bet · H201FöU3 · 2014-12-01 00:00:00 — Underlaget som Försvarsmaktens beräkningar baserade sig på omfattade bara preliminära personalramar för verksamheten. Inom materielområdet pekade Försvarsmakten också på långsiktiga risktaganden inom materielförsörjningen, men utvecklade inte närmare vad detta innebär i ekonomiska termer. Det var vidare inte klarlagt vilken besparingspotential som egentligen var rimlig inom bl.a. forskning och utveckling samt logistik och materielförsörjning. Sammantaget menar att bedömningarna av kostnader och besparingsåtgärder vilade på relativt osäkra antaganden. Åtskilliga utredningsinsatser har därför behövts för att komplettera, klarlägga och kvalitetssäkra åtgärderna. Begränsat resultat av rationaliseringarna som kostnaderna ökar För att kunna finansiera en insatsorganisation med ökad tillgänglighet och användbarhet var det nödvändigt med en rad rationaliserings- och effektiviseringsåtgärder. Granskningen visar att åtgärder både planerats och pågått på en rad områden, bl.a. inom stödverksamhet och logistik, organisationsförändringar och materielförsörjning. visar granskningen att ambitionshöjningarna har gjorts möjliga genom omfördelningar och anslagssparande, och att anslaget för förbandsverksamhet har tillförts betydande medel utöver den nivå som Försvarsmakten föreslog i underlaget till inriktningsproposition. anser att problemet är att en omfördelning av kostnader har skett långsammare än planerat. har många kostnader ökat, särskilt kostnaderna för personal och tjänster. kan även konstatera att omkostnader fortfarande utgör cirka hälften av Försvarsmaktens kostnader för förbandsverksamhet. På en övergripande nivå bedömer att kostnaderna inom Försvarsmakten kvarstår på en problematisk nivå, sett till en fortsatt omställning. Resultatet av rationaliseringarna är lägre än planerat, försenat och i vissa delar oklart Underlaget inför inriktningspropositionen 2009 visade att en rad åtgärder behövdes för att möjliggöra en omställning av försvaret. Ett flertal områden var i fokus för olika besparings- och rationaliseringsåtgärder. konstaterar att ansträngningar gjorts för att åstadkomma besparingar inom bl.a. forskning och utveckling, logistik- och materielförsörjning samt i viss mån grundorganisationen, dvs. de förband, skolor och centrum där verksamheten bedrivs. Sammantaget konstaterar att regeringens antaganden om möjliga besparingar har sänkts, men också förskjutits . Förseningar och risken för mindre besparingar ger sämre ekonomiska förutsättningar framöver än planerat. Granskningen har också visat att det är svårt att följa hur besparingar och ambitionssänkningar inom stödverksamheten kommer till nytta inom Försvarsmakten. Enligt beror det bl.a. på att det ekonomiska resultatet av besparingarna inte har redovisats på ett samlat sätt. Fler rationaliseringar och tillförsel av medel ska balansera förbands- För att möjliggöra en fortsatt utveckling av insatsorganisationen konstaterar att ytterligare rationaliseringar i verksamheten kommer att be- hövas utöver anslagsförstärkningar. Det handlar bl.a. om besparingar inom är det viktigt att rationaliseringar inom personal- området noggrant vägs av mot behovet av tillgänglig och kompetent personal som kan göra insatser i den omfattning och med den inriktning som och regeringen har beslutat. Det framtida materielbehovet behöver hanteras Försvarsmakten har beräknat att det saknas 3–under perioden –2023 för att täcka det anskaffningsbehov som följer av de ope- Enligt Försvarsmakten innebär bristerna inom materielförsörj- ningen att insatsorganisation 2014 inte kan realiseras. ramen för denna granskning inte granskat konsekvenserna för försvarets för- Däremot framhålls att en tidigare genomförd granskning från Riksre- visionen (RiR 2013:22) visar på materielbrister som riskerar att begränsa möj- ligheterna till att genomföra insatser. Regeringen har vidtagit vissa åtgärder, men enligt mening förändrar inte dessa läget i grunden. blemen inom materielförsörjningen kvarstår. En återgång till gamla kostnadsstrukturer sammanställning av olika bedömningar om det ekonomiska läget i Försvarsmakten pekar mot en kostnadsstruktur som liknar den som fanns innan reformarbetet inleddes. ningar om framtida behov innebär att materielanslagen återgår till en relativt sett hög nivå. Uthålligt sänkta kostnader för materielen är något som tidigt förts fram som en viktig planeringsförutsättning för omställningen av försva- bedömer dock att kostnaden för högre tillgänglighet och förmåga ligger långt över de bedömningar som gjordes inför inriktningspro- beskriver att Försvarsmakten är mitt uppe i en stor omställ- Regeringens och Försvarsmaktens kontroll över processen bris- ter i vissa grundläggande avseenden. För att stärka kontrollen och därmed för- bättra förutsättningarna för att uppnå målen för omställningen lämnar Riksre- visionen följande rekommendationer: •Regeringen bör utveckla sin ekonomiska uppföljning av kostnadsstrukturen inom Försvarsmakten. Den ekonomiska uppföljningen bör samlat omfatta dels den planering som gäller för rationaliseringar och besparingar, dels uppnådda resultat. Mål och resultat bör också analyseras och förklaras. Det bör också göras en uppföljning av kostnader för förband i relation till annan verksamhet inom Försvarsmakten. •Regeringen bör redovisa ekonomiska konsekvenser till i samband med större strategiska beslut om försvaret. Även om exempelvis ett inriktningsbeslut för försvaret normalt omfattar fyra–kan konsekvenserna av beslutet sträcka sig över betydligt . Redovisningen bör utgå från de mål som regeringen föreslår, exempelvis för förmåga tillsammans med uppgifter och organisation. •Regeringen bör utreda förutsättningarna att på lång sikt uppfylla materielbehoven. Denna utredning bör omfatta hur kopplingen kan stärkas mellan förmåga, ambitionsförändringar och ekonomi. •Försvarsmakten bör vidareutveckla sin uppföljning av resultaten av genomförda rationaliseringar och besparingar. Den modell och de erfarenheter som gjorts inom ramen för reformeringen av försvarslogistiken kan användas i det fortsatta arbetet. Regeringens bedömning och åtgärder Regeringen konstaterar att Försvarsmakten har haft balans mellan anslag och kostnader och att myndigheten även har lämnat ett budgetunderlag i ekonomisk balans . Detta har enligt regeringens skrivelse varit möjligt som försvarsreformen fortsatt mot ett mer tillgängligt och användbart försvar parallellt med att Försvarsmakten löst sina operativa uppgifter. Ett antal åtgärder har vidtagits för att säkerställa fortsatt balans, och regeringen bedömer att det är viktigt att fortsätta detta arbete under kommande inriktningsperiod. I skrivelsen framhålls att beslutade om en ökning av förbandsanslaget (utg.omr. 6, anslag 1:1 Förbandsverksamhet och beredskap) med i enlighet med förslagen i budgetpropositionen (prop. 2013/14:1 utg.omr. 6, bet. 2013/14:FöU1, rskr. 2013/14:106). Regeringen konstaterar att de satsningar som har beslutats av , Försvarsberedningens rapport av – Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20) samt det underlag som Försvarsmakten ska lämna inför den kommande försvarspolitiska inriktningspropositionen utgör viktiga ingångsvärden för det fortsatta arbetet. Utifrån den förändrade säkerhetspolitiska situationen föreslår Försvarsberedningen i sin rapport att förbands- och materielanslagen successivt bör öka under den kommande inriktningsperioden. Enligt Försvarsberedningen bör denna del av verksamheten vid utgången av nästa inriktningsperiod förstärkas med . När det gäller den verksamhetsmässiga analysen hänvisar regeringen till det pågående arbetet kopplat till kommande försvarspolitiska in- Regeringen understryker att den har arbetat med att förbättra den ekonomiska uppföljningen av krigsförbanden, bl.a. inom ramen för Försvarsmaktens ekonomimodell (FEM). I skrivelsen framhålls att regeringen begärde en utökad ekonomisk redovisning, vilken inkluderade di- rekta kostnader för krigsförbanden (Försvarsmaktens regleringsbrev , Det uppdrag som Försvarsmakten har fått när det gäller underlag till regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition 2015 innebär, enligt skri- velsen, att det förslag som myndigheten lämnar ska vara utformat inom vissa angivna ekonomiska ramar. Vidare ska Försvarsmakten bl.a. redovisa förslag om en fortsatt utveckling och effektivisering av verksamhet och infrastruktur. Bedömda möjligheter till rationaliseringar inom ramen för myndighetens an- svar får läggas till grund för Försvarsmaktens underlag. I uppdraget ingår i övrigt att Försvarsmaktens materielplanering ska anpassas till den förändrade materielplanering som utarbetats av i be- tänkandet Investeringsplanering för försvarsmateriel. En ny planerings-, be- sluts- och uppföljningsprocess (SOU 2014:15). Ett viktigt steg i arbetet med att genomföra en ny materielplanering är, enligt uppdraget, att Försvarsmakten planerar för en övergång till process med ett samlat beslutstillfälle när det gäller materielinvesteringar. Regeringen bedömer att frågan hur den ekonomiska uppföljningen av kost- nadsstrukturen inom Försvarsmakten kan utvecklas liksom redovisningen till om ekonomiska konsekvenser av större strategiska beslut om för- svaret, kan övervägas inom ramen för arbetet med en försvarspolitisk inrikt- Regeringen instämmer i bedömning att arbetet med att för- bättra spårbarheten mellan uppgift, förmåga och uppbyggnad av förband måste Regeringen pekar även på att spårbarheten ger grund för priorite- ringar i valet av lämplig ambitionsnivå för verksamheten i förhållande till till- gängliga resurser, vilka alltid kommer vara begränsade. Regeringen konstaterar vidare, liksom i regeringens skrivelse Riksrevision- ens rapport om Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser (skr. 2013/14:185) att det vore olämpligt att föregripa arbetet med den försvarspo- litiska inriktningspropositionen genom att Försvarsmakten i närtid tar fram Regeringen bedömer därför att re- kommendation är omhändertagen genom de åtgärder som Försvarsmakten vidtagit och planerar att vidta. I skrivelsen understryks att Försvarsmakten löpande följer upp de rationa- liseringar som genomförs. I takt med att erfarenheter dras av den pågående omställningen utvecklar myndigheten de metoder som finns för uppföljning. utvecklar Försvarsmakten, i nära samarbete med Försvarets materielverk, en modell för uppföljning av rationaliseringar och besparingar. Arbete pågår för att utveckla den strategiska styrningen av myndigheten och ytterligare arbete kommer att krävas för att tydliggöra prioriteringar och avvägningar som gäller inriktningen av försvaret samt för att öka spårbarheten. Regeringen framhåller i sin skrivelse att informeras löpande, bl.a. genom budgetpropositionen, om utvecklingen av Försvarsmaktens insatsorganisation m.m. Återrapporteringen till utvecklas och anpassas enligt regeringen utifrån behov av information och vad som ur sekretessynpunkt är möjligt att redovisa. Regeringen konstaterar att ett arbete även har inletts för att förbättra och i vissa avseenden fördjupa resultatredovisningen inom ramen för de årliga budgetpropositionerna. Återrapporteringen bör enligt regeringen vara så öppen och utförlig som möjligt. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att rekommendationer kan övervägas inom ramen för arbetet med nästa försvarspolitiska inriktningsproposition som regeringen enligt skrivelsen har för avsikt att lämna till . I motion 2014/15:49 av m.fl. (SD) anförs att Försvarsmaktens förmåga ska redovisas i faktisk operativ förmåga (yrkande 2). Även om Försvarsmaktens förmåga redovisas i budgetpropositionerna så redovisas den i förhållande till föregående år och inte till de mål för Försvarsmakten som har beslutat om, vilket motionärerna ser som mer önskvärt. I motionen framhålls att transparensen har varit begränsad som förändringarna i försvarets verksamhet har varit enorma. Motionärerna skriver att regeringen förhoppningsvis delar deras uppfattning om att Försvarsmakten inte existerar för att ha balans mellan anslag och kostnader (även om det beskrivs som önskvärt) utan för att kunna försvara i enlighet med de riktlinjer som har beslutats av . Motionärerna menar att Försvarsmaktens förmåga att lösa sina uppgifter bör redovisas i termer av vilken faktisk operativ förmåga som uppnåtts i stället för i hur hög grad man har uppfyllt målet sedan den senaste budgetpropositionen. granskning utmynnar i flera allvarliga och bekymmersamma slutsatser. Reformen förutsatte bl.a. förändrade kostnader, vilka inte var beräknade fullt ut. Underlagen var osäkra och delvis bristfälliga. Rationaliseringarna gav lägre besparingar än planerat och dessa var i vissa delar oklara eller försenade. Anskaffningsbehoven som följde av de operativa kraven var underfinansierade. Då återigen står inför ett beslut om den långsiktiga inriktningen av försvaret vill utskottet understryka vikten av att regeringen omhändertar rekommendationer inom ramen för arbetet med den försvarspolitiska inriktningspropositionen. Utskottet vill understryka vikten av att regeringens och Försvarsmaktens beräkningar kvalitetssäkras på ett sådant sätt att de ger en god grund för ett långsiktigt försvarspolitiskt inriktningsbeslut. Enligt redovisade inte regeringen vad den fullt utbyggda För- svarsmakten skulle kosta i linje med de principer som angavs i inriktningspro- Utskottet utgår från att regeringen nu har för avsikt att möj- liggöra nödvändiga politiska prioriteringar och välgrundade beslut genom att lämna kvalitetssäkrade ekonomiska beräkningar som en integrerad del av be- slutsunderlagen inför inriktningspropositionen. Utskottet konstaterar att regeringen överväger att utveckla redovisningen till av ekonomiska konsekvenser av större strategiska beslut inom ramen för arbetet med den försvarspolitiska inriktningspropositionen. velsen framkommer även att regeringen instämmer i att arbetet måste fortsätta med att förbättra spårbarheten mellan uppgift, förmåga och uppbyggnad av Utskottet utgår därför från att regeringen strävar efter att på ett tydligt sätt redovisa Försvarsmaktens faktiska förmåga att lösa sina uppgifter i förhål- lande till de mål beslutat. I skrivelsen aviserar regeringen ett ut- vecklingsarbete inom ramen för den försvarspolitiska inriktningsproposi- tionen vars resultat borde kunna motsvara såväl utskottets som motionärernas Om motionärernas yrkande tillstyrks anser utskottet att det skulle föregripa det pågående utvecklingsarbetet. bör därför avslå yrkandet. Försvaret - en utmaning för staten Utskottets förslag i korthet Utskottet vill understryka vikten av att det pågående utvecklingsarbetet resulterar i att relevanta mål och krav tydliggörs. Utskottet vill inte föregripa det pågående arbetet. Därmed avslås motion 2014/15:49 av m.fl. (SD) yrkande 3. Jämför reservation 3 (SD). I granskningen Försvaret – en utmaning för staten (RiR 2014:8) framhåller att försvarsområdet kännetecknas av pågående förändringar. har noterat flera positiva trender inom både regeringens styrning och Försvarsmaktens hantering av verksamheten. Det återstår dock arbete, och övergripande bedömning av Försvarsmaktens förmåga, i förhållande till och regeringens krav, är att den är bristfällig och så kommer att förbli . Enligt bedömning kommer Försvarsmaktens förmåga att lösa alla uppgifter att vara begränsad även med en fullt bemannad och resurssatt insatsorganisation. bedömer vidare att det finns en betydande osäkerhet om försvarsreformen kan fullföljas. som granskningar pekar på en bristande försvarsförmåga, konstaterar att regeringens styrning av Försvarsmakten är otydlig och ger upphov till ett stort tolkningsutrymme. Det innebär att det är osäkert vilka målen för Försvarsmaktens verksamhet är. mål och krav har inte konkretiserats tillräckligt tydligt. Vidare konstaterar att det finns utvecklingsbehov inom Försvarsmaktens verksamhet, bl.a. behöver spårbarheten mellan uppgifter, förmåga och uppbyggnaden av förband förbättras och synliggöras. har granskat några viktiga förutsättningar för att skapa förmåga (personal, materiel, planering och övningsverksamhet). Sammantaget visar granskningen att viktiga förutsättningar inte finns på plats i tillräcklig utsträckning. Det finns därför begränsningar i hur Försvarsmakten kan lösa sina uppgifter. Omfattande personalbrister inom de nya personalkategorierna är gränssättande för Försvarsmaktens tillgänglighet och användbarhet både och . Bristande bemanning påverkar också övningsverksamheten negativt, eftersom förband som inte är fullt bemannade inte kan öva fullt ut. Materielbrister som Försvarsmakten pekar på tillsammans med materielbrister som noterat bedöms medföra att det finns en påtaglig risk att materielen blir gränssättande för Försvarsmaktens förmåga, särskilt vid höga belastningar eller svårare uppgifter. konstaterar att Försvarsmaktens operativa planering har utvecklats , bl.a. som en följd av regeringens styrning på området. Fokus mot svårare nationella försvarsuppgifter har ökat. bedömer dock att det finns ett antal utvecklingsområden i försvarsplaneringen. har inte nödvändig planering för att ta emot militärt stöd från andra länder eller organisationer genomförts. Detta trots att militärt stöd bedöms som nödvändigt för att hantera ett begränsat väpnat angrepp mot . För att hantera ett begränsat väpnat angrepp krävs också stöd från det övriga samhället på flera sätt. Försvarsmaktens planering med det övriga samhället har påbörjats, men behöver enligt bedömning utvecklas vidare. Här är regeringens styrning av övriga myndigheter en viktig faktor för att möjliggöra planering. samlade bedömning är att Försvarsmakten varken eller kan leva upp till och regeringens krav på insatsverksamheten. Enligt bedömning, bl.a. utifrån analysen av läget på personalområdet, kan det ifrågasättas om samtliga stridskrafter kan uppfylla beredskapskraven. För att skapa god förmåga till nationellt försvar krävs fortsatt utveckling i flera delar. Utökad planering och samverkan tyder dock på att Försvarsmaktens förmåga att ge stöd till det övriga samhället i samband med kriser har ökat. Även med en fullt bemannad och resurssatt insatsorganisation bedömer att Försvarsmakten kommer att få svårigheter att hantera alla uppgifter under normal beredskap. visar Försvarsmaktens analyser att en färdig insatsorganisation, som enligt myndigheten kan uppnås först efter anslagstillskott, kan hantera ett begränsat väpnat angrepp och inom ett begränsat område av Sve- Målet för Försvarsmakten är otydligt För att säkerställa att Försvarsmakten gör rätt sak och använder sina resurser på bästa sätt i enlighet med intentioner, menar att styrningen behöver konkretiseras och att målsättningen för Försvarsmakten behöver bli tydligare. Regeringen har inte prioriterat mellan Försvarsmaktens olika uppgifter, och styrningen lämnar ett stort tolkningsutrymme. Försvarsmakten stort handlingsutrymme att inrikta verksamheten på egen menar att det i dagens styrning inte är tydligt vad som krävs av Försvarsmakten, vilket motstånd och vilken hotbild som är relevant för myndigheten att planera och utforma organisationen mot. har också i olika sammanhang påtalat att Försvarsmakten har gjort en alltför ambitiös tolkning av uppgiften. myndigheten har planerat för rätt uppgift eller inte borde enligt inte ha kunnat uppstå om uppgiften definierats tydligare. Otydlig eller vag styrning på en strategisk nivå ökar i sin tur behovet av informella avstämningar för att förtydliga den formella styrningen. omfattande informell dialog mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmak- ten, och bedömer att dessa delvis är ostrukturerade. ningen visar också att det händer att Försvarsmakten uppfattar styrsignaler i den informella dialogen. Allt som myndigheten gör utan regeringsbeslut har myndigheten själv ansvar för, och det är myndighetens ansvar att inte låta sig Men det faktum att informella signaler uppfattas som styrning av myndigheten skapar otydlighet och riskerar att urholka möjligheterna att ut- Det kan finnas en oro hos regeringen för att en mer preciserad styrning skulle kunna användas av Försvarsmakten för att argumentera för utökade re- För att undvika en sådan situation är det viktigt med gott förtroende mellan å ena sidan departementet och regeringen och å andra sidan myndig- heten samt tydlighet och transparens i underlagen från Försvarsmakten. ligare styrning på en strategisk nivå skulle, enligt , innebära att regeringen kunde minska detaljstyrningen av Försvarsmakten. Oklart om försvarsreformen kan fullföljas bedömer att analysen bakom den nuvarande insatsorganisa- tionen var bristfällig samt att de ekonomiska förutsättningarna delvis har för- ändrats sedan beslutade om Försvarsmaktens mål och insatsorgani- För att fullfölja reformen krävs fortsatt omfattande ra- tionaliseringar för att balansera förbandsanslaget, och de omfattande materielbrister som har framförts av Försvarsmakten har ännu inte hanterats av regeringen. Därutöver bedömer att personalförsörjningen av de nya personalkategorierna står inför utmaningar som eventuellt förvärras av rationaliseringskrav. Tillsammans med otydligheten kring Försvarsmaktens uppgift bidrar detta till betydande osäkerheter när det gäller om insatsorganisationen kan färdigställas och vad den kan klara av för uppgifter. Försvarsmakten arbetar för att förbättra spårbarheten i nedbrytningen av övergripande uppgifter och kopplingen till utformningen av förband. bedömning är dock att det återstår arbete innan det går att se en tydlig spårbarhet inom Försvarsmakten. saknas exempelvis fastställda förbandsmålsättningar och produktkalkyler med ekonomiska beräkningar för samtliga förband. Dessutom har sett att det förekommer brister i Försvarsmaktens behovs- och tillgångsredovisning. Det är oklart hur stora dessa brister är, men det innebär en osäkerhet i de arbeten som baseras på den tillgängliga redovisningen. Regeringen är beroende av Försvarsmaktens redovisning för att kunna utveckla sin styrning. bedömer att Försvarsmakten behöver utveckla sin uppföljning och redovisning i flera avseenden, bl.a. genom att förbättra redovisningen av sina analyser. Regeringen behöver också säkerställa att myndigheten får tillräckligt med tid på sig för att utarbeta redovisningar på ett tillfredsställande vis. Myndighetens planeringsverksamhet är omfattande, och enligt bedömning borde det gå att rensa bland alla processer och planeringsdokument för att förbättra effektiviteten. I en så stor myndighet som Försvarsmakten, med flera olika verksamhetsdelar, kommer det enligt alltid att finnas risk för samordningsproblem. Inom Försvarsmakten finns olika delkulturer, bl.a. i form av stridskrafterna (armé, marin och flyg), som kan skapa starka egenintressen och bidra till samordningsproblem. omorganiserade Försvarsmakten sitt Högkvarter, bl.a. för att komma till rätta med samordningsproblem mellan ledningsstaben, produktionsledningen och insatsledningen. Det är positivt att Försvarsmakten arbetar med frågan, och bedömer att myndigheten bör fortsätta sitt arbete för att förbättra samordningen. Ansvarsfördelningen mellan , regeringen och Försvarsmakten bör justeras Både och regeringen styr Försvarsmakten på en relativt detaljerad nivå. menar att det kan finnas anledning att fundera över om den nuvarande ansvarsfördelningen är optimal för att säkerställa effektivt resursutnyttjande. Detaljeringsgraden i styrningen kräver detaljkunskap för att bli bra, och det ställs stora krav på kunskap om försvarsområdet hos aktörerna på samtliga nivåer. Om styrningen av Försvarsmakten ska utformas som mål- och resultatstyrning menar att detaljeringsgraden i styrningen Fokus bör i stället ligga på att utveckla den strategiska styrningen, så att den ger tydlig inriktning för Försvarsmakten. möjligheter att fatta välgrundade beslut på försvarsområdet påverkas i hög utsträckning av regeringens redovisning till . bedömer att regeringens redovisning till är otillräcklig i vissa delar.