripande inriktning och sina biståndspolitiska prioriteringar i en samlad biståndspolitisk plattform som skulle samla och ersätta en del av de befintliga styrdokumenten. Regeringen beslutade om nya riktlinjer för resultatstrategier (bilaga till regeringsbeslut , UF2013/41712/UD/STYR). De nya riktlinjerna, som ska vara ett sammanhållande instrument för att styra internationella bistånd, avser metoder för framtagande, utformning, genomfö- 11 Förstudie Har en effektiv hantering av bidrag från biståndsanslagen? 2010, s. 3. 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. rande och uppföljning av de resultatstrategier som ska styra internationella bistånd. Resultatstrategierna utgör enligt riktlinjerna en del av regeringens förtydligade fokus på resultat i det svenska biståndet. Genom att styra med resultatstrategier ska regeringens möjligheter att nå och följa upp biståndets resultat förbättras. Genom att samla riktlinjerna för alla typer av resultatstrategier i ett enda dokument ska styrningen enligt regeringen förenklas.12 I riktlinjerna anges att regeringen i sin styrning ska vara tydlig med vilka resultat den vill uppnå och att beslut om biståndets fortsatta utformning i hög grad ska fattas utifrån en analys av de resultat som har uppnåtts. Uppföljning och utvärdering anges som en förutsättning för att regeringen och biståndets genomförare ska kunna lära sig mer om biståndets resultat. En ny resultatstrategi tas fram genom att regeringen fastställer inriktningen för de förväntade resultat som svenskt bistånd bör bidra till. Sida tar därefter, i samarbete med bl.a. mottagarlandet, fram ett resultatförslag som ligger till grund för regeringens beslut om strategi. Sida får därefter i uppdrag att genomföra strategin. För handläggning av bidragsärenden i finns Vägledning för bidrag till föreningar, stiftelser m.fl. som tillämpas även för bidragshantering (bet. 2010/11:KU20 s. 155). Vägledningen beskriver bidragshantering och syftar till att ge stöd vid handläggningen av bidragsärenden. Regeringen beslutade om en biståndspolitisk plattform i form av en skrivelse till (skr. 2013/14:131). Skrivelsen behandlar principer och värderingar som ska vara vägledande för svenskt bistånd. Bland annat anges att ett starkt fokus ska läggas på resultat, att biståndshanteringen ska präglas av insyn och öppenhet samt att svenskt bistånd ska vara kostnads- och riskmedvetet. Styrningen av biståndet ska enligt skrivelsen ske genom biståndets styrdokument, såsom resultatstrategier, regleringsbrev och förordningar. Plattformen i sig föreskriver därmed inte biståndets aktörer att agera, men den har en vägledande funktion vid genomförandet av biståndet och bidrar till en ökad förståelse för regeringens biståndspolitiska inriktning. Plattformen svarar enligt regeringen mot Statskontorets och /Dacs kritik när det gäller regeringens styrning av biståndet. Ett utkast till plattform var föremål för remissbehandling och den slutliga skrivelsen har enligt regeringen utformats med hänsyn till framförda remissynpunkter. Skrivelsen kommer att behandlas av . Enligt 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten och i förhållande till de mål som har beslutat. 12 Notis på regeringens hemsida () 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. vara anpassad till utgiftsområdena och vara utformad som ett underlag för beslut. Bestämmelsen i budgetlagen utesluter inte att resultatredovisningar även lämnas i andra sammanhang, exempelvis i skrivelser. Regeringen redovisar biståndets resultat i en skrivelse till . anförde vid behandlingen av en sådan skrivelse (skr. 2009/10:167, bet. 2011/12:UU2 s. 58) att det vore värdefullt med en mer utvecklad resultatanalys som skulle kunna ligga till grund för omprioriteringar och omprövningar i utvecklingssamarbetet. För att möjliggöra detta kunde det enligt utskottet vara nödvändigt att minska ambitionerna i fråga om årlig resultatredovisning och se över styrprocesserna så att resultatanalyser i större utsträckning kan användas som underlag i den strategiska styrningen. kvarstod vid denna uppfattning vid behandlingen av budgetpropositionen (bet. 2013/14:UU2 s. 34). internationellt utvecklingssamarbete (Sadev) var den myndighet som tidigare hade i uppdrag att utvärdera det svenska biståndsarbetet. Myndigheten avvecklades och ersattes av en expertgrupp som kontinuerligt ska utvärdera och analysera internationella bistånd (dir. 2013:11). Expertgruppens uppdrag är att beställa, sammanställa, genomföra och kommunicera utvärderingar, analyser och studier om biståndets genomförande, resultat och effektivitet. Expertgruppen ska löpande hålla informerat om hur arbetet fortskrider och redovisa en övergripande inriktning av pågående och planerade projekt. Ex- pertgruppen ska lämna en rapport som sammanfattar innehåll och slutsatser av de utvärderingar, analyser och studier som har publicerats föregående år. Regeringen avser att löpande följa expertgruppens arbete och senast ta ställning till organisationsformens ändamålsenlighet. Regeringens biståndsverksamhet granskas även av bl.a. Statskontoret och . Statskontoret fick i uppdrag av regeringen att utvärdera tillämpningen av den modell regeringens fastställt 2007 för en förstärkt resultatstyrning av internationellt utvecklingssamarbete. Den centrala frågan för utvärderingen var om modellen hade bidragit till en effektiv, tydlig, långsiktig, strategisk och resultatinriktad styrning av utvecklingssamarbetet. I uppdraget ingick även att lämna förslag på hur styrningen kunde förbättras. Utvärderingen redovisades i rapporten av svensk biståndspolitik (2011:25).