prot · H10944 · 2013-12-11 00:00:00 — Vi är i alla händelser överens om att vi lever i en annan dag med andra förutsättningar nu än vad vi gjorde innan beslutet i går. Det femte – nu börjar vi komma till det som är riktigt allvarligt – är att beslutet blir prejudicerande för framtiden. blir mycket svårare att regera för en minoritetsregering. Det är 100 enskilda poster och fler som alla kan ändras med hoppande majoriteter. Jag har varit i det här huset ända . Jag minns 1994, när vi först beslutade om att skulle bildas. Sedan hoppade majoriteten, och fick inga pengar i nästa beslut. Detta kan vi få uppleva om och om igen. Det är inte bra för . Det sjätte och sista är att grundlagar och regelverket för bara ska ändras i bred enighet. Om det har vi tidigare varit ense. Det ska inte som pressas igenom med minsta möjliga marginal, där vi räknar på vilka som är sjuka och enstaka ledamöter som kan ändra sig. Det är inte värdigt hur vi jobbar i riksdag. Att frångå en bred enighet blir för framtiden prejudicerande. Har det hänt en gång i denna viktiga fråga kommer det att hända i flera andra frågor, viktiga eller mindre viktiga. Jag är ledsen, men jag håller också särskilt Socialdemokraterna ansvariga. Ni borde veta bättre. i modern tid har ni haft regeringsmakten. Ni vet av erfarenhet hur svårt det är att regera i en minoritetsregeringsställning. Visst skulle ni ha kunnat bjuda till. Det är inte för sent att komma upp och säga: Låt oss backa; det här blev inte bra. Någon i kammaren borde backa och säga: Det här blev inte bra. Och hoppet att Socialdemokraterna, med den historiska erfarenheten och en gång kunskapen, ska göra det finns fortfarande kvar. Men det kan hända att någon annan och inte en socialdemokrat räddar dagens votering. Det kanske sker av misstag eller medvetet. Att Socialdemokraterna gör detta talar inte väl för framtiden. Vi hade velat kunna göra upp och vara överens. Jag vill avsluta med att säga att jag fruktar att vi går en situation till mötes som liknar den amerikanska budgetmodellen, som skapar oro inför beslut som kommer och som till syvende och sist går ut över arbetslöshet, över räntorna och över vanligt folk. Det är fortfarande tid att besinna sig. Jag vädjar till ledamöterna att göra det. I detta anförande instämde , , och (alla M) samt (FP) och (C). 5 (MP): Den konflikt som uppstått mellan å ena sidan talmannen och å andra sidan en majoritet här i kammaren, angående finansutskottets initiativ i betänkandet om skiktgränsen för statlig inkomstskatt, har behandlats av . uppgift är enligt riksdagsordningen, vår egen arbetsordning, att fatta beslut i frågan om huruvida finansutskottets förslag strider mot riksdagsordningens 5 kap. 12 §. Det är en mycket ovanlig situation. Att talmannen vägrar att ställa proposition på vad en majoritet föreslår från ett utskott händer nästan aldrig i riksdag. Sist var det 1989. Man kan säga att praxis är att talmannen låter majoriteten få genomslag i riksdag. Det har begåtts misstag av opposition, regering och talmannen. Vi borde inte ha behövt hamna i det här läget. Jag tycker inte att det är lyckligt att den här striden har uppstått och att KU får avgöra det. Men ska vi vara tacksamma över att konflikten är förutsedd och att en lösning finns i riksdagsordningen för hur en sådan konflikt ska hanteras. I en hel del andra länder leder denna typ av situation till mycket svårhanterliga låsningar. har formaliafrågan behandlats ingående i olika sammanhang. Det är alldeles uppenbart att både politiker och experter har vitt skilda uppfattningar. Det är alltså möjligt att utifrån olika perspektiv göra olika bedömningar. Det finns också en samsyn om värdet av det finanspolitiska ramverket, att det har bidragit till en stabilare budgetprocess och att det övergripande syftet med det nya regelverket i form av minskad risk för försämrade statsfinanser får anses vara uppfyllt. Utskottet anser att yrkandet från finansutskottet inte strider mot riksdagsordningen. KU har två huvudargument för sitt beslut. För det första kan det konstateras att det inte finns något uttryckligt förbud i riksdagsordningen mot att fattar ett beslut som innebär att inkomsterna i statens budget skulle avvika från den beräkning som tidigare fastställts. Det finns inte heller någon formell begränsning av utskottens initiativrätt. Tvärtom har just finansutskottets initiativrätt ytterligare förtydligats och stärkts i samband med utvecklingen av det finanspolitiska ramverket. För det andra ligger yrkandet i finansutskottets betänkande väl inom ramen för syftet med regleringen av budgetprocessen. Jag vill särskilt betona det sista, alltså syftet med den reglering vi har i riksdagsordningen. Det övergripande syftet med reformen har varit viktigt för hur har sett på budgetregleringen och i viss mån också styrande för hur praxis har utvecklats. Syftet med budgetregleringen har varit att få en bättre kontroll av utgifterna och budgetsaldot för att minska risken för att utgifterna skulle öka och statens upplåning skulle växa under behandling. Meningen var inte att i alla möjliga avseenden bakbinda eller hindra från att fatta beslut. Därför har man uttryckligen valt att inte lägga ytterligare regleringar som begränsar handlingsutrymmet. Utvecklingen av praxis är inte heller entydig. En mängd undantag i stort och smått har genomförts . Riksdagsordningen är tydlig med hur beslut om utgifterna ska fattas om väljer den så kallade rammodellen. Däremot är inkomstsidan reglerad i betydligt mindre utsträckning. Där står det endast att en beräkning av inkomsterna ska göras. Man kan i riksdagsbehandlingen efter det första rambeslutet fatta beslut också om att förändra utgifterna inom de fastslagna ramarna. Man kan också besluta om rena minskningar av ramen för utgiftsområdet. KU har själv varit med om att bidra till praxis genom den minskning av utgiftsramen på , till regeringen, som skedde inom utgiftsområde 1, när beslutade om förslag från utskottet . Per , en av arkitekterna bakom ramverksmodellen, förde under seminariet i andrakammarsalen ett liknande resonemang om inkomstsidan. Han talade om en symmetri som inte riskerar det övergripande syftet med reformen. Det har funnits liknande resonemang i , särskilt i finansutskottet. Jag ska läsa ett citat från finansutskottet . Det var en riksdagsmajoritet av de borgerliga och ett enhälligt yttrande till socialförsäkringsutskottet. Man beskriver hur man ser möjligheten att hantera inkomstsidan efter det första rambeslutet. Yttrandet avslutas med följande: Här vill dock utskottet framhålla att det väsentliga är att beslutsprocessen i inte leder till svagare budgetsaldo än vad beslutat i budgetregleringen. På utgiftssidan är det tillåtet att reservera sig till förmån för förslag som leder till lägre utgifter än utgiftsramen, men inte till högre. På motsvarande sätt kan man betrakta inkomstbesluten. Det skulle med andra ord vara fullt möjligt att i utskottsbehandlingen reservera sig till förmån för ökade statsinkomster och ändå hålla fast vid intentionerna bakom rambeslutsmodellen. Det heliga i själva budgetprocessen är alltså inte, enligt finansutskottet, det enda beslutet som riksdagsordningen beskriver i rammodellen utan om den efterföljande behandlingen i följer det övergripande syftet att inte minska saldot i budgeten. Talmannen har också godkänt reservationer för beslut om ökade inkomster efter att det första rambeslutet har fattats. Effekten av dagens beslut innebär därför att praxis fortsätter att utvecklas utan att det övergripande syftet förändras. KU:s beslut kan därför inte heller tolkas eller användas för beslut som försämrar budgetsaldot eller underminerar statsfinanserna. En viktig lärdom för framtiden handlar om att regeringen redan i det första skedet innan man lägger fram budgeten måste försöka vinnlägga sig om att skapa majoriteter i . Särskilt gäller det naturligtvis för kontroversiella ärenden. Det går inte att räkna med att en minoritetsregering ska få igenom sin politik oavsett vilka majoriteter som finns. Det förstod som statsminister, och det borde även ha förstått. Man kan också se den här striden som en del av en större strid, där regeringspartierna verkat för att även alltmer lagstiftning ska kunna läggas in i budgeten för att ge en minoritetsregering möjlighet att få igenom beslut utan att ha stöd i majoritet eller folkflertalet. Det finns viktiga principiella invändningar mot en sådan förändring av regelverket. Jag vill också varna för det missbruk av reglerna som regeringen redan nu ägnar sig åt när man väljer att lägga in fler lagförslag i budgeten. För den som vill värna det finanspolitiska ramverket är detta en farlig utveckling. Om man fortsätter att minska möjligheter att fatta beslut kommer det att underminera stödet för ramverket. Risken ökar för att väljer att helt avskaffa det. Jag vill göra tydligt att KU inte klandrar talmannens beslut eller anser att det är felaktigt. KU gör bara en annan bedömning. Det har under höstens offentliga diskussion om riksdagsordningen och budgetbehandling varit uppenbart att det är fullt rimligt att göra olika bedömningar i denna sak. Experterna är liksom politikerna oense. KU:s avgörande innebär att praxis fortsätter att utvecklas utan att det övergripande syftet med budgetregleringen i riksdagsordningen förändras eller undermineras. (Applåder) I detta anförande instämde , , , , , och i (alla S) samt (V). 6 (M) replik: I mitt anförande visade jag med stöd av tunga jurister att de juridiska argumenten är mycket starka för att det är förbjudet att i efterhand bryta sönder grunderna för budgetens inkomstsida. Jag anförde lagtextens ordalydelse. Det talas om ett beslut för att fastställa statsbudgetens inkomstberäkning och utgiftsramar, inte två beslut, inte tre, inte fyra, utan ett – bara ett. fattade detta enda beslut. Oppositionspartierna vill att ska fatta ett nytt beslut och därmed bryta upp grunderna för inkomstberäkningen. fattar två beslut, inte ett. Jag anförde också med stöd av vedertagna juridiska tolkningsmetoder som används när två bestämmelser kolliderar att budgetreglerna står över möjligheten till utskottsinitiativ. Jag anförde därutöver att förarbetena, de utredningar som ledde fram till den nya budgetordningen, tydligt säger att det ska vara fullständiga sammanhållna alternativ som ställs mot varandra i budgetprocessen. Regeringens budgetpaket ska ställas mot ett eller flera budgetpaket från oppositionen. När man har ställt paketen mot varandra och ett paket har vunnit omröstningen kan man inte börja fatta beslut som river upp delar av det paket som har vunnit och hävda att budgetprocessen bygger på att fullständiga alternativ ställs mot varandra. Dessutom anförde jag egen praxis som har utvecklats under och som innebär att budgetbesluten fattas samlat just på det sätt som jag beskrev. Regeringens budgetpaket ställs mot oppositionspartiernas budgetpaket. Min enkla fråga blir: Vad är juridiska argument? 7 (MP) replik: Jag försökte säga i min inledning att det går att göra olika bedömningar. Den bild som målar upp om att det finns en klar och entydig process i alla avseenden stämmer inte. vojade sig över att kan anta hundra olika höjningar av skatterna i efterhand som ett resultat av detta. Jag kan säga att skulle kunna anta hundra olika minskningar av utgifterna. Det skulle vara fullt möjligt. Man kan i utskottsbehandlingen minska ramen som har beslutat om och i praktiken få en annan finanspolitik. Det är inte omöjligt. kan göra så, men det gör inte . Det skulle i praktiken knappast vara möjligt att hantera en sådan situation. En regering som får stryk i så många frågor i skulle tvingas att avgå. Men teoretiskt är det som står över regeringen i de frågorna. Det är som fattar de slutliga besluten. Hanteringen av besluten om de inkomster vi nu diskuterar är betydligt mindre reglerad. Det är en avgörande fråga. Utgiftssidan är starkt reglerad. Det har att göra med själva syftet med budgetregleringen, nämligen att värna om besluten och minska risken för att utgifterna drar i väg under riksdagsbehandlingen. Det är skälet till att vi har fått hela denna reglering. Det är märkligt att man kan glömma bort själva syftet och bakgrunden med regleringen och sedan stirra sig blind på arbetsordning och säga att hanteringen inte är i enlighet med arbetsordningen. Inkomstsidan är inte reglerad på samma sätt. Det finns skäl för det, men kommer en praxis. 8 (M) replik: Först och främst är det viktigt att slå fast att det beslut som KU nu fattar och som kommer att leda till en omröstning i kammaren för mycket längre än till den enskilda budgetfråga vi här diskuterar. Det här är ett principiellt mycket viktigt beslut som innebär en betydande förändring av budgetprocessen. De jämförelser som gör med utgiftssidan är inte relevanta. Utgiftssidan och inkomstsidan är olika till sin karaktär. Den utgiftsminskning som jag framhöll i mitt anförande som kammaren beslutade om när det gäller anslaget till var ett led i den ordinarie budgetprocessen, nämligen steg 2 i rambeslutsmodellen. Där fastställer man anslagen inom ramen för de olika utgiftsområdena. Det handlade inte, som sade, om att minska ramen. Ramen låg fast. Vad som hände var att beslutade om en annan fördelning av anslagen. Sedan valde majoriteten att inte använda de 300 miljoner man sparade på , men ramen fanns kvar och hade kunnat användas för något annat. Det är principiellt annorlunda än att angripa grunderna för inkomstberäkningen. Det påverkar det som i praktiken är en inkomstram, nämligen förutsättningarna för beräkningen av statsinkomsterna. Det finns ytterligare ett par problem med argumentation, nämligen att det som nu har sagt inte hjälper honom att komma förbi lagtextens ordalydelse. Riksdagsordningen 5 kap. 12 § talar om ett enda beslut. Inget av det sade gör att han kommer runt det problemet. Det är väl egentligen kärnan i hans resonemang. Därför får han problem. 9 (MP) replik: Jag säger också att det går att göra olika tolkningar i frågan. Om man ser enbart till ordalydelsen kan man göra den tolkning som gör. Men om man ser detta på ett bredare sätt och också tittar på syftet bakom och hur praxis har utvecklats, som faktiskt inte är så entydig som menar, kan man komma till andra slutsatser. 10 i (S): Dagens betänkande är ett resultat av den konfliktlösning som riksdagsordningen anger ska ske när talmannen och kammaren inte är eniga om talmannens beslut att vägra att ställa proposition. majoritet har i sin prövning kommit fram till ställningstagandet att talmannen saknar konstitutionellt stöd för att neka att ta upp frågan. Utskottet konstaterar att talmannens rättsutredning som har legat till grund för beslutet inte ger en entydig tolkning av hur finansutskottets förslag ska behandlas. Tvärtom ger rättsutredningen utrymme för flera möjliga tolkningar. Vi socialdemokrater har bland annat utifrån det som framkommit i denna rättsutredning, i den utfrågning som finansutskottet höll , i de förarbeten som föregått gällande regelverk och i utvärderingar och andra utredningar dragit en annan slutsats än talmannen. Det finns några avgörande skäl till att vi har kommit fram till denna slutsats. Vi kan konstatera att syftet med nuvarande regelverk, att minska risken för en riksdagsbehandling som leder till försämrade statsfinanser och ökad upplåning, får anses uppfyllt. Det föreliggande förslaget ökar statens inkomster. Vi konstaterar också att det inte finns något uttryckligt förbud i riksdagsordningen mot att fattar ett beslut som innebär att inkomsterna i statens budget skulle avvika från den beräkning av inkomsterna som fastställts i det första steget. menade att en långtgående lagreglering var varken nödvändig eller önskvärd för interna arbetsformer. I riksdagsordningen finns inte heller någon begränsning av motionsrätten eller rätten till utskottsinitiativ med anledning av den så kallade rambeslutsmodellen. Frågan har varit uppe vid ett antal utredningar, men man har valt att inte föreslå någon särskild reglering av förslags- och initiativrätten i budgetfrågor. När det gäller beslut om utgifterna inom respektive utgiftsområde finns det inget hinder att i andra steget föra fram förslag om utgifter som uppgår till ett lägre belopp än den ram fastställt. Det gäller både i reservationer och i förslag från ett utskotts majoritet. Ett enigt finansutskott yttrade sig 2007 till socialförsäkringsutskottet. På utgiftssidan är det tillåtet att reservera sig till förmån för förslag som leder till lägre utgifter än utgiftsramen, men inte till högre. På motsvarande sätt kan man betrakta inkomstbesluten. Det skulle med andra ord vara fullt möjligt – detta är ett referat från finansutskottet – att i utskottsbehandling reservera sig till förmån för ökade statsinkomster och ändå hålla fast vid intentionerna bakom rambeslutsmodellen. Det antogs som sagt av ett enigt finansutskott. Vi har kamrater här i KU som faktiskt var med vid detta beslut. Samma resonemang förde också Per vid finansutskottets utfrågning . Ett annat exempel på hur har hanterat budgetpåverkande förslag och som också borde ha varit vägledande i talmannens beslut är förslaget om skattereduktion för läxhjälp . Regeringen hade aviserat förslaget i budgetpropositionen och redovisat den offentligfinansiella effekten av förslaget enligt den etablerade ordning som utvecklats för skatteförslag. Förslaget var inkluderat i regeringens förslag till beräkning av inkomsterna . Det beräknades minska skatteintäkterna med , och den varaktiga minskningen beräknades till . Förslaget lades fram i en särproposition och föranledde följdmotioner från S, V och MP med yrkanden om att avslå propositionen. Motionärerna enade sig om en gemensam reservation som, om den hade vunnit bifall, hade inneburit högre statsinkomster än vad som beslutats i det första steget i rambeslutsmodellen. I detta fall valde talmannen att låta kammaren ta ställning till reservationen. Eftersom regeringen i detta fall hade stöd av föll reservationen i omröstningen. Men jag ställer frågan: Varför vägrade inte talmannen den gången att ställa proposition? I båda fallen handlar det om ett skatteförslag, i båda fallen handlar det om att regeringen föreslår en minskning av statsinkomsterna till följd av förslaget, i båda fallen är de offentligfinansiella effekterna redovisade i budgetpropositionen och i båda fallen har partierna S, V och MP lagt ett gemensamt förslag om att avslå det aktuella förslaget. De enda skillnaderna är att det i det första fallet handlade om en särproposition, men aviserad och inberäknad i budgetpropositionen, samt att det i det första fallet var känt att stödde regeringen, medan det nu på samma sätt är känt att de stöder förslaget från S, V och MP. Det egentliga skälet till att vi står här och debatterar resultatet av KU:s prövning av talmannens vägran att ställa proposition är inte att oppositionspartierna skulle ha gjort några avsteg från den rambeslutsmodell som har arbetat med , utan skälet är att regeringen i samband med budgetpropositionen valde att lägga fram ett förslag som inte har majoritet i . har en lång tradition med minoritetsregeringar. En viktig slutsats från tidigare minoritetsregeringar är att man alltid måste förankra sin politik för att säkra en majoritet för sina förslag. Det är faktiskt kärnan både i parlamentarismen och i demokratin. Avslutningsvis vill jag framhålla att varken eller budgethantering har skadats av den här processen. Tvärtom visar detta styrkan med den nuvarande budgetordningen. Resultatet av det här beslutet kommer att bli högre statsinkomster och därmed starkare statsfinanser, vilket är syftet med rambeslutsmodellen. Det visar också att har ett handlingsutrymme som måste vårdas väl och omsorgsfullt men som ger en stark ställning och ytterst också stärker demokratin. (Applåder) I detta anförande instämde , , , , och (alla S) samt (V). 11 (M) replik: Låt mig först konstatera att det som säger om finansutskottets uttalande illustrerar, som jag sade i mitt huvudanförande, hur desperat Socialdemokraterna letar efter krokar att hänga upp sin argumentation på utan att lyckas särskilt väl. Det som finansutskottet då hade att ta ställning till var någonting helt annat än det som vi nu står inför, nämligen ett utskottsinitiativ med ambitionen att bryta upp grunderna för inkomstberäkningen. Till detta kommer att det också finns sakliga skäl att vara kritisk till en del av det som finansutskottet då skrev, till exempel det faktum att riksdagsordningen inte innehåller någon reglering på inkomstsidan som gör skillnad mellan ökade och minskade statsinkomster. Jag framhöll i mitt anförande att vi i brukar ha bred enighet över parti- och blockgränser när det gäller politikens spelregler. Det är mycket olyckligt att oppositionspartierna avviker från denna långa tradition och vill tvinga igenom en ändring av snart 20-åriga budgetregler med minsta möjliga marginal och mesta möjliga politisering och med argument som vilar på bräcklig juridisk grund. Jag konstaterade också att Socialdemokraterna bär det tyngsta ansvaret för den olyckliga händelseutveckling som går mot sin fullbordan. Det var länge sedan Socialdemokraterna var ett ansvarstagande och statsbärande parti. Jag vill därför ställa följande frågor till . För det första: Hur är det möjligt att Socialdemokraterna går i spetsen för detta angrepp på den sammanhållna budgetprocessen och den svenska samsynen i författningsfrågor? För det andra: Hur är det möjligt att Socialdemokraterna är beredda att chansa på att de har rätt och juristerna har fel när det gäller riksdagsordningens innebörd? säger att rättsläget är oklart. Men gör det saken bättre? Är det rimligt att chansa i författningsfrågor? 12 i (S) replik: Det finns, som sagt, olika tolkningar. Det tycker jag att finansutskottets utfrågning visade mycket klart då vi hade fyra av de tyngsta namnen i dessa frågor närvarande. De visade upp en ganska klar oenighet. Vi är ett ansvarstagande parti, inte tu tal om den saken. Det tycker jag tydligt visar sig i att vi under de år som vi har haft minoritetsregeringar, som vi har haft i stort sett varje gång, faktiskt i förväg har sett till att vi har en majoritet. Vi har inte ställt inför sådana här frågetecken och beslut, och vi har inte behövt skicka någonting till för bedömning. Vi har nämligen sett till att vi har en majoritet för förslagen i den budget som ligger. En annan sak jag tycker visar denna regerings ändrade förhållningssätt till och budgetprocessen är att man plockar in allting i budgeten. Jag tittade på det här med skatteförslag i budgetpropositionen. låg det 1 skatteförslag i budgetpropositionen och 8 särpropositioner. är det 24 förslag som ligger inne i budgetpropositionen, men det kommer inga särpropositioner. Är detta inte ett sätt att bakbinda och ta ifrån makt? Det är ju faktiskt och folkets valda som har det yttersta ansvaret. 13 (M) replik: Det faktum att många lagförslag på skatteområdet finns i budgetpropositionen är förutsett i förarbetena till nuvarande reglering, för där står det att syftet är att man i första steget av rambeslutsmodellen ska ta ställning till de viktiga förslagen på inkomstsidan. svar öppnar för många intressanta frågor. Hon öppnar en tydlig dörr i regeringsfrågan som illustrerar att Socialdemokraterna är redo att sätta sig i budgetförhandlingar med och om det är vad som krävs för att få majoritet i kammaren. Det är en helt annan debatt än den vi nu har, men jag konstaterar det faktum att Socialdemokraterna inte kommer att få majoritet för någon budget med mindre än att de förhandlar med och . Vi vet ju vad resultaten blir om man lägger ihop deras olika skattehöjningsförslag. Det är väl dock också viktigt att konstatera att det under de som budgetprocessen har varit utformad på det här sättet, med rambeslutsmodellen, har funnits en enighet om att ett viktigt syfte har varit att ha sammanhållna budgetalternativ som ställs mot varandra. Det är så det har tillämpats. Oavsett vem har förhandlat med och inte är det så det har tillämpats.