bet · H101KU18 · 2014-03-13 00:00:00 — föreslog ett tillkännagivande till regeringen om att låta utreda uppenbarhetsrekvisitet i regeringsformen (bet. 2000/01:KU11 s. 45 f.). Uppenbarhetsrekvisitet borde enligt utskottet belysas inte minst med hänsyn till att hade införlivats i svensk rätt och att anslutit sig till EU. Utredningen borde omfatta frågan på vilket sätt en förstärkt lagprövning bör kunna utövas. Detta borde t.ex. kunna innefatta överväganden kring Lagrådets ställning och frågan om behovet av en speciell författningsdomstol eller om prövning borde ske inom det vanliga domstolsväsendet. Det var enligt utskottet angeläget att utredningen belyste möjligheterna att även fortsättningsvis garantera domstolsväsendets självständighet och undvika en politisering av domstolarna. I betänkandena /02:KU13, 2003/04:KU9, 2004/05:KU13 (förenklad ordning) och 2005/06:KU15 (förenklad ordning) avstyrkte utskottet motioner med hänvisning till den ovan redovisade bedömningen. Den parlamentariskt sammansatta kommittén hade bl.a. i uppdrag att utreda frågorna om lagprövning och om det finns behov av en författningsdomstol. Kommittén konstaterade inledningsvis att frågeställningen om hur kontrollen av lagars och andra föreskrifters förenlighet med innehållet i högre normer ska utföras kan aktualisera grundläggande frågor om hur ett land bör styras och att utredningsdirektiven angav gränserna för kommitténs överväganden i denna del (SOU 2008:125 s. 374). Grunderna för statsskick ingick nämligen inte i kommitténs uppdrag. Av särskild betydelse i denna del var enligt kommittén det förhållandet att statskicket är demokratiskt, dvs. att all offentlig makt i utgår från folket. Kommittén anförde att tanken om folksuveränitet förverkligas enligt det svenska statskicket bl.a. genom principen om parlamentarism och att ett grunddrag hos parlamentarismen är att den offentliga makten koncentreras till en enda kanal, nämligen folkrepresentationen. Vidare anförde kommittén att en annan central princip i sammanhanget är att den offentliga maktutövningen är lagbunden och att en konsekvens av denna princip är att inget offentligt organ får meddela normer som står i strid med föreskrifter högre upp i normhierarkin. För del innebär detta att den inte får stifta en lag som är oförenlig med grundlagarna. Sammantaget konstaterade att en diskussion om utformningen av systemet för normkontroll fick ske inom de ramar som dessa grundläggande principer om statsskicket ger. Enligt borde normkontrollsystemet även bestå av både en förhandskontroll och en prövning i efterhand. Det fanns dock enligt kommittén anledning att se över den nuvarande regleringen och överväga vissa förändringar. Kommittén konstaterade att förhandskontrollen även i fortsättningen borde ske genom att Lagrådet lämnar rådgivande yttranden på begäran av regeringen eller ett riksdagsutskott. Enligt kommittén fanns det ingen anledning att inrätta andra organ för att utföra förhandsgranskningen eller att göra Lagrådets yttranden rättsligt bindande i något avseende. Däremot föreslog kommittén vissa ändringar i regeringsformen för att ytterligare markera betydelsen av Lagrådets granskning. Bland annat föreslogs att ett yttrande från Lagrådet ska inhämtas när det gäller lagförslag inom det s.k. granskningsområdet. Det föreslogs alltså att bör-regeln skulle ersättas med en ska-regel. Kommittén föreslog vidare att det s.k. viktighetskriteriet skulle tas bort. Det sagda innebär att regeringen eller ett riksdagsutskott inte längre ska kunna avstå från att höra Lagrådet med hänvisning till att en lag inte bedöms som viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Därutöver föreslog kommittén att skulle förstärkas med juridisk kompetens. ansåg vidare att det även i fortsättningen borde finnas en möjlighet till prövning i efterhand av lagar och andra föreskrifter som har trätt i kraft. Kommittén föreslog dock att uppenbarhetskravet i regeringsformen skulle tas bort och att det i stället skulle införas en påminnelse om att grundsatserna om folksuveränitet och lagbundenhet, med dess princip om normhierarki, särskilt ska beaktas vid lagprövning av föreskrifter beslutade av . Enligt kommittén borde denna prövning även i fortsättningen vara begränsad till konkreta tillämpningsfall (s.k. konkret prövning) och utföras av domstolar och alla andra offentliga organ där frågan uppkommer i rättstillämpningen. Regeringen ställde sig bakom förslag som därefter antogs av (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). I anslutning till behandling av regeringens proposition behandlades två motioner om att en författningsdomstol borde inrättas. Utskottet hänvisade i sitt ställningstagande till vad hade anfört men också till att regeringen hade konstaterat i propositionen att den nuvarande ordningen med lagprövning i konkreta fall som utförs av både domstolar och alla andra offentliga organ är väl lämpad att åstadkomma det resultat som lagprövningen åsyftar (bet. 2009/10:KU19 s. 38). Det fanns därför enligt regeringen inte skäl att inrätta en författningsdomstol och koncentrera normprövningen i efterhand till en sådan. Utskottet gjorde inte någon annan bedömning än regeringen i denna fråga och avstyrkte således motionerna. Utskottet har tidigare behandlat motioner om att inrätta en författningsdomstol och avslagit dessa bl.a. med hänvisning till att det nuvarande normkontrollsystemet fungerar väl. Frågan om behovet av en författningsdomstol har även relativt utretts av som endast föreslagit vissa ändringar i regeringsformen i syfte att stärka Lagrådets och domstolarnas normprövning. Dessa ändringar trädde i kraft . Regler för att stärka det nuvarande normkontrollsystemet har alltså ganska trätt i kraft. Mot bakgrund av det anförda avstyrker utskottet motionerna 2012/13:K316 (KD), 2012/13:K323 (C), 2012/13:K336 (SD), K218 (MP) och K356 (SD). Utskottets förslag i korthet avslår motioner om finansmakten och uppgifter med hänvisning till tidigare ställningstaganden och en relativt genomförd översyn. Jämför reservation 1 (MP) och 2 (V). (FP) yrkar i motion 2013/14:K322 att tillkännager för regeringen att det i regeringsformen bör skrivas in att är en marknadsekonomi. Enligt motionären är marknadsekonomin det mest framgångsrika ekonomiska system som finns för att skapa välstånd, men också det enda kända ekonomiska system som går att förena med individuell frihet och demokrati. I kommittémotion 2013/14:Fi203 av m.fl. (V) yrkas att regeringen ges till känna vad i motionen anförs om ansvarsfördelningen mellan och när det gäller penningpolitiken (yrkande 3) och om tillsättningen av ledamöter till direktion (yrkande 4). Motionärerna anser att bör utforma de mer exakta målen för penningpolitiken och att utifrån dessa mål självständigt bör utforma den löpande penningpolitiken. De anför vidare att regeringen bör i samråd med fullmäktige och finansutskott ta fram förslag på hur valet av ledamöterna till direktion ska kunna ske på ett mer transparent sätt än . Enligt motionärerna bör öppna utfrågningar av kandidaterna till direktionen utgöra ett centralt inslag i denna process. I motion 2013/14:K281 av (MP) och i motion 2013/14:U243 av m.fl. (MP) yrkande 2 begärs att den svenska penningenheten ska framgå av regeringsformen. Motsvarande yrkande framställs av m.fl. (SD) i motion 2013/14:K384. Motionärerna anför bl.a. att kan en enkel majoritet i besluta att ska gå med i valutaunionen och för att undvika detta bör regleringen om penningenheten i finnas i regeringsformen. I 1 kap. regeringsformen anges statsskickets grunder. Av 1 kap. 1 § följer att all offentlig makt utgår från folket och att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Det sägs vidare att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statskick och genom självstyrelse och att den offentliga makten utövas under lagarna. I 1 kap. 2 § tas en rad värderingar upp som är grundläggande för det svenska samhället. Av paragrafen följer bl.a. att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Grundläggande fri- och rättigheter behandlas i 2 kap. regeringsformen. I kapitlet regleras bl.a. egendomsskydd och allemansrätt (2 kap. 15 §), upphovsrätt för författare, konstnärer och fotografer (2 kap. 16 §) och näringsfrihet (2 kap. 17 §). Därtill kommer att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden till följd av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (2 kap. 19 §). Med finansmakten avses rätten att bestämma om inkomster till staten och att förfoga över statens tillgångar, främst genom beslut om utgifter (prop. 1973:90 s. 212). Enligt 1 kap. 4 § regeringsformen är det som beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. I 9 kap. regeringsformen finns närmare bestämmelser om finansmakten. Regleringen kompletteras av bestämmelser i riksdagsordningen och budgetlagen (2011:203). I 9 kap. 13 § regeringsformen finns bestämmelser om . Enligt första stycket är rikets centralbank och en myndighet under . Det framgår vidare av bestämmelsen att har ansvaret för penningpolitiken och att ingen myndighet får bestämma hur ska besluta i frågor som rör penningpolitiken. sammansättning framgår av andra stycket. Enligt bestämmelsen har elva fullmäktige som väljs av , och leds av en direktion som utses av fullmäktige. I tredje stycket finns bestämmelser om ansvarsfrihet för ledamöterna i fullmäktige och direktionen. Det är som prövar om ledamöterna ska beviljas ansvarsfrihet. Om vägrar en fullmäktige ansvarsfrihet är han eller hon därmed skild från sitt uppdrag. Fullmäktige får skilja en ledamot av direktionen från anställningen endast om ledamoten inte längre uppfyller de krav som ställs för att han eller hon ska kunna utföra sina uppgifter eller om han eller hon gjort sig skyldig till en allvarlig försummelse. Av fjärde stycket framgår att bestämmelser om val av fullmäktige och om ledning och verksamhet meddelas i lag. Enligt 9 kap. 14 § regeringsformen har endast rätt att ge ut sedlar och mynt. Bestämmelser om penning- och betalningsväsendet meddelas i övrigt genom lag. I lagen (1988:1385) om riksbank1[ Lagen omtryckt SFS 1999:19.] finns bestämmelser om val av fullmäktige och om ledning och verksamhet. Lagen innehåller även bestämmelser om penning- och betalningsväsendet. Enligt 1 kap. 3 § lagen om riksbank väljer fullmäktige inom sig en ordförande samt en vice ordförande. Vidare sägs i 1 kap. 4 § att direktionen ska bestå av sex ledamöter som utses för av fem eller . Fullmäktige utser ordförande i direktionen, som ska vara chef för , och minst en vice ordförande, som ska vara vice riksbankschef. I 1 kap. 5 § föreskrivs att ärenden som inte ska avgöras av fullmäktige avgörs av direktionen. Direktionen kan besluta att ärenden får avgöras av riksbankschefen eller någon annan tjänsteman i . Av 5 kap. 1 § lagen om riksbank framgår att penningenheten i kallas krona och att kronan delas i etthundra öre. Av 1 kap. 10 § regeringsformen framgår att är medlem i EU. Enligt 10 kap. 1 § regeringsformen ingås överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer av regeringen. Om en för riket bindande internationell överenskommelse förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ett ämne som ska besluta om får regeringen dock inte ingå en sådan överenskommelse utan att den har godkänts av , vilket framgår av 10 kap. 3 § första stycket regeringsformen. Om t.ex. en överenskommelse skulle förutsätta ändring i en vanlig lag krävs att regeringen innan den ingår överenskommelsen inhämtar godkännande. Riksdagsgodkännandet beslutas då med enkel majoritet (jfr 4 kap. 7 § regeringsformen). Av 10 kap. 3 § andra stycket regeringsformen framgår att i fall en särskild beslutsordning föreskrivs för det riksdagsbeslut som förutsätts för godkännande ska den beslutsordningen även tillämpas vid godkännandet av överenskommelsen. Om t.ex. en överenskommelse skulle förutsätta ändring i grundlag, krävs att riksdagsgodkännandet lämnas i samma form som gäller för grundlagsändringar (jfr 8 kap. 14–16 §§ regeringsformen). Detta innebär att frågan om godkännande av en internationell överenskommelse kan hänskjutas till en beslutande folkomröstning om överenskommelsen förutsätter en grundlagsändring. Grundlagsstiftning är inte det enda fallet där regeringsformen föreskriver en särskild beslutsordning. På flera ställen ställs krav på kvalificerad majoritet eller särskilt flertal för beslut. I regeringsformen finns exempelvis särskilda regler för beslut om sådana befogenhetsöverlåtelser som utan grundlagsändring kan göras inom ramen för unionssamarbetet (10 kap. 6 § regeringsformen) eller utanför unionssamarbetet (10 kap. 7 § regeringsformen). Det ankommer på att senast i samband med godkännandet av en sådan överenskommelse också pröva om den förutsätter vissa andra riksdagsbeslut, t.ex. en grundlagsändring eller befogenhetsöverlåtelser enligt 10 kap. 6 och 7 §§ regeringsformen. Som redovisas ovan innehåller regeringsformen vissa grundläggande bestämmelser om det svenska statsskicket. Några närmare bestämmelser om det ekonomiska systemet finns inte i regeringsformen. Frågan om en principdeklaration diskuterades under grundlagsarbetet men någon bred politisk enighet kunde inte nås.2[ Se bl.a. Grundlagberedningens betänkande Ny regeringsform Ny riksdagsordning (SOU 1972:15) och Sterzel, Finansmakten i författningen, 2013, s. Den parlamentariskt sammansatta kommittén arbetade –2008 med en samlad översyn av regeringsformen. När det gäller finansmakten ansåg kommittén att utgångspunkten för regleringen av finansmakten i regeringsformen även i fortsättningen bör vara att endast på ett mer övergripande sätt reglera och regeringens befogenheter på budgetområdet (SOU 2008:125 s. 569 f.). Enligt kommittén borde endast bestämmelser som är av sådan vikt och har fått en sådan politisk acceptans att de inte kan antas bli föremål för ändring inom överskådlig tid finnas i regeringsformen. Inom den ram som detta ger bör regleringen så tydligt som möjligt återspegla den faktiska budgetprocessen. Kommittén föreslog att vissa bestämmelser skulle utgå och att viss konstitutionell praxis skulle lagfästas. Betänkandet innehöll även vissa andra förslag till ändringar. Kommittén föreslog bl.a. att regleringen av situationen då någon budget inte har beslutats före budgetperiodens början skulle kompletteras med en bestämmelse som innebär att om inte ens provisoriskt har beslutat om anslag för ett visst ändamål så ska den senaste budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av , gälla till dess att annat har beslutats. Vidare föreslogs en bestämmelse i regeringsformen om att regeringen ska överlämna en årsredovisning för staten till . Regeringen ställde sig bakom förslagen som därefter antogs av (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). behandling i och finansutskottet De gällande reglerna om ställning och ledning trädde i kraft (prop. 1997/98:40, bet. 1997/98:KU15, rskr. 1997/98:147, bet. 1998/99:KU2, rskr. 1998/99:6). Lagstiftningen hade bl.a. till syfte att stärka ställning och förändra ledningsstruktur. I lagstiftningsärendet väcktes motioner med principiella invändningar mot förslagen. Bland annat anfördes i en motion (V) att behovet av att ändra i organisation och ställning hade sin grund i ett behov av att EMU-anpassa . hänvisade till regeringens redovisning att det i huvudsak fanns två skäl för att ytterligare öka oberoende (bet. 1997/98:KU15 s. 11 f.). För det första kunde en delegering av ansvaret för utformningen av penningpolitiken till en självständig riksbank med ett klart angivet prisstabilitetsmål ge politiken det långsiktiga perspektiv som skapar förutsättningar för att målet ska vara trovärdigt. För det andra hade som en följd av EU-medlemskapet åtagit sig att stärka självständighet. behandlade ett motionsyrkande om ställning (bet. 2003/04:KU9 s. 53 f.). Enligt utskottet fanns det inget skäl att frångå de bedömningar som gjordes i samband med att de gällande reglerna om ställning och ledningsorganisation infördes . Utskottet avslog motionsyrkandet. har behandlat förslag om ett svenskt formellt undantag från valutaunionen. Förslagen har avstyrkts eftersom utskottet har stått fast vid sin tidigare bedömning att inte behöver ett formellt undantag från EMU (t.ex. bet. 2011/12:FiU40 s. 13 och 2012/13:FiU28 s. 19). Bedömningen har gjorts mot bakgrund av att kommissionen efter den svenska folkomröstningen förklarade att det inte är nödvändigt med ett formellt undantag om att inte behöver införa euron. hållning till valutaunionen grundas på beslut enligt betänkande 1997/98:FiU9 och den ekonomiska och monetära unionen (prop. 1997/98:25). Beslutet innebär att inte deltar i valutaunionen från början och att frågan om ett senare deltagande ska underställas svenska folket för prövning med slutligt beslut av . yttrade sig till finansutskottet med anledning av regeringens proposition 2012/13:39 Fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom ekonomiska och monetära unionen, den s.k. finanspakten (2012/13:KU4y). När det gäller de konstitutionella förutsättningarna för godkännande av fördraget anförde utskottet bl.a. följande (s. 5 f.): När det gäller bundenhet av fördraget konstaterar utskottet att några rättsliga förpliktelser för del endast kan uppkomma på två sätt. Det kan ske genom att inför euron som valuta. Det kan även ske genom att själv förklarar sin avsikt att vara bundet av delar av fördraget. Oaktat vilket av dessa två sätt som skulle innebära att träffas av fördragets bestämmelser så är utskottets bedömning att en sådan bindning skulle kräva ytterligare ställningstaganden och ett godkännande av . Den sammantagna bedömningen från utskottet är att ett godkännande av fördraget i enlighet med regeringens förslag kan beslutas inom ramen för gällande grundlagsreglering och utan befogenhetsöverlåtelse. Godkännande av fördraget i enlighet med regeringens förslag förutsätter således enligt utskottet ingen särskild beslutsordning. Utskottet vill inledningsvis hänvisa till sina tidigare ställningstaganden om ställning och ledning. Vidare noterar utskottet att frågor om regleringen av finansmakten i regeringsformen relativt har utretts av , som bl.a. har uttalat att endast bestämmelser som är av sådan vikt och har en sådan politisk acceptans att de inte kan antas bli föremål för ändring inom överskådlig tid bör finnas i regeringsformen. När det gäller frågan om att införa euron i hänvisar utskottet till vad finansutskottet och tidigare uttalat om en folkomröstning och beslutsordningen. Mot bakgrund av det anförda avstyrker utskottet motionerna K281 (MP), K322 (FP), K384 (SD), Fi203 (V) yrkandena 3 och 4 samt U243 (MP) yrkande 2. Utskottets förslag i korthet avslår motioner om uppgifter med hänvisning till bl.a. tidigare ställningstaganden. Jämför reservation 3 (MP). (FP) yrkar i motionerna 2012/13:K212 och 2013/14:K221 att tillkännager för regeringen att ska kunna ges möjlighet att agera på och regional nivå om en kommun begär det. Motionären framhåller att den kommunala revisionen spelar en stor och viktig roll för att granska, utvärdera och följa upp den kommunala verksamheten. På nivå saknas det dock ibland resurser för att utföra en revision. I dessa fall skulle det enligt motionären vara värdefullt om en kommun eller region kunde ta hjälp av den expertis som finns inom . I motion 2013/14:K391 av (SD) yrkas att regeringen ges till känna att tydliggöra uppgift att hjälpa till och se över onödig byråkrati runt om i olika myndigheter. För att främja en god resursanvändning och en effektiv förvaltning hos olika myndigheter bör enligt motionären användas betydligt flitigare än . Motionären efterlyser ett förtydligande av uppdrag. I motion 2012/13:Fi286 av och (båda S) yrkande 2 yrkas att regeringen ges till känna vad i motionen anförs om . Motionärerna efterlyser en hög nivå på statliga myndigheters redovisningar och att myndigheterna följer upphandlingsreglerna. Med anledning därav bör enligt motionärerna prioritera granskningen av statens myndigheter. m.fl. (MP) yrkar i partimotion 2013/14:U316 yrkande 86 att tillkännager för regeringen att är ett av de organ som i sin granskning måste ansvara för att politik för global utveckling (PGU) beaktas och att den expertgrupp som tillsattes 2013 måste få mandat att utvärdera PGU. är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten (13 kap. 7 § regeringsformen). Bestämmelser om att granskning kan avse också annan än statlig verksamhet meddelas i lag. Av 13 kap. 8 § regeringsformen följer att leds av tre riksrevisorer, som väljs av . Riksrevisorerna beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Ytterligare bestämmelser om meddelas i riksdagsordningen och i annan lag (13 kap. 9 § regeringsformen). Omfattningen och inriktningen av granskning regleras i 2–5 §§ lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. (revisionslagen). Granskningen består av två delar, dels en granskning av vissa årsredovisningar (årlig revision), dels en granskning av statlig verksamhet främst med sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt men också de statliga insatserna i allmänhet (effektivitetsrevision). Den senare formen av granskning ska främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser. Effektivitetsrevisionen ska huvudsakligen inriktas på en granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta. Som ett led i effektivitetsrevisionen får förslag lämnas om alternativa insatser för att nå avsedda resultat. Den årliga revisionen ska ske i enlighet med god revisionssed och ha till syfte att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt – med undantag för granskningen av redovisningen för staten, samt Kungliga slottsstaten och Förvaltning – om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. Av revisionslagen följer vidare att ska lämna sina granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen och sin årliga rapport över de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen direkt till . Enligt 4 kap. 18 a § andra stycket riksdagsordningen ska talmannen överlämna en granskningsrapport från , som inte rör den verksamhet som bedrivs av eller en myndighet under , till regeringen. Regeringen ska i en skrivelse till redovisa vilka åtgärder den har vidtagit eller avser att vidta med anledning av en granskningsrapport. Regeringens skrivelse ska ges in till från det att regeringen har tagit emot granskningsrapporten. finns ett eget kapitel i regeringsformen om kommuner. var bestämmelser som rör den kommunala självstyrelsen, den kommunala beskattningsrätten, beslutanderätten i kommunerna och den kommunala indelningen utspridda i regeringsformen. Dessa bestämmelser är samlade i 14 kap. regeringsformen. Dessutom har några nya bestämmelser tillkommit. Principen om självstyrelse har getts en tydligare markering i regeringsformen. I 14 kap. 2 § klargörs att principen gäller för all verksamhet. Enligt 14 kap. 3 § bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. I 14 kap. 5 § förtydligas att skatteutjämning mellan kommuner är möjlig. Kommunallagen (1991:900) innehåller bl.a. bestämmelser om den kommunala revisionen.