bet · H101KU10 · 2014-01-15 00:00:00 — som Lagrådet har framfört i protokollet. Detta görs när propositionen utar- Vidare anges att under den särskilda underrubriken i proposi- tionens avsnitt Ärendet och dess beredning redogörs kortfattat för hur Lagrådets synpunkter har påverkat propositionens innehåll, och där anges också vilka bilagenummer lagrådsremissens lagförslag och Lagrådets ytt- Om lagrådsremissens lagförslag stämmer överens med proposi- tionens lagförslag ska detta enligt handboken anmärkas och bilagan med lagrådsremissens lagförslag utelämnas. I övriga fall biläggs de av lagråds- remissens lagförslag eller de delar av dessa som avviker från propositionens. Enligt handboken bör det dessutom under rubriken anges i vilka avsnitt Lagrådets synpunkter har kommenterats, vilket kan göras både under avsnittet Skälen för regeringens förslag och i avsnittet Författ- I promemorian sägs vidare att det är bra att redan under rubriken tala om att Lagrådets synpunkter har följts i allt väsent- ligt, om så är fallet. I varje fall måste det tydligt framgå av propositionen vilka synpunkter som har accepterats. Likaså måste det enligt handboken föras en tydlig argumentation i de delar där Lagrådets synpunkter inte har Därutöver anförs i handboken att propositionen sedan ska skickas ut på I handbokens avsnitt om delning anges att sådan ska genomföras i så god tid att de mottagande departementen disponerar minst fem arbets- dagar för att granska texten och lämna synpunkter (s. 89). femdagarsregeln kan enligt handboken beviljas av departementens kontakt- person i Statsrådsberedningen. 8 REMISSER TILL LAGRÅDET I fråga om delningen anförs vidare att det bör avsättas rejält med tid för arbetet med delningssynpunkterna (s. 90). Det framhålls att det inte är ovanligt att detta arbetsmoment kräver dels upprepade kontakter, diskussioner och föredragningar, dels en bearbetning av texten. Enligt handboken är delningsförfarandet inte avslutat förrän departementet har fått svar på delningen från departementets kontaktperson hos Statsrådsberedningen, granskningsenheten och . Först därefter kan ärendet tas upp till beslut på ett regeringssammanträde och trycklov sedan ges. har riktlinjer tagits fram för beredning av bl.a. lagrådsremisser och propositioner (Samrådsformer i , SB PM 2012:1). Utskottet har granskat beredningen av lagförslag och då särskilt regeringens remittering av lagförslag till Lagrådet. granskade utskottet lagrådsremisser som föregått de propositioner som överlämnades till 1974 (bet. KU 1975:12 s. 21 f.). Granskningen visade att antalet lagrådremisser hade minskat sedan den obligatoriska lagrådsgranskningen slopades 1971. hade 60 propositioner remitterats till Lagrådet, vilket kunde jämföras med 10 propositioner . Utskottet var inte berett att göra något uttalande om utvecklingen. Utskottet fortsatte därefter att granska regeringens remittering av lagförslag till Lagrådet. framgick det av granskningen att för av de propositioner som innehöll lagförslag inom Lagrådets granskningsområde hade regeringen avstått från lagrådsgranskning (bet. KU 1982/83:30 s. 8 f.). I drygt en tiondel av fallen hade underlåtenhet att höra Lagrådet haft samband med arbetsbelastningen i Lagrådet, och regeringen hade avstått från lagrådsgranskning för att undvika dröjsmål med angelägen lagstiftning. Vidare tog utskottet upp s.k. underhandsföredragningar inför Lagrådet. Frågan gällde föredragningar inför Lagrådet innan Lagrådet formellt fått del av lagrådsremissen, en fråga som redan tidigare hade uppmärksammats av utskottet. Då hade utskottet anfört att väsentliga ändringar av ett förslag inte borde göras efter sådan föredragning, och det framhöll även att Lagrådet var ett i förhållande till regeringen självständigt granskningsorgan och därför inte avsett att tas i anspråk för uppgifter som borde fullgöras vid departementsberedningen. Granskningen hade dock visat att underhandsföredragningar hade förekommit i betydande omfattning. I sitt ställningstagande framhöll utskottet att lagrådsgranskning var huvudregel när det gällde lagförslag som föll inom det s.k. obligatoriska granskningsområdet. För undantag krävdes särskilda skäl. Allmänna hänvisningar till behovet av skyndsamhet fick enligt utskottet inte urholka tillämpningen av huvudregeln. Det var enligt utskottets mening också angeläget att regeringen såg till att departementen planerade sitt arbete på ett sådant sätt att 8 REMISSER TILL LAGRÅDET arbetsbelastningen i Lagrådet inte tilläts bli det avgörande skälet för att Dessutom underströk utskottet åter vikten av att regeringen undvek underhandsföredragningar. framgick det av utskottets granskning att regeringen i ca av de propositioner som innehöll lagförslag inom Lagrådets granskningsområde hade avstått från lagrådsgranskning (bet. 1983/84:30 s. 6). I dessa propositioner hade regeringen inte heller alltid motiverat varför den valt att inte höra Lagrådet. redragningar hade de minskat avsevärt i omfattning. Utskottet ansåg att minskningen av underhandsföredragningar var till- Utskottet underströk även vikten av att regeringen redovisar skälen till varför Lagrådets yttrande inte inhämtats. Även följande granskade utskottet remitteringen av lagförslag till Lagrådet (bet. KU 1984/85:35 s. 10 f.). Granskningen visade att antalet fall där regeringen avstått från lagrådsgranskning fortfarande utgjorde ca av det totala antalet propositioner med lagförslag inom Lagrå- Som skäl för att avstå från lagrådsgranskning hade i flertalet fall åberopats att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet. Vidare konstaterade utskottet att Lagrå- det i sina yttranden hade anmärkt att föreslag som remitterats till Lagrådet inte hade varit föremål för sådan remissbehandling som avsågs i 7 kap. 2 § RF, vilket enligt Lagrådet hade försvårat dess Den bristande beredningen ansågs försvåra dels granskningen av om lagförslagen var utformade så att de kunde antas tillgodose angivna syften, dels granskningen av de problem och praktiska konsekvenser som kunde tänkas uppstå vid tillämpningen av de underställda förslagen. Utskottet konstaterade att i några av de fall där Lagrådet hade anmärkt på ärendeberedningen hade regeringen under sin beredning haft överlägg- ningar med myndigheter som berördes av förslagen, innan förslagen hade remitterats till Lagrådet. I vissa fall hade ärendenas brådskande karaktär bidragit till att ett fullständigt remissförfarande inte hade kunnat genomfö- Utskottet ansåg att det i varje särskilt fall fick bedömas i vad mån det fanns behov av att inhämta upplysningar och yttranden. Inte i något av de granskade fallen fann utskottet anledning att rikta kritik mot regeringen för beredningen av ärenden. Ledamöter från M, C och FP reserverade sig och ansåg att det i de granskade fallen förelåg allvarliga brister i ärendebered- granskade utskottet regeringens remittering av lagförslag till Lagrådet (bet. 1985/86:25 s. 6 f.). Vid granskningen hade ett justitieråd och ett f.d. justitieråd vid ett utskottssammanträde lämnat syn- punkter på lagrådsarbetet. Granskningen visade att antalet fall där reger- ingen avstått från lagrådsgranskning låg på i stort sett samma nivå som Som skäl för att avstå från lagrådsgranskning hade regeringen hän- visat till arbetsbelastningen i Lagrådet och till att Lagrådet tidigare hade 8 REMISSER TILL LAGRÅDET granskat liknande lagstiftning. Vidare uppmärksammade utskottet åter ett antal fall där Lagrådet i sina yttranden hade anmärkt på att remitterade lagförslag inte hade varit föremål för remissbehandling enligt 7 kap. 2 § RF. Utskottet upprepade behovet av god planering av lagstiftningsarbetet i . Vidare erinrade utskottet om att bestämmelserna i regeringsformen inte lämnade utrymme för att avstå från lagrådsremiss enbart av det skälet att en tilltänkt lagstiftning hade motsvarigheter i tidigare lagstiftning. En utveckling i riktning mot att departementen mera rutinmässigt stämmer av sina lagförslag mot tidigare motsvarigheter och lägger detta till grund för bedömningen i remitteringsfrågan kunde inte, ansåg utskottet, accepteras från grundlagssynpunkt. Vad gällde Lagrådets anmärkningar på regeringens beredning enligt regeringsformen gjorde utskottet åter bedömningen att det inte fanns anledning till några erinringar. Även fanns en reservation (M, FP, C) mot utskottets bedömning i denna del. Utskottet fortsatte därefter att granska regeringens remittering av lagförslag till Lagrådet, och återkom utskottet till frågor om underlåtenhet att höra Lagrådet, motivering för att inte höra Lagrådet och underhandsföredragningar (t.ex. bet. KU 1986/87:33 s. 7 f., 1988/89:KU30 s. 8 och 1991/92:KU30 s. 14 f.). I stora drag upprepade utskottet vad det sagt. Förekomsten av underhandsföredragningar föreföll ha upphört med tiden (bet. 1993/94:KU30 s. 24). I granskningarna framhöll utskottet också att regeringen, om den ansett att den föreslagna föreskriften inte var viktig för enskilda eller från allmän synpunkt och därför valt att inte höra Lagrådet, borde klargöra detta och redovisa grunderna för sin uppfattning, och om regeringen ansett att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet skulle den motivera denna bedömning om den inte framstod som självklar (bet. 1991/92:KU30 s. 16, 1992/93:KU30 s. 19, 1993/94:KU30 s. 25, 1994/95:KU30 s. 33 och 1997/98:KU10 s. 47). Om regeringen hade ansett att ett lagförslag var så brådskande att en remiss till lagrådet skulle vara till avsevärt men skulle regeringen, anförde utskottet, alltid ange vad det var som gjorde förslaget så brådskande och vari det befarade menet bestod (bet. 1989/90:KU30 s. 18, 1990/91:KU30 s. 19, 1991/92:KU30 s. 16 och 1997/98:KU10 s.47 f.). Under /2000 genomförde utskottet en granskning av olika aspekter av beredningen av lagärenden (bet. 1999/2000:KU10). Bland annat granskades förekomsten av remissmöten. Utskottet ansåg att ett skriftligt remissförfarande är och alltid bör vara det normala sättet för att inhämta synpunkter från utomstående under beredningen av ett lagförslag (s. 24). Planeringen av ett ärende borde enligt utskottet vara så god att remissmöten inte måste tillgripas på grund av bristande tid. Utskottet framhöll att ett remissmöte kan fylla en funktion först och främst för att komplettera ett skriftligt remissförfarande. 8 REMISSER TILL LAGRÅDET Utskottet anförde vidare att en annan fråga var vad som borde gälla när förslaget i en proposition väsentligt avviker från vad som föreslagits i det betänkande som remissbehandlats. Även om ett sådant förslag hade disku- terats på ett remissmöte kunde det enligt utskottet ifrågasättas om bered- ningskravet kunde anses uppfyllt. En annan aspekt som togs upp rörande beredningen av lagstiftningsären- 200 propositioner, varav 140 hade granskats av Lagrådet. rade att Lagrådet i ett tiotal av dessa hade riktat kritik som kunde tyda på att det funnits brister i beredningen av ärendena (s. 36). I flera fall hade Lagrådet vänt sig mot att lagstiftningen inte hade samordnats med annan lagstiftning i ett lagkomplex. I några fall hade kritiken avsett det förhållan- det att den föreslagna regleringen varit komplex och svårbemästrad. Utskottet framhöll att Lagrådets synpunkter hade lett till att vissa frågor hade tagits ur propositionerna för ytterligare utredning eller att bristerna kunnat läkas innan propositionerna hade lämnats. hade förslaget lagts fram men fortsatt utredning hade aviserats. Lagrådsgranskningen hade enligt utskottet därigenom kunnat fylla en vik- tig funktion i arbetet för att åstadkomma en god kvalitet i lagstiftningsarbe- Utskottet ville emellertid understryka att (Ds 1977:10) framhållit att för att granskningskapaciteten i Lagrå- det ska kunna utnyttjas på bästa sätt i lagstiftningsarbetet är det av bety- delse att det förslag som underställs Lagrådets granskning är av så god kvalitet som möjligt. Utskottet framhöll vidare att det innebar en misshus- hållning med resurserna i Lagrådet om detta skulle behöva ägna en större del av sin verksamhet åt frågor som borde ha klarats av under det bered- ande arbetet i . Vidare konstaterade utskottet att regeringen till övervägande del hade valt att följa Lagrådets förslag. När förslagen inte hade följts hade reger- ingen genomgående argumenterat för sitt ställningstagande. nade därför anledning att ifrågasätta regeringens beslut att lägga fram Utskottet ville dock liksom vid granskningen (bet. 1997/98:KU10 s. 47 f.) rent allmänt understryka att det är angeläget att Lagrådets centrala roll i lagstiftningsarbetet inte urholkas. Utskottet fann därutöver att det ofta hade gjorts redaktionella ändringar och sakliga ändringar av enkel beskaffenhet i propositionernas lagtexter jämfört med lagtexterna i lagrådsremisserna. Enligt utskottet var det själv- fallet angeläget att de förslag till lagtext som lämnas till har så hög kvalitet som möjligt. Förekomsten av redaktionella ändringar efter lag- rådsgranskningen kunde därför i princip inte ifrågasättas. att det dock fanns en risk att redaktionella ändringar och sakliga ändringar av enkel beskaffenhet kunde påverka regleringen på ett sätt som inte varit var därför enligt utskottet angeläget att lagtexten höll högsta 8 REMISSER TILL LAGRÅDET möjliga kvalitet redan när den granskades av Lagrådet. Utskottet framhöll att ju högre kvalitet de remitterade förslagen hade, desto mer kunde granskningsverksamheten i Lagrådet inriktas på väsentligheter. Under /04:KU10 granskade utskottet regeringens beredning av de lagärenden där propositioner hade överlämnats till (bet. 2003/04:KU10 s. 36 f.). Granskningen var inriktad på Lagrådets yttranden i dessa ärenden och på vilka beredningsåtgärder yttrandena hade föranlett inom . Enligt utskottet visade granskningen att omkring en femtedel av de lagrådsyttranden som omfattades av granskningen innehöll synpunkter som rörde tveksamhet i fråga om förslagens förenlighet med grundlagarna eller eller som annars tog sikte på grundläggande frågor om förslagens beredning eller förslagens lagtekniska kvalitet i mer allmänna termer. I sitt ställningstagande framhöll utskottet att en lagstiftning som håller tillräckligt hög kvalitet är en förutsättning för att förutsebarhet och därmed enskildas rättssäkerhet ska kunna garanteras. Utskottet framhöll vidare att fullgoda lagstiftningsprodukter innebär att kravet på enhetlighet, konsekvens och klarhet kan uppnås. Genom tillräckligt genomtänkt lagstiftning kunde också enligt utskottet oönskade samhällsekonomiska konsekvenser undvikas. Vidare framhöll utskottet att det i första hand är regeringen som tar initiativ till och svarar för beredningen av förslag till ny lagstiftning och att regeringen därför har ett betydande ansvar i arbetet med att upprätthålla en god kvalitet i lagstiftningen. Enligt utskottet hade den företagna granskningen inte till syfte att ge en heltäckande bild av kvalitetsnivån i regeringens lagförslag, men det konstaterades att omkring en femtedel av de lagrådsyttranden som hade granskats innehöll invändningar som rörde principiella frågor eller andra kvalitetsaspekter. I några fall framhöll Lagrådet att förslagen inte hade föregåtts av någon remissbehandling. I denna del framhöll utskottet att mot bakgrund av det remissförfarande som traditionellt tillämpas i svensk lagstiftningsprocess får beredningskravet enligt 7 kap. 2 § RF anses innebära att regeringen som huvudregel bör genomföra en sedvanlig remissbehandling. Enligt utskottet utgör remissbehandlingen ett väsentligt inslag i arbetet med att upprätthålla en god kvalitet i lagstiftningen. Vidare anförde utskottet att underlåta remissbehandling medför risk för att lagförslag inte uppnår tillräcklig kvalitet och att den fortsatta beredningsprocessen försvåras. Enligt utskottet borde ett skriftligt remissförfarande alltid vara det normala sättet att inhämta synpunkter från utomstående under beredningen av ett lagförslag, och remissmöten kan främst fylla en funktion som komplement. Ett förenklat beredningsförfarande i form av kontakter under hand med berörda myndigheter bör enligt utskottet endast komma i fråga i verkliga undantagsfall. 8 REMISSER TILL LAGRÅDET Därutöver underströk utskottet vikten av att arbetet med lagärendena planeras så att tillräckligt med tid, i enlighet med Statsrådsberedningens riktlinjer, kan avsättas för delning av propositionerna efter Lagrådets yttranden och för arbetet med delningssynpunkterna. Om Lagrådets synpunkter är av principiell eller mer kvalificerad art borde enligt utskottet det självfallet behövas en längre beredningstid. I detta sammanhang noterade utskottet att i några lagärenden som utskottet särskilt granskat uppgick tidsperioden mellan Lagrådets yttrande och propositionens beslutsdatum , varav i ett fall endast . Att tillräckligt med tid avsätts för beredning av Lagrådets synpunkter är enligt utskottet av stor vikt, inte minst i de fall regeringen väljer att inte följa Lagrådets synpunkter. Vidare konstaterade utskottet att som Statsrådsberedningen anfört i sina riktlinjer måste det i propositionen föras en tydlig argumentation i de delar där Lagrådets synpunkter inte har följts. Enligt utskottet är det sistnämnda en viktig del i arbetet med att upprätthålla kvaliteten i lagstiftningsarbetet, i synnerhet när Lagrådets synpunkter har innehållit principiella invändningar, t.ex. förslags förenlighet med grundlagarna. Att regeringens ställningstagande har sin grund i t.ex. en annan juridisk bedömning än den Lagrådet har gjort eller i ett visst politiskt hänsynstagande bör sålunda enligt utskottet redovisas tydligt. Utskottet anförde att en tydlig argumentation från regeringens sida är av avgörande betydelse för beslutsprocessen i och möjligheterna att där föra en konstruktiv debatt om lagärendet i fråga. Vidare anförde utskottet att Lagrådets yttrande över ett lagförslag har formen av ett protokollsutdrag där datum för sammanträdet i fråga anges. Vid granskningen hade utskottet uppmärksammat att det i två fall hade angetts ett annat datum i den propositionsbilaga där Lagrådets yttrande återges än vad som rätteligen hade utgjort datum för sammanträdet. I det ena fallet hade någon förklaring till detta inte kunnat lämnas och i det andra hade uppgetts att det hade skett av förbiseende. I ett fall hade vidare den bilaga i propositionen som angetts innehålla lagrådsremissens förslag i stället återgett propositionens lagförslag. självt hade anfört framgick det därmed av denna proposition på ett ofullständigt sätt vilket underlag Lagrådet hade haft för sin granskning. Utskottet ville härvid erinra om det självklara att man ska kunna utgå från att i propositioner intagna sakuppgifter är korrekta, i synnerhet när de avser att återge uppgifter från annan eller från andra dokument. Iakttagelser vid den aktuella genomgången har regeringen överlämnat 127 propositioner till . Av dessa propositioner innehåller 115 lagförslag. I 92 propositioner finns lagförslag som har överlämnats till Lagrådet för granskning. Regeringen har i övriga 23 fall inte begärt något yttrande från Lagrådet. I 17 av dessa fall 8 REMISSER TILL LAGRÅDET redovisar regeringen i propositionen varför lagförslagen inte har remitterats till Lagrådet (prop. 2011/12:78, 2011/12:92, 2011/12:108, 2011/12:116, 2011/12:117, 2011/12:133, 2011/12:168, 2011/12:169, 2012/13:9, 2012/13: 20, 2012/13:22, 2012/13:28, 2012/13:31, 2012/13:37, 2012/13:53, 2012/13: 56 och 2012/13:57). I övriga 6 fall saknas uppgift i propositionerna om varför lagförslagen inte har underställts Lagrådets granskning (prop. 2011/12:66, 2011/12:100, 2011/12:113, 2011/12:152, 2012/13:6 och 2012/13:30). Det ska i denna del nämnas att även i de lagärenden där regeringen har inhämtat yttranden från Lagrådet finns det lagförslag som inte har underställts Lagrådets granskning (se t.ex. prop. 2012/13:1). redovisar regeringen skälen för att ett yttrande från Lagrådet inte har inhämtats, medan det i andra propositioner saknas en sådan redovisning. I de propositioner där regeringen redovisar skälen för att ett yttrande från Lagrådet inte har inhämtats skiljer sig motiveringen delvis åt. I några propositioner anges att lagförslagen i och för sig faller inom Lagrådets granskningsområde men att förslagen faller inom undantaget för denna granskning (se t.ex. prop. 2011/12:133). Andra propositioner innehåller endast olika hänvisningar till lagförslagens beskaffenhet (se t.ex. prop. 2012/13:20, 2012/13:22, 2012/13:37 och 2012/13:53). I några propositioner anges endast att aktuella lagförslag inte faller inom Lagrådets granskningsområde (se t.ex. prop. 2012/13:12, del av). När det gäller de lagärenden där regeringen har inhämtat yttranden från Lagrådet finns det en redogörelse för detta i samtliga propositioner. Däremot varierar redovisningen av Lagrådets synpunkter något. I en del propositioner uppger regeringen inledningsvis om Lagrådets synpunkter har följts eller inte och anger i vilka avsnitt i propositionen dessa synpunkter kommenteras närmare (se t.ex. prop. 2011/12:70, 2011/12:149, 2012/13: 14, 2012/13:35 och 2012/13:36). I andra propositioner finns det inledningsvis endast uppgift om att ett yttrande från Lagrådet har inhämtats och att Lagrådets synpunkter behandlas närmare i vissa angivna avsnitt (se t.ex. prop. 2011/12:55, 2011/12:60, 2012/13:24 och 2012/13:26). I några propositioner framgår det inte inledningsvis var Lagrådets synpunkter behandlas närmare eller så saknas det en fullständig redogörelse för detta (se t.ex. prop. 2011/12:85, 2011/12:94, 2011/12:98, 2011/12:143, 2011/12:155, 2011/12:172 och 2012/13:16). Slutligen kan det noteras att i några propositioner saknas den särskilda underrubriken i avsnittet Ärendet och dess beredning (se t.ex. prop. 2012/13:22 och 2012/13:28) och i en proposition (prop. 2011/12: 172) har ett annat datum angetts i den bilaga där Lagrådets yttrande återges än vad som anges i Lagrådets yttrande. 8 REMISSER TILL LAGRÅDET Lagrådets synpunkter i lagärenden och regeringens omhändertagande av dessa synpunkter Som redovisats ovan överlämnades sammanlagt 92 propositioner med lagförslag som har granskats av Lagrådet till . Av dessa har Lagrådet i 24 fall inte haft något att erinra mot de remitterade lagförslagen. I 68 fall har Lagrådet lämnat förslag och synpunkter av varierande slag. har Lagrådets synpunkter rört ett förslags förhållande till rättsordningen i övrigt, hur olika förslag förhåller sig till varandra och om ett förslag är så utformat att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts. I andra yttranden har Lagrådet bl.a. pekat på problem som kan uppstå vid tillämpningen. I ett tiotal fall har Lagrådet framfört synpunkter som rör tveksamhet i fråga om ett förslags förenlighet med grundlagarna eller som annars tar sikte på grundläggande frågor om ett förslags beredning eller dess lagtekniska kvalitet i mer allmänna termer. Vidare har Lagrådet i några fall pekat på behovet av ytterligare överväganden eller utredningar. Av genomgången framgår att regeringen i regel har följt Lagrådets synpunkter och förslag. När synpunkterna och förslagen inte har följts har regeringen i flertalet av propositionerna argumenterat för sitt ställningstagande. I några lagärenden har Lagrådets synpunkter lett till att regeringen inte har lagt fram ett lagförslag eller delar därav. Lagrådets synpunkter har i andra lagärenden lett till att regeringen har utrett eller övervägt en fråga ytterligare. I några lagärenden har förslagen lagts fram men har en fortsatt utredning aviserats. Det framgår vidare att det ofta har gjorts redaktionella och språkliga ändringar i propositionernas lagtexter jämfört med lagtexterna i lagrådsremisserna. I några enstaka propositioner har också vissa sakliga ändringar gjorts i lagtexterna. Nedan följer en översiktlig redogörelse för några av de genomgångna lagärendena. Diskriminering som har samband med kön i fråga om försäkringstjänster () Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i diskrimineringslagen (2008:567).