bet · H101KU10 · 2014-01-15 00:00:00 — Inte heller uppdrag som innehas å tjänstens vägnar av t.ex. en generaldirektör eller liknande behöver samordnas. Detsamma gäller nämnder och råd med teknisk funktion eller expertfunktion. Utnämningar av utredare som ska arbeta internt inom departementet, t.ex. för att ta fram en departementspromemoria, samordnas normalt inte. Liksom på andra områden saknar utnämningens formella status, dvs. om det krävs regeringsbeslut eller inte, betydelse för om den ska samordnas. Andra ärenden som ska samordnas Vissa viktiga ställningstaganden är inte formellt regeringsbeslut, men uppfattas ändå som uttryck för regeringens politik, och ska därför enligt promemorian passera samordningen, t.ex. propositionsförteckning, departementspromemorior som ska offentliggöras samt beslut om remittering av sådana (liksom listan över remissinstanser), remittering av kommittébetänkanden (liksom listan över remissinstanser), frågesvar och interpellationer, tal (vid större politiska positionsförflyttningar), ägardirektiv och instruktioner till statliga bolag, regeringsförklaringen och den utrikespolitiska deklarationen. I huvudsak bör samordningen av denna typ av frågor enligt promemorian följa samma mönster som samordningen av regeringsbeslut. Vidare redovisas i promemorian vissa särskilda processer och förhållningssätt avseende EU-ärenden och frågor om utrikes- och säkerhetspolitik samt försvarsområdet (s. 8 f. i bilaga 7.5). Huvudansvaret för att förankra regeringens politik i riksdagsgrupperna ligger på partiledarna och statsråden samt på den övriga politiska ledningen i departementen. Förankringen underlättas dock om det finns en väl fungerande relation även mellan statssekreterare, politiskt sakkunniga m.fl. och riksdagsgrupperna. Detta gäller i hög grad samordningskansliernas personal. En prioriterad uppgift bör enligt promemorian vara att delta i respektive partis riksdagsgrupp. Det är viktigt att på detta sätt finnas tillgänglig för att kunna föra dialog och hämta in synpunkter, svara på frågor och undanröja eventuella missförstånd. Vidare anges i promemorian att regeringspartiernas gemensamma utskottsgrupper har en viktig funktion att fylla i förankringen av regeringens förslag, bl.a. genom regelbundet deltagande av statssekreterare och politiskt sakkunniga i gruppernas möten. Även samordningskansliernas personal bör ha möjlighet att delta . 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I grupper eller utskottsgrupper ersätter inte den samordning av regeringens politik som ska ske i samordningskanslierna. Besked från samordningen kan alltså inte överprövas med hänvisning till en förankring med regeringspartiernas ledamöter i . Olika samarbets- och samordningsformer Frågor om olika samarbets- och samordningsformer samt tillhörande frågor såsom t.ex. villkor i överenskommelser mellan politiska partier om beredning och parlamentarisk förankring av regeringsärenden har tidigare granskats av . Vid ett tredje tillfälle berördes dessa och anknutna frågor även om granskningen inte huvudsakligen avsåg samarbets- och samordningsformer samt tillhörande frågor. granskade utskottet samarbetet mellan den socialdemokratiska regeringen, och utifrån konstitutionella aspekter (bet. 1999/2000:KU20 s. 131 f.). I samband med granskningen lämnade utskottet en utförlig redovisning av reglerna för regeringsbildning, misstroendeförklaring, kollektivt beslutsfattande och statsrådens ansvar. Vidare konstaterades att det inte finns några regler om ansvarighet för beslut i regeringsärenden för personer som, utan att ingå i regeringen, samarbetar med regeringen. Det konstaterades att frågan ytterst avgörs av medborgarna genom val (s. 135). Vidare redogjordes i granskningen för den parlamentariska praxisen kring regeringsbildning i fråga om samtliga regeringar t.o.m. den socialdemokratiska minoritetsregering som kvarstod efter valet . I detta sammanhang redovisades bl.a. samarbetet mellan den socialdemokratiska regeringen och 1995–1998 samt hur samarbetet mellan den socialdemokratiska regeringen, och , som ingicks efter riksdagsvalet , var organiserat. Utskottet konstaterade att det hade gjort en genomgång av dels hur regeringsformens bestämmelser om regeringsbildning och missförtroendeförklaring hade tillämpats, dels hur samarbetet mellan regeringen, och hade organiserats. Granskningen föranledde enligt utskottet inget uttalande. granskade utskottet överenskommelsen mellan Socialdemokraterna, (bet. 2002/03:KU30 s. 128 f.). Granskningen gällde de samordningskanslier med placering i som samarbetspartierna hade getts möjlighet att upprätta och den konstitutionella innebörden av att resurser avsatts till de båda samverkanspartierna. Granskningen gav vid handen att samma anställningsvillkor gällde för de politiskt sakkunniga tjänstemän som hade anställts i i enlighet med överenskommelsen mellan det socialdemokratiska partiet, och som för andra politiskt sakkunniga som anställts där, med ett undantag. Anställningen för de politiskt sakkunniga från samarbetspartierna gällde tills vidare 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I som samarbetet bestod, medan andra villkor för anställningens upphörande gällde för övriga politiskt sakkunniga. Enligt utskottets mening innebar inte den form av samarbete med andra partier som regeringen under förevarande mandatperiod hade valt för beredning och parlamentarisk förankring av sina beslut något otillbörligt gynnande av de partier som ingick i samarbetet. Granskningen föranledde i övrigt inget uttalande från utskottets sida. I en reservation (M, FP, C, KD) anfördes att trots att samarbetsformen inte kunde föranleda någon konstitutionell kritik ville reservanterna peka på det principiellt problematiska i att ett relativt stort antal sakkunniga från samarbetspartierna anställdes i för att bereda regeringens beslut, som samma partier i egenskap av opposition erhållit ett dubbelt så stort grundbelopp som regeringspartiet enligt reglerna om stöd till riksdagsledamöter och partigruppernas arbete i . Vid valet av samarbetsform borde det enligt reservanternas mening finnas anledning för regeringen att överväga hela den parlamentariska bilden och relationerna partierna emellan. granskade utskottet regeringens agerande i fråga om militärt samarbete med (bet. 2012/13:KU20 s. 264 f.). Utskottet anförde att granskningen hade gett anledning till vissa frågor som rörde den del av beredningen som sker i . I sitt ställningstagande noterade utskottet att statsministern i denna del under en utfrågning hade anfört att samordningsfunktionen inte fattar några beslut och inte ersätter andra, reglerade beredningsrutiner och att samma krav på dokumentation därför inte kan ställas på denna del av beredningen. Under utfrågningen av statsministern (bet. 2012/13:KU20 del 3 s. 231 f.) ställdes frågor kring dokumentation och spårbarhet vid . Statsministern pekade bl.a. på att samordningens funktion är att säkerställa att den politik som de fyra partierna i koalitionsregeringen har kommit överens om också är den som genomförs. Vad gäller dokumentation och spårbarhet påpekade statsministern att samordningsfunktionen inte fattar några beslut varför man inte heller kan ställa krav på dokumentation av olika slag. Enligt statsministern skulle det t.o.m. vara mindre lämpligt just av det skälet att beslutsfattande i utförs med de beredningsprocesser och den rutin för delning som han hade redogjort. I redogörelsen av dessa processer betonade statsministern att regeringsbeslut i fattas kollektivt i enlighet med regeringsformen och att detta kollektiva beslutsfattande bygger på en förberedelseprocess inför beslutsfattandet som följer en beredningsprocess i . Vidare påpekade statsministern att denna beredningsprocess sker i flera departement och då väldigt ofta av ansvariga tjänstemän. Vidare anförde statsministern följande (s. 232): Vi har varit noggranna med att påpeka att det inte är en beslutsfunktion som ersätter eller på något sätt ställer i fråga hur beredningsprocessen för att komma fram till regeringsbeslut ser ut i . Därför måste spårbarheten, om vi ska använda det ordet, ligga i bered- 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I ningsprocesser till rutinerna för delning och vägen fram till de regeringsbeslut som vi fattar. I beredningsprocessen för regeringsbesluten kan det ingå diskussioner med samordningskansliet. Men det är inte en beslutsfunktion, utan besluten fattas via beredningsprocessen. Utskottet uttalade i sitt ställningstagande att det avsåg att i höstens granskning återkomma till frågor som rör samordningskansliet. Frågan om dokumentation har granskats vid ett flertal tillfällen. Utskottet har också vid skilda tillfällen uttalat sig om vikten av dokumentation. I utskottets granskning av regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskatastrofen 2004 berördes bl.a. dokumentation från interna möten inom såväl regeringen som (bet. 2005/06:KU8 s. 197). Utskottet konstaterade då att det vid statsrådsgruppens2 möten inte hade förts några minnesanteckningar, vilket hade varit ett medvetet beslut mot bakgrund av att det inte skulle fattas några formliga beslut. Detsamma gällde vid statssekreterargruppens3 möten. konstaterade vidare att graden av dokumentation från krishanteringen inom hade varierat, från detaljerade loggböcker till ingen dokumentation alls. Utskottet uttalade vidare. I en krissituation är hanteringen av krisen självklart överordnad andra arbetsuppgifter. Utskottet vill ändå framhålla att dokumentation även av möten av mer informell karaktär är värdefull dels internt, för att säkerställa att det inte uppstår osäkerhet om vad man kommit fram till och för att snabbt kunna vidareförmedla viktig information från mötet, dels för att i ett senare skede underlätta granskning av händelseförloppet. betonade utskottet, i samband med en granskning av regeringens handläggning av notifiering och avnotifiering av statsstödsärenden, att omsorgsfull dokumentation är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll. Avsaknaden av skriftligt berednings- och beslutsunderlag riskerar, anförde utskottet, att försvåra insynen i och regeringens arbete och beslutsfattande. Utskottet betonade även dels att det från offentlighetssynpunkt är en fördel om beredningsarbetet och beslutsfattandet kan grundas på dokumenterat underlag, inklusive tjänsteanteckningar, dels att skriftliga meddelanden underlättar även kommunikationen och informationsspridningen inom (bet. 2007/08:KU10 s. 44 f.). 2En särskild s.k. statsrådsgrupp bildades under hanteringen av flodvågskatastrofen. Gruppen sammanträdde fr.o.m. t.o.m. och ytterligare en gång . Gruppens syfte var, utöver information och diskussion, att på kort varsel samla en beslutför regering (se bet. 2005/06:KU8 s. 115). 3En särskild s.k. statssekreterargrupp bildades under hanteringen av flodvågskatastrofen. Gruppen sammanträde fr.o.m. t.o.m. och ytterligare en gång . Gruppens syfte var att ge en samlad lägesbild samt möjlighet till diskussion, inte att fatta några formliga beslut (se bet. 2005/06:KU8 s. 126). 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I Från senare tid kan nämnas utskottets granskning av vissa utnämningar . Då uttalade utskottet att det, när det gäller dokumentationen i ärendena, ville understryka värdet av att man i regeringsärenden, också utnämningsärenden, följer de principer förvaltningslagen ger uttryck för och antecknar de uppgifter som har betydelse för utgången i ärendet och som därigenom ger den spårbarhet och öppenhet som eftersträvas (bet. 2008/09:KU20 s. 149). granskade utskottet beredningskravet vid några typer av regeringsbeslut (bet. 2009/10:KU10 s. 32 f.). underströk då vad utskottet tidigare hade anfört om vikten av en omsorgsfull dokumentation som förutsättning för en efterföljande kontroll och för att uppnå den öppenhet och spårbarhet som eftersträvas. Utskottet har genom en skrivelse av som sänts till begärt svar på vissa frågor. Som svar lämnades en svarspromemoria från Statsrådsberedningen (bilaga 7.1). I svarspromemorian hänvisas bl.a. till promemorian från om den politiska samordningen (nedan samordningspromemorian) och vad som sägs däri om det avgörande kriteriet för om ett regeringsärende ska föras till samordningskansliet (dvs. huruvida frågan binder regeringen vid en viss position) samt exempel på sådana ärenden. Som exempel anges bl.a. nådeärenden, överföring av straffverkställighet och utlämningsärenden. Vidare framgår av svarspromemorian att man inte gör någon åtskillnad mellan t.ex. ett lagstiftningsärende och ett förvaltningsärende när det gäller omfattningen av den politiska samordningen och sättet den görs på. Utskottet ställde även frågan om någon, och i så fall vem eller vilka, vid samordningskansliet får begära in förklaringar, upplysningar och yttranden i regeringsärenden i enlighet med 16 § förordningen (1996:1515) med instruktion för (nedan RK-instruktionen) samt frågan om det förekommit att de statssekreterare som leder vart och ett av de fyra samordningskanslierna har fattat sådana beslut som de ges rätt till i 26–27 §§ föreskrifter (RKF 2013:9) med arbetsordning för Statsrådsberedningen (nedan SB-arbetsordningen). Av svarspromemorian framgår bl.a. följande. Enligt 26 § SB-arbetsordningen får var och en av chefstjänstemännen – bl.a. statssekreterarna – begära in sådana uppgifter och yttranden som behövs för ärendenas beredning. Vidare framgår att sakberedningen av ett ärende sker vid ansvarigt departement som således begär in eventuella förklaringar, upplysningar och yttranden som behövs i ett ärende samt att inget formellt beslutsfattande sker i samordningen. Som exempel på tillämpning av bestämmelsen när det gäller statssekreterare i kan anges vissa ställningstaganden i samband med framtagande av propositionsförteckningen. 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I Vad gäller frågor om tillstånd och beslut om förkortad delningstid samt delningens betydelse som ett led i att ge principen om kollektivt beslutsfat- tande ett reellt innehåll framgår följande av svarspromemorian. samordnare kan medge undantag från de tidsfrister (och för interpellationssvar ) som anges i en promemoria om samråds- former i RK (SB PM 2012:1). Möjligheten att medge sådana undantag är inte nytt, vilket framgår av en tidigare promemoria om samrådsformer (SB PM 1997:4, se Ds 1998:52 s. 373 f.). Vidare anges att beslut om förkortad delningstid sker med beaktande av det tidsbehov som finns i varje enskilt Hur mycket tid som behövs för att principen om ett kollektivt besluts- fattande ska få reellt innehåll kan variera utifrån bl.a. ärendets art och Slutligen anges i svarspromemorian att någon fullständig sam- manställning inte finns över hur ofta sådana beslut om förkortad delnings- tid har tagits. Vad gäller frågor om regeringsbeslut vid utlämnande av allmänna hand- lingar och samordningskansliets involvering i beredningen av dessa ären- den anges bl.a. att avgörande för om ett ärende passerar samordningen är huruvida frågan binder regeringen vid en viss position samt att ärenden om begäran om utlämnande av allmänna handlingar är ett exempel på ären- den som inte behöver föras till samordningen. På frågan om den politiska samordningen i olika regeringsärenden med- för någon form av dokumentation som bevaras inom anges bl.a. att det faktum att ett regeringsärende passerar samordningen inte i sig innebär att det ska upprättas någon dokumentation. handlingar skulle tillkomma i samband med den politiska samordningen ska dessa hanteras enligt gängse rutiner. En inkommande handlings rätts- liga status får avgöras i varje enskilt fall. eller skicka handlingar som omfattas av det s.k. politikerundantaget. Vidare hänvisas till samordningspromemorian av vilken framgår vikten av att den politiska samordningen hålls skild från sakberedningen av ett ärende. På frågan om anställningsvillkoren för personalen vid samordningskans- liet anges i svarspromemorian att dessa är desamma både för statssekrete- rare och politiskt sakkunniga. För politiskt sakkunniga återfinns anställ- ningsvillkoren i det s.k. politikeravtalet. För statssekreterarna gäller den s.k. statssekreteraröverenskommelsen (skr. 1994/95:225). Som svar på utskottets iakttagelse om att en viss skillnad i dokumenta- tionsrutiner mellan förvaltningsärenden och andra regeringsärenden fram- går att det för förvaltningsärendena är av särskild vikt att det framgår uppgift om den gemensamma beredningen på konceptet till ett regeringsbe- slut, eftersom delning inte sker i dessa ärenden. vidare att överväger en justering av den nuvarande tex- ten i den aktuella promemorian. Vad gäller frågan om tidigare politiska samordningsfunktioner inom och på vilka sätt dessa skiljer sig från nuvarande rutiner anges bl.a. följande i svarspromemorian. Inledningsvis konstateras att det 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I av utskottets granskning framgår att samordningskanslier inom inte är någon ny företeelse. Vidare framgår vid en jämförelse att det framför allt är stora likheter i beskrivningen av de olika samordningsfunktionerna. Ett återkommande syfte är bl.a. att lösa politiska meningsskiljaktigheter. När det gäller skillnader kan uppmärksammas vad som anges i utskottets granskning om samarbetet efter riksdagsvalet då den socialdemokratiska regeringen ingick ett fördjupat samarbete med två partier. Samarbetet byggde på ett avtal eller kontrakt och innebar att partier utanför regeringen var delaktiga i beredningen av regeringsärenden. Samarbetspartierna gavs var sitt kansli i med motsvarande åtta heltidstjänster för respektive parti. Vidare hänvisas i svarspromemorian till Statsrådsberedningens PM 1997:4 om Samrådsformer i . Av denna framgår dels att Statsrådsberedningen även under tidigare enpartiregering svarade för den politiska samordningen, dels att verksamheten leddes av statsministerns statssekreterare, som biträddes av ett antal handläggare med kontaktfunktioner. Utskottet har genom en skrivelse av som sänts till begärt svar på vissa frågor. Som svar lämnades en svarspromemoria från Statsrådsberedningen (bilaga 7.2). Av svarspromemorian framgår att ärenden om utfärdande av lagar är exempel på ärenden som inte behöver föras till samordningskansliet. Utskottet begärde även en kommentar till eventuella skillnader i behov av politisk samordning inför regeringens beslut i förvaltningsärenden jämfört med styrelseärenden, mot bakgrund av regeringens olika roller i de båda ärendetyperna. Av svarspromemorian framgick att inte hade någon ytterligare kommentar i frågan utöver den nämnda huvudregeln om att alla politiska beslut som regeringen fattar först ska passera samordningen. Det avgörande är alltså inte ett ärendes formella status, utan huruvida frågan binder regeringen vid en viss position. Vad gäller 26 § i SB-arbetsordningen om att kunna begära in förklaringar, upplysningar och yttranden i regeringsärenden anges i svarspromemorian att den omfattar samtliga statssekreterare i , dvs. även statssekreterarna vid samordningskanslierna samt att det inte har funnits skäl att göra någon skillnad mellan de olika statssekreterarna i detta hänseende. Vidare anges att statssekreterarna vid samordningskanslierna såvitt är känt inte har gjort någon sådan begäran. Utskottets kompletterande frågor rörde även beslut om förkortad delningstid. Av svarspromemorian framgår att det utifrån uppgifter hos granskningskansliet i Statsrådsberedningen kunde uppskattas att delningstiden varit förkortad i av de ärenden som hade delats . I detta underlag ingår exempelvis inte utkast till interpellationssvar. Vidare lämnades några exempel på ärenden om propositioner som haft förkortad delningstid . 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I Vad gäller ärenden om utlämnande av handlingar anges att sådana ären- den såvitt det är känt inte har samordnats genom samordningskanslierna samt att sådana ärenden inte behöver föras till samordningskanslierna. Utskottet har genom en skrivelse av som sänts till begärt svar på vissa frågor. Som svar lämnades den en svarspromemoria från Statsrådsberedningen (bilaga Av promemorian framgår att vissa av regeringens ställningstaganden som inte är formella regeringsbeslut uppfattas ändå som ett uttryck för Dessa ska därför samordnas. Det gäller t.ex. proposi- tionsförteckningen, remitteringen av kommittébetänkanden, liksom listan över remissinstanser samt frågesvar och interpellationer. om 2 kap. 8 § tryckförordningen framgår av svarspromemorian att bestäm- melse handlar om under vilka förutsättningar handlingar blir att se som allmänna genom att de överlämnas från ett organ till ett annat inom Om handlingar blir att betrakta som allmänna i enlig- het med dessa förutsättningar gäller i inga andra rutiner för omhändertagande av handlingarna än som gäller för allmänna hand- lingar i allmänhet. I detta granskningsärende har undersökt de funktio- ner och rutiner som ligger till grund för den politiska samordningen inom Granskningen omfattar även tidigare regeringars samord- ningsfunktioner, men huvuddelen av granskningens underlag rör den nuva- rande regeringens samordningsfunktion i Statsrådsberedningen. som rör politisk samordning inom tidigare regeringar har inte funnits till- gängliga hos regeringen eller inom för Inledningsvis önskar utskottet betona att granskningen har gett en ingå- ende och värdefull bild av samordningsfunktioner. sådana funktioner inte är någon ny företeelse. Således pekar en jämförelse på stora likheter i beskrivningen av dessa funktioner genom tiderna. huvudsakligt och återkommande syfte synes vara att lösa politiska menings- Ytterligare ett sådant syfte har varit att underlätta förank- ringen av regeringens politik i riksdagsgrupperna. När det gäller skillnader kan följande uppmärksammas. skiljer sig samordningsfunktionerna åt beroende på vilka parter som berörs, t.ex. ingick den socialdemokratiska regeringen ett fördjupat kontraktsparlamentariskt samarbete med två riksdagspartier utanför reger- Dessa partier var delaktiga i beredningen av regeringsärenden. Andra samordningsfunktioner har främst gällt partier i koalitionsregeringar. För det andra skiljer sig funktionernas organisation åt inom Regeringskans- liet över tiden. Både det kontraktsparlamentariska samarbetets och 1970- 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I talets borgerliga regeringars samordningskanslier var förlagda hos fackdepartementen. Såväl dagens regering som 1990-talets borgerliga regering förlade samordningen vid Statsrådsberedningen. Utskottet konstaterar således att varje egen regering har valt den samordningsfunktion som den själv ansett vara lämplig med utgångspunkt i bl.a. den då rådande parlamentariska situationen. Ett sådant förfaringssätt överensstämmer enligt utskottet väl med regeringsformens krav, inte minst det att regeringen ska styra riket. En regerings inre arbets- och beslutsformer bör göra det möjligt och allra helst underlätta för den att styra landet efter eget skön. Utskottet anser alltjämt (jfr KU 1973:26 s. 34) att regeringsarbetet inte onödigtvis bör bindas av formella regler som kan hindra anpassningen av arbetet till växlande förhållanden och olika typer av regeringar. Det är enligt utskottet regeringens ensak att under parlamentariskt ansvar bestämma hur regeringsbeslut bereds. Detsamma gäller samordningen av politiska ställningstaganden såväl mellan regeringspartier som med partier utanför regeringen. Likväl följer av regeringsformen och andra grundlagar vissa grundläggande ramar inom vilka regeringen och regeringsarbetet i enlighet med maktutövningens lagbundenhet har att hålla sig inom. Utskottet pekar nedan på några av dessa och hur de, i förekommande fall, förhåller sig till samordningsfunktionerna som granskats här. Sammantaget kan utskottet konstatera att granskningen inte ger grund för att peka på några formella eller konstitutionella brister i den nuvarande regeringens eller tidigare regeringars samordningsfunktioner.