bet · H101NU19 · 2014-04-25 00:00:00 — 2013/14:NU19 Tröskeleffekter och förnybar energi Tröskeleffekter och förnybar energi I betänkandet behandlar utskottet proposition 2013/14:156 Tröskeleffekter och förnybar energi och tre motioner som väckts med anledning av propositionen. I propositionen föreslår regeringen att det ska införas bestämmelser i ellagen (1997:857) om hur kostnaderna för förstärkning av elnätet ska fördelas mellan dem som ansluter anläggningar när en nätförstärkning har skett för att möjliggöra anslutningen av anläggningar för förnybar el. Vidare föreslår regeringen att statens åtaganden för att underlätta sådana förstärkningsåtgärder ska finansieras genom stamnätstariffen. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet, som tillstyrker regeringens förslag och avstyrker samtliga motioner, framhåller att det är angeläget att lösa problemet med tröskeleffekter, inte minst mot bakgrund av ambitionen att öka andelen förnybar energi. Utskottet delar regeringens bedömning att det är av vikt att skyndsamt införa en övergångslösning men även att en marknadslösning som innebär att staten inte behöver ta en finansiell risk framöver är att föredra. I betänkandet finns tre reservationer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857). Därmed bifaller proposition 2013/14:156 och avslår motionerna 2013/14:N9 av m.fl. (V) yrkande 1 och 2013/14:N10 av (SD). Reservation 1 (SD) 2013/14:N8 av (MP) och 2013/14:N9 av m.fl. (V) yrkande 2. Reservation 2 (MP, V) Reservation 3 (SD) – motiveringen Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (KD), (M), (S), (S), (M), (S), (M), (S), (S), (C), (S), (M), (SD), (V), Boriana (M), (FP) och (MP). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlas regeringens proposition 2013/14:156 Tröskeleffekter och förnybar energi och tre motioner som har väckts med anledning av propositionen. har på regeringens uppdrag i ett par rapporter presenterat förslag till utformning av ett förändrat regelverk i syfte att minska de s.k. tröskeleffekterna för utbyggnaden av förnybar energi. Med utgångspunkt bl.a. i Svenska kraftnäts rapporter och inkomna remissynpunkter på Svenska kraftnäts lagförslag har tagit fram en promemoria om tröskeleffekter och förnybar energi. Även i promemorian, som också har remissbehandlats, presenteras ett lagförslag. Lagförslaget i promemorian överensstämmer delvis med propositionens lagförslag. beslöt regeringen att begära Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i den aktuella propositionen. Lagrådet har lämnat förslaget utan anmärkning. fattade regeringen beslut om att överlämna propositionen till . I propositionen presenterar regeringen ett förslag på en övergångslösning som syftar till att undanröja tröskeleffekter som försvårar anslutningen av anläggningar för förnybar elproduktion till elnätet. Övergångslösningen innebär dels s.k. förtida delning av den kundspecifika delen av nätförstärkningskostnaden för storskaliga produktionsanläggningar av nationell betydelse för förnybar el, dels att sådana kundspecifika kostnader för nätförstärkningar som ska belasta ännu inte anslutna anläggningar ska täckas av , t.ex. genom lån till regionnätsföretag. Regeringens ambition är att ersätta övergångslösningen med en långsiktig marknadslösning . I propositionen föreslår regeringen att det ska införas bestämmelser i ellagen (1997:857) om hur kostnaderna för förstärkning av elnätet ska fördelas mellan dem som ansluter anläggningar när en nätförstärkning har skett för att möjliggöra anslutning av anläggningar för produktion av förnybar el. Vidare föreslår regeringen att statens åtaganden för att underlätta sådana förstärkningsåtgärder ska kunna finansieras genom stamnätstariffen. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Tröskeleffekter och förnybar energi Utskottets förslag i korthet bifaller regeringens förslag till ändringar i ellagen (1997:857) och avslår motionsyrkanden med förslag om avslag på propositionen. avslår även motionsyrkanden om att den tänkta övergångslösningen ska göras permanent. Jämför reservationerna 1 (SD), 2 (MP, V) och 3 (SD). I propositionen beskrivs inledningsvis problemet med tröskeleffekter som kan uppkomma genom den nuvarande regleringen på området. Enligt 3 kap. 9 a § ellagen (1997:857) betalar en elproducent som ansluter en anläggning till ett nät som saknar ledig kapacitet en anslutningsavgift och ska stå för de direkta merkostnader som anslutningen orsakar nätföretaget, den s.k. kundspecifika kostnaden för anslutningen. Med nuvarande regelverk får en anslutande elproducent betala hela nätförstärkningskostnaden även i de fall då den tillkommande kapaciteten är större än vad producenten själv kan dra nytta av. De producenter som därefter ansluter sig till nätet kan ta denna kapacitet i anspråk utan särskild kostnad och behöver bara betala för anslutningen till befintliga nät. Detta leder till en situation där ingen elproducent vill vara den som först ansluter sig till elnätet, och därmed uppstår en tröskeleffekt som leder till att investeringar uteblir. Vidare leder den ekonomiska risken som det innebär att investera i elnäten till att nätföretagen inte vill göra större nätförstärkningar om de inte med relativt stor säkerhet vet att den tillkommande kapaciteten kommer att nyttjas i princip fullt ut. Enligt regeringens bedömning finns det med dagens regelverk en risk för icke-rationell nätutbyggnad (t.ex. genom byggande av parallella nätstrukturer) knutet till etableringen av förnybar elproduktion och vidare en risk att goda vindlägen går förlorade då vindkraftverk i första hand uppförs i områden där det finns nätkapacitet och inte där det råder bra vindförutsättningar. Detta leder till onödigt höga samhällsekonomiska kostnader. En minskad utbyggnad av parallella nätstrukturer för i sin tur med sig ett minskat markintrång och en minskad belastning på miljön. Regeringen ser mot den här bakgrunden ett behov av att förändra regelverket för att minska problemen med tröskeleffekter. En övergångslösning på problemet med tröskeleffekter Den nuvarande ordningen utgör enligt regeringen ett onödigt hinder för utbyggnaden av förnybar energi. Mot den bakgrunden är det enligt regeringens bedömning av vikt att skyndsamt införa en övergångslösning som åtgärdar problem i det korta perspektivet. Övergångslösningen innebär dels s.k. förtida delning av den kundspecifika delen av nätförstärkningskostnaden för storskaliga produktionsanläggningar av nationell betydelse för förnybar el, dels att staten, genom , täcker kostnader för nätförstärkningar som är kundspecifika för produktionsanläggningar som antas komma att anslutas . Detta kan t.ex. ske genom lån till regionnätsföretag. Ett nätföretag som ansluter en anläggning inom ramen för förslaget bör betala tillbaka stödet allteftersom anläggningar ansluts till det förstärkta nätet. Regeringens ambition är att ersätta den aktuella övergångslösningen med en långsiktig marknadslösning där staten inte behöver ta en finansiell risk. Regeringen avser därför att ge i uppdrag att utreda hur en sådan lösning kan utformas. För att underlätta anslutningen till elnätet av anläggningar för produktion av förnybar el föreslår regeringen en ny bestämmelse om s.k. förtida delning. Enligt bestämmelsen ska nättariffen för anslutning utformas så att den som vill ansluta en anläggning ersätter nätkoncessionshavarens1[ Nätkoncession innebär att ha tillstånd för att bygga eller använda en starkströmsledning.] kostnader för sådana åtgärder i den del som svarar mot anläggningens andel av den totala kapacitetsökningen. Detta gäller även om nätkoncessionen överlåts. Den förtida delningen innebär således att den som ansluter en anläggning för elproduktion inte behöver betala hela kostnaden för de åtgärder som är nödvändiga för att öka elnätets kapacitet, utan endast för den del som svarar mot anläggningens andel av den totala kapacitetsökningen. En förutsättning för förtida delning är, som framgår av den föreslagna paragrafen, att staten har ingått ett avtal med innehavaren av nätkoncessionen om att finansiera en nätförstärkning för att underlätta anslutning av anläggningar för produktion av förnybar el. Vid beräkningen av en viss produktionsanläggnings andel av nätförstärkningskostnaden vid förtida delning ska inte någon särskild bedömning göras i fråga om sannolikheten för att ytterligare anläggningar kommer att anslutas till elnätet. framhåller regeringen att en förutsättning för att ett avtal om finansiering ska komma till stånd är att det framstår som sannolikt att hela den aktuella kapacitetsökningen kommer att tas i anspråk. Vidare framhåller regeringen att en ordning med förtida delning innebär att exploatörerna står för sin andel av nätinvesteringarna. Det är således inte aktuellt med någon subvention för vindkraftsprojektörerna som grupp. När det gäller hur statens åtaganden ska finansieras menar regeringen att det rimligaste är att kostnaderna bärs av dem som har nytta av det nya systemet, dvs. de som är anslutna till det svenska elnätet. Ett lämpligt sätt att uppnå detta på är enligt regeringen att låta kostnaderna ingå i underlaget för beräkningen av stamnätstariffen. Regeringen föreslår därför en ny bestämmelse som gör det möjligt att genom stamnätstariffen finansiera sådana avtal mellan staten och enskilda nätföretag som avses enligt den nya bestämmelsen om förtida delning. Avsikten är att staten genom ska ingå avtal med regionnätsföretag om finansiering av nätförstärkningar. I den föreslagna paragrafen föreskrivs följaktligen att om ett stamnätsföretag, som är en statlig myndighet, har finansierat en förstärkning av elnätet enligt ett särskilt avtal med nätkoncessionshavare, ska stamnätsföretagets kostnader med anledning av avtalet anses ha uppstått i företagets nätverksamhet. Vidare föreslås att stamnätsföretagets intäkter med anledning av avtalet ska omfattas av den intäktsram som fastställs enligt 5 kap. 24 § första stycket ellagen (1997:857). När det gäller tidpunkt för ikraftträdande finns det enligt regeringens bedömning inte någon anledning att avvakta med att införa de aktuella bestämmelserna i ellagen till dess att en särskild stödordning har tagits fram. De nya bestämmelserna bör därför enligt regeringens uppfattning träda i kraft . Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . I propositionen presenterar regeringen även sina överväganden vad gäller övergångsbestämmelser i relation till de föreslagna bestämmelserna om beräkning av intäktsram i 5 kap. ellagen. Enligt regeringens bedömning finns det inte något behov av särskilda övergångsbestämmelser, och därmed ska de nya bestämmelserna om intäktsram tillämpas redan i fråga om tillsynsperioden . Regeringen menar att den föreslagna ordningen för att motverka tröskeleffekter inte kan antas påverka Svenska kraftnäts intäktsram väsentligt för tillsynsperioden . Om intäktsramen trots detta skulle behöva ändras med anledning av Svenska kraftnäts kostnader för att finansiera förstärkningsåtgärder bör detta enligt regeringens bedömning kunna ske med stöd av bestämmelserna om omprövning i 5 kap. 10 § ellagen. Enligt regeringen har de författningsförslag som lämnas i propositionen tagna för sig inte några nämnvärda konsekvenser för företag eller myndigheter, utan det som är avgörande är hur det statliga stödet kommer att utformas. En fullständig konsekvensanalys kommer därför först att utarbetas i samband med att stödordningen tas fram. I propositionen lämnas dock en översiktlig redogörelse för de konsekvenser som är förenade med den föreslagna lösningen på problemet med tröskeleffekter. Regeringens förslag är ett steg i rätt riktning, men vissa delar av förslaget behöver revideras, sägs det i motion 2013/14:N8 av (MP). Enligt motionären bör det närmare granskas hur exempelvis lånetaket begränsar förslaget till enbart ett fåtal projekt. För att skapa långsiktiga förutsättningar saknas vidare tydliga besked om hur problemet ska lösas , vilket kan leda till förseningar eller minskat intresse bland investerarna att satsa på förnybar elproduktion. Enligt motionären är det vanskligt dels att tro att en marknadslösning är att föredra framför den lösning som presenteras i propositionen, dels att tro att en sådan lösning ska hinna komma på plats till 2016. I motionen föreslås därför ett tillkännagivande om att övergångslösningen bör göras permanent eller åtminstone att den bör gälla till dess att en eventuell marknadslösning finns att tillgå. I motion 2013/14:N10 av (SD) förordas att ska avslå propositionen. I motionen problematiseras kring vindkraften som energislag, och motionären motsätter sig satsningar för att underlätta anslutningar av ytterligare vindkraft samt indirekta subventioner av den typen som föreslås i propositionen. Motionären ser positivt på att en lösning på problemet med tröskeleffekter framöver kommer att regleras genom en marknadslösning men motsätter sig den aktuella lösningen eftersom den medför ökade kostnader för antingen elkonsumenterna eller skattebetalarna. I kommittémotion 2013/14:N9 av m.fl. (V) förordas att ska avslå regeringens proposition (yrkande 1). Vidare föreslår motionärerna att genom ett uttalande begär att regeringen återkommer till med en proposition där den gör förslaget på förtida delning i kombination med statligt åtagande permanent (yrkande 2). Av motionen framgår att motionärerna anser att förslaget med en tvådelad lösning, där förtida delning kombineras med statligt åtagande, är rätt väg att gå. De är dock skeptiska till att de marknadsmekanismer som inte har fungerat skulle göra det , och menar att regeringen borde ha gjort lösningen permanent och inte tillfällig. Enligt 5 kap. 6 § ellagen (1997:857) ska intäktsramen täcka skäliga kostnader för att bedriva nätverksamheten och ge en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksamheten (kapitalbas). I 24 § finns vidare särskilda bestämmelser om intäkter från stamledning. I paragrafens första stycke fastslås att vid fastställande av en intäktsram för en nätkoncessionshavares intäkter från en stamledning ska intäktsramen fastställas samlat för nätkoncessionshavarens samtliga ledningar i landet med undantag för utlandsförbindelserna. promemoria Tröskeleffekter och förnybar energi Av propositionen framgår att regeringen avser att reglera formerna för stödet till nätföretagen i en förordning och att stödordningen bereds inom . Stödordningen kommer att prövas mot reglerna om statligt stöd i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Enligt regeringens bedömning är det angeläget att den föreslagna lösningen kan börja tillämpas . Det saknas därför förutsättningar att avvakta utgången av stadsstödsprövningen innan ett lagförslag läggs fram. Arbetet med stödordningen bör därför enligt regeringen i stället bedrivas parallellt med lagstiftningsärendet. I promemoria Tröskeleffekter och förnybar energi finns en beskrivning av hur en sådan stödordning kan se ut i sina huvuddrag. Regeringens avsikt är att beskrivningen ska vara en utgångspunkt för det fortsatta arbetet med att utforma en stödordning. I promemorian nämns bl.a. åtta kriterier som utgör avgränsningar och krav som de områden som ska prioriteras bör uppfylla. Bland dessa finns tre begränsningar av den ekonomiska risken. För det första bör det finnas ett tak för hur mycket staten genom tillåts finansiera som innebär att förslaget ska kunna tillämpas inom ett eller flera geografiska områden så länge den totala investeringen inte överstiger . För det andra ska projekten som planeras i ett område ha utvecklats relativt långt innan den föreslagna lösningen tillämpas där. Anläggningar med en nominell installerad kapacitet motsvarande av kapaciteten för den planerade nätförstärkningen ska ha tecknat anslutningsavtal med det aktuella nätföretaget. Slutligen ska utvecklingen inom områden där förslaget tillämpas ha fallit väl ut innan lösningen tillämpas på nya områden. Detta säkerställs genom krav på att kostnadstäckning motsvarande av utestående fordringar har säkrats genom anslutningsavtal som bl.a. reglerar anslutningsavgifter och därmed säkrar återbetalning till . Undantag från denna regel ska dock vara möjliga om anslutningar av anläggningar inom områdena försenas. De övriga fem avgränsningarna och kraven som nämns i promemorian är: att eventuell ledig kapacitet ska fyllas upp i befintligt nät innan förslaget börjar tillämpas, att de elproduktionsanläggningar som planeras i det aktuella området ska vara berättigade till elcertifikat, att hänsyn enbart ska tas till planerade elproduktionsanläggningar som påbörjat tillståndsprocessen då dimensioneringen planeras av nödvändiga nätförstärkningar, att de planerade anläggningarna enskilt eller tillsammans utgör en stor produktionsanläggning för förnybar elproduktion (minst 100 MW) samt att den samhällsekonomiska effektiviteten ska beaktas särskilt vid val av områden och elproduktionsanläggningar. I promemorian presenteras och diskuteras även tidigare lösningsförslag på problemet med tröskeleffekter, däribland förslag om delning av kostnader (SOU 2007:99), förslag om en särskild elnätsinvesteringsfond (SOU 2008:13) och ett fast områdestillägg som tillämpas av och som kan liknas vid en variant av förtida delning av kostnader. Utskottet tar först ställning till lagförslagen i propositionen tillsammans med motionsyrkanden om avslag på propositionen. Därefter behandlas motionsyrkanden om att övergångslösningen ska göras permanent. Enligt utskottets uppfattning är det angeläget att lösa problemet med tröskeleffekter, inte minst mot bakgrund av ambitionen att öka andelen förnybar energi i det svenska energisystemet. Utskottet delar regeringens bedömning att dagens bestämmelser riskerar att leda till en icke-rationell nätutbyggnad, t.ex. genom byggande av parallella nätstrukturer med ökat markintrång som följd, och till att goda vindlägen går förlorade. Detta är en oönskad utveckling sett såväl från ett samhällsekonomiskt perspektiv som från ett miljöperspektiv. I två motioner, 2013/14:N9 (V) och 2013/14:N10 (SD), förordas att ska avslå propositionen. Utskottet är av en annan uppfattning. Med anledning av vad som anförs i motion 2013/14:N10 (SD) om kostnader och indirekta subventioner vill utskottet även anföra följande. Vad gäller kostnader noterar utskottet att regeringen menar att förslaget, tvärtemot vad som anförs i den nyssnämnda motionen, kan leda till jämförelsevis lägre kostnader för elkonsumenterna. Detta eftersom det nya förslaget tros leda till att bättre vindlägen kommer att utnyttjas, vilket i sin tur leder till mer vindkraft per investerad krona och därmed ett lägre elcertifikatspris. Vidare konstaterar utskottet att den föreslagna ordningen med förtida delning innebär att exploatörerna ska stå för sin andel av nätinvesteringarna. Utskottet delar därmed regeringens uppfattning att det inte är fråga om någon subvention för vindkraftsprojektörerna som grupp. Med detta tillstyrker utskottet regeringens proposition och avstyrker motionerna 2013/14:N9 (V) och 2013/14:N10 (SD) i de här berörda delarna. I motionerna 2013/14:N8 (MP) och 2013/14:N9 (V) föreslås att ska tillkännage för regeringen att övergångslösningen ska göras permanent, eller åtminstone gälla till dess att en marknadslösning finns på plats. Som framgår av såväl propositionen som de nyssnämnda motionerna är regeringens ambition att ersätta övergångslösningen med en marknadslösning 2016. Utskottet noterar att det inte finns något beslut fattat om att så definitivt ska ske. Av propositionen framgår att regeringen avser att ge i uppdrag att utreda hur en marknadslösning kan utformas. Utskottet delar regeringens uppfattning att det är av vikt att skyndsamt införa en övergångslösning men även att en marknadslösning som innebär att staten inte behöver ta någon finansiell risk är att föredra. Med den utgångspunkten finner utskottet att det inte finns skäl för att föregripa arbetet med att försöka ta fram en sådan lösning och avstyrker därmed motionerna 2013/14:N8 (MP) och 2013/14:N9 (V) i här berörda delar. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Lagförslagen, punkt 1 (SD) av (SD). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: avslår regeringens förslag. 2013/14:N9 av m.fl. (V) yrkande 1 och 2013/14:N10 av (SD) samt avslår proposition 2013/14:156. Det svenska energisystemet är till grunden uppbyggt på vattenkraft och kärnkraft genom en centraliserad infrastruktur. Den svenska energimixen genererar låga koldioxidutsläpp, stabil elproduktion och konkurrensmässiga energipriser. Jag och anser att det är ytterst olämpligt att överge satsningar på en miljö- och konkurrensmässig energipolitik till förmån för kraftigt utbyggd vindkraft. Vindkraften brottas med stora problem när det gäller lönsamhet, instabil elproduktion och en dyr infrastruktur. Därtill tränger den undan andra energislag och förfular landskapet. Regeringens förslag i propositionen innebär indirekta subventioner för att underlätta anslutningen av ytterligare vindkraft. Även om förslaget i propositionen är en övergångslösning menar jag att detta kommer att resultera i ökade kostnader som antingen kommer att drabba elkonsumenter eller skattebetalare. bör därför avslå propositionen. Jag ser positivt på att problemet med tröskeleffekter framöver kan komma att regleras genom en marknadslösning, men jag kan inte stödja ett förslag som bygger på statliga åtaganden. Med denna motivering tillstyrker jag motion 2013/14:N10 (SD). Därigenom blir även motion 2013/14:N9 (V) tillgodosedd, i den här aktuella delen, och kan bifallas av . En permanent lösning, punkt 2 (MP, V) av (V) och (MP). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. 2013/14:N8 av (MP) och 2013/14:N9 av m.fl. (V) yrkande 2. Tröskeleffekter är en av de största flaskhalsarna för vindkraftsutbyggnaden och har lett till att projekt blivit både dyrare och försenade. Tröskeleffekter snedvrider också konkurrensen för marknadsaktörerna då vissa får ekonomiska fördelar framför andra. Vi välkomnar förslag som kan underlätta satsningar på och produktion av förnybar energi. Vi har i det föregående tillstyrkt regeringens förslag. Förslaget är dock endast en övergångslösning som regeringen har som ambition att ersätta med en marknadslösning 2016. Detta trots att flera centrala aktörer, däribland , och Svensk Vindenergi, i sina remissutlåtanden uttrycker en skepticism över införandet av en marknadslösning till 2016. Vi delar dessa aktörers uppfattning att det är vanskligt att tro att en marknadslösning är att föredra framför den lösning som presenteras. Vidare kan man starkt tvivla på att en marknadslösning ska hinna komma på plats till 2016, i synnerhet då , som ska få i uppdrag av regeringen att ta fram en sådan lösning, i sitt remissvar framhåller att förutsättningarna för att ta fram en marknadslösning för förtida delning av nätförstärkningskostnader bedöms vara små. Som framgår av promemoria har frågan utretts av flera aktörer , men trots det har ännu ingen marknadslösning kunnat presenteras. Skälet till att införa en marknadslösning är att staten då inte behöver ta någon ekonomisk risk. framgår det av propositionen att förslaget enligt övergångslösningen innebär en minimal ekonomisk risk, och därmed menar vi att behovet av en marknadslösning starkt kan ifrågasättas. Enligt vår uppfattning bör övergångslösningen åtminstone gälla till dess att en eventuell marknadslösning finns att tillgå.