bet · H101KU10 · 2014-01-15 00:00:00 — Dessutom bedriver granskningskansliet olika informationsinsatser när det gäller författningsfrågor i syfte att höja kvaliteten i lagstiftningsprodukterna. När det gäller frågor kring Lagrådets granskning framgår av promemorian att ansvarig rättschef svarar för att förslag till lagar och andra författningar utarbetas samt vakar över lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid beredningen av författningsärenden. I detta ligger även att överväga om ett lagförslag – med tillämpning av 8 kap. 21 § regeringsformen – faller inom Lagrådets granskningsområde eller inte. Det framhålls i promemorian att det är relativt enkelt att avgöra om ett lagförslag faller inom Lagrådets granskningsområde och att i mer tveksamma fall kan ansvarigt departement samråda särskilt med grundlagsenheten i . Av promemorian framgår vidare att redovisningen i propositionen av skälen till att Lagrådets yttrande inte har inhämtats brukar lämnas i avsnittet Ärendet och dess beredning. Det understryks dock att eftersom det är fråga om en särskild motivering i varje enskilt fall går det inte att på förhand förorda någon exakt utformning av redovisningen. Det är emellertid inte tillräckligt att bara återge den lagtext som åberopas för undantaget (jfr s. 92). Vidare framgår det av promemorian att när en lagrådsbehandling har förekommit ska det i propositionen finnas en kortfattat redogörelse för Lagrådets synpunkter och hur de har påverkat propositionens innehåll. Denna redogörelse läggs sist i avsnittet Ärendet och dess beredning under den kursiverade underrubriken (jfr s. 69). Även i de lagärenden där en lagrådsgranskning inte har förekommit brukar en eventuell redogörelse för frågor kring Lagrådet placeras i propositionens avsnitt Ärendet och dess beredning. I promemorian framhålls att den exakta utformningen av redogörelsen, utöver vad som följer av regeringsformens bestämmelser och 8 REMISSER TILL LAGRÅDET riktlinjer, kan variera något. Det beror bl.a. på att skälen för att inte ha inhämtat yttrande från Lagrådet och hur Lagrådets synpunkter påverkar propositionens innehåll varierar. I promemorian understryks att det görs noggranna överväganden när det gäller redogörelsen i propositionen om hur Lagrådets synpunkter har tagits om hand, först i ansvarigt departement och sedan under den fortsatta beredningen inom . Vidare lämnas i promemorian en redogörelse för vad som sägs i i denna del. Därutöver sägs att det händer att Lagrådet har lämnat synpunkter av mer allmänt slag eller fört allmänt hållna resonemang. I promemorian framhålls att det ofta inte anses nödvändigt att i propositionen kommentera sådana synpunkter och resonemang. Lagrådets samtliga synpunkter framgår dock av yttrandet från Lagrådet, som alltid bifogas propositionen. Av promemorian framgår vidare att lagrådsremisser och propositioner bereds inom enligt gällande riktlinjer (Samrådsformer i , SB PM 2012:1) och att detta innebär att de alltid gemensam bereds och delas. I detta ligger en kontrollfunktion, eftersom samtliga departement, från sina respektive utgångspunkter, ges möjlighet att påverka innehållet i och den fortsatta beredningen av lagrådsremissen och propositionen. I promemorian framhålls att även granskningskansliet utgör en viktig kontrollfunktion eftersom kansliet granskar alla lagrådsremisser och propositioner i samband med att dessa delas inom . Förutom vid delningsförfarandet har granskningskansliet en särskild roll i lagrådsfrågor i de fall där Lagrådet har avstyrkt ett lagförslag i dess helhet eller allvarligt ifrågasatt det. Sådana ärenden anmäls särskilt till granskningskansliet (SB PM 2012:1 s. 9). I skrivelse till framgår bl.a. att i ett par av de redovisade lagärendena har det gått mellan Lagrådets yttrande och propositionens beslutsdatum. Av promemorian från Statsrådsberedningen framgår att dessa iakttagelser inte föranleder någon kommentar. Promemorian upprättad inom rör frågor kring lagärendet Diskriminering som har samband med kön i fråga om försäkringstjänster. Av promemorian framgår att meddelade en dom som rör ett undantag i Rådets direktiv /113/EG om genomförande av principen om likabehandling av kvinnor och män när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster. Domen innebär att det fr.o.m. är möjligt för medlemsstaterna att i sina nationella bestämmelser tillåta proportionerliga skillnader i enskilda personers och ersättningar vid tillhandahållande av försäkringstjänster. hade vid genomförandet av direktivet utnyttjat undantaget på så sätt att tillhandahållande av försäkringstjänster hade undantagits 8 REMISSER TILL LAGRÅDET från förbudet mot diskriminering på grund av kön (2 kap. 12 § diskrimineringslagen i dess lydelse enligt SFS 2008:567). Med anledning av detta utarbetades det en promemoria inom där det förslogs att diskrimineringslagen skulle ändras på så sätt att undantaget från könsdiskrimineringsförbudet för försäkringstjänster togs bort. Promemorian remitterades, och remisstiden gick ut . lämnade kommissionen ett meddelande om riktlinjer för tillämpningen av direktivet på försäkringsområdet mot bakgrund av dom. Meddelandet föranledde nya överväganden inom om lagtextens utformning. På grund av ett pressat tidsschema för att överlämna propositionen till , bjöd departementet in till ett remissmöte . Kommissionens meddelande bifogades inbjudan. Syftet med mötet var att bereda remissinstanserna tillfälle att lämna synpunkter med anledning av kommissionens meddelande. Några av de remissinstanser som deltog vid mötet lämnade även in skriftliga yttranden dagarna efter mötet. Meddelandet och lämnade remissynpunkter utgjorde underlag till det lagförslag som lämnades i lagrådsremissen. beslutades lagrådsremissen och Lagrådets sammanträde hölls . Av promemorian framgår vidare att efter föredragningen i Lagrådet utarbetades inom ett förslag till proposition. Förslaget gemensam bereddes och delades enligt de riktlinjer som gäller inom . Lagrådets synpunkter beaktades av regeringen, och de behandlas i propositionens avsnitt 5 under rubrikerna Lagtextens utformning och innebörd och Författningskommentar (prop. 2011/12:122 s. 17 f. och 30). I promemorian framhålls vidare att med anledning av Lagrådets synpunkter utarbetades den lagtext som senare föreslogs i propositionen. Någon ny remittering till Lagrådet ansågs inte nödvändig. Promemoria upprättad inom Försvarsdepartementet Promemorian upprättad inom Försvarsdepartementet rör frågor kring lagärendet Soldatanställda i Försvarsmakten. Av promemorian framgår att mot bakgrund av Lagrådets yttrande över lagförslaget togs det inom Försvarsdepartementet fram ett förslag till proposition. Detta förslag gemensam bereddes och delades i enlighet med riktlinjer. I samband med delningen lämnades även information enligt MBA-R till huvudorganisationerna på det statliga avtalsområdet. I promemorian framhålls att Lagrådets synpunkter har behandlats och att regeringens ställningstaganden redovisas i propositionen (prop. 2011/12: 115, avsnitten 3, 6.5.5, 6.7.1, 6.8 och 6.10 samt i författningskommentaren under berörda bestämmelser). 8 REMISSER TILL LAGRÅDET Promemorian upprättad inom rör frågor kring bl.a. lagärendena Ny ordning för nationella vaccinationsprogram, Stärkt stöd och skydd för barn och unga och Genomförande av ändringsdirektiv /62/EU – Skydd mot förfalskade läkemedel i den lagliga försörjningskedjan. Av promemorian framgår att efter Lagrådets yttrande har kontakter tagits och beredning skett med andra berörda departement i samtliga tre lagärenden. När det gäller lagärendet om genomförande av ändringsdirektiv /62/EU har dessutom underhandskontakter tagits med . Det framgår vidare av promemorian att i lagärendet om stärkt stöd och skydd för barn och unga innehöll lagrådsremissen bl.a. förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen. På grund av en remissynpunkt från och synpunkter vid beredningen inom föreslogs i propositionen ett tillägg i en bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen. Detta tillägg fanns inte med i lagrådsremissen, och någon förnyad remissbehandling ägde inte rum eftersom beredningsunderlaget ansågs vara tillräckligt. När det gäller fråga om varför vissa lagförslag som har angetts i en bilaga till budgetpropositionen (prop. 2012/13:1 utg.omr. 9 bilaga 1) inte tillfullo överensstämmer med de lagförslag som har angetts i Lagrådets yttrande, anges i promemorian att på grund av ett förbiseende har numreringen av lagförslagen fallit bort respektive blivit fel. Promemorian upprättad inom rör frågor kring bl.a. lagärendet Genomförande av det nya EU-direktivet om administrativt samarbete i fråga om beskattning. Av promemorian framgår att efter lagrådsgranskningen har berett lagstiftningsärendet vidare inom inför beslut om proposition, vilket mot bakgrund av karaktären på Lagrådets synpunkter inbegripit beredning med grundlagsenhet. Det framgår vidare att de avvikelser som finns mellan förslagen i lagrådsremissen och propositionen är av redaktionell art och att de aktualiserades under granskningen i Lagrådet. Att förslaget i propositionen om den nya paragrafen i offentlighets- och sekretesslagen föreslås ha beteckningen 7 a § i stället för 7 b §, som föreslogs i lagrådsremissen, föranleddes dock av en förändring av det tidsmässiga sambandet med ett annat lagstiftningsärende. Detsamma gäller den ändrade numreringen av den nya punkt som föreslogs i 9 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen. När det gäller frågor kring budgetpropositionen framgår bl.a. följande. Det framgår av förarbetena till riksdagsordningen och av uttalanden från att ett lagförslag som har en avgörande påverkan på statens budget ska behandlas tillsammans med bud- 8 REMISSER TILL LAGRÅDET getbesluten (t.ex. bet. 1996/97:KU3 s. 6). Sedan rambeslutsmodellens tillkomst har praxis varierat beträffande i vilken omfattning som lagförslag med budgetpåverkan ska lämnas i budgetpropositionen eller i en särproposition. För att möjliggöra en sammanhållen budgetprocess har dock utgångspunkten för budgetarbetet i varit att sådana förslag som tydligt påverkar statens budget ska lämnas i budgetpropositionen eller, när det gäller lagförslag som påverkar statens utgifter, i en särproposition som lämnas i nära anslutning till budgetpropositionen. Det senare förfarandet har exempelvis använts i vissa fall då lagförslaget haft en omfattande motivering och av denna anledning av utrymmesskäl inte lämpligen ansetts kunna placeras i budgetpropositionen. Även i dessa fall har det dock funnits förutsättningar för att i enlighet med redovisade uttalanden behandla lagförslagen tillsammans med budgetbesluten. Det har även förekommit att lagförslag med budgetpåverkan har lämnats i propositioner som överlämnats till eller följande år, exempelvis i situationer då beredningsunderlaget för förslaget inte varit fullständigt när budgetpropositionen beslutats. Som ett exempel kan nämnas att besked inväntats från kommissionen. I dessa fall har dock förslagen aviserats i budgetpropositionen, som då även har innehållit en beskrivning av förslagen och deras ekonomiska konsekvenser. Dessa konsekvenser har även beaktats i budgetförslaget. I vissa fall har lagförslag även lämnats i en särproposition, innan budgetpropositionen beslutats. Detta förfarande har bl.a. tillämpats då lagstiftningen behövt beslutas ikraftträdande. Av promemorian framgår vidare att beredningen av ett lagförslag, t.ex. inhämtande av yttrande från Lagrådet, inte påverkas av om förslaget har lämnas i budgetpropositionen eller i en särproposition. Inte heller redovisningen av Lagrådets synpunkter eller omhändertagandet av dessa påverkas av detta. Att redovisningen av Lagrådets synpunkter varierar något till formen kan bero på lagstiftningsärendenas skiftande karaktär och omfattning samt på vilka slags synpunkter som Lagrådet har lämnat. Slutligen framgår det av promemorian att ett datum som har angetts i en bilaga till budgetpropositionen är felaktigt och att detta beror på ett förbiseende. Promemorian upprättad inom rör frågor kring lagärendet Sekretess vid samarbete mellan europeiska energitillsynsmyndigheter. Av promemorian framgår att Lagrådets synpunkter har övervägts noga vid den fortsatta beredningen av ärendet, vilket också redovisats i propositionen. grundlagsenhet deltog vid den gemensamma 8 REMISSER TILL LAGRÅDET beredningen av ett utkast till proposition. Lagförslaget i propositionen har fått en delvis annan utformning än förslaget i lagrådsremissen. Efter gemensam beredning inom har förslaget delats i vanlig ordning. Det framgår vidare av promemorian att lagförslaget i propositionen skiljer sig delvis från förslaget i lagrådsremissen, dock inte på ett sådant sätt att det har ansetts nödvändigt med ytterligare remissbehandling eller ny remittering till Lagrådet. Kontakt har dock tagits under hand med avseende frågan om vilka uppgifter som kunde bli föremål för sekretess (jfr prop. 2012/13:7 s. 12). har också fått möjlighet att lämna synpunkter på utkastet i samband med delningen. Av promemorian framgår vidare att när det gäller frågan om en eventuell ny remittering till Lagrådet har en likartad bestämmelse varit föremål för Lagrådets granskning i ett parallellt lagstiftningsärende och inte föranlett några synpunkter från Lagrådet i fråga om utformningen av rekvisitet för sekretess (prop. 2012/13:7 s. 17). har genom en skrivelse till begärt svar på några kompletterande frågor. Som svar översändes en promemoria som har upprättats inom (bilaga 8.2). Av promemorian framgår att vid beredning av propositioner följer bestämmelserna i 3 kap. riksdagsordningen. Som anförts i tidigare svar lämnas lagförslag med ekonomiska konsekvenser ibland i särpropositioner, t.ex. när de har en omfattande motivering eller måste beslutas långt före sitt ikraftträdande, eller då beredningen av förslagen inte är klar när budgetpropositionen beslutas, t.ex. på grund av att besked inväntas från kommissionen. Det framgår vidare av promemorian att ambitionen är att alltid lämna lagrådsremisser till Lagrådet så att det finns gott om tid för Lagrådets granskning och departementets omhändertagande av eventuella synpunkter. För att underlätta planeringen av Lagrådets arbete sammanställs regelbundet en lista över planerade lagrådsremisser till Lagrådet. De flesta lagrådsremisser med förslag som har ekonomiska konsekvenser lämnas till Lagrådet för granskning innan Lagrådets sommaruppehåll. Lagrådet brukar då lämna sitt yttrande senast . Detta medför att det finns gott om tid att ta hand om Lagrådets synpunkter innan budgetpropositionen beslutas. Det förekommer också i viss utsträckning att lagrådsremisser med förslag som har ekonomiska konsekvenser för följande budgetår lämnas till Lagrådet efter det att budgetpropositionen har beslutats. I dessa fall innehåller budgetpropositionen en beskrivning av lagförslagen och dess ekonomiska konsekvenser, som även beaktas i budgetförslaget. 8 REMISSER TILL LAGRÅDET Utskottets granskning har avsett regeringens remisser till Lagrådet och omfattat de propositioner som regeringen överlämnade till 2012. har regeringen överlämnat 127 propositioner till , varav 115 innehåller lagförslag. I 92 propositioner finns lagförslag som har överlämnats till Lagrådet för granskning. Av dessa har Lagrådet i 24 fall inte haft något att erinra mot de remitterade lagförslagen. I 68 fall har Lagrådet lämnat förslag och synpunkter av varierande slag. Vid genomgången har bl.a. uppmärksammats hur frågan om inhämtande av yttranden från Lagrådet har hanterats och redovisats i propositionerna. I de lagärenden där regeringen inte har inhämtat yttranden från Lagrådet och redovisat skälen för detta skiljer sig motiveringarna delvis åt. Det kan vara skillnader som är väl motiverade. Som utskottet tidigare uttalat är det dock viktigt att regeringen i nämnda lagärenden tydligt motiverar sina ställningstaganden att inte inhämta yttranden från Lagrådet. I de lagärenden där regeringen har inhämtat yttranden från Lagrådet har genomgången varit inriktad på Lagrådets synpunkter och förslag i dessa ärenden. Bland annat har uppmärksammats om regeringen har följt Lagrådets synpunkter och förslag eller inte samt vilka eventuella beredningsåtgärder Lagrådets yttranden har föranlett i . Dessutom har studerats hur Lagrådets synpunkter och omhändertagandet av dessa har redovisats i genomgångna propositioner. Genomgången har inte syftat till att ge någon heltäckande bild av kvalitetsnivån i regeringens lagförslag. Av genomgången framgår bl.a. att den inledande redovisningen i en proposition av frågor som rör Lagrådet skiljer sig åt i propositionerna. Utskottet vill understryka vikten av att nämnda redovisning är tydlig, konsekvent och informativ. Det sagda är av betydelse inte minst för de lagförslag som lämnas i den till omfånget stora budgetpropositionen. Vid propositionsskrivandet kan , som tagits fram inom tjäna som vägledning vid utformningen av den inledande redovisningen för frågor kring Lagrådet. När det gäller frågor kring omhändertagandet av Lagrådets förslag och synpunkter konstaterar utskottet att regeringen i de genomgångna propositionerna till övervägande del har godtagit Lagrådets förslag och beaktat dess synpunkter. När förslagen och synpunkterna inte har följts har regeringen i regel argumenterat för sitt ställningstagande. En tydlig argumentation i de delar där Lagrådets förslag och synpunkter inte har följts är som utskottet tidigare uttalat en viktig del i arbetet med att upprätthålla kvaliteten i lagstiftningsarbetet. Därtill kommer att en tydlig argumentation från regeringens sida är av betydelse för beslutsprocessen i och för möjligheterna att där föra en konstruktiv debatt om lagärendet i fråga. I några lagärenden har Lagrådets synpunkter lett till att regeringen inte har lagt fram ett lagförslag eller delar därav. Lagrådets synpunkter har i andra lagärenden lett till att regeringen har utrett eller övervägt en fråga ytterligare. I några lagärenden har förslagen lagts fram men fortsatt utred- 8 REMISSER TILL LAGRÅDET ning har aviserats. Genom det sagda har Lagrådets granskning kunnat fylla en viktig funktion i arbetet för att åstadkomma en god kvali- tet i lagstiftningsarbetet. I ett tiotal fall har Lagrådet framfört synpunkter som rör tveksamheter i fråga om ett förslags förenlighet med grundlagarna eller som annars tar sikte på grundläggande frågor om ett förslags beredning eller dess lagtek- niska kvalitet i mer allmänna termer. Vidare har Lagrådet i några fall pekat på behovet av ytterligare överväganden eller utredningar. dessa lagärenden har utskottet i denna granskning bl.a. begärt en redovis- ning av vilka beredningsåtgärder som har vidtagits inom med anledning av Lagrådets yttranden. Utskottet vill här inledningsvis peka på att den omständigheten att ett lagförslag håller en tillräckligt hög kvalitet är en förutsättning för att förut- sebarhet och därmed enskildas rättssäkerhet ska kunna garanteras. goda lagstiftningsprodukter innebär vidare att kravet på enhetlighet, konsekvens och klarhet kan uppnås. Som utskottet tidigare uttalat är det i första hand regeringen som tar initiativ till och svarar för beredningen av förslag till ny lagstiftning. Regeringen har därför ett betydande ansvar i arbetet med att upprätthålla en god kvalitet i lagstiftningen. I ett par av de genomgångna lagärendena har Lagrådet haft synpunkter på att delar av förslagen inte har föregåtts av någon remissbehandling. underlåta remissbehandling medför enligt utskottet en risk för att ett lagför- slag inte uppnår tillräcklig kvalitet och att den fortsatta beredningsproces- Utskottet har också i samband med tidigare granskningar anfört att ett skriftligt remissförfarande är och bör vara det normala sättet för att inhämta synpunkter från utomstående under beredningen av ett lag- När det gäller remissmöten vill utskottet på nytt peka på att sådana möten kan fylla en funktion, framför allt som komplement till ett I denna del ska också understrykas att plane- ringen av ett lagärende bör vara så god att ett remissmöte inte behöver tillgripas i stället för ett skriftligt remissförfarande på grund av bristande Därutöver vill utskottet på nytt understryka att ett förenklat berednings- förfarande i form av kontakter under hand med berörda myndigheter endast bör komma i fråga i undantagsfall. En annan fråga är vad som bör gälla när ett lagförslag i en proposition väsentligt avviker från vad som har föreslagits i det utredningsbetänkande som har remissbehandlats. Även om ett sådant förslag har diskuterats på ett remissmöte kan det som utskottet tidigare uttalat ifrågasättas om bered- ningskravet kan anses vara uppfyllt. Därutöver kan det i lagärenden där regeringen till följd av Lagrådets synpunkter har gjort väsentliga ändringar i ett lagförslag finnas anledning att överväga om Lagrådets synpunkter också ska inhämtas när det gäller det omarbetade lagförslaget. Utöver det sagda vill utskottet understryka vikten av att arbetet med lag- ärendena planeras så att det finns tillräckligt med tid för beredning av propositionerna efter Lagrådets yttranden. Om Lagrådets synpunkter är av 8 REMISSER TILL LAGRÅDET principiell eller mer kvalificerad art torde självfallet en längre beredningstid behövas. I detta sammanhang noterar utskottet att i två av de lagärenden där utskottet har ställt närmare frågor har tidsperioden mellan Lagrådets yttrande och propositionens beslutsdatum varit . Att tillräckligt med tid avsätts för beredning av Lagrådets synpunkter är av stor vikt, inte minst i de fall regeringen väljer att inte följa Lagrådets synpunkter. Regeringens budgetproposition är en av de propositioner som har omfattats av genomgången. När det gäller de frågor kring remisser till Lagrådet som har tagits upp i denna granskning vill utskottet understryka att samma krav ska gälla för de lagförslag som lämnas i budgetpropositionen som för de lagförslag som lämnas i andra propositioner. Genomgången av de propositioner som regeringen överlämnade till 2012 utvisar även att redaktionella ändringar ofta har gjorts i propositionernas lagtexter jämfört med lagtexterna i lagrådsremisserna. I några propositioner har också vissa sakliga ändringar gjorts i lagtexterna. Det är givetvis angeläget att de förslag till lagtexter som lämnas till har så hög kvalitet som möjligt. Förekomsten av redaktionella ändringar efter Lagrådets granskning kan därför i princip inte ifrågasättas. Utskottet vill dock på nytt understryka att det finns en risk för att redaktionella ändringar och sakliga ändringar av enkel beskaffenhet kan påverka regleringen på ett sätt som inte varit avsett. Det är därför enligt utskottet angeläget att lagtexten har högsta möjliga kvalitet redan när den granskas av Lagrådet. Därtill kommer att ju högre kvalitet de remitterade förslagen har desto mer kan Lagrådets granskning inriktas på väsentligheter. Avslutningsvis noterar utskottet att det av förbiseende står fel i ett par propositionsbilagor. I denna del vill utskottet påminna om vikten av att de sakuppgifter som finns i propositionerna är korrekta, i synnerhet när de avser att återge uppgifter från andra dokument. Regeringsformen föreskriver att vid beslut om statliga anställningar ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Huruvida regeringen lever upp till denna bestämmelse i sin utövning av utnämningsmakten har granskats av utskottet. granskade utskottet regeringens utnämningar av myndighetschefer –2003 med avseende på politisk bakgrund och kön (bet. 2003/04: KU10). Utskottet uttalade då att det avsåg att fortsätta följa regeringens utövande av utnämningsmakten i kommande granskningar för att få en mer heltäckande bild. återkom således utskottet till frågan. Uppgifter om utnämningar av myndighetschefer –2005 tillfördes granskningen (bet. 2005/06:KU10). De nämnda granskningarna avsåg endast utnämningar av myndighetschefer för statliga myndigheter i .