bet · H101KU12 · 2014-01-27 00:00:00 — 2013/14:KU12 Kommunala och regionala frågor Kommunala och regionala frågor I betänkandet behandlas 27 motionsyrkanden från allmänna motionstiden . Det gäller frågor om oberoende revision, tolkförmedling, representation i nämnder, utskott och styrelser, rätten att överklaga kommunala beslut, rekrytering till kommunala myndigheter, kommunindelning och samverkan m.m. 12 förslag som rör samma eller i huvudsak samma frågor som utskottet har behandlat tidigare behandlas i förenklad ordning. Utskottet avstyrker samtliga motioner med hänvisning till pågående arbete, befintligt regelverk m.m. I betänkandet finns två reservationer (S, MP, SD och V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2013/14:K225 av (M), 2013/14:K236 av (MP) yrkandena 1–3, 2013/14:K238 av (M) yrkandena 1 och 2 samt 2013/14:K239 av Finn (M). Representation i nämnder, utskott och styrelser 2013/14:K361 av och (båda SD). Reservation 1 (SD) Rätten att överklaga kommunala beslut 2013/14:K224 av (M). Rekrytering till kommunala myndigheter 2013/14:K393 av (SD) yrkande 2. 2013/14:K279 av och (båda C) i denna del och 2013/14:N333 av (FP) yrkande 4. 2013/14:K276 av (M). Kompetensutvidgande bestämmelser för tolkförmedling 2013/14:K375 av m.fl. (S). Reservation 2 (S, MP, V) Kommunala planer om vindkraft 2013/14:K302 av m.fl. (S). Motionsförslag som behandlas i förenklad ordning 2013/14:K228 av (M), 2013/14:K232 av (M), 2013/14:K250 av m.fl. (MP) yrkande 4, 2013/14:K254 av (FP), 2013/14:K311 av (FP), 2013/14:K321 av m.fl. (S), 2013/14:K338 av m.fl. (S), 2013/14:K347 av och (båda M), 2013/14:K364 av och (båda SD) yrkande 2, 2013/14:U316 av m.fl. (MP) yrkande 44, 2013/14:N210 av m.fl. (MP) yrkande 9 och 2013/14:A314 av (S) yrkande 2. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), i (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), Skånberg (KD), (SD), (V) och (M). I betänkandet behandlas 27 motionsyrkanden från allmänna motionstiden . Det gäller frågor om oberoende revision, tolkförmedling, representation i nämnder, utskott och styrelser, rätten att överklaga kommunala beslut, rekrytering till kommunala myndigheter, kommunindelning och samverkan m.m. 12 förslag som rör samma eller i huvudsak samma frågor som utskottet har behandlat tidigare behandlas i förenklad ordning. Utskottets förslag i korthet avslår motioner (M och MP) om oberoende revision m.m. med hänvisning till pågående utredningsarbete. (MP) yrkar i motion 2013/14:K236 att gör ett tillkännagivande till regeringen angående svagheterna med den kommunala revisionens självständighet (yrkande 1), behovet av översyn när det gäller uppföljning och revision (yrkande 2) och behovet av att inrätta självständiga regionala kommunrevisionsverk (yrkande 3). anser bl.a. att granskningen alltför ofta missar brister i maktutövning och oklara motiv till beslut trots att det normalt är oppositionens politiker som leder revisionsarbetet. Det är enligt motionären uppenbart att de åtgärder som vidtagits inte räcker, och han anför att det förmodligen är tid för en helt oberoende, eller åtminstone moderniserad, revision. Motionären anser att ett stärkande av den demokratiska beslutsstrukturen m.m. förmodligen kan ske genom en utvecklad reglering av revisionen i kommunallagen samt att en utredning med detta syfte bör tillsättas. En fråga som bör övervägas i en sådan utredning är om det vore lämpligt att inrätta regionala kommunrevisionsverk som har till uppgift att stödja sina kommuner och landsting med helt självständiga revisioner. I motion 2013/14:K238 begär (M) ett tillkännagivande om att utveckla en mer självständig och professionaliserad revision (yrkande 1) och att låta den kommunala revisionen omfatta även en effektivitetsrevision (yrkande 2). Motionären pekar bl.a. på att kommuner och landsting svarar för de flesta av våra välfärdstjänster och tillsammans är en av största arbetsgivare där antalet anställda har ökat kontinuerligt samt att uppdraget för den kommunala förvaltningen har fått en högre grad av komplexitet mot bakgrund av att de kommunala bolagen har blivit fler och att verksamheter i större utsträckning läggs ut på entreprenad. Mot bakgrund av samhällsutvecklingen är det, anför , nu än mer angeläget än tidigare att ställa högre och skärpta krav på kompetens, professionalism och transparens samt att utgå från internationellt vedertagna standarder också i revisionen av den kommunala verksamheten. För att säkerställa att politik och revision hålls åtskilda bör, enligt motionären, systemet med förtroendevalda lekmannarevisorer utvecklas till en mer professionaliserad revision. Den kommunala revisionen bör organiseras i särskilda revisionsenheter som är fristående från fullmäktige och rapporterar direkt till fullmäktige där den politiska debatten och ansvarsutkrävandet ska ske. (M) anför i motion 2013/14:K225 att det är viktigt att all verksamhet granskas och att skattebetalarnas pengar behandlas med försiktighet. Men då krävs det, enligt motionären, att granskningen sker av externa och auktoriserade revisorer utan anknytning till fullmäktige eller kommunstyrelse. Den förtroendevaldsbaserade revisionen bör ses över till förmån för en professionellt baserad revisionsverksamhet. Detta föreslår att ger regeringen till känna. Även Finn (M) anser att möjligheten att inrätta en oberoende kommunrevision bör analyseras, motion 2013/14:K239. Motionären anser även att ansvarsfördelningen mellan kommunpolitiker och kommunala tjänstemän bör klargöras tydligare. I den delen anför han bl.a. att kommunala tjänstemän i många fall har betydande praktiskt ansvar som berör enskilda och olika viktiga förtroenden att förvalta, men att det formella ansvarsutkrävandet för sådana fall fortfarande åvilar de kommunala politikerna och kan utkrävas av folket i allmänna val . Han föreslår en översyn av kommunallagen för att öka rättssäkerheten inom den kommunala förvaltningen, och framhåller att de två nämnda frågorna är viktiga komponenter att analysera. Enligt 3 kap. 8 § kommunallagen ska det för granskning av den verksamhet som bedrivs inom en nämnds verksamhetsområde och av en fullmäktigeberedning finnas revisorer. Revisorerna granskar enligt 9 kap. 9 § i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. De granskar på samma sätt, genom de revisorer eller lekmannarevisorer som utsetts i företag enligt 3 kap. 17 och 18 §§, även verksamheten i de företagen. Revisorerna prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Enligt 9 kap. 1 § ska nyvalda fullmäktige under de år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet välja revisorer för granskning av verksamheten under de fyra följande åren. Vid en samlad revision av hela verksamheten ska minst fem revisorer väljas (2 §). Vid en särskild revision för granskning av en viss eller vissa nämnders verksamhet ska minst fem revisorer väljas för varje nämnd eller grupp av nämnder. En gemensam nämnd ska granskas av revisorerna i var och en av de samverkande kommunerna eller . Utredningen om en kommunallag för framtiden Utredningen om en kommunallag för framtiden ska (dir. 2012:105) bl.a. överväga om det finns behov av att i kommunallagen reglera de anställdas roll och särskilt överväga behovet av en reglering av de anställdas beslutanderätt. I direktiven anförs (s. 12 f.) att de anställda inte har någon självständig beslutanderätt. I praxis anses de endast ha rätt att fatta sådana beslut som kan ses som rent verkställande och rent förberedande. Inom viss speciallagstiftning har dock anställda getts viss självständig beslutanderätt, t.ex. i skollagens reglering av förskolechefer respektive rektorer. Vidare hänvisas i direktiven till förarbetena till den nu gällande kommunallagen där det anges att en reglering av de anställdas befogenheter att fatta beslut skulle kunna leda dels till en olycklig diskussion om förhållandet mellan förtroendevalda och anställda, dels till minskat utrymme för lokala anpassningar av organisationen (prop. 1990/91:117 s. 88 f.). Det anges vidare att de praktiska problemen med att de anställda får och behöver ökat utrymme kan lösas genom ökade delegationsmöjligheter. I praktiken har flertalet kommuner och landsting delegerat omfattande beslutsbefogenheter till de anställda. Kommunallagen återspeglar därför inte riktigt hur beslutsfattandet i praktiken sker i kommuner och landsting. Det är naturligt att beslut som innefattar politiska överväganden förbehålls de förtroendevalda. Vissa ärenden kan emellertid avse exempelvis ren myndighetsutövning eller vara av rutinartad karaktär. Frågan är om förutsättningarna för det politiska ansvarstagandet skulle kunna stärkas om man renodlar det politiska beslutsfattandet och i lag erkänner de anställdas roll i beslutsprocessen. Det finns därför, anförs det i direktiven, behov av att närmare analysera frågan, bl.a. utifrån de utgångspunkter som angavs vid utformningen av den nuvarande kommunallagen, och hur en sådan reglering skulle påverka exempelvis revisionsansvaret. Frågan bör också belysas ur ett medborgarperspektiv. Regeringen beslutade tilläggsdirektiv (dir. 2013:100) till Utredningen om en kommunallag för framtiden som bl.a. innefattar att överväga om den kommunala revisionen behöver förstärkas ytterligare. I tilläggsdirektiven (s. 6) skriver regeringen att en förbättrad revision ger ökade möjligheter till en god intern kontroll och en effektiv verksamhetsstyrning samt till medborgerlig insyn och minskad risk för korruption. Regeringen anser att det finns anledning att överväga om den kommunala revisionen behöver förstärkas ytterligare. Mot den bakgrunden ska utredningen analysera och vid behov lämna förslag på hur den kommunala revisionen kan förstärkas. I uppdraget ingår att överväga en ytterligare professionalisering av den kommunala revisionen, men även revisionens granskningsuppdrag. En ytterligare professionalisering skulle kunna innebära att revisionen bedrivs enbart av yrkesrevisorer eller att de sakkunniga biträdenas roll i stället förstärks inom ramen för den nuvarande revisionen. Vidare ska utredningen analysera om ändringar eller förtydliganden i granskningsuppdraget kan öka revisionens oberoende och skapa förutsättningar för en mer ändamålsenlig process för ansvarsprövning. I detta sammanhang ska utredningen analysera revisionens uppdrag att lämna uttalanden till fullmäktige i frågan om ansvarsfrihet för nämnder, fullmäktigeberedningar och enskilda förtroendevalda. Därutöver ska ordningen för fullmäktiges beredning av frågan om ansvarsfrihet och hantering av revisionsrapporter analyseras. Behovet av förändringar ska prövas utifrån effektivitet och insyn samt demokratisk legitimitet. I uppdraget ingår inte att föreslå att ansvaret för den kommunala revisionen ska övergå till någon annan huvudman. Uppdraget ska redovisas . En motion om att stärka oberoendet i den kommunala revisionen behandlades i sak (bet. 2010/11:KU24 s. 34 f.). Utskottet uttalade i sitt ställningstagande att ändringar i kommunallagen hade trätt i kraft årsskiftet 2010/11 som innebar att den kommunala revisionens oberoende hade stärkts. Utskottet var inte berett att då förorda ytterligare åtgärder och avstyrkte den då aktuella motionen. följde utskottet (rskr. 2010/11:165). Därefter har en motion om samma eller i huvudsak samma sak behandlats av utskottet i förenklad ordning (bet. 2012/13:KU22 s. 56). Frågan om den kommunala revisionen är föremål för utredning. Även frågan om ansvarsfördelning mellan kommunpolitiker och kommunala tjänstemän berörs av utredningsarbetet. Utskottet anser att resultatet av det pågående arbetet bör avvaktas och föreslår därför att avslår motionerna. Representation i nämnder, utskott och styrelser Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att avslår en motion (SD) om representation i nämnder, utskott och styrelser med hänvisning bl.a. till reglerna om proportionella val. Jämför reservation 1 (SD). och (båda SD) begär i motion 2013/14:K361 ett tillkännagivande om att alla partier med representation i en folkvald församling också bör ges representation i dess nämnder, utskott och styrelser. De menar att det, för att säkerställa att väljarnas förtroende förvaltas på bästa sätt, bör säkras i lag att alla partier som är representerade i en folkvald församling ska ha rätt att ha en representant närvarande med yttranderätt, men inte nödvändigtvis rösträtt, i alla församlingens olika nämnder, arbetsutskott och styrelser. Kommunfullmäktige ska, enligt 3 kap. 2 § kommunallagen, tillsätta en kommunstyrelse och ska tillsätta en landstingsstyrelse. Vidare ska fullmäktige, enligt 3 § samma kapitel, tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller uppgifter enligt särskilda författningar och för verksamheten i övrigt. Val av ledamöter och ersättare i bl.a. nämnder och beredningar ska, enligt 5 kap. 46 § kommunallagen, vara proportionella under de förutsättningar som anges i 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt. Om ett visst antal ledamöter begär det ska lagen alltså tillämpas, vilket innebär att ledamöterna ska utses proportionellt i enlighet med mandatställningen i fullmäktige. Reglerna om proportionella val är en garanti för att även en politisk minoritet ska kunna få platser i nämnder och styrelser. Detta innebär att en minoritetsgrupp i fullmäktige kan driva igenom proportionella val och därmed få möjlighet till representation i den kommunala nämndorganisationen. förstärkning av den kommunala ekonomin föreslog i sitt betänkande demokrati (SOU 2012:30) att en försöksverksamhet med majoritetsstyre i kommuner och landsting skulle införas – . Sedan betänkandet remissbehandlats gjorde regeringen i propositionen demokrati (prop. 2013/14:5 s. 30) bedömningen att det finns behov av en fördjupad utredning vad gäller bl.a. möjligheterna till oppositionens insyn. Som kommittén påpekat i sin utredning, anförde regeringen, visar en genomförd större statsvetenskaplig undersökning att ett eventuellt införande av majoritetsstyre har ett svagt stöd bland ledamöterna i fullmäktigeförsamlingarna. Vidare anförde regeringen att ett flertal remissinstanser också har uppgett att det inte är aktuellt för dem att pröva majoritetsstyre. Regeringen ansåg att det därför även fick anses vara oklart hur stor efterfrågan är att få genomföra en sådan försöksverksamhet som kommittén föreslagit. Vidare ansåg regeringen att det fanns en risk att det inte skulle genomföras några försök som går att utvärdera efter den föreslagna försöksperioden. Regeringen fann mot denna bakgrund sammanfattningsvis att frågan om majoritetsstyre på försök i kommuner och landsting bör utredas ytterligare. En motion i samma fråga behandlades av utskottet i betänkande 2012/13:KU22. Utskottet uttalade (s. 18 f.) att reglerna om proportionella val medför att en minoritetsgrupp i fullmäktige kan driva igenom proportionella val och därmed få möjlighet till representation i den kommunala nämndorganisationen. Vidare noterade utskottet att om försök med majoritetsstyre skulle genomföras, som föreslagits av av den kommunala demokratins funktionssätt, skulle detta få betydelse för frågan om representation i kommun- och landstingsstyrelser. Utskottet avstyrkte motionen. Reglerna om proportionella val medför att en minoritetsgrupp i fullmäktige kan driva igenom proportionella val och därmed få möjlighet till representation i den kommunala nämndorganisationen. Vidare noterar utskottet att av den kommunala demokratins funktionssätt lämnat förslag om försök med majoritetsstyre och att regeringen förklarat att frågan bör utredas vidare. Sådana försök skulle kunna få betydelse för frågan om representation i kommun- och landstingsstyrelser. Utskottet föreslår att avslår motionen. Rätten att överklaga kommunala beslut Utskottets förslag i korthet avslår en motion (M) om översyn av rätten att överklaga kommunala beslut. (M) begär i motion 213/14:K224 en översyn av klagorätten för den som inte är skriven i en kommun. Motionären anser att det borde finnas en distinktion inom lagstiftningen som begränsar möjligheten för medborgare som inte är fast bosatta inom kommunen att överklaga kommunala beslut. Vid överklagandet av ett kommunalbeslut är alla kommunmedlemmar klagoberättigade enligt 10 kap. 1 § kommunallagen. Som kommunmedlem räknas den medborgare som är folkbokförd inom kommunen, äger fast egendom inom kommunen eller betalar kommunalskatt i kommunen enligt 1 kap. 4 § kommunallagen. Man kan alltså vara medlem av flera kommuner om man exempelvis är mantalsskriven i en kommun och äger en fritidsfastighet i en annan kommun. Detta ger dock upphov till att medborgare som inte är mantalsskrivna i en kommun utan enbart deltidsboende (om man har ett fritidshus i kommunen t.ex.) har lika stor möjlighet att påverka kommunala beslut som de medborgare som är fast bosatta och betalar kommunalskatt. Varje medlem av en kommun eller ett landsting har, enligt 10 kap. 1 § kommunallagen, rätt att få lagligheten av kommunens eller beslut prövad genom att överklaga dem hos förvaltningsrätten. Lagligheten av en gemensam nämnds beslut får överklagas på samma sätt av varje medlem av de samverkande kommunerna och landstingen. Lagligheten av ett kommunalförbunds beslut får överklagas på samma sätt av varje medlem av de kommuner eller landsting som ingår i kommunalförbundet samt av förbundsmedlemmarna. De beslut som får överklagas är enligt 2 § samma lag – beslut av fullmäktige eller den beslutande församlingen i ett kommunalförbund – beslut av en nämnd eller ett partssammansatt organ, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art – beslut av förbundsstyrelsen eller en annan nämnd eller ett partssammansatt organ i ett kommunalförbund, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art samt – sådana beslut av revisorerna som avses i 9 kap. 15 §. Vissa beslut enligt (2010:900) får, enligt 13 kap. 1 §, överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900). – kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan – kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt att anta, ändra eller upphäva detaljplaner eller områdesbestämmelser – kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kostnader för gator och andra allmänna platser eller att fatta beslut om villkoren för sådan betalning – kommunfullmäktiges eller beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser – kommunfullmäktiges eller beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och andra allmänna platser och om generella villkor för sådan betalning – kommunfullmäktiges beslut om taxa i ärenden hos – ett kommunalförbunds eller regionplaneförbunds fullmäktiges beslut om regionplan. Undantag gäller för vissa beslut som anges i 2 § samma kapitel, vilka inte kan överklagas. Medlem av en kommun är, enligt 1 kap. 4 § kommunallagen, den som är folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller är taxerad till kommunalskatt där. När kommunallag infördes behölls kopplingen mellan medlemskap i en kommun och besvärsrätten i kommunalbesvärsmål (prop. 1990/91:117 s. 24 f., bet. 1990/91:KU38, prot. 1990/91:129.). Ställningstagandet grundade sig på tanken att en medlem av en kommun har en viss delaktighet i hur de kommunala angelägenheterna sköts. Mer eller mindre berör angelägenheterna kommuninvånarna i allmänhet och därmed har de ett berättigat intresse av att kunna utlösa en laglighetskontroll av de beslut som kommunen fattar. Tillhör man däremot inte den kommunala gemenskapen borde man å andra sidan inte heller ha rätt att begära en laglighetsprövning. Vidare diskuterades då frågan om fastighetsinnehav som grund för medlemskap (prop. 1990/91:117 s. 25 f.): Det ursprungliga motivet till att ägare eller brukare av fast egendom togs upp i kretsen av kommunmedlemmar var att de borde få utöva sin rösträtt för egendomen redan innan de blev taxerade för fastigheten. Sedan den till fastighetsinnehav knutna rösträtten upphört, har detta motiv för att låta innehav av fast egendom grunda medlemskap förfallit. Trots detta har fastighetsinnehav som grund för medlemskap fått kvarstå i kommunallagstiftningen. kom i sitt betänkande (SOU 1952:14) Förslag till kommunallag m.m. – som låg till grund kommunallag – till den slutsatsen att om innehavare av fastigheter som inte taxerades till kommunalskatt skulle uteslutas från medlemskap, skulle detta drabba stat och landsting i de kommuner där de innehade fastigheter av olika slag. Frågan diskuterades även inför tillkomsten av nuvarande kommunallag. Departementschefen ansåg att någon ändring inte borde göras. Visserligen blev en fastighetsägare i regel taxerad till kommunalskatt i kommunen och därmed kommunmedlem. Den som förvärvat en fastighet i en annan kommun än hemortskommunen kunde emellertid ha ett berättigat intresse av att kunna anföra kommunalbesvär i den andra kommunen redan innan han blivit taxerad till kommunalskatt för fastigheten (prop. 1975/76:187 s. 333). Frågan är om saken har kommit i ett annat läge sedan den ändringen gjordes års taxering att fysiska personer beskattas för inkomst i hemortskommunen. Det innebär bl.a. att ägare av fritidsfastigheter inte längre erlägger skatt till den kommun där fastigheten är belägen. De är ändå kommunmedlemmar på grund av fastighetsinnehavet. Föremålet för ett fastighetsägande kan vara fastigheter med en rad olika funktioner som permanentbebodda småhus, fritidshus, hyresfastigheter, industrifastigheter, sjukhus samt teatrar och liknande samlingslokaler. Som ägare uppträder privatpersoner, juridiska personer, stat, kommun och landsting. Fastigheterna kan bli föremål för en rad kommunala beslut. I många fall kan dessa enbart överklagas genom kommunalbesvär. Det gäller t.ex. beslut om att anta lokal ordningsstadga, beslut om att expropriera, beslut om förköp, beslut om kommunala föreskrifter och om avgifter enligt hälsoskyddslagen (1982:1020, ändrad senast 1988:926), beslut om taxa enigt miljöskyddslagen (1969:387, omtryckt 1989:363), vissa beslut enligt (1987:10, omtryckt 1987:246, ändrad senast 1990:1376) samt beslut om taxa enligt renhållningslagen (1979:596, ändrad senast 1990:235) och beslut om att anta eller ändra en renhållningsordning. Skulle man ta bort fastighetsägandet som en grund för medlemskap blir konsekvensen att rätten till kommunalbesvär på dessa områden försvinner. Dessutom kan det få vissa konsekvenser för tillämpningen av flera kommunalrättsliga grundprinciper, t.ex. likställighetsprincipen och lokaliseringsprincipen, som är svåra att överblicka . Frågan om man kan slopa ett medlemskap enbart grundat på fastighetsinnehav kräver därför ytterligare överväganden. Regeringen avser att ta initiativ till en sådan översyn. Frågan förefaller inte ha berörts när den kommunala fastighetsavgiften infördes (prop. 2007/08:1 utg.omr. 25, prop. 2007/08:27). Rätten att överklaga kommunens eller beslut och få det laglighetsprövat är den enda rättsverkan som direkt och uttryckligen knyter an till medlemskapet (m.fl. Kommunallagen med kommentarer och praxis, 5 uppl. 2011, s. 55). Klaganden behöver i regel inte styrka sitt medlemskap. Om det inte är uppenbart att klaganden inte är medlem tas överklagandet upp, dvs. det råder en medlemspresumtion. Laglighetsprövningen avviker på åtskilliga punkter från andra system för överklagande (m.fl. Kommunallagen med kommentarer och praxis, 5 uppl. 2011, s. 579 f.). Den utgör en form av medborgartalan (actio popularis). Ändamålet är att se till att den kommunala självstyrelsen utövas på ett lagenligt sätt. Kännetecknande är att endast kommunmedlemmar får överklaga, att besluten endast kan angripas på de grunder som anges i kommunallagen och att prövningen är begränsad till ett besluts laglighet.