bet · H101KU26 · 2014-05-06 00:00:00 — betänkande 2013/14:KU26 I betänkandet behandlas 40 motionsyrkanden om offentlig förvaltning från den allmänna motionstiden . Motionsyrkandena avser frågor om bl.a. överlämnande av beredningsuppgifter vid myndighetsutövning, ersättning till enskilda för rättsförluster vid myndighetsutövning, återinförande av tjänstemannaansvar, lagreglering av insynsråd, integritetsskydd och myndigheters webbplatser, möjligheten att kontakta myndigheter anonymt, överklagande av vissa förvaltningsbeslut och en om unionsbestämmelsers tillämpning. Vissa motionsyrkanden tar upp samma eller i huvudsak samma frågor som utskottet behandlade (bet. 2010/11:KU23) och (bet. 2012/13:KU19). Dessa motionsyrkanden behandlas nu i förenklad form. Det gäller motioner om bl.a. skydd för s.k. visselblåsare, handläggningstiden hos myndigheter, förbättrade telefonkösystem hos myndigheter, tolkning vid myndighetskontakter, tillgänglighet vid myndighetsinformation, statliga och kommunala servicekontor och antalet myndigheter. Utskottet avstyrker samtliga motionsyrkanden. I betänkandet finns en reservation (V) och två särskilda yttranden (SD och V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut ............................................................... Redogörelse för ärendet .................................................................................. Överlämnande av beredningsuppgifter vid myndighetsutövning ................. Insynsråden vid enrådighetsmyndigheter ................................................... Återinförande av tjänstemannaansvaret...................................................... Böter för ovarsamma myndigheter ............................................................. Utveckling av nationella jämförelser.......................................................... om unionsbestämmelsers tillämpning ................ Ersättning för rättsförlust vid myndighetsutövning .................................... Kundbegreppet och kundnöjdhet................................................................ Bättre administrativt stöd till enskilda ........................................................ Överklagande av vissa förvaltningsbeslut .................................................. Integritetsskydd på myndigheters webbplatser m.m................................... Offentliga medel till ideella organisationer ................................................ Ökad användarvänlighet i offentlig verksamhet ......................................... Motioner som bereds förenklat................................................................... Insynsråden vid enrådighetsmyndigheter, punkt 2 (V) ............................ Förteckning över behandlade förslag ............................................................ Motion från allmänna motionstiden /13.............................................. Motioner från allmänna motionstiden /14 .......................................... Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1.Överlämnande av beredningsuppgifter vid myndighetsutövning 2012/13:K362 av m.fl. (S). 2013/14:K203 av m.fl. (V). Reservation (V) 2013/14:K212 av (SD) yrkande 1. 4.Böter för ovarsamma myndigheter avslår motion 2013/14:K213 av (FP). 5.Utveckling av nationella jämförelser 2013/14:K237 av (M). avslår motion 2013/14:K246 av (M). 7.Ersättning för rättsförlust vid myndighetsutövning avslår motion 2013/14:K252 av (FP). avslår motionerna 2013/14:K264 av (M) och 2013/14:K285 av (S). 2013/14:K312 av (FP). 10.Överklagande av vissa förvaltningsbeslut 2013/14:K369 av (C). 11.Integritetsskydd på myndigheters webbplatser m.m. 2013/14:K277 av (KD) yrkandena 1–3 och 2013/14:N441 av m.fl. (MP) yrkande 25. 12.Offentliga medel till ideella organisationer 2013/14:K327 av (FP) yrkandena 1–3. 2013/14:KU26 UTSKOTTETS FÖRSLAG TILL RIKSDAGSBESLUT 2013/14:K393 av (SD) yrkande 1. Ökad användarvänlighet i offentlig verksamhet 2013/14:K340 av och (båda S). Motioner som bereds förenklat 2013/14:K212 av (SD) yrkande 2, 2013/14:K214 av (FP), 2013/14:K223 av (M), 2013/14:K229 av (M), 2013/14:K235 av (S), 2013/14:K262 av (M), 2013/14:K279 av och (båda C) delyrkande 2, 2013/14:K289 av (S), 2013/14:K292 av (S), 2013/14:K295 av (C), 2013/14:K298 av och (båda M), 2013/14:K316 av (SD), 2013/14:K330 av (SD), 2013/14:K351 av (M), 2013/14:K392 av (M), 2013/14:K394 av m.fl. (MP) yrkande 12, 2013/14:Ub368 av och (båda S) yrkande 2, 2013/14:N360 av m.fl. (V) yrkande 3, 2013/14:N426 av m.fl. (S) yrkande 2 och 2013/14:N441 av m.fl. (MP) yrkande 44. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (M), (FP), (S), (C), (S), Skånberg (KD), (SD), (V), (M), (S), (M) och (S). I betänkandet behandlas 40 motionsyrkanden om offentlig förvaltning från den allmänna motionstiden . Motionsyrkandena avser frågor om bl.a. överlämnande av beredningsuppgifter vid förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning, ersättning till enskilda för rättsförluster vid myndighetsutövning, återinförande av tjänstemannaansvar, lagreglering av insynsråd, integritetsskydd och myndigheters webbplatser, möjligheten att kontakta myndigheter anonymt, överklagande av vissa förvaltningsbeslut och om unionsbestämmelsers tillämpning. Vissa motionsyrkanden tar upp samma eller i huvudsak samma frågor som utskottet behandlade (bet. 2010/11:KU23) och (bet. 2012/13:KU19). Dessa motionsyrkanden behandlas nu i förenklad form. Överlämnande av beredningsuppgifter vid myndighetsutövning Utskottets förslag i korthet avslår en motion om en översyn av frågan om överlämnande av beredningsuppgifter vid myndighetsutövning från myndigheter till privata utförare utan särskilt lagstöd. m.fl. (S) begär i kommittémotion 2012/13:K362 att regeringen genomför en översyn för att förtydliga lagstiftningen om i vilken omfattning beredning av myndighetsutövning kan lämnas från myndigheter till privata utförare utan särskilt lagstöd. I motionen pekas på att () inte har lämnat entydiga svar i frågan. Motionärerna pekar på olika JO-beslut av vilka framgår att det med den nuvarande lagstiftningen saknas tillräckligt stöd för en mer generell tolkning kring när ett ärendes beredning anses omfatta myndighetsutövning eller inte. Denna oklarhet är enligt motionärerna på många sätt besvärande inte minst ur rättssäkerhetssynpunkt. Den medborgare som berörs av myndighetsutövning ska enligt motionärerna alltid kunna känna sig trygg med att de som har berett ärendet har gjort det utifrån ett myndighetsperspektiv med de krav på kunskap och kännedom om det offentligrättsliga ramverket som en myndighet förväntas ha. Av 12 kap. 4 § regeringsformen (RF) följer att en förvaltningsuppgift kan överlämnas åt kommuner, andra juridiska personer och enskilda individer. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning får den endast överlämnas med stöd av lag. Vad gäller begreppet myndighetsutövning hänvisades i förarbetena (prop. 1973:90 s. 397) till bl.a. innehållet i 3 § första stycket i dåvarande förvaltningslagen (1971:290), förkortad ÄFL, och dess förarbeten (prop. 1971:30 del 2 s. 330 f.). Enligt ÄFL:s definition av myndighetsutövning följde att myndighetens befogenhet går ut på att bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande. I förarbetena (prop. 1985/86:80) till den nuvarande förvaltningslagen (1986:223), förkortad FL, uttalades (s. 55) att termen numera var så känd att man inte behövde behålla definitionen i lagen. Förvaltningslagen gäller för förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Om offentliga förvaltningsuppgifter har överlämnats till enskilda personer eller privaträttsliga organ saknar förvaltningslagen däremot i princip tillämplighet. Detta innebär inte att handläggningen i dessa fall är helt opåverkad av offentligrättsliga regler. Genom föreskrifter i specialförfattning kan förvaltningslagens regler helt eller delvis ha gjorts tillämpliga. (SOU 2010:29 s. 697 f.) har gjort en genomgång av exempel på sådana specialförfattningar där enskilda organ åläggs att tillämpa hela eller delar av förvaltningslagen då de utför offentliga förvaltningsuppgifter. Utredningen har föreslagit att begreppet myndighetsutövning utmönstras. Utredningens betänkande har remissbehandlats och arbetet med en lagrådsremiss om en ny förvaltningslag pågår. Regeringen har påpekat (skr. 2013/14:75 s. 11) att lagstiftningsärendet är omfattande och komplext och att frågan om det finns behov av kompletterande beredningsunderlag övervägs. Avsikt är att en proposition ska kunna överlämnas till under /15. I ett beslut (dnr 780-2000) i ett initiativärende med anledning av tidningsuppgifter om att flera arbetslöshetskassor hade överlämnat uppgifter som innefattar myndighetsutövning till fackförbund lämnade JO vissa uttalanden i den här aktuella frågan (JO 2001/02 s. 187 f.). Av JO:s utredning i ärendet framgick att en handläggning av ärenden om arbetslöshetsförsäkring i vissa fall hade skett inom fackförbund. De berörda kassorna köpte dessa tjänster av respektive förbund i enlighet med avtal mellan dem. Av utredningen framgick att rätten att besluta i dessa ärenden i beslutsordningen delegerats från kassan till handläggare inom förbundet. Avtalen mellan kassor och förbund var inte tillgängliga i JO:s utredning. JO uttalade sig därför inte om huruvida berörda handläggare genom avtalen blivit att anse som en del av respektive arbetslöshetskassa. Med utgångspunkt från att så inte varit fallet konstaterade JO, efter en påminnelse om bestämmelserna i dåvarande 11 kap. 6 § RF (nuvarande 12 kap. 4 § RF, se ovan), att i 5 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring föreskrivs att arbetslöshetsförsäkringen handhas av arbetslöshetskassor samt att det inte fanns något stöd i lag för att överlämna uppgiften. Då beslutsfattande i ärenden om arbetslöshetsförsäkring självfallet enligt JO utgjorde myndighetsutövning var frågan om huruvida handläggningen av sådana ärenden som föregick beslutsfattandet också innefattade myndighetsutövning. JO konstaterade att det inte har gjorts något uttalande huruvida handläggningen av ett ärende som i sig innefattar myndighetsutövning utgör myndighetsutövning i alla sina led, varken i förarbeten eller i doktrin. Att så inte nödvändigtvis behöver vara fallet skulle möjligen kunna utläsas av den ovannämnda bestämmelsen i RF eftersom det där talas om dels förvaltningsuppgifter, dels förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Enligt JO syftade denna uppdelning sannolikt i första hand på olika slag av ärenden och inte på delar av beredningen i motsats till beslut i samma ärende, men någon vägledning ges inte av lagstiftaren. Om det nu skulle vara så att det finns en möjlighet att dela upp handläggningen kunde man fråga sig om t.ex. kontrollen av att de inlämnade handlingarna är kompletta eller införskaffande av ytterligare hand- lingar eller sammanställning av materialet i ett ärende är hänförligt till myn- Svaret blir enligt JO uppenbarligen ja om åtgärden kombin- eras med någon form av föreläggande för den enskilde att komma in med en handling eller annars vidta en åtgärd. Mera tveksamt skulle det enligt JO kunna vara om den begärda insatsen bygger på ett helt frivilligt åtagande från den Skulle emellertid passivitet från den enskilde i en sådan situa- tion kunna påverka utgången av ärendet talade det mesta för att det är fråga Ansvaret för att utredningen leder fram till ett an- vändbart beslutsunderlag – som förutsätter en sammanställning av materialet – utgjorde också enligt JO myndighetsutövning. blir närmast om åtgärden kan ses som ett offentligrättsligt ingrepp i den en- skildes personliga förhållanden. Enligt JO gick det dessvärre inte att göra nå- gon säker gränsdragning mellan förvaltningsuppgifter som innefattar respek- tive inte innefattar myndighetsutövning utan en bedömning måste göras i det I ett annat beslut (dnr 2598-2000 och 2617-2000) i ett ärende som väckts med anledning av anmälningar behandlades frågan om att anlita privaträttsliga subjekt som utredare inom . I den delen av beslutet som är aktu- ellt här lämnade JO vissa uttalanden (JO 2001/02 s. 250 f.) i frågan om det över huvud taget var möjligt att vid tillämpningen av den aktuella grund- lagsbestämmelsen (dåvarande 11 kap. 6 § tredje stycket RF, nuvarande 12 kap. 4 § RF) dela upp handläggningen av ett ärende som innefattar myndighetsut- övning i olika delar. JO pekade på vissa konsekvenser av att socialnämnden genom ett entreprenadavtal skulle överlämna hela eller delar av ärendehand- läggningen till en utomstående. Detta skulle medföra att de rättssäkerhetsin- tressen som grundlagsbestämmelsen ska skydda skulle åsidosättas. utomstående för utredningar enligt dåvarande socialtjänstlagen (1980:620) skulle helt eller delvis sätta bestämmelserna om t.ex. dokumentation, sekre- tess, partsinsyn, jäv, tjänstefelsansvar och tillsyn ur spel. rörde tjänsteansvaret och det allmännas tillsyn kunde parterna över huvud ta- get inte disponera över i ett civilrättsligt avtal. Enligt JO gick det inte att bortse från dessa konsekvenser vid en tolkning av grundlagsbestämmelsen. kunde bestämmelsen inte ges en annan innebörd än att den tar sikte på hela handläggningen av ett ärende. Beredningen av och beslutet i ett ärende måste i princip anses utgöra oskiljaktiga delar av en och samma förvaltningsuppgift. Inom ramen för utredningen övervägde JO även frågan om det fanns andra möjligheter för socialnämnden att anlita externa utredare. det ett utrymme för nämnderna att utifrån offentligrättsliga aspekter använda s.k. beroende eller osjälvständiga uppdragstagare för att utföra utredningar. Genom detta knyts uppdragstagarna till myndigheten på ett sådant sätt att de kan anses delta i dess verksamhet. Frågan om huruvida handläggningen av vissa ärenden som föregår ett for- mellt beslutsfattande också innefattar myndighetsutövning aktualiserades vid JO:s granskning av att hade anlitat bemanningsföretag för att ta fram underlag för bedömning av lärarlegitimationer. I anmälningar hade enskilda framfört klagomål mot angående handläggningen av legitimationsärenden. Av JO:s beslut (dnr 344-2012, 398-2012, 530-2012 och 880- 2012) framgick att JO under sin utredning hade tagit del av ett ramavtal mellan och ett bemanningsföretag samt en promemoria från om hanteringen av legitimationsärenden. Vidare anges i besluten att JO hade besökt (dnr 1561-2012) och då fått information om handläggningen av dessa ärenden. JO fann att det som anmälarna hade anfört inte gav anledning till någon ytterligare åtgärd eller något uttalande. Myndighetsutövning – praxis från domstol och JO Frågan om myndighetsutövningens definitionsområde har varit föremål för domstolsbeslut, annan rättspraxis och lagändringar. Exempelvis innebar ändringarna i lagen (1976:600) om offentlig anställning, förkortad , att förutsättningarna för att betrakta avskedande och uppsägning som myndighetsutövning försvann (prop. 1993/94:65 s. 93 och JO 2000/01 s. 237). När det gäller disciplinpåföljd för statligt anställda avser dessa ärenden fortfarande myndighetsutövning (NJA 2008 s. 1022), likaså disciplinära åtgärder inom skolväsendet (prop. 1971:30 s. 333 och RÅ 1997 ref. 26). beslut i ett tillsynsärende där en läkare kritiserades för sin ordination och intygsgivning ansågs inte innebära någon myndighetsutövning (RÅ 2005 ref. 22). Inte heller ansåg Kammarrätten i (mål nr 888-1998) att ett uttalande från Medicinska forskningsrådets expertgrupp för utredning av ohederlighet i forskning till ett universitet som hade begärt att expertgruppen skulle ta ställning till en anmälan mot ett par forskare innebar myndighetsutövning. I en rapport, som hade karaktär av ett underlag för fortsatta agerande, uttalade gruppen till att forskarna hade gjort sig skyldiga till ohederlighet. Av 12 kap. 4 § RF följer att en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning endast får överlämnas till kommuner, andra juridiska personer och enskilda individer med stöd av lag. Frågan om det över huvud taget är möjligt att vid tillämpningen av grundlagsbestämmelsen dela upp handläggningen av ett ärende (förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning) i olika delar har behandlats av JO vid olika tillfällen. Å ena sidan har JO pekat på att det i förarbeten och doktrin saknas uttalanden om huruvida handläggningen av ett sådant ärende utgör myndighetsutövning i alla sina led. Av JO:s uttalanden framgår att det inte går att göra någon säker gränsdragning mellan handläggningsuppgifter som innefattar respektive inte innefattar myndighetsutövning. I stället får en bedömning göras i det enskilda fallet. Å andra sidan har JO pekat på att grundlagsbestämmelsen inte kan ges en annan innebörd än att den tar sikte på hela handläggningen av ett ärende. Beredningen av och beslutet i ett ärende måste enligt JO i princip anses utgöra oskiljaktiga delar av en och Därutöver har JO även pekat på möjligheterna för myndigheter att från offentligrättsliga aspekter använda s.k. beroende eller osjälvständiga uppdragstagare för att t.ex. utföra utredningar, då dessa knyts till myndigheten på ett sådant sätt att de kan anses delta i dess verksamhet. Utskottet konstaterar att frågor om överlämnande av förvaltningsuppgifter vid myndighetsutövning samt frågor om anlitande av s.k. beroende eller osjälvständiga uppdragstagare för att t.ex. utföra utredningar är grannlaga och kräver noggranna överväganden, oavsett om saken gäller statliga eller kom- Det beror bl.a. på att om en uppgift som överlämnas in- nebär myndighetsutövning krävs stöd i lag och om en uppdragstagare anlitas måste vederbörandes uppgifter och rättsliga ställning noga preciseras. praxis i dessa frågor är en viktig vägledning. Utskottet är för sin del nu inte berett att ställa sig bakom förslaget om ett tillkännagivande och avstyrker där- Utskottets förslag i korthet avslår en motion om att lagreglera insynsråden vid enrådighetsmyndigheter med hänvisning till att det är regeringen som ansvarar för myndigheternas ledningsformer. Jämför reservationen (V). m.fl. (V) begär i kommittémotion 2013/14:K203 att regeringen efter beredning återkommer med ett förslag till lagreglering av insynsråd vid enrådighetsmyndigheter. Motionärerna anser att de nästan obegränsade möjligheterna till godtycke vid insynsrådens eventuella inrättande och tillsättandet av rådens ledamöter är oacceptabla. Insynsråden har enligt motionärerna en viktig demokratisk funktion, och tillsättningen behöver vara reglerad så att det inte går att misstänka att enskilda ledamöter eller partier utestängs. I 12 kap. 5 § RF anges att arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Vidare anges att det vid beslut om statliga anställningar vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen endast ska fästas avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Av förarbetena (SOU 1972:15 s. 202) framgår att uppdrag som styrelseledamot för en statlig myndighet faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Av 22 § myndighetsförordningen (2007:515) framgår att ledamöter i bl.a. insynsråd utses av regeringen för en bestämd tid. Av en promemoria upprättad vid av en arbetsgrupp med underlag för gemensam beredning av en ny myndighetsförordning framgår (s. 93) att arbetsgruppen ansåg att insynsråden i princip kunde fylla ett liknande syfte som de dåvarande styrelserna med begränsat ansvar vad gäller medborgerlig insyn och inflytande, varför antalet och betydelsen av dessa råd med all sannolikhet skulle öka. I en folder från utgiven ges information om de konstitutionella förutsättningarna för insynsrådens och deras ledamöters uppgifter. Av foldern framgår att ledamotens främsta uppgift är att med utgångspunkt i regeringens uppdrag företräda ett medborgerligt inflytande och att utöva det allmännas insyn. Vidare anges att utgångspunkten för sammansättningen av ett insynsråd är att utifrån de enskilda ledamöternas kunskaper och erfarenheter uppnå en samlad kompetens som skapar goda förutsättningar för ett professionellt arbete. Varje ledamot förutsätts här bidra med sin egen kompetens till ett aktivt och effektivt arbete och känna ansvar för uppgiften. Genom att insynsrollen är klart skild från ledningen av myndigheten är det möjligt för företrädare för t.ex. politiska partier och andra intressegrupper att ingå utan att det är oklart vem som har ansvaret för besluten och utan besvärande lojalitetskonflikter. I en statssekreterarskrivelse lämnade regeringen vissa rekommendationer och klargöranden om insynsrådens sammansättning. Enligt skrivelsen bör den ansvariga enheten i göra en bedömning av insynsrådets samlade kompetens utifrån myndighetens verksamhet. Riksdagsledamöter framhålls, utifrån sin kompetens och sina personliga egenskaper, som väl lämpade att ingå i insynsråd. (SOU 2008:118) föreslog att grundläggande bestämmelser om myndigheternas ledningsformer och om beredningskrav i den process som föregick utnämningar borde regleras i lag. I sin förvaltningspolitiska proposition (prop. 2009/10:175) uttalade regeringen att den inte såg något behov av att lagreglera om beredningskrav vid utnämningar och ansåg att frågan om en särskild lag med grundläggande bestämmelser om statlig förvaltning borde analyseras ytterligare innan den avgörs. Vidare framgick av propositionen att insynsråd kan förekomma då t.ex. medborgarnas och politikernas insyn i verksamheten bedöms vara särskilt angelägen eller när verksamheten har breda kontaktytor mot många olika grupper. Lagreglering av andra myndighetsledningar Det är inte ovanligt att en nämnds sammansättning regleras i lag. Två exempel på sådana nämnder är och sjukvård, vars sammansättning framgår av 7 kap. 2 § lagen (2009:302) om verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård, och , vars sammansättning framgår av 6 § lagen (2012:663) om ersättning på grund av övergrepp eller försummelser i samhällsvården av barn och unga i vissa fall. Att många nämnder har domstolsliknande uppdrag avspeglar sig i de krav som regeringen ställer på främst ordföranden och viceordföranden i sådana nämnder. För dessa poster krävs normalt att ledamoten är, eller har varit, ordinarie domare. I vissa fall ställs andra detaljerade krav på nämndens sammansättning; av t.ex. 2 § lagen (1999:1305) om följer att ordföranden, viceordföranden och en ersättare för viceordföranden ska ha särskild insikt i beskattningsfrågor. Övriga ledamöter och ersättare i nämnden ska ha särskild insikt i företagslednings-, forsknings- eller produktutvecklingsfrågor. Rapport från Statskontoret m.m. I Statskontorets rapport (2014:4) om myndigheters ledningsformer redovisas ett regeringsuppdrag. Av rapporten framgår att det sitter många politiker i insynsråden samt att deras närvaro i råden inte är okontroversiell. Främst riktas kritik mot riksdagsledamöters deltagande i insynsråden; myndighetsföreträdare menar bl.a. att ledamöternas närvaro kan hämma en öppen diskussion i råden. Myndighetschefer kan känna sig tveksamma till att ta upp vissa frågor inför insynsråden av rädsla att informationen skulle kunna utnyttjas politiskt. Insynsrådens sammansättning visar att regeringen anser att det är viktigt med riksdagsledamöternas representation och insyn i myndigheterna. Oaktat detta anser Statskontoret att det kan ifrågasättas om just insynsråden är den mest lämpliga formen för insyn i myndigheterna. I skrivelsen om regeringens förvaltningspolitik (skr. 2013/14:155 s. 73) anges att Statskontorets kartläggning och analys innebär att regeringen får ett underlag för att utveckla styrningen för respektive ledningsform. Senast utskottet behandlade en liknande motion, då om att regeringen vid utnämningar av styrelseledamöter i bl.a. myndigheter skulle beakta att hela blev representerat, var . Utskottet förutsatte att regeringen beaktar att styrelserna fick en ändamålsenlig sammansättning och avstyrkte motionen (bet. 2008/09:KU13 s. 11 f.).