bet · H101KU20 · 2014-05-28 00:00:00 — I svarspromemorian anförs att regeringen lämnar en skrivelse till med information om de statligt ägda bolagen och att regeringen har redogjort för resultatet av Inlandsinnovations verksamhet i budgetpropositionen. Utskottet höll en utfrågning med näringsminister (bilaga B3). Näringsministern inledde med en generell redogörelse för styrningen av statligt ägda bolag, där hon framhöll att ägarstyrningen främst utövas på bolagsstämman och att bolagets styrelse enligt lag har ett mycket omfattande ansvar för förvaltningen av bolagets angelägenheter. Förhållandet mellan ägare, styrelse och ledning klargörs också i statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande. Näringsministern framhöll vidare att kontakter som förekommer mellan och bolagen vid sidan av den styrning som sker vid bolagsstämmorna dokumenteras i enlighet med Re- geringskansliets riktlinjer för dokumentation m.m. Enligt riktlinjerna ska det vara möjligt att följa viktigare händelseförlopp som rör bolagen och som kräver ägarens ställningstagande. 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. När det gäller styrningen av hänvisade näringsmi- nistern till den inriktning av bolagets verksamhet som anges i regeringens skri- velse 2010/11:74 och som fastställt. Hon anförde vidare att Rege- ringskansliet har representanter i bolagets styrelse och att genom bolagets externa rapportering har fått kännedom om bolagets investe- Dock framhölls att det är bolagets ledning och styrelse som svarar för de beslut som fattas om enskilda investeringar och för att de ryms inom den inriktning som lagts fast för bolaget. särskilt de uppgifter som förekom i media om att Inlandsinno- vation hade investerat i bolag med nära koppling till riksdagsledamoten Hon uppgav att uppgifterna fick henne att, genom sin statssekreterare, kontakta bolaget för att få mer information. Bolagets ledning informerade då om att den uppdragit åt sin externa revisor att se över bolagets investerings- process, rutiner och policy för att bekräfta att såväl gjorda som kommande investeringar sker utifrån det givna mandatet och att det finns en sund investe- ringskultur i bolaget. Näringsministern anförde att hon kommer att följa detta med stort intresse. Under utfrågningen framhöll näringsministern vidare att ägaren, dvs. ringen, utgår från att bolaget följer det givna investeringsmandatet och att in- vesteringar görs på affärsmässig grund. Hon uppgav att bolaget har skapat sta- bila strukturer för styrning och uppföljning av verksamheten och att hon anser bolaget vara i god ordning. Näringsministern framförde också att det är hennes bestämda uppfattning att regeringens styrning av bolaget är tydlig. Vid utfrågningen berördes även frågan om bolagsstyrelsens kvalifikationer. Näringsministern hänvisade till att enhetliga och gemensamma principer för en strukturerad styrelsenomineringsprocess tillämpas i de statligt ägda bolagen och att det ställs höga krav på kompetens och integritet för att komma i fråga för ett styrelseuppdrag. När det gäller Inlandsinnovation har regeringen sett till att bolaget har en styrelse med kompetens inom finansiering, revision och ent- reprenörskap liksom med stor kunskap om näringslivet i inlandet. ringsministern kände till har det inte framkommit någon kritik i de utvärde- ringar som gjorts av styrelsens arbete. På en fråga om det förekommit funde- ringar eller diskussioner om eventuella jävssituationer i styrelsen hänvisade näringsministern till att alla ledamöter måste förhålla sig till aktiebolagslagens Näringsministern besvarade också frågor om utformningen av och innehål- let i dialog med bolagets styrelse. uppgav att departementet har kontinuerliga kontakter med bolaget, oftast ge- nom näringsministerns statssekreterare tillsammans med den tjänsteman som är förvaltare av bolaget i . själv deltagit vid dessa dialoger. Av utfrågningen framgick också att det från bolagets sida inte har förekommit något initiativ till s.k. ägarsamordning med När det gäller innehållet i den kontakt som togs med bolaget med anledning av medierapporteringen om bolaget betonade 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. näringsministern att det var fråga om ren informationsinhämtning från departementets sida. Genom den kontakt som togs med bolaget via statssekreteraren fick näringsministern beskedet att bolaget inte kände till några sådana oegentligheter som media refererade till. Alla bolagets investeringar görs i enlighet med bolagets investeringspolicy och beslutas kollektivt av styrelsen. Bolaget informerade näringsministern om att det avsåg att uppdra åt bolagets externa revisor att se över bolagets investeringar och att det skulle gå ut med ett pressmeddelande. Med anledning av uppföljande frågor tydliggjorde näringsministern att det är bolaget som har initierat de båda översyner som görs av bolagets investeringar och investeringskultur. Vidare ställdes frågor till näringsministern om dokumentationen av kontakterna med bolaget. I svaren återkom näringsministern till att det enligt de riktlinjer som finns ska vara möjligt att genom dokumentation följa viktigare händelseförlopp som rör bolagen och som kräver ägarens ställningstagande. Frågor ställdes om näringsministern ansåg att den medierapportering som förekommit om bolaget och bytet av verkställande direktör kan klassificeras som viktiga händelser och hur hon tolkar riktlinjerna om dokumentation av kontakter mellan departementet och bolaget i sådana frågor. Näringsministern upprepade att det i fråga om kontakten med anledning av medieuppgifterna om bolaget var fråga om ren informationsinhämtning, varför kontakten inte dokumenterades. När det gäller bytet av verkställande direktör i bolaget anmärkte näringsministern att det självklart är en viktig händelse, men att det är styrelsens ansvar att besluta om anställning eller avskedande av verkställande direktör. Näringsministern anförde att regeringen fäster stor vikt vid att följa de riktlinjer som finns och att ledstjärnan är att dokumentera viktigare händelseförlopp som rör bolagen och som kräver ägarens ställningstagande. Vad som framkommit under granskningen ger enligt utskottet inte grund för någon annan bedömning än att näringsministerns styrning av har varit förenlig med beslut och med regeringens riktlinjer för styrning av de statligt ägda bolagen. Utskottet konstaterar att dokumentationen av i det aktuella ärendet har skett i överensstämmelse med riktlinjerna. I sammanhanget vill utskottet liksom tidigare understryka vikten av god dokumentation, för att man så långt som möjligt ska kunna följa upp och i efterhand granska den löpande förvaltningen. Utskottet vill också framhålla att det inte finns något som hindrar regeringen från att dokumentera kontakter med bolagen i samband med händelser som bedöms vara viktiga för bolagen även om kontakterna endast avser informationsutbyte. 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. 3.5 Regeringens styrning och uppföljning av genomförande av järnvägsunderhållet I en anmälan till (dnr 1234-2013/14), bilaga A3.5.1, begärs att utskottet granskar regeringens styrning och uppföljning av arbete med järnvägsunderhållet och om de åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av uppföljningen har följt beslut. I anmälan hänvisas till granskning (RiR 2013:18) om huruvida regeringen har gett myndigheter och aktörer på järnvägsmarknaden förutsättningar och incitament som bidrar till järnvägens punktlighet. Anmälaren pekar på konstaterande att regeringen inte gjort tillräckligt ingående analyser av nödvändiga förutsättningar för punktlighet på järnvägen och inte ställt upp tydliga krav på en löpande återrapportering från berörda myndigheter. Till grund för granskningen har bl.a. legat två promemorior som upprättats inom , bilaga A3.5.2–3. Av 1 kap. 6 § regeringsformen (RF) följer att regeringen styr riket och att den är ansvarig inför . Av motiven (prop. 1973:90 s. 230) till bestämmelsen framgår att den närmare innebörden i stort av att regeringen styr riket framgår av bestämmelserna i olika kapitel i regeringsformen. Av 12 kap. 1 § RF framgår att under regeringen lyder statliga förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under . Av bestämmelsen följer att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och de direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna begränsas av RF i två avseenden. För det första följer en begränsning av legalitetsprincipen, dvs. principen om den offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § RF) enligt vilken alla samhällsorgan, inklusive regeringen, är bundna av gällande rätt. Regeringen får således inte utfärda föreskrifter till myndigheterna i strid med gällande rätt. För det andra följer en begränsning av 12 kap. 2 § RF som stadgar att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Avsikten med dessa begränsningar av regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den enskildes rättssäkerhet (prop. 1973:90 s. 397). 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. Frågan om informella kontakter mellan och myndigheterna har behandlats i den s.k. verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99) där regeringen anförde att kontakter inom området för regeringsformens begränsningsregel i den mån de är nödvändiga bör präglas av mycket stor återhållsamhet med hänsyn till de rättssäkerhetsgarantier som åsyftas med 12 kap. 2 § regeringsformen och att sådana för regeringens del bör skötas på tjänstemannanivå. ansåg (bet. KU 1986/87:29) att det fanns ett stort behov av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheterna och . Genom sådana kontakter kunde regeringen hållas informerad om den aktuella situationen på olika myndighetsområden. Myndigheterna kunde å sin sida via informella kontakter få regeringens intentioner och krav på myndigheterna klarlagda. Enligt utskottet var det över huvud taget svårt att föreställa sig en smidig och väl fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag. Utskottet pekade även på att det svenska systemet kännetecknas av att regeringsbesluten fattas av regeringen som ett kollektiv, inte av de enskilda regeringsledamöterna. Att de informella kontakterna innebär vissa risker för ministerstyre kunde inte förnekas. Därför borde, anförde utskottet, dessa kontakter vara mer inriktade på information än på styrning. Av 8 kap. 1 § järnvägslagen (2004:519) framgår att tillsynsmyndigheten ska utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen och de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen. Av förarbetena (prop. 2003/04:123 s. 197) framgår att då lagen innehåller bestämmelser som syftar till att främja konkurrensen ingår i tillsynsansvaret även vissa konkurrensövervakande uppgifter. Ytterligare bestämmelser om tillsyn om t.ex. förelägganden och förbud, återkallelser av tillstånd och godkännanden, marknadskontroll och prövning av tvister finns i 8 kap. 1 a–11 §§ järnvägslagen. I 8 § förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen anges att myndigheten utöver sin tillsyn enligt järnvägslagen ska övervaka att marknaderna för järnvägstjänster, inklusive marknaderna för järnvägstransporter, fungerar effektivt ur ett konkurrensperspektiv. Av regleringsbrevet (N2013/1224/TE) framgår att Transportstyrelsen särskilt ska fokusera på att utveckla sina insatser när det gäller marknadsövervakning, i relation till myndighetens verksamhet vad gäller regelgivning, tillsyn och tillståndsgivning, för att främja en effektiv konkurrens på marknaderna inom transportområdet. Motsvarande organisationsstyrning lämnades i regleringsbreven . 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. Myndigheten ansvarar för långsiktig planering av transportsystemet för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande, drift och underhåll av de statliga vägarna och järnvägarna. omfattar verksamheten vid tidigare , , och samt den långsiktiga planeringen vid och Transportstyrelsen. Även en del av tidigare () finns hos . Transportstyrelsen bildades genom en sammanslagning av Luftfartsstyrelsen, Järnvägsstyrelsen, från samt Vägtrafikinspektionen och från . Transportstyrelsens uppgifter rör trafiksäkerhet för vägtrafik, luftfart, sjöfart och spårbunden trafik samt registerverksamhet inom samma områden. Även ansvaret för tillsyn av företag som bedriver yrkesmässig trafik har överförts till myndigheten. I beslut (prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257) om transportpolitiska mål fastställdes ett övergripande transportpolitiskt mål som enligt regeringen borde behållas oförändrat. Vidare ersattes de dåvarande sex delmålen med ett funktionsmål (tillgänglighet) och ett hänsynsmål (säkerhet, miljö och hälsa). I förarbetena gavs preciseringar för funktionsmålet om tillgänglighet. I underlaget från () som beställdes av regeringen föreslogs tre etappmål. Det andra etappmålet berörde kvalitativa aspekter av tillgängligheten, såsom standard och punktlighet (a. prop. s. 18). menade att det fortfarande var svårt att bedöma graden av måluppfyllelse inom transportområdet på grund av bristen på utvecklade allmänt använda och accepterade indikatorer (s. 29). Det var enligt regeringen angeläget att arbetet med att konkretisera och kvantifiera de transportpolitiska målen och deras preciseringar fortsatte; särskilt gällde detta funktionsmålet för tillgänglighet, där en utveckling var nödvändig. Regeringen hade för avsikt att vidta nödvändiga åtgärder för att skapa tillfredsställande metoder för att följa upp måluppfyllelsen för funktionsmålet för tillgänglighet. I rapporten (RiR 2013:18) har granskat hur järnvägen fungerar utifrån ett antal olika aspekter med betydelse för tågförseningar, bl.a. om tillsyn och övervakning ger regeringen tillräckligt underlag för att motverka tågförseningar. 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. Granskningens bakgrund, syfte och genomförande , då omregleringen av marknaden påbörjades, var tågförseningar ett återkommande problem. förstudie fann granskningsvärda indikationer på att tågförseningarna inte enbart förklaras av otillräckliga investeringar i nya banor eller i banunderhåll utan också är symtom på ineffektiviteter i den statliga och privata järnvägsverksamheten och en otillräcklig statlig styrning av järnvägstrafikens aktörer. har granskat om regeringen har gett myndigheter och aktörer på järnvägsmarknaden förutsättningar och incitament som bidrar till järnvägens punktlighet. Vidare har granskats om ansvariga myndigheter har åtgärdat, följt upp och återrapporterat förekommande brister som har betydelse för punktligheten. Granskningen har genomförts med hjälp av dokumentstudier av bl.a. styrelseprotokoll, ägaranvisningar, internrevisionsrapporter, forskningsrapporter och tillsynsärenden. Vidare har genomfört ett femtiotal intervjuer med företrädare för myndigheter, departement, järnvägsföretag, branschföreningar och forskning. Granskningen har fokuserat på regeringen, , Transportstyrelsen samt SJ och Jernhusen. Regeringen har tagit fram ett nytt styrramverk för drift och underhåll av väg och järnväg (se avsnittet nedan om regeringens och berörda myndigheters åtgärder m.m.). I rapporten anges att ramverket kommer att införas successivt med början i årsredovisningen samt att det, enligt , kommer att ta 7–innan myndigheten får full effekt av det genomförda arbetet. Regeringen tillsatte en särskild utredare för att se över järnvägens organisation (dir. 2013:46 och 2013:88). bedömer dock att regeringen inte har den överblick och det underlag som behövs för att kunna styra de statliga och privata aktörerna ändamålsenligt i de komplexa järnvägsfrågorna på ett sätt som minimerar tågförseningar. Regeringen har inte gett myndigheter och övriga aktörer de förutsättningar och incitament som krävs för att förebygga tågförseningar. Den ansvarsfördelning som infördes i samband med att järnvägen konkurrensutsattes har inte fullt ut genomförts så att regelverket, incitamentsstrukturen, kapacitetsutnyttjandet och tillsynen gynnar punktligheten på järnvägen. Betydelsen av Transportstyrelsens tillsyn och marknadsövervakning har betonats, men myndigheten har ännu inte vidtagit tillräckliga åtgärder. Regeringen har inte tydligt preciserat vad myndighetens tillsyn och marknadsövervakning ska omfatta och vad som ska återrapporteras. Tillsyn över de särskilda faktorer som påverkar punktligheten – kapacitetstilldelning, depåfrågor och kvalitetsavgifter – har inte tillräckligt prioriterats av Transportstyrelsen. Myndigheten har inte heller inom ramen för marknadsövervakningen återrapporterat om brister i marknadens funktionssätt som påverkar punktligheten, och därför har regeringen vidtagit få särskilda åtgärder. 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. anser att regeringen vid den successiva omregleringen inte gjorde en tillräckligt ingående analys av nödvändiga förutsättningar för punktlighet på järnvägen. är infrastrukturförvaltare som myndigheten har tydliga myndighetsuppgifter som exempelvis infrastrukturplanering. Dessa olika roller innebär en risk för intressekonflikter för myndigheten där det som i vissa fall är bra för myndigheten inte gynnar järnvägssystemet i stort. Regeringen gav i uppdrag att utforma och administrera kvalitetsavgiftssystemet trots att myndigheten därmed fick rollerna både som ansvarig för systemet och som en av marknadsaktörerna som skulle styras genom systemet. I detta avseende kan det finnas behov av att sära på uppgifterna. Dessutom finns det inga krav i järnvägslagen på spårens och fordonens standard eller kvalitet annat än ur trafiksäkerhetsperspektiv. Transportstyrelsen utövar därför inte någon tillsyn över hur underhållet som har betydelse för punktligheten genomförs. Vidare utövar Transportstyrelsen endast tillsyn över rutiner och processer och ingen regelbunden kontroll på plats. Järnvägssystemet saknar således både tydliga och effektiva regler om standard och kvalitet för spår och fordon och tågförseningar – orsaker, ansvar och åtgärder som är tillräckliga incitament i kvalitetsavgiftssystemet för att leda till förebyggande verksamhets- och underhållsåtgärder. Detta påverkar punktligheten negativt. Vad gäller depåmarknaden och tillgången till uppställningsspår identifierades det enligt som en möjlig flaskhals redan innan omregleringen genomfördes. Regeringen valde trots detta att enbart styra Jernhusen utifrån finansiella mål, med konsekvensen att det inte finns effektiva och moderna depåer som är öppna för alla järnvägsoperatörer. Depåer och uppställningsspår är den flaskhals som befarades före omregleringen. Regeringen uttryckte före omregleringen av persontrafiken att var tvunget att optimera befintlig kapacitet i järnvägssystemet för att reformen skulle kunna få avsedd effekt. menar att det även ur punktlighetssynpunkt är viktigt att kapaciteten utnyttjas optimalt. Trots regeringens avsikter gav den stor frihet att utforma processerna kring kapacitetstilldelning. bedömer att det finns en outnyttjad potential att få samhällsekonomisk effektivitet i kapacitetstilldelningen av enskilda tåglägen och enskilda banarbeten. menar att myndigheten är bunden av järnvägslagens bestämmelser. menar att det därför kan finnas behov av att klargöra om det behövs förändringar i lagen så att samhällsekonomiska avvägningar mellan tillgänglighet och punktlighet kan göras redan tidigt i kapacitetstilldelningen. I rapporten rekommenderas regeringen att utreda om det behövs förändringar i den nationella järnvägslagstiftningen och järnvägstillsynen. Detta kan ske genom att utreda om lagstiftningen kan förändras med uttryckliga krav på spårens och fordonens standard och kvalitet som har betydelse för punktligheten. Det bör också utredas om lagstiftningen behöver och kan ändras för att skapa 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. ett större handlingsutrymme för samhällsekonomisk effektivitet. Det sistnämnda gäller i såväl tidtabelläggning som depåprissättning vid faktiska monopolsituationer och i depåförsörjningen. anser att regeringen även bör förbättra incitamenten för att marknadens aktörer ska vidta förebyggande åtgärder mot tågförseningar genom att se till att kvalitetsavgiftssystemet skyndsamt får den funktionalitet som behövs för att det i praktiken ska ge incitament. Det finns fyra problem som måste lösas: a) orsakskodningen i systemet håller inte tillräcklig kvalitet (och kvalitetssäkring och tillsyn behövs), b) underlaget till avgiftssystemet är inte heltäckande, och metoder bör utvecklas för att inkludera följdförseningar och inställda tåg i systemet, c) avgiftsnivån är alltför låg för att ge en styrande effekt, och tillsyn behövs, samt d) beslut om avgiftsnivåer bör fattas av en myndighet som står utanför kvalitetsavgiftssystemet. Vidare bör regeringen öka den samhällsekonomiska effektiviteten i kapacitetstilldelningen av tåglägen och tider för banarbeten genom att: a) undersöka möjligheten att mer skyndsamt uppfylla järnvägslagens krav på marginalkostnadsprissättning, b) ställa krav på genomförande och återrapportering av samhällsekonomisk effektivitet i tidtabelläggningen (både tilldelning av tåglägen och tider för banarbeten så att kapaciteten på banan utnyttjas på mest effektiva sätt) samt c) se till att det finns en långsiktig strategi för vilken samhällsekonomisk bedömning som ska tillämpas vid kommersiell trafik kontra samhällsbetald trafik i tidtabelläggningen så att undanträngningseffekter undviks, förutsägbarheten ökar och kommersiella järnvägsoperatörer kan vidta nödvändiga investeringar som förbättrar punktligheten. Regeringen bör även tydliggöra ansvar för att underlätta byggnation av moderna underhållsdepåer på rätt ställen i förhållande till trafikmönstret och därmed frigöra kapacitet till huvudspåren. I detta sammanhang bör hinder för nya depåaktörer särskilt beaktas. Därtill borde regeringen utse en oberoende officiell statistikansvarig myndighet för punktlighetsstatistiken som uppfyller kraven på officiell statistik. Slutligen anser att regeringen borde prioritera en långsiktig anslagstilldelning eftersom planeringen av banarbeten är komplex och svår att genomföra med kort varsel. Regeringens svarsskrivelse med anledning av rapport överlämnades till regeringen . beslutade regeringen om skrivelsen om tågförseningar (skr. 2013/14:201). Skrivelsen har hänvisats till trafikutskottet för beredning och förväntas behandlas (bet. 2013/14:TU19). I skrivelsen anges att regeringen delar uppfattning att det finns möjligheter att ytterligare förbättra järnvägens funktionssätt och skapa förutsättningar för att transportkunderna ska kunna erbjudas bättre och effektivare transporttjänster med tåg. Regeringen ser det dock som oklart varför anser att regeringen inte har identifierat punktlighet som en riskfaktor 3 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS ANSVAR FÖR FÖRVALTNINGEN OCH STATLIGA BOLAG M.M. vid den successiva marknadsöppningen av järnvägen. ringen att det övergripande syftet med de senaste decenniernas omregleringar har varit att förbättra järnvägssektorns effektivitet och förmåga att erbjuda kunderna attraktiva transporttjänster. I det ligger att tågförseningar bör mini- Vad gäller synpunkt om att det är en brist att det saknas lagkrav på spårens och fordonens kvalitet med betydelse för punktligheten (annat än det som följer av säkerhetreglering och att Transportstyrelsen där- med inte utövar tillsyn i detta avseende) anges att regeringen delar uppfatt-