bet · H101FiU32 · 2014-06-18 00:00:00 — 2013/14:FiU32 1.Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2009–2013 1.Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2009–2013 behandlar regeringens skrivelse 2013/14:196 Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2009–2013. Utskottet föreslår att godkänner vad utskottet sagt om regeringens riktlinjer för statsskuldsförvaltningen och Riksgäldens verksamhet. Utskottet föreslår också att skrivelsen läggs till handlingarna. Förutsättningarna för statsupplåningen och förvaltningen av den svenska statsskulden har skiftat ganska mycket . Statens finanser har gått från ett underskott på 2009, till balans 2010 och överskott 2011 och nya underskott . De högre lånebehoven berodde bl.a. på vidareutlåningen till på sammanlagt för att förstärka valutareserven. Både de korta och de långa räntorna har fallit som kronan stärkts jämfört med den kraftigt försvagade kronan i början av utvärderingsperioden. Utskottets intryck är att förvaltningen och upplåningen har fungerat väl trots den osäkra internationella ekonomiska omgivningen. i procent av BNP var statsskulden lika hög 2013 som den var , . Vidareutlåningen till motsvarar av BNP. Räntekostnader för statsskulden har minskat från av BNP till av BNP. Utskottets bedömning är att regeringens riktlinjer för statsskuldsförvaltningen har legat i linje med målet för statsskuldsförvaltningen. Riktlinjerna har bidragit till en lägre upplåningskostnad som riskerna verkar ha varit väl avvägda. Utskottet tycker att det är bra att riktlinjerna har blivit mer långsiktiga och att tidigare fasta riktmärken ersatts av intervaller. Det gör att förvaltningen blir mer flexibel och lätthanterlig. Utskottets intryck av Riksgäldens skuldförvaltning är gott. Verksamheten har följt riktlinjerna och statsskuldspolitikens övergripande mål, och de delar av förvaltningen som går att mäta visar positiva resultat. Ett gott bevis för att Riksgälden bedriver en effektiv verksamhet är att den fick utmärkelsen skuldförvaltare 2013 för sin omfattande upplåning till valutareserv . Upplåningen genomfördes till förmånliga villkor. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Regeringens riktlinjebeslut för statsskuldsförvaltningen godkänner vad utskottet anfört om regeringens beslut om riktlinjer för statens upplåning och skuldförvaltning. Utvärdering av strategiska och operativa beslut godkänner vad utskottet anfört om strategiska och operativa beslut om upplåning och skuldförvaltning. Regeringens skrivelse 2013/14:196 lägger skrivelse 2013/14:196 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (M), (FP), (S), Per Åsling (C), (M), Per (MP), (KD), (SD), (S), (S) och (V). Ärendet och dess beredning lämnar regeringen en skrivelse till om statens upplåning och förvaltning av statsskulden. lämnades en skrivelse . I samband med att tidsperioden ändrades bestämdes att de framtida skrivelserna även skulle innehålla en extern utvärdering. Årets skrivelse är den tredje enligt det nya mönstret och innehåller en genomgång av lån- och skuldutvecklingen, regeringens riktlinjer för skuldförvaltningen och Riksgäldens verksamhet –2013. Den externa utvärderingen är gjord av (). Det övergripande målet för förvaltningen av statsskuld är att de långsiktiga kostnaderna för skulden ska minimeras som riskerna ska beaktas. Förvaltningen ska också ske med hänsyn till de krav som penningpolitiken ställer (5 kap. 5 § budgetlagen). Eftersom målet är långsiktigt görs regeringens utvärderingar rullande intervall. Det finns en fastställd och årligt återkommande process för beslut om statens skuldförvaltning, som delvis anges i budgetlagen (2011:203). Processen sammanfattas i punkterna nedan. lämnar förslag till riktlinjer statsskuldsförvaltning till regeringen. Förslaget remitteras till för yttrande. beslutar regeringen om nästa års riktlinjer. följer regeringens riktlinjer under verksamhetsåret. lämnar en redovisning till regeringen av det senaste verksamhetsåret. lämnar regeringen skrivelsen och utvärderingen till . Under mellanåren redovisar regeringen en preliminär utvärdering i budgetpropositionen. Uttalanden som eventuellt gör i samband med behandlingen av skrivelsen kan beaktas vid utformningen av regeringens riktlinjer till . Lånebehovets och statsskuldens utveckling –2013 Statens lånebehov har varierat kraftigt , främst på grund av upplåningen för att förstärka valutareserv, men också till följd av konjunkturnedgången efter finanskrisen och statens försäljning av Nordeaaktier. Källa: Riksgälden. Efter stora överskott (s.k. negativt lånebehov) i statsbudgeten 2007 och ökade statens lånebehov till på grund av konjunkturfallet i finanskrisens spår och vidareutlåningen till på i utländsk valuta. I takt med att den svenska ekonomin återhämtade sig och större delen av 2011 förbättrades statsfinanserna, till en budget i balans och ett överskott på 2011. När den internationella konjunkturen åter försämrades förbyttes överskottet mot ett underskott på 2012 och 2013. Siffrorna förklaras bl.a. av ett nytt lån till på ytterligare i utländsk valuta. såldes även statens återstående aktieinnehav i Nordea, vilket minskade lånebehovet med . När det gäller statsskulden brukar man bl.a. skilja mellan okonsoliderad statsskuld och konsoliderad statsskuld, den s.k. Maastrichtskulden. Den okonsoliderade statsskulden är statens skuld och det är den skulden som förvaltar. Maastrichtskulden är den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuld. Maastrichtskulden bestäms av EU-regler och används för att jämföra EU-ländernas offentliga skuldsättning (för del definieras Maastrichtskulden som statsskulden plus den kommunala sektorns skulder på kapitalmarknaden minus AP-fondernas innehav av statsobligationer). Diagram 2 Den okonsoliderade statsskulden Anm. Vänster skala miljarder kronor. Höger skala Andel av BNP. Som framgår av diagram 2 uppgick okonsoliderade statsskuld till . Det är en ökning med . Räknat i procent av BNP låg dock skulden på av BNP både och . Den totala utlåningen till låg på , vilket motsvarar av BNP. I diagram 3 jämförs Maastrichtskulden i olika länder i EU . Som framgår av diagrammet hade då en av de lägsta konsoliderade skulderna i EU, med en skuldkvot på . Genomsnittet för de 27 EU–länderna låg på av BNP, dvs. mer än dubbelt så högt som . De större länderna och hade en skuld på respektive av BNP. konsoliderade statsskuld uppgick till av BNP. Diagram 3 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld i olika länder 2012 Källa: Riksgälden. Ränteutgifterna för statsskulden har nära nog halverats , från 2009 till 2013. Diagram 4 Räntekostnaden för statsskulden Anm. Vänster skala miljarder kronor. Höger skala procent av BNP. Källa: Riksgälden. Nedgången förklaras bl.a. av att de lägre svenska och internationella räntorna efter finanskrisen fått genomslag genom att statsskulden successivt refinansierats till allt lägre räntenivåer. Den svenska räntan har fått en extra skjuts nedåt på grund av de starka svenska statsfinanserna och investerarnas ökade intresse för svenska statspapper. Diagram 4 visar utvecklingen av räntekostnaderna, dvs. ränteutgifterna justerade för upplåningstekniska effekter. Som framgår av diagrammet sjönk även räntekostnaderna , men inte i lika stor omfattning som utgifterna. Regeringens riktlinjebeslut för statsskuldsförvaltningen Utskottets förslag i korthet godkänner vad utskottet anfört om regeringens riktlinjer för statens upplåning och skuldförvaltning. Sammantaget har riktlinjerna legat i linje med det statsskuldspolitiska målet. Utskottet tycker att det är bra att riktlinjerna blivit mer långsiktiga och att tidigare fasta riktmärken ersatts av intervaller. Det gör att förvaltningen blir mer flexibel och lätthanterlig. Statens upplåning och förvaltning av statsskulden har fungerat väl trots den osäkra internationella omgivningen. Nedan redovisas regeringens riktlinjer –2013. Under varje rubrik redovisas även ESV:s synpunkter (om den lämnat några) och regeringens kommentarer till ESV:s synpunkter (om den har några). har regeringen fattat fem ordinarie riktlinjebeslut. Utöver det beslutade den mitt under finanskrisen att ändra riktlinjerna . Det ena beslutet handlade om att ta bort löptidsriktmärket för den nominella kronskulden. Det andra om att öka mandatet för positioner i kronans växelkurs. Tabell 1 visar regeringens riktlinjer för sammansättningen av statsskulden. Anledningen till att man fördelar skulden på olika skuldslag är att man vill minska risken utan att öka kostnaderna. Som framgår av tabellen är andelen nominell skuld en funktion av vilka mål man satt för valuta- och realskulden. Den nominella skulden blir en restpost efter att man bestämt hur stor andel av skulden man vill ha i utländsk valuta och reala lån. Tabell 1 Regeringens riktlinjer för statsskuldens sammansättning Regeringen har under hela utvärderingsperioden styrt sammansättningen mot en valutaskuld på och en real skuld på , och därmed en nominell skuld på . gav regeringen i uppdrag att analysera hur skuldandelarna bör utvecklas vid en betydligt högre respektive betydligt lägre statsskuld. I riktlinjeförslaget föreslog Riksgälden att den fasta andelen för valutaskulden på borde bytas till ett tak på . Regeringen anger i skrivelsen att man ännu inte har tagit ställning till förslaget, bl.a. på grund av att man vill avvakta utredningen av statsskuldspolitiken (SOU 2013:8). Se vidare under avsnittet Ytterligare information nedan. ESV har i sin rapport analyserat Riksgäldens förslag till tak för valutaskulden. ESV avstyrker förslaget. Enligt ESV skulle ett tak betyda att andelen valutaskuld sannolikt skulle styras av Riksgäldens långsiktiga syn på kronans utveckling. Om andelen valutaskuld tilläts variera efter Riksgäldens valutasyn skulle det allvarligt kunna skada förtroendet för både Riksgälden och den svenska marknaden. Avvägningen mellan kostnad och risk i statsskuldsförvaltningen styrs till stor del av löptiden på skulden. I takt med att statsfinanserna blev starkare och statsskulden minskade förkortades medvetet löptiden i statsskulden för att minska räntekostnaderna (kort upplåning är ofta billigare men risken är större bl.a. eftersom skulden måste refinansieras oftare). Detta mönster bröts i samband med finanskrisen. förlängdes skulden ganska markant genom att gav ut ett 30-årigt obligationslån. Tabell 2 Statsskuldens löptid, räntebindningstid uttryckt 3,51[] Upp till till förfall 2,7–3,2 2,7–3,2 Mer än till förfall Källa: och Riksgälden. Under punkterna nedan redovisas riktlinjerna för de olika skuldslagen . Som framgår av tabell 2 har löptiden i valutaskulden under hela utvärderingsperioden styrts mot . Tillgången till en bred derivatmarknad gör att det är möjligt att nå och ha en mycket kort bindningstid i valutaskulden. Löptiden för den reala kronskulden styrdes med fasta riktvärden och 2010. har styrningen blivit mer flexibel i den meningen att regeringen anger ett intervall inom vilken den genomsnittliga löptiden ska ligga. var intervallet 7–. Som tidigare redovisats beslutade regeringen att ta bort löptidsriktmärket för den nominella skulden. Anledningen var att Riksgälden skulle få möjlighet att utnyttja de låga obligationsräntorna och emittera ett 30-årigt lån. därefter lånade Riksgälden upp och följden blev att löptiden på den nominella skulden steg från till . Till följd av det 30-åriga lånet beslutade regeringen i riktlinjerna att dela upp styrningen av löptiden i den nominella skulden. Den nya styrningen innebar att lån med en löptid skulle styras mot en genomsnittlig löptid på . Instrument med en löptid skulle begränsas av ett tak på den emitterade volymen på . I riktlinjebeslutet sänktes löptiden för instrument med en löptid till . Taket för instrument med en löptid höjdes till . I riktlinjebesluten infördes ett intervall med en löptid på mellan 2,7–3,för lån med en löptid upp till . I riktlinjebeslutet höjdes riktmärket för nominell skuld med en löptid till . Anledningen till att riktmärket höjdes var att regeringen ville öka löptiden i skulden och minska den s.k. refinansieringsrisken i statsskulden. Bakgrunden var bl.a. de statsfinansiella problemen i vissa europeiska länder och de svårigheter andra länder upplevt när de skulle ersätta förfallande lån med nya lån. ESV anser att förändringen av riktlinjerna från tidigare fasta riktmärken till intervall i den reala och nominella kronskulden är bra och i linje med tidigare rekommendationer. Förändringarna gör att styrningen blir mer flexibel och lätthanterlig, vilket på marginalen kan leda till lägre kostnader. ESV är däremot kritisk till regeringens höjning av riktlinjen för volymen av riktigt långa statsobligationer (med en löptid ) för att minska refinansieringsrisken. ESV visar genom olika beräkningar att detta är ett dyrt sätt att minska refinansieringsrisken. Enligt ESV:s bedömning innebär riktlinjerna för riktigt långa obligationer betydande merkostnader för statsskuldsförvaltningen, vilket ska vägas mot att de endast ger en mycket begränsad minskning av refinansieringsrisken. Det finns enligt ESV betydligt effektivare metoder att hantera refinansieringsrisken – metoder som Riksgälden redan använder. Regeringens kommentar till ESV:s utvärderingsrapport Regeringen menar att riktmärket för volymen av riktigt långa obligationer ska ses som ett långsiktigt riktmärke (vilket har tydliggjorts i riktlinjerna ). Om riktmärket inte kan efterlevas utan betydande merkostnader är det inte motiverat att ge ut ytterligare långa obligationer. Ökningstakten i förhållande till det uppsatta målet ska vägas mot efterfrågan på långa obligationer och kostnaden för upplåning med andra löptider, med beaktande av risk. Enligt riktlinjerna ska Riksgälden även beakta den statsfinansiella utvecklingen i den meningen att en kraftig ökning av lånebehovet kan motivera större emissioner av långa obligationer, enligt regeringen. För att sänka statens kostnader för statsskulden har möjlighet att via aktiv förvaltning ta positioner i räntor och valutor. Positioner får dock inte tas på den svenska räntemarknaden. Hur stora risker får ta styrs av regeringens riktlinjer. Som framgår av tabellen uppgick gränsen i riktlinjerna till mätt som daglig s.k. Value-at-risk (VaR) . I riktlinjerna till uppgick gränsen till . tog beslut om interna riktlinjer för den aktiva förvaltningen inom det angivna utrymmet. fastställer regeringen principerna för den aktiva förvaltningen (se nedan). Tabell 3 Mandat för positioner Daglig VaR vid sannolikhet Den svenska kronans valutakurs, mdkr fattar beslut om eventuella strategiska valutapositioner. höjde regeringen det s.k. kronmandatet från till . Anledningen var att man ville utnyttja den lågt värderade kronan för att sänka upplåningskostnaderna. Såväl som regeringen bedömde att kronan återigen skulle stärkas när den finansiella oron ebbat ut. Positionen gav ett överskott på . Kronmandatet låg kvar på 50 miljarder under både 2010 och 2011. sänktes mandatet till respektive . I regeringens skrivelse om skuldförvaltningen 2007–2011 (skr. 2011/12:104) meddelade regeringen att den tänkte utvärdera och överväga positionsmandatens storlek och utformning. fick därefter i uppdrag att bl.a. utreda hur mandatet skulle kunna utformas så att möjligheten att ta positioner utan koppling till statsskulden försvann och hur positionsmandatet kunde motiveras och analyseras som en integrerad del av statsskuldsförvaltningen. När det gäller mandatet och kopplingen till statsskulden föreslog Riksgälden att det skulle läggas till i riktlinjerna att det ska vara regeringen, i stället för , som ska fastställa principerna i den aktiva förvaltningen. Detta infördes i riktlinjerna , och där framgår att positioner bara får tas på marknader som potentiellt är lånevaluta inom ramen för statsskuldsförvaltningen och att risken på dessa marknader ska kunna hanteras genom likvida derivatinstrument. Riksgäldens utredning om positionsmandatet visade att verksamheten gett stora kostnadsbesparingar. konstaterades att av den totala vinsten på kommer från fem strategiska positioner. I utredningen presenterades två huvudargument för positionstagande. Det ena var möjligheten att hålla nere skuldkostnaden genom att parera större växelkursrörelser. Det andra var att positioneringen ökar Riksgäldens marknadsfokus och ger medarbetarna en bredare kompetens i finansiella frågor (och därmed i förlängningen minskade kostnader för statsskuldsförvaltningen). har regeringen valt att understryka positionsverksamhetens risker genom att minska båda positionsmandaten i riktlinjerna mer än vad Riksgälden har föreslagit. ESV noterar att regeringen har minskat mandaten för Riksgäldens positionstagande. konstaterar ESV att positioneringen historiskt sett gett betydande överskott, men att det också finns en risk att utfallet kan bli negativt och att skattebetalarna får stå för notan. Enligt ESV är det naturligt att regeringen sätter upp ramar för positionsverksamheten. Däremot frågar sig ESV om minskningen av mandaten beror på den politiska risken som kan uppstå om utfallet av positionerna blir negativt. Enligt ESV kan den politiska risken öka om Riksgälden slår i taket i sin positionering och tvingas att begära utökat utrymme av regeringen, som . Regeringen blir då direkt ansvarig för den utökade positioneringen. Om regeringen lägger vikt vid den politiska risken finns en uppenbar risk att detta påverkar utfallet av Riksgäldens positionstagande och i slutändan skattebetalarna. finns ett särskilt mål för marknads- och skuldvård i riktlinjerna. uttrycks målet på detta sätt: ska genom marknads- och skuldvård bidra till att statspappersmarknaden fungerar väl i syfte att uppnå det långsiktiga kostnadsminimeringsmålet med beaktande av risk. Riksgälden ska också besluta om principer för marknads- och skuldvård. finns det ett särskilt mål för upplåning på privatmarknaden i regeringens riktlinjer. Målet preciserades i riktlinjerna och gäller att Riksgälden genom privatmarknadsupplåningen ska bidra till att minska kostnaden för statsskulden i förhållande till motsvarande upplåning på institutionsmarknaden. ESV anser att preciseringen i riktlinjerna har ökat tydligheten i målet för privatmarknadsupplåningen. Lån för att tillgodose behovet av statslån har sedan finanskrisen rätt att låna för att tillgodose behovet av statslån med olika löptider. Volymen av lån för detta ändamål får sedan riktlinjerna maximalt uppgå till . Riktlinjerna har förtydligats och i riktlinjerna gäller följande: Möjligheten att ta upp lån får utnyttjas bara om det är nödvändigt på grund av den finansiella marknadens funktion. Riksgälden får ha utestående lån till ett maximalt nominellt värde av för detta ändamål. Placering av medel som tagits upp genom lån för att tillgodose behovet av statslån bör vägledas av de principer som anges i lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. tillsatte regeringen en utredning om statsskuldspolitiken och statspappersmarknadens funktion och betydelse för den finansiella stabiliteten. Till särskild utredare utsågs , vd för tredje AP-fonden. Utredningen antog namnet . Utredningen lämnade sitt betänkande Översyn av statsskuldspolitiken (SOU 2014:8) . I utredningen analyseras bl.a. hur statspappersmarknaden och statens möjligheter att låna och bedriva statsskuldspolitik påverkas om statsskulden minskar ytterligare. Vidare analyseras hur kommande regelverk på de finansiella marknaderna kan tänkas påverka efterfrågan på statspapper. Vidare görs en allmän översyn av statens upplåning och skuldförvaltning. Nedan görs en kort sammanfattning av utredningens slutsatser. Utredningen föreslår att det skrivs in i budgetlagen att regeringen ska få möjlighet att ta upp lån till staten i syfte att säkerställa en god låneberedskap, efter särskilt bemyndigande av . Bakgrunden till förslaget är att statsskulden minskat och att den utvecklingen sannolikt kommer att fortsätta om den nuvarande budgetpolitiska inriktningen ligger fast. En låg statsskuld är visserligen en positiv utveckling, men ett lågt lånebehov och en liten statsskuld kan leda till att etablerade marknader och lånekanaler försvinner. En minskad omsättning och lägre likviditet i svenska statspapper ökar osäkerheten på marknaderna, ger större prissvängningar och spiller i förlängningen över på staten i form av ökade upplåningskostnader och svårigheter att nå och attrahera investerare. Av denna anledning anser utredningen att det i perioder då lånebehovet är litet ska finnas en möjlighet för staten att överupplåna i syfte att upprätthålla den svenska statspappersmarknaden. Enligt utredningen kan detta ses som en försäkring för att staten ska ha goda möjligheter att låna om behov uppstår. En överupplåning innebär att kompetens och infrastruktur bibehålls, och en väl fungerande statspappersmarknad är viktig för hela det svenska finansiella systemet. Enligt utredningen ligger sannolikt behovet av överupplåning relativt långt fram i tiden. Därför behöver man inte redan nu fastställa hur låneöverskottet ska placeras och användas. Utredningen framför ändå några tankar kring den frågan. Eftersom statens skäl till att överupplåna inte handlar om att tjäna pengar bör förvaltningen präglas av riskminimering. Medlen bör också få användas för att betala igen de underliggande lånen den dag de förfaller och inte längre behövs. Förvaltningen bör skötas av Riksgälden, och utredningens bedömning är att överupplåningen kan genomföras till en begränsad kostnad och risk. Ett av utredningens uppdrag var att analysera om det finns anledning för staten att låna upp en krisbuffert som kan användas för att finansiera statliga utgifter i en eventuell framtida krissituation. Utredningen anser att staten inte bör bygga upp en krisbuffert, bl.a. eftersom en sådan endast skulle ge tillfällig hjälp och behöva vara mycket stor för att göra skillnad i en kris. Regelverket för statens upplåning och skuldförvaltning Utredningen föreslår följande: Kravet på ett årligt bemyndigande för regeringen att ta upp lån till staten för de ändamål som anges i budgetlagen bör ersättas av ett stående bemyndigande. Ett bemyndigande att ta upp lån är en nödvändig förutsättning för att staten ska kunna bedriva sin verksamhet. Därför är det svårt att se att bemyndigande är mer än en formalitet, menar utredningen. Frågan om affärsverkens möjlighet att låna utanför Riksgälden (och även undantas från det statsskuldspolitiska målet) bör utredas vidare. En överföring av affärsverkens lån och andra former av finansieringslösningar skulle bl.a. ge staten ett sätt att öka upplåningen i statspapper utan att behöva överupplåna. Den bestämmelse i budgetlagen som begränsar statens användning av medel som förts över från i utbyte mot valutalån för att stärka valutareserven bör tas bort. Bestämmelsen fyller ingen funktion enligt utredningen. Utredningen föreslår också att det införs ett uttryckligt författningsstöd i budgetlagen för Riksgälden att ta upp lån inom ramen för likviditetsförvaltningen. Riksgäldens möjligheter att styra statens in- och utbetalningar är mycket små. Därför är likviditetsförvaltningen – att låna och placera medel kortfristigt – en nödvändig och viktig del av det statsskuldspolitiska uppdraget. saknas ett sådant stöd i lagen. Utredningen har också gått igenom den statsskuldspolitiska processen. Utredningens slutsats är att styrning av statsskuldsförvaltningen bör bli mer långsiktig. Riktlinjebesluten bör fattas minst i stället för som . Det främsta skälet till förändringen är att den skulle spara resurser i både Riksgälden och , enligt utredningen. krävs betydande resurser för att ta fram riktlinjerna, även vid de tillfällen ändringarna är små. Utredningen menar också att det borde införas en bestämmelse i budgetlagen om att ska få yttra sig inför regeringens riktlinjebeslut även om de fattas vid sidan av den ordinarie riktlinjeprocessen.