bet · H101KU10 · 2014-01-15 00:00:00 — Vidare anges i boken att medlemmarna i samordningskanslierna var specialiserade på vissa frågeområden och att det således i allmänhet var samma trio som möttes för att försöka utjämna åsiktsskillnaderna mellan partierna (s. 156 f.). Mellan var regeringen en minoritetsregering främst bestående av företrädare för under statsminister ledning. I den tidigare omnämnda boken om (, a.a., s. 66 f.) anges att vid ett möte med hade ställt fyra krav för att stödja bildandet av regering, där det ena var att inga samarbetskanslier skulle vara kvar i kanslihuset. pekar på att den folkpartistiska minoritetsregeringens tillträde 1978 innebar av naturliga skäl att samordningskanslierna upplöstes (a.a., s. 190). Mellan var regeringen en koalitionsregering i minoritet bestående av företrädare för och under statsminister ledning. har pekat på att det s.k. interna kompromissandet blev (dvs. samordning inom regeringen och ) något mindre framträdande under den aktuella regeringens tid och arbetet att förankra regeringsförslagen i i motsvarande grad viktigare (, Att regera i koalition i Åsling [red. ], a.a., s. 169). I avhandling om (a.a., s. 193) anges att samordningskansliernas karaktär av partikanslier tonades ned något i bl.a. till förmån för regeringskollektivet. Mellan var regeringen en enpartiregering i minoritet bestående av företrädare för Socialdemokraterna under statsminister ledning. I avhandling berörs även frågan om hur , ställning och arbetssätt skulle förändras i den aktuella regeringen jämfört med den föregående socialdemokratiska regeringen. Enligt berörde den s.k. Fermgruppen i sin rapport denna specifika fråga helt kort. Gruppen hävdade att samordningen i den första väsentligt hade varit en samordning nedifrån, dvs. bestått i att hålla statsministern informerad om vad som pågick i departementen. Gruppen ville nu ha mer av samordning uppifrån, dvs. att SB aktivt skulle driva frågor som annars riskerade att hamna mellan stolarna. Därtill förordade gruppen att statsministerns kansli borde ledas av en enda statssekreterare och att det utöver denna borde finnas en samordningsminister (, a.a., s. 210). I avhandling konstateras att dessa förslag inte realiserades och att det är mer korrekt att betrakta organisationen av den nya SB 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I 1982 som ett försök att på lämpligt sätt fördela arbetet mellan de personer som den nya statsministern ville ha som sina närmaste medarbetare (s. 213). hänvisar även till en radiointervju med (se även , a.a., s. 187) i vilken han hävdade att han som regeringsbildare önskade a) stärka inflytande, b) stärka regeringen som kollektiv, främst genom allmänna beredningar, c) ge fackdepartementen största möjliga frihet. Enligt torde detta bero på att socialdemokraterna uppfattade vissa brister i de föregående borgerliga regeringarna, t.ex. att regeringen som kollektiv hade fått stå tillbaka för förhandlingar mellan partierna samt att fackdepartementen hämmats av samordningskanslierna (s. 214). Mellan var regeringen en enpartiregering i minoritet bestående av företrädare för Socialdemokraterna under statsminister ledning. Någon litteratur som behandlar frågor om samordning e.d. har inte påträffats. Mellan var regeringen en koalitionsregering i minoritet bestående av företrädare för Moderata samlingspartiet, liberalerna, och Kristdemokratiska samhällspartiet under statsminister ledning. Vad gäller samordningsfunktionen i denna koalitionsregering anges i forskningsprojektet bok att arrangemanget med samordningskanslier som rådde under första regering övertogs av denna regering med ett antal förändringar. För det första låg inte samordningskanslierna utspridda på olika departement utan samlades i SB som en integrerad enhet (Premfors och , a.a., s. 118 f.). Placeringen i SB skulle enligt författarna borga för att kanslierna arbetade mer med regeringens samlade politik för ögonen och mindre med de enskilda partiernas eller enskilda departementens intressen. För det andra stärktes relation gentemot samordningskanslierna successivt. Under denna regering behölls departementet intakt (till skillnad från regeringarna , där delades itu i ett Budget- och ett Ekonomidepartement). Under regeringen tilläts partiernas fyra gruppledare i att delta i regeringens allmänna beredningar, dock aldrig under ett formellt regeringssammanträde (se bet. 1991/92:KU30 del 2 s. 154). Bildt uppgav under en av utfrågningar att han hade hämtat idén med denna ordning från , medan Premfors och hänvisar till att (, Ingen väg tillbaka, 2002, s. 62) hävdat att arrangemanget hade prövats tidigare fast då i den folkpartistiska minoritetsregeringen (se ovan) . Under utfrågningen med uppgav Bildt att han inte 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I hade haft något emot att utse gruppledarna för regeringspartierna till konsultativa statsråd om inte regeringsformen förhindrat detta (bet. 1991/92:KU30 del 2 s. 165). Mellan var regeringen en enpartiregering i minoritet bestående av företrädare för Socialdemokraterna under statsminister ledning. Någon litteratur som behandlar frågor om samordning e.d. har inte påträffats (med undantag för samarbetet med som formellt inleddes under denna regering men som beskrivs nedan). Mellan var regeringen en enpartiregering i minoritet bestående av företrädare för Socialdemokraterna under statsminister ledning. Under denna regering förekom två mer formaliserade samarbeten mellan regeringspartiet och andra partier i . Dessa två samarbeten och deras samordningsfunktioner inom beskrivs nedan. Vid en utfrågning som höll med statsminister berördes bl.a. ordningen med samarbete mellan den socialdemokratiska regeringen och . Samarbetet syftade till att få fram förslag på ett sådant sätt att de var väl beredda och därmed också väl förankrade i (bet. 2002/03:KU30 s. 134). Ordningen innebar bl.a. att det aktuella partiet hade åtminstone tre sakkunniga på samma villkor som de vilka sedermera och hade (se nedan). I en antologi om samarbetet mellan regeringen och (, Över blockgränsen – Samarbetet mellan och socialdemokraterna 1995–1998, 2005) intervjuas den förre statssekreteraren om sin tid som sakkunnig i . Av intervjun framgår att han fick beskedet att han skulle börja vid som ett led i den överenskommelse som slutits mellan de båda partierna. Instruktionen till var dels att se till att uppgörelsen också i propositionstexter o.d. skulle beskrivas på ett sätt som båda parter (partierna) kunde acceptera, dels att vara kontaktperson mellan och (s. 186). anställdes formellt som ämnessakkunnig och placerades vid politiska stab (s. 187). kontakter med övriga delar av gick huvudsakligen genom statssekreterarna vid . 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I Efter riksdagsvalet kom den socialdemokratiska regeringen att ingå i ett fördjupat samarbete med två partier, och . Samarbetet byggde på ett avtal eller kontrakt (därav begreppet kontraktparlamentarism, se bl.a. Bale och , Captives No Longer, but Servants Still? Contract Parliamentarism and the New Minority Governance in and , 2006, Government and Opposition, vol. 41 nr 3) bestående av en lista med 121 punkter, samt en överenskommelse om att samarbetspartierna skulle ges var sitt kansli i med motsvarande åtta heltidstjänster för respektive parti. När granskade överenskommelsen mellan Socialdemokraterna, (bet. 2002/03: KU30) anfördes av att överenskommelsen var principiellt politisk och inte gav upphov till några förpliktelser för vare sig regeringen eller . Genom sitt innehav av regeringsmakten kunde dock det socialdemokratiska partiet arbeta för att förverkliga de åtaganden som partiet har gjort i avtalet, t.ex. genom beslut av regeringen eller av . Vidare anfördes att regeringen väljer den form för samarbete med andra partier som behövs för beredningen och den parlamentariska förankringen av propositioner och andra regeringsbeslut. beslutar om anställning av det antal politiskt sakkunniga som får anses nödvändigt för att den politiska beredningen av regeringsärenden och det övriga politiska biträdet till regeringen och statsråden ska fungera. Det faktum att hade avsatt resurser för att anställa en viss kategori politiskt sakkunniga innebar enligt inte ett otillbörligt gynnande av samverkanspartierna. Granskningen visade att hade tillsatt motsvarande 16 heltidstjänster fördelat på 19 personer (två planeringschefer och 17 politiskt sakkunniga). förvaltningschef hade beslutat om anställningarna och de var organisatoriskt placerade i . De anställda satt utplacerade på olika departement; sju på , sex på , tre på samt en på vardera Justitie-, Utbildnings- och . De anställda var indelade i två grupper (kanslier) där den dagliga verksamheten leddes av respektive planeringschef. För den aktuella kategorin av politiskt sakkunniga gällde, förutom avtalet av om anställningsvillkor för politiskt sakkunniga samt politiskt timanställda brevsvarare eller talskrivare i (, FA 1999/1122/AK), ett tilllägg till politikeravtalet av (FA2002/1345/). Enligt detta tillägg förordnades denna kategori politiskt sakkunniga fr.o.m. en viss tidpunkt tills vidare som samarbetet enligt överenskommelsen mellan Socialdemokraterna, bestod, dock längst t.o.m. en viss tidpunkt. anförde vidare att Socialdemokraterna, hade träffat en överenskommelse om formerna för arbetet för denna kategori av poli- 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I tiskt sakkunniga i . Av överenskommelsen framgick att det var en statssekreterare på det departement där de anställda var place- rade som ansvarade för att dessa politiskt sakkunniga informerades och för formerna för deras deltagande i beredningen av ärenden. delningarna var och när de politiskt sakkunniga skulle komma in i bered- ningen av ärenden stämdes av löpande. ter från de politiskt sakkunniga riktades till respektive statssekreterare. Vidare uppgavs att propositionsutkast inte regelmässigt delades med de Inom ramen för granskningen höll utskottet en utfrågning med dåva- Vid utfrågningen uppgav han bl.a. att man inte kunde anse att och fått otillbörligt par- tistöd genom att de har sakkunniga i . han att det rörde sig om ett avtal mellan de tre partierna uttryckt i ett pro- gram som man samarbetar omkring . hade sedan, när den skulle genomföra den här politiken, att se att till den bereddes på bästa möjliga sätt. I detta beredningsarbete hade man inom tagit hjälp av ett visst antal sakkunniga, som är förank- rade i nämnda samarbetspartier. Dessa får ersättning för att delta i bered- ningsarbetet med ärenden som från regeringens sida skulle överlämnas till uppgav vidare att ordningen är den att det är tre partier som har ingått överenskommelsen. Därefter är det regeringen som ska föra den politik som ligger i linje med det man uppfattar att det finns en riksdagsmajoritet för. För att få fram förslagen på ett sådant sätt att de är väl beredda och därmed också väl förankrade i har man den Det var enligt ingen ny ordning, utan man hade också den som sträckte sig tillsammans med , som då hade åtminstone tre sakkunniga på samma villkor i . Vidare uppgav att sam- arbetspartiernas placeringar av sakkunniga i inte var en förutsättning för överenskommelsen, men väl en förutsättning för att reger- ingen skulle klara av att leva upp till överenskommelsen. från samarbetspartierna hade ingen annan ställning i än andra sakkunniga där, med ett undantag. De innehade sin anställning så länge samarbetet pågick. Övriga sakkunniga var anställda så länge reger- ingen satt kvar. I en statsvetenskaplig studie har innebörden av samarbetet beskrivits som att ytterligare ett led lades till i regeringsärendenas beredning: Först tog den gemensamma beredningen vid, sedan förhandling med samarbets- partierna och sist regeringsbeslut (se , Samarbetskanslierna – Vår- tor på, länkar till eller delar av ? styrningskedjan och samarbetskansliernas organisering, 2005, Score rapport- serie, s. 26). 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I Den nuvarande regeringens samordningsfunktion I en promemoria (se bilaga 7.5) upprättad av statsministerns dåvarande statssekreterare redogörs för rutiner kring samordningskansliet i Statsrådsberedningen (bestående av de fyra samordningskanslierna). I promemorian anges att den inte syftar till att ersätta Statsrådsberedningens (SB) riktlinjer om samrådsformer i (). Av promemorian framgår att den politiska samordningens roll i beredningen av ärenden är att säkerställa att alla fyra regeringspartierna står bakom regeringens politik och har inflytande över politiken inom alla politikområden. Alla ärenden som politiskt binder regeringen ska samordnas, oavsett vilken formell status ärendet har. Således är det inte bara regeringsärenden som samordnas, utan även vissa regeringskanslibeslut och instruktioner till representanter i EU-organ och andra internationella sammanhang m.m. Samordningen ersätter enligt promemorian inte andra former av samråd inom RK. I normalfallet ska gemensamberedning av ett ärende vara slutförd innan ärendet når samordningen. I det fall enighet inte uppnås under gemensamberedningen kan ärendet i vissa fall ändå föras till samordningen. Om samordningen föreslår substantiella förändringar i ett ärende kan en ny gemensamberedning behöva genomföras för att säkerställa att relevanta synpunkter från departementen kan beaktas. Omvänt ersätter överenskommelser mellan departement inte samordningen i SB eftersom även de partier som inte innehar ministerposter vid dessa departement måste ges insyn och inflytande. Vidare framgår av promemorian att kontakter med samordningen bör utnyttjas av departementen för att ge tidig insyn i frågor som kan förväntas bli föremål för diskussion mellan regeringspartierna. Samordningsfunktionens struktur, kontaktpersoner och ärendehantering Samordningen tillhör SB och består av ett samordningskansli (nedan kansli) för varje regeringsparti. Varje kansli leds av en statssekreterare som till sin hjälp har sakhandläggare vilkas ansvarsområden i huvudsak följer statsrådens ansvarsområden. En handläggare vid varje kansli har ett särskilt ansvar för EU-frågor. En av handläggarna är biträdande chef för respektive kansli och kan träda in i statssekreterarens ställe. Delningar når samordningen genom att ärendet skickas i enlighet med sändlistor som har upprättats för respektive sakområde. Återrapportering till departementet sker genom sakhandläggaren eller statssekreteraren från det kansli vars parti det ansvariga statsrådet tillhör. Återrapporteringen sker till den som departementet angett som sin kontaktperson i ärendet, t.ex. den som synpunkter på en delning ska lämnas till. Med några undantag hanteras ärenden först av sakhandläggarna, och lyfts till statssekreterarnivå först om dessa inte kan enas. Samordningsstatssekreteraren för det parti som det ansvariga statsrådet tillhör beslutar när ett ärende ska lyftas till statssekreterarnivå, men kan också besluta att ett ärende ska hanteras direkt på statssekreterarnivå. Vissa ärenden (se s. 2 i 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I bilaga 7.5) hanteras på statssekreterarnivå. Statsministerns statssekreterare beslutar, i samråd med samordningsstatssekreterarna, när ett ärende där enighet inte uppnåtts inom samordningen ska lyftas till partiledarnivå. Möjligheten att meddela tillstånd till förkortad delningstid finns. Av promemorian framgår att gemensamberedningen normalt ska avslutas innan frågan hanteras av samordningen. I vissa fall förutsätter dock t.ex. tidsmässiga omständigheter att samordningen bereder ärendet parallellt med gemensamberedningen. Det är då särskilt viktigt att förändringar som beslutas i samordningen bereds med relevanta departement samt att samordningen bereds möjlighet att ta ställning till den slutliga produkten. Om berörda departement inte kommer överens under gemensamberedningen kan frågan överlämnas till samordningen för avdömning. Innan så sker ska berörda statssekreterare på berörda departement ha försökt lösa frågan och helst vara överens om att den ska överlämnas till samordningen. Samordningen ska beredas möjlighet att ta del av synpunkter som inkommit under gemensamberedningen. I promemorian anges att det är viktigt att den politiska samordningen hålls skild från sakberedningen av ett ärende. Som huvudregel bör kontakter mellan samordningen och departementen ske genom den politiska ledningen. Handläggande tjänstemän i departementen kan enligt promemorian självfallet svara på frågor av faktakaraktär från sakhandläggare i samordningen. Opolitiska tjänstemän medverkar efter överenskommelse mellan samordningen och den politiska ledningen på respektive departement i den utsträckning som bedöms lämpligt. Av detta följer att samordningen aldrig ska komma in i hanteringen av ett ärende i ett tidigare skede än den politiska ledningen på ansvarigt departement. Vidare anges i promemorian att samordningen inte får utöva styrning över departementens arbete utom vad gäller texter som godkänts av samordningen. Dessa texter ska departementet implementera. Sakhandläggaren eller statssekreteraren på ett samordningskansli ansvarar för att texten som återkopplas till departementet har godkänts av samordningen. Departementet får därefter inte göra några substantiella förändringar av en överenskommen text om dessa förändrar ärendet i sak eller ändrar den politiska argumentationen. Självklart måste rena sakfel kunna korrigeras. Samordningen ska dock informeras om förändringar som sker efter samordning för att man ska kunna ta ställning till om ny samordning behöver ske. Samordningen kan i form av statssekreterare eller sakhandläggare beredas plats i arbetsgrupper inom . I dessa sammanhang företräder representanterna från samordningen i första hand respektive regeringsparti, med en friare roll i relation till representanterna för fackdepartementen än vad som här föreskrivs för det ordinarie samordningsförfarandet. 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I Information till samordningen före delning och gemensam beredning Samordningen bör enligt promemorian hållas informerad om departementens planering och prioriteringar och bör ofta i ett tidigt skede få insyn i arbetet med större propositioner och andra viktiga politiska ärenden. Hur detta i praktiken ska gå till får samordningskanslierna komma överens om med respektive departement. För att samordningsförfarandet inte ska fördröja avgöranden i onödan är det lämpligt att det förfarandet i en del fall inleds tidigare än under delning och, i förekommande fall, gemensam beredning. Det departement som vet att en fråga kan bli föremål för politisk diskussion mellan regeringspartier, bör enligt promemorian tidigt öppna för insyn och lämna frågan till samordningen. Det åvilar den politiska ledningen vid departementen att föra ett ärende till samordningen för att säkerställa att det inte stoppas upp i ett senare skede. När så sker, lämnas samordningens godkännande med förbehållet att synpunkter som framkommer under gemensamberedningen kan leda till att samordningens ställningstagande behöver omprövas. Vidare anges i promemorian att samordningen kan meddela ett departement att delning i ett visst ärende inte får ske förrän samordningen har lämnat klartecken till detta. I promemorian finns ett avsnitt om relationen till nämnda avdelning (Fi/ Ba). Avdelningen har en särställning genom att den har till uppgift att säkerställa att regeringens politik inte står i strid med de ekonomisk-poli- tiska målen, med fattade budgetbeslut eller med intresset av samhällsekonomisk effektivitet. Det är därför viktigt att samordningen och Fi/Ba har nära kontakt med varandra. Utgångspunkten är enligt promemorian att samrådet mellan fackdepartement och Fi/Ba ska av redan under den gemensamma beredningen. Om samordningen hanterar ett ärende där det finns utestående budgetfrågor måste dock Fi/Ba delta i beredningen. Tjänstemännen från Fi/Ba bör beredas möjlighet att delta i delar av samordningsmötena, och budgetstatssekreteraren har rätt att närvara vid samordningsstatssekreterarnas möten. Budgetstatssekreteraren får begära att en fråga lyfts till partiledarna. I promemorian betonas att det inte är samordningens roll att hantera den ordinarie beredningen av ärenden mellan departement och . Samordningen ersätter således inte den beredningen, och ett godkännande av samordningen ersätter inte ett godkännande av Fi/Ba. Vidare anges i promemorian att det är särskilt viktigt att Fi/Ba bereds möjlighet att ta ställning till förändringar som görs i samordningen efter att gemensamberedningen avslutats. Omvänt ersätter inte ett godkännande av Fi/Ba den politiska samordningen. Samordningen ska beredas möjlighet att ta ställning till eventuella förändringar som blivit följden av beredningen med Fi/Ba. 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I Slutligen anges i promemorian att ärenden som lyfts till statssekreterarnivå i samordningen också ska delges budgetstatssekreteraren om de rör budgetpåverkande frågor eller ekonomiska frågor. Vilka ärenden och frågor som ska samordnas Huvudregeln är att alla politiska beslut som regeringen fattar först ska passera samordningen. EU-ärenden och utrikesfrågor är exempel på frågor som kan behöva gå via samordningen även om de i formell mening inte gäller regeringsbeslut. Det avgörande är alltså inte ett ärendes formella status, utan huruvida frågan binder regeringen vid en viss position. Enligt promemorian kan statsministerns statssekreterare bestämma att ett ärende måste föras till samordningen innan det får tas upp vid allmän beredning. Att en fråga dragits vid allmän beredning eller vid regeringslunch innebär inte att den inte måste gå genom samordningen. Fyra typer av förslag till regeringsbeslut (utredningsdirektiv, lagrådsremisser, propositioner samt förordningar, inklusive myndighetsinstruktioner) ska delas med samordningen (enligt sändlista för respektive statsråd eller ämnesområde) när de delas med andra mottagare i . Tre andra typer av förslag till regeringsbeslut, som inte delas, ska samordnas: Vissa förvaltningsbeslut (inklusive medelstilldelning till enskilda, företag eller organisationer, PBL-ärenden samt infrastrukturärenden), regleringsbrev och uppdrag till myndigheter. Sådana förslag till beslut ska lämnas till samordningen när förslagen sänds ut för gemensam beredning. Övriga regeringsärenden, i de fall de bedöms helt sakna politiskt innehåll, behöver dock inte föras till samordningen. Detsamma gäller i normalfallet nådeärenden, överföring av straffverkställighet, utlämningsärenden och liknande. I tveksamma fall rekommenderas departementet att ta kontakt med samordningen. Utnämningar behandlas i ett särskilt avsnitt i promemorian (se nedan samt s. 7 i bilaga 7.5). Synpunkter som har lämnats vid gemensam beredning och delning ska samordningen kunna ta del av. Om sakligt större förändringar har skett kan detta medföra att en ny samordningsomgång måste genomföras. Samordningen ska alltid ha godkänt det slutliga förslaget till regeringsbeslut – oavsett om en ny samordningsomgång genomförs eller inte. Det innebär att först när sakhandläggaren eller statssekreteraren på ett samordningskansli gett klartecken får ett ärende sättas på ärendeförteckningen inför regeringssammanträdet. Olika utnämningsärenden som ska beredas med SB hanteras av statsministerns statssekreterare och samordningsstatssekreterarna enligt en uppdelning som specificeras i promemorian (se s. 7 i bilaga 7.5). Bland annat ska utnämningar av t.ex. landshövdingar och överbefälhavaren hanteras av 7 POLITISKA SAMORDNINGSFUNKTIONER I Övriga myndighetschefer och styrelseordföranden för såväl myndigheter som statliga bolag ska hanteras av statsministerns statssekreterare och samordningsstatssekreterarna. Samordningsstatssekreterarna ska hantera utnämningar av bl.a. ledamöter i såväl som Regeringsrätten (numera ) men även ledamöter i statliga styrelser, insynsråd, nämnder och råd och styrelser för statliga bolag. Interna anställningar i samordnas inte.